Realidad, perspectivas y cambios

en el marco de la aplicación
del Código de la Niñez y la Adolescencia
en Maldonado, Montevideo,
Paysandú y Salto
 Ningún programa de cambio puede ser inteligente
si está desinformado, si no se basa en un moderado conocimiento
de lo que ha sucedido y está sucediendo
y en una apreciación de lo que podemos hacer que suceda.

Jerome Frank*

* Jerome Frank, “Una defensa de las escuelas de abogados”, en Martin F. Böhemer (comp.), La enseñanza del derecho y el ejercicio
de la abogacía, Biblioteca de Yale de Estudios Jurídicos, Gedisa, Barcelona, 1999, p. 57.
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia,
UNICEF Uruguay 2010

Justicia penal juvenil. Realidad, perspectivas y cambios en el marco de la aplicación del Código de la Niñez y la
Adolescencia en Maldonado, Montevideo, Paysandú y Salto

Proyecto:
Observatorio del sistema judicial
www.observatoriojudicial.org.uy
Fundación Justicia y Derecho

Coordinación del proyecto por UNICEF:

Susana Falca
Lucía Vernazza

Autor y coordinador general:

Javier M. Palummo Lantes

Equipo de investigación del seguimiento de expedientes judiciales:

2004-2005: Lydia López Sosa, María José Ramos, Cecilia Tomassini Urti y Luciana Vaccotti Martins. 2006: Gabriel
Gómez Sosa, Paula Manera, Cecilia Tomassini Urti y Luciana Vaccotti Martins. 2007: Luisina Fierro, Paula Manera,
Anaclara Planel, Gianina Podestá y Cecilia Tomassini Urti. 2008: Ivo Araújo, Alejandra Cabrera, Pedro Da Costa, Carolina
Fernández, Paula Manera, Gianina Podestá y María Noel Volpe.

Equipo de la Clínica Jurídica de Derechos Humanos de la Infancia y la Adolescencia:

María Mercedes Aramendia, Luciano Macedo, Daniel Piedra y Gianina Podestá.

Edición:
Marcelo Pereira

Corrección de estilo: María Cristina Dutto

Diseño gráfico editorial: Adriana Cardoso ABC/D
Diseño de carátula: Rodolfo Fuentes
Impresión: Zonalibro

Primera edición: diciembre 2010

UNICEF Uruguay
Bulevar Artigas 1659, piso 12
Montevideo, Uruguay
Tel. (598) 2403 0308
Fax (598) 2400 6919
e-mail: montevideo@unicef.org

Fundación Justicia y Derecho

Soriano 1280
Montevideo, Uruguay
Telfax (598) 2901 1042
info@observatoriojudicial.org.uy
http://www.observatoriojudicial.org.uy

Nota 1: La Convención sobre los Derechos del Niño se aplica a todas las personas menores de 18 años, es decir, niños,
niñas y adolescentes mujeres y varones. Por cuestiones de simplificación en la redacción y de comodidad en la lectura,
se ha optado por usar en algunos casos los términos generales los niños y los adolescentes, sin que ello implique
discriminación de género.
Nota 2: Las opiniones expresadas en esta publicación son responsabilidad de los autores y no reflejan necesariamente
la política o los puntos de vista de UNICEF.
 Contenido

Prólogo ............................................................................................................................................................................................. 9

I. Introducción...................................................................................................................................................................... 11

II. La selectividad del sistema: los mismos de siempre........................................................................................... 15

III. Garantías y actuación policial .................................................................................................................................... 25

IV. Las infracciones y sus circunstancias........................................................................................................................ 35

V. Segmento judicial, racionalidad y alternativas..................................................................................................... 43

VI. Las primeras horas, en las que pasa todo .............................................................................................................. 47

VII. La utilización inicial de la privación de libertad.................................................................................................... 57

VIII. ¿Proceso o mero ritual?.................................................................................................................................................. 65

IX. La finalización del proceso........................................................................................................................................... 73

X. Proporcionalidad y sanciones..................................................................................................................................... 79

XI. Durante el período más breve que proceda.......................................................................................................... 87

Bibliografía .................................................................................................................................................................................... 91

Anexo .............................................................................................................................................................................................. 93
 Prólogo

Con la aprobación del Código de la Niñez y la Adolescencia, Uruguay comenzó un proceso de

adecuación de su normativa nacional a los principios de la Convención sobre los Derechos del Niño
y demás instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos de las personas me-
nores de edad.
La implementación del CNA en estos seis años de vigencia ha significado un verdadero desafío
para las instituciones y los operadores, por una suma de factores que tienen su origen en diferentes
causas: deficiencias normativas del propio Código, inadecuación estructural de algunas instituciones
para el cumplimiento de sus fines de protección de los derechos de los niños, persistencia de prácti-
cas tutelares de algunos operadores, dificultades en la operatividad del sistema de ejecución de las
sanciones, especialmente en la administración de los centros de privación de libertad, la sensación
de impunidad que generó en la sociedad este cuerpo normativo ni bien fue aprobado, con el consi-
guiente aumento de la demanda de mayor dureza en la intervención punitiva, entre otras.
El Observatorio del Sistema Judicial ha venido monitoreando, a través del análisis exhaustivo de
expedientes judiciales, este complejo proceso de implementación de la normativa vigente en el país.
De su análisis surgen las dificultades que tanto instituciones como operadores tienen que enfrentar
para dar cabal cumplimiento a sus responsabilidades, muchas veces derivadas de la subsistencia de
prácticas no ajustadas al nuevo paradigma, tanto en el ámbito penal adolescente como de protección
de los derechos vulnerados o amenazados de niños y adolescentes.
Por ello UNICEF entiende pertinente cooperar con organizaciones de la sociedad civil cuya fina-
lidad u objetivo último sea contribuir con el país al mejoramiento de las instituciones y de la praxis
de los operadores, a fin de garantizar que los niños y adolescentes tengan acceso a la justicia para la
protección de sus derechos y cuando se vean enfrentados a un juicio de atribución de responsabili-
dad penal.

Egidio Crotti
Representante de UNICEF
en Uruguay
 I. Introducción

La historia de la aprobación e implemen- contrarreforma se vincula con la percepción de

tación del Código de la Niñez y la Adolescencia
(CNA) ha tenido sus peculiaridades. La primera
que corresponde mencionar es que, pese a que se
trata de una ley que fue debatida en sus diferen-
tes versiones durante años,1 el mundo de los ope-
radores del sistema de administración de justicia
la consideró sorpresiva.
Una segunda característica estuvo dada por
la instalación de un discurso según el cual el
flamante Código había sido elaborado para ser
prontamente modificado, con independencia de
su aplicación efectiva. Esta última característica
provocó que a los pocos meses de aprobado el
texto normativo, y sin que existieran evaluacio-
nes serias de su puesta en funcionamiento, co-
menzaran a proliferar proyectos de reforma. El
marco de estas iniciativas ha sido el del descono-
cimiento —metodológicamente sustentado— del
nivel de implementación de la norma que se pre-
tendió modificar. No se realizaron estudios pre-
vios a la formulación de soluciones legislativas,
sino que se tomaron en cuenta las inquietudes
de los propios operadores o, en el peor de los ca-
sos, las de eso que genéricamente se denomina la
opinión pública. El contexto de estos procesos de
un crecimiento de la violencia y la inseguridad,
que se traduce en cíclicas propuestas de mayor
severidad en la aplicación de la ley penal por par-
te de algunos sectores.
La tercera peculiaridad de este proceso ha
sido el profundo déficit de implementación de la
nueva normativa, situación que inicialmente fue
propiciada por la inexistencia de recursos mate-
riales —humanos y financieros— para la puesta
en marcha del nuevo modelo. A diferencia de lo
ocurrido en otros países, en Uruguay el CNA se
empezó a aplicar sin que se hubiera pensado en
cómo debían reformularse las prácticas institu-
cionales y profesionales.
Este contexto dejó la sensación de que con
el CNA mucho debía cambiar pero no cambió de-
masiado, y el paso del tiempo ha dado cuenta de
que existe el riesgo de que se estanque el proceso
de cambio, de que se perpetúe la situación actual
o, en el peor de los casos, de que se comience a
retroceder. Hay por tanto una ostensible brecha
entre los objetivos y garantías que explícitamen-
te prevé la ley, y los medios —materiales, perso-
nales, institucionales y técnicos— de que se ha
dispuesto para su aplicación.

1. El primer proyecto, elaborado por una comisión creada por resolución del Ministerio de Educación y Cultura, del 24 de octu-
bre de 1990, se denominó Anteproyecto de Código del Menor y llegó a tratarse en mayo de 1994 en una Comisión Especial de la
Cámara de Senadores. Más adelante, por resolución de la Presidencia de la República del 12 de junio de 1995, se creó una comisión
para el estudio y la elaboración de un Proyecto de Código de la Niñez y la Adolescencia. Esta redactó un anteproyecto que poste-
riormente fue modificado en el marco de una nueva Comisión de Análisis, la cual culminó su versión en marzo de 1997. No sería esa
la versión que se constituiría en proyecto de ley; sobre fines de 1997, una nueva comisión, fruto de un acuerdo interinstitucional,
elaboró sobre la base de las versiones anteriores un nuevo Anteproyecto de Código de la Niñez y la Adolescencia. Fue esta última
versión la que ingresó a consideración del Poder Legislativo y resultó aprobada por la Cámara de Representantes en setiembre
de 1999. Sin embargo, la legislatura concluyó sin que ese proyecto obtuviera la aprobación legislativa definitiva. En la siguiente
legislatura se presentó nuevamente, obtuvo otra vez la aprobación de la Cámara de Representantes con múltiples modificaciones,
y terminó siendo aprobado por la Cámara de Senadores tal cual le había sido remitido el 26 de agosto de 2004. Esa decisión del
Poder Legislativo dio nacimiento al actual Código de la Niñez y la Adolescencia, promulgado el 7 de setiembre de 2004 y publicado
en el Diario Oficial el 14 de setiembre de 2004.
Justicia penal juvenil

Todo esto nos lleva a la cuarta y última peculia-
ridad a desarrollar en este capítulo introductorio.
En lo que refiere a la implementación del CNA,
el transcurso del tiempo, en vez de implicar un
avance sostenido, en el cual se fueran superando
los distintos obstáculos y resistencias a una com-
pleta aplicación de la normativa, ha traído consi-
go la consolidación de las peores prácticas y un
ocultamiento o desvalorización de los mejores
intentos de captar, en el cotidiano de la adminis-
tración de justicia, las ideas y los principios fun-
damentales de dicha normativa. Efectivamente,
en Uruguay conviven prácticas, instituciones y
mecanismos de clara inspiración tutelar, vincu-
lados con la etapa previa a la Convención sobre
los Derechos del Niño (CDN), junto con normas y
criterios posteriores, que han intentado dar apli-
cación a una perspectiva de derechos a propósito
de variados temas relacionados con la infancia,
sin que se haya logrado aún una adecuación sus-
tantiva a dicha perspectiva.
En setiembre de 2009 el CNA cumplió cin-
co años de vigencia, y en el Observatorio del Sis-
tema Judicial (OSJ) hemos realizado un intenso
seguimiento de su puesta en funcionamiento
desde el primer día.2 El OSJ ha sido una herra-
mienta compleja de estudio e intervención so-
bre la administración de justicia. Se desarrolla
mediante el seguimiento de una muestra esta-
dísticamente representativa de expedientes ju-
diciales y de una selección de casos relevantes
(en este segundo componente incorporamos, a
partir de 2007, una clínica jurídica orientada al
litigio estratégico).
El seguimiento de expedientes es un acer-
camiento objetivo y estadísticamente confiable
a esas prácticas, y el seguimiento de casos nos
hace tomar contacto con situaciones relevantes
en el plano teórico y estratégico. La regla 30 de
Beijing expresa la importancia de la investiga-
ción como base para la planificación, formula-
ción y evaluación de políticas. En el mismo sen-
tido, en el ámbito de las Naciones Unidas se ha
destacado la importancia de la producción de
información respecto del sistema penal juve-
nil, y se han elaborado documentos que pro-
ponen una serie de criterios e indicadores para
analizarlo.3
El marco teórico y conceptual de nuestro
trabajo se nutre de una variedad de corrientes
—realismo jurídico y teorías críticas del dere-
cho, entre otras— y se orienta a poner al descu-
bierto el sentido político de la práctica cotidia-
na del sistema penal juvenil. Pero también —y
sobre todo en el seguimiento de casos— coin-
cidimos con los teóricos críticos del derecho al
concebirlo como una “práctica social de natura-
leza discursiva” destinada a la “producción so-
cial de sentidos”. Toda norma jurídica puede ser
entendida como funcional a alguna política,4 y
todo sistema jurídico expresa cuando menos la
moral de sus legisladores.5 Esto implica nuestro
interés no solo en la producción de normas y el
estudio de las “reglas de formación” del discur-
so jurídico, sino también en la producción de
conocimientos, argumentos, interpretaciones y
prácticas institucionalizadas.6 Ese conjunto de
prácticas termina “produciendo y reproduciendo

2. Pese a la denominación Observatorio del sistema judicial, incorporamos en nuestro estudio las instancias previas, concomitan-
tes y posteriores a la intervención de la agencia judicial, tales como las actividades policiales anteriores al proceso y la ejecución
de las medidas judiciales. Actualmente el seguimiento de expedientes judiciales abarca geográficamente los departamentos de
Maldonado, Montevideo, Paysandú y Salto, y desde el punto de vista temporal, el primer año de aplicación del CNA, el año 2006, el
2007 y el 2008. (Está en ejecución el relevamiento correspondiente al 2009.)
3. UNICEF - UNODC, Manual for the Measurement of Juvenile Justice Indicators, Nueva York, 2006; Commission on Crime Preven-
tion and Criminal Justice, Economic and Social Council, Use and application of United Nations standards and norms in crime preven-
tion and criminal justice, E/CN.15/2009/L.13/Rev.1, 24 de abril de 2009.
4. Cf. Robert W. Gordon, Conferencia Brown Brendan: “La teoría crítica del derecho” (Critical Legal Studies), en Martin F. Böhemer
(comp.), o. cit., p. 150.
5. Cf. Luigi Ferrajoli, Garantismo. Una discusión sobre derecho y democracia, Trotta, Madrid, 2006, p. 25.
6. Cf. Carlos María Cárcova, Teorías jurídicas alternativas. Escritos sobre derecho y política, Centro Editor de América Latina, Buenos
Aires, 1993.

