Desarrollo de Las Concesiones Portuarias en Colombis

DESARROLLO DE LAS CONCESIONES PORTUARIAS
EN COLOMBIA
–SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES-
Elaboró: [Javier A. Arias, Robinson Gómez]

Fecha: [Febrero 10 de 2010]
Ubicación: [Scift11]
1 ra Revisión: Directora DES –Ingrid Obregón
Fecha: Marzo 10 de 2010
2 da Revisión: Directora DES – Ingrid Obregón
Fecha: Marzo 26 de 2010
3 da Revisión: Comité DES
Fecha: Abril 19 de 2010
Tabla de Contenido

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 8
1. CARACTERIZACIÓN DEL MODO PORTUARIO....................................................... 10
2. MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DEL TRANSPORTE MARÍTIMO EN
COLOMBIA -SPR- .............................................................................................................. 17
2.1 Evolución de la Política Pública. .................................................................................... 21
2.2 Estado actual y perspectivas de los puertos públicos en Colombia................................ 25
3. EVOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN DE LAS SOCIEDADES
PORTUARIAS REGIONALES ........................................................................................... 29
3.1 Modelo de concesiones portuarias y su desarrollo en Colombia.................................... 29
3.2 Desarrollo de los Contratos de Concesión Portuaria ...................................................... 32
3.2.1 Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura ........................................................... 32
3.2.1.1 Características Generales.......................................................................................... 32
3.2.1.2 Desarrollo del contrato de concesión....................................................................... 37
3.2.1.3 Modificación del Contrato de Concesión ................................................................ 38
3.2.1.4 Cumplimiento de los compromisos ......................................................................... 42
3.2.2 Sociedad Portuaria Regional de Cartagena ................................................................. 45
3.2.3 Sociedad Portuaria Regional de Tumaco..................................................................... 50
1
Nuestra Misión: Vigilar la gestión sobre el manejo de los recursos públicos, generando una cultura de control
fiscal inspirada en los principios morales y éticos
Nuestra Visión: Tener una administración pública fundamentada en la eficiencia y moralidad.
3.2.3.1 Desarrollo del contrato de concesión....................................................................... 52
3.2.4 Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta .............................................................. 55
3.2.4.1 Modificación del Contrato de Concesión ................................................................ 63
3.2.5 Sociedad Portuaria Regional de de Barranquilla ........................................................ 66
4. CONSIDERACIONES FINALES ................................................................................... 73
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................. 80

2
Índice de Gráficos
Gráfico 2-1
Arreglo Institucional para la Gestión de Puertos en Concesión ........................................... 21
Gráfico 3-1
Esquema de concesiones Sociedades Portuarias Regionales ............................................... 31
Gráfico 3-2
Carga movilizada según tráfico durante 2008 (toneladas) ................................................... 33
Gráfico 3-3
Comercio Internacional SPRBUN ........................................................................................ 34
Gráfico 3-4
Ingresos Operacionales Vs. Costos Operacionales SPRBUN .............................................. 38
Gráfico 3-5
Composición de la Carga Movilizada SPRCAR .................................................................. 48
Gráfico 3-6
Carga movilizada según tráfico durante 2008 (toneladas) ................................................... 51
Gráfico 3-7
Carga movilizada por la SPRTUM ....................................................................................... 52
Gráfico 3-8
Ingresos Operacionales Vs. Costos Operacionales SPRTUM.............................................. 53
Gráfico 3-9
Movimiento Total de carga SPRSMA 1994-2008 ............................................................... 57
Gráfico 3-10
Comportamiento de los Ingresos SPRSMA 1994-2008 ....................................................... 58
Gráfico 3-11
Ingresos Operacionales Vs. Costos Operacionales SPRSMA .............................................. 60
Gráfico 3-12
Comercio Exterior SPRBAQ ................................................................................................ 67
3
Gráfico 3-13
Composición de la carga de la SPRBAQ - Año 2008 .......................................................... 68
Gráfico 3-14
Inversiones en Infraestructura Concesionada SPRBAQ ...................................................... 69
Gráfico 3-15
Ingresos Operacionales vs Costos Operacionales SPRBAQ ................................................ 70
4
Índice de Tablas
Tabla 1-1
Clasificación mundial de navieras 2009 por movimiento en portacontenedores ................. 13
Tabla 1-2
Clasificación mundial de puertos 2008 ................................................................................ 13
Tabla 1-3
Evolución de Buques Porta contenedores Post-Panamax..................................................... 14
Tabla 1-4
Clase y Capacidad de los Buques ......................................................................................... 15
Tabla 1-5
Principales puertos de Contenedores en América Latina y el Caribe - 2008 ....................... 16
Tabla 2-1
Principales normas con implicaciones en el desempeño del sector...................................... 19
Tabla 3-1
Accionistas SPRBUN ........................................................................................................... 32
Tabla 3-2
Nodo Portuario de Buenaventura ......................................................................................... 33
Tabla 3-3
Contenedores movilizados por la SPRBUN en 2008 ........................................................... 35
Tabla 3-4
Plan de Inversiones 2007 - 2034 .......................................................................................... 41
Tabla 3-5
Composición Accionaria SPRCAR ...................................................................................... 45
Tabla 3-6
Pagos estimados de contraprestación SPRCAR ................................................................... 47
Tabla 3-7
Comportamiento Financiero de la SPRCAR ........................................................................ 50
5
Tabla 3-8
Nodo Portuario de Tumaco .................................................................................................. 50
Tabla 3-9
Infraestructura de Muelles SPRSMA ................................................................................... 56
Tabla 3-10
Comportamiento Financiero de la SPRSMA ....................................................................... 58
Tabla 3-11
Comportamiento de los ingresos operacionales en diferentes períodos de la concesión ..... 59
Tabla 3-12
Principales accionistas SPRSMA 2008 ................................................................................ 61
Tabla 3-13
Pagos estimados de contraprestación SPRSMA................................................................... 63
Tabla 3-14
Inversiones aprobadas SPRSMA otrosí 006 de 2008 ........................................................... 64
Tabla 3-15
Inversiones aprobadas y ejecutadas SPRSMA ..................................................................... 64
Tabla 3-16
Pagos estimados de contraprestación SPRBAQ ................................................................... 69
Tabla 3-17 ............................................................................................................................. 71
Comportamiento Financiero de la SPRBAQ ........................................................................ 71
6
Índice de Anexos
ANEXO 1
Comparación de Ingresos, Egresos y Utilidad Operacional de las SPR............................... 81
ANEXO 2
Indicadores Financieros de Inversión en SPR ...................................................................... 82
ANEXO 3
Movimiento de Carga de Comercio Exterior SPR ............................................................... 83
7
INTRODUCCIÓN
El transporte marítimo ocupa lugar privilegiado en la realización de las
transacciones en el comercio mundial, ya que tres cuartas partes de ellas se realizan por este
medio. La dinámica originada por su demanda creciente, ha derivado en la evolución en el
tamaño y capacidad de los buques y por consiguiente, la adecuación y modernización de los
puertos, los cuales requieren diversificar los servicios que prestan, maximizando su
eficiencia y disminuyendo los costos; condiciones que les permiten mantener y aumentar el
mercado en un ambiente de competencia.
Nuestro país, privilegiado por su posición estratégica, no ha sido ajeno a esta
tendencia ya que el 85% de la carga de comercio exterior se moviliza a través de este
medio, con puertos de carácter público o privado bajo la regulación y control del Estado.
Es así como a partir de 1991 se implementó un nuevo esquema mediante el cual la gestión
de los puertos de servicio público, se atribuyó a actores privados en calidad de concesiones.
Con el presente estudio de política pública, se pretende elaborar un diagnóstico del
desarrollo de dichos contratos de concesión tras haber transcurrido la tercera parte del plazo
inicialmente establecido. Para comenzar, en el primer capítulo se aborda la
contextualización del modo de transporte marítimo, así como las transformaciones en
capacidad, tecnología y calidad de los servicios que caracterizan a los principales puertos
en el ámbito internacional.
En el segundo capítulo, se identifican los componentes normativos e institucionales
bajo los cuales se desarrolla la cesión de los puertos públicos, antes a cargo del Estado, a
particulares mediante contratos de concesión, en los cuales los concesionarios se
comprometen a efectuar las inversiones necesarias para mantenerlos en condiciones
óptimas de operación, disminuyendo la carga fiscal para el Estado.
El siguiente capítulo contiene la explicación general del esquema de las concesiones
implementado en Colombia, el análisis de cada una de las experiencias implementadas en
los principales puertos públicos colombianos; Buenaventura, Santa Marta, Barranquilla,
8
Cartagena y Tumaco, así como las condiciones bajo las cuales se renegociaron algunos de
los contratos de concesión vigentes entre el Estado y los concesionarios.
Finalmente en el capítulo cuarto, se exponen las consideraciones de la Contraloría
General de la República sobre el desarrollo del esquema de concesión a través de las
sociedades portuarias regionales, teniendo en cuenta que a pesar de las políticas
implementadas nuestros puertos presentan un nivel de rezago que limita al país para
alcanzar un nivel de competitividad mayor al presentado.
9
1. CARACTERIZACIÓN DEL MODO PORTUARIO
Con excepción de bienes suntuosos de pequeño volumen o de aquellos que requieren
condiciones de transporte especial como las flores, la mayoría de las transacciones del
comercio mundial -más de tres cuartas partes-, se realiza a través del transporte marítimo
con aproximadamente 86.000 buques de más de 100 toneladas de registro bruto1,. Para
atender esta demanda los puertos han tenido que cambiar su estructura de trabajo y el
sistema logístico en el cual se apoyan, adaptándose a las nuevas necesidades de la industria
para prestar de la manera más eficiente una serie de servicios disímiles, a buques que se han
especializado por el tipo de carga que transportan: general, contenedores, graneles secos,
graneles líquidos, refrigerada y peligrosa.
En este sentido, la actividad portuaria no se puede encasillar en una sola clase de
servicio; desde que un buque elige un puerto para atracar, recibe los servicios de practicaje2,
remolque, amarre, manipulación de la carga -carga y estiba-, reparación, tratamiento de
aguas residuales y limpieza, entre otros; y los concernientes con los pasajeros y tripulantes
–trámites, despachos y suministros entre otros-. De estos servicios, el de manipulación de
carga constituye el factor de mayor impacto dentro de la estructura financiera de la
actividad, entre un 70% y un 90% dependiendo del tipo de bienes3, lo cual define en gran
parte el nivel de competitividad del puerto. Otro factor importante que influye en la
decisión de las navieras para la elección de un puerto es el tiempo total de maniobras, si los
muelles presentan congestión, los costos de operación en el puerto se incrementan y el
tráfico seguramente se desvía hacia puertos alternos.
1.
“Las Flotas más importantes por su tonelaje están matriculadas en las Bahamas, China, Chipre,
Estados Unidos, Federación de Rusia, Grecia, Japón, Liberia, Malta, Noruega, Panamá y Singapur”.
OIT. Transporte Marítimo, puertos, pesca; transporte interior. Noviembre de 2006.
2.
Servicio por medio del cual se conduce el buque desde la entrada de un puerto a un fondeadero o
amarradero en su interior y la operación inversa, que requiere de la presencia en el buque de un
experto con conocimiento de la zona para evitar riesgos.
3.
Trujillo Lourdes, Nombela Gustavo. Privatización y Regulación de Infraestructuras en Transporte.
Editorial Alfaomega 2003 – Banco Mundial. Pág. 119.
10
Debido a la complejidad y variedad de los servicios mencionados, a nivel mundial se
han desarrollado básicamente tres modelos de administración portuaria el landlord port, el
tool port y el services port4, donde se combina la participación de agentes públicos, que en
la mayoría de los casos son dueños de los terrenos, las costas, la infraestructura y la
superestructura5; y agentes privados, quienes son dueños de la maquinaría, los equipos y
operan el puerto.
En el modelo landlord port, la infraestructura es propiedad de la autoridad portuaria
pública y los privados operan y son propietarios de los activos necesarios para el desarrollo
de las actividades del puerto (Rotterdam y Buenos Aires); cuando el modelo de puerto es
tool port, el Estado también es dueño de la superestructura -edificios, talleres- y de los
equipos y maquinaria, la cual entrega al privado para su operación a través de contratos de
concesión o licencias (Amberes, Seattle); finalmente en el modelo services port, la
autoridad portuaria pública es dueña de todo lo que conforma el puerto y se hace
responsable de su operación (Singapur, Shangai). También existen casos excepcionales de
services port de naturaleza privada como son Southampton y Felixstowe en el Reino Unido,
y Kelang (Malaysia)6. Para el caso de las Sociedades Portuarias Regionales en Colombia, el
modelo es una mezcla entre landlord y tool port, ya que el Estado es dueño de los terrenos,
playas y la superestructura, pero no de los equipos ni de la maquinaria.
En los últimos años debido a la masificación del uso de contenedores los costos de
manipulación de la carga en puerto se han reducido notoriamente, en primer lugar a causa
del gran volumen movido por buques cuyo tamaño y capacidad ha aumentado
4.
Juhel, M. 1994. Port Development and Management in Central and South America. 28º Congress,
Permanent International Association of Navigational Congresses.
5.
La infraestructura se entiende como los accesos terrestres y marítimos, las defensas marítimas y las
áreas de maniobra (p.e. canales de acceso, muelles, diques, dársenas y áreas de almacenamiento) y la
Superestructura como los elementos fijos construidos sobre la infraestructura (almacenes, talleres y
oficinas) y los equipos necesarios para prestar los servicios (grúas y maquinaria). Ídem TRUJILLO
Pg. 116.
6.
Ibíd. Pg. 122.
11
notoriamente, entre los 10.000 y 15.000 TEUs7 -contenedor de 20 pies de largo- y en
segundo lugar, a la reducción significativa de los excedentes de mano de obra por los
procesos de tecnificación desarrollados, ya que ante el incremento del comercio marítimo
los puertos han tenido que ejecutar grandes obras de infraestructura y superestructura para
poder recibir y satisfacer las necesidades de las empresas navieras, en el menor tiempo
posible y con los precios más competitivos.
La profundidad de los canales de acceso, el tipo de infraestructura (diques, muelles,
rompeolas, faros, dársenas) y superestructura (almacenes, oficinas, astilleros, grúas pórtico,
grúas móviles, RTG) que componen un puerto, se caracterizan tanto por sus altos costos de
construcción como por la poca elasticidad física al momento de ampliar o emprender
nuevos proyectos, ya que la ejecución de una nueva obra está sujeta a los límites espaciales
de la zona donde se ubica el puerto, que por lo general es bastante reducida.
Por la limitante descrita anteriormente y frente a la intensificación de la competencia
local y regional, se ha hecho necesaria la búsqueda nuevas fuentes de financiación mediante
mecanismos de participación privada, especialmente a través de contratos de concesión,
que junto con las políticas gubernamentales permitan la adaptación de las instalaciones y el
equipamiento portuario a las nuevas necesidades de las empresas navieras: mayor calado y
capacidad de almacenamiento, amplios muelles, patios, seguridad y eficiencia en la
manipulación de la carga, menores tiempos de tránsito y espera, mejores vías de acceso y
nodos de conexión ágiles con otros modos de transporte, y precios más bajos.
La capacidad de respuesta y adaptación de los puertos ante las nuevas condiciones
de mercado generadas por la expansión del comercio y la gran capacidad de movilización
de carga de las grandes navieras internacionales (Maersk, Sealand, Evergreen, Hapag.-
Lloyd, P&O, APL/NOL y Hyundai, entre otras) ha reconfigurado las rutas y la
7.
TEU: Twenty–foot Equivalent Unit, unidad estándar de medida utilizada en la industria de
contenedores. Ibíd. Pág. 114.
12
estratificación de los puerto mundiales, en la Tabla 1-1 se observa la participación de las 10
navieras más importantes en el mercado mundial
Tabla 1-1
Clasificación mundial de navieras 2009 por movimiento en portacontenedores
Ranking Naviera TEU`s Naves
1 APM-Maersk 2.072.196 551
2 Mediterranean Shg Co 1.486.825 391
3 CMA CGM Group 1.010.673 351
4 Evergreen Line 559.023 151
5 APL 550.384 141
6 Hapag-Lloyd 470.744 116
7 COSCO Container L. 453.554 133
8 CSCL 452.212 125
9 Hanjin Shipping 436.180 97
10 NYK 413.928 109
Fuente: AXS-Alphaliner Top 100. 2009.
También se encuentran los grandes puertos regionales que sirven de conexión o

pivote entre los principales centros globales de recibo y despacho de mercancías, y del otro
están los puertos alimentadores locales que sirven para la redistribución de la carga dejada
en estos8.
Tabla 1-2
Clasificación mundial de puertos 2008
VOLUMEN DE CARGA TOTAL TRÁFICO DE CONTENEDORES
MILES DE TONELADAS TEUs - Twenty-Foot Equivalent Units
RANK PUERTO PAÍS TONS RANK PUERTO PAÍS TEUS
1 Shanghai China 582.000 1 Singapore Singapore 29.918
2 Ningbo-Zhoushan China 520.100 2 Shanghai China 28.010
3 Singapore Singapore 474.076 3 Hong Kong China 24.494
4 Rotterdam Holanda 421.100 4 Shenzhen China 21.420
5 Tianjin China 355.900 5 Busan Corea del Sur 13.425
6 Guangzhou China 344.300 6 Dubai Ports EAU 11.827
7 Qingdao China 300.300 7 Guangzhou China 11.200
8 Hong Kong China 259.400 8 Ningbo-Zhoushan China 10.846
9 Qinhuangdao China 252.200 9 Rotterdam Holanda 10.784
8.
Situación Actual y Perspectivas de los Puertos Públicos en Colombia. 2006. Banco Mundial. Pág. 9
13
VOLUMEN DE CARGA TOTAL TRÁFICO DE CONTENEDORES
MILES DE TONELADAS TEUs - Twenty-Foot Equivalent Units
10 Houston USA 227.000 10 Qingdao China 10.020
11 Busan Corea del Sur 222.364 11 Hamburgo Alemania 9.737
12 South Louisiana USA 211.966 12 Kaohsiung Taiwan 9.677
13 Shenzhen China 211.200 13 Antwerp Bélgica 8.663
14 Nagoya Japón 200.652 14 Tianjin China 8.500
15 Antwerp Bélgica 198.500 15 Port Klang Malasya 7.970
Fuente: AAPA (American Association of Port Authorities).
Con el objeto de mantener un alto nivel de competitividad y poder atender el

creciente volumen de carga transportada, se ve como los grandes puertos regionales han
tenido que aumentar su capacidad de manipulación de carga, lo cual seguramente
profundizará las diferencias en infraestructura y superestructura entre estos puertos y los
puertos alimentadores locales, que se queden rezagados en la tecnificación y
modernización de sus instalaciones y equipamiento.
Un ejemplo de la importancia y urgencia de esta situación es el Plan de Ampliación
del Canal de Panamá que afectará el comercio marítimo de toda la región, ya que este es un
punto estratégico en las rutas que conectan la costa este de Estados Unidos con Asia y con
la costa pacífica suramericana, así como en las que unen esta región de Suramérica con
Europa. El costo total de la obra según estimativos de la Autoridad del Canal de Panamá
(ACP), será de US$5.250 millones y comprende la construcción del tercer juego de
exclusas para evitar la saturación del tránsito y recibir buques de mayor envergadura, tipo
Post -Panamax de 150 mil toneladas9.
Tabla 1-3
Evolución de Buques Porta contenedores Post-Panamax
Capacidad TEU Filas Columnas Calado mts
3.500 13 4 12,5
8.000 ±17 7 14,5
15.000 ±25 7 16,0
9.
Programa de Ampliación del Canal de Panamá. Ley 28 del 17 de julio de 2006.
14
Fuente: Ricardo J Sánchez. Reflexiones sobre las tendencias de comercio y transporte marítimo en el inicio
del S. XXI. CEPAL, 2007.
Aunque la mayor parte de la carga marítima se transporta en la actualidad a través

de contenedores, el transporte de graneles secos y líquidos también requiere el
reacondicionamiento de las instalaciones portuarias, por la capacidad y dimensiones de los
buques destinados al transporte de este tipo de carga. Por ejemplo un buque tipo Capesize
destinado principalmente al transporte de minerales ronda las 172 mil toneladas dwt10,los
Panamax que en la actualidad son los buques más grandes que pueden atravesar el Canal de
Panamá, son de 70 mil toneladas dwt y al igual que los buques Handymax de
aproximadamente 50 mil toneladas dwt y los Handysize de 25 mil, son utilizados
especialmente para carga de granos11. En la tabla 1-4 se muestra la clase y la capacidad de
los buques, expresada en número de contenedores
Tabla 1-4
Clase y Capacidad de los Buques
CLASE CAPACIDAD EN CONTENEDORES
Feeder 100 - 499
Feeder Max 500 - 900
Handy 1.000 – 1.999

