Reforma Constitucional

El concepto de Constitución entiende, a esta como el “ordenamiento normativo fundamental

del Estado”, que es el vehículo que canaliza la voluntad mayoritaria de la sociedad y, siguiendo
a Konrad Hesse, en la misma se vinculan: los fundamentos del orden de la comunidad, la
estructura estatal con sus instituciones, y el procedimiento de resolución de conflictos. La
realización de la Constitución se concreta sólo cuando se incorpora a la conducta humana, y si
ello no ocurre, considera, sus cláusulas son letra muerta.

Toda Constitución nace con una lógica pretensión de permanencia; con la pretensión,
por tanto, «de que sea el cambio socio - histórico el que se acomode a la Constitución y
no a la inversa. Garantizar lo contrario, es decir, que sea la Constitución la que se
acomode al cambio socio - histórico, no es función de la norma «sobre» la reforma, sino
de otra distinta: la norma «de» reforma.

A medio e incluso a corto plazo, la alternativa a la reforma de la Constitución no es, como

parecen creer algunos intérpretes de la inmutabilidad. La Constitución es una forma
abierta a través de la cual pasa la vida, pero la vida no pasa sin dejar su rastro en la
Constitución . Cuando en la realidad sociopolítica normada por aquélla se producen
transformaciones de una cierta entidad, si la Constitución no cambia en su letra
(reforma), cambia en su sentido (interpretación y aplicación) y si no cambia ni en su letra
ni en su sentido cambia en su fuerza normativa. La posibilidad de la reforma es, por eso,
en potencia, defensa de la Constitución.

La «paz jurídica» es el primer objetivo de la Constitución, sin el cual ninguno de los

objetivos restantes sería posible, y la garantía fundamental de la paz jurídica, de que el
Estado pueda desarrollar pacíficamente su existencia, reside en la posibilidad de la
reforma de la Constitución.

Sin embargo, la Constitución es la ley suprema y porqué es la ley suprema se tiene que respetar
el “principio de supremacía constitucional” que significa que la Constitución está y debe estar
por encima de cualquier otra ley. Para lograr que, efectivamente, se respete esa supremacía de
la Constitución existen varios mecanismos o vías. Uno de esos mecanismos o vías (porque
también hay otros para asegurar y demostrar la supremacía de la Constitución, es establecer
que la Constitución no puede ser “reformada”, modificada o cambiada de una forma tan fácil
que se pueda poner en riesgo esa supremacía.
Lo anterior quiere decir que para que los artículos de los que se conforma la Constitución puedan
ser reformados o cambiados esas reformas o cambios están sometidos a procedimientos de
reforma mucho más rigurosos o más difíciles que el procedimiento de reforma o de cambio de
una simple ley ordinaria (como el Código Civil, el Código Penal, el Código Laboral, etc.), e incluso,
procedimientos más rigurosos que el procedimiento de reforma o de cambio de las leyes
constitucionales. Las leyes ordinarias, comunes y corrientes, pueden ser reformadas o
cambiadas por el Congreso. En la mayoría de los casos para aprobar esas reformas o cambios se
requiere sencillamente mayoría absoluta, es decir, el voto de la mitad más uno de los diputados
y, solo muy excepcionalmente, se requiere de mayoría calificada, es decir, del voto de las dos
terceras partes del total de diputados. Ahora bien, la Constitución es tan importante que las
reformas o cambios de los artículos que contiene no pueden hacerse de una forma tan sencilla.

Con tal objeto, entonces, la Asamblea Nacional Constituyente originaria o genuina que elaboró
la Constitución estableció las reglas básicas que deben observarse en caso de que se pretenda
reformar la Constitución señalando:

1) Quienes pueden “proponer” reformas a la Constitución;

2) Los procedimientos o mecanismos de reforma; y,

3) Los artículos que no se pueden reformar.

A. Iniciativa de reforma constitucional –

Quiénes pueden proponer reformas a la Constitución No cualquiera puede proponer reformas

a la Constitución. Intentar reformar, cambiar o tocar la ley más importante o la ley suprema es
algo sumamente serio. Por ello es que la Constitución establece expresamente quiénes pueden
proponer reformas o cambios y a eso le denomina “Iniciativa” de reforma constitucional.

B. Procedimientos de reforma constitucional

Lo que es importante tener claro desde un principio es que para reformar la Constitución no
existen uno o varios procedimiento el que deba seguirse uno u otro procedimiento depende
única y exclusivamente del texto constitucional, además, hay algunos artículos que no se pueden
reformar entre ellos tenemos.

