CONCEPTOS PRELIMINARES SOBRE EL REGIMEN URBANISTICO EN LA

PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Autor: Dr. Sergio J. Félix

Docente de la materia “Derecho Administrativo II”.
Departamento de Derecho y Ciencias Políticas – Universidad Nacional de La Matanza
(El presente trabajo constituye un capítulo de avance de un trabajo de mas amplio sobre las regulaciones
en la Provincia de Buenos Aires)

I- EL URBANISMO Y SU REGIMEN JURIDICO.

El Urbanismo es una actividad interdisciplinaria y política, que tiene por objeto
el planeamiento de la dinámica urbana y el espacio, para satisfacer las exigencias
funcionales de la ciudad1. Asimismo, en las últimas décadas, se considera que el
planeamiento y la ordenación del suelo no se limitan al ejido de las ciudades, sino al
territorio en su conjunto, atento la interrelación entre el medio rural, el suburbano y el
urbano.

Como actividad interdisciplinaria, intervienen, entre otras disciplinas la

Geografía, la ingeniería, la arquitectura, la economía, la sociología urbana y el derecho.

En este punto comienza nuestro análisis. El planeamiento y la ordenación del

territorio deben implementarse a través de normas jurídicas y de actos administrativos
de aplicación.

En nuestro sistema constitucional, estas normas de regulación urbanística tienen

origen en diversas jurisdicciones (municipio, provincia, nación) y determinan los
condicionantes y/o prohibiciones en materia de uso del suelo.

En efecto, desde las normas relativas a la zonificación, superficies mínimas de

los terrenos, superficies máximas edificables, altura de los edificios, las restricciones
que afectan a las propiedades integrantes del patrimonio histórico, entre otras,

1
Bellotti, Mirta Liliana: “El Derecho Urbanístico en Córdoba”- R.A.P. Marzo 1999. Suplemento Especial
N 7.. “Administración Local y Derecho”. Página 21
constituyen normas de derecho público, con determinados procedimientos de
aplicación. 2

Por otra parte, existen en el ámbito del Derecho Civil un conjunto de

limitaciones a la propiedad en interés de los particulares, pero con incidencia en la
regulación urbanística. En este caso, lo dispuesto por los artículos 2654 al 2660 sobre
vistas o luces, por el artículo 2618 sobre molestias indemnizables a los vecinos, entre
otros y aún la ley 13515 sobre propiedad horizontal3.

En función de dichas particularidades, diversos autores han considerado al

derecho urbanístico como una disciplina autónoma, fundándose en la especial
naturaleza y existencia de algunos principios específicos. 4

Sin perjuicio que el análisis profundo de esta cuestión excede el marco de este
trabajo, entiendo que aún reconociendo la incidencia de las normas provenientes del
derecho civil, lo cierto que los institutos jurídicos de intervención pertenecen al derecho
administrativo.

Es por ello que lo que se denomina “derecho urbanístico” puede considerarse

una parte especial del derecho administrativo.

La dispersión en cuanto al origen jurisdiccional de las normas (nación, provincia

y municipio) si bien resulta más acentuada en materia urbanística, no deja de ser una
característica del derecho administrativo argentino, por la organización constitucional
de nuestra patria.

II- MARCO CONSTITUCIONAL Y DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN

MATERIA URBANISTICA

2
Uslenghi, Alejando: “Medidas Cautelares en materia urbanística”
3
De Kemmeter: “Excepciones al Código de Planeamiento Urbano. El conflicto y posibles soluciones”.
Revista RAP 215 Página 16.
4
Blanco, José Martín: “Estudios de Derecho Urbanístico” Madrid 1960. Página 93. Citado por De
Kemmeter en ob.cit. El autor español sostiene que el derecho urbanístico es un derecho especial, que
reúne normas de derecho privado y de derecho administrativo, pero con peculiaridades que lo separa de
ambas ramas
 Los objetivos de la planificación urbana son alcanzados en general mediante el
ejercicio del poder de policía que compete al estado, en cuya virtud esta facultado para
imponer restricciones y limitaciones al derecho de propiedad de los particulares5.