Sub Panamax 2.000 – 2.999
Panamax 3.000 – 3.999
Post Panamax 4.000 o más
Elaboró: CGR-DES Infraestructura.
En este contexto y por las características de los bienes que constituyen las
importaciones y exportaciones de la región, los principales puertos de América Latina y el
Caribe han seguido la tendencia a especializarse en el manejo de contenedores. Como se
observa en la Tabla 1-5, el comercio marítimo internacional de Suramérica fue el más
10.
Por sus siglas en inglés dead weight tonnes, toneladas de peso muerto.
11.
Ricardo J Sánchez y Alejandro Vargas. Boletín FAL No. 246, febrero de 2007. CEPAL
15
importante de la región en 2008 con más de 10 millones de TEU´s movilizados, seguido
por América Central -incluido México- con 6.9 millones aproximadamente y el Caribe, que
comercializó un poco más de 4.2 millones12.
Tabla 1-5
Principales puertos de Contenedores en América Latina y el Caribe - 2008
Rank País Puerto Miles TEUs
1 Brasil Santos 2.674,98
2 Panamá Colón (MIT, Evergreen, Panama Port) 2.468,52
3 Panamá Balboa 2.167,98
4 Jamaica Kingston 1.830,00
5 Argentina Buenos Aires (incluye Exolgan) 1.781,10
6 Bahamas Freeport 1.698,00
7 México Manzanillo 1.409,78
8 Perú Callao 1.203,32
9 Colombia Cartagena (SPR, Contecar, El Bosque) 1.060,71
10 Chile Valparaiso 946,85
Fuente: Maritime Profile, UN-ECLAC 2009.
12.
http://www.eclac.org
16
2. MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DEL TRANSPORTE
MARÍTIMO EN COLOMBIA -SPR-
Ante la situación de crisis administrativa, operativa y financiera por la que
atravesaba el sistema portuario colombiano a finales de la década de los ochenta con
Colpuertos, y el cambio de modelo económico mundial orientado a la apertura y
globalización, mediante la adopción del Estatuto de Puertos Marítimos o Ley 1ª de 1991, se
dio inicio a un período de transformación que permitió planificar y racionalizar esta
actividad.
El Estatuto, conformado por un articulado orientado a la reorganización del sistema
portuario, inicia dicho proceso con la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia –
Colpuertos, institución creada mediante la ley 154 de 1959 como entidad competente en la
administración y explotación de los terminales marítimos y fluviales de servicio público, en
la supervisión, regulación y control de los terminales de carácter privado y con monopolio
de los servicios de cargue y descargue de mercancías y servicios a las naves. Su desempeño
durante la década de los 80 se caracterizó por la presencia reiterada de pérdidas
operacionales, altos costos del personal con prestaciones extralegales sobre la nómina, así
como altos índices de inactividad de los puertos, aspectos que de manera conjunta
contribuyeron a una situación de déficit fiscal e ineficiencia en el manejo de los mismos.
En reemplazo de Colpuertos, la Ley 1ª definió que las facultades respecto de la
actividad portuaria serían competencia de la Superintendencia General de Puertos, entidad
creada mediante el mismo Estatuto con funciones específicas en el otorgamiento,
modificación, declaratoria de caducidad de las concesiones, control en la reconstrucción de
puertos, muelles y embarcaderos, entre otras.
Adicionalmente al objetivo de reorganización institucional del sistema portuario el
Estatuto se orientó a propiciar la inserción de capital de origen privado, mediante la
posibilidad otorgada tanto a entidades públicas, como a empresas privadas de constituir
sociedades portuarias para construir, mantener y operar puertos, terminales portuarios o
17
muelles y, para prestar todos los servicios portuarios, promoviendo de esta manera la
implementación de innovaciones tecnológicas y mayor eficiencia en el uso de las
instalaciones; de igual forma se busco afianzar el proceso de descentralización mediante la
autorización de la Nación, a entidades territoriales y a entidades descentralizadas para
participar en la constitución de las Sociedades Portuarias Regionales, en las cuales se da
prelación a los entes locales de aquellas jurisdicciones en donde ya operaba o debía de
operar un puerto. A la par se estableció que las Sociedades Portuarias Regionales pagaran
al Estado una contraprestación, de la cual se destinó un porcentaje a favor de los entes
locales en los cuales se presentara la situación descrita anteriormente.13
Se determinó en aquel momento que el establecimiento de políticas estatales
concernientes a la ampliación de instalaciones portuarias, a la identificación de regiones
aptas y convenientes para establecer puertos, a las inversiones públicas y privadas que
debían realizarse, así como a las metodologías para establecer contraprestaciones y tarifas,
se realizarían mediante la formulación de planes de expansión portuaria, expedidos por el
Ministerio de Obras Públicas y Transporte y aprobados por el Conpes, para períodos de dos
años, a través de decretos reglamentarios del plan de desarrollo económico y social.14
En cuanto al esquema de contratación, la Ley 1ª de 1991 define así la concesión:
“Contrato administrativo en virtud del cual la Nación, por intermedio de la
Superintendencia General de Puertos, permite que una sociedad portuaria ocupe y
utilice en forma temporal y exclusiva las playas, los terrenos de bajamar y zonas
accesorias a aquéllas o éstos, para la construcción y operación de un puerto, a
cambio de una contraprestación económica a favor de la Nación, y de los municipios
o distritos donde operen los puertos”15.
13.
Mediante la Ley 856 de 2003 se especifica que las contraprestaciones corresponden al uso y goce
temporal y exclusivo de las zonas de uso público y al uso de la infraestructura. La primera de ellas se
distribuirá en un 80% para la entidad Nacional representada por Invias y el 20% restante para el
municipio o distrito en donde opere el puerto con destinación para inversión social. La
contraprestación por uso de infraestructura la recibe en su totalidad el Invias o quien haga sus veces.
14.
Artículo 2º. Ley 1ª de 1991. Congreso de la República.
15.
Artículo 5º Numeral 5.2 Ley 1 de 1991. Congreso de la República.
18
La Ley 1ª continúa rigiendo tras 19 años de vigencia, en la Tabla 2-1 se presenta una
breve relación de la normatividad expedida desde 1991 la cual está dirigida a planear,
reglamentar, atribuir funciones , competencias, y establecer mecanismos de coordinación
del sector marítimo.
Tabla 2-1
Principales normas con implicaciones en el desempeño del sector
Norma Finalidad
Ley 1ª de 1991 Estatuto de Puertos Marítimos – creó la Superintendencia General de Puertos,
ordena la liquidación de Colpuertos.
Decreto 2171 de 1992 Reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de
Transporte, crea el Invias y define la relación de coordinación entre la DIMAR
y el Ministerio de Transporte.
Decreto 708 de 1992 Reglamentó las garantías que deben otorgarse de acuerdo con la Ley 1ª de 1991.
Decreto 838 de 1992 Reglamentó el régimen de concesiones y licencias portuarias previstas en la Ley
1ª de 1991.
Ley 105 de 1993 Designó al Ministerio de Transporte como responsable de la definición de
políticas y regulación en tránsito y transporte. Define la integración del sector y
del sistema nacional de transporte
Ley 161 de 1994 Determinó la organización de Cormagdalena y le otorga la potestad para
conceder permisos, autorizaciones o concesiones para el uso de las márgenes del
río Magdalena.
Ley 336 de 1996 Adoptó el Estatuto Nacional de Transporte, unifica principios y criterios para la
regulación, reglamentación y operación del transporte, define para el transporte
marítimo la calidad de servicio público esencial que continuará rigiéndose por
las normas de operación contenidas en la Ley 1ª de 1991 y concordantes.
Decreto 1179 de 1999 Creó la Comisión de Regulación de Transporte CRTR
Decreto 1180 de 1999 Reestructuró la Comisión de Regulación de Transporte, los 3 expertos
comisionados ya no serán de libre nombramiento y remoción sino de periodo
fijo de tres años nombrados por el Presidente de la República.
Decreto 101 de 2000 Modificó la denominación de Superintendencia General de Puertos por
Superintendencia de Puertos y Transporte - Supertransporte.
Decreto 2741 de 2001 Trasladó al Min. Transporte las funciones en materia de concesiones y actividad
portuaria y limita accionar de la Superintendencia a funciones de inspección,
control y vigilancia
Ley 790 de 2002 Expidió disposiciones para adelantar el Programa de Renovación de la
Administración Pública a través de la fusión de entidades para subsanar
duplicidad de funciones
Ley 856 de 2003 Ordena la inclusión de los valores recaudados por contraprestaciones en el
presupuesto de ingresos propios del INVIAS y su destinación.
Decreto 1800 de 2003 Creó el Instituto Nacional de Concesiones INCO y determina su estructura.
Decreto 2053 de 2003 Modificó la estructura del Ministerio de Transporte – incluye labores de
formulación de regulación económica y técnica en transporte, tránsito e
infraestructura-. Traslada al INCO las solicitudes de concesiones en trámite a
cargo del Ministerio.
19
Norma Finalidad
Decreto 3008 de 2005 Creó la Comisión Intersectorial para orientar el estudio de la revisión del
esquema contractual de concesiones
Decreto 1370 de 2007 Autorizó otorgar concesiones en plazos superiores a 20 años y hasta 30 años,
bajo ciertas condiciones; y a modificar las vigentes hasta por el plazo que sea
necesario para que el inversionista recupere su inversión.
Decreto 3083 de 2007 Estableció mecanismos de cuidado y conservación ambiental en los puertos
marítimos dedicados al cargue de carbón.
Decreto 4735 de 2009 Reglamentó el trámite de solicitud de concesiones, para el desarrollo de las
actividades portuarias previstas en la Ley 1ª de 1991.
Elaboró: CGR.
Las funciones asignadas a las entidades competentes una vez aprobado el Estatuto
de Puertos Marítimos han sido modificadas en diferentes oportunidades resultando un
esquema institucional en donde se persigue la especialización de cada ente en las labores de
planeación, regulación, administración, inspección, vigilancia y control.
Específicamente en materia de estructuración y administración de los contratos, en
el año 2000 la competencia pasó al Ministerio de Transporte. Posteriormente, en el 2003
atendiendo orientaciones del programa de renovación de la administración pública se crea
el Instituto Nacional de Concesiones INCO, establecimiento público especializado en la
estructuración y administración de los contratos de concesión del sector transporte. En
cuanto a las labores de Planeación, continuaron en cabeza del Departamento Nacional de
Planeación y del Ministerio de Transporte, entidad que también asume la función
reguladora. Las funciones de la Superintendencia de Puertos y Transporte, se circunscriben
a las labores de inspección, vigilancia y control mientras que el Invias participa en la
gestión portuaria realizando actividades inherentes a construcción y mantenimiento de vías
y canales de acceso.
Es necesario precisar que con sustento en la Ley 161 de 1994, Cormagdalena forma
parte del ordenamiento institucional del transporte marítimo como entidad competente para
manejar los asuntos portuarios en los últimos 27 km del Río Magdalena, dentro de los
cuales se encuentra el puerto concesionado a la Sociedad Portuaria de Barranquilla.
20
Según el Banco Mundial el desempeño del sector público en la actividad portuaria
en Colombia, ha presentado fragmentación institucional y funcional (de 5 entidades
competentes tras varias reformas se paso a 12), pérdida de especialización (la
Superintendencia General de Puertos controla otros modos de transporte), y concentración
de las funciones de administración y control en Bogotá ya que ni el Inco ni la
Superintendencia hacen presencia permanente en los puertos.16
Gráfico 2-1
Arreglo Institucional para la Gestión de Puertos en Concesión
Elaboró: CGR.
2.1 Evolución de la Política Pública.