12
una lectura de sus instituciones que coadyuva y
a veces determina el comportamiento de las dis-
tintas instancias que la componen”.7
En el presente informe se abordará específi-
camente la temática penal juvenil desde el enfo-
que antes mencionado, y para ello se utilizará in-
formación de distintas fuentes, a fin de entender
y analizar este delicado aspecto de las políticas
públicas de infancia.
Tal como ha sido adelantado, el principal
problema que hemos identificado en estos años,
y que lamentablemente está lejos de superarse,
es la existencia y la progresiva consolidación
de una brecha entre el discurso normativo y la
realidad. Esperamos en esta oportunidad que la
información que se expone sea útil para que las
distintas agencias que componen el sistema pue-
dan repensarse y reflexionar sobre sus prácticas,
7. Cf. Ricardo Entelman, “Aportes a la formación de una epistemología jurídica”, en AA. VV., El discurso jurídico, Hachette, Buenos
Aires, 1982.
8. CNA, artículo 6.
orientándose a obtener el mayor grado de reco-
nocimiento y respeto de los derechos inherentes
a la calidad de persona humana de la infancia y
la adolescencia.8
El sistema de justicia que se ha pretendido
implementar a partir de la aprobación del CNA
es altamente complejo, tanto desde una perspec-
tiva jurídica como si se consideran los desafíos
institucionales que conlleva. Sin embargo, no ha
existido la debida conciencia de esta compleji-
dad. Una adecuada aplicación de la normativa vi-
gente requiere importantes cambios de criterios
y de objetivos en todos los segmentos. En el pre-
sente documento se identificarán los principales
núcleos problemáticos para una exitosa imple-
mentación del CNA, y se realizarán sugerencias y
recomendaciones concretas para contribuir a su
pronta solución.
13
 II. La selectividad del sistema: los mismos de siempre

1. Planteamiento del problema les queda resolver si continúa o no el proceso de

El sistema penal juvenil no podrá ser, con
sus actuales características, lo que proclama nor-
mativamente ser. La actitud de adhesión formal
al derecho positivo y la confianza desmesurada
en lo normativo son piedras angulares del pro-
blema. Este tipo de actitudes acríticas termina
generando una distancia entre la práctica del de-
recho y los discursos normativos, pero aún más
grave es que consolida un escenario perverso y
un statu quo anómico.
Esta problemática tiene una primera mani-
festación en los procesos de criminalización se-
cundaria; es decir, en la actuación de las agencias
que definen cuál es la población que será interve-
nida por la justicia penal juvenil. Los adolescen-
tes suelen tener su primer contacto con la justicia
penal juvenil a través de las autoridades policia-
les. Por esta razón, en el presente apartado se
abordará esa singular etapa del sistema.
Según se indicó en informes anteriores,
el OSJ ha constatado la existencia de prácticas
policiales que implican la detención sistemática
de adolescentes sin que se respete la normativa
constitucional nacional. Son detenidos, entre
otras circunstancias, por su aspecto, por estar
en determinados lugares o porque se supone que
existe un aumento de los delitos en alguna zona
determinada. La intervención policial estructu-
ra la criminalización secundaria, condicionando
todo el sistema; a las autoridades judiciales solo
criminalización iniciado por la agencia policial.9
Los órganos judiciales quedarán limitados en
la práctica a intervenir sobre el universo de si-
tuaciones y conflictos que fueron puestos en su
puerta por la Policía.
En el presente apartado se analizarán las
principales características de la población que es
intervenida y la actuación de las autoridades po-
liciales en cuanto agencia que, con sus prácticas e
intervenciones, termina definiendo varias de las
características del sistema: entre ellas, su carác-
ter selectivo y discriminatorio.
2. Los adolescentes que pasan
por la justicia penal
La descripción de los perfiles de los adoles-
centes que son seleccionados por el sistema y so-
metidos a procesos penales es realizada a partir
de la presentación y el análisis de algunos datos
correspondientes a las características socioeco-
nómicas de la población referida, a partir de lo
relevado en los expedientes judiciales. Solo una
porción del universo de los adolescentes que de-
sarrollan conductas infraccionales es sometida a
estos procesos, por lo que el objetivo fundamen-
tal de este apartado es exponer la marcada selec-
tividad del sistema a la hora de judicializar a los
adolescentes.
En los cuatro períodos analizados se releva-
ron 1.321 expedientes.10 Muchos de ellos incluyen

9. Eugenio Raúl Zaffaroni, “El sistema penal y el discurso jurídico”, en AA. VV., La Justicia Penal hoy, Fabián J. di Plácido, Buenos Ai-
res, 1999, p. 52. En relación con la selectividad policial referida a la infancia y la adolescencia, ver Javier Palummo, Silvana Pedrowicz
y Diego Silva, Discriminación y Derechos Humanos en Uruguay. La voz de las niñas, niños y adolescentes, Comité de Derechos del Niño
- Uruguay, Save the Children - Suecia, 2004.
10. En el primer período fueron analizados 316 expedientes (421 adolescentes); en el 2006 fueron 250 (324 adolescentes); en el
2007, 363 expedientes (528 adolescentes), y en el 2008 fueron 392 expedientes (536 adolescentes).
Justicia penal juvenil

a más de un adolescente, por lo que el total de ca-
sos comprendidos en la siguiente caracterización
incluye a 1809 adolescentes. También existen ca-
sos en los cuales, en un mismo período, un adoles-
cente participa en dos o más procesos distintos; en
tales situaciones, los datos de dicho adolescente se
toman en cuenta una sola vez. El primer período
corresponde a los expedientes iniciados en el pri-
mer año de aplicación del CNA (2004-2005); el se-
gundo, a expedientes iniciados en 2006; el tercero
y el cuarto, a los iniciados en 2007 y 2008 respecti-
vamente. El análisis incluye los departamentos de
Maldonado, Montevideo, Paysandú y Salto.11
Edades
La existencia de una edad mínima de res-
ponsabilidad penal y una edad a partir de la cual
corresponde que el conflicto sea tratado por el
sistema penal común tiene una lógica específica,
vinculada con el principio de igualdad.12 El niño
es un sujeto diferente, en desarrollo, por lo que
deben existir medidas de protección especial, y
en el ámbito penal esto conduce a reconocer la
necesidad de una respuesta específica (principio
de especialidad).13
Un concepto clave para operativizar esta idea
es el de autonomía progresiva. Conforme a este
criterio, la respuesta institucional debe ser distin-
ta y vincularse con el desarrollo de las facultades
del niño. Por lo tanto, debe establecerse una edad
por debajo de la cual no puede haber reproche,
ya que no existe culpabilidad (en sentido estric-
tamente jurídico-penal) y por lo tanto no puede
considerarse que haya delito. El delito requiere
conceptualmente de la culpabilidad. Los niños
más pequeños, debido a elementales razones estu-
diadas por la psicología evolutiva, no desarrollan
conductas con esas características; de ello deriva
que no sea posible responsabilizarlos, y menos
aun aplicarles una respuesta punitiva. Si hay res-
ponsabilidad, es porque existe una conducta que
puede ser reprochada y dar lugar a una respuesta
que es consecuencia de la acción desarrollada. Esa
es la esencia de lo punitivo; se trata, en palabras
de Zaffaroni, de una coerción punitiva.
Diversos documentos internacionales refie-
ren a la existencia de una edad mínima; desde la
CDN, que en el párrafo 3 de su artículo 40 dispo-
ne que los Estados deberán tratar de promover,
entre otras cosas, el establecimiento de una edad
mínima de responsabilidad penal (EMRP), antes
de la cual se presumirá que los niños no tienen
capacidad para infringir las leyes penales, aun-
que no menciona una edad concreta. También
la cuarta de las Reglas de Beijing recomienda
no fijar una edad demasiado temprana, habida
cuenta de las circunstancias que acompañan la
madurez emocional, mental e intelectual. Más
recientemente, el Comité de los Derechos del
Niño se ha pronunciado al respecto,14 refiriendo
desafortunadamente a algún parámetro de edad
que no es posible dejar de calificar como regre-
sivo a la luz de la normativa vigente en Uruguay
y en varios otros Estados de la región. Efectiva-
mente, si bien antes del CNA no existía una edad
mínima de ingreso al sistema penal, el artículo 1
de ese Código establece que se entiende por niño
a todo ser humano de hasta trece años de edad,
y por adolescente a los mayores de trece y meno-
res de dieciocho años de edad. Para los primeros
no debe haber proceso penal propiamente dicho:
se trata de los niños que vulneran derechos de
terceros, y esos casos son abordados por los ar-
tículos 117 y siguientes del CNA en el marco del
sistema de protección de derechos. Es para los
segundos —esto es, para aquellas personas que

11. A partir del 1.o de junio de 2007 se instaló el Juzgado Letrado de Primera Instancia de San Carlos, en el departamento de Mal-
donado, por lo que a partir de dicha fecha el relevamiento de Maldonado incluyó a esta nueva sede judicial (acordada SCJ n.o 7597,
del 28 de mayo de 2007).
12. Esto está extensamente desarrollado en la doctrina del sistema interamericano, en particular de la Corte IDH, específicamente
en la opinión consultiva n.o 17.
13. Francisco Maldonado, “La especialidad del sistema de responsabilidad de adolescentes”, en Justicia y Derechos del Niño n.o 9,
Santiago, 2004, pp. 103 ss.; Mauricio Duce J., “El derecho a un juzgamiento especializado de los jóvenes infractores en el derecho in-
ternacional de los derechos humanos y su impacto en el diseño del proceso penal juvenil”, en Ius et Praxis, año 15, n.o 1, pp. 73 ss.
14. Comité de los Derechos del Niño, observación general n.o 10, “Los derechos del niño en la justicia de menores”, CRC/C/GC/10,
25 de abril de 2007.

