Bioseguridad en México: una evolución compleja.

José Luis SOLLEIRO1

Centro de Ciencias Aplicadas y Desarrollo Tecnológico de la UNAM, Cerro del Agua 120, Col Romero de Terreros,
04310 México, D.F.
1
solleiro@unam.mx

RESUMEN
En esta ponencia se presenta un análisis de la evolución de la regulación de bioseguridad en
México, mostrando los principales avances y las fuerzas que han intervenido para la conformación de un
marco legal que ha dado lugar a las decisiones respecto a la adopción de los Organismos Genéticamente
Modificados. México ha avanzado muy lentamente en esta materia y, a pesar de haber realizado
importantes inversiones en la creación de capacidades de investigación en biotecnología, ha tenido que
mantenerse como actor pasivo en cuanto a la aplicación de innovaciones.
Recientemente se han expedido los primeros permisos de liberación experimental de maíces
genéticamente modificados, terminando once años de moratoria. Esto puede significar el establecimiento
de las bases para la aplicación de resultados de investigación y la adopción de biotecnologías para resolver
algunos problemas críticos de la agricultura mexicana, lo cual sólo se logrará si se siguen cabalmente los
principios indicados en la Ley: evaluación basada en la ciencia caso por caso y paso por paso.

LA BIOSEGURIDAD EN MÉXICO.
En México la regulación de bioseguridad se ha venido estableciendo, desde 1987, en cada
uno de los sectores relevantes: agricultura, salud y ambiente; de forma simultánea, pero
independiente, a través de reformas puntuales a leyes y reglamentos específicos, y de la
expedición de normas oficiales mexicanas. Los organismos genéticamente modificados, para
efectos de la legislación son alimentos, semillas, fármacos, plaguicidas, microorganismos para
biorremediación, etc. Consecuentemente, hasta antes de que se aprobara la Ley de Bioseguridad
de Organismos Genéticamente Modificados en 2005, la legislación de bioseguridad se encontraba
diseminada en la regulación sanitaria, fitosanitaria, zoosanitaria y ambiental 1.

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Las disposiciones legales de bioseguridad relacionadas con sanidad vegetal se encontraban contenidas en: La Ley
Federal de Sanidad Vegetal, la Ley Federal sobre Producción, Certificación y Comercio de Semillas y su
Reglamento, y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. No obstante, las disposiciones específicas más importantes de
bioseguridad agrícola en México, se encontraban en una norma oficial mexicana, la NOM-056-FITO-1995, en la
que se establecía el procedimiento para la aprobación de la liberación al ambiente de OGMs y cuestiones
relacionadas con importación y movilización en el territorio nacional de cultivos transgénicos. Al amparo de esta
Norma, se concedieron decenas de permisos de liberación experimental para cerca de quince especies GM.
 La sanidad animal es también competencia de la Secretaría de Agricultura. Sin embargo,
en esta área no existe ninguna disposición explícita relacionada con bioseguridad, con los
organismos transgénicos, sus productos y derivados.
La normativa más amplia de bioseguridad se encontraba en el área de salud,
concretamente en la de Ley General de Salud y cinco de sus reglamentos: alimentos naturales y
materias primas; insumos para la salud; alimentos y bebidas procesadas; plaguicidas, fertilizantes
y sustancias tóxicas; e investigación en salud humana. Siguiendo las disposiciones de esta Ley, se
expidieron cartas de no inconveniente para la importación y consumo de alimentos GM, con base
en la evaluación previa de su inocuidad.