Desde la aprobación del Estatuto de Puertos Marítimos, se presentan a continuación
los principales documentos Conpes que contienen los planes de expansión portuaria y
lineamientos de política pública para el sector:
16.
Situación Actual y Perspectivas de los Puertos Públicos en Colombia. Banco Mundial. Julio de 2006.
21
* Documento Conpes 2550. Plan de Expansión Portuaria 1991-1992. Decreto 2147
de 1991. Sugiere una nueva clasificación de los puertos17 y de las zonas portuarias, plantea
un esquema de inversiones con participación de recursos públicos destinados a labores de
rehabilitación, dragado y mantenimiento de canales de acceso, y recursos privados que
permitan modernizar el manejo de la carga y reducir los costos de transporte. Determina
también los criterios a tener en cuenta para adjudicar las concesiones y la metodología de
cálculo de contraprestaciones. En cuanto al ordenamiento institucional, el documento
considera indispensable la liquidación de Colpuertos y la migración a un esquema de
sociedades portuarias regionales con operación privada.
* Documento Conpes 2680. Plan de Expansión Portuaria 1993-1995. Nov.11/93.
Establece condicionamientos para otorgar concesiones portuarias y recomienda elaborar
planes de ordenamiento físico que sirvan de referencia para el análisis de las concesiones.
Enfoca la consolidación de la política portuaria hacia el mejoramiento de niveles
competitivos mediante la introducción de nuevas tecnologías, la protección del medio
ambiente, el uso eficiente de las playas y la disminución de los costos portuarios. Fija
nuevos criterios para la determinación de la contraprestación basada en factores como el
costo de oportunidad del bien público, las dimensiones óptimas de las facilidades de
servicio público y privado, la inversión y los compromisos de modernización, el
ofrecimiento del servicio público, y los costos de vigilancia ambiental.
* Documento Conpes 2839. Plan de Expansión Portuaria 1996-1997. Feb.28/96.
Reporta incumplimiento en las inversiones a cargo del sector público y privado planteadas
en el plan anterior y la inexistencia de control en los valores recaudados por la
contraprestación. Enfatiza el compromiso del Estado con labores de dragado y obras de
infraestructura de acceso terrestre en los modos vial y férreo que faciliten la integración
con otros modos de transporte. Recomienda el fortalecimiento de las labores de
17.
Esto con el fin de reorganizar los puertos, precaver su capacidad de respuesta frente a la tendencia
creciente en el tráfico de carga y hacer uso más eficiente de los recursos naturales y económicos.
22
seguimiento y auditoría por parte de la Superintendencia para controlar el cumplimiento de
las metas de inversión18. Propone un estudio de ordenamiento físico para determinar
correctamente los sitios donde se pueda desarrollar la actividad portuaria.
* Documento Conpes 2992. Plan de Expansión Portuaria 1998-1999. Marzo/98.
Mantiene la calificación negativa del nivel de inversión alcanzado en los planes anteriores.
En temas sociales propone que se establezcan requisitos mínimos para el registro de
operadores portuarios con miras a la especialización en la prestación de los servicios, y un
plan de acción de empleo alternativo para extrabajadores portuarios. Reconoce la necesidad
de comunicación, coordinación e integración de los diferentes organismos con
competencias en materia portuaria para lo cual propone la conformación de un comité de
trabajo interinstitucional así como la emisión de un boletín estadístico bimestral.
* Documento Conpes 3149. Plan de Expansión Portuaria 2002-2003. Dic.20/01.
Zonificación Portuaria para el Siglo XXI. Reitera que la inversión pública debe orientarse
al mejoramiento de la eficiencia a través de obras de mantenimiento de infraestructura
como el dragado, la protección de canales de acceso, y su integración con otras
modalidades como la vial y férrea. Considera que la capacidad instalada se utiliza apenas
en un 62.4% del total disponible. Determina los lineamientos de política a seguir con
relación al ordenamiento portuario, dirigidas a racionalizar la oferta de servicios evitando la
proliferación de puertos y dirigiendo los recursos a la comercialización de productos.
Establece una nueva clasificación de la zonificación para el desarrollo portuario
* Documento Conpes 3342. Plan de Expansión Portuaria 2005-2006. Marzo 14/05.
Estrategias para la competitividad del Sector Portuario. Formula la misión y visión que
debe orientar al sistema portuario, las estrategias que deben implementarse para alcanzar la
competitividad del sector portuario para cada litoral y propone la creación de una comisión
intersectorial encargada de coordinar y orientar el estudio y revisión del esquema
18.
Propone la apertura de regionales de la Superintendencia General de Puertos en Turbo, Coveñas, San
Andrés y Riohacha.
23
contractual de concesiones. Propone condiciones a evaluar en el evento de renovación o
prórroga de un contrato de concesión y la revisión del ordenamiento institucional del sector
por los conflictos de competencia que se presentan entre entes del orden nacional y
territorial. En el tema de la contraprestación, recomienda que para un mejor control el
recaudo se realice a través de cuentas independientes para cada sociedad portuaria; que su
monto se invierta en proyectos que faciliten el acceso marítimo y vial a las zonas portuarias
y en la promoción de la sostenibilidad ambiental de sus zonas de influencia. Para el cálculo
de la contraprestación, sugiere incluir la variable de movimiento de carga; que el monto sea
variable en el tiempo y dependiente del cumplimiento de los compromisos adquiridos. En
cuanto a las reversiones de infraestructura reconoce que existen bienes que se convierten en
activos inmuebles ociosos en donde no es conveniente la reversión al Estado ya que solo
generan gastos para protegerlos y mantenerlos.
* El anterior documento fue aclarado mediante el Documento Conpes 3355 de 2005,
en el cual se le otorga especial importancia a las labores de dragado que permitan alcanzar
mayor calado en el canal de acceso puerto de Buenaventura, así como la realización de
obras y acciones complementarias que le permitan atender el aumento creciente en el
número de toneladas movilizadas dada su importancia geográfica en la zona portuaria del
Valle del Cauca.
* Documento Conpes 3611 de 2009. Plan de Expansión Portuaria 2009-2011. A
través de este documento se definen los lineamientos de política pública, estrategias e
inversiones que buscan generar el entorno propicio para optimizar el funcionamiento del
sector portuario colombiano, buscando su armonización con los objetivos trazados para la
“Política Nacional de Productividad y Competitividad”19 y la “Política Nacional
Logística”20. El documento presenta como objetivos específicos: i) identificar las regiones
en que conviene establecer puertos, ii) promover inversiones en nuevas instalaciones
19.
Documento Conpes 3527 de 2008.
20.
Documento Conpes 3547 de 2008.
24
portuarias y el uso eficiente de cada puerto, iii) optimizar la metodología de establecimiento
de contraprestaciones por concesiones portuarias y, iv) propiciar inversiones públicas
eficientes en actividades portuarias.
Adicionalmente a los Documentos Conpes que contienen los planes de expansión
portuaria, existen algunos que dieron lineamientos en temas específicos como la
constitución de las sociedades portuarias o la definición de inversiones estratégicas
prioritarias en las zonas portuarias21.
2.2 Estado actual y perspectivas de los puertos públicos en Colombia
En el estudio del Banco Mundial mencionado anteriormente, se plantea que la
gestión de los puertos públicos en Colombia a través de Sociedades Portuarias Regionales,
significó un avance en sus inicios pero hoy en día estos están quedando rezagados debido a
los cambios en el mercado de servicios portuarios y marítimos y a limitaciones en el
esquema de organización de la administración portuaria. El diagnóstico permitió identificar
ineficiencia en el uso del espacio portuario por destinar a almacenamiento áreas que debían
dedicarse a transferencia de carga; falta de competencia derivada del esquema monopólico
o de cartelización de operadores que redunda en abusos tarifarios, y trato preferencial a
ciertos usuarios (principalmente azúcar y café). También concluye que la rentabilidad
obtenida por las Sociedades Portuarias Regionales presenta tendencia creciente y varía
entre puertos, alcanzando un rango entre el 10% y el 45%, a pesar de que nuestros puertos
se han limitado a brindar servicios portuarios básicos sin incursionar en otras actividades
como es la tendencia en otros puertos de la región y del mundo.
Como se describe en el primer capítulo, los cambios en el mercado de servicios
portuarios y marítimos se han hecho evidentes en el aumento en la contenerización de la
carga22, concentración de firmas navieras de grandes dimensiones y operación portuaria
21.
Documentos Conpes 2615 de 1992 y 3315 de 2004.
22.
El informe reporta que entre 1994 y 2005 el movimiento de contenedores en Colombia a través de
Sociedades Portuarias Regionales se triplicó mientras que el manejo de carga general se ha
disminuido en un 20%.
25
desarrollada por operadores de alcance mundial que han llevado a que algunos puertos
prefieran cumplir el rol de pivote para realizar transbordos de contenedores que les permite
alcanzar mayor actividad y menores fletes; y mayores requerimientos de calidad de servicio
en las cadenas logísticas para cumplir con los requerimientos de la producción just in time
que implica un management más profesional, incorporación de tecnología informática, de
comunicaciones, capacitación del personal e inversiones intensivas en capital.23
Como ya se describió en el primer capítulo, los esquemas de organización de la
actividad portuaria más exitosos son del tipo “landlord” en el cual la administración
portuaria arrienda los terminales a firmas operadoras que los gestionan en forma integrada,
se ocupa de servicios comunes y de la expansión del puerto y de actividades paraportuarias
mientras que los operadores se concentran en operar sus servicios con eficiencia y
competencia con otros operadores del mismo puerto o de la región. En Colombia, se adoptó
un modelo intermedio entre el “landlord” y el “toolport” en el cual una misma
organización administra el puerto y cubre algunas funciones, permitiendo la prestación de
los servicios a los buques y a la carga, a diversos operadores.
Para el caso colombiano, el modelo es intermedio porque se incorporaron múltiples
operadores coordinados por la Sociedades Portuarias Regionales, pero a ésta también se le
permite operar, combinando funciones de administrador portuario y de operador del
terminal. En el entorno regional, la figura de múltiples operadores ha perdido viabilidad
ante la irrupción masiva del contenedor, lo cual exige un operador integral para afrontar las
inversiones en superestructura y garantizar la eficiencia operativa del mercado.
Para la Contraloría General de la República, con base en los respectivos procesos de
auditoría, los principales aspectos que presentan deficiencias en el esquema adoptado
mediante contratos de concesión con las Sociedades Portuarias Regionales son:
23.
En Colombia, este requerimiento es de difícil cumplimiento por la ubicación de centros de producción
y consumo alejados de puertos, separados por barreras naturales, con escasa calidad de conexiones
internas y excesivos intermediarios en los servicios a las cargas.
26
Ausencia de estándares de servicio: la obligación contractual se centra en las
inversiones y descuida la calidad del servicio.
Esquema de operadores múltiples: la tendencia a contenerización y manejo de
graneles secos difiere del esquema adoptado que tiende a dividir la responsabilidad
operativa, reducir la eficiencia y no incentiva la inversión a cargo de los operadores.
Participación activa de generadores de carga en la administración de los puertos
públicos: generando preferencias en la prestación del servicio e ineficiencia por el riesgo de
que utilicen el puerto como eslabón de su propia cadena por destinarlo a funciones que
deberían atender en sus propias instalaciones, generando procesos de integración vertical.
Inadecuado Esquema de Contraprestación: establecida como un monto fijo que no
refleja el movimiento de la carga ni el costo de oportunidad de los bienes entregados en
concesión.
Cláusulas de reversión ambiguas: que actúan como inhibidores de las inversiones
principalmente en los últimos años de las concesiones.
Ausencia de normas en temas de seguridad y medio ambiente.
Frente a los procesos de renegociación de los contratos de concesión existentes con
las Sociedades Portuarias Regionales de Barranquilla, Buenaventura y Santa Marta, la
Contraloría considera necesario modificar el marco contractual y el arreglo institucional,
con el fin de subsanar las debilidades del esquema existente y lograr una efectiva
contribución para alcanzar la competitividad de la economía. Para lo cual existe la
necesidad de conformar una Autoridad Portuaria Nacional que tome a su cargo la gestión
del Estado en materia portuaria.
Con el fin de garantizar el cumplimiento de lo previsto en las prórrogas en mención,
los principales aspectos a considerar son: i) un efectivo control a las inversiones, ii) la
verificación de los indicadores de desempeño adoptados, iii) la exigencia de cumplimiento
del objeto contractual, iv) adopción de mecanismos regulatorios para la restricción a la
integración entre generadores de carga y sociedades y a la participación de navieras y
27
operadores, o para que estos no ejerzan poder de mercado, v) el control efectivo de los
pagos de la contraprestación a favor del estado que se encuentran asociados al movimiento
de carga, vi) la exigencia de acreditaciones internacionales de calidad, seguridad y medio
ambiente, vii) el establecimiento de condiciones claras para la reversión, mediante el
registro de los bienes a ser reversados por parte de la entidad concedente y su respectiva
actualización, viii) el suministro oportuno y sin asimetrías de la información requerida por
los organismos encargados de la vigilancia y supervisión del contrato y, ix) la actualización
e inclusión de garantías que cubran el contrato.
28
3. EVOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE CONCESIÓN DE LAS
SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES
3.1 Modelo de concesiones portuarias y su desarrollo en Colombia
Una vez ordenada la liquidación de Colpuertos y con base en los postulados de la
Ley 1ª de 1991, entra en vigencia el sistema de concesión mediante el cual la construcción,
administración y operación de los puertos de servicio público, se ejecutarían involucrando
la participación de actores públicos y privados, atendiendo las directrices de las autoridades
estatales contenidas en los planes de expansión portuaria24 emitidos por los entes
competentes en materia de planeación.
El otorgamiento de una concesión podría responder a una petición de concesión
presentada formalmente por personas organizadas como sociedad portuaria25 o con clara
intención de conformarla, situación aplicada en los principales puertos públicos del país
como Barranquilla, Buenaventura, Cartagena, Santa Marta y Tumaco, o; a oferta oficiosa
por parte del Estado.
Para desarrollar la actividad portuaria -considerada de interés público, era necesario
suscribir un contrato de concesión, categoría de contrato administrativo mediante el cual la
Nación a través de un ente que hace las veces de concedente, permite a un concesionario -
rol que únicamente puede ser desempeñado por las Sociedades Portuarias; utilizar en
forma temporal y exclusiva las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias para la
construcción y operación de un puerto.
Para efectos de la prestación del servicio, la norma estableció que las sociedades
portuarias podrían contratar con terceros la realización de todas o de algunas de las
actividades propias de su objeto; o permitir que terceros prestaran servicios de operación
24.
Definidos en el capítulo 2 del presente estudio.
25.
Sociedades anónimas que pueden constituirse con capital público, privado o mixto con el objeto de
invertir en la construcción, mantenimiento y administración de los puertos, y que pueden clasificarse
en oficiales cuando el capital pertenece en más del 50% a entidades públicas, particular cuando este
mismo porcentaje pertenece a personas privadas o, mixtas cuando los recursos provienen de ambas
fuentes.
29
portuaria dentro de sus instalaciones, labor que sería desarrollada por los denominados
operadores portuarios26, empresas que según el artículo 5 numeral 5.9 de la Ley 1ª de 1991,
prestan los servicios directamente relacionados con la actividad portuaria como cargue,
descargue, almacenamiento, practicaje, remolque, estiba, desestiba, manejo terrestre o
porteo de la carga, dragado, clasificación, reconocimiento y usería.
El concesionario asume obligaciones contractuales, entre ellas la realización de las
inversiones necesarias en infraestructura y equipo que le permitan aumentar las operaciones
y la eficiencia del puerto, las cuales deben corresponder con los planes de expansión
aprobados previamente por el Ministerio de Transporte, igualmente, adelantar las obras
necesarias para el adecuado mantenimiento de los canales de acceso y demás instalaciones
portuarias. Otra obligación hace alusión al pago de la contraprestación, monto que reconoce
el concesionario al Estado a cambio de la autorización tanto para utilizar la infraestructura
como las zonas de uso público, valores pagaderos según criterios establecidos en la ley y en
el contrato y, atendiendo la metodología adoptada en los ya mencionados planes de
expansión portuaria27.
El plazo que ha sido establecido como el período en el cual el concesionario obtiene
la remuneración a la inversión realizada obteniendo un margen de rentabilidad mediante el
cobro de tarifas por los servicios de muellaje, uso de instalaciones y almacenamiento de la
carga, entre otros ha sido un periodo fijo que por regla general abarca 20 años28; estas
tarifas han sido fijadas en un marco de libertad vigilada, es decir que son establecidas por
las sociedades portuarias, pero bajo los lineamientos y vigilancia de los entes estatales
26.
Los contratos suscritos prohibían inicialmente a las sociedades portuarias la operación del puerto, a
menos que ello fuera estrictamente necesario, decisión que fue modificada posteriormente al
establecer que también podrían incluir en su portafolio de servicios los relativos a la operación, pero
evitando condiciones que implicaran competencia desleal o prácticas restrictivas de la misma.
27.
Mediante el Decreto 2688 de 1993, se adoptó la metodología establecida en el Anexo C del
Documento CONPES DNP UINF, del 11 de Noviembre de 1993, para el cálculo del valor de la
contraprestación.
28.
Prorrogables por periodos de 20 años más y así sucesivamente. El procedimiento para la solicitud de
dicha prorroga ha sido establecido mediante el Decreto 1370 de 2007.
30
compeetentes. Unaa vez venciddo el plazo, el concesionnario está enn la obligaciión de reverrtir
gratuittamente al Estado y en
e buen estado de opperación, toddas las connstrucciones e
inmueebles objeto de
d la concesión, incluyenndo las mejooras a ellos realizadas.
r
En materiaa ambiental, las autoridades gubernnamentales velarán
v por la adopciónn e
implem
mentación de
d un plan dee manejo am
mbiental, connstituyéndosee también enn obligaciónn el
deber de los co
oncesionarios de velar por la prrotección deel ambientee y evitar la
contam
minación.
Según los términos
t conntractuales, al
a finalizar cada
c vigenciaa el Estado debe
d evaluarr el
desem
mpeño del concesionario
c o y la cargga movilizaada, con el fin de ajuustar las áreeas
utilizaadas, los indiicadores opeerativos, los costos, los niveles de servicio
s y los aumentos de
producctividad; hacciendo especcial énfasis en
e la labor de
d supervisióón del cumpllimiento de los
l
comprromisos de inversión,
i laa aplicación de tarifas y del manteniimiento de condiciones
c de
operacción adecuad
das entre otraas.
Gráficco 3-1
Esquema de conceesiones Sociedades Portuuarias Regioonales
Elaboróó CGR.
A continuaación se pressenta una deescripción deel desarrolloo y los aspecctos relevanttes

en las concesionees otorgadas sobre los principales
p p
puertos colom
mbianos, infformación que
q
nos peermitirá aprreciar los asspectos posiitivos o neggativos de laa aplicaciónn del esquem
ma
adoptaado mediantee el Estatutoo de Puertos Marítimos.
31
Nuestra Misió
ón: Vigilar la geestión sobre el manejo
m de los reccursos públicos, generando una cultura de contrrol
fisccal inspirada en los principios morales
m y éticos
Nuesttra Visión: Teneer una administrración pública fuundamentada en la eficiencia y moralidad.
m
3.2 Desarrollo de los Contratos de Concesión Portuaria
3.2.1 Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura
3.2.1.1 Características Generales
El Terminal Marítimo de Buenaventura (TMB), ubicado en la isla de Cascajal, en el
extremo nororiental de la Bahía que le da nombre al Puerto, fue entregado a la Sociedad
Portuaria Regional de Buenaventura S.A. (SPRBUN) mediante el Contrato de Concesión
No. 009 del 21 de febrero de 1994, suscrito con la Superintendencia General de Puertos, a
nombre de la Nación. Desde su formación la Sociedad Portuaria siempre ha contado con
accionistas públicos y privados como la Alcaldía de Buenaventura, que es el socio
mayoritario, la Federación Nacional de Cafeteros, el Ministerio de Transporte, empresas
azucareras, cementeras, harineras y comercializadoras de combustibles entre otros, como se
observa en la Tabla 3-1.
Tabla 3-1
Accionistas SPRBUN
Accionista Participación
Alcaldía de Buenaventura 15,00%
Consultoría de Inversiones S.A. 7,76%
C.I. de Azúcares y Mieles S.A. 7,15%
Harinera del Valle S.A. 6,35%
Corporación Brisas del Pacífico S.A. 6,25%
Federación Nacional de Cafeteros 6,07%
Otros Minoritarios 51,42%
Fuente: Superintendencia de Puertos y Transporte, 2009.
El Terminal hace parte del Nodo Portuario de Buenaventura (NPB), que en la

actualidad se conforma por 7 concesiones y 2 homologaciones29, sólo hasta 2011 cuando
29.
Una persona pública o privada que antes de la promulgación de la Ley 1ª de 1991, hubiere recibido
autorización bajo cualquier nombre o régimen, para ocupar las playas y zonas de bajamar con
construcciones de cualquier clase destinada a facilitar el cargue o descargue, mediato o inmediato, de
naves, seguirán ejerciendo los derechos que posee.
32
entre en
e operación
n el Terminaal de Contennedores de Buenaventur
B a y el Puertoo Industrial de
Aguaddulce, enfren mpetencia siignificativa300.
ntará una com
Tabla 3-2
Nodo Portuario dee Buenaventuura
Nombrre Concesión Contrato
Terminnal Marítimo de
d B/ventura Concesión
CEMA AS S.A. Concesión
50 mettros Concesión
Lote El
E Vacio Concesión
Lotes A1
A y A2 Concesión
Compllejo Portuario Industrial
I Concesión
Puerto Industrial de Aguadulce
A Concesión
Muellee 13 Homologación
Muellee Pesquero Homologación
Fuente: Inco.
De acuerd
do con las especificaciiones del contrato
c de concesión, el TMB fue
f
concebbido como un Puertoo Multiproppósito, encaargado de movilizar
m c
carga generral,
contennerizada, al granel (sóliddo y líquidoo) y en geneeral cualquieera otra relaccionada con la
actividdad portuaria. Por el núúmero de toneladas movvilizadas, ell Terminal es
e consideraado
como el más importante del país
p y tiene la ventaja de
d tener cassi la exclusivvidad sobre el
litoral Pacífico, yaa que la SPR
R de Tumaco se especiaaliza en cargga general y granel líquiido
(aceitee de palma y derivados del
d petróleo), y no tiene el mismo pootencial de opperación.
Gráficco 3-2
Carga movilizada según tráficco durante 20008 (toneladdas)
1.127.654 312.396
8.523.775
Co
om Ext Traansbordo Transitoria
Fuente: Superintenden
ncia de Puertoss y Transporte..
30.
SPRBUN S.A
A. Plan Maestroo de Desarrolloo, pág. 9
33
Nuestra Misió
m y éticos
m
P
Para 2008 laa SPRBUN movilizó enn total 9,9 millones
m de toneladas,
t de las cuales el
86% (8,5
( millonees de toneladdas) corresppondió al coomercio inteernacional, principalmen
p nte
importtaciones po
or 6,6 milloones de tooneladas (666,88% del total movillizado por la
Socieddad)31, por lo
o que se pueede concluirr que su opeeración depeende en un alto
a porcentaaje
del coomportamien
nto de la demanda
d intterna32. En 2008 el 599% del totaal de la carrga
moviliizada se hizzo en conteenedores, ell 28% correespondió a granel sóliddo diferentee a
carbónn, el 6% a caarga general,, el 3% a graanel líquido y el 4% a caarbón.33
Gráficco 3-3
Comerrcio Internaccional SPRB
BUN
ncia de Puertoss y Transporte.. Cifras en milees de toneladass.
A revisar el comportaamiento dell comercio internacionaal a través del Terminnal

