TEMA 6 LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA

6.1 MARCO CONCEPTUAL: EL PROCESO DE ELABORACIÓN Y EJECUCIÓN

DE LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA

La POLÍTICA PRESUPUESTARIA es la actuación del Gobierno a través de su

programa de ingresos y gastos públicos, la financiación del déficit y la gestión
de la deuda pública. Se trata de una política instrumental respecto a los
objetivos últimos de la política económica.

La actuación presupuestaria supone la movilización de recursos

financieros, captados en su mayor parte de forma coactiva (principalmente a
través de impuestos y cotizaciones sociales) y que se destinan a sufragar
diferentes acciones de los poderes públicos.

Se entiende por presupuesto la cuantificación anticipada de los

ingresos y los gastos públicos, elaborando, aprobando y ejecutando dichas
cuantificaciones de acuerdo con unas reglas y procedimientos específicos. En
otras palabras, se puede definir el presupuesto como un documento que recoge
el conjunto de gastos que se pretende realizar durante un período determinado
y los ingresos que constituyen su financiación. Existen distintos tipos de
presupuesto que es necesario diferenciar para saber en cada caso de que se
está hablando; los distintos tipos son:
-Anuales o plurianuales.
-Único o no.
-De una administración o de varias administraciones relacionadas.
-Agregados (sumando las partidas) o consolidados (eliminando los
movimientos internos entre los distintos entes públicos).
-Iniciales, refundidos (añaden los resultados de ejercicios anteriores),
definitivos (iniciales más los resultados de las modificaciones a lo largo
del ejercicio), liquidados (hacer la contabilidad de lo que realmente se ha
hecho).
-Vinculantes (gasto limitativo) y orientativos (hipótesis de actuación de
las sociedades estatales).

En cualquiera de los casos el presupuesto debe estar contablemente

equilibrado, si bien, económicamente, puede no estarlo siendo clave la
interpretación que se haga de los saldos.

Cuando se habla de presupuestos es necesario no solo distinguir los

distintos tipos que existen, sino también tener claros algunos conceptos que
se relacionan habitualmente con el presupuesto:

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  PRESUPUESTO PERMANENTEMENTE EQUILIBRADO propio de las políticas
económicas clásicas, donde la intervención pública debe reducirse al
mínimo. Se limita a las funciones regalistas o básicas como el orden
público, la defensa o la justicia.

 PRESUPUESTO COMPENSATORIO se puso de moda en los años treinta

con la aparición de las políticas keynesianas. En ellas el Estado trata de
compensar la caída del gasto privado.

 PRESUPUESTO DE ESTABILIZACIÓN AUTOMÁTICA neutralización del ciclo

por parte de la política pública.

 PRESUPUESTO EQUILIBRADO A LO LARGO DEL CICLO pretende recuperar

en las fases de auge lo perdido en las fases de crisis. Es muy similar a lo
que se aplica actualmente en los países desarrollados. Sin embargo, se
enfrenta a un grave problema: los déficits son mayores en las recesiones
que los superávit en las expansiones porque el que un gobierno decida
no gastar durante las expansiones es difícilmente justificable desde la
óptica política.

 SUPERÁVIT PRESUPUESTARIO DE PLENO EMPLEO obtención de superávit

en épocas de alta actividad. Es una idea que surge en los 60 y que
actualmente late tras la idea del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Se
considera que estabilizando el presupuesto será más fácil controlar la
inflación.

 FINE TUNNING surge también en los 60. Pretende el ajuste de la

actividad pública por medio de las rebajas o sobrecargas fiscales
temporales.

 ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA déficit cero, calidad de las finanzas

públicas, bien año a año, o bien a lo largo del ciclo.

El documento presupuestario pasa habitualmente por distintas fases a lo

largo de lo que puede llamarse su vida. Veámoslas.

 ELABORACIÓN
La elaboración presupuestaria corresponde al poder ejecutivo. Para
llevarse a cabo se necesita mucha información de todo tipo: cómo ha ido la
ejecución del presupuesto anterior, la previsión macroeconómica para el
siguiente ejercicio, el impacto de los cambios sobre los ingresos del estado…

El siguiente paso a seguir en la elaboración del presupuesto es definir y

establecer unos compromisos de déficit y de deuda, lo que determinará el
nivel de gasto que se puede tener en un ejercicio.

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 De ese nivel de gasto casi la mitad ya estará comprometida con los
sueldos de los funcionarios… Aún así, quedará otra parte que podrá dedicarse a
la selección de nuevos proyectos de gasto para el ejercicio siguiente, y
posteriores. El proceso de asignación de gasto a cada centro de gestión, o para
alcanzar cada objetivo, estará en función del orden de prioridades establecido
por el ejecutivo.