16
Gráfico 1
Edad de los adolescentes que ingresan al sistema de responsabilidad penal
Montevideo
En porcentajes
tienen de 13 a 17 años— que se prevé el procedi-
miento penal juvenil propiamente dicho.
En Montevideo, durante el primer año de
aplicación del CNA, el 68% de los adolescentes
judicializados tenían 16 o 17 años al iniciarse el
procedimiento, mientras que en las edades más
bajas —13 y 14 años— se acumulaba el 16%. En
el último período analizado el 69% de los adoles-
centes tenían 16 y 17 años de edad y las edades
más bajas acumulaban el 13%. La tendencia, por
tanto, es contraria a la creencia generalizada de
que los adolescentes inmersos en el sistema pe-
nal son cada vez más jóvenes.
Lo mismo ha ocurrido en los departamentos
de Maldonado, Paysandú y Salto. En el primero
de ellos, los adolescentes de 16 y 17 años repre-
sentaron el 63, el 73, el 63 y el 66% de los casos
para los períodos 2004-05, 2006, 2007 y 2008
respectivamente. En Paysandú esto ocurrió en el
53, el 42, el 49 y el 50% de los casos, y en Salto
en el 59, el 66, el 58 y el 62%, en ambos depar-
tamentos para los mismos períodos, respectiva-
mente. Estos datos señalan una tendencia a la
mayor judicialización de los adolescentes que se
15. Luciana Vaccotti, comunicación personal del 25 de enero de 2010.
encuentran en las franjas etarias más avanzadas
en ambos sexos.
Sexo
La distribución por sexo corrobora la ten-
dencia general de que son los adolescentes de
sexo masculino los seleccionados en mayor me-
dida por el sistema penal juvenil.
Tal como surge del gráfico 2, existe un per-
sistente aumento del porcentaje de las adoles-
centes sometidas a proceso penal juvenil. La dis-
paridad entre géneros, así como la existencia de
un aumento del control social sobre las mujeres,
son también tendencias registradas en relación
con las personas adultas que ingresan al sistema
penal. Las explicaciones de este fenómeno pue-
den ser variadas y evidentemente requieren un
abordaje específico. No obstante, y a modo de
hipótesis, podemos sostener que las relaciones
sociales de género —complejas y dinámicas— se
reflejan en todos los aspectos de la vida social,
aunque un análisis de este tipo requeriría de la
consideración conjunta de otros aspectos, tanto
cuantitativos como cualitativos.15
17
Justicia penal juvenil
Gráfico 2
Sexo de los adolescentes que ingresan
al sistema de responsabilidad penal
Maldonado, Montevideo,
Paysandú* y Salto
En porcentajes
* Los datos incluyen a Paysandú en los períodos 2007 y 2008.
Nivel educativo
Los datos vinculados con el nivel educativo
y la actividad de los adolescentes son los más di-
fíciles de relevar en los expedientes. La discrecio-
nalidad de estos implica que no surjan en muchos
casos, y cuando lo hacen proceden en general de
fuentes como los informes técnicos y las declara-
ciones del propio adolescente en la audiencia.
No obstante la existencia de estas dificulta-
des, respecto al máximo nivel educativo alcanza-
do por los adolescentes que ingresaron al sistema
judicial en Montevideo, vemos en primer lugar
que una amplia mayoría no tenía primaria com-
pleta (38% en el primer período analizado, 35%
en 2006, 28% en 2007 y 30% en 2008), mien-
tras que la proporción de quienes alcanzaron a
completar primaria fue 29, 24, 31 y 34% en cada
período, respectivamente. En los departamentos
del interior analizados encontramos situaciones
muy diferentes en los distintos períodos, con
porcentajes importantes de casos en los que los
adolescentes no habían completado la primaria.
16. La variable rezago educativo refiere al desfase de dos o más años con respecto al nivel educativo formal correspondiente a la edad.
17. “Los cuadros sombríos de la delincuencia, de la vagancia, de la mendicidad, del libertinaje, nos dicen que el noventa por ciento
de sus víctimas se reclutan entre los niños nacidos al margen de la ley” (Sofía Álvarez Vignoli, Los derechos del niño. Comentarios al
Código, Talleres Gráficos de Institutos Penales, Montevideo, 1942, p. 95).
18
Rezago educativo
En cuanto a la situación de rezago educati-
vo16 de estos adolescentes en los departamentos
analizados, vemos que en el último período ana-
lizado presentaba algún nivel de rezago el 74%.
Los porcentajes se han mantenido relativamente
estables salvo en 2007, cuando la proporción de
adolescentes con rezago fue de 61%.
En cuanto a las actividades que desarrollan
los adolescentes intervenidos, encontramos al-
guna diferencia entre Montevideo y los departa-
mentos del interior analizados. En los departa-
mentos del interior el porcentaje de adolescentes
que trabajan es sensiblemente mayor que en
Montevideo, mientras disminuye el porcentaje
de quienes estudian. Asimismo, se observan por-
centajes altos y similares de casos en los que los
adolescentes seleccionados no estudian ni tra-
bajan. Respecto de estos adolescentes la justicia
penal juvenil aparece como una forma dura de
control social que actúa ante la incapacidad o el
fracaso de las instituciones educativas.
Composición del núcleo familiar
En el derogado derecho de menores la compo-
sición del núcleo familiar tenía relevancia, en tanto
se sostenía que se trataba de una circunstancia ex-
plicativa del fenómeno de la delincuencia juvenil.17
Aún hoy existen algunos trasnochados académicos
positivistas que, siguiendo los pasos de Erico Ferri,
buscan las causas del delito en este tipo de informa-
ción. Lo cierto que estos discursos, que se predican
como académicos y que evidentemente responden
a una matriz ideológica tutelar, siempre terminan
siendo legitimadores de cierto tipo de familia y
justificando la intervención coactiva y tutelar del
Estado sobre las otras familias. Pero las cosas son
distintas a la luz de la CDN, cuyos artículos 18 y 27
confirman la importancia de los padres y respon-
sables en lo que respecta a la crianza de sus hijos,
y al mismo tiempo requieren que los Estados pres-
ten a estos la asistencia necesaria para el cumpli-
miento de sus responsabilidades parentales.
Gráfico 3 Respecto a la composición del núcleo fami-
Rezago educativo de los adolescentes liar, en Montevideo el mayor porcentaje de casos
que ingresan al sistema de responsabilidad penal corresponde a familias nucleares incompletas,
Maldonado, Montevideo, Paysandú* y Salto integradas por solo uno de los padres. Los siguen
los casos de familias nucleares completas y otros
En porcentajes
familiares. Esta distribución ha sido constatada
en todos los períodos analizados.
En los departamentos del interior analiza-
dos encontramos una distribución similar, con
un porcentaje menor de casos en los que se re-
gistra que los adolescentes conviven con otros
familiares.
Para ejemplificar el impacto de la composi-
ción del núcleo familiar en el funcionamiento de
la justicia penal juvenil analizaremos la adopción
de la privación de libertad como medida cautelar
en los casos de adolescentes sin núcleo familiar,
* Los datos incluyen a Paysandú en los períodos 2007 y 2008. en el último período analizado y para todos los
Cuadro 1 departamentos.
En 18 de los 23 casos en los cuales fueron se-
Actividad de los adolescentes que ingresan
al sistema de responsabilidad penal leccionados adolescentes sin núcleo familiar de
convivencia se resolvió que fueran privados de
En porcentajes
2008 libertad al inicio de los procedimientos.
Maldonado, La profundización de estudios sobre esta
Montevideo Paysandú temática podría revelar características más es-
y Salto pecíficas del fenómeno, y captar con ello su peso
Estudian 34 23 concreto en función de la selectividad del siste-
Trabajan 17 25 ma sobre los adolescentes.
Estudian y trabajan 1 3
No estudian
3. La intervención policial
48 49
ni trabajan La población brevemente caracterizada en
el apartado anterior es casi en su totalidad selec-
Cuadro 2 cionada, detenida y derivada a la instancia judi-
Composición del núcleo familiar del adolescente cial por las autoridades policiales. Este proceso
En porcentajes
es el que, como hemos expresado, estructura la
2008 selectividad de todo el sistema de justicia penal
Maldonado, juvenil. Las prácticas policiales de patrullaje, los
Montevideo Paysandú criterios que se emplean para justificar las deten-
y Salto ciones y la existencia de estigmas asociados con
Familia nuclear la adolescencia —y especialmente con determi-
45 49
incompleta nados adolescentes— permiten identificar vulne-
Familia nuclear rabilidades que algunos tienen respecto del con-
23 26
completa
trol policial, y por ende del control punitivo.
Extendida 5 5
Con otros familiares 14 8 Cantidad de intervenciones
Con otros Pese a que se verifica una disminución sos-
6 4
no familiares tenida de las intervenciones, la detención, que
Sin núcleo familiar 7 8 debería ser excepcional, aún es un procedimiento

19
Justicia penal juvenil

de rutina que perpetúa, en los hechos, el abordaje Tal como surge del gráfico 4, a partir de la
policial o de seguridad ciudadana hacia niños y vigencia del CNA la cantidad de intervenciones
adolescentes, aun cuando no estén cometiendo policiales aumentó significativamente. Esto in-
infracción alguna. dica que la lectura de la nueva normativa desde
la institución policial fue contraria a la postulada
por buena parte de quienes participaron activa-
Gráfico 4 mente en su proceso de elaboración.18
Cantidad de intervenciones La disminución de las intervenciones poli-
sobre niños y adolescentes ciales desde 2006 se observa también en el resto
Montevideo del país, lo que da lugar a una caída sostenida de
los números totales.

Las detenciones al inicio de los procedimientos

También se observa una disminución
constante, desde 2006, de los casos en los cua-
les se recurre a la detención antes del inicio de
los procedimientos. Pero pese a que el artículo
76.1 del CNA establece como criterio la excep-
cionalidad de la detención, los porcentajes de
su utilización continúan siendo muy altos en
Montevideo.

Cuadro 3
Detenciones previas
al inicio de procedimientos
En porcentajes
2004-05 99,0
Fuente: Elaboración propia sobre datos del Ministerio del Interior.
2006 95,3
2007 93,3
Gráfico 5 2008 94,8

Cantidad de intervenciones En los departamentos del interior analizados

sobre niños y adolescentes encontramos distintos tipos de situaciones. Son
muy importantes los porcentajes de utilización
de la detención previa a los procesos judiciales
especialmente en Maldonado y Salto. Paysandú
es el departamento en el que se recurre menos a
las detenciones. La variación de estos porcenta-
jes puede obedecer a distintas causas, entre las
cuales la más preocupante quizá sea la presión
de los medios de comunicación y otros sectores
sobre las autoridades policiales para que intensi-
fiquen sus actuaciones.
Cuando observamos la razón de ser de es-
tas intervenciones policiales encontramos que,

18. Los datos proporcionados por el Ministerio del Interior tienen algunos problemas en lo que refiere a las categorías que utili-
zan. No profundizaremos sobre estos aspectos por tratarse de un tema que fue abordado en nuestros informes anteriores.

20
Gráfico 6
Detenciones previas al inicio de procedimientos
Maldonado, Paysandú y Salto
En porcentajes

pese a la existencia de algunos avances en el
respeto al principio de excepcionalidad de la
detención, aún se trata de intervenciones ex-
cesivas sobre la infancia y la adolescencia. Los
sistemas penales respetuosos de los derechos
humanos de la infancia y la adolescencia están
basados en los principios de legalidad y pro-
porcionalidad,19 lo que implica que no pue-
den ser movilizados frente a conductas que no
constituyen delito. En consonancia con ello,
desde el punto de vista del derecho internacio-
nal de los derechos humanos se ha considerado
que las detenciones que se realizan sin mediar
flagrancia ni orden judicial deben ser califica-
das de arbitrarias.20 La Convención Americana
ha consagrado como principal garantía de la li-
bertad y la seguridad individual la prohibición
de la detención o el encarcelamiento ilegal o
arbitrario,21 y la CIDH se ha referido reiterada-
mente a la situación de las detenciones arbitrarias

19. Corte IDH, caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri contra Perú, sentencia de 8 de julio de 2004, § 83. Ver también caso
Maritza Urrutia, § 65 y 67; caso Bulacio, sentencia de 18 de septiembre de 2003, serie C, n.o 100, § 125 y 127; caso Juan Humberto
Sánchez, § 78; caso Bámaca Velásquez, § 139; caso Durand y Ugarte, § 85, y caso de los hermanos Gómez Paquiyauri, § 86.
20. Corte IDH, caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri, § 81.
21. La Convención Americana refiere claramente en su artículo 7.5 al derecho de toda persona detenida o retenida de ser llevada, sin
demora, ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales. Asimismo, en el artículo 8.1 dispone:
“[…] toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal com-
petente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley”.
Por su parte, el artículo XXV de la Declaración Americana dispone:
“Nadie puede ser privado de su libertad sino en los casos y según las formas establecidas por leyes preexistentes.
”Nadie puede ser detenido por incumplimiento de obligaciones de carácter netamente civil.
”Todo individuo que haya sido privado de su libertad tiene derecho a que el juez verifique sin demora la legalidad de la medida y a
ser juzgado sin dilación injustificada, o, de lo contrario, a ser puesto en libertad. Tiene derecho también a un tratamiento humano
durante la privación de su libertad”.

21
Justicia penal juvenil

de niños.22 Existen —por tanto— requisitos que
se deben cumplir para que la restricción de la li-
bertad ambulatoria de una persona sea jurídica-
mente admisible.23
Uno de los principales es el principio de
legalidad, reconocido por el artículo 10 de la
Constitución, conforme al cual nadie puede ser
detenido sino por las causas y circunstancias
expresamente tipificadas en la ley, y con estric-
to cumplimiento de los procedimientos objeti-
vamente definidos por ella. El artículo 15 de la
Constitución agrega dos requisitos fundamentales
para que una detención sea legítima, al disponer:
Nadie puede ser preso sino infraganti deli-
to o habiendo semiplena prueba de él, por orden
escrita de Juez competente.
Esta disposición resulta similar a la del ar-
tículo 74.C del CNA, donde se expresa que una
persona solo puede ser detenida en casos de in-
fracciones flagrantes o cuando existan elemen-
tos de convicción suficientes sobre la comisión
de una infracción. En el último caso, por orden
escrita del juez competente, comunicada por me-
dios fehacientes.24
La tarea de calificar las detenciones en una u
otra categoría, a partir de los relatos contenidos
en los expedientes, resultó particularmente com-
pleja, especialmente debido a la ausencia de un
relato único y a la inexistencia de una calificación
judicial de la detención. Para realizar esta cali-
ficación tomamos en consideración únicamente
los casos de flagrancia en sentido estricto, esto
es, que el adolescente hubiera sido detenido du-
rante la comisión de la conducta que motivó el
procedimiento. Entendimos que este criterio era
el más garantista. En cuanto a las razones que
motivaron la detención, importa determinar,
conforme al marco normativo reseñado en el
apartado anterior, los porcentajes con y sin fun-
damento constitucional, especificando en el pri-
mer caso si se trató de detenciones en situacio-
nes de flagrancia o efectuadas con orden escrita
de juez competente.
En el marco del relevamiento de expedien-
tes judiciales encontramos que en Montevideo
las detenciones infraganti delito representaron
en 2005 tan solo el 19% del total, en 2006 el 25%,
en 2007 disminuyeron al 17% y en 2008 solo
llegaron al 9% del total de casos. Se constata la
existencia de orden judicial para las detenciones
en un 10, un 7, un 6 y un 5% para cada uno de es-
tos períodos, respectivamente. Las detenciones
no fundadas constitucionalmente representaron
un 69% en 2005 y un 67% en 2006, ascendieron
a un 77% en 2007 y a un 86% en 2008. Parece
que a medida que se consolidan las prácticas po-
liciales posteriores a la aprobación del CNA la
arbitrariedad se va constituyendo en una regla
de actuación, y el artículo 15 de la Constitución
va quedando en el olvido cuando los sometidos a
procesos penales son adolescentes.

22. CIDH, Informe sobre la actuación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en la República Dominicana, OEA/Ser.
L/V/II.13 doc. 14 Rev, de 15 octubre 1965 (caso del menor Felipe de Jesús); Informe n.o 41/99, caso 11.491, Menores detenidos con-
tra Honduras, 10 de marzo de 1999; Informe Anual 2001, Informe n.o 101/01, Ejecuciones extrajudiciales y desapariciones forzadas de
personas; casos 10.247 y otros, Perú, § 217; Informe n.o 33/04 Jailton Neri Da Fonseca (Brasil), caso 11.634, 11 de marzo de 2004, § 53.
Una detención es arbitraria e ilegal cuando es practicada al margen de los motivos y formalidades que establece la ley, cuando se
ejecuta sin observar las normas exigidas por la ley y cuando se ha incurrido en desviación de las facultades de detención, es decir,
cuando se practica para fines distintos a los previstos y requeridos por la ley. La Comisión ha señalado también que la detención
para fines impropios es, en sí misma, un castigo o pena que constituye una forma de pena sin proceso o pena extralegal que vul-
nera la garantía del juicio previo.
23. También existen múltiples normas internacionales ratificadas que regulan las hipótesis de restricción a la libertad ambulatoria,
entre las cuales se encuentran las siguientes: artículo 9 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; artículo 37.b de la
CDN; artículo 9 del PIDCP. Asimismo, los instrumentos internacionales aludidos establecen un conjunto de derechos de las perso-
nas detenidas, y la violación de estos también hace que la detención devenga ilegítima. Respecto a los derechos y garantías que se
deben cumplir y respetar a partir del momento en que comienza la detención, ver también Conjunto de principios de las Naciones
Unidas para la protección de las personas sometidas a una detención o prisión.
24. El Código del Proceso Penal vigente (ley n.o 15032, del 24 de junio de 1980), en su artículo 111, y la Ley de Procedimientos
Policiales (ley n.o 18315, del 5 julio de 2008), en su artículo 47.1, introducen la noción de flagrancia impropia.