Al
Marítiimo de Buen
naventura, se
s observa un
u crecimiennto del 35.441% entre loos años 20000-
2008, en lo cual además del buen momeento por el que pasó laa economía del país hassta
2006, tuvo significcativa influeencia la tenddencia del coomercio maríítimo mundiial hacia el uso
u
del contenedor, po
or lo cual auunque es conncebido como un puerto multipropóssito, la SPR ha
tenidoo que acomo
odarse logísticamente a esta circunnstancia conn la adecuacción de patioos,
muellees y la adquiisición de eqquipos para el
e almacenam
miento y mannejo de conttenedores.
31.
Informe Mov vimiento de Caarga por los Puertos
P de Colombia, 2008. Superintendenncia de Puertos y
Transporte, marzo
m de 2009.
32.
El coeficientee de correlacióón entre la carga movilizadaa por la SPRBU UN y el crecimmiento del PIBBa
precios constaantes de 2000, durante el perriodo 1994 – 20008 es de 0.928, lo que indicca una correlación
positiva casi perfecta
p entre ambas
a variablees. Cálculos proopios DES Infrraestructura.
33.
Idem. Informee Superintendeencia de Puertoos y Transportee.
34
Nuestra Misió
m y éticos
m
Al respecto, como se observa en la Tabla 3-3 durante 2008 la Sociedad Portuaria
movilizó 567.893 TEUs equivalentes a 365.336 contenedores de veinte y cuarenta pies
llenos y vacíos34; siendo los productos contenerizados más representativos las autopartes,
los Ckd35, los productos farmacéuticos y alimenticios, los electrodomésticos y los
vehículos36.
Tabla 3-3
Contenedores movilizados por la SPRBUN en 2008
IMPORTACIÓN EXPORTACIÓN
Contenedores de 20´ Llenos 81.377 38.535
Contenedores de 20´ Vacios 1.078 41.789
Contenedores de 40´ Llenos 103.025 35.785
Contenedores de 40´ Vacios 638 63.109
Total 186.118 179.218
Fuente: Superintendencia de Puertos y Transporte.
Sin embargo, si se analiza el comportamiento de las exportaciones (ver gráfico 3-3)

se observa que han tenido un comportamiento descendente desde 2004, en lo que ha tenido
que ver la destinación de azúcar y melaza para la producción doméstica de
biocombustibles, la disminución de la producción cafetera, cuyas exportaciones registraron
una baja del 29% en lo corrido de 2009 y la desviación de este producto hacia la SPR de
Cartagena ante la congestión de la SPRBUN37.
En la actualidad el TMB cuenta con 14 muelles, sin embargo el No. 1 no opera por
problemas de sedimentación y el 13 no hace parte de la concesión, su canal de acceso tiene
una profundidad de 8,7 m en bajamar y 13,2 m en plenamar38, y por su ubicación geográfica
atracar en él implica una desviación de 300 km de la ruta Norte-Sur. Bajo estos parámetros
34.
La unidad estándar para medir la capacidad de los buques portacontenedores y de los puertos que los
reciben es el contenedor de 20 pies, TEU (Twenty foot Equivalent Unit), sin embargo por economía
de escala existen los contenedores de 40 pies o FEU (Fourty foot Equivalent Unit).
35.
Completely Knocked Down: Material del sector automotriz desarmado para ensamble
36.
Ibid. Pág. 8.
37.
http://www.elespectador.com/articulo167075-se-derrumban-produccion-y-exportaciones-de-cafe e Informe de
Gestión Segundo Semestre de 2006 de la SPRBUN.
38.
www.sprbun.com
35
la CGR considera que el portacontenedores tipo del terminal es el Maxi-Panamax de 5.000
TEUs, que constituye el 75% de la flota naviera mundial, y para la carga de graneles, los
buques Handymax o Panamax que tienen un calado entre 12,8 m y 13,9 m, con una
capacidad de 50 mil a 70 mil toneladas dwt; además, si se tiene en cuenta la fuerte
correlación y dependencia del movimiento de carga con el mercado nacional, es poco
factible que arriben al puerto buques post panamax de más de 8.000 TEUs o capesize de
172 mil toneladas.
Más aún, si se tiene en cuenta la competencia regional de puertos como Manta
(Ecuador), Balboa y Colón (Panamá), Ensenada International Terminal, Manzanillo y
Veracruz en México, Cabello (Venezuela), Caucedo (República Dominicana), El Callao
(Perú) -el puerto de contenedores más grande de la costa oeste suramericana- y Freeport en
las Bahamas, los cuales son administrados por Hutchison Port Holding y Dubai Port World,
dos de los operadores portuarios más grandes del mundo39. Por lo mismo proyectar al
Terminal Marítimo de Buenaventura como un puerto pivote “Hub”40 de las características
de algunos de los mencionados que movilizan más de 2 millones de TEUs (ver Tabla 1-5)
tampoco es probable.
Así las cosas y con el nivel de contenedores movilizados en 2008, 365.33641, la
SPRBUN debería buscar consolidar su Terminal como un eficiente puerto regional tipo
“Feeder Services” que atienda buques como los que en la actualidad está en capacidad de
recibir, puesto que los grandes operadores portuarios al tener su propia red de terminales no
necesitan enviar sus grandes portacontenedores a puertos alternos para manejar y
39.
www.hph.com y http://www.dpworld.com
40.
Nodos principales de conexión para las rutas transoceánicas. Idem TRUJILLO, NOMBELA. Pág.
127
41.
Idem. Informe Superintendencia de Puertos y Transporte. Unidades de contenedores importados y
exportados de 20 y 40 pies, llenos y vacios.
36
redistribuir su carga, sino que utilizan buques de menor dimensión para trasbordo42 y
cabotaje.
3.2.1.2 Desarrollo del contrato de concesión
Desde que la SPRBUN recibió la concesión en 1994, ha duplicado el número de
toneladas movilizadas, lo que ha representado una utilidad operacional acumulada entre
1994 y 2008 de $1,06 billones (pesos de 2009) y, un retorno promedio sobre el patrimonio
(ROE) para el mismo período de 32,26%43. Descontando el Flujo de Caja Libre44 de la
Concesión durante el periodo 1994 – 2008, incluyendo la variación en el capital de trabajo,
con una tasa de descuento de 18,8%45, se observa que existen excedentes a favor del
concesionario por $531.355 millones (pesos de 2009), pese a que la Tasa de Rentabilidad
de un puerto de las mismas condiciones del TMB -mercado establecido y sitio desarrollado
para operar- es del 15,5%46.
De acuerdo con información reportada por el Inco, durante el periodo 1994-2008, la
Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura ejecutó inversiones por $384.772 millones
de 2008, de las cuales el 68,5% se efectuaron durante los primeros cinco años de
concesión47.
Llama la atención a la Contraloría General de la República, el hecho de que al hacer
un comparativo entre los ingresos operacionales y los costos operacionales de la Concesión
se observa un aumento de la brecha entre estos, especialmente a partir del año 1999, esto se
puede interpretar como una consecuencia de la posición monopólica que ejerce la SPR de
42.
Entendido como la transferencia de contenedores de un buque a otro, actividad característica de los
puertos Hub y Feeder Services
43.
Pesos de 2009. Cálculos DES Infraestructura con base en los Estados Financieros de la SPRBUN S.A
44.
El Flujo de Caja Libre se define como el flujo de caja que finalmente queda disponible para os
acreedores financieros y los accionistas o socios.
45.
Tasa de referencia tomada de la solicitud de revisión y modificación del contrato de concesión
presentada en mayo de 2005
46.
Hutchison Port Holding. Matriz de Referencia riesgo – Rentabilidad.
47.
Con base en información reportada por el Inco en diciembre de 2009. De acuerdo con los cálculos
realizados por la DES-INFRAESTRUCTURA, la inversión para el período 1994-2008, es de
$370.939 millones (pesos de 2008).
37
Buenaaventura sobre litoral paccífico colom
mbiano, lo cuual puede afeectar la com
mpetitividad del
d
país.
Con respeccto a esto, el Otrosí No.
N 2 al Conntrato de Concesión, afirma que “el
“
Conceesionario seerá autónom
mo en el manejo
m finaanciero”48 y para el cálculo
c de la
contraaprestación, en el mism
mo documeento se estaablecieron las
l tarifas para
p la carrga
contennerizada, gen
neral y en grranel, por lo que la CGR
R considera que
q el pago del porcentaaje
fijo dee la contraprrestación (177,5%), debe incluir todoss los ingresoos brutos y no
n solo los que
q
corresponden a tarrifas por muuellaje, uso de
d instalacioones a la carga y al operrador portuarrio
y almaacenamiento
o.
Gráficco 3-4
Ingressos Operacio
onales Vs. Coostos Operaccionales SPR
RBUN
Fuente: Estados Finan

ncieros SPRBU
UN. Miles de pesos
p de 2008.
Es de esperarse que con la adqquisición dee equipos de

d última teecnología poost
panam
max, la adeccuación de patios y muuelles para la movilizaación de contenedores, la
profunndización deel canal de acceso y laa doble calzaada hacia Buenaventura
B a, el Terminnal
gane eficiencia
e y competitivid
c dad reduciendo los tiemppos de manioobra.
3
3.2.1.3 Mod
dificación deel Contrato de
d Concesiónn
C base en
Con n el Documennto Conpes 3342
3 de 20005 “Plan de Expansión
E P
Portuaria 20005-
2006: estrategias para la com
mpetitividad del sector portuario”,
p e cual hacee énfasis en la
el
48.
Otrosí no. 2 al
a Contrato de Concesión
C No. 009 de 1994.C
Cláusula cuartaa, parágrafo seggundo.
38
Nuestra Misió
m y éticos
m
política de estimular las inversiones privadas que incrementen la productividad y la
eficiencia del sistema portuario nacional; en septiembre de 2007 la SPR de Buenaventura
presentó al Inco la solicitud formal de revisión y modificación del Contrato de Concesión
Portuaria No. 009 de 1994, dada la necesidad de mejoramiento que se presentó en el
terminal marítimo.
Las argumentos presentados por la Sociedad Portuaria para justificar la modificación
del Contrato de Concesión, se basaron en el compromiso de realizar inversiones para el
mejoramiento de instalaciones, equipamiento e infraestructura, la necesidad de ampliar el
plazo para amortizar esta propuesta, la modificación del cálculo de la contraprestación
sobre la base de los ingresos brutos por la explotación de la concesión, y la reorganización
e incorporación de nuevas áreas.
Las inversiones propuestas parten del “Acta de Compromisos” de abril 27 de 2007 y
del “Memorando de Entendimiento” del 2 de agosto del mismo año, suscritos ambos entre
el Gobierno Nacional y la SPRBUN. Allí se plantea entre otros, un Plan de Inversión por
US$450 millones, para la adecuación de la infraestructura y adquisición de equipos con el
propósito específico de alcanzar más eficiencia en el manejo de contenedores y recibir
buques de mayor capacidad.
El Plan de Inversión incluye la adquisición de equipos por US$32 millones (2 Grúas
Pórtico Post Panamax, 2 Grúas Móviles y 10 Grúas RTG) y la organización de áreas del
Terminal incluyendo la adición de los terrenos de la Zona Franca, que no están en la
concesión, por valor de US$22 millones, pactados en el Acta de abril de 2007. (El
cumplimiento de estos compromisos se trata en la sección 3.2.1.4).
La propuesta de la prórroga de la Concesión se concretó con la presentación por parte
de la Sociedad Portuaria del Plan Maestro de Desarrollo, en agosto de 2007, el cual busca
“optimizar el funcionamiento del terminal portuario y racionalizar el plan de inversiones
39
sobre la base de pronósticos de carga”49, a través de la especialización de los muelles y el
aprovechamiento de las economías a escala; dada la diversidad de cargas, la resultante
complejidad de las operaciones en su interior, el proceso de contenerización y la congestión
generada por el tráfico de camiones.
Una vez se firmo el Memorando de Entendimiento, el 19 de noviembre de 2007 el
Conpes aprobó la modificación de los contratos de concesión con las SPR50, acordando que
para el pago de la contraprestación tendrán en cuenta dos componentes: un porcentaje fijo
del 17,5% de los ingresos brutos portuarios proyectados, derivados de la tarifa por muellaje,
uso de instalaciones de carga, al operador portuario y almacenamiento; y uno variable del
27,5% sobre el exceso del ingreso proyectado, aclarando que en el caso de que los ingresos
reales sean inferiores a los proyectados se pagará el valor proyectado, excepto cuando la
diferencia sea cause de una disminución de tarifas. El nuevo sistema de contraprestación
entrará a regir a partir del primer día de la prórroga, es decir el 21 febrero de 2014, mientras
tanto se continuará pagando lo pactado en el contrato original.
Al respecto la CGR considera que el nuevo esquema de contraprestación debería
entrar a regir a partir de la modificación del contrato, toda vez que las nuevas inversiones
que se vienen ejecutando desde 2007, permitirán el aumento de la capacidad operativa del
Terminal y por ende generarán mayores ingresos para el concesionario.
En consecuencia, el 30 de mayo de 2008 se firmó el Otrosí No. 02 al Contrato de
Concesión, que amplía el plazo de la concesión por veinte (20) años más hasta el 21 de
febrero de 2034 y obliga a la SPR de Buenaventura a ejecutar el Plan de Inversiones en
Infraestructura y Equipamiento Portuario, por un valor mínimo de US$ 450 millones a
precios constantes de 2007, “cuya actualización se ha calculado de acuerdo con una
inflación americana del 2,1% anual”51.
49.
SPRBUN. Plan Maestro. Pág. 5
50.
Acta No. 973, del 19 de noviembre de 2007.
51.
Íbid. Cláusula Tercera.
40
Del total de las inversiones comprometidas, US$93 millones se encuentran
condicionados a “la posibilidad jurídica y material de incorporar las áreas solicitadas por el
concesionario dentro de su Plan Maestro”52; sin embargo de no ser posible la incorporación
de estas áreas, el concesionario se obliga a ejecutar el monto en cuestión dentro del área
disponible de la concesión por lo que no afecta el valor comprometido.
Además en aras de mejorar el transporte multimodal, el concesionario se obliga a
construir y mantener las líneas férreas internas dentro del terminal, las cuales al finalizar la
concesión se revertirán a la Nación, junto con la totalidad de las obras y equipos contenidos
en el Plan de Inversiones.
De acuerdo con lo planteado en el Otrosí No. 2 con respecto a los Planes Bianuales de
inversión, sobresale el hecho de que estas estén priorizadas, sin que esto sea una camisa de
fuerza, y que sean revisadas cada dos años a partir de noviembre de 2010, puesto que de
común acuerdo las partes pueden cambiar la prioridad en consonancia con las necesidades
de expansión y de mantener estándares internacionales de eficiencia en la operación. El
documento plantea que de ser necesarias nuevas inversiones para mejorar la competitividad
y los indicadores de despeño del puerto, previo acuerdo entre las partes están se podrán
ejecutar y en el escenario de que no se alcancen a recuperar, el Estado asumirá la
responsabilidad de reembolsar a la sociedad los valores no amortizados53.
Tabla 3-4
Plan de Inversiones 2007 - 2034
CONCEPTO USD de 2007
Infraestructura 215’919.906
Equipos 174’776.397
Dragado de mantenimiento Canal de Acceso 54’000.000
Otras inversiones 5’000.000
Total 449’696.303
Fuente: Otrosí No. 2 al Contrato de Concesión.
52.
Las áreas solicitadas para incorporar a la concesión comprenden el lugar donde se encuentran los silos
del Idema, la Bodega del Modelo Hidráulico, Ferrocarriles Nacionales, el Cuartel del F-2 y el Edificio
García.
53.
Idem. Otrosí No. 2 al Contrato de Concesión con la SPRBUN. Numeral 3.1.
41
En cuanto a las inversiones para el dragado de mantenimiento y/o profundización del
canal de acceso al puerto de Buenaventura, quedan condicionadas a la modificación de la
legislación que establece como responsabilidad del Invias la ejecución de esta labor54;
aunque en el evento que el cambio normativo no se dé, igual el concesionario se obliga a
ejecutar el monto comprometido55.
Finalmente, el control y supervisión del Plan de Inversión lo ejercerán interventorías
(Interventoría de Obras e Inversiones, Auditoría de ingresos e Interventoría Operativa)
externas contratadas por el Inco y su costo será asumido por el concesionario. En este caso
se debe garantizar que el pago se haga a través de un mecanismo que no ponga en riesgo la
independencia y objetividad de los interventores y auditores.
3.2.1.4 Cumplimiento de los compromisos
Desde que la SPRBUN recibió la concesión en 1994, ha duplicado el número de
toneladas movilizadas y ha invertido cerca de US$250 millones hasta 200956. De las
inversiones propuestas en el Plan de Inversión del Otrosí No. 02 del 30 de mayo de 2008,
por US$450 millones, hasta el final del primer semestre de 2009 se han invertido
aproximadamente US$91 millones, que incluyen la adquisición de 2 Grúas Pórtico STS, 2
Grúas Móviles, 6 Grúas RTG, la adecuación de áreas del Terminal con obras como la
construcción de cobertizos para la inspección de contenedores de importación, sustitución
de losas para mejorar la movilidad de los camiones y el dragado de la zona de maniobra y
atraque57.
De los compromisos pactados en el Acta de abril de 2007, falta adquirir 4 Grúas RTG
y redefinir el cronograma y las obras a realizarse en la Zona Franca, que no está incluida en
la Concesión, y que no se pudo entregar a la Sociedad Portuaria por cuanto el Invias y el
54.
Ley 1ª de 1991 y Ley 105 de 1993.
55.
Íbid. 3.2 Inversiones condicionadas.
56.
Cálculos DES INF con base en los Estados Financieros de la SPRBUN S.A
57.
SPRBUN. Informe de Gestión Primer Semestre de 2009. Pág. 8.
42
Municipio de Buenaventura la adjudicarán en calidad de alquiler.58. En razón a lo anterior
se han dado retrasos en las obras de las Fases II (2008) y III (2009), demolición de Bodegas
4 y 5, y reforzamiento de la estructura para construcción de vigas para Grúas Pórtico y
RTG, por lo cual el Concesionario solicitó en el primer semestre del año 2009 la
modificación del Plan Maestro59.
Producto de las inversiones realizadas, el movimiento de carga del Terminal aumentó
4.2% durante el primer semestre de 2009, en relación con el mismo periodo de 2008, es
decir se transportaron 4,78 millones de toneladas, de las cuales 4,22 millones
correspondieron al comercio internacional, que se incrementó en un 4,4% en comparación
con los primeros seis meses del año anterior. Sin embargo, en lo que tiene que ver con el
tráfico de contenedores, el comportamiento de la carga total decreció 5,5%, (movilizó
193.656 unidades de 20´ y 40´), y el del comercio exterior 8,3% (157.339 unidades), con
respecto a la primera parte del año 200860.
Sin embargo frente a los casos de tráfico ilícito de armas, drogas y divisas como el
que se presentó en septiembre de 2009 y como solución a los problemas de congestión que
se pueden generar por la revisión intrusiva de los contenedores que se movilizan en la
Sociedad, la CGR manifestó en la Agenda Ciudadana realizada en Buenaventura el 11 de
noviembre de 2009, que es inaplazable implantar la inspección de carga con scanner de
rayos X, tal como lo propone la Sociedad Portuaria Terminal de Contenedores de
Buenaventura –TCBUEN- (antes Complejo Portuario Industrial); sociedad privada que se
dedicará especialmente al manejo de contenedores y a partir de noviembre de 2011 se
convertirá en el primer competidor del Terminal de Buenaventura61.
58.
Este procedimiento quedó plasmado en el acuerdo celebrado entre el Ministerio de Transporte y el
Distrito de Buenaventura, relacionado con el inmueble Zona Franca. Memorando 409 de 2009. Inco
59.
Idem. Informe de Gestión Primer Semestre de 2009
60.
Ibíd.
61.
La concesión fue otorgada por un plazo de 30 años, mediante Contrato No. 005 del 22 de junio de
2007, a la Sociedad Portuaria Complejo Portuario Industrial de Buenaventura, con el objeto de
construir un Terminal Multipropósito de servicio público.
43
Al respecto el Gerente General de la Sociedad Portuaria, Domingo Chinea Barrera,
informó a la Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada para el Sector
Infraestructura Física, que el Gobierno Chino donó al Gobierno Nacional un scanner, a
cargo de la Policía Nacional, Dirección Antinarcóticos SPRBUN, el cual se está probando y
ajustando para ponerlo en funcionamiento; y que la Junta Directiva de la Concesión
autorizó en reunión del 17 y 18 de diciembre de 2009, la compra de dos scanner
adicionales, para lo cual se invitó a las firmas fabricantes a que presentaran sus
propuestas.62
En cuanto a la contraprestación, según el Contrato de Concesión de 1994, la Sociedad
Portuaria debía pagar por el uso de las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias un
valor de US$16´591.717 (de la cual el 80% correspondía a la Nación y el 20% al
municipio), y por los activos recibidos en concesión que pertenecían a Colpuertos,
US$21´513.428 en su totalidad a favor de la Nación. Estos montos se podían cancelar en un
solo contado o en 20 anualidades de 4 cuotas iguales trimestrales, incluyen el costo de
vigilancia ambiental por US$6.000.
De acuerdo con el Invias, la SPRBUN ha cumplido con las cuotas trimestrales,
pagando hasta agosto de 2009, US$29,2 millones en contraprestación por el uso de Zona de
Playa y Terrenos de Bajamar, y US$47,4 millones por la infraestructura de Colpuertos63; lo
anterior a pesos de 2009, representó para la Nación un ingreso total de $227.514,93
millones64. Por lo que el Municipio de Buenaventura, debió recibir por concepto del 20% de
la contraprestación del uso de Zona de Playa y Terrenos de Baja Mar, aproximadamente
US$5,84 millones en el mismo periodo, es decir $17.327 millones de 2009.
62.
Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, oficio1-000623 del 25 de enero de 2010.
63.
Cartera Portuaria a 31de agosto de 2009. Subdirección Financiera- Invias.
64.
Cálculos DES Infraestructura con base en IPC anual, reportados por el DANE, y TRM promedio
anual certificada por la Superintendencia Financiera.
44
3.2.2 Sociedad Portuaria Regional de Cartagena
El puerto de Cartagena fue entregado en concesión por un periodo de 20 años, a la
Sociedad Portuaria Regional de Cartagena S.A -SPRCAR-65 por la Superintendencia de
Puertos y Transporte mediante el contrato de concesión No 7 firmado el 8 de julio de 1993,
para su administración y operación. El puerto fue recibido físicamente por la sociedad
portuaria el 13 de diciembre de 1993. La SPRCAR presenta la siguiente integración y
composición de accionistas:
Tabla 3-5
Composición Accionaria SPRCAR
Accionistas No. de acciones %
Dimarco Enterprises Ltda. 618.985 16,69
Inversiones Salas Araujo y Cia 400.913 10,81
Rosales S.A 358.671 9,67
Compañía Transportadora S.A 324.117 8,74
Financiera Alghero S.A. 231.577 6,24
F J. Rimie & Cia S.en C. 174.463 4,70
Federación Nacional de Cafeteros de Colombia 128.972 3,48
Otros minoritarios 126.053 39,66
Totales 3.708.432 100%
Fuente: Superintendencia de Puertos y Transporte, 2008.
El objeto del contrato otorga al concesionario el derecho a ocupar y utilizar en forma