 APROBACIÓN
Cuando el presupuesto ya está elaborado debe procederse a la
aprobación del mismo por el poder legislativo: implica su discusión en las
cortes y, por tanto, en debate político. El proceso de aprobación tiene diversas
fases, que duran aproximadamente unos tres meses:
• Ponencia, comisión y pleno
• Debate de enmiendas (totales, parciales, sección)
• Peculiaridades de su tramitación:
-Inadmisión de propuestas de aumento de gasto y reducción de
ingresos sin acuerdo del gobierno
-Plazos cortos para la discusión

-Aprobación primero el Congreso, a continuación el Senado y,

en tercer lugar, una tercera votación definitiva por el Congreso
(por mayoría absoluta).
-Es posible que se rechace el presupuesto: en ese caso se
prorroga la aplicación de los presupuestos anteriores por doceavas
partes, mientras se presente y aprueba un nuevo proyecto de ley.
Existen problemas en la prorrogación porque ni siquiera se
actualiza el IPC.

Una vez elaborado y aprobado el presupuesto cabe decir que no es

inamovible, sino todo lo contrario. Es posible realizar modificaciones, resultado
de errores en las predicciones, aunque es cierto que cuando menos
modificaciones haya mejor, porque significa que el trabajo se ha hecho bien y
se está cumpliendo la voluntad de las cortes. Además, se ahorrarían muchos
problemas. Las modificaciones pueden ser:
-Incorporaciones (de remanente y de resultados).

-Generaciones por mayores ingresos de lo previsto.

-Transferencias de crédito.
-Ampliaciones de crédito.
-Créditos extraordinarios y suplementos de crédito por proyectos de ley
aprobados por las cortes.

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  EJECUCIÓN
Una vez el presupuesto es aprobado por las cortes pasa a su siguiente
fase, la ejecución. Ésta no es inmediata, ya que también tiene distintas fases:

• FASE A  autorización del gasto  se inicia la tramitación de un

expediente. Aún no hay obligaciones con terceros: no hay compromiso.
• FASE D  disposición de crédito presupuestario  nace una
obligación jurídica, que está pendiente de ejecutarse, pero no es
definitiva.
• FASE O  obligación de la administración con terceros  la
administración es deudora por un importe cierto.
• FASE P  pago a los acreedores  ordenación del pago por el
Tesoro Público.

La liquidación del presupuesto ejecutado consiste en la presentación

sistemática de los ingresos y gastos, cobros y pagos, emisiones de deuda…
realizadas por la administración. En definitiva, no es más que la contabilización
de lo realmente ejecutado en relación con lo que había presupuestado. Es
posible tener superávit presupuestario con déficit de caja.

Liquidados
• Porcentaje de ejecución de ingresos  Presupuestados

Efectivo
• Porcentaje de cumplimiento de los ingresos  Liquidado

La contabilización de las operaciones económicas públicas de lugar a tres

tipos de presentaciones: la contabilidad presupuestaria, la contabilidad
patrimonial y la contabilidad nacional.

 CONTROL
La última etapa del proceso consiste en saber si el presupuesto se ha
ejecutado correctamente o no, se trata del control presupuestario, existen
distintos tipos de control:

• CONTROL INTERNO:
-Intervención general
-Inspección de servicios
-Oficinas de supervisión de proyectos
-Control disciplinario

• CONTROL EXTERNO:
-Control parlamentario

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 -Tribunales de cuentas: revisión profesional que pone de
manifiesto deficiencias y lagunas.
-Actuaciones judiciales.
-Control por los medios de comunicación.

6.2 CONFIGURACIÓN Y OPERACIONES ECONÓMICAS DE LAS AA.PP.

Desde un punto de vista organizativo, el sector público español está

integrado por dos grupos diferentes de instituciones: las Administraciones
Públicas y el sector público empresarial. Esta clasificación sigue las directrices
emanadas del SEC, que distingue a las entidades que configuran el sector
público según su función principal y su fuente de ingresos más importante. La
clasificación completa es:

Administración Central del Estado

Organismos Administrativos
Autónomos: no tienen porque aplicar
Administración Central exactamente las mismas leyes
ADMINISTRACIONES Administración de la Seguridad
PÚBLICAS Social
Otros entes con estatuto especial
Comunidades Autónomas
Administración territorial
Corporaciones locales
OACIFA
Entes públicos empresariales
SECTOR PÚBLICO Sector Público Estatal Sociedades estatales
EMPRESARIAL
Entidades privadas contratadas por
el Estado
Sector Público territorial

Las ADMINISTRACIONES PÚBLICAS actúan a través del criterio de

autoridad y la mayor parte de su financiación se obtiene de forma coactiva a
través de impuestos y cotizaciones sociales. Por su parte, las EMPRESAS
PÚBLICAS se financian mediante la venta de bienes y servicios que producen,
aunque también reciben importantes transferencias del Estado.