22
 En los departamentos del interior analiza-
dos es posible observar porcentajes similares de
detenciones infundadas. Uno de cada dos ado-
lescentes detenidos lo es al margen de las exi-
gencias constitucionales. La variación entre los
departamentos las encontramos en los porcenta-
jes de detenciones en situación de flagrancia y las
detenciones por orden judicial.
La existencia de detenciones no fundadas cons-
titucionalmente condice con la propia información
policial, según la cual la mayor cantidad de inter-
venciones se deben a la causal “otras situaciones”,
que incluye “orden público”, “paz pública”, “adoles-
cente en situación de riesgo”, “conducido/s”, “des-
orden”, “detenido en averiguación”, “mendicidad
y vagancia”, “menor mal entretenido”, “molestias”
y “protección por amparo”, entre otras.

Gráfico 7 Gráfico 8
Motivos de las detenciones previas Motivos de las detenciones previas
al inicio de procedimientos al inicio de procedimientos
Montevideo Todos los períodos
En porcentajes En porcentajes

Cuadro 4
Tipos de intervención policial
En número de casos
2008
Edad
S/dato Total
0-10 11-14 15-17
Abandonados 23 9 3 0 35
Extraviados 28 19 13 0 60
Fugados 201 1.358 1.564 18 3.141
Infracciones contra persona 47 765 2.394 0 3.206
Infracciones contra propiedad 182 2.640 7.485 1 10.308
Infracciones sexuales 3 39 76 0 118
Otras situaciones 360 1.714 4.570 1 6.645
Total 844 6.544 16.105 20 23.513
Fuente: Elaboración propia sobre datos del Ministerio del Interior.

23
Justicia penal juvenil
De acuerdo a la normativa vigente en mate-
ria de derechos humanos, las detenciones que se
realizan sin mediar flagrancia ni orden judicial
deben ser calificadas de arbitrarias.25 Asimismo,
la prohibición de la detención o el encarcelamien-
to ilegales o arbitrarios es una garantía principal
de la libertad y la seguridad individual.
La necesidad de que exista una formación
especial y de que las dependencias policiales ten-
gan determinadas especialidades en el sistema
penal juvenil es el resultado de la aplicación del
principio de especialidad. La regla 12 de Beijing
dispone:
Para el mejor desempeño de sus funciones,
los agentes de policía que traten a menudo o de
manera exclusiva con menores o que se dedi-
quen fundamentalmente a la prevención de la
delincuencia de menores, recibirán instrucción
y capacitación especial. En las grandes ciudades
habrá contingentes especiales de policía con esa
finalidad.
Se requiere la especialización de los cuerpos
policiales para velar por que ejerzan adecuada-
mente sus facultades en relación con el trato de
niños en conflicto con la ley.
Los datos referidos a las dependencias poli-
ciales que actúan en las detenciones dan cuenta
del desconocimiento del estándar de especializa-
ción que caracteriza al sistema penal juvenil.26 El
derecho internacional ha establecido claramente
que los niños deben ser sujetos a un sistema es-
pecializado de justicia penal. Los sistemas espe-
cializados deben incluir leyes, procesos, autori-
dades e instituciones dirigidos específicamente a
los niños que han violado leyes penales. Adicio-
nalmente, el personal que trabaja en estos siste-
mas debe haber recibido capacitación respecto al
desarrollo y los derechos humanos de los niños,
que los ayude a ejercer sus facultades discrecio-
nales en relación con estos, conforme a todos los
principios de derechos humanos, incluidos la le-
galidad, la no discriminación y el interés supe-
rior del niño.
25. Corte IDH, caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri, § 81.
26. Ver datos en el anexo.
24
4. Conclusiones y recomendaciones
Los datos analizados ponen en evidencia la se-
lectividad estructural de un sistema que distribuye
en forma diferencial las intervenciones. La distan-
cia entre el discurso normativo y la realidad se ma-
nifiesta en este caso a través de la selectividad de las
agencias encargadas de identificar a aquellos que
serán intervenidos por el sistema. Estas caracterís-
ticas no son originales de nuestro sistema penal ju-
venil, y lograr una mejora solo puede ser posible si
se emprende una labor permanente de formación
para los cuerpos policiales, de conformidad con lo
expresado por las Reglas de Beijing.
Es decir, el Ministerio del Interior debe de-
sarrollar estrategias de lucha contra la discrimi-
nación por las autoridades policiales. Asimismo,
debe responsabilizar a los funcionarios policiales
que intervengan en procedimientos de detención
no amparados en las previsiones constituciona-
les. En la actualidad encontramos una consolida-
ción de las actuaciones policiales fuera de la nor-
ma, que da lugar a intervenciones que deben ser
combatidas por las autoridades competentes, a
riesgo de terminar validando en estas actuaciones
y por la vía de los hechos una forma discrimina-
toria y estigmatizante de política social reforzada
para adolescentes pobres. La falta de especializa-
ción y la existencia de detenciones que se efectúan
al margen de la normativa constitucional ponen
en evidencia la gravedad de la situación.
En lo relativo al plazo para la comunicación al
juez competente, entendemos que debería en todos
los casos dejarse constancia en el parte policial de
las horas exactas de la detención y de la comunica-
ción al juez, como así también de las notificaciones
a los responsables. En este y otros aspectos es preci-
so estandarizar el contenido de los partes policiales.
Por último, en lo referente a la información
estadística del Ministerio del Interior, es preciso
que se desarrolle una labor de adecuación de los
indicadores y de la forma de registrar las actua-
ciones policiales. Existen serios problemas que
afectan la confiabilidad de los datos del Ministe-
rio del Interior en referencia a la temática.
 III. Garantías y actuación policial
1. Planteamiento del problema
Además de ser determinante en la estructu-
ración de la selectividad del sistema, la interven-
ción policial es un escenario de gran vulnerabi-
lidad para los adolescentes. De todas las etapas
del procedimiento, es durante el arresto e inme-
diatamente después, mientras dura la custodia
policial, cuando el adolescente intervenido tiene
mayores probabilidades de ser víctima de tortu-
ras y otras formas de maltrato.27
Los problemas que serán tratados en el pre-
sente apartado se refieren a las situaciones antes
mencionadas, pero también a otras caracterís-
ticas del funcionamiento de este segmento del
sistema que implican vulneración de derechos o
limitación ilegítima de las garantías establecidas
en la normativa vigente.
2. Condiciones de la detención
En cuanto al lugar donde deben permanecer
los adolescentes luego de ser detenidos, la nor-
mativa vigente exige que la autoridad policial los
conduzca de inmediato a la presencia del juez. y
que, en caso de que eso no sea posible, los lleve
—previa autorización judicial— a una dependen-
Cuadro 5
Traslado al INAU previo a audiencia preliminar
En porcentajes
2004-05 2006 2007
Maldonado 36 35 44
Montevideo 75 81 83
Paysandú 3 18 30
Salto 45 33 18
27. UNICEF, Centro Internacional para el Desarrollo del Niño, “Justicia Juvenil”, Innocenti Digest n.o 3, Florencia, 1998, p. 8.
cia especializada del INAU o del Instituto Poli-
cial; en una de estas últimas no podrán perma-
necer por más de doce horas. El objetivo del CNA
es limitar temporalmente la permanencia de los
adolescentes en las dependencias policiales.
El relevamiento de expedientes señala que
el departamento en el que se produce un mayor
porcentaje de traslados al INAU es Montevideo,
con el 75, el 81, el 83 y el 80% para cada período,
respectivamente. En los departamentos del inte-
rior analizados se registran porcentajes menores,
con importantes variaciones año a año. En los
casos en que hay registros fehacientes de que el
adolescente detenido no fue conducido a una de-
pendencia del INAU, suponemos que permane-
ció en dependencias policiales hasta el momen-
to de ser conducido a la audiencia preliminar.
La normativa exige que el traslado al INAU esté
precedido de una autorización judicial expresa, y
esto consta en la mayoría de los traslados efecti-
vamente realizados.
Al respecto corresponde expresar que en
todos los departamentos se registraron porcen-
tajes apreciables de falta de datos, lo cual corres-
ponde a aquellos casos en que el expediente no
aclara qué sucedió con los adolescentes desde el
momento en que fueron detenidos hasta su com-
parecencia por primera vez en la sede judicial.
Asimismo, debe mencionarse que la ausencia de
información respecto a las horas en que se pro-
2008 dujeron las detenciones y en que los adolescentes
53 llegaron a un juzgado, en un porcentaje muy im-
80 portante de los expedientes, nos impide efectuar
un control del cumplimiento del plazo máximo,
22
de doce horas, para la permanencia en depen-
23 dencias policiales especializadas.
Justicia penal juvenil

3. Régimen de comunicaciones De los expedientes relevados, encontramos

y notificaciones que el plazo de dos horas se excedía en el 30%
El CNA rodea de garantías a la actividad de los casos analizados del primer período. Esto
policial, como forma de evitar la arbitrariedad ocurrió en el 14% de los casos en 2006, en el 22%
o la ilegalidad de las detenciones, el desarrollo en 2007 y en el 20% en 2008.
de actividad relevante para el proceso que se ini- La circunstancia de la detención, de acuerdo
ciará sin las garantías debidas o la existencia de al artículo 111 del CNA, debe ser notificada por la
episodios de violencia. La normativa evidencia el Policía en forma inmediata, además de al juez, al
interés en reducir al mínimo el contacto del niño defensor, al Ministerio Público, a los padres o re-
con la autoridad policial y en limitar la interven- presentantes legales y a los asesores técnicos cuyo
ción de esta. asesoramiento el juez estime necesario. Estas no-
En el caso de los adolescentes, la normativa tificaciones preceptivas deberían estar contenidas
internacional refuerza el estándar de conducción en la primera resolución judicial, generalmente
sin demora ante un tribunal al establecer que de-
ben ser llevados ante la justicia “con la mayor ce- Gráfico 9
leridad posible”.28 El control judicial inmediato Se notifica a padres y responsables
es indispensable para prevenir la arbitrariedad o En porcentajes
ilegalidad de las detenciones.29 Por esta razón el
artículo 76.1 del CNA dispone que la autoridad
policial debe poner los hechos en conocimiento
del juez competente en forma inmediata o, de no
ser eso posible, en un plazo máximo de dos horas
después de la detención. De conformidad con el
artículo 6.o de la Ley de Procedimientos Policia-
les, el plazo para la comunicación inmediata al
juez competente no puede ser superior a las dos
horas, contadas a partir del momento en que se
produjo la actuación policial. En virtud de estas
disposiciones, entendemos que debería dejarse
constancia en el parte policial de la hora exacta
de la detención y de la comunicación al juez, lo
que ocurre en la generalidad de los casos.30

28. CADH, artículo 5.5, y PIDCP, artículo 10.2.b. Corresponde recordar además que, conforme a la CDN, artículo 37.b, la privación
de libertad debe utilizarse “tan solo como medida de último recurso y durante el período más breve que proceda”. En el mismo
sentido: Reglas de Beijing, reglas 10 y 19.
29. Corte IDH, caso Bulacio, § 129. En el mismo sentido: caso Maritza Urrutia, § 73; caso Juan Humberto Sánchez, § 84; caso Báma-
ca Velásquez, § 140; caso de los Niños de la Calle (Villagrán Morales y otros), § 135, y caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri, § 95.
También caso Loayza Tamayo, § 57, y caso Villagrán Morales y otros (Niños de la Calle), § 166:
“[...] una persona ilegalmente detenida [...] se encuentra en una situación agravada de vulnerabilidad, de la cual surge un riesgo
cierto de que se le vulneren otros derechos, como el derecho a la integridad física y a ser tratada con dignidad”.
30. La resolución n.o 82/005 de la SCJ, del 6 de setiembre de 2005, implementó un mecanismo mediante el cual se deja constancia
escrita de la comunicación de la resolución judicial de las sedes con competencia en materia penal a los funcionarios policiales
encargados de la custodia de los indagados. Esta acordada no refiere expresamente a los juzgados con competencia en materia de
adolescentes. Posteriormente, la acordada n.o 7565, del 13 de marzo de 2006, vigente a partir del 1.o de abril de ese año, dispuso
que todas las resoluciones adoptadas en forma telefónica durante los turnos en las materias Penal, Familia Especializada, Faltas,
Adolescentes y Aduana en el departamento de Montevideo debían ser registradas y conservadas en cada juzgado. Evidentemen-
te, esta disposición representa un importante avance, aunque excluye de la solución, en forma inexplicable, al interior del país. El
artículo 28 de la Ley de Procedimientos Policiales hace referencia a la existencia de un libro de comunicaciones judiciales.