temporal y exclusiva las playas, terrenos de bajamar y zonas accesorias a cambio de una
contraprestación económica a favor de la Nación y del Distrito de Cartagena; y a utilizar
temporalmente los muelles, patios, bodegas y demás bienes a cambio de una
contraprestación económica a favor de la Nación exclusivamente.
El negocio portuario, con carácter de servicio público, de la Sociedad Portuaria
Regional de Cartagena tiene dos actividades básicas, por un lado la movilización de carga
de exportación e importación que se genera en el país, y por otro, el trasbordo que permite
65
La cual fue constituida mediante escritura pública No.3427 de junio de 1993.
45
trasladar la carga que llega en grandes buques a otros más pequeños para ser redistribuidas
a otros destinos. En la actualidad el Puerto de Cartagena es el único puerto colombiano, que
tiene su foco en el trasbordo66, además después de la modificación No.005 de 1998, se le
adicionó la modalidad de operación turística, como un nuevo servicio público.
El valor fiscal del contrato de concesión era de US$8’496.250, de los cuales
US$3’451.050 corresponden a la utilización temporal y exclusiva de la línea de playa,
zonas de bajamar y zonas accesorias, incluido el costo de vigilancia ambiental y
US$5’495.200 por la utilización temporal de los activos (infraestructura) de la Empresa
Puertos de Colombia en Liquidación. Como contraprestación económica a favor de la
Nación, la SPRCAR paga: i) por la utilización temporal de la línea de playa, zonas de
bajamar y zonas accesorias, veinte (20) anualidades de US$456.640 pagaderas en cuatro (4)
cuotas iguales por trimestre anticipado (el 80% de la contraprestación será a favor de la
Nación y el 20% al Distrito de Cartagena) o su valor presente en un contado, y ii) por la
utilización de los activos (muelles, patios, bodegas y demás bienes), la suma de
US$650.730 para el primer año, US$562.790 para el segundo, y a partir del tercer año el
valor será reajustado de acuerdo a la inflación o su valor presente en una cuota. El 100% de
la contraprestación será a favor de la Nación.
El contrato de concesión original ha sido modificado mediante dos (2) otrosíes y
una (1) modificación. Mediante el otrosí firmado el 29 de septiembre de 1993, se acordó
modificar la garantía de impacto ambiental y de protección del medio ambiente contra la
contaminación, para esto el concesionario deberá presentar un Plan de Manejo Ambiental.
Con la Modificación No. 005 firmada el 19 de junio de 1998, se incorporaron
nuevas áreas a los bienes de uso público: línea de playa, terrenos de bajamar zonas
accesoria; se adicionó la modalidad de operación del servicio portuario turístico, como un
65.
De los 9,1 millones de toneladas que se movilizaron en la SPRCAR durante el 2008, 5,4 millones
correspondieron a la actividad de trasbordo de carga internacional.
46
nuevo servicio público y se amplió la concesión por veinte (20) años más a partir del 14 de
diciembre de 2013, fecha de terminación del período inicialmente otorgado.
El concesionario se compromete a desarrollar el plan de inversiones conforme al
cronograma contenido en el cuadro de obras que hace parte de la minuta de la Modificación
citada. El nuevo valor del contrato de concesión es US$ 13.994.852,00 distribuidos de la
siguiente forma: i) Por la utilización de la línea de playa, zonas de bajamar y zonas
accesorias, el concesionario debe pagar US$ 4.850.434 (con base en un período de 35 años
y 6 meses) o una cuota de U$264.315 para el primer semestre y 35 cuotas de US$ 528.629
pagaderas de manera anticipada a la tasa de mercado el día de pago y, ii) por el uso de la
infraestructura a partir del quinto año de ejecución US$9’144.418 (con base en un período
de 36 años). De otra parte el monto de la contraprestación estimada a favor de la Nación
para el período comprendido entre 1994-2007 es de $55.852 millones (pesos de 2009).
Tabla 3-6
Pagos estimados de contraprestación SPRCAR
USO DE VIGILANCIA
VIGENCIA ZONA PLAYA TOTAL
INFRAESTRUCTURA AMBIENTAL
1994 $ 1.162,10 $ 1.958,10 $ 19,34 $ 3.139,53
1995 $ 1.074,91 $ 1.809,04 $ 17,87 $ 2.901,82
1996 $ 1.001,68 $ 1.690,06 $ 16,69 $ 2.708,43
1997 $ 937,75 $ 1.580,08 $ 15,61 $ 2.533,45
1998 $ 1.266,92 $ 2.848,54 $ 8,37 $ 4.123,85
1999 $ 1.330,35 $ 2.469,95 $ 0,00 $ 3.800,30
2000 $ 1.457,11 $ 2.048,95 $ 0,00 $ 3.506,07
2001 $ 1.486,50 $ 3.021,37 $ 0,00 $ 4.507,88
2002 $ 1.515,15 $ 3.598,95 $ 0,00 $ 5.114,08
2003 $ 1.632,84 $ 5.078,70 $ 0,00 $ 6.711,53
2004 $ 1.412,79 $ 3.420,34 $ 0,00 $ 4.833,13
2005 $ 1.190,53 $ 2.997,56 $ 0,00 $ 4.188,09
2006 $ 1.157,80 $ 3.031,75 $ 0,00 $ 4.189,54
2007 $ 965,40 $ 2.628,95 $ 0,00 $ 3.594,36
TOTAL $ 17.591,82 $ 38.182,36 $ 77,88 $ 55.852,05
Cálculos: CGR. Fuente: Reporte Invias. Cifras en millones de pesos de 2009.
47
A partir de
d la Modifficación Noo.5 de 19988, los pagos por zona de playa e
infraesstructura se incrementaaron, por cuuanto en la cláusula prrimera del documento
d de
modifi
ficación se in
ncorporaron nuevas áreaas a los bienees de uso púúblico, para un
u total de 451
metross lineales dee playa y 1,995 Ha en los terrenos dee bajamar paara los muellles de turism
mo
y conttenedores. A partir de 2004,
2 con laa expediciónn de la Ley 856 de 20033 los pagos se
realizaan al Invias.
La movilización de carrga de comerrcio exteriorr, compuestaa por carga coontenerizadaa y
carga suelta, por los muelles de la SPRC
CAR ha preesentado un crecimientoo promedio de
8,98%
% en el períod d toneladas lo
do 1994–2008. Durante 2008 se moovilizaron 3,6 millones de
que eqquivale a unaa participaciión del 17,5%
% de la cargga total movvilizada por las sociedaddes
portuaarias regionaales.
En este mismo año por tráfico de carga, especcíficamente por tránsito internacionnal,
la Socciedad Portu
uaria Regionnal de Cartaggena que tieene su foco en el trasboordo, moviliizó
$5,4 millones
m de toneladas, quue corresponnde al 60% del
d total del movimiento
m de carga.
Gráficco 3-5
Composición de laa Carga Movvilizada SPR
RCAR
El total dee la carga movilizada,

m c
comercio exxterior y tránnsito internaacional, por la
SPRCAR en 2008
8 fue de 9’0097.596 toneladas sienddo la SPRCA
AR el primeer terminal de
contennedores del país,
p puesto que manejaa el 99,7% de
d carga por contenedorees y solo 0,33%
de carga suelta (caarga general,, granel sóliddo y carbón)).
48
Nuestra Misió
m y éticos
m
La capacidad instalada del puerto de Cartagena era de 7,8 millones de toneladas,
para el año 2008 el movimiento acumulado de carga fue de 9,1 millones de toneladas, valor
que muestra que la utilización del puerto superó en un 15% su capacidad instalada.
De acuerdo con los estados contables y financieros la SPRCAR ha realizado
inversiones por $238.242 millones (pesos de 2009) en la infraestructura del puerto en el
período 1994 – 2008. En los primeros cinco años se invirtieron $140.529 millones (pesos
de 2009), valor que superó en forma importante la inversión estimada inicialmente para
realizar por US$ 11 millones durante los veinte años de concesión.
Con la modificación No.5 de 1998 se comprometió a la SPRCAR a realizar
inversiones en obras y equipos por US$88 millones, de acuerdo al Plan Maestro de
desarrollo del puerto aprobado por el Documento Conpes para el lapso 1993-2008, para lo
cual se hizo necesario revisar las condiciones iniciales del contrato para buscar su equilibrio
económico, dado que en el tiempo restante para terminarse el período de concesión no se
alcanzaba a recuperar la inversión prevista de US$88 millones. Este análisis llevó a la
decisión de prorrogar la concesión en 20 años.
Durante 2006 se desarrollaron obras civiles para mejorar la capacidad del terminal;
en la zona norte en un área de 5,73 Ha y se habilitaron 5.263 celdas para el almacenamiento
de 246.000 TEUs, que incrementó la capacidad de almacenamiento del terminal
aproximadamente en 937.000 TEUs anuales. Así mismo, en este período arribaron a
Cartagena cuatro grúas de patio para su proceso de ensamble en los cuales se invirtieron
más de US$10 millones.
En desarrollo de su habilitación para prestar el servicio portuario turístico, en 2008
Cartagena apareció en todos los catálogos de los Cruceros Royal Caribbean. Igualmente, el
puerto de la ciudad ha sido elegido por la Asociación de Navieros del Caribe en los últimos
tres años, como el puerto más efectivo en el Caribe, y se espera que con la ampliación del
Canal de Panamá entrarán buques con un tamaño superior a 4.600 TEUs.
49
En la Tabla 3-6 se consigna el desarrollo de la gestión financiera de la SPRCAR
durante el período 1994-2008. Se destaca que para el año 2008 el ingreso promedio por
tonelada movilizada es de $28.440 (pesos de 2009) y los costos operacionales asociados
son de $16.830, en términos generales, la rentabilidad patrimonial promedio (ROE) para el
período 1994-2008 es de 36,37% y los estados contables y financieros siempre han
presentado utilidades netas y operacionales positivas.
Tabla 3-7
Comportamiento Financiero de la SPRCAR
Conceptos Financieros Valores en Millones de 2009
Ingresos Operacionales 1994-2008 $ 2’090.336
Egresos Operacionales 1994-2008 ($ 1’432.595)
Utilidad Operacional $ 657.741
Variación del Activo no Corriente (Inversiones de Capital) ($ 246.871)
Inversiones en Capital de Trabajo ($ 60.684)
Valor Neto Operacional 1994-2008 (*) ($ 40.109)
Cálculos CGR. Fuente: Estados Contables y Financieros SPRCAR 1994-2008.
(*) Para una tasa de descuento real del 18,8%.
3.2.3 Sociedad Portuaria Regional de Tumaco