Las operaciones económicas que realizan las administraciones

públicas pueden clasificarse con un doble criterio: según el tipo de operación
que se realice (por cuenta de renta, por cuenta de capital o financieras) y
según las corrientes vayan en uno o dos sentidos (unilaterales o sin
contraprestación y bilaterales). En base a estos dos criterios se tienen los
siguientes tipos de operaciones:

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 • Operaciones bilaterales por cuenta de renta.
• Operaciones unilaterales por cuenta de renta.
• Operaciones bilaterales por cuenta de capital.
• Operaciones unilaterales por cuenta de capital.
• Operaciones bilaterales financieras.

Los gastos públicos pueden clasificarse de distintas formas y

atendiendo a criterios diferentes: clasificación orgánica, clasificación económica.
clasificación funcional... Por su parte, los ingresos solo tiene una única
clasificación de naturaleza económica. Como los ingresos y los gastos pueden
clasificarse económicamente es en este tipo de clasificación en la que nos
vamos a centrar.

La clasificación económica separa las partidas en capítulos y obedece a la

pregunta de ¿en qué se va a gastar el dinero? Para el caso de los gastos y
paralelamente para el caso de los ingresos, la clasificación queda como sigue:

• Los capítulos I a V  ingresos y gastos corrientes.

• Los capítulos VI y VII  ingresos y gastos de capital.
• Los capítulos VIII y IX  ingresos y gastos financieros.

6.3 LAS POLÍTICAS DE INGRESOS Y GASTOS PÚBLICOS

POLÍTICA DE INGRESOS PÚBLICOS

El nivel deseado de ingresos públicos está directamente relacionado con

el nivel de gasto público y las previsiones en relación al saldo presupuestario
deseado.

 INGRESOS TRIBUTARIOS impuestos por ley, lo que les da un carácter

coactivo (capítulos I, II, III).

 INGRESOS NO TRIBUTARIOS dependen de la capacidad del sector

público a la hora de obtener transferencias corrientes y de capital de
terceros, de rentabilizar su patrimonio y de la gestión de sus activos
reales liquidándolos o no. Así, dependen de una serie de variables como
las condiciones del mercado, los tipos, rendimientos del capital,
transferencias de la UE…

Al hablar de políticas de ingresos del sector público otros conceptos que

es importante manejar son:

 IMPUESTOS DIRECTOS E INDIRECTOS los últimos años hay una

tendencia hacia los impuestos indirectos para mantener la movilidad del
capital.

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  IMPUESTOS SOBRE EL TRABAJO Y SOBRE EL CAPITAL

 IMPUESTOS CENTRALIZADOS Y DESCENTRALIZADOS qué impuestos

corresponden a las CCAA y cuáles del Estado. Actualmente se está
viviendo en España un proceso de descentralización.

 INGRESOS FINANCIEROS

 EVASIÓN FISCAL Y FRAUDE FISCAL

POLÍTICAS DE GASTOS PÚBLICOS

 GASTOS CORRIENTES se compone de los gastos de personal, las

compras de bienes y servicios, los gastos financieros por intereses y
comisiones, y las transferencias corrientes a otras administraciones.

 GASTOS DE CAPITAL se componen de las inversiones reales de la

administración y de las transferencias de capital. En la mayoría de los
casos el gasto de capital exige que haya gasto corriente.

 GASTOS FINANCIEROS tipos de interés del mercado.

 GASTOS ACTUALES Y GASTOS FUTUROS

 EFICACIA Y CONTROL DEL GASTO PÚBLICO

Al hablar de déficit público cabe tener en cuenta diferentes definiciones

del mismo (aplicables paralelamente en caso de superávit):

 DÉFICIT PREVENTIVO O EX ANTE el que se aprueba al inicio de un

ejercicio.
 DÉFICIT LIQUIDADO O EX POST el resultado de la ejecución efectiva.
 SALDO CORRIENTE saldo de las operaciones corrientes.
 NECESIDAD (CAPACIDAD) DE FINANCIACIÓN refleja un saldo negativo
(positivo) de las operaciones no financieras según el criterio de devengo
y no cuando se pagan por caja.
 SALDO PRIMARIO diferencia entre los ingresos y gastos no financieros,
sin incluir entre los gastos los intereses de la deuda.
 SALDO DE CAJA NO FINANCIERO recoge la diferencia entre los cobros y
los pagos de las operaciones no financieras, con independencia de
cuando se devengaron.
 SALDO DEL EJERCICIO CORRIENTE Y DE EJERCICIOS ANTERIORES

 DÉFICIT (SUPERÁVIT) COYUNTURAL en función de la situación del ciclo

económico

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  DÉFICIT (SUPERÁVIT) ESTRUCTURAL debido a la actuación de factores
más permanentes.
6.4 LA POLÍTICA DE DEUDA PÚBLICA