26
telefónica. En los casos relevados, tal resolución
no cumplió con la totalidad del contenido previs-
to por el artículo referido del CNA.
En todos los casos las personas detenidas
tienen derecho a comunicarse y solicitar asisten-
cia a terceras personas. Pero en los casos de de-
tenciones de niños, en virtud de su situación de
especial vulnerabilidad, el derecho de establecer
contacto con los familiares tiene una importan-
cia especial para mitigar los efectos negativos del
encierro y asegurar que puedan recibir la asis-
tencia necesaria.31 Por esta razón, el Comité de
los Derechos del Niño, en sus observaciones y
recomendaciones al Estado uruguayo, se ha refe-
rido a esta situación en los siguientes términos:
El Comité recomienda al Estado Parte, en
particular, que: [...] d) Garantice que la deten-
ción del niño se comunique a los padres o los fa-
miliares directos.32
En este sentido la Corte ha sido muy clara al
establecer:
[...] el detenido y quienes ejercen represen-
tación o custodia legal tienen derecho a ser in-
formados de los motivos y razones de su deten-
ción cuando esta se produce, lo cual “constituye
un mecanismo para evitar detenciones ilegales o
arbitrarias desde el momento mismo de la priva-
ción de libertad y, a su vez, garantiza el derecho
de defensa del individuo” y además contribuye,
en el caso de un menor a mitigar el impacto de la
detención en la medida de lo posible.33
Este derecho a establecer comunicación con
terceros que les brinden asistencia se correspon-
de con la ya referida obligación de los agentes es-
tatales de comunicar en forma inmediata la de-
tención del adolescente a esas personas, aunque
no haya mediado solicitud.34
En cuanto al resto de las notificaciones pre-
ceptivas, el incumplimiento es generalizado. Los
casos en los que se notifica a los restantes sujetos
mencionados en el artículo 111 del CNA son muy
pocos. Por ejemplo, en 2006 en ningún caso el
juez dispuso la notificación al defensor del ado-
lescente, y solo en dos casos montevideanos en-
contramos que se dispuso que fuera notificado el
Ministerio Público. En el último período anali-
zado se registraron tres casos de notificaciones
a la Defensa, siete al Ministerio Público y un ex-
pediente en el que se notificó a asesores técni-
cos en Montevideo. En Maldonado solo encon-
tramos un caso en el que surge que el defensor
fue notificado. En Salto, en dos casos surge que
se notificó a la Defensa y en cinco que se hizo
lo propio con el Ministerio Público. Por último,
corresponde mencionar que en Paysandú no se
registró este tipo de notificaciones en los expe-
dientes analizados.
El artículo 76.1 del CNA establece como
cometido de la autoridad policial hacer cono-
cer al adolescente los motivos de la detención
y los derechos que le asisten, especialmente el
derecho que tiene de designar defensor.35 El se-
guimiento de expedientes realizado no permitió

31. Cf. Corte IDH, caso Bulacio, § 126 ss. Reglas de Beijing, regla 10.1. Ver también: Comité de los Derechos del Niño, observación
general n.o 10, “Los derechos del niño en la justicia de menores”, § 54.
32. Comité de los Derechos del Niño, “Observaciones finales. Uruguay, 8 de junio de 2007”, CRC/C/URY/CO/2, § 68.
33. Caso Bulacio, § 128. En este párrafo la Corte cita el caso Juan Humberto Sánchez, § 82. Ver también: Comité de los Derechos
del Niño, Observación general n.o 10, “Los derechos del niño en la justicia de menores”, § 47; caso Maritza Urrutia, § 72; caso Juan
Humberto Sánchez, § 82, y caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri, § 92:
“Quienes ejercen representación o custodia legal del mismo tienen derecho a ser informados de los motivos y razones de la deten-
ción cuando esta se produce y de los derechos del detenido”.
34. Caso Bulacio, § 136. Ver también: Consejo de Europa, Comité para la Prevención de la Tortura, 9.o Informe General, CPT/Inf (99)
12, § 21.
35. En el mismo sentido, el artículo 37.d de la CDN dispone que “todo niño privado de su libertad tendrá derecho a un pronto
acceso a la asistencia jurídica”, lo cual implica la posibilidad de designar un abogado de su confianza. En el marco de nuestro segui-
miento de casos relevantes, al asumir defensas, hemos presentado ante los tribunales solicitudes de designación de defensor sus-
critas por el propio adolescente. Esta demanda no fue cuestionada, lo cual constituye, a nuestro entender, una correcta aplicación
del derecho del adolescente a designar por sí mismo a su defensor de confianza.

27
Justicia penal juvenil

obtener datos relevantes sobre este cometido de
la autoridad policial salvo en el último año rele-
vado, en el cual encontramos que en el 4% de los
casos surge del parte policial que el adolescente
fue informado de sus derechos. Lo mismo ocurrió
en un caso en Salto y en dos casos en Paysandú.
Pese a que el CNA no lo menciona, entendemos
que es esencial que el adolescente sea informado
de su derecho a la no autoincriminación, esto es,
a no declarar contra sí mismo. Este derecho tiene
un amplio reconocimiento normativo y en Uru-
guay goza de expresa consagración constitucio-
nal.36 También refiere a él la CDN, en su artículo
40.2.b.IV, donde expresa que se debe garantizar
que el adolescente no será obligado a declararse
culpable.
4. Prueba policial
El desarrollo de actividad probatoria en de-
pendencias policiales sin el cumplimiento de las
más elementales garantías es un problema gra-
ve y una de las características más peligrosas del
sistema. No es razonable dotar al proceso penal
juvenil de todas las garantías en la etapa previa
policial, pero allí se desarrollan, en la práctica,
actividades al margen del debido proceso que
finalmente determinan el destino judicial del
adolescente.
Esta situación no obedece a una deficiencia
normativa, sino a una práctica consolidada de
los operadores policiales y judiciales, que impli-
ca desconocer el tenor de la norma. La prueba
obtenida al margen del debido proceso es nula y
no debe ser tenida en cuenta.
El artículo 76 del CNA condiciona y res-
tringe la posibilidad de que la Policía desarrolle
actividades probatorias. Lo hace al limitar tem-
poralmente la permanencia del adolescente en
sede policial, al expresar que la Policía solo está
habilitada a hacer constar lo indispensable para
la información de los hechos y al disponer que
la prueba se debe desarrollar en audiencia, con
las garantías que aseguren el debido proceso. La
Policía queda configurada en el CNA como un
auxiliar del juez. Entendemos que la solución no
radica en llevar a las garantías del debido proce-
so a la instancia preparatoria policial,37 sino en
asegurar la vigencia del principio de jurisdiccio-
nalidad no permitiendo prueba alguna fuera del
juicio. En definitiva, la detención policial no debe-
ría dar lugar a ninguna actividad diferente a la de
conducción del detenido a presencia judicial.38
Hasta aquí la normativa vigente; la realidad,
tal como lo adelantamos, corre por otros cami-
nos, y el diligenciamiento de prueba en la esfera
policial continúa siendo la regla de actuación en
el sistema penal juvenil.
En una democracia los derechos a la liber-
tad personal y a la integridad física y psíquica,
la garantía del control judicial inmediato de una
detención prevalece por sobre cualquier función
estatal, por relevante y legítima que esta sea,
como es el caso de la pretensión punitiva del Es-
tado sostenida por sus órganos de persecución
penal y que se expresa en los poderes de investi-
gación conferidos para cumplir su misión.
Si el detenido tiene el derecho a ser condu-
cido sin demora ante un tribunal y el Estado tiene
la carga de generar esta instancia para proteger
los derechos del sujeto privado de libertad, no es
legítimo que se realicen actividades de investiga-
ción que involucren físicamente a la persona del
detenido, pues ello implica una desviación de los
fines legítimos que autorizan la detención y que
obligan a los agentes estatales a conducir rápida-
mente ante un tribunal al detenido.39

36. Constitución Nacional, artículo 20; PIDCP, artículo 14.3.g, y CADH, artículo 8.2.g. Para profundizar sobre esta temática ver Ig-
nacio Tedesco, “La libertad de la declaración del imputado: un análisis histórico-comparado”, en Edmundo S. Hendler (comp.), Las
garantías penales y procesales. Enfoque histórico-comparado, Facultad de Derecho (UBA) y Editores del Puerto, Buenos Aires, 2004,
pp. 29 ss.
37. Cf. Claus Roxin, Derecho procesal penal, Editores del Puerto, Buenos Aires, 2000, pp. 326 y 334.
38. Cf. Cristián Riego, “El sistema procesal penal chileno frente a las normas internacionales de derechos humanos”, en Sistema
jurídico y derechos humanos, Medina y Mera (editores), Universidad Diego Portales, Santiago, 1996, p. 292.
39. Gonzalo Berríos Díaz, “Derechos de los adolescentes y actividad persecutoria previa al control judicial de la detención”, en REJ,
Revista de Estudios de la Justicia, n.o 7, año 2006, p. 149.

28
 Una de las actividades probatorias más ha-
bituales es la realización de reconocimientos de
adolescentes en dependencias policiales.
Tal como surge del gráfico 10, es en el de-
partamento de Montevideo donde se registran
los porcentajes más altos, mientras en Maldona-
do existe un aumento sostenido de los porcenta-
jes de casos en los que se desarrolla este tipo de
actividades.
Los interrogatorios policiales a los adoles-
centes detenidos son muy usuales en todos los
departamentos, sin perjuicio de que se registren
diferencias entre ellos y en los distintos períodos
analizados.
Lo mismo ocurre con los interrogatorios po-
liciales a las víctimas, pero en este caso encontra-
mos los porcentajes más bajos en el departamen-
to de Paysandú y en Salto en el primer período
analizado.
Los registros domiciliarios son una prueba
policial que, en los períodos analizados, ha sido
más frecuente en los departamentos del interior
que en Montevideo. Con los porcentajes más al-
tos se destacan Paysandú y Salto.

Gráfico 10
Reconocimientos policiales
En porcentajes

Gráfico 11
Interrogatorios policiales a los adolescentes detenidos
En porcentajes

29
Justicia penal juvenil

Gráfico 12
Interrogatorios policiales a las personas damnificadas
En porcentajes

Gráfico 13
Registros domiciliarios y allanamientos
En porcentajes

En relación con el desarrollo de actividad se ha podido constatar únicamente en Montevi-

probatoria en sede policial, la implementación
del CNA, en vez de dar lugar a una mejora de los
estándares de actuación institucional, fue acom-
pañada por una consolidación de prácticas reñi-
das con la normativa vigente. Asimismo, la cir-
cunstancia de que en el parte policial se justifique
la necesidad de desarrollar actividad probatoria
deo, en cinco casos de 2007 y dos de 2008.
Pese a que el parte policial no es un elemento
propiamente probatorio, en él, en vez de encon-
trar lo indispensable para la información de los
hechos, constatamos no solamente el desarrollo
de actividad probatoria, sino además la existencia
de información sobre los antecedentes policiales,
anotaciones o entradas de los adolescentes.40

40. Los antecedentes policiales, anotaciones o entradas cumplen un importante papel simbólico en la construcción de un perfil
negativo del adolescente que llega al juzgado. Estas anotaciones incluyen situaciones muy diversas, como ingresos a dependen-
cias policiales motivados por causas que no constituyeron infracciones, o por presuntas infracciones.

30
Sobre la cantidad de antecedentes policiales que
son informados por la Policía, solo expondremos
los datos desagregados correspondientes a Mon-
tevideo, por ser el único departamento que pre-
senta una proporción significativa de casos. En
él los porcentajes han ido en descenso: mientras
que en el primer año de aplicación del CNA al-
canzaban al 69% de los casos, bajaron al 56% en
2006, al 52% en 2007 y a 40% en 2008. No obs-
tante, la situación no deja de revestir gravedad.
En definitiva, los Estados deben prohibir el
desarrollo de actividad probatoria en dependen-
cias policiales que no respete las garantías del
debido proceso. Especialmente debe respetarse
el derecho del adolescente a permanecer callado
y a no dar testimonio en su contra.
5. Violencia y abuso policial
La normativa vigente establece una serie de
exigencias y garantías a los efectos de disminuir
los riesgos de que los derechos de los adolescen-
tes involucrados en procedimientos penales sean
vulnerados. En particular, el derecho a la inte-
gridad física, tanto en el momento de la deten-
ción como en el tiempo de custodia posterior. La
problemática que se verifica en referencia a este
aspecto tiene que ver, por un lado, con el vacia-
miento del contenido garantista de las medidas
preventivas previstas en el CNA (control mé-
dico), y por otro con la existencia de márgenes
muy altos de tolerancia de la violencia policial.
La consecuencia de estos dos aspectos problemá-
ticos es la impunidad que rodea muchos de los
episodios de violencia y abuso policial contra los
adolescentes sometidos a proceso.
Los informes médicos
El numeral 1.o del artículo 76 del CNA ordena
que los traslados interinstitucionales antes referi-
dos, así como el traslado a la sede judicial, estén
precedidos del correspondiente examen médico.
Es preocupante que los porcentajes en los
que consta la realización de estos exámenes sean
cada vez más bajos en todos los departamentos.
La realización de los exámenes médicos se ha
transformado —en los casos en que se realiza—
en un mero trámite formal o ritualismo, visto por
los operadores que intervienen como una forma de
quitarse responsabilidad y no como una garantía
del derecho a la integridad física de los adolescen-
tes detenidos. La revisión médica debe realizarse
en privado, esto es, sin la presencia de personal
policial, y sus resultancias deben ser puestas en
conocimiento del juez, del adolescente detenido,
sus padres o responsables y su abogado.41

Gráfico 14
Consta realización de exámenes médicos
En porcentajes

41. Cf. caso Bulacio, § 131. Cf., Consejo de Europa, Comité para la Prevención de la Tortura, 9.o Informe General [CPT/Inf (99), 12],
§ 37-41. Ver también: Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adoptado por la Asamblea Ge-
neral en su resolución 34/169, de 17 de diciembre de 1979, artículo 6.