El Terminal Marítimo de Tumaco (TMT), ubicado en la isla del Morro, fue
entregado en concesión a la Sociedad Portuaria Regional de Tumaco S.A. (SPRTUM)
mediante el contrato administrativo No. 012 del 05 de mayo de 1994, suscrito con la
Superintendencia General de Puertos, a nombre de la Nación.
De acuerdo con las especificaciones del contrato de concesión, el TMT fue
concebido como un Puerto Multipropósito de servicio público, habilitado para el comercio
exterior y el servicio a toda clase de carga, sin embargo durante el desarrollo de la
concesión se ha observado una clara inclinación hacia el transporte de graneles líquidos,
especialmente aceites combustibles. El Terminal hace parte de la Zona Portuaria de
Tumaco (ZPT), que en la actualidad se conforma por 1 concesión, 7 licencias y 2
homologaciones.
Tabla 3-8
Nodo Portuario de Tumaco
50
Nombre Concesión Contrato
Sociedad Portuaria Regional de Tumaco Concesión
Comercializadora el Pez Dorado Licencia
Coral del Pacífico Licencia
Distribuidores del Litoral Licencia
Mar Pez Licencia
Palmas de Tumaco Licencia
Pesquera el Tiburón Licencia
Romero Burgos Licencia
Ecopetrol Homologación
Inversiones Desarrollo del Pacífico Homologación
Fuente: Ministerio de Transporte.
Para 2008 la Zona Portuaria de Tumaco movilizó en total 894 mil de toneladas, de las
cuales el 98.9% (884 mil toneladas) correspondió al comercio internacional, en su totalidad
exportaciones, y el restante 1,1% a cabotaje67; de esto la Sociedad Portuaria Regional
aportó con 40.334 toneladas (4,56% del tráfico registrado en la ZPT), constituyéndose en la
Sociedad que menor tráfico registro durante ese año.
La SPRTUM ha mostrado un fuerte descenso en su operación desde 2006 cuando
movilizó 101.749 toneladas68, por lo que el concesionario no manifestó la intención de
modificar el Contrato de Concesión, cuando se presentó la solicitud de prórrogas por parte
de las Terminales de Santa Marta, Barranquilla y Buenaventura (Cartagena ya lo había
hecho).
Gráfico 3-6
Carga movilizada según tráfico durante 2008 (toneladas)
66.
Informe Movimiento de Carga por los Puertos de Colombia, 2008. Superintendencia de Puertos y
Transporte, marzo de 2009.
67.
Idem. Informe Superintendencia de Puertos y Transporte.
51
3
3.2.3.1 Desa
arrollo del contrato
c de concesión
c
Si se comp
para el volum
men de cargga movilizaddo en 2008 (40.300 t) con
c el de 19994
cuandoo la SPRTU
UM recibió la
l concesiónn (26.430 t), se observa un crecimieento de 52.6%
%,
sin em
mbargo al haccer una evalluación de toodo el perioddo, es claro que
q el resulttado para 20008
ademáás de estar por debajo del promedio históricco (64.482 t),
t confirmóó la tendenccia
contraactiva que se venía dandoo desde 20055 cuando alccanzó su picoo histórico con
c 107.269 t.
En todo caaso, si se com l demás Soociedades Poortuarias Reggionales, la de
mpara con la
Tumacco es la que menos cargga movilizó desde que se implantó el
e modelo de concesionees,
por loo que hasta 2008
2 obtuvoo una utilidaad operacionnal acumulaada de $1.0880 millones de
pesos de 2009, ceerca del 10%
% de lo quee recibió la SPRBUN durante
d el mismo
m perioddo.
Como resultado dee ello a 20088, con una taasa de descuuento de 18,88%69, el Concesionario aun
a
le faltaan por recup
perar $10.1644 millones de
d pesos de 2009,
2 por suu parte el retoorno promeddio
sobre el patrimoniio (ROE) parra el períodoo 1994-2008 fue de 7,83%70.
Gráficco 3-7
Carga movilizada por la SPRT
TUM
68.
Tomada com mo referencia de la solicitudd de revisión y modificaciión del contraato de concesión
presentada en
n mayo de 20055 por la SPRBUUN.
69.
Pesos de 20088. Cálculos DE
ES INF con basse en los Estadoos Financieross de la SPRTU
UM S.A
52
Nuestra Misió
m y éticos
m
De acuerdo
o con los Estados Financcieros, durannte el perioddo 1994-20008, la Socieddad
Portuaaria Regionaal de Tumacco ejecutó inversiones
i p $1.432 millones dee 2009, de las
por l
s efectuaroon en los añños 2001 y 2002, y un 12,25% enn 2008 cuanndo
cualess el 76.4% se
ones de 2009971.
invirtió $175 millo
n comparativvo entre los ingresos operacionales y los costos operacionalles
Al hacer un
de la Concesión,
C se
s observa que
q a diferenncia de las demás
d SPR, la brecha enntre estos, con
c
excepcción de los años
a 2004 a 2007, es mínima
m e inclluso para alggunas vigenncias no exisste,
sin em
mbargo es prreocupante que
q para 20008 los costoss estén por encima
e de loos ingresos, lo
cual podría
p afectaar la sostenibbilidad finannciera de la concesión
c y por ende laa prestación de
los serrvicios portu
uarios.
Gráficco 3-8
Ingressos Operacio
onales Vs. Coostos Operaccionales SPR
RTUM
70.
Cálculos DES
S INF, con basee en los Estadoos Financieros.
53
Nuestra Misió
m y éticos
m
Fuente: Estados Finan
ncieros SPRTU
UM. Pesos de 2009.
2
F
Finalmente, con respeccto al pagoo de la conntraprestacióón, según el
e contrato de
concessión, la Sociiedad Portuaaria debía pagar por el usso de las plaayas, terrenos de bajamarr y
zonas accesorias, incluido el costo
c de viggilancia ambbiental, la suuma de US$173.679 (de la
e 80% correespondía a la Nación y el 20% all municipio)), y por los activos de la
cual el
Empreesa Puertos de
d Colombiaa US$206.3337 en su totaalidad a favorr de la Nacióón.
D acuerdo con el Inviaas, la SPRTU
De UM ha pagado hasta agoosto de 20099, US$150.644
en conntraprestació
ón por el usoo de Zona dee Playa y Terrenos de Baajamar, y US
S$377.700 por
p
d Colpuertoos72; lo anterrior a pesos de 2009, reppresentó paraa la Nación un
la infrraestructura de
ingreso total de $1.319 millones73. Por loo que el Muunicipio de Tumaco,
T debbió recibir por
p
conceppto del 20% de la contraaprestación del
d uso de Zona
Z de Playya y Terrenoss de Baja Mar,
aproxiimadamente US$30.129 en el mism
mo periodo, es
e decir $777,78 millones de 2009. Sin
S
embarrgo en la infformación reportada poor el Invias se
s observa que
q con corrte a la mism
ma
fecha la Sociedad
d Portuaria debe
d US$22.454 por concepto de uso
u de playaa y US$46.978
por inffraestructuraa.
71.
Cartera Portuaaria a 31de agoosto de 2009. Subdirección
S F
Financiera- Inviias.
72.
Cálculos DES S Infraestructuura con base ene IPC anual, reportados poor el DANE, y TRM promeddio
anual certificaada por la Supeerintendencia Financiera.
F
54
Nuestra Misió
m y éticos
m
3.2.4 Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta
En 1993, mediante contrato No.006 suscrito el 24 de junio, la Superintendencia
General de Puertos otorga en concesión durante 20 años contados a partir del 13 de
diciembre de 1993, el puerto de acceso público de Santa Marta74, el cual está habilitado para
el comercio exterior y para prestar servicio a toda clase de carga general, contenerizada y a
granel; a la Sociedad Portuaria Regional de Santa Marta -SPRSMA-, creada según escritura
pública del 24 de febrero de ese mismo año.
El valor fiscal del contrato se estimó en US$18.191.336, la contraprestación por
zona de playa en US $11.001.478 o veinte cuotas anuales de US$1.546.207 con posibilidad
de pagar las anualidades en cuatro cuotas trimestre anticipado. La contraprestación por los
activos de Colpuertos se estableció en $730.502.000 para los dos primeros años, valor que
se reajustaría a partir del tercero de acuerdo con la inflación.
El contrato ha sido objeto de seis modificaciones mediante otrosí, tres (3) de ellos75
hacen alusión a las garantías requeridas; su cuantía, período, constitución y aprobación y, a
la exigencia de una garantía adicional y específica para la realización de estudios de
impacto ambiental. El otrosí No.2 de septiembre 8 de 1993, modifica la contraprestación
por los activos de Colpuertos entregados en concesión, quedando como un valor fijo que no
está sujeto a la inflación y cuyo monto se estableció en un valor de US$7’189.858, o
montos anuales de US$545.488 durante los primeros cuatro años; a partir del quinto podría
ser plena dependiendo del uso de las instalaciones, del análisis financiero de la auditoría
externa contratada para tal fin y de la evaluación de la Superintendencia General de
Puertos; y no puede ser inferior al establecido para los cuatro primeros años.
Mediante otrosí No. 5 suscrito el 22 de diciembre de 1999 se autoriza al
concesionario a prestar los servicios de operación portuaria y se establece que a partir del 1º
73.
Ubicado en la zona noroccidental de la ciudad, posee la ventaja natural de la profundidad de sus
aguas.
74.
Otrosí No.1 de agosto 5 de 1993, Otrosí No. 3 de septiembre 9 de 1993 y Otrosí 4 de septiembre 30
de 1993.
55
de septiembre de 1998 la facturación de la tasa de Vigilancia Ambiental es competencia
del Ministerio del Medio Ambiente. El otrosí No. 6 suscrito el 3 de enero de 2005
determina que el Inco será la entidad contratante y que para efecto de los pagos a cargo del
concesionario la entidad competente para su cobro y recaudo es el Invias.
Respecto a los bienes entregados en concesión, estos incluyeron muelles, bodegas,
cobertizos, edificios, patios, obras de urbanismo y vías internas, necesarios para la
prestación del servicio y la operación. En la tabla 3-9 se presentan las características
básicas de los muelles y la distribución por subterminales con que cuenta el puerto
actualmente.
Tabla 3-9
Infraestructura de Muelles SPRSMA
Extensión Calado Capacidad Ejecución Capa Rendim.
Muelle Subterminal
Metros Pies Actual 2007 Util. Operacional
1 100 6,1 Contenedores 110.000 Teus 92.174 84% 12 Cont/hora
2 180 11,6 Carga General 739.000 Ton 575.030 78% 18 Ton/hora
3 165 11,6 Granel Sólido 1.500.000 Ton 1.315.784 88% 200 Ton/hora
4 240 12,8 Granel Líq. 280.000 250.560 75% 32.000 Ton/día
5 94 6,4
6 150 18,3
7 156 15,3
Fuente: SPRSMA-Abril 2008.
En el comercio exterior movilizado a través del puerto las exportaciones representan

el 65% del total y las importaciones el 35%, destacándose la tendencia creciente en el
transporte del carbón, que actualmente alcanza una participación cercana al 50% del total.
Como lo demuestran el Gráfico 3-9, se muestra el movimiento total de carga del puerto, a
este respecto la carga en contenedor se mantiene relativamente estable con una
participación cercana al 10% del total, mientras que la carga general decrece pasando del
43% en 1994 al 12% en 2006, el granel sólido (excluyendo el carbón) presenta una
participación estable cercana al 25%, mientras que el granel líquido muestra tendencia
creciente pero minoritaria, en porcentajes cercanos al 4%. Entre los principales productos
56
moviliizados adem
más del carbbón, figuran el banano, café, tuberíaa y accesoriios, vehículoos,
papel, cartón y pro
oductos quím
micos.
Gráficco 3-9
Movim miento Totall de carga SP
PRSMA 19994-2008
Fuente: SPRSMA-Ab
bril 2008.
Los datos aquí presenntados difierren de los contenidos

c e el Anuarrio Estadístiico
en
elaborrado por el Ministerio
M dee Transportee, la diferenccia corresponnde a la cargga de comerccio
internoo, no incluid
da en este infforme.
Con base en
e los inform
mes suministtrados por ell concesionaario, se realizzó un ejerciccio
de anáálisis de la situación
s finaanciera actuual del puertoo, en el que como puntoo de partida se
determ
minó la utilid
dad de la opeeración. A reenglón seguido se adicioonaron o resstaron los otrros
ingresos/egresos y se descontaaron los imppuestos paraa identificar la
l utilidad del
d ejercicio. A
este resultado
r lee sumamos o descontaamos la vaariación en el capital de trabajo y
desconntamos la vaariación del activo no coorriente, opeeración que arroja el fluj
ujo de caja con
c
inversión para cad
da anualidadd, valor al que
q aplicamoos un factorr de descuennto compuessto
por unna tasa del 18,8%, applicada al número
n de períodos
p dee análisis. Los
L resultaddos
obteniidos se muesstran en la Tabla 3-10, laa rentabilidad patrimoniaal promedio (ROE) paraa el
períoddo comprend f de 22,166%. La sumaatoria de loss resultados de
dido entre 19994 – 2008 fue
cada vigencia,
v noss muestran que
q la SPRSM
MA presenta un valor neto
n actual dee operación de
57
Nuestra Misió
m y éticos
m
$-102 mil millonees (pesos de 2009),
2 que representan
r e monto penndiente de reecuperación de
el
las invversiones reaalizadas.
Tabla 3-10
Comportamiento Financiero
F d la SPRSM
de MA
Concepptos Financiero os V
Valores en Milllones de 2009
Ingresoos Operacionalees 1994-2008 $ 662..377
Egresoss Operacionalees 1994-2008 ($ 475..170)
Utilidadd Operacional $ 187..207
Variaciión del Activo no Corriente (IInversiones de Capital) ($ 114..589)
Inversioones en Capitaal de Trabajo ($ 8.6665)
Valor Neto
N Operacion nal 1994-2008 (*) ($ 102..273)
Cálculoos CGR. Fuentee: Estados Conntables y Finanncieros SPRSM
MA.1994-2008..
(*) Paraa una tasa de descuento real del
d 18%.
La variación del activo no corriiente, entenndida como el valor que

q refleja las
l
inversiones ejecuttadas por el concesionaario, nos perrmite estimaar inversionees acumuladdas
por $1115 mil millones, con unn comportam
miento en doonde en la mayoría
m de laas vigencias el
montoo incrementaa entre $8 mil
m y $10 mil
m millones por año, peero con etapas de notoriios
descennsos como 1997 y el perríodo 1999 – 2002 en donnde la variacción apenas alcanzó los $5
mil millones.
m Porr su parte loos ingresos operacionalles presentaaron variacióón decreciennte
hasta 1997, en 19
998 muestraan un ligero repunte y vuelve
v la tenndencia a laa baja hasta el
2000, año en qu
ue inicia unn período de
d crecimieento constannte de los ingresos, con
c
mentos hasta de $10 mil millones com
increm mo sucede entre
e 2006 y 2007.
Gráficco 3-10
Comportamiento de
d los Ingressos SPRSMA
A 1994-20088
Fuente: SPRSMA-Ab
bril 2008. En millones
m de pesoos de 2009.
58
Nuestra Misió
m y éticos
m
En la tabla 3-11 se muestra la variación en el comportamiento de diferentes
conceptos de ingreso y en diferentes períodos, en donde es importante concluir que los
servicios de operación portuaria autorizados desde finales de 1999, han ocupado un papel
relevante dentro del esquema financiero del concesionario pues apenas autorizada la
prestación del servicio de operación portuaria los ingresos por este concepto alcanzaron una
participación del 26% y hoy en día representan el 33%; caso contrario para el Uso de
instalaciones que han disminuido aproximadamente la mitad, pasando del 80% en 1994 al
42% en 2006.
Tabla 3-11
Comportamiento de los ingresos operacionales en diferentes períodos de la concesión
Concepto ingreso 1.994 % 2.000 % 2.006 %
Uso instalaciones $ 8.531.336 80,26% $ 9.291.799 46,55% $ 20.904.051 42,07%
Contenedores $ 219.362 2,06%
Servicios de Operación Port. $ 5.260.411 26,35% $ 16.761.939 33,73%
Almacenaje y Dep. Mcias. $ 840.076 7,90% $ 2.186.335 10,95% $ 5.666.838 11,40%
Servicio de muellaje $ 1.039.173 9,78% $ 1.526.555 7,65% $0 0,00%
Servicio de grúa $ 385.554 1,93%
Otros $ 3.627.611 7,30%
Subtotal $ 10.629.947 $ 18.650.654 $ 46.960.439
Arriendos $ 732.028 3,67% $ 1.474.722 2,97%
Pilotaje $ 145.015 0,73% $ 232.762 0,47%
Cabotaje $ 311.192 1,56% $ 280.074 0,56%
Otros $ 38.812 0,19% $ 742.317 1,49%
Recargo carga peligrosa $ 84.035 0,42%
Subtotal Otros ing. Oper. $ 1.311.082 $ 2.729.875
Total $ 10.629.947 $ 19.961.736 $ 49.690.314
En 1994 el Almacenamiento y Depósito de Mercancías se denomina Bodegaje. Cifras en pesos corrientes.
Fuente: Estados Financieros SPRSMA.
Este comportamiento permite deducir que en el esquema de concesión del puerto de

Santa Marta ha perdido relevancia el cobro por el uso de las instalaciones mientras que los
servicios de operación portuaria visualizan tendencias crecientes de ingreso. En el caso de
Almacenaje y Depósito de Mercancías, este rubro representa actualmente el tercer lugar
con el 11,40% de los ingresos, no obstante, los niveles de ocupación de las áreas de
59
almacenamiento alcanzan promedios cercanos al 85%76, situación que implica tanto la
disposición de espacio físico externo para esta finalidad como una adecuada operación
logística que derive en el mayor aprovechamiento de este recurso, teniendo en cuenta que la
tendencia de los puertos es reducir el almacenamiento.
En los otros rubros con menor representación, existen conceptos como los
arrendamientos con participaciones cercanas al 3% y otros servicios con participación
superior al 7% en 2006. La existencia de diversos conceptos de ingreso que se han creado
con posterioridad al inicio de la concesión permite concluir que para los concesionarios el
negocio portuario es dinámico y que de acuerdo con las necesidades de los usuarios es
factible crear nuevos conceptos de ingreso, que les permiten incrementar los ingresos
generados producto de la concesión.
En el 2008 el puerto de Santa Marta arrojó una utilidad operacional de $2.228 por
tonelada, y los costos y gastos operacionales representaron el 77% del ingreso operacional,
para este mismo período en el puerto de Cartagena los costos y gastos operacionales fueron
del 59%, esta diferencia obedece en parte a la especialización de Cartagena en el manejo de
contenedores77, mientras que el puerto de Santa Marta continua manejando cargas en
diversas modalidades, lo que dificulta aplicar economías de escala para reducir los costos.
Gráfico 3-11
Ingresos Operacionales Vs. Costos Operacionales SPRSMA
75.
Informe de Gestión SPRSMA a diciembre 31 de 2007, Aspectos Administrativos – Operaciones.
76.
Más del 99% de la carga movilizada por este puerto corresponde a carga contenerizada según datos
del Anuario Estadístico Ministerio de Transporte - 2007.
60
Cálculoos CGR. Fuentee: Estados Conntables y Finanncieros SPRSM
MA 1994-2008..
bla 3-12 se muestran los accionisstas con coorte a 2008, que con su
En la Tab
particiipación conccentran más del 54% de representación en la Soociedad Portuuaria Regionnal
de Sannta Marta, existiendo
e all mismo tiem
mpo un graan número de
d accionistaas minoritariios
con paarticipacionees individuaales que no superan el 1%. Para esta
e vigenciaa, existen 109
accionnistas entre los
l que se destaca la parrticipación de
d los entes gubernamenntales como el
Deparrtamento dell Magdalenaa y del Disstrito de Sannta Marta con
c el 12% y 11%, y el
Ministterio de Tran
nsporte en reepresentaciónn de la Nación, con el 2,,1%.
También es importantee destacar laa participaciión de generadores de carga
c con alto
índice de movilizaación por el puerto como es el caso del carbón, banano y caafé; resaltanndo
la obsservación deel Banco Muundial en reelación con la inconvenniencia de laa participaciión
activa de dadores de carga en el gobiernoo de los puerrtos públicoss por posiblees preferenciias
en la prestación
p deel servicio y la utilizacióón de la infraaestructura como
c eslabónn de su cadeena
logístiica78.
Tabla 3-12
Princippales accion
nistas SPRSM
MA 2008
77.
Al respecto, vale la pena mencionar
m quee en las notas a los estadoss financieros de
d 1996-1997, en
Cuentas de Orden
O – Respponsabilidades Contingentes, registran litiigios y/o dem mandas en conntra
correspondien ntes a dos proccesos ejecutivoos presentados por la Superinntendencia Geeneral de Puerttos,
mediante los cuales imponeen multa por suupuesta restricción indebida de la competenncia y desacato a
la autoridad, y supuestas irrregularidades en la prelación de atraque ded varios buquues en 1995, este
e
registro desap
parece en los innformes de la vigencia 2005 sin que de la información se pueda diluciddar
si el pago de la
l multa se hizoo efectivo.
61
Nuestra Misió
m y éticos
m
Accionistas 2008 No. Acciones %
Departamento del Magdalena 156.795 12,867%
Distrito de Santa Marta 140.485 11,528%
Carboandes S.A. 78.890 6,474%
Bananos de Exportación (Fideicomiso PA CI Banacol) 58.828 4,827%
Técnicas Baltimore de Colombia S.A. 40.429 3,318%
Agrícola El Retiro (Fideicomiso PA CI Banacol) 39.218 3,218%
Inmobiliaria Kasuma S.A. 35.645 2,925%
Ministerio de Transporte - La Nación 26.208 2,151%
Banacol (Fideicomiso PA CI Banacol) 22.108 1,814%
Agrícola Eufemia Ltda 20.821 1,709%
Agropecuaria San Gabriel Ltda. 20.821 1,709%
Federación Nacional de Cafeteros 19.158 1,572%
Fuente: Superintendencia de Puertos y Transporte.
Una de las principales obligaciones contractuales del concesionario hace referencia