En razón de ello, las facultades de las provincias devienen en principio de la

reserva contenida en el actual artículo 121. Estas facultades se ejercen en forma
concurrente con la Nación, en aquellas materias de competencia federal que puedan
tener una incidencia en cuestiones urbanísticas6

Por su parte, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires establece pautas

importantes para su política urbanística.

-El artículo 28 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, establece que “Los

habitantes de la Provincia tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de
conservarlo y protegerlo en su provecho y en el de las generaciones futuras.La
Provincia ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturales de su
territorio…. “

- El artículo 44, establece que “La Provincia preserva, enriquece y difunde su

patrimonio cultural, histórico, arquitectónico, arqueológico y urbanístico, y protege sus
instituciones…”-

Asimismo, son los municipios la fuente más importante de normas de regulación

urbanística, sin bien la extensión de las atribuciones de los mismos depende del régimen
municipal de cada Provincia. (Artículos 5 y 123 de la C.N).

En la Provincia de Buenos Aires, el actual Régimen Municipal toma una

estructura institucional definitiva con la sanción de la Constitución de 1934. Se
caracteriza por la adopción del modelo de municipio por delegación o municipio
autárquico, por lo que carecen de facultades para dictar sus propias cartas orgánicas.

5
Spacarotel, Gustavo: “Competencias Nacionales, Provinciales y Municipales en el Urbanismo (con
breve referencia al derecho español). Tesina.
6
Por ej: Restricciones al Dominio establecidas por el Código Aeronáutico o del Régimen de Protección
del Patrimonio histórico (Ley N 12665) en cuanto inciden sobre aspectos urbanísticos
 Tal naturaleza constitucional, fue mantenida por la reforma constitucional
provincial de 1994. La sección séptima de la Constitución de la Provincia de Buenos
Aires, determina, en siete artículos (190 a 197) las pautas constitucionales básicas que
configuran su perfil institucional.

Otorga a la Legislatura de la Provincia la facultad de deslindar responsabilidades

que competen a los dos departamentos que componen la Municipalidad: El Ejecutivo,
unipersonal -con el cargo de Intendente- y el Deliberativo, compuesto por un número de
miembros de entre seis y veinticuatro, de conformidad a su población.

La Ley Orgánica de las Municipalidades (L.O.M) aprobada por Decreto ley

6769/58 del 29/4/1958, mantiene su vigencia con un cúmulo de modificaciones7,
implica desde el punto de vista legislativo la consagración del modelo de municipio
autárquico conforme el mandamiento de la Constitución Provincial.

La LOM otorga diversas atribuciones en materia urbanística al Municipio 8.

Algunas de ellas, con ejercidas en forma exclusiva, como lo referente a la
reglamentación de las condiciones de las construcciones (Código de Edificación) y
otras, deben ejercerse en forma concurrente o coordinada con la Provincia , tal cual
veremos al analizar el decreto ley 8912/77

III- LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994. LA CLAUSULA

AMBIENTAL Y EL REGIMEN URBANISTICO.

La reforma de la constitución federal de 1994 ha tenido consecuencias directas

sobre el sistema competencial anterior a la reforma, que ha sufrido alguna alteración,
principalmente en la regulación de los denominados “presupuestos mínimos de
protección ambiental”

7
Leyes 5858, 5887, 5988, 6062, 6896, 10.140, 10.164, 10.251, 10.263, 10.337, 10.469, 10.716, 10.857,
10858, 11.024, 11582, 11610, 11664, 11690, 11471, 11757, 11838, 11.866, 12.076, 12.120, 12.288,
12.396,12929, 13101, 13154 , 13217, 13580, 13924 y 14062. Decretos leyes: 7443/68, 8613/76, 8752/77,
8851/77, 9094/78, 9117/78, 9289/79, 9434/79, 9448/79, 9532/80, 9926/83, 9950/83 y 10.100/83.
8
Ver artículo 27 de la LOM, en especial incisos 1,2,3,8,9,17,18 y 24.
 El párrafo tercero del artículo 41 de la Constitución nacional establece:
"Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos
de protección y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas
alteren las jurisdicciones locales.".