1) Procedimiento de reforma constitucional mediante la convocatoria de una Asamblea

Constituyente:
2) Procedimiento de reforma constitucional mediante aprobación por parte del Congreso y
posterior ratificación de los ciudadanos mediante consulta popular:
Este procedimiento, asimismo, contempla dos fases o pasos.
a.- En la primera fase o paso, la aprobación de la reforma a la Constitución está en manos
del Congreso de la República, es decir, de “representantes” que el pueblo ha elegido en la
elección y sólo si esa primera fase o paso culmina con la aprobación de las reformas
constitucionales se pasará a la fase o paso siguiente.
b.- En esa segunda fase o paso le corresponde a los ciudadanos o al pueblo participar
“directamente” en la reforma de la Constitución porque, en caso de que el Congreso haya
aprobado las reformas constitucionales con la mayoría calificada requerida, esas reformas
constitucionales tienen que ser ratificadas por los ciudadanos a través de consulta popular
y si los ciudadanos no ratifican dichas reformas entonces la Constitución no puede
reformarse o modificarse. En este caso el pueblo o los ciudadanos tienen la última palabra.
Cuando el Congreso tiene facultad de intervenir en el proceso de reforma constitucional en
la doctrina constitucional suele afirmarse que está actuando como “poder constituyente
constituido o derivado” a diferencia de cuando realiza su función normal de legislar y
realizar otras labores parlamentarias en las que se señala que actúa, como general y
ordinariamente lo hace, es decir, como simple poder constituido. Cuando el pueblo o los
ciudadanos tienen el derecho de participar en el proceso de reforma constitucional es
cuando puede observarse uno de los pocos ejemplos en la práctica en el que el pueblo o los
ciudadanos, que no hay que olvidar que en una democracia son los titulares primarios del
poder constituyente, ejercen dicho poder “directamente” y no a través de representantes
(como sí sucede cuando “delegan” ese poder en una Asamblea Nacional Constituyente o en
el Congreso). No en todos los Estados o países sucede necesariamente lo mismo, es decir,
no en todos los ordenamientos constitucionales el pueblo o los ciudadanos se confieren a
sí mismos o se reservan expresamente en la Constitución el derecho o la facultad de poder
seguir interviniendo “directamente” en la determinación del contenido de la Constitución.
Ello conlleva una enorme responsabilidad y por ello es indispensable que el pueblo o los
ciudadanos estén debidamente informados y capacitados para cumplir con dicha
responsabilidad.
Algunos aspectos fundamentales a tener en consideración:
A.- En primer lugar, es indispensable entender claramente cuáles son los procedimientos
de reforma de la constitución contemplados en la norma constitucional y en base a dicho
entendimiento, lo cual es igual o más importante todavía, además estar siempre atentos a
considerar, entre otros, los siguientes aspectos:
- Considerar y ponderar si una o varias de las reformas o modificaciones propuestas
violarían o contravendrían la disposición que autoriza la reforma .
- Considerar y ponderar si una o varias de las reformas o modificaciones propuestas
violarían o contravendrían una disposición constitucional pétrea o irreformable y, por lo
tanto, no deben ser aprobadas cuando así lo establece el texto constitucional
- Considerar y ponderar si, dependiendo del artículo o artículos que se pretende reformar,
efectivamente se estaría utilizando el procedimiento específico correcto de reforma que
para tal o tales artículos señala la Constitución.
- Considerar y ponderar si una o varias de las reformas o modificaciones propuestas
violarían, contravendrían o afectarían una disposición constitucional para cuya
modificación se requiere otro procedimiento de reforma y, por lo tanto, no deben ser
aprobadas.
- Considerar y ponderar si una o varias de las reformas o modificaciones propuestas
violarían, contravendrían o afectarían una disposición constitucional que no obstante
requerir el mismo procedimiento de reforma no se señala como reformada pero que, de
hecho, sí resultaría modificada y, por lo tanto, no deben ser aprobadas.
- Considerar y ponderar cuáles serían exactamente las consecuencias jurídicas, económicas,
sociales, etc. de todas y cada una de las reformas que se pretende realizar a corto, mediano
y largo plazo. Aún cuando alguna de esas reformas no violara una disposición pétrea o
irreformable, o si para su modificación se estuviera utilizando el procedimiento de reforma
adecuado, o si no contraviniera ninguna otra disposición constitucional, aún así es
indispensable considerar y ponderar si es oportuno o no aprobar la o las reformas sobre la
base de su conveniencia una vez tomadas en cuenta sus ventajas y sus desventajas teniendo
en consideración las consecuencias jurídicas, económicas, sociales, etc. a las que hemos
hecho referencia.
- Considerar y ponderar si es el momento adecuado para llevar a cabo las reformas que se
pretende realizar.
- Considerar y ponderar si el Congreso de la República a quien la Constitución confiere tan
importante protagonismo en materia de reforma constitucional goza o no de la confianza
de los ciudadanos en relación a su trabajo y desempeño normal de legislar y realizar otro
tipo de labores parlamentarias habría que cuestionarse, entonces, si goza o no de la
legitimidad y confianza para que desempeñe adecuadamente una labor extraordinaria y tan
importante como es la reforma a la Constitución y, entonces, si mejor no sería oportuno
esperar hasta que se cuente con un Congreso cuyos integrantes sean más responsables para
llevar a cabo una labor tan delicada y con tan serias consecuencias.
 - Considerar y ponderar si no es posible realizar muchos o todos de los objetivos
perseguidos por las reformas constitucionales propuestas mediante la reforma y
modificación no de la Constitución sino mediante la reforma de leyes constitucionales y
leyes ordinarias. Sin embargo, aquí hay que enfrentar el mismo problema señalado en el
párrafo anterior y es que en la reforma o modificación de dichas leyes también el Congreso
es quien tiene el protagonismo fundamental y si dicho órgano padece de gran desprestigio
la confianza de los ciudadanos en dichas reformas tampoco sería muy amplia. Sin embargo,
una ventaja en este caso, entre otras, es que el gasto de dinero sería mucho menor.
- Considerar y ponderar el alto costo en dinero que supone llevar a cabo reformas a la
Constitución. Ello implica, en algunos casos, el gasto considerable que no se justificaría.