La acumulación a lo largo del tiempo de los déficits públicos da lugar a

ala deuda bruta, constituida por los pasivos financieros emitidos por las
administraciones públicas y pendientes de vencimiento, sin descontar los
activos financieros del sector público frente a terceros. Es habitual emplear el
ratio Deuda/PIB para evaluar el peso y la evolución de la deuda pública, si bien
es cierto que hay otros indicadores. La financiación de la deuda puede
clasificarse en dos categorías según el método empleado:

• FINANCIACIÓN PRIVILEGIADA DEL DÉFICIT no es practicable hoy en

día en los países de la UE. Para lograr la financiación privilegiada
existen distintas posibilidades:
-Anticipos y créditos del Banco de España
-Inversión obligatoria en deuda pública
-Deuda pública no negociable
-Ventajas fiscales a la deuda pública

• FINANCIACIÓN DE MERCADO DEL DÉFICIT hay que tener en cuenta

diversas ideas:

-Operaciones de tesorería a corto plazo

-Deuda a corto, medio y largo plazo

-Deuda interior y deuda exterior

-Deuda en euros y deuda en divisas

-Títulos físicos y anotaciones en cuenta.
-Tipos de interés fijos y variables

Una correcta política de deuda pública debe estar guiada por los siguientes
objetivos:
• DIVERSIFICAR
-los plazos para evitar variaciones en exceso voluminosas
-la deuda exterior en distintas monedas
-compradores banca, fondos de inversión, fondos de
pensiones, seguros de vida, particulares…

• REDUCIR DEUDAS con cargo a los posibles superávit

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 • MINIMIZAR COSTES subasta, anotaciones en cuenta, mercado de
mayoristas, sustitución de deudas caras por deudas más baratas…

6.5 IMPLEMENTACIÓN Y EFICACIA DE LA POLÍTICA FISCAL EN UN

CONTEXTO DE GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA: EL DÉFICIT PÚBLCIO EN EL
CENTRO DE LA CONTROVERSIA

La política fiscal se desarrolla actualmente en un contexto de mayor

apertura al exterior, situación en la cual los efectos de dicha política cambian.
Por ello surge la necesidad de llegar a acuerdos de coordinación en materia
fiscal: es necesario coordinar las políticas fiscales nacionales para evitar los
efectos perniciosos de aumento de precios y pérdida de competitividad.

En este momento, el déficit ha salido de la controversia, sobre todo por

un motivo: ahora existe menos déficit que en el pasado. Cuando un país se
acerca a posiciones presupuestarias de superávit se le plantean diversas
alternativas:
• Aumentar el gasto público en infraestructuras, gastos sociales…
• Disminuir los impuestos, reduciendo así la carga fiscal, algo que genera
réditos políticos importantes.
• Crear fondos de reserva o contingencias para épocas de recesión
posteriores.

Sin embargo, previa a la llegada a situaciones de superávit se plantea el

problema de reducir el déficit. Es una reducción a la que se puede llegar por
diferentes vías:
• Aumento de impuestos. Supone aumentar la presión fiscal, si aumenta
la presión fiscal en un país es por que aumenta más que el PIB.
• Reducción de los gastos sociales

La razón de que en España, durante los 90, se centrara la atención en el

déficit fue para cumplir con los criterios de Maastricht para entrar en la UEM. La
segunda razón es que la carga de la deuda pública empezaba a ser excesiva.
Cuando aparece la posibilidad de que se generen superávit fruto del esfuerzo
realizado en los últimos años se empiezan a plantear los debates antes
mencionados.

El PACTO DE ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO (PEC) fue aprobado en junio

de 1997. Los miembros de la UEM se comprometían a conseguir a medio
plazo situaciones presupuestarias próximas al equilibrio o con superávits. Si
eso no se consigue se comprometen a realizar ajustes en su economía para
evitar que los déficits sean excesivos, tomando políticas correctoras de esa
situación.

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 La pregunta que surge es ¿qué se entiende por déficit excesivo? La
respuesta es un déficit superior al 3% del PIB. Cuando se produce este
hecho se inicia un proceso:

• Recomendación privada no se enteran los mercado ni los agentes (4

meses).
• Recomendación pública los mercados y agentes se enteran y, por
tanto, tiene efectos importantes sobre la credibilidad de la deuda,
diferenciales de intereses…(1 mes)
• Advertencia si no se atiende en 2 meses pasa a la siguiente fase.
• Solución depósito sin intereses (2 años).
• Multa el depósito se convierte en irrecuperable.

Sin embargo, todo esto proceso saltó por los aires cuando Francia y
Alemania consiguieron que el Consejo suspendiese el proceso. Actualmente,
se está diseñando una reforma del pacto que pretende dar algo más de
tiempo en el proceso, alrededor de unos 10 ó 12 meses.

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