Se le otorga a la Nación la regulación de los presupuestos mínimos de

protección. Sobre dichos presupuestos mínimos, las provincias (y los municipios) dictan
sus normas de protección ambiental.

En cumplimiento de lo prescripto por el artículo 41 de la CN, la Ley Nacional nº

25675, denominada LEY GENERAL DEL AMBIENTE, establece los presupuestos
mínimos para una gestión sustentable y adecuada del Ambiente.
Cabe señalar, que dentro del concepto de ambiente, se involucran aquellas
operaciones urbanísticas que puedan afectar al mismo.9

Por ello, la regulación urbanística debe encuadrarse dentro de las normas y

principios que integran el plexo normativo ambiental.

En tal sentido, ya existen antecedentes importantes. La Suprema Corte de la

Provincia de Buenos Aires, ha sostenido que “…tratándose del posible gravamen o
afectación del entorno urbano del vecindario aquella ponderación debe efectuarse a la
luz de los principios preventivo y precautorio, ínsitos en la cláusula del artículo 28 de
la Constitución de la Provincia y consagrados expresamente en el artículo 4º de la ley
25675…”10 haciendo luego expresa mención a la ausencia de declaración de impacto
ambiental y la falta de información y debate ciudadanos.

IV- BREVES ANTECEDENTES DE LA REGULACIÓN URBANISTICA EN LA

PROVINCIA DE BUENOS AIRES

9
Uslenghi. Ob Cit
10
SCBA: Causa I-68174, del 18/4/07: “Filón, Andrés Roberto c/Municipalidad de Vicente López
s/Inconstitucionalidad de la Ordenanza 20.665/04 y sus anexos”
 Ley 695 del año 1870, denominada “Disposiciones Generales sobre ejidos de
los Partidos de la Provincia” fue en los años de un fuerte crecimiento poblacional de la
Provincia de Buenos Aires la norma que de alguna manera, estableció un marco mínimo
a la cuestión urbanística en el territorio provincial.

La insuficiencia de las disposiciones de dicha norma provoco, principalmente en

lo que hoy se conoce como el “Gran Buenos Aires” un desordenado crecimiento urbano
y poblacional, cuyas consecuencias se prolongan hasta nuestros días.

La imposibilidad de gran parte de los contingentes migratorios de fines del siglo

19 y comienzos del siglo 20, de acceder a la propiedad rural, debido a la apropiación
(o saqueo) de la tierra pública por parte de pocas familias que acumularon el grueso de
las mejores tierras, fue una de las causas que gran parte de los inmigrantes de origen
campesino ante la imposibilidad de acceso a la tierra buscara alternativas de
subsistencia en la Ciudad de Buenos Aires. A raíz de ello la situación habitacional en la
Ciudad se hizo insostenible. Miles de personas habitaban las propiedades denominadas
“conventillos” hacinadas en condiciones infrahumanas.

Entonces comienza a ampliarse, en una primera etapa, el ejido histórico de la

Ciudad de Buenos Aires. Sobre tierras altas, bien ubicadas y con servicios de transporte
incipientes, comienzan a crecer a partir de 1887 diversas zonas (hoy barrios) de la
Ciudad, mediante loteos urbanos a los que puede acceder la incipiente clase media.

Pero en la Provincia de Buenos Aires situación fue distinta. “Vastas extensiones

de tierra, muchas de ellas propiedad de célebres personalidades, ubicadas en zonas
bajas, insalubres, sobre los valles de los Ríos Matanza-Riachuelo, Reconquista o Lujan
fueron loteadas y vendidas en solares de apenas 200 o 300 metros cuadrados, con
calles estrechas, sin suficientes reservas para escuelas, hospitales, plazas o parques”11

El negocio de los loteos sin control estatal alguno, contribuyo además, al logro
de varios objetivos de los sectores dominantes: descomprimir la tensión social
provocada por las insoportables condiciones de vida en los sectores superpoblados de la

11
Inda, Enrique ”La vivienda obrera en la formación del Gran Buenos Aires. 1890-1940”. Revista “Todo
es Historia” N 296. Páginas 72 y ss.
Capital; alejar y dispersar a los trabajadores y sus familias y valorizar las tierras pobres
a través del asentamiento y trabajo de los nuevos propietarios, como base de centros
urbanos sin costo alguno para el estado ni para los “desarrolladores” privados.12.