31
Justicia penal juvenil

Son muy frecuentes las golpizas realizadas
por personal policial en las diferentes seccionales;
algunos aducen que antes de ser golpeados eran
llevados al médico forense. En la mayoría de los
relatos de los adolescentes aparece la policía como
perpetradora de malos tratos. Relatos de golpizas,
colgamientos, insultos, son comunes en casi todas
las declaraciones de los adolescentes. Expresan:
“Te dan palo después de llevarte al médico”.42
Es preciso que se asegure la asignación de
personal médico independiente y calificado para
examinar a los niños detenidos, a fin de identi-
ficar posibles casos de tortura física o de malos
tratos, y potenciales traumas psicológicos.
Las denuncias de abuso policial
Existen numerosas normas que refieren a la
protección de la persona detenida ante los posi-
bles abusos y episodios de violencia por parte de
la autoridad policial. Entre otras, corresponde
mencionar la Ley de Procedimientos Policiales y
el literal D del artículo 74 del CNA, que refieren
al principio de humanidad, de acuerdo al cual el
adolescente debe ser tratado con el respeto me-
recido por la dignidad inherente a la persona hu-
mana, y se prohíben expresamente las torturas y
tratos crueles, inhumanos o degradantes.
En el ámbito internacional la CDN dispo-
ne, en su artículo 37, que ningún niño puede ser
sometido a torturas ni a otros tratos crueles, in-
humanos y degradantes. Asimismo, y según las
Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para
la Administración de la Justicia de Menores, se
deben establecer coordinaciones entre los orga-
nismos encargados de hacer cumplir la ley para
proteger la condición jurídica del adolescente,
promover su bienestar y evitar que sufra daño.43
La expresión evitar que sufra daño consti-
tuye una fórmula flexible que abarca múltiples
aspectos de la posible interacción (por ejemplo,
el empleo de un lenguaje agresivo y la violencia
física, entre otros).44 Esta importante cantidad

Gráfico 15
El adolescente es interrogado acerca del trato policial
Montevideo
En porcentajes

42. Comité de los Derechos del Niño - Uruguay - OMCT, Informe 2008, “Adolescentes privados de libertad, Condiciones actuales,
problemas estructurales y recomendaciones”, p. 16.
43. Regla n.o 10.3.
44. Ver también artículos 3, 9 y 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; artículos 7, 9.1 y 10.1 del PIDCP; Conven-
ción Contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; artículos 5, 7 y 25 de la CADH; artículos 1 y 2 de
la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura; Convención Contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes y su Protocolo Facultativo; Principios Relativos a la Investigación y Documentación Eficaces de la Tortura
y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; Disposición general n.o 4 de los Principios Básicos sobre Empleo de la
Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, y artículo 5 del Código de Conducta Para
Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley.

32
de normas obedece a los riesgos ciertos de que,
en el marco de los procedimientos de detención
y en la custodia inmediata posterior, existan vul-
neraciones de los derechos de los adolescentes
intervenidos, tales como la privación arbitraria
de la libertad, la obtención ilícita de prueba y el
tratamiento cruel, inhumano o degradante.
Una importante garantía, que suele ser ob-
servada en porcentajes relevantes únicamente
en Montevideo, es la realización de un interro-
gatorio en sede judicial acerca del trato policial,
tras informar al adolescente de que se encuentra
en un entorno seguro. En los departamentos del
interior analizados, los porcentajes de casos en
que se le preguntó al adolescente sobre el trato
policial alcanzan a lo sumo el 6% del total rele-
vado. Cuando se formulan estas preguntas a los
adolescentes en las audiencias, proporcionan en
porcentajes muy importantes relatos y denun-
cias respecto a situaciones de violencia policial
padecidas.
En 2008, cuando esto ocurrió, surge que in-
tervino un médico forense en el 47% de los casos.
En los períodos anteriores eso había ocurrido en
el 54% (2004-05), el 53% (2006) y el 31% (2007).
El juez interviniente remitió el asunto a la justi-
cia penal en un caso en 2008 y en dos casos en
2007, cosa que había sucedido en cuatro casos
Gráfico 16
El adolescente denuncia
episodios de abuso o violencia policial
Montevideo
En porcentajes
45. Resolución n.o 34/169 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
en el primer período analizado y en ninguno en
2006.
Es importante que se interrogue a los ado-
lescentes en referencia al trato policial. Ante re-
latos de violencia se debe proceder a la interven-
ción de médico forense y a la posterior remisión
de los antecedentes a la justicia penal, a los efec-
tos de realizar la investigación correspondiente.
Estimamos conveniente protocolizar la forma de
actuación en estos casos a los efectos de evitar
diferencias de práctica entre las distintas se-
des judiciales, especialmente en lo que refiere a
la diferencia entre Montevideo y el interior del
país. Las situaciones de violencia sufridas por
los adolescentes a manos de los funcionarios po-
liciales pueden estar acompañadas en muchos
casos por la impunidad. Revertir esta situación
requiere una variada gama de esfuerzos, que in-
cluyan el desarrollo de planes de capacitación de
los funcionarios y el establecimiento de órganos
de investigación independientes y efectivos para
investigar, juzgar y sancionar a los responsables
de los abusos.45
6. Conclusiones y recomendaciones
Las distintas problemáticas identificadas en
el presente apartado exigen soluciones rápidas.
En su mayoría no se trata de acciones que tengan
como consecuencia la asignación de presupuesto
sino la definición de políticas claras.
La información relevada da cuenta de que
existe una importante cantidad de casos en los
que los adolescentes permanecen detenidos en
seccionales policiales no especializadas a la espe-
ra de su audiencia judicial. El CNA regula espe-
cíficamente este aspecto; no puede retardarse el
cumplimiento de la normativa vigente a más de
cinco años de haber sido aprobada.
Asimismo, en lo relativo al plazo para la co-
municación inmediata al juez competente —que
no puede ser superior a las dos horas desde del
momento en que se produjo la actuación poli-
cial—, entendemos que en el parte policial de-
bería dejarse constancia de la hora exacta de la
detención y de la comunicación al juez, como así
33
Justicia penal juvenil
también de las notificaciones a los responsables.
En este y otros aspectos es preciso estandarizar
el contenido de los partes policiales.
Otro aspecto que debe ser abordado rápida-
mente es el relativo a la notificación de las deten-
ciones a padres y responsables.
La notificación sobre el derecho a estable-
cer contacto con un familiar, un abogado y/o in-
formación consular, debe ser hecha al momento
de privar de la libertad al inculpado, pero en el
caso de menores deben adoptarse, además, las
providencias necesarias para que efectivamente
se haga la notificación.46
Este tipo de notificaciones no solo son fun-
damentales en orden a la protección de los dere-
chos de los niños privados de libertad en depen-
dencias policiales y al respeto de las garantías del
debido proceso, especialmente el derecho a la
defensa, sino que termina en la práctica teniendo
consecuencias en las resoluciones que son adop-
tadas en el ámbito judicial. Estimamos que en el
parte policial debe quedar constancia de cuáles
han sido las providencias y medidas tomadas
para cumplir con esta obligación de notificar. La
solución no radica en llevar las garantías del de-
bido proceso a la instancia preparatoria policial,
sino en asegurar la vigencia del principio de ju-
risdiccionalidad no permitiendo prueba alguna
fuera del juicio. Se debe prohibir el desarrollo de
actividad probatoria en dependencias policiales
que no respete las garantías del debido proceso.
Hay cosas que deberían suceder y no suce-
den —detenciones en las hipótesis reguladas en
la Constitución, notificación a padres y respon-
sables, entre otras— y hay cosas que no deberían
suceder y continúan sucediendo, como los infor-
mes sobre anotaciones policiales o la existencia
de prueba diligenciada en sede policial sin las
debidas garantías.
La detención policial no debería dar lugar
a ninguna actividad más que la conducción del
detenido a presencia judicial. Combatir este tipo
de situaciones ha sido dificultoso debido a que se
46. Caso Bulacio. § 130. En el mismo sentido: caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri, § 93. Ver también: “El derecho a la informa-
ción sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal”, § 106; Consejo de Europa, Comité para la
Prevención de la Tortura, 2.o Informe General sobre las actividades de la CPT I para el período enero-diciembre 1991, § 36-43.
34
trata de prácticas institucionales muy arraigadas.
Entendemos que contribuiría a lograr este cam-
bio que el Ministerio del Interior las prohibiera
expresamente y que, si se agregaran a los expe-
dientes, fueran inmediatamente desglosadas por
tratarse de prueba nula, obtenida al margen de
las garantías del debido proceso.
En cuanto a los episodios de violencia po-
licial, existe un escenario con claras situaciones
de impunidad. Esto se debe a variar razones. La
primera tiene que ver con la indispensable asig-
nación de personal médico independiente y cali-
ficado para examinar a los adolescentes deteni-
dos, a fin de identificar posibles casos de tortura
física, malos tratos, castigos corporales y poten-
ciales traumas psicológicos que puedan ser atri-
buidos a los funcionarios policiales. Asimismo,
estimamos conveniente establecer mecanismos
simples y anónimos para la denuncia de casos de
violencia policial, garantizando efectivamente la
protección de adolescente involucrado.
Sería conveniente que la Suprema Corte de
Justicia reiterara la recomendación a los magis-
trados para que estos interroguen a los adoles-
centes en referencia al trato policial. En los casos
en los que existen relatos de violencia se debe
proceder, en una forma protocolizada, a la inter-
vención de médico forense y a la posterior remi-
sión de los antecedentes a la justicia penal, en or-
den a realizar la investigación correspondiente.
Por último, sería positivo que el Ministe-
rio del Interior promoviera la capacitación y
profesionalización de sus recursos humanos y
estableciera órganos de investigación efectivos.
Estimamos que, además de realizarse una in-
vestigación seria, efectiva, independiente e im-
parcial de todos los hechos de abuso y violencia
policial, como mínimo deben existir mecanismos
que permitan a los niños la presentación de que-
jas y denuncias en un entorno seguro e incluso
en forma anónima. Estos procedimientos deben
garantizar el derecho a presentar las denuncias
con el debido asesoramiento y sin sufrir ningún
tipo de represalia.
 IV. Las infracciones y sus circunstancias
1. Planteamiento del problema
En este apartado analizaremos el proble-
ma que representa la distancia entre el discur-
so, generalmente amplificado por los medios de
comunicación y por algunos sectores políticos,
y la realidad de lo que efectivamente ocurre en
nuestros tribunales. Varios estudios han seña-
lado la existencia de este tipo de representación
diferencial. La propia CDN, en su artículo 17, da
cuenta de la importancia que tienen los medios
de comunicación para la vigencia de los derechos
de la infancia y la adolescencia.
Un reciente estudio expresa que el tema de
la violencia fue el segundo más tratado en la co-
bertura de niñez y adolescencia para el año 2008,
con el 18,2% de las notas publicadas. La situa-
ción de los adolescentes privados de libertad se-
cundó a la violencia en poco más de una décima,
y asuntos vinculados con el comportamiento y el
uso de drogas fueron temas de apoyo en una de
cada diez notas que tuvieron a la violencia como
tema principal.
La distancia entre la realidad y la represen-
tación es evidenciada en este informe cuando
expresa que casi seis de cada diez notas sobre
violencia no citan ningún tipo de fuente. La
violencia vuelve a presentarse, al igual que en
2007, como el tema que mayores carencias pre-
senta en cuanto a la rigurosidad básica del enfo-
que periodístico.47
2. Infracciones y bien jurídico tutelado
A los efectos de presentar la calificación de
las conductas que motivan los procedimientos
47. Cf. Voz y Vos, Agencia de Comunicación por la Infancia y la Adolescencia, “Niñez y adolescencia en la prensa escrita uruguaya”,
en Paula Baleato (ed.), Monitoreo de medios. Informe de resultados 2008, Voz y Vos, UNICEF, Montevideo, 2009.
judiciales, se tomarán en cuenta las tipificaciones
efectuadas en las sentencias definitivas y, cuando
aquellas no existen por no haberse dictado en el
proceso, las realizadas en la sentencia interlocu-
toria de inicio del procedimiento. En los casos de
pluralidad de delitos hemos optado por ingresar
el dato del delito más grave según la ponderación
realizada por el legislador en la ley penal.
En Maldonado se observa en los períodos
analizados una evidente preponderancia de los
hurtos, que representaron el 58% del total de in-
fracciones, seguidos por las rapiñas, con el 22%.
En Montevideo la situación también ha teni-
do cierta homogeneidad. Si bien las rapiñas ha-
bían registrado un importante aumento en 2006,
en los siguientes períodos se registraron propor-
ciones más bajas. Los porcentajes referidos a las
rapiñas han oscilado entre el 49 y el 69%. El si-
guiente delito relevante es el hurto, que ha osci-
lado entre el 32 y el 16%, con el 20% de los casos
en 2007 y 2008. El resto de las infracciones no
presentaron porcentajes significativos.
En Paysandú encontramos varias peculia-
ridades. Al igual que en el resto de los departa-
mentos del interior, las mayores proporciones
corresponden a los hurtos. Pero en este caso, a
diferencia de lo observado en Maldonado y al
igual que en Salto, las rapiñas tienen un porcen-
taje bajo. Esto diferencia la situación de ambos
departamentos de lo que ocurre en Maldonado, y
también, evidentemente, en la capital.
En Salto las mayores proporciones corres-
ponden a los hurtos. Las rapiñas representan tan
solo el 7% del total de infracciones en los cuatro
períodos analizados.
Justicia penal juvenil

Gráfico 17
Total de infracciones
Maldonado
Todos los períodos
En porcentajes

Gráfico 18
Total de infracciones
Montevideo
Todos los períodos
En porcentajes

36
Gráfico 19
Total de infracciones
Paysandú
Todos los períodos
En porcentajes

Gráfico 20
Total de infracciones
Salto
Todos los períodos
En porcentajes

37
Justicia penal juvenil

3. Circunstancias de las infracciones
Existe una tendencia de algunos comunica-
dores y sectores políticos a afirmar —sin ninguna
base objetiva— que existe una disminución de la
edad de los adolescentes que incurren en infrac-
ciones a la ley penal. En el presente apartado in-
tentaremos abrirnos paso entre esos relatos con
nuestros datos.48
En Montevideo no pueden quedar dudas de
que esa tendencia no existe. Los adolescentes de
13 años aparecen con porcentajes bajos en to-
dos los períodos, y hay tendencia a una mayor
concentración de los delitos en las edades más
avanzadas.
En cuanto al sexo de los adolescentes, la
preeminencia porcentual de los varones ya ha
sido señalada. Son pocos los casos en que las
adolescentes son intervenidas. Este fenómeno
se da también en los departamentos del interior
analizados.
En Maldonado es aún más clara la tendencia
a una mayor intervención judicial sobre los ado-
lescentes en las edades tope del sistema. En 2007
únicamente se registraron tres casos de adoles-
centes de 13 años en la muestra, que representa-
ban un 5% del total, y en todos ellos se trató de
delitos contra la propiedad. En Salto se destaca
la inexistencia de infracciones por adolescentes
de 13 años en los dos primeros períodos analiza-
dos, y solo dos casos en 2007. En ese año hubo
en Paysandú un único caso en el que fue interve-
nido un adolescente de 13 años.