LA LEY DE BIOSEGURIDAD DE ORGANISMOS GENÉTICAMENTE MODIFICADOS

(LBOGM).
Tras la firma del Protocolo de Cartagena en 2001, México había contraído el compromiso
de completar un marco regulatorio de bioseguridad. Había seis iniciativas de ley en la materia,
impulsadas por diferentes partidos políticos, con el común denominador de ser extremadamente
defensivas. En 2002, se aprobó una reforma al Código Penal que incluyó el Artículo 420 ter que
tipifica el delito ambiental de bioseguridad. Ante esta tipificación de delito, la Academia
Mexicana de Ciencias reaccionó proponiendo los elementos básicos de una política de
biotecnología, que incluía la elaboración de una Ley de Bioseguridad. El proyecto original fue
trabajado por la Academia con la Comisión de Ciencia y Tecnología del Senado de la República.
El 18 de marzo de 2005, después de un proceso que duró más de tres años, fue publicada la
LBOGM, sin duda el instrumento legal más importante para regular “todos los OGMs obtenidos
o producidos a través de la aplicación de las técnicas de la biotecnología moderna a que se refiere
el presente ordenamiento, que se utilicen con fines agrícolas, pecuarios, acuícolas, forestales,
industriales, comerciales, de biorremediación y cualquier otro, con las excepciones que establece
esta Ley” (Art. 4). “También es materia de esta Ley la autorización de los OGMs que se destinen
a su uso o consumo humano o al procesamiento de alimentos para consumo humano, para poder
realizar su comercialización e importación para su comercialización. Asimismo es materia de este
ordenamiento la autorización de OGMs, distintos de los anteriores, que se destinen a una
finalidad de salud pública o a la biorremediación” (Art. 5).
 Es muy importante poner atención en la fracción IV del Artículo 6, pues al remitir los
productos derivados a la regulación sanitaria convencional, la LBOGM libera de presiones a los
miles de procesadores de alimentos que utilizan OGMs como ingredientes que no expresarán
ningún elemento de la modificación en el producto. Así, solamente el OGM per se es sujeto de la
regulación de la LBOGMs.
Uno de los principales vacíos que llegó a cubrir la LBOGMs fue la distribución de
competencias, lo cual deja claro qué dependencia del ejecutivo federal se hace responsable en
cada trámite, correspondiendo a la SEMARNAT “analizar y evaluar caso por caso los posibles
riesgos que las actividades con OGMs pudieran ocasionar al medio ambiente y a la diversidad
biológica, con base en los estudios de riesgo y los reportes de resultados que elaboren y presenten
los interesados…”, y resolver y expedir permisos para la realización de actividades de liberación
al ambiente de OGMs, así como establecer y dar seguimiento a las condiciones y medidas a las
que se deberán sujetar dichas actividades, conforme a las disposiciones del presente
ordenamiento, incluyendo la liberación de OGMs para biorremediación…”.
Corresponde a la SAGARPA la regulación de actividades con OGMs relacionados con
especies agrícolas, forestales, ganaderas, pesqueras y acuícolas, así como los insumos
fitozoosanitarios y de nutrición animal y vegetal; OGMs que se utilicen en la inmunización para
proteger y evitar la diseminación de las enfermedades de los animales; OGMs que sean hongos,
bacterias, protozoarios, virus, viroides, espiroplasmas, fitoplasmas, y otros microorganismos, que
tengan fines productivos agrícolas, pecuarios, acuícolas o fitozoosanitarios.
Corresponde a la SSA evaluar caso por caso los estudios que elaboren y presenten los
interesados sobre la inocuidad y los posibles riesgos de los OGMs sujetos a autorización. La
SSA realizará las acciones de vigilancia sanitaria y epidemiológica de los OGMs y de los
productos que los contengan y de los productos derivados, de conformidad con la Ley General
de Salud y sus disposiciones reglamentarias.

Para efectos de las liberaciones al medio ambiente, la LBOGMs establece un procedimiento

de otorgamiento de permisos basado en el principio “paso por paso”, estableciendo tres
escenarios sucesivos: liberación experimental; liberación en programa piloto; y liberación
comercial.
El segundo principio en el que se basa la LBOGMs es el de la evaluación de riesgo “caso por
caso”, dando lugar a un procedimiento muy riguroso que debe seguirse para el otorgamiento de
permisos, “con base en estudios fundamentados científica y técnicamente que deberán elaborar
los interesados, los posibles riesgos o efectos que la liberación experimental al ambiente de
OGMs pueden causar al medio ambiente y a la diversidad biológica, así como a la sanidad
animal, vegetal y acuícola” (Art. 60). También los posibles riesgos a la salud humana serán
materia de estudio de riesgos para la obtención de la autorización del OGM de que se trate.
Uno de los temas que ha despertado el más acalorado debate en México, es el relacionado con
el uso de OGMs de especies para las cuales el país es centro de origen o de diversidad. La
LBOGMs encara este tema y establece que “en los centros de origen y de diversidad genética de
especies animales y vegetales sólo se permitirá la realización de liberaciones de OGMs cuando se
trate de OGMs distintos a las especies nativas, siempre que su liberación no cause una afectación
negativa a la salud humana o a la diversidad biológica”.
Por supuesto, el otro gran tema de debate se refiere al etiquetado de los productos, lo cual es
abordado de tal forma que no se requiere etiquetar aquellos productos que cumplan con el
principio de equivalencia sustancial respecto de su contraparte convencional. Así, México ha
hecho compatible su regulación con la de sus principales socios comerciales: Estados Unidos y
Canadá.