Recién con la sanción en el año 1913, con la sanción de la ley 3487, se ordeno
parcialmente la cuestión de las subdivisiones, los loteos y las reservas para uso
comunitario o público. Condiciono el otorgamiento de las autorizaciones para
fraccionamiento a un informe técnico sobre el trazado, las condiciones topográficas, de
altura y desagües (artículo 3 de la ley 3487).

Sin embargo, por la presión de los terratenientes y rematadores, se continúo

subdividiendo, loteando y vendiendo en zonas no aptas, aún con autorización oficial

V- DECRETO LEY 8912/77. USO DEL SUELO Y ORDENAMIENTO

TERRITORIAL
1. ASPECTOS GENERALES:
Las leyes 696 y 3487 mantuvieron su vigencia hasta el año 1977, cuando en
plena dictadura militar, se sanciona el Decreto Ley 8912/77, denominada “Ley de uso
del suelo y ordenamiento territorial”, derogando ambas normas.

El decreto ley 8912/77 regula especialmente la creación, ampliación y

reestructuración de los núcleos urbanos y el uso y la subdivisión de la tierra.

La norma constituye una ley marco13, base del planeamiento concreto que
efectuará cada comuna y a la vez implica una legislación básica, dado que sus principios
deben respetarse, según lo imponen otras leyes complementarias, reglamentos
generales, ordenanzas municipales, disposiciones de ejecución y actos administrativos
individuales14.

12
Inda, Enrique. Ob Cit
13
Se hace referencia a “ley” en sentido material, ya que se trata en realidad de un decreto-ley sancionado
por el gobernador de facto, nombrado por la Junta Militar que encabezo la dictadura que dio comienzo en
el año 1976, con el derrocamiento de la presidente constitucional, doña María Estela Martínez de Perón
14
Scotti, Edgardo: “Legislación Urbanística de la Provincia de Buenos Aires” . Scotti Editora. Pagina 14.
 Entre otros objetivos, el artículo 2º del Decreto Ley 8912/77 establece:
a) Asegurar la preservación y mejoramiento del medio ambiente, mediante una
adecuada organización de las actividades en el espacio (inciso a)
b) La proscripción de acciones degradantes al ambiente y la corrección de los
efectos ya producidos (inciso b).al menor costo posible, los requerimientos y
necesidades de la comunidad en materia de vivienda, industria, comercio,
infraestructura, equipamiento, servicios esenciales y calidad del medio ambiente (inciso
c).
d) La implantación de mecanismos legales, administrativos y económicos
financieros que doten al gobierno municipal de los medios que posibiliten la
eliminación de los excesos especulativos, a fin de asegurar que el proceso de
ordenamiento y renovación urbana se lleve a cabo salvaguardando los intereses
generales de la comunidad (inciso e).

El artículo 3º establece los principios generales en materia de ordenamiento

urbano, entre los cuales destacamos:
Deberá concebirse como un proceso ininterrumpido, en el que un conjunto de
pautas y disposiciones normativas orienten las decisiones del sector público y encaucen
las del sector privado, hacia el logro de objetivos predeterminados, reajustables, en
función de cambios no previstos, que experimente la realidad sobre la que actúa (inciso
a).
Las comunas deberán realizarlo en concordancia con los objetivos y estrategias
definidas por el gobierno provincial para el sector y con las orientaciones generales y
particulares de los planes provinciales y regiones de desarrollo económico y social y de
ordenamiento físico (inciso c).
La localización de actividades y la intensidad y modalidad de la ocupación del
suelo, se hará con criterio racional, a fin de prevenir y en lo posible, revertir situaciones
críticas, evitando las interrelaciones de usos del suelo que resulten inconvenientes
(inciso e)