Cuadro 6
Distribución de las infracciones por edad de los adolescentes
Montevideo
En porcentajes
Edad 13 14 15
2004 2004 2004
Infracción 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008
-2005 -2005 -2005
Hurto 3,4 9,5 7,7 — 17,2 — 2,6 9,1 17,2 23,8 15,4 9,1
Rapiña 4,3 7,9 4,3 5,4 8,7 9,0 16,2 8,0 18,5 19,1 13,7 20,5
Lesiones — — 5,9 — — 14,3 17,6 28,6 42,9 28,6 23,5 —
Violación — — — — 100,0 — — — — 50,0 — —
Homicidio — — — — — — — 12,5 11,1 25,0 50,0 12,5
Ley de
— — — — — — — — — — — 50,0
Estupefacientes

Edad 16 17
2004 2004
Infracción 2006 2007 2008 2006 2007 2008
-2005 -2005
Hurto 27,6 38,1 23,1 39,4 34,5 28,6 51,3 42,4
Rapiña 29,3 31,5 25,6 28,6 39,1 32,6 40,2 37,5
Lesiones 42,9 14,3 23,5 14,3 14,3 42,9 29,4 57,1
Violación — — — — — 50,0 — 100,0
Homicidio 22,2 25,0 25,0 12,5 66,7 50,0 25,0 62,5
Ley de
— — 50,0 — 100,0 — 50,0 50,0
Estupefacientes

48. Los datos siguientes fueron calculados sobre los casos en los que se inició procedimiento a los adolescentes, ya que en el resto
no existe una tipificación de las conductas. Por eso los totales pueden no ser coincidentes con los referidos en el apartado corres-
pondiente a los datos generales.

38
 En las infracciones consideradas más vio-
lentas (homicidio, violación y lesiones), la con-
centración en los últimos tramos de edad del
sistema es aún más evidente en todos los depar-
tamentos.
En cuanto a la autoría de las infracciones, se
observan realidades diferentes. En Maldonado
y Montevideo las cometidas individualmente se
encuentran representadas por porcentajes que,
si bien han ido en aumento, son relativamente
bajos en relación con las restantes categorías, ex-
cepto en Maldonado en el último período analiza-
do. Sin embargo, en los restantes departamentos
las infracciones cometidas en forma individual
son mayoritarias en casi todos los períodos.
Si bien existen variaciones según los depar-
tamentos en cuanto al horario en que se come-
ten las infracciones, resulta llamativo constatar
algunas características que se repiten en todos
los períodos. Los porcentajes son importantes en
los tramos comprendidos entre el mediodía y la
medianoche.
En Montevideo se advierte una concentra-
ción de las infracciones en algunos barrios. En
2008 estos fueron, por orden decreciente: Poci-
tos (10,8%), Ciudad Vieja (5,8%), Parque Rodó
(5%), Malvín (5%), Carrasco (5%) y Cerro (5%).
Tal como surge del gráfico 22, se registra
una tendencia creciente a que los adolescentes
sean capturados en barrios distintos a los de su

Cuadro 7
Distribución de las infracciones por sexo de los adolescentes
Montevideo
En porcentajes
Masculino Femenino
Infracción
2004-05 2006 2007 2008 2004-05 2006 2007 2008
Hurto 100,0 100,0 97,4 100,0 — — 2,6 —
Rapiña 91,3 89,9 88,1 94,7 8,7 10,1 11,9 5,3
Lesiones 100,0 71,4 88,2 100,0 — 28,6 11,8 —
Violación 100,0 100,0 — 100,0 — — — —
Homicidio 88,9 75,0 100,0 75,0 11,1 25,0 — 25,0
Ley de Estupefacientes 100,0 — 70,0 83,3 — — 30,0 16,7

Cuadro 8
Autoría de la infracción
En porcentajes
Maldonado Montevideo
2004-05 2006 2007 2008 2004-05 2006 2007 2008
Individual 20 25 26 48 27 29 39 34
Con otra persona 46 48 44 40 47 44 32 33
En grupo 34 27 30 12 26 27 29 33

Paysandú Salto
2004-05 2006 2007 2008 2004-05 2006 2007 2008
Individual 42 63 48 41 27 44 44 52
Con otra persona 28 11 29 32 48 20 31 21
En grupo 30 26 24 27 24 36 25 27

39
Justicia penal juvenil

residencia. Esto probablemente obedezca al au-
mento de los controles policiales y al patrullaje
en los barrios residenciales y céntricos.
En cuanto al uso de armas, en el primer año
de aplicación del CNA estas fueron utilizadas en
un 48% de los casos en Montevideo, y no se usó
ningún arma para cometer la infracción en un
80, un 89 y un 94% de los casos en Maldonado,
Paysandú y Salto, respectivamente.
Tal como surge del cuadro 9, Montevideo es
el departamento con los porcentajes más altos
de utilización de armas, con un 22% de armas
de fuego y un 16% de armas blancas. En 2006
se observa la utilización de armas en un 42% de

Gráfico 21
Infracciones por tramos horarios
Todos los departamentos
En porcentajes

Gráfico 22
Si la infracción es cometida en el mismo barrio de residencia
Montevideo
En porcentajes

40
Cuadro 9
Uso de armas en la infracción
En porcentajes
Maldonado Montevideo Paysandú Salto
2007 2008 2007 2008 2007 2008 2007 2008
Ninguna 84,4 81,8 46,5 42,9 75,0 69,0 93,5 81,8
Arma de fuego 6,3 9,1 24,5 24,2 8,3 21,1 3,2 6,1
Arma blanca 7,8 7,6 22,5 22,0 5,6 6,9 3,2 9,1
Simulador de arma/otras 1,6 1,5 6,5 2,1 11,1 12,0 0,0 3,0

los casos en Montevideo, mientras que en Mal-
donado, Paysandú y Salto no se usó ningún arma
para cometer la infracción en un 82, un 78 y un
91% de los casos, respectivamente. Ese año Mon-
tevideo fue el departamento con los porcentajes
más altos de utilización de armas, con un 26% de
armas de fuego y un 24% de armas blancas.
Acerca de esta temática, no podemos dejar de
mencionar que en Uruguay existe una gran canti-
dad de armas de fuego en manos de particulares.
4. Las víctimas
La definición de un comportamiento como
delictivo y el inicio de un procedimiento de tipo
penal juvenil implican la transformación de un
conflicto entre dos individuos en un conflicto en-
tre el adolescente y el Estado. En este proceso,
a la víctima se le expropia el conflicto para im-
ponerle al autor de la conducta infraccional una
pena que no contempla la satisfacción de los in-
tereses de aquella.
El CNA refiere en varias oportunidades a la
situación de las víctimas de las infracciones. En
el artículo 76.2 expresa que pueden comparecer
en la audiencia preliminar siempre que no exis-
ta peligro para su seguridad. Este factor vuelve
a ser tomado en cuenta en los numerales 5.2 y
5.5.B del mismo artículo, donde se dispone que
las medidas cautelares privativas de la libertad
solo pueden aplicarse cuando, entre otras cosas,
sean indispensables para la seguridad de la vícti-
ma. Asimismo, en el numeral 10.o de ese artículo
vuelve a hacerse referencia a la víctima, al dis-
ponerse que, si esta lo solicita, puede participar
también en la audiencia final. El artículo 80, en
sus literales F y 82, refiere a la posibilidad de re-
parar el daño o dar satisfacción a la víctima, dis-
posición a la que nos referiremos más adelante.
En los expedientes analizados suele haber
referencias muy claras a la existencia de una
víctima. En 2008 encontramos que se identificó
en el expediente a una o varias personas como
víctimas o damnificados en el 94% de los casos
en Maldonado, el 95% en Montevideo, el 47% en
Paysandú y el 97% en Salto. En 2007 los porcen-
tajes fueron menores en Maldonado y Montevi-
deo, con el 89 y el 93% respectivamente; hubo un
aumento en Paysandú, con el 83%, y se reiteró la
proporción anterior en Salto.

Cuadro 10
Sexo de las víctimas
En porcentajes
Maldonado Montevideo
2004-05 2006 2007 2008 2004-05 2006 2007 2008
Masculino 65 63 61 60 59 63 59 54

Paysandú Salto
2004-05 2006 2007 2008 2004-05 2006 2007 2008
Masculino 77 59 61 66 75 72 60 73

41
Justicia penal juvenil

Cuadro 11
Edades de las víctimas, por franjas
En porcentajes
2008
Maldonado Montevideo Paysandú Salto
0-12 años 4,9 4,1 25,0
13-29 años 39,5 52,9 34,4 48,5
30-59 años 48,1 37,1 34,4 33,3
Más de 60 años 7,4 5,9 6,3 18,2

En cuanto al sexo de las víctimas, en todos
los períodos y en todos los departamentos en-
contramos que los mayores porcentajes han co-
rrespondido a varones.
Cuando observamos las edades de las víc-
timas, el mayor porcentaje en el departamento
de Maldonado se concentra en el tramo de 30 a
59 años, mientras que en Montevideo y Salto se
ubica en el tramo de 13 a 29. En Paysandú hay
paridad entre ambos tramos.
Los porcentajes en el primer tramo de edad
son muy bajos en todos los casos y en todos los
períodos, y también se registran proporciones re-
lativamente bajas en el tramo de más de 60 años.
La proporción de personas físicas que ex-
presaron haber sufrido lesiones fue baja en to-
dos los departamentos, excepto en Paysandú. En
2007 y 2008 esto se registró en el 16 y el 13% de
los casos en Maldonado, el 23 y el 18% en Mon-
tevideo, el 33 y el 37% en Paysandú, y el 12 y el
16% en Salto. En el período anterior, Montevideo
tuvo el 25%, Paysandú el 18% y Maldonado el
18%, mientras que en Salto no se registraron ca-
sos. En el primer año de aplicación del CNA, las
víctimas que expresaban haber sufrido lesiones
habían alcanzado el 31% en Montevideo, el 18%
en Maldonado, el 17% en Paysandú y el 14% en
Salto. En este sentido, se puede decir que existe
una disminución de los efectos violentos de las
infracciones de los adolescentes en el último pe-
ríodo estudiado.
5. Conclusiones
De los datos analizados se evidencia que
existe una brecha entre lo que surge del discur-
so generalmente amplificado por los medios de
comunicación y por algunos sectores políticos,
y lo que efectivamente ocurre en nuestros tribu-
nales. En efecto, ni existe una disminución de la
edad de los adolescentes que incurren en infrac-
ciones a la ley penal, ni las infracciones son cada
vez más graves. Por el contrario, existe una ten-
dencia a una mayor concentración de los delitos
en las edades más avanzadas, y las infracciones
violentas son las que tienen los porcentajes más
bajos. La proporción de personas físicas que ex-
presaron haber sufrido lesiones fue baja en todos
los departamentos.
El sistema penal juvenil sanciona y reprime
infracciones contra la propiedad en forma más
que preponderante. Así ha sido desde que co-
menzamos a realizar un seguimiento del Código
de la Niñez y la Adolescencia. Relacionar este fe-
nómeno con el proceso de creciente pauperiza-
ción y vulneración de los derechos económicos
y sociales de la población menor de 18 años de
edad en la última década es tan impreciso como
inevitable.
También es inevitable referir a la realidad de
un sistema penal como el de Uruguay, que pone
al derecho de propiedad en el pináculo de todos
los bienes jurídicos, sobredimensionando su tu-
tela. Es esta característica de nuestro sistema pe-
nal la que se encuentra detrás de la pretensión
de modificar el CNA a los efectos de criminalizar
conductas contra la propiedad que ni siquiera le-
sionan este bien jurídico, como es el caso de la
tentativa de hurto. De tener éxito estas iniciati-
vas, lo que ocurriría es una reafirmación del ca-
rácter selectivo del sistema penal y una profun-
dización del proceso de deslegitimación en el que
se encuentra inmerso. Además de aumentar la
cantidad de adolescentes privados de libertad y
la violencia de un sistema saturado e ineficiente.

