LINEAMIENTOS PARA LA FORMULACIÓN DEL PLAN DE FISCALIZACIÓN DE LA

AUTORIDAD PORTUARIA NACIONAL

I. ANTECEDENTES

1. Mediante la Ley N° 27943, Ley del Sistema Portuario Nacional (LSPN),

publicada en el Diario Oficial “El Peruano” con fecha 01 de marzo de 2003, se
creó la Autoridad Portuaria Nacional (APN) como un Organismo Público
Descentralizado (actualmente, Organismo Técnico Especializado, de
conformidad con el Decreto Supremo N° 058-2011-PCM y la Ley N° 29158 – Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo), encargado del Sistema Portuario Nacional,
adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, dependiente del
Ministro, con personería jurídica de derecho público interno, patrimonio
propio, y con autonomía administrativa, funcional, técnica, económica,
financiera y facultad normativa por delegación del Ministro de Transportes y
Comunicaciones.

2. El artículo 239 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley del
Procedimiento Administrativo General - establece que la actividad de
fiscalización constituye el conjunto de actos y diligencias de investigación,
supervisión, control o inspección sobre el cumplimiento de las obligaciones,
prohibiciones y otras limitaciones exigibles a los administrados. Se precisa,
además, que ésta se realiza bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de
prevención del riesgo, de gestión del riesgo y tutela de los bienes jurídicos
protegidos.

3. A su vez, el Ministerio de Justicia, en la “Guía práctica sobre la actividad

administrativa de fiscalización”,1 recoge el desarrollo realizado por la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
acerca de la relación entre la fiscalización administrativa y la calidad
regulatoria, destacando la necesidad de evaluar mejoras en los sistemas de
fiscalización y enforcement para alcanzar una regulación de calidad.

4. En efecto, la OCDE, en su estudio “Regulatory Policy in Peru: Assembling the

Framework for Regulatory Quality”,2 advierte que en el Perú la actividad de
fiscalización no es considerada como un componente esencial de la política
regulatoria, y que además la misma no se encuentra basada en riesgos.

5. Al respecto, el Ministerio de Justicia, en la Guía práctica previamente citada,

detalla que la fiscalización basada en riesgos permite priorizar las acciones,
así como los recursos destinados a las mismas, según el nivel de riesgo
afrontado, entendiéndose riesgos, en términos de la OCDE, como la

1
Documento disponible en: https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2017/08/Guia-de-Fiscalizaci%C3%B3n-08-08
2017.pdf. Consultado el 18/11/2019.
2
Documento disponible en: https://read.oecd-ilibrary.org/governance/regulatory-policy-in-peru_9789264260054-en#page1.
Consultado el 18/11/2019.
 combinación entre la probabilidad de ocurrencia de un evento adverso
(peligro, daño), y la magnitud potencial del daño causado.3 Bajo dicha
definición, el término riesgo puede ser alternativamente interpretado como el
peligro o daño esperado, asociado a un agente o actividad económica.

6. En ese sentido, se advierte que, conforme a la legislación nacional, así como

las recomendaciones del Ministerio de Justicia y la OCDE, las actividades de
fiscalización deben estar orientadas a alcanzar el cumplimiento de la
normativa considerando el enfoque de riesgos, en la medida que no es
posible ni eficiente fiscalizar a todos los agentes económicos.

II. FORMULACION DE LINEAMIENTOS

7. Por lo expuesto, corresponde establecer lineamientos para las actividades de

supervisión y fiscalización de la Autoridad Portuaria Nacional, que permitan
disuadir la realización de conductas infractoras, priorizando aquellas
actividades económicas que representen un mayor riesgo daño esperado, y
considerando los recursos limitados para el ejercicio de la supervisión.

8. Al respecto, cabe señalar que el Ceplan define a los lineamientos como “(…)
los medios para la consecución de los objetivos prioritarios (…)” (Ceplan,
2018, p. 37),4 por lo que los lineamientos planteados contribuyen al logro del
objetivo especificado.