2 .DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS
 En cuanto a la distribución de competencias, se debe destacar dos aspectos
trascendentes15
a) RESPONSABLIDAD PRIMARIA DEL MUNICIPIO: El artículo 70, del
Decreto Ley 8912/77, atribuye la responsabilidad primaria del ordenamiento territorial a
los Municipios.
b) CONTRALOR POR EL PODER EJECUTIVO PROVINCIAL16: El artículo
83 establece que las ordenanzas municipales correspondientes a las distintas etapas del
ordenamiento urbano, podrán sancionarse previa convalidación por el Poder
Ejecutivo Provincial, acto que se dicta previo dictamen de los organismos
competentes, que verificarán la adecuación de las mismas a distintos parámetros
relacionados con la planificación urbanística.

De acuerdo al esquema competencial establecido, se atribuye competencias

exclusivas a las comunas en materia de edificación y zonificación, pero determina
atribuciones compartidas en cuanto a la creación y ampliación de núcleos urbanos,
subdivisión de la tierra y movilización del suelo urbano.

3. ETAPAS EN EL ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO

El artículo 75 determina que el proceso de planeamiento se instrumentará
mediante la elaboración de fases sucesivas, que se considerarán como partes integrantes
del plan de ordenamiento. Por tal motivo, se establecen las siguientes etapas:
1. Delimitación preliminar de áreas.
2. Zonificación según usos.
3. Planes de ordenamiento municipal.
4. Planes particularizados.
Sin embargo, son pocos los municipios que han avanzado en todas las etapas. La
mayoría ha dictado ordenanzas de zonificación según usos.

La Delimitación preliminar de áreas, conforme el artículo 77 se trata de”…

instrumento técnico-jurídico de carácter preventivo que tiene como objetivo reconocer
la situación física existente en el territorio de cada municipio, delimitando las áreas
urbanas y rurales y eventualmente zonas de usos específicos. Permitirá dar en el corto

15
Spacarotel, Ob. Cit.
16
Spacarotel, Ob Cit.
plazo el marco de referencia para encauzar y controlar los cambios de uso, pudiendo
establecer lineamientos generales sobre ocupación y subdivisión del suelo” 17

La Zonificación: Se caracteriza como la división de la ciudad en zonas o distritos con

características análogas, mediante el agrupamiento de edificios con destino y fines
similares, distribución de espacios verdes, fijación de mínimos o máximos de altura de
construcción, línea de edificación, factor de ocupación total de superficie y volumen de
cada predio18.

A su vez, el artículo 78 del decreto ley 8912/77 entiende por zonificación según usos
“….. al instrumento técnico-jurídico tendiente a cubrir las necesidades mínimas de
ordenamiento físico7 territorial, determinando su estructura general, la de cada una de
sus áreas y zonas constitutivas, en especial las de tipo urbano, estableciendo normas de
uso, ocupación y subdivisión del suelo, dotación de infraestructura básica y morfología
para cada una de ellas”

Planes de ordenamiento: Puede considerarse que esta etapa constituye un grado de

avance hacia la integralidad de la intervención ordenadora del estado sobre el territorio,
ya que conforme lo dispuesto por el artículo 79, “El plan de ordenamiento organizará
físicamente el territorio, estructurándolo en áreas, subáreas, zonas y distritos
vinculados por la trama circulatoria y programando su desarrollo a través de
propuestas de acciones de promoción, regulación, previsión e inversiones, mediante
métodos operativos de ejecución en el corto, mediano y largo plazo, en el cual deberán
encuadrarse obligatoriamente los programas de obras municipales, siendo indicativo
para el sector privado.
Fijará los sectores que deban ser promovidos, renovados, transformados, recuperados,
restaurados, preservados, consolidados, o de reserva, determinando para cada uno de

17
A su vez, el artículo 26 establece que “En el ordenamiento de cada Municipio se discriminará el uso
de la tierra en usos urbanos, rurales y específicos. Se considerarán usos urbanos a los relacionados
principalmente con la residencia, el esparcimiento, las actividades terciarias y las secundarias
compatibles. Se considerarán usos rurales a los relacionados básicamente con la producción
agropecuaria, forestal y minera. Se considerarán usos específicos a los vinculados con las actividades
secundarias, el transporte, las comunicaciones, la energía, la defensa y seguridad, etc., que se
desarrollan en zonas o sectores destinados a los mismos en forma exclusiva o en los que resultan
absolutamente preponderantes.”