al pago de la contraprestación. El Instituto Nacional de Vías certifica los valores
presentados en la Tabla 3-13, en los cuales es importante hacer notar que en la vigencia
2006, el concesionario efectúo un pago adicional con base en lo ordenado en la Resolución
de Feb.24/00 emitida por la Superintendencia General de Puertos, mediante la cual se fijaba
la contraprestación plena por el uso de los activos por valor de US $962.570 cada
anualidad.
La SPRSMA interpuso recurso aduciendo falta de competencia de la
Superintendencia para fijar la contraprestación; sin embargo, el Ministerio de Transporte
confirmó el valor mediante Resolución 310 de enero 25/01. Según información de los
estados financieros de la SPRSMA, en el 2006 efectuaron un pago por valor de $4.922
millones, valor que incluyó intereses moratorios, para cumplir los propósitos del
Documento Conpes 3342 de 2005 y poder continuar con el proceso de negociación del
contrato de concesión, sin que ello implique que el concesionario desista de la intención de
reclamar la devolución del pago, es decir queda abierta la posibilidad de eventuales litigios
en el futuro.
62
En la Tabla 3-13, se consignan los valores causados a favor de la Nación por
concepto de contraprestación, los cuales ascienden a $84.723 millones (pesos de 2009)
durante el período de la concesión.
Tabla 3-13
Pagos estimados de contraprestación SPRSMA
ZONA USO DE VIGILANCIA
VIGENCIA TOTAL
PLAYA INFRAESTRUCTURA AMBIENTAL
1994 $ 3.971,83 $ 1.758,36 $ 19,34 $ 5.749,53
1995 $ 3.669,86 $ 1.624,08 $ 17,87 $ 5.311,81
1996 $ 3.431,36 $ 1.517,66 $ 16,69 $ 4.965,71
1997 $ 3.204,30 $ 1.418,91 $ 15,61 $ 4.638,81
1998 $ 3.433,13 $ 1.521,65 $ 16,74 $ 4.971,52
1999 $ 3.880,29 $ 1.715,97 $ 0,00 $ 5.596,25
2000 $ 4.230,65 $ 1.872,94 $ 0,00 $ 6.103,59
2001 $ 4.331,04 $ 1.917,38 $ 0,00 $ 6.248,42
2002 $ 4.414,49 $ 2.701,47 $ 0,00 $ 7.115,96
2003 $ 3.568,15 $ 2.787,45 $ 0,00 $ 6.355,60
2004 $ 4.116,28 $ 3.215,64 $ 0,00 $ 7.331,92
2005 $ 3.468,73 $ 2.709,77 $ 0,00 $ 6.178,50
2006 $ 3.373,36 $ 5.772,56 $ 0,00 $ 9.145,92
2007 $ 2.812,67 $ 2.197,26 $ 0,00 $ 5.009,92
TOTAL $ 51.906,13 $ 32.731,10 $ 86,24 $ 84.723,46
3.2.4.1 Modificación del Contrato de Concesión

Mediante el otrosí número 006 al contrato de concesión portuaria número 006 de
1993, el Instituto Nacional de Concesiones y el concesionario suscribieron una
modificación con base en la Resolución 245 de mayo de 2008, en el cual se amplía el plazo
de la concesión por un período de 20 años adicionales, con la obligación de realizar
inversiones por US$ 127,3 millones79 destinadas principalmente a ampliación y
modernización de la infraestructura y equipamiento portuario mediante extensión hacia
78.
En millones de USD de 2007, actualizables con una tasa del 2,10% anual.
63
zonas aledañas y readecuación de instalaciones existentes así como adquisición de equipos
para introducir nueva tecnología, eficiencia en el servicio y aumento de la capacidad.
Las inversiones serán llevadas en tres etapas comprendidas entre 2008-2011, 2012-
2020 y 2021-2033, destinadas en un 70% para infraestructura y equipos para los terminales
de contenedores, graneles y carga general; y en un 30% para tablestacado de muelles,
repotenciación del puerto y seguridad.
Tabla 3-14
Inversiones aprobadas SPRSMA otrosí 006 de 2008
Primera Etapa Segunda Etapa Tercera Etapa TOTAL
2008-2011 2012-2020 2021-2033 2008-2033
INVERSIONES
USD 57.136.320 USD 44.907.681 USD 25.311.454 USD 127.355.455
APROBADAS
Fuente: Otrosí 006 de 2008 al contrato de concesión portuaria 006 de 1993.
El 70% de dichas inversiones se efectuarán en el período restante de la actual

concesión portuaria por la necesidad de adecuar rápidamente la infraestructura y la
obligación de cumplir indicadores operacionales aceptables80. Ello implica dejar casi 10
años de la concesión como período muerto en inversión de infraestructura y equipos, pues
para la etapa tres 2021-2033, apenas se destinan inversiones por US$4,7millones destinados
al terminal de graneles. De acuerdo con la información reportada por el Grupo de Puertos
del Inco las inversiones se observa que a marzo de 2009 sólo se han ejecutado el 2,5% de
las inversiones programadas en los años 2008 y 2009
Tabla 3-15
Inversiones aprobadas y ejecutadas SPRSMA
DESCRIPCIÓN 2.008 2.009
Inversiones programadas (USD) USD 13.598.374 USD 19.161.473
Inversiones ejecutadas (USD) USD 782.159 USD 26.673
Fuente: Inco - Grupo de Puertos.
79.
Informe Contraloría General – Renegociación contrato de concesión portuaria, Sociedad Portuaria
Regional de Santa Marta, Marzo 7 de 2008. Respuesta a observación sobre proceso de renegociación
No.2 CGR dirigida al señor Ministro de Transporte.
64
Adicionalmente, genera incertidumbre el destinar el 60% de inversión en
infraestructura y equipos para el terminal contenedores mientras que la fortaleza del puerto
es el transporte a granel. El transporte de carga en contenedor solo representa porcentajes
cercanos al 10% del total del comercio exterior movilizado por el puerto, en donde también
es importante tener en cuenta el alto nivel de competencia y especialización de otros
puertos públicos y privados, nacionales e internacionales, ubicados en la costa Caribe81.
Otro factor que genera incertidumbre frente a las perspectivas del puerto lo
constituye la desaparición del carbón dentro de la carga movilizada, producto que hoy en
día representa la mitad de su mercado. Esta situación tiene origen en la convocatoria de
oficio del Estado para construir un puerto especializado en transporte de carbón en Ciénaga
Magdalena82, que cumpla con todas las expectativas ambientales y técnicas de
comercialización internacional como alternativa a la problemática de la contaminación en
la zona. Esta iniciativa pretende minimizar el impacto en el medio ambiente y en el turismo
con el manejo de carbón en la zona portuaria de Santa Marta – Ciénaga mediante la
construcción de un puerto nuevo que integre las operaciones portuarias para la exportación
de carbón y que además tenga la capacidad instalada para la exportación de carbón de los
pequeños productores. Esta propuesta pretende eliminar la proliferación de muelles que
realizan el cargue de carbón en barcazas, el trasiego con remolcadores y el cargue en
fondeo.
La capacidad instalada de este nuevo puerto, debe alcanzar mínimo los 30 millones
de toneladas por año, atendiendo los volúmenes de carga de carbón procedentes de los
80.
Según datos del Anuario Estadístico del Ministerio de Transporte -2007; a manera de ejemplo, el
puerto de Cartagena moviliza el 35% de la carga de comercio exterior contenerizada transportada por
las principales sociedades portuarias regionales nacionales, mientras que Santa Marta apenas alcanza
el 4% del total, siendo superado incluso por el puerto de Barranquilla, que moviliza el 8%.
81.
Mediante Resolución 5639 de Dic.10/07 el Ministerio de Transporte declara de interés público la zona
ubicada en el Municipio de Ciénaga, y mediante Resolución 126 de enero 17 de 2008, convoca a
participar en el proceso de constitución de una sociedad portuaria que tendrá por objeto la promoción,
financiación, realización de estudios, construcción, administración y operación de un puerto destinado
al servicio público para el manejo de carbón de exportación con cargue directo.
65
distritos mineros del Cesar y de los carbones siderúrgicos del interior del país, con un plazo
de concesión de 30 años contados a partir del perfeccionamiento del contrato.
Para efectos de dar cumplimiento a las inversiones previstas, el concesionario deberá
presentar a más tardar el 30 de noviembre de 2010 un plan de inversiones que contenga los
diseños de ingeniería básicos, el cronograma y el presupuesto estimado a ejecutar durante
los próximos dos años, a partir de allí este plan de inversiones se presentará de manera
bianual y debe ajustarse a lo previsto en el Plan Maestro, en el cual se definieron las
condiciones para la utilización de áreas, la reorganización física del terminal , la
incorporación de nuevas áreas portuarias a la concesión. Con el fin de revisar y verificar el
cumplimiento de las obligaciones por parte del concesionario, se ha previsto el desarrollo
de una interventoría operativa, de obras y construcciones y una auditoría de ingresos, las
cuales serán contratadas por el Inco y serán pagadas con cargo a la SPRSMA.
Es importante en este nuevo esquema, tener claridad por parte del Inco o quien haga
sus veces de los ingresos del concesionario, puesto que el esquema de contraprestación
previsto en el decreto 1873 de 2008, se estableció una metodología para su liquidación
asociada a las cargas proyectadas (diferencial para contenerizada y granel), las tarifas
promedio y los ingresos brutos, con sus respectivos ajustes en el caso de no presentarse lo
previsto en el contrato de concesión.
A través de la modificación se incorporó un anexo sobre índices de desempeño
como garantía de calidad de la prestación del servicio y para permitir al Inco el monitoreo
de los niveles de productividad y de la operación del terminal portuario a través de la
interventoría operativa.
3.2.5 Sociedad Portuaria Regional de de Barranquilla
La Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla S.A. (SPRBAQ) tiene a su cargo el
terminal marítimo y fluvial83 Barranquilla, el cual le fue otorgado mediante el contrato
82.
Por su posición sobre el Río Magdalena tiene acceso a puertos fluviales internos tales como Puerto
Berrío y Barrancabermeja.
66
concesión número 008 del 2 de Agosto de 1993, por parte de la Superintendencia General
de Puertos y recibido de manera física el 13 de Diciembre del mismo año, el cual le da
derecho a ocupar y utilizar de forma temporal y exclusiva playas, terrenos de bajamar y
zonas accesorias a aquellas al igual que los bienes que hacen parte del terminal portuario y
son propiedad de la Empresa Puertos de Colombia en Liquidación, como son muelles,
bodegas, edificios, talleres, garitas, grúas, portacontenedores entre otros, a cambio del pago
de una contraprestación a favor de la Nación por el uso de la zona de playa, por el uso de la
infraestructura entregada en concesión y para vigilancia ambiental84.
Este terminal de servicio público tiene el carácter de multipropósito, orientado al
comercio exterior, es decir que en sus instalaciones se puede realizar el acopio de carga
general, a granel y en contenedores. Presta los servicios de almacenaje y uso de
instalaciones a los usuarios en general tales como agentes de aduana, importadores,
exportadores y agentes marítimos en general.
Desde el inicio de la concesión hasta 2008, el movimiento de carga de la SPRBAQ
creció 3,4 veces85, movilizando para el comercio exterior colombiano 32,5 millones de
toneladas de las cuales el 79,7% correspondió a importaciones y el 20,3% a exportaciones;
las cuales pasaron a representar el 25% en 2008 dese el 5% mostrado en 1994, con un pico
en el año 2004 del 33%.
Gráfico 3-12
Comercio Exterior SPRBAQ
83.
La contraprestación por concepto de Zona de Playa está distribuida en un 80% para la Nación y un
20% para el Distrito de Barranquilla.
84.
La capacidad actual del puerto es de 4,3 millones de toneladas.
67
Elaboróó: CGR. Fuentee: Ministerio de
d Transporte.
Por su paarte este moovimiento está

e compueesto por carga generall en un 78%
%,
e cuanto a contenerizaación de la carga la cuual
presenntando un crecimiento moderado en
alcanzza el 22% deel total, situaación que se explica en que
q cerca deel 90% de laa carga generral
está coompuesta po
or acero.
Gráficco 3-13
Composición de laa carga de laa SPRBAQ - Año 2008
Elaboróó: CGR. Fuentee: Ministerio de

d Transporte.
De acuerdo
o con la infformación suministrada
s a por el Insttituto Nacioonal de Víass -
Invias- durante el período de la
l concesiónn comprendiddo entre 19994 y 2007, see han generaado
a favoor de la Nación recursos de contrapreestación por un valor dee USD 15,5 millones,
m US
SD
7,2 millones
m por concepto de
d uso de zona de playa, USD 8,3 millonees por uso de
68
Nuestra Misió
m y éticos
m
infraestructura y USD 28,5 miles por vigilancia ambiental, lo anterior a pesos de 2009
equivale aproximadamente a un ingreso para la Nación de por $47.312 millones.
Tabla 3-16
Pagos estimados de contraprestación SPRBAQ
ZONA USO DE VIGILANCIA
VIGENCIA TOTAL
PLAYA INFRAESTRUCTURA AMBIENTAL
1994 $ 1.154,77 $ 649,87 $ 14,51 $ 1.819,15
1995 $ 1.891,22 $ 1.000,67 $ 22,34 $ 2.914,23
1996 $ 1.410,13 $ 747,89 $ 16,69 $ 2.174,71
1997 $ 1.317,29 $ 699,21 $ 15,61 $ 2.032,12
1998 $ 1.416,48 $ 749,85 $ 12,55 $ 2.178,87
1999 $ 1.598,92 $ 845,61 $ 0,00 $ 2.444,53
2000 $ 1.743,42 $ 922,96 $ 0,00 $ 2.666,38
2001 $ 1.784,79 $ 944,85 $ 0,00 $ 2.729,65
2002 $ 1.819,18 $ 963,06 $ 0,00 $ 2.782,24
2003 $ 1.960,55 $ 3.994,18 $ 0,00 $ 5.954,72
2004 $ 1.696,29 $ 4.048,06 $ 0,00 $ 5.744,35
2005 $ 1.429,44 $ 3.411,24 $ 0,00 $ 4.840,68
2006 $ 1.607,32 $ 3.317,45 $ 0,00 $ 4.924,78
2007 $ 1.340,16 $ 2.766,06 $ 0,00 $ 4.106,22
TOTAL $ 22.169,97 $ 25.060,94 $ 81,70 $ 47.312,62
De acuerdo con la información reportada por el Grupo Marítimo de la

Superintendencia Delegada de Puertos las inversiones realizadas durante el período de la
concesión son del orden de $48.451 millones (pesos de 2009), siendo el año 1995 donde
mayor inversión se presentó, como se observa en el Gráfico 3-4.
Gráfico 3-14
Inversiones en Infraestructura Concesionada SPRBAQ
69
Elaboróó: CGR. Fuentee: Superintendencia de Puertoos y Transporte.
Con base en mación conteenida en los estados conntables y finnancieros de la

e la inform
SPRBAQ, se estaableció que los ingresos operacionales de la concesión
c paara el períoodo
1994-22008 fueron
n de $812 mil millonees (pesos de 2009), y los costos operacionalles
616 mil millones (pessos de 20009), lo que representó una utiliddad
ascenddieron a $6
operaccional de $196 mil milloones (pesos de 2009) y un
u retorno sobre
s el patriimonio paraa el
año 20008 de 24,6%
%.
Gráficco 3-15
Ingressos Operacio
onales vs Cosstos Operaciionales SPRB
BAQ
Cálculoos CGR. Fuentee: Estados Conntables y Finanncieros SPRBA

AQ 1994-2006.
En Milees de pesos de 2009.
70
Nuestra Misió
m y éticos
m
Al descontar el flujo de caja libre de la concesión para el período 1994-2008, con
una tasa de descuento de 18,8% real86 se observa un valor neto negativo para este período
de $50 mil millones de 2009.
Tabla 3-17
Comportamiento Financiero de la SPRBAQ
Conceptos Financieros Valores en Millones de 2009
Ingresos Operacionales 1994-2008 $ 812.050
Egresos Operacionales 1994-2008 ($ 615.965)
Utilidad Operacional $ 196.085
Variación del Activo no Corriente (Inversiones de Capital) ($ 132.106)
Inversiones en Capital de Trabajo ($ 14.482)
Valor Neto Operacional 1994-2008 (*) ($ 49.662 )
Cálculos CGR. Fuente: Estados Contables y Financieros SPRBAQ 1994-2008.
(*) Para una tasa de descuento real del 18,8%.
Mediante el otrosí modificatorio número 6 de 2008 el contrato de concesión de la