9. Con dichas consideraciones, se plantean los siguientes lineamientos:

A. Adoptar el enfoque basado en riesgos

10. Bajo este lineamiento, las acciones de supervisión deben realizarse de forma
proporcional al nivel de riesgo afrontado. Es decir, se deberá realizar un mayor
esfuerzo de supervisión sobre aquellas actividades que tengan un mayor
riesgo; esto es, cuando se aprecie una mayor probabilidad de incumplimiento
y/o una mayor magnitud en el daño si es que sucediese un incumplimiento.
De esa forma, se priorizarán las acciones de supervisión según el nivel de riesgo
identificado. 5

3
Véase el documento “OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy: Regulatory Enforcement and Inspections”.
Disponible en:
https://www.oecdilibrary.org/docserver/9789264208117en.pdf?expires=1544593499&id=id&accname=guest&checksum=D1
6D0080CE35DB39581ED870B08C9FE5. Consultado el 18/11/2019.
4
Véase Ceplan (2018). Guía de Políticas Nacionales. Disponible en: https://www.ceplan.gob.pe/guia-de-politicasnacionales/.
Consultado el 18/11/2019.
5
Debe apreciarse que al ser el riesgo una medida combinada, y que puede ser interpretada como el daño esperado
(multiplicación entre la probabilidad del incumplimiento y el daño que causaría el mismo), es posible encontrar actividades
que, si bien presentan una alta probabilidad de ocurrencia, podrían generar un daño bajo o marginal, y consecuentemente
tener un nivel de riesgo moderado o bajo. De forma similar, es posible encontrar actividades con una baja probabilidad de
ocurrencia, pero con un daño alto, por lo que podrían tener un riesgo moderado o alto. Así, es necesario valorar el riesgo de
la actividad económica considerando de forma conjunta la probabilidad de incumplimiento y el daño que causaría el mismo;
es decir, considerando el daño esperado.
 11. Con ello se recoge lo establecido en la legislación nacional, así como lo
recomendado por el Ministerio de Justicia y la OCDE.

B. Realizar supervisiones de impacto

12. Este lineamiento recoge la necesidad de que las actividades de supervisión

de la APN se caractericen por ser de impacto, y consecuentemente permitan
disuadir la realización de conductas infractoras por parte de los agentes
económicos. Ello se logra en la medida que las acciones de supervisión
influyen sobre la percepción de los administrados de ser fiscalizados, por lo
que se verán incentivados a cumplir con la normativa.

13. Cabe señalar que el impacto puede interpretarse como el nivel de riesgo que
se logra reducir; es decir, la magnitud del daño que se ha evitado debido a
la acción de supervisión, considerando la probabilidad de que dicho
incumplimiento se materialice. Por ello, este lineamiento complementa al
anterior, y permite alcanzar la disuasión deseada.

C. Realizar supervisiones de impacto

14. Con este lineamiento, se busca que las acciones de supervisión sean
eficientes, en la medida que logren el impacto deseado con el menor uso de
recursos posible. Esto implica evaluar si el diseño de las supervisiones puede
ser mejorado, en términos de los recursos dedicados,6 así como considerar
otras opciones que permitan generar la misma disuasión y cambio de
conducta deseado, tales como la aplicación de medidas orientativas.

15. Asimismo, la consideración conjunta del impacto disuasivo de las

supervisiones, así como la eficiencia en el uso de los recursos, permite que las
supervisiones sean eficientes y eficaces.

III. PRINCIPIOS QUE PERMITEN UNA MEJOR APLICACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS

16. Para el mejor cumplimiento de los lineamientos, a continuación, se resumen

los 12 principios propuestos por la OCDE para evaluar el nivel de desarrollo de
los sistemas de supervisión y fiscalización de los países, los cuales constituyen
recomendaciones que permitirán mejorar las acciones de supervisión:7

 Esfuerzo basado en evidencia: Se recomienda que la fiscalización y las

inspecciones se orienten a partir de la evidencia. Es decir, decidir qué
y cómo fiscalizar debería sustentarse en datos.

6
Así, por ejemplo, en determinadas fases de la supervisión se puede optar por acciones remotas en lugar de aquellas
realizadas in situ.
7
Véase OCDE (2018). OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit. Documento disponible en: https://read.oecd-
ilibrary.org/governance/oecd-regulatory-enforcement-and-inspections-toolkit_9789264303959-en#page1. Consultado el
18/11/2019.
 Selectividad: Se recomienda considerar de forma previa si es o no
necesario realizar acciones de supervisión, debido a que las mismas no
pueden ser aplicadas a la totalidad de agentes del mercado.

 Enfoque de riesgos y proporcionalidad: Se recomienda orientar las

supervisiones de forma proporcional al riesgo afrontado.

 Regulación receptiva: Se recomienda modular las acciones de

supervisión según el perfil y comportamiento de los administrados; es
decir, considerando la posibilidad de que un agente pueda solo
requerir una medida orientativa para cambiar su conducta.