18
Bercaitz, Miguel Ángel: “Problemas Jurídicos del Urbanismo” Página 20 y ss
ellos uso, ocupación y subdivisión del suelo, propuesta de infraestructura, servicios y
equipamiento, así como normas sobre características morfológicas”

4. CREACION Y AMPLIACION DE NUCLEOS URBANOS:

Conforme el artículo 14 de la ley, “se entenderá por creación de un núcleo
urbano al proceso de acondicionamiento de un área con la finalidad de efectuar
localizaciones humanas intensivas de usos vinculados con la residencia, las actividades
de servicio y la producción y abastecimiento compatibles con la misma, más el conjunto
de previsiones normativas destinadas a orientar la ocupación de dicha área y el
ejercicio de los usos mencionados, con el fin de garantizar el eficiente y armónico
desarrollo de los mismos y la preservación de la calidad del medio ambiente”
Deberá responder a una necesidad debidamente fundada, que deberá ser
aprobada por el Poder Ejecutivo a propuesta del Municipio respectivo, por iniciativa de
entidades estatales o promotores privados (artículo 15)
En cuanto a la ampliación de un núcleo urbano, también deberá responder a una
necesidad debidamente fundada, pero será solo a propuesta del Municipio (artículo 17).

Solo una vez aprobada la creación o ampliación de un núcleo urbano, o la

reestructuración de sus áreas, subáreas o zonas, podrán efectuarse las operaciones de
subdivisión necesarias, regulándose en este aspecto las medidas mínimas de las parcelas
(artículos 50, 51 y 52),

5. CESIONES: De acuerdo al artículo 60, “Al crear o ampliar núcleos urbanos,

áreas y zonas, los propietarios de los predios involucrados deberán ceder
gratuitamente al Estado provincial las superficies destinadas a espacios circulatorios,
verdes, libres y públicos y a reservas para la localización de equipamiento comunitario
de uso público…”, de acuerdo con los mínimos especificados por el artículo citado.19

6. ESTANDARES URBANISTICOS: El decreto ley 8912/77 establece una serie

de estándares o parámetros a los que debe ajustarse el uso del territorio:
Cantidad de espacios verdes por habitante (artículo 13º)

19
Spacarotel. Ob Cit. Pag.36. Se entiende por equipamiento comunitario las edificaciones o instalaciones
destinadas a satisfacer las necesidades de la comunidad en material de salud, seguridad, educación, etc.
 Intensidad de ocupación del suelo (artículos 32 a 41)
Factor de ocupación total (F.O.T), que conforme al artículo 42, es el coeficiente que
debe multiplicarse por la superficie total de cada parcela para obtener la superficie
cubierta máxima edificable en ella.
Factor de Ocupación de Suelo (F.O.S), que se trata de la relación entre la
superficie máxima del suelo ocupada por el edificio y la superficie de la parcela
(artículo 42)
Cabe señalar, que ambos factores determinarán la superficie edificable de cada
parcela. Además, los mismos deben determinarse en el plan de ordenación en función
de los usos permitidos, de la población prevista, de una adecuada relación entre espacios
edificables y los verdes y libres públicos, grado de prestación de servicios esenciales y
de la superficie cubierta por habitante que se establezca.20