Fundamento de la reforma constitucional

La aspiración de la Constitución de establecer para el futuro un orden político, jurídico

y social, se vería frustrado si quedase a merced de posibles alteraciones que cambiasen
la organización del poder o vulnerasen los derechos que en ella se fijan. También es
lógico pensar que la Constitución no puede quedar a la disposición de poderes que
deben su existencia a la misma, sería contradictorio que la obra del poder constituyente
esté sujeta a lo que disponga el poder constituido. Pero de la misma forma resulta
improcedente, negar la posibilidad de reforma de la Constitución, esto supondría que
unas generaciones podrían establecer pautas de una comunidad para siempre. Jean-
Jacques Rousseau manifiesta que no existe sociedad a quien no pueda reconocerse el
derecho a cambiar las condiciones generales de su existencia. Thomas
Jefferson también defendió que sería antidemocrático negar a las generaciones futuras
la capacidad para decidir su propio modo de vivir.

La «coordinación correlativa» existente entre la realidad política y la norma

constitucional puede dar origen a distintos supuestos de reforma:

a) Puede ocurrir que la realidad política se haya impuesto a la norma, en cuyo caso la
presencia de ésta estará sólo sirviendo para patentizar su incumplimiento.

b) Puede ser que la norma esté frenando un deseable desarrollo de la realidad.

c) Puede parecer conveniente constitucionalizar (para limitarla y controlarla) una
práctica política determinada.

d) Puede ser necesaria una norma constitucional para prohibir una práctica política
determinada.

REFORMAS QUE PUEDEN HACERSE A UNA CONSTITUCIÓN

La clasificación que tomaremos para reformar la constitución es doctrinaria; propuesta

por varios estudiosos del Derecho, con base en su contenido que pueden ser:

 Innovadoras: pretenden introducir o suprimir normas nuevas que no estaban

reguladas antes para dar lugar a un tipo de institución verdaderamente original

 Actualizadoras: su objetivo es reforzar el carácter de una institución ya existente o

bien suprimirle elementos que ya no tienen razón de ser por su propia evolución.

 Explicativas: su fin es explicitar el alcance de una norma constitucional que

generalmente sea entendible por la sociedad.

 Correctivas: pretenden enmendar las deficientes expresiones de los artículos sin

alterar su contenido.

MUTACIÓN CONSTITUCIONAL.

I. CONCEPTO

La mutación se caracteriza por tratarse de una modificación del ordenamiento al margen

del procedimiento formal de reforma, permaneciendo en todo caso invariable el texto
de las normas constitucionales. Según Hesse, "una mutación constitucional modifica,
de la manera que sea, el contenido de las normas constitucionales, de modo que la
norma, conservando el mismo texto, recibe una significación distinta".

La mutación posee un carácter que la doctrina define como ambiguo, contradictorio y

complejo, que hace difícil de obtener una definición definitiva. Laband y Jellinek
consideran que la mutación constitucional (Verfassungshandlung) y la reforma
constitucional (Verfassungsänderung) son conceptos mutuamente excluyentes, al
tiempo que complementarios, puesto que en aquellos sistemas jurídicos en los que la
reforma es periódica y no entraña recelo alguno, las mutaciones serán limitadas,
mientras que en los ordenamientos en los que, por el contrario, las reformas se evitan,
las mutaciones proliferarán.