 Visión a largo plazo: Se recomienda la adopción de objetivos claros y

una hoja de ruta a mediano y largo plazo.

 Coordinación y consolidación: Se recomienda realizar acciones

coordinadas con los distintos organismos que supervisan a los mismos
agentes, de modo que se asegure un mejor uso de los recursos y mayor
eficacia.

 Gobernanza transparente: Se recomienda que la gestión de los

recursos humanos dedicados a la supervisión promueva la
transparencia, profesionalismo y la orientación a resultados.

 Integración de la información: Se recomienda utilizar las tecnologías de

la información y comunicación para mejorar la aplicación del enfoque
basado en riesgos, la coordinación y el uso eficiente de recursos.

 Proceso claro y justo: Se recomienda mantener claridad y coherencia

en los procesos asociados a las acciones de supervisión y fiscalización.

 Promoción del cumplimiento: Se recomienda promover el

cumplimiento normativo a través del uso de instrumentos adecuados
como guías orientativas, herramientas y listas de verificación.

 Profesionalismo: Se recomienda que el personal encargado de las

supervisiones sea capacitado no solo en aspectos técnicos, sino
también instruidos para asegurar su profesionalismo, integridad,
consistencia y transparencia.

 Contraste con la realidad: Se recomienda verificar que las supervisiones

cuenten con los niveles de desempeño esperados, en términos de la
satisfacción de los interesados (sociedad, empresas), eficiencia
(costo/beneficios) y efectividad general (seguridad, salud, entre otros).
IV.CONCLUSIONES

17. Los lineamientos planteados son: i) adoptar el enfoque basado en riesgos, ii)
realizar supervisiones de impacto, y iii) utilizar eficientemente los recursos.
Dichos lineamientos permitirán disuadir la realización de conductas que
infrinjan la normativa bajo competencia de la APN.

18. Asimismo, se ha incluido, a modo de recomendaciones, los principios

propuestos por la OCDE con la finalidad de mejorar las acciones de
supervisión.
 LINEAMIENTOS BÁSICOS ESPECIFICOS PARA LA ELABORACION DEL PLAN DE
FISCALIZACIÓN DE LA AUTORIDAD PORTUARIA NACIONAL

I. ANTECEDENTES

19. Mediante la Ley N° 27943, Ley del Sistema Portuario Nacional (LSPN),
publicada en el Diario Oficial “El Peruano” con fecha 01 de marzo de 2003, se
creó la Autoridad Portuaria Nacional (APN) como un Organismo Público
Descentralizado (actualmente, Organismo Técnico Especializado, de
conformidad con el Decreto Supremo N° 058-2011-PCM y la Ley N° 29158 – Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo), encargado del Sistema Portuario Nacional,
adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, dependiente del
Ministro, con personería jurídica de derecho público interno, patrimonio
propio, y con autonomía administrativa, funcional, técnica, económica,
financiera y facultad normativa por delegación del Ministro de Transportes y
Comunicaciones.

20. El artículo 239 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 - Ley del
Procedimiento Administrativo General - establece que la actividad de
fiscalización constituye el conjunto de actos y diligencias de investigación,
supervisión, control o inspección sobre el cumplimiento de las obligaciones,
prohibiciones y otras limitaciones exigibles a los administrados. Se precisa,
además, que ésta se realiza bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de
prevención del riesgo, de gestión del riesgo y tutela de los bienes jurídicos
protegidos.

II. FORMULACION DE LINEAMIENTOS

21. En ese sentido, corresponde establecer lineamientos básicos que deben estar
contenidos en el Plan de Fiscalización de la Autoridad Portuaria Nacional
(Plan), que permitan disuadir la realización de conductas infractoras,
priorizando aquellas actividades económicas que representen un mayor
riesgo daño esperado, y considerando los recursos limitados para el ejercicio
de la supervisión.

22. Por los cual se proponen los siguientes lineamientos básicos a estar contenidos
en el Plan.

Proceso de formulación del Plan

 La elaboración del Plan se realiza considerando los planes sectoriales,

territoriales e institucionales.
 El Plan es formulado de manera coordinada por los órganos de la APN que
ejercen las acciones de fiscalización y el órgano que tenga a cargo las
funciones de planificación y presupuesto.
  Las actividades planificadas en el Plan se incluyen en el Plan Operativo
Institucional (POI) durante el año anterior a su ejecución, a fin de asegurar el
financiamiento de las acciones y metas programadas.
 El presupuesto para las actividades de fiscalización a cargo de la APN
incluye los costos asociados a la contratación de personal para el desarrollo
de la fiscalización (de ser el caso), las acciones de campo, la adquisición de
materiales y equipos, la calibración de éstos, el análisis de muestras en
laboratorios acreditados y otros similares necesarios para la ejecución de las
acciones de fiscalización.