7. OTROS INSTRUMENTOS DE INTERVENCIÓN: En el caso de que el suelo

se encuentre total o parcialmente inactivo, el artículo 84 prevé que el Municipio, podrá
calificar de provisión prioritaria de servicios, de edificación necesaria y de
englobamiento parcelario.
De estos tres instrumentos, nos detendremos en la declaración de edificación
necesaria (artículos 87 y 88).
En este caso, se declaran las parcelas baldías o con edificación derruida de una
determinada zona como de edificación necesaria.
Producida tal declaración, el propietario queda obligado a construir dentro de un
determinado plazo –no menor a 3 años ni mayor de 8 años-. En caso de incumplimiento,
se aplica una multa equivalente al 50% de la valuación fiscal de la parcela. También en
caso de incumplimiento y por dicha norma, la propiedad queda declarada de utilidad
pública y sujeta a expropiación, pudiendo deducirse los importes devengados por la
multa del precio de la indemnización.
Resulta criticable lo dispuesto en el artículo 89, toda vez que ingresado por la
expropiación la parcela al dominio municipal, el Municipio tiene un plazo determinado
para venderlo en pública subasta, cuando dicho bien podría quedar afectado a su
utilización en equipamiento comunitario u a otro tipo de reservas con miras al interés
publico.

20
Spacarotel. Ob Cit. Pag 35
8.COMENTARIOS FINALES:
Si bien el decreto ley 8912/77 obligo a valorar el planeamiento como
instrumento para el ordenamiento urbano, principalmente mediante la utilización de la
zonificación según usos, lo cierto es que el balance de aplicación de la ley resulta
deficitario, por las siguientes razones21:

1) La ley 8.912 carece de los instrumentos preliminares y/o complementarios

(económicos, de gestión, monitoreo, participación) para cumplimentar sus objetivos
generales.

2) La categorización del territorio provincial en áreas rurales y urbanas, con algunos

matices intermedios, desconociendo las particularidades regionales (área metropolitana,
áreas pampeanas, área atlántica, etcétera) y la existencia de situaciones tan diversas
como municipios totalmente urbanizados con altísima densidad (primer cordón del
Conurbano) hasta aquellos de población casi totalmente rural redunda en indicadores
urbanísticos rígidos con pocas posibilidades de encuadrar a la totalidad del territorio.

3) La consecuencia es la dualización urbana: la “ciudad formal”, con un razonable

cumplimiento de la normativa urbana, y la “ciudad informal”, de desarrollo espontáneo
y no encuadrada en normas, con carencias y problemas dominiales. Los procesos de
ocupación de tierras que han caracterizado la evolución del Conurbano Bonaerense y de
las ciudades más grandes de la Provincia en los últimos años son en tal sentido una
consecuencia no deseada de los fallos de la ley (más allá de los conflictos sociales y
económicos de los que indudablemente son expresión). Esta dualidad es la fuente de
numerosos decretos de excepción sancionados a partir de 1983, con el objeto de
encuadrar de alguna forma a esta ciudad informal.
La desatención con respecto a la vivienda social queda evidenciada en la falta de toda
mención explícita en la ley acerca del tema, mientras que se dedican páginas enteras de

21
En este punto, por su claridad y contundencia, me remito a los lineamientos del Documento
Preliminar elaborado en el marco del “Seminario de Ordenamiento y Gestión del Territorio” organizado
por la Presidencia de la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, el Colegio de Arquitectos
de la Provincia de Buenos Aires y el Instituto de Gestión y Estudios Urbanos, Territoriales y
Ambientales, el 15 de mayo de 2001. Versión Taquigráfica de la Honorable Cámara de Diputados.
su articulado a la reglamentación de los clubes de campo (entre cuyas causas de
florecimiento en los últimos años podrían citarse las normativas sobre crecimiento
urbano, infraestructuras y densidades de la ley 8.912)

4) La inexistencia de mecanismos imprescindibles para la planificación y gestión del

territorio, como los mecanismos de expropiación y recuperación de plusvalías
contempladas en las legislaciones más avanzadas del mundo sobre la materia.

5) La convalidación de un modelo de crecimiento urbano basado en la baja densidad y

el premio al edificio aislado de perímetro libre, con sus consecuencias de destrucción de
la morfología urbana tradicional, uniformidad tipológicas y amenazas a la
sustentabilidad económica y ambiental de la ciudad.