EL REGLAMENTO DE LA LEY DE BIOSEGURIDAD.

En 2008, se dio un paso más para que México cuente con una legislación completa para
los cultivos biotecnológicos. Con la promulgación de su Reglamento 2, se ha vuelto operativa la
LBOGM. El Ejecutivo tardó 30 meses más que lo previsto en la Ley, para expedir el Reglamento.
La etapa de construcción de consensos alrededor de los cultivos GM, llevó en México 20 años, y
transcurrieron once años desde que se estableció una moratoria a la liberación al ambiente del
maíz modificado genéticamente.
El Anteproyecto de Reglamento fue sometido a consulta pública por la COFEMER, en
cuyo sitio electrónico se encuentran 7043 comentarios, 417 de los cuales no aportaron
indicaciones directas sobre el documento, sino posicionamientos generales sobre la biotecnología
agrícola; 6626 comentarios se refieren directamente al contenido, de las cuales 6612 contienen
argumentos idénticos orquestados por grupos específicos. Como resultado de esta copiosa

2
Se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 19 de marzo de 2008.
respuesta, la SAGARPA optó por reformar el Reglamento para incluir directamente las
disposiciones especiales para el maíz, en lugar de expedir un acuerdo en esta materia.
Estas reformas establecen medidas nuevas, que son de carácter muy general, dejando
abiertos grandes espacios para la actuación discrecional de la autoridad competente para emitir
permisos. Por ejemplo, en el Artículo 66 reformado, se solicita a los particulares que “al realizar
las solicitudes de permiso de liberación experimental de maíz genéticamente modificado,
adicionalmente a lo establecido en el artículo 16 del presente Reglamento, deberán proporcionar
… la información que les requieran las autoridades para determinar la procedencia de etapas de
liberación subsecuentes”. La falta de precisión y especificidad es evidente.
Además, en el Artículo 68, se introduce una nueva competencia para SAGARPA, la cual,
“previo al otorgamiento del permiso de liberación experimental, deberá verificar que para el
organismo que se pretende liberar no exista una variedad convencional alternativa. En caso
afirmativo, la SAGARPA llevará a cabo el análisis comparativo entre las diferentes opciones
tecnológicas. El resultado de este análisis deberá ser elemento adicional al estudio de evaluación
del riesgo para resolver la solicitud de permiso”. No es previsible cómo se haría el análisis citado,
cuánto duraría y qué tratamiento recibiría como “elemento adicional”.
En el Artículo 69, se introduce un nuevo análisis de tipo económico, al invocarse otro
ordenamiento legal de la siguiente forma: “En aquellos casos en que se considere que el
desarrollo tecnológico propuesto por los particulares, mediante una solicitud de permiso de
liberación, es contrario al artículo 2 de la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE) o
puede conducir a la realización de las prácticas prohibidas por los artículos 8, 9 y 10 del mismo
ordenamiento legal, se deberá informar, de manera inmediata, a la Comisión Federal de
Competencia, para los efectos legales a que haya lugar”. No queda claro, por supuesto, cómo “se
considerará” que un desarrollo tecnológico pueda ser contrario a la LFCE y qué efecto puede
tener informar inmediatamente a la Comisión sobre la resolución de SAGARPA para otorgar un
permiso de liberación del maíz GM.
Así las cosas, ese espacio para la discrecionalidad puede traducirse en nuevos requisitos,
hoy desconocidos. Sin embargo, en octubre de 2009, se han otorgado los primeros permisos para
liberación experimental de maíz en Sonora, Sinaloa, Chihuahua y Tamaulipas, con lo cual se da
un paso importante para responder las preguntas que motivaron la moratoria.
 Ha habido tiempo de sobra para escuchar todos los argumentos y las posiciones
ideológicas, políticas y ecológicas, que quisieron manifestarse. No obstante, hay voces que
aseguran que se han tomado decisiones precipitadas. Pueden hacerse muchos reclamos al
gobierno mexicano en relación con las reglas nacionales de bioseguridad, pero con toda certeza,
la toma de decisiones precipitadas no es uno de sus defectos y más bien habría que preguntarse si
el tiempo que ha tomado la formación del marco regulatorio está en consonancia con el ritmo del
cambio económico que requiere el país ante las condiciones actuales de la competitividad.