SPRBAQ ha sido modificado, prorrogando por 20 años su fecha de terminación (Diciembre
de 2033), para poder desarrollar un Plan Maestro previsto por fases, el cual está orientado a
ampliar la capacidad de movilización de carga y mejorar la calidad de los servicios
portuarios. Para el desarrollo del Plan se han definido dos fases la primera de ellas hasta el
2020 con inversiones estimadas de US$ 98,5 millones y la segunda fase entre el 2021 y el
2033 con inversiones estimadas por US$ 80,5 millones, para un total de US$179 millones.
El otrosí modificatorio contempla: i) prórroga del plazo de la concesión, ii)
incremento del alcance del área a concesionada a intervenir, iii) variación en la forma de
liquidación de la contraprestación, iv) incremento de las inversiones y, v) establecimiento
de indicadores para la medición de eficiencia portuaria.
Sin embargo es necesario precisar que para efectos de las inversiones a realizar el
46% están sujetas a la evolución del crecimiento de la carga y el 3,5% corresponde a
inversiones complementarias, valores equivalentes a US$87,9 millones, por lo que
85.
Con base en la matriz riesgo-rentabilidad utilizada por la Hutchison Port Holding, para puertos con un
mercado consolidado y con posibilidades adicionales de desarrollo, una tasa de descuento adecuada es
del 16% a lo cual debe agregarse el spread de riesgo país.
71
disminuye la certidumbre sobre la ejecución del total de las inversiones previstas en el
otrosí, dado que se requiere superar el volumen de 6 millones de toneladas movilizadas en
la SPRBAQ para que por cada millón adicional se inviertan US$10 millones.
72
4. CONSIDERACIONES FINALES
Respecto al modo de transporte
Como consecuencia de la contenerización de la carga y el considerable incremento
del tamaño y capacidad de los buques que la transportan (más de 8.000 TEUs), los grandes
puertos mundiales y regionales tienden a especializarse en el manejo de contenedores,
desarrollando ventajas competitivas con la ejecución de grandes obras de infraestructura y
superestructura para poder recibir y satisfacer las necesidades de las empresas navieras,
además de canales de acceso con más de 14,5 mts de calado, que permitan la entrada y
maniobra de los portacontenedores de última generación.
Con base en esta capacidad los puertos se pueden clasificar en grandes puertos
pivote, que transfieren más de 1 millón de TEUs y sirven como nodos de conexión en las
grandes rutas mercantiles y puertos regionales “alimentadores”, que sirven a los primeros
redistribuyendo la carga en mercados más pequeños. Esta competencia local y regional,
hace necesaria la participación del capital privado, especialmente a través de la figura de
concesión, para adecuar los terminales marítimos y alcanzar mejores índices en tiempos de
espera y precios por la manipulación de la carga.
Para los puertos de América Latina y el Caribe, las nuevas obras del Canal de
Panamá representan la posibilidad de recibir buques post-panamax con capacidad hasta
15.000 TEUs y que requieren calados de 16 mts, su posicionamiento depende además de las
condiciones de profundidad, instalaciones y equipamiento, de su conexión logística con los
principales operadores portuarios como HPH, Maersk y P&O, de manera que sean
vinculados a las grandes rutas del comercio internacional.
Respecto a la organización institucional
La existencia de diversos organismos estatales competentes, con escasa presencia en
las localidades donde se desarrolla la actividad portuaria, diluye la posibilidad de
concreción, visión global, unicidad de criterio y decisión en materia de adopción de
políticas, administración, regulación, inspección, vigilancia y control.
73
Para mitigar esta situación se requiere fortalecer el papel del Estado como gestor de
la política y responsable de identificar las necesidades en materia de inversión, adoptando
oportunamente planes de expansión portuaria de tal forma que las inversiones propuestas se
conviertan en una obligación real para los concesionarios. Así mismo, implementar
mecanismos mediante los cuales la labor de seguimiento y control se realice en tiempo real,
aplicando criterios de eficiencia y eficacia en la evaluación de las operaciones.
Adicionalmente, es importante mencionar la inminente necesidad de establecer
sistemas de gestión coordinados, entre los organismos que cumplen funciones
complementarias a la actividad portuaria tales como Invima, ICA, DIAN, Policía Aduanera,
entre otros, los cuales son considerados hoy en día como factores limitantes de la eficiencia,
por los excesivos tiempos que implica la labor desarrollada de manera independiente por
cada uno de ellos.
Otro aspecto prioritario en materia institucional tiene que ver con la consolidación
de la actividad reguladora, mediante la cual se deben fijar criterios claros en temas como
los requisitos y condiciones de acceso a la prestación del servicio portuario, el
cumplimiento de indicadores basados en estándares de servicio que impidan el atraso y
rezago de nuestros puertos, la distribución de riesgos, la imposición de sanciones, multas y
la solución ágil y oportuna de las controversias. Con esta finalidad, el Estado debe evaluar
la pertinencia de la conformación de una Comisión de Regulación para el sector transporte
en todas sus modalidades; así como el fortalecimiento institucional, incremento de la
presencia y de la capacidad del Instituto Nacional de Concesiones y de la Superintendencia
de Puertos y Transporte, órganos responsables de la administración, inspección, vigilancia
y control de la actividad portuaria.
Como alternativa a esta propuesta, el Estado colombiano debe analizar la necesidad
de crear una Autoridad Portuaria Nacional encargada de la totalidad de la gestión portuaria,
con injerencia incluso en las decisiones estatales relativas a los puertos privados,
garantizando así una visión sólida para el desarrollo del transporte marítimo.
74
De igual manera se deben superar las debilidades generadas por la carencia de
sistemas de información, que le permitan al Estado conocer en tiempo real la magnitud y
dinámica del negocio portuario, los actores que en él intervienen y la forma como se
desempeñan, así como el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los concesionarios
frente al Estado.
En materia de política pública
Los principales aspectos que se han abordado en la definición de política portuaria
en Colombia, se relacionan con decisiones en temas de ordenamiento físico, mediante el
cual se identifican zonas propicias y convenientes para el desarrollo de la actividad
portuaria, la introducción de tecnologías y modernización de infraestructuras y equipos, la
reducción de costos y la necesidad de integración con los otros modos de transporte. En
ésta definición no ha sido adecuada la adopción de medidas que le permitan al Estado
efectuar un mejor control sobre la obligación de los concesionarios de realizar inversiones,
por lo que se ha presentado incumplimientos de inversión en el desarrollo de las
concesiones y, en el recaudo y manejo de las contraprestaciones establecidas.
Una mirada al desarrollo de las concesiones sobre puertos públicos, permite concluir
que a pesar de que en la política pública se identifican las necesidades y particularidades de
este modo de transporte, así como las propuestas para su desarrollo, el país no cuenta con
una infraestructura moderna que facilite su inserción en los mercados globales, situación
que se reconoce por parte de los concesionarios en las diferentes solicitudes de
renegociación presentadas recientemente. De allí se permite concluir que las metas y
obligaciones de inversión planteadas en los planes de expansión, posiblemente no tuvieron
el alcance necesario para que el país alcanzara niveles competitivos, o no fueron ejecutadas
aprovechando la debilidad del Estado, para efectuar la supervisión y control que le
compete.
Por otra parte, en la definición de la política portuaria en Colombia, los puertos
ejercen un papel muy débil como dinamizadores y generadores de oportunidades de
75
desarrollo económico y social para las localidades donde están ubicados; las ciudades que
cuentan con esta ventaja natural de poseer un puerto, normalmente están ubicadas en
departamentos que tienen alta participación en la economía nacional, por su
representatividad dentro del PIB nacional, lo cual contrasta con los índices de pobreza que
allí se presentan, manifestados en altos porcentajes de Necesidades Básicas Insatisfechas.
Adicionalmente, las externalidades generadas por la actividad portuaria provocan
conflicto con sectores como el de turismo y medio ambiente, que exigen definiciones de
política clara para que la actividad portuaria no se convierta en limitante de su desarrollo y
no afecte la generación de ingresos, empleo y oportunidades que se pueden originar en
diversas actividades.
Respecto al ámbito legal y contractual
En la gestión portuaria a cargo de las Sociedades Portuarias Regionales existen
temas de importancia que no han sido abordados con suficiente nivel de detalle para mitigar
su impacto como limitantes en la evolución de los puertos, entre ellos la definición clara del
objeto contractual, la reversión, la integración horizontal y vertical en la prestación del
servicio, el esquema multi-operador y el modelo de organización administrador-operador.
Por ejemplo en cuanto a la reversión de activos, con base en la experiencia de las
concesiones actuales, aunque ha transcurrido más de las dos terceras partes del plazo y aún
no se ha presentado la situación específica, es necesario determinar la pertinencia de que
bienes que han cumplido su vida útil y no pueden prestar más servicios productivos,
retornen al Estado acarreando altos costos de administración.
Adicionalmente, es importante resaltar que el Estado desconoce el inventario real de
los bienes a cargo de los concesionarios, pues ninguna entidad estatal lleva el registro
contable de los bienes entregados una vez firmado el contrato, ni de los que han sido
adicionados como producto de las inversiones, lo que dificulta la reversión de estos bienes
en el momento en que el Estado exija su devolución.
76
La reversión, más que implicar la cesión gratuita de unos bienes para desarrollar la
actividad portuaria, debería garantizar un conjunto de condiciones que permita al Estado
continuar prestando el servicio portuario, bajo parámetros eficientes de operación que
posicionen al puerto como eslabón de la cadena productiva en un entorno de competencia.
Con el fin de promover la sana competencia y la competitividad, es necesario
adoptar decisiones de fondo respecto al nivel de especialización y dedicación de quienes
hacen las veces de administradores del puerto y de los operadores, teniendo en cuenta los
ejemplos de casos exitosos en donde el administrador no presta el servicio de operación,
sino que se concentra en la gestión integral del puerto; respecto a restricciones para
participar en otros negocios de igual naturaleza ubicados en la misma área de influencia; y
respecto a las necesarias limitantes para que otros actores de la cadena productiva como los
generadores de carga participen en el proceso de toma de decisiones dado que se les
autoriza formar parte de la junta de accionistas, situación que deriva en preferencias hacia
la movilización de los productos por ellos generados.
En este mismo sentido, también se debe considerar la conveniencia de implementar
el esquema de mono operador, promoviendo que este también realice inversiones en
equipos para un mejor desempeño, y la de orientar nuestros puertos a la especialización en
determinados tipos de carga según sus fortalezas, decisión que permitirá obtener economías
de escala en la gestión.
Respecto a aspectos financieros
El desarrollo de las concesiones portuarias en Colombia, evidencia la rentabilidad
del negocio con situaciones disímiles de acuerdo con el estado, capacidad y nivel
competitividad de cada puerto, algunos de ellos con su inversión totalmente recuperada y
otros con montos pendientes y susceptibles de recuperación durante el período restante de
la concesión.
No obstante, respecto a los compromisos adquiridos por los concesionarios en la
realización de inversiones y el pago de la contraprestación, estos valores fueron definidos
77
de tal forma que no guardan relación con el comportamiento de las variables financieras
directamente relacionadas con la actividad portuaria, como los ingresos operacionales, los
costos y gastos de operación y la rentabilidad del negocio, por el contrario estos fueron
establecidos como montos fijos en el contrato. Con la modificación de los contratos mejoró
el esquema para calcular la contraprestación, sin embargo no se incluyeron todos los
ingresos operacionales, lo cual no es coherente con las actividades desarrolladas por el
concesionario, puesto que todas le representan beneficio; tampoco se entiende porque el
nuevo cálculo se aplica sólo hasta que terminen los contratos actuales.
Ante esta situación es necesario adoptar mecanismos que permitan la realización de
las inversiones en el momento en que la actividad portuaria lo exija y, la estimación de una
contraprestación acorde con la totalidad de los ingresos generados en el negocio portuario,
valor que debe destinarse a atender las inversiones públicas complementarias que
contribuyan a mejorar los estándares de servicio del puerto (mejora en los accesos,
promoción de la intermodalidad, desarrollo de la función regulatoria, entre otras).
Las nuevas reglas de juego para los puertos de Buenaventura, Barranquilla y Santa
Marta en materia de contraprestación, inversiones obligatorias, cumplimientos de
cronogramas, requieren del uso inmediato de los mecanismos de monitoreo y supervisión
previstos por el Inco (auditoría e interventoría) con el fin de evitar que se presenten
desfases y se corrijan los presentados.
El establecimiento de indicadores de desempeño como garantía de calidad de la
prestación del servicio, el monitoreo de los niveles de productividad y de la operación del
terminal portuario a través de la interventoría operativa deben permitirle al Estado
consolidar la información requerida para eliminar la asimetría de información en nuevos
procesos de concesión y en la definición de los elementos base de la planificación y la
gestión portuaria.
Respecto a temas de gestión
78
En los puertos colombianos es necesario adoptar mecanismos que permitan alcanzar
las características del puerto ideal, el cual se especializa en determinados tipos de carga,
con una adecuada distribución física y orientado a la transferencia de mercancías más que
al depósito de las mismas. La situación actual reporta que la mayoría de nuestros puertos
conservan carácter multipropósito -excepción hecha de Cartagena que se especializó en el
manejo de contenedores y es considerado exitoso y competitivo en la región-, que tienen
problemas de congestión física y que el depósito de las mercancías no presenta índices
óptimos dado que no se ha implementado un adecuado esquema logístico que agilice el
ingreso o salida de los medios de transporte, principalmente camiones; que moviliza la
carga una vez superado el proceso de importación-exportación.
Esta problemática está vinculada con el escaso desarrollo de mecanismos
intermodales que permitan un mejor aprovechamiento de puertos con condiciones
ventajosas como la conexión con ríos –Barranquilla, y ferrocarriles –Santa Marta y
Buenaventura.
79
BIBLIOGRAFIA
Banco Mundial, Privatización y Regulación de Infraestructuras de Transporte, Editorial

Alfaomega, México D.F., 2003.
- Situación Actual y Perspectivas de los Puertos Públicos en Colombia. 2006.
Brealey Richard, Myers David, Principles of Corporate Finance, Mc Graw-Hill, 8thEdition,
2007
Contratos de Concesión suscritos con Sociedades Portuarias Regionales de Barranquilla,
Buenaventura, Cartagena, Santa Marta y Tumaco.
Estados Financieros 1994 a 2006 Sociedades Portuarias Regionales.
Juhel, M., Port Development and Management in Central and South America. 28º
Congress, Permanent International Association of Navigational Congresses. 1994.
Ministerio de Transporte, Anuario Estadístico del Transporte 2006, Bogotá D.C.,
Septiembre de 2007.
OIT. Transporte Marítimo, puertos, pesca; transporte interior. 2006.
Programa de Ampliación del Canal de Panamá. Ley 28 del 17 de julio de 2006
Ricardo J Sánchez y Alejandro Vargas. Boletín FAL No. 246, febrero de 2007. CEPAL
Ricardo J Sánchez y Maricel Ulloa. Boletín FAL No. 247, marzo de 2007. CEPAL
Ricardo J. Sánchez. Reflexiones sobre las tendencias de comercio y transporte marítimo en
el inicio del S. XXI. CEPAL, agosto de 2007.
80
ANEXO 1
Comparación de Ingresos, Egresos y Utilidad Operacional de las SPR
Ingresos Operacionales Egresos Operacionales Utilidad

SPR
1994-2006 1994-2006 Operacional
Barranquilla $ 812.050 $ -615.965 $ 196.085

Buenaventura $ 2.675.226 $ -1.615.850 $ 1.059.376
Santa Marta $ 662.377 $ -475.170 $ 187.207
Cartagena $ 2.090.336 $ -1.432.595 $ 657.741
Tumaco $ 9.628 $ -8.740 $ 888
TOTAL $ 6.249.617 $ -4.148.320 $ 2.101.297
81
ANEXO 2
Indicadores Financieros de Inversión en SPR
Inversiones en
Inversiones Valor Operacional
SPR Capital de
Estimadas Actual (*)
Trabajo
Barranquilla $ -132.106 $ -14.482 $ -49.662
Buenaventura $ -378.358 $ -37.507 $ 531.355
Santa Marta $ -114.589 $ -8.665 $ -102.273
Cartagena $ -246.871 $ -60.684 $ -40.109
Tumaco $ -951 $ -210 $ -3.805
TOTAL $ -872.875 $ -121.548 $ 335.507
(*) Para una tasa de descuento de 18,8%, como fue considerada en el desarrollo del documento.
82
ANEXO 3
Movimiento de Carga de Comercio Exterior SPR
Movimiento de Carga
SPR Comercio Exterior
1994-2008
Barranquilla 32.581.751 Toneladas
Buenaventura 100.022.028 Toneladas
Santa Marta 51.731.152 Toneladas
Cartagena (*) 30.174.474 Toneladas
Tumaco 967.237 Toneladas
(*) no se tiene en cuenta la carga de transbordo internacional
83

Desarrollo de Las Concesiones Portuarias en Colombis

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Desarrollo de Las Concesiones Portuarias en Colombis

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

DESARROLLO DE LAS CONCESIONES PORTUARIAS

Elaboró: [Javier A. Arias, Robinson Gómez]

También se encuentran los grandes puertos regionales que sirven de conexión o

Con el objeto de mantener un alto nivel de competitividad y poder atender el

Aunque la mayor parte de la carga marítima se transporta en la actualidad a través

Handy 1.000 – 1.999

2.1 Evolución de la Política Pública.

A continuaación se pressenta una deescripción deel desarrolloo y los aspecctos relevanttes

El Terminal hace parte del Nodo Portuario de Buenaventura (NPB), que en la

A revisar el comportaamiento dell comercio internacionaal a través del Terminnal

Sin embargo, si se analiza el comportamiento de las exportaciones (ver gráfico 3-3)

Fuente: Estados Finan

Es de esperarse que con la adqquisición dee equipos de

El objeto del contrato otorga al concesionario el derecho a ocupar y utilizar en forma

El total dee la carga movilizada,

3.2.3 Sociedad Portuaria Regional de Tumaco

En el comercio exterior movilizado a través del puerto las exportaciones representan

Los datos aquí presenntados difierren de los contenidos

La variación del activo no corriiente, entenndida como el valor que

Este comportamiento permite deducir que en el esquema de concesión del puerto de

Una de las principales obligaciones contractuales del concesionario hace referencia

3.2.4.1 Modificación del Contrato de Concesión

El 70% de dichas inversiones se efectuarán en el período restante de la actual

Por su paarte este moovimiento está

Elaboróó: CGR. Fuentee: Ministerio de

De acuerdo con la información reportada por el Grupo Marítimo de la

Con base en mación conteenida en los estados conntables y finnancieros de la

Cálculoos CGR. Fuentee: Estados Conntables y Finanncieros SPRBA

Mediante el otrosí modificatorio número 6 de 2008 el contrato de concesión de la

Banco Mundial, Privatización y Regulación de Infraestructuras de Transporte, Editorial

Ingresos Operacionales Egresos Operacionales Utilidad

Barranquilla $ 812.050 $ -615.965 $ 196.085

También podría gustarte