II. TIPOS DE MUTACIONES CONSTITUCIONALES

Hsü Dau-Lin, en su obra clásica sobre el tema, distinguió cuatro tipos de mutaciones
constitucionales:

 a) Mutaciones debidas a prácticas políticas que no se oponen formalmente a la

constitución escrita y para cuya regulación no existe norma constitucional. Según
Jellinek, este tipo de mutación tiene como finalidad colmar lagunas
constitucionales y representa la superación desde la praxis de los contenidos
materiales del texto formal de la constitución. En el constitucionalismo
norteamericano se ponen como ejemplo de este tipo de mutación tanto
la Judicial Review of Legislation como la regla seguida hasta el mandato de
Franklin Delano Roosevelt de que ningún presidente de los Estados Unidos podía
ser reelegido más de una vez, y que, tras su muerte, fue incluida en la
Constitución como enmienda vigésimo-segunda.
 b) Mutaciones debidas a prácticas políticas en oposición abierta a los preceptos
de la constitución. Se trata del tipo de mutación que más problemas comporta.
 c) Mutaciones producidas por la imposibilidad del ejercicio, o por el desuso, de
las competencias y atribuciones establecidas en la constitución. Jellinek alude a
la mutación producida por el no ejercicio de derechos y competencias conferidas
por la constitución y Hsü Dau-Lin entiende, por su parte, que si existe mutación,
no es porque los derechos y competencias no se ejerciten, sino porque, aunque
se deseara ejercitarlos, la práctica política y las exigencias de la realidad lo
impedirían. El ejemplo clásico de este tipo de mutación es la no utilización del
poder de disolución que las Constituciones francesas de la III y IV República
 otorgaban al Presidente de la República y que éste nunca utilizó, consagrando
así en la práctica el principio de supremacía parlamentaria.
 d) Mutaciones producidas a través de la interpretación de los términos de la
Constitución, de tal modo que los preceptos adquieren un contenido distinto de
aquel en que inicialmente fueron pensados. El ejemplo, aportado por Wheare,
versa sobre el término "comercio interestatal" que la constitución de los Estados
Unidos reconoce como competencia federal, correspondiendo implícitamente a
los Estados la regulación del "comercio intraestatal". Sin embargo, esta
distinción, que podía tener sentido en una sociedad agraria, se adecuaba mal con
una sociedad industrial, por lo que el Tribunal Supremo interpretó la
palabra "comercio" en términos tales que incluía tanto el interestatal como el
intraestatal.

III. LÍMITES DE LAS MUTACIONES

Hesse consideraba que el elemento clave de las mutaciones estaba precisamente en sus
límites, cuyo alcance y valor jurídico era preciso delimitar.

Para ello, resulta de gran utilidad la contraposición apuntada por De la Vega entre
realidad jurídica (o normativa) y realidad política (o facticidad), que puede resolverse de
alguna de las siguientes formas:

 a) Con un triunfo de lo fáctico sobre lo normativo, lo que, llevado a sus últimos

extremos, conduce a la pérdida del carácter normativo del texto constitucional.
El ejemplo histórico más significativo es sin duda el de la Italia de Mussolini. Si
bien estaba aún en vigor el Estatuto Albertino, la realidad no se adecuaba con un
régimen de monarquía parlamentaria.
 b) Con un triunfo de lo normativo sobre lo fáctico lo que, a su vez, puede suponer
que, o bien se procede a la reforma de la Constitución de conformidad con los
procedimientos establecidos para ello en la propia norma constitucional, o bien
que la norma prevalezca sobre los hechos, lo que es en definitiva lo propio de
toda norma jurídica.
  c) Con un "acoplamiento" de ambas realidades, la normativa y la fáctica, en los
supuestos en los que no exista una contraposición extrema entre la norma y la
práctica política. Las teorías constitucionalistas tendentes a superar el
positivismo legalista mediante la incorporación a la realidad constitucional de
elementos extrajurídicos procedentes de otras ciencias como la politología o la
sociología, como la teoría de la integración de Smend o el concepto de
constitución material de Mortati, facilitan este acoplamiento, de tal forma que
la confrontación entre realidad política y jurídica quedan disueltas en una
realidad más amplia, que sería la realidad constitucional y que no está integrada
exclusivamente por elementos de naturaleza jurídica.

La mutación, como fenómeno que responde al constante conflicto entre norma y

realidad, es común en todas las ramas del derecho pero adquiere una especial relevancia
en el ámbito del derecho constitucional. En efecto, las mutaciones constitucionales
ponen en entredicho la supremacía normativa de la constitución que conforma una
garantía de la soberanía popular y si la norma no triunfa sobre la facticidad, se está
poniendo en entredicho dicha soberanía, base de todo sistema democrático.