Estructura y contenido del Plan

La estructura del Plan es la siguiente:

a. Introducción.
b. Estructura Orgánica. Se describen expresamente a los órganos competentes
de la fiscalización ambiental al interior de la APN, delimitando sus
competencias y funciones derivadas, conforme al Reglamento de
Organización y Funciones de la APN, a lo dispuesto en el Texto Único
Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
aprobado por Decreto Supremo N° 006-2017-JUS, y otras normas de
organización interna.
c. Marco Legal. Se especifican los instrumentos normativos que regulan el
ejercicio de sus funciones.
d. Estado situacional:
i. Evaluación: Implica la evaluación del Plan del año anterior, realizando
un análisis de los resultados alcanzados en su ejecución, precisando las
limitaciones enfrentadas, así como los factores que facilitaron o no, el
cumplimiento de las acciones de fiscalización. La referida evaluación de
resultados se realiza siempre que la APN haya presentado el Plan del año
anterior.
ii. Problemática: Contiene los principales problemas detectados, según las
competencias de la APN.
e. Objetivos. En esta sección se detallan los logros que pretenden obtener con
la ejecución del Plan. Para ello, los objetivos responden a las atingencias
advertidas al momento de determinar la problemática. Los objetivos se
deberán enmarcar en las políticas nacionales, regionales, locales o
sectoriales, según correspondan, así como en los objetivos estratégicos
institucionales que respondan a la problemática identificada.
f. Programación de acciones para la Fiscalización. Detalla las actividades de
fiscalización que se deben llevar a cabo durante el año siguiente a la
aprobación del Plan, de acuerdo con los criterios de priorización de los
presentes lineamientos. El Plan debe atender los objetivos planteados en el
ítem anterior.
g. Anexo. Formato para la planificación de actividades, el cual debe contener
las metas físicas y financieras de las APN, así como el inventario y el plan de
implementación de instrumentos legales.
Criterios de priorización para las acciones de fiscalización

Para la priorización de las acciones en el Plan se consideran los siguientes criterios,

en lo que corresponda:
a. Riesgo de afectación al medio ambiente y/o sus componentes, a la salud o
vida de las personas por actividades bajo el ámbito de competencia de la
APN.
b. Presencia de conflictos socio-ambientales.
c. Denuncias.
d. Actividades económicas con mayor número de sanciones y/o medidas
administrativas impuestas.
e. Administrados no fiscalizados previamente.

Sin perjuicio de los criterios antes señalados, la APN pueden considerar criterios
técnicos adicionales vinculados a las características de la actividad económica
materia de evaluación o supervisión.

Aprobación y modificación del Plan

 El Plan se aprueba mediante Resolución del titular de la APN.

 La APN aprueba el Plan, como máximo, hasta el día quince (15) del mes de
marzo del año anterior a su ejecución.
 En caso se modifique el POI de la APN, se puede modificar el Plan en
correspondencia. Para su modificación se sigue la misma formalidad que
para su aprobación.

III. CONCLUSIONES

23. El Plan de Fiscalización de la APN debe contener sobre el proceso de

formulación del plan, estructura y contenido del plan, criterios para la
priorización de las acciones de fiscalización y la aprobación y modificaciones
del plan.

Problemática:
El Indecopi tiene entre sus funciones prevenir afectaciones en el desarrollo de los servicios y
actividades portuarias, así como posibles daños en la infraestructura portuaria y velar por
el cumplimiento de las medidas de protección y seguridad en las instalaciones portuarias.
Considerando, que se estableció la vigencia indeterminada de los títulos habitantes dejando
abierta la posibilidad de verificación de las condiciones que generaron la entrega de estas
siguen siendo cumplida por los administrados.

Asimismo, la finalidad de la presente normas es promover la subsanación voluntaria de los

incumplimientos de obligaciones fiscalizables o supervisables y la obtención de los medios
probatorios idóneos para sustentar el inicio del procedimiento administrativo sancionador o
la imposición de las medidas administrativas que correspondan.