42
 V. Segmento judicial, racionalidad y alternativas
1. Planteamiento del problema
La justicia penal juvenil en Uruguay se de-
sarrolla de espaldas a la normativa, en el marco
de prácticas carentes de racionalidad. Uno de
los aspectos en los que esto se evidencia fuerte-
mente es el que tiene que ver con la inexistencia
de alternativas a la construcción penal de los
conflictos.
En prácticamente todos los países del con-
tinente existen alternativas serias al proceso
penal, y no solo existen sino que además son
utilizadas en los tribunales. La Convención so-
bre los Derechos del Niño exige que los Estados
parte promuevan, siempre que sea apropiado y
deseable:
La adopción de medidas para tratar a esos
niños sin recurrir a procedimientos judiciales,
en el entendimiento de que se respetarán ple-
namente los derechos humanos y las garantías
legales.49
El Comité de los Derechos del Niño, en su
observación sobre este artículo de la Convención
sobre los Derechos del Niño, ha señalado:
Teniendo en cuenta que la mayoría de los
niños delincuentes solo cometen delitos leves,
deberán estar previstas una serie de medidas que
entrañen la supresión del procedimiento penal o
de justicia de menores y la reorientación hacia
servicios sustitutorios [sociales] [es decir, remi-
49. Convención sobre los Derechos del Niño, artículo 40.3.b.
50. Observación General n.o 10 del Comité de los Derechos del Niño, § 24.
51. Caso Instituto de Reeducación del Menor, sentencia de 2 de septiembre de 2004, serie C, n.o 112, § 211.
52. Opinión consultiva OC-17/2002, § 119.
53. Caso Instituto de Reeducación del Menor, § 211.
sión de casos], que pueden y deben adoptarse en
la mayoría de los casos.50
La Corte Interamericana de Derechos Hu-
manos ha explicado que una jurisdicción espe-
cializada para niños en conflicto con la ley debe
caracterizarse, “en primer lugar”, por:
La posibilidad de adoptar medidas para
tratar a esos niños sin recurrir a procedimientos
judiciales.51
Las alternativas a los procesos judiciales son
instrumentos de política criminal que apuntan a
reducir el impacto que genera en el niño el ser
sometido a un juicio penal, así como la actividad
procesal, evitando la formalización de un juicio
penal. Conforme a la normativa internacional de
derechos humanos, se debe limitar al mínimo
indispensable el uso del sistema de justicia pe-
nal juvenil, disminuyendo la intervención puni-
tiva del Estado. La Corte Interamericana se ha
referido a la necesidad de implementar “medios
alternativos de solución de controversias” 52 y ha 
determinado:
La posibilidad de adoptar medidas para
tratar a esos niños sin recurrir a procedimientos
judiciales es una característica de la exigencia de
especialización de las leyes, procedimientos y ju-
risdicción a la luz de las normas internacionales
pertinentes en la materia.53
Justicia penal juvenil

Este tipo de alternativas, según la Corte,
procura:
Reconocer el estado general de vulnerabili-
dad del niño ante los procedimientos judiciales,
así como el impacto mayor que genera al niño el
ser sometido a un juicio penal.54
Adicionalmente al problema derivado de la
casi nula utilización de las alternativas al proceso
penal, encontramos una utilización irracional de
algunas herramientas desjudicializadoras, como
el principio de oportunidad.
2. Principio de oportunidad
y la racionalidad del sistema
tener probabilidades muy distintas de terminar
inmerso en un proceso judicial, según la fecha
en que sea atrapado. Esta suerte de práctica ca-
prichosa e irracional del sistema evidentemente
deslegitima aún más sus intervenciones.
La diferencia en la distribución de asuntos
constatada en el marco de nuestro relevamien-
to de expedientes ha sido observada también
por el propio Poder Judicial, tal como surge del
cuadro 12.
Cuadro 12
Asuntos iniciados por año según turno
en Montevideo
Turno 2005 2006 2007 2008

El principio de oportunidad constituye un 1 349 148 140 167

“remedio” generado por el derecho procesal de 2 334 220 203 275
nuestra tradición jurídica para neutralizar —o 3 367 128 179 173
reducir a parámetros tolerables— las consecuen- 4 119 40 50 55
cias negativas del principio de la persecución pe- Total 1.169 536 572 670
nal pública obligatoria.55 Implica la posibilidad
Fuente: Poder Judicial, Anuario estadístico 2006, 2007 y 2008.
de que cuando el conflicto llega a la instancia
Nota: Corresponde expresar que estos datos incluyen los asuntos iniciados,
judicial se decida no iniciar un procedimiento al las actuaciones sueltas, las indagatorias y los procesos infraccionales.
respecto. De acuerdo con este principio, cuando
se toma conocimiento de hechos punibles puede Un adolescente seleccionado por el seg-
no iniciarse o suspenderse la persecución penal, mento policial durante el 2.o turno en 2007 te-
por razones de conveniencia, de utilidad o de nía cuatro veces más probabilidades de quedar
asignación de recursos. inmerso en un proceso penal que si había sido
El primer momento en el que opera este seleccionado durante el 4.o turno, y en 2008
principio es cuando la autoridad policial se co- cinco veces más. Esta problemática no se ob-
munica telefónicamente con el juez competente serva en los restantes departamentos en forma
de turno y este determina si el caso va a ingresar tan clara, salvo en Paysandú, donde en 2007 y
o no al segmento judicial.56 La irracionalidad del 2008 el porcentaje de casos penales de uno de
sistema queda en evidencia cuando analizamos la los juzgados prácticamente duplicó al del otro,
forma en que los jueces ponen en práctica estos con la característica de que, mientras en el pri-
criterios. En Montevideo, un adolescente puede mero de los años referidos la mayor cantidad de

54. Ibídem, § 212.

55. Alberto Bovino y Christian Hurtado, “Principio de oportunidad y proceso de reforma en América latina. Algunos problemas de
política criminal”, ponencia presentada en el XIV Congreso Latinoamericano de Derecho Penal y Criminología, Valparaíso, 25 al 28
de septiembre de 2002.
56. En Montevideo se dieron varios cambios en los planos institucional y reglamentario. Por la acordada n.o 7550, del 11 de mayo
de 2005, se creó el Juzgado Letrado de Adolescentes de 4.o Turno, que quedó constituido a partir del 20 de junio de 2005, con la
misma jurisdicción y competencia de los restantes juzgados letrados de Adolescentes. Posteriormente, la acordada n.o 7565, del 13
de marzo de 2006 y vigente a partir del 1.o de abril de ese año, dispuso que todas las resoluciones adoptadas en forma telefónica
durante los turnos en las materias Penal, Familia Especializada, Faltas, Adolescentes y Aduana en el departamento de Montevideo
deben ser registradas y conservadas en cada juzgado.

44
expedientes correspondió al 2.o turno, en el si-
guiente esto ocurrió con el otro turno.
El artículo 76.2 del CNA regula específica-
mente la audiencia preliminar. Expresa que, en
los casos de infracciones de adolescentes que lo
justifiquen, el juez dispondrá, en un plazo que no
exceda las veinticuatro horas, la realización de
una audiencia preliminar donde deberán estar
presentes, bajo pena de nulidad, el adolescente,
su defensor y el Ministerio Público. La mención
a “infracciones que lo justifiquen” es una clara
referencia al principio de oportunidad reglada,
previsto en el artículo 74.L del mismo Código.
La aplicación del principio de oportunidad —en
el marco del respeto del principio de igualdad o
no discriminación— es recomendable en tanto
implica una minimización del control sociope-
nal sobre los adolescentes, consecuente con las
ideas fuerza que han impulsado a la CDN y el
CNA, pero es preciso dotar de racionalidad al
sistema.
3. Medios alternativos de solución
de los conflictos y justicia restaurativa
La reparación, la compensación y la resti-
tución en el resultado del acuerdo también son
elementos de justicia restaurativa, como medios
para reparar el daño provocado y alentar ade-
más al niño a hacerse responsable de las conse-
cuencias del delito cometido. La normativa que
alienta la utilización de este tipo de medidas es
abundante, así como los estudios empíricos que
reconocen su efectividad socioeducativa. Sin em-
bargo, el empleo de estas herramientas es inexis-
tente o apenas testimonial.
La CDN no habla de justicia restaurativa,
concepto que es posterior a ella, pero refiere a la
conveniencia de adoptar medidas en el marco de
procesos distintos a los judiciales. El CNA reco-
ge la idea de una justicia restaurativa en diversas
normas y especialmente en el artículo 83, donde
se establece un proceso restaurativo por el cual
se devuelve el conflicto a sus titulares. Nuestra
normativa se refiere también a los acuerdos con-
ciliatorios celebrados en audiencia.
En cuanto a la utilización del mecanismo pre-
visto en el artículo 83 del CNA, en los dos primeros
períodos analizados encontramos un solo ejemplo
en cada uno de derivación del caso a mediación
en la audiencia preliminar, ambos en Montevideo.
En 2007 y 2008 no registramos ningún caso.
4. Conclusiones y recomendaciones
En el marco del sistema penal juvenil se de-
ben desarrollar estándares mínimos para la utili-
zación de procesos restaurativos y demás formas
de desjudicialización de los conflictos, en orden a
la vigencia de las garantías del debido proceso y
el principio de inocencia.
En cuanto a la aplicación el principio de
oportunidad, debe reglarse el ejercicio de dichas
facultades a los efectos de evitar el trato discrimi-
natorio o vulneratorio de otros principios. Tam-
bién en este caso, la irracionalidad del sistema
conduce inexorablemente a agravar su crisis de
legitimidad.
45
 VI. Las primeras horas, en las que pasa todo
1. Planteamiento del problema
La forma de funcionamiento del sistema
penal juvenil hace que las primeras horas del
proceso sean fundamentales. Esto se debe a
diversas causas, y la primera es la preponde-
rancia de la prueba policial, diligenciada en la
forma en que se analizó antes. La segunda es la
prácticamente nula actividad probatoria que las
partes del proceso (especialmente la Defensa)
desarrollan una vez iniciado el procedimiento.
Esto último constituye en sí mismo un grave
problema del sistema, que será analizado en el
presente capítulo.
En este escenario, el memorándum o parte
policial, junto con la prueba que se diligencie en la
audiencia preliminar, terminan sellando la suerte
del adolescente que será sometido a proceso.
2. La audiencia preliminar
El CNA instaura un procedimiento oral por
audiencias. La audiencia preliminar es la prime-
ra del proceso y está regulada básicamente en los
artículos 76.2 y 108 de ese Código. El último de
ellos refiere en general a todas las audiencias, y
dispone que el juez debe presidirlas, bajo pena
de nulidad que compromete su responsabilidad
funcional, y que igual deber compete al Ministe-
rio Público, a la Defensa y a los técnicos aseso-
res a quienes el juez requiera opinión. De acuer-
do con este último artículo, sin la presencia del
adolescente no se puede llevar a cabo ninguna
audiencia.
El artículo 76.2 del CNA, a su vez, regula es-
pecíficamente la audiencia preliminar. En cuanto
al plazo para la realización de esta audiencia, en-
tendemos que en ningún caso se puede exceder
las 24 horas constitucionales cuando se produ-
ce una detención. Pero si no hubo detención, la
redacción del artículo permite interpretar que en
el mismo plazo debe disponerse la realización de
una audiencia preliminar.
En Maldonado, la fecha de la detención coin-
cidió en el 53, el 37 y el 40% de los casos con la de
la audiencia preliminar para los períodos 2006,
2007 y 2008, respectivamente. En Montevideo,
la coincidencia señalada ocurrió en el 28, el 27 y
el 26% de los casos; en Paysandú en el 25, el 35
y el 28%, y en Salto en el 32, 39 y 35%, en todos
los casos para los mismos períodos, respectiva-
mente.
a. La inexistencia de una audiencia preliminar
La audiencia, entendida como momento
de encuentro en el cual el tribunal escucha a las
partes, nunca se desarrolla. Tal como veremos,
el adolescente no permanece en la audiencia sino
que participa con su declaración generalmente al
final, cuando ya se ha reunido la semiplena prue-
ba en su contra. Esto se observa en la forma de
documentar audiencia, normalmente en varias
actas enmarcadas en un perfil indagatorio muy
similar al desarrollado en la época anterior al
CNA. Todo ello implica, a la luz de los principios
generales del CGP, una clara desnaturalización
de la audiencia preliminar.
En 2007 y 2008 encontramos que en Mon-
tevideo, en el 97 y el 98% de los expedientes, las
audiencias se documentan en varias actas.
De acuerdo con lo observado, sostenemos
que existe cierta resistencia a abandonar el mé-
todo de audiencias indagatorias. Asimismo, la
multiplicidad de actas provoca un dificultoso
control de las firmas. Las audiencias en materia
civil o de familia por lo general son documenta-
das en un acta única, firmada por las partes del
proceso una vez que termina esa instancia.
Justicia penal juvenil
b. Quiénes intervienen
El CNA establece la presencia preceptiva en
la audiencia, de los adolescentes, la Defensa, el
Ministerio Público y el juez. En la generalidad de
los casos, en los cuatro departamentos analiza-
dos se verifica la presencia de esos sujetos, aun-
que no constan sus firmas en todas las actas en
las que se documenta esta etapa del proceso.
Un régimen de justicia imparcial respetuo-
so de la dignidad del adolescente debe asegurar
su derecho a expresar sus opiniones libremente
y a participar en todas las etapas del proceso.57
Esto implica el derecho a ser escuchado direc-
tamente o a permanecer en silencio en todas las
etapas.
Afirmar que el niño es responsable con
arreglo a la ley penal supone que tiene la capaci-
dad y está en condiciones de participar efectiva-
mente en las decisiones relativas a la respuesta
más apropiada que debe darse a las alegaciones
de que ha infringido la ley penal.58
El derecho del niño a ser oído impacta so-
bre el sistema penal juvenil y obliga a que se le
deba proporcionar la oportunidad de expresar
sus opiniones, las cuales deben ser tomadas en
cuenta. El derecho a participar de manera efecti-
va en el proceso requiere información adecuada
y garantías.
En relación con la presencia del adolescen-
te, el artículo 76.2 del CNA establece que el juez,
al interrogarlo, debe hacerle conocer en términos
accesibles los motivos de la detención y los de-
rechos que le asisten. La declaración del ado-
lescente ocurre generalmente al final de la au-
diencia, por lo que se documenta en la última
o penúltima acta, antes de que se le dé inter-
vención al Ministerio Público para que solicite o
no el inicio del procedimiento y la adopción de
medidas cautelares.
57. CDN, artículo 12 y artículo 40.2.b.iv. Cf. Ricardo Pérez Manrique, “Participación judicial de los niños, niñas y adolescentes”, en
Justicia y Derechos del Niño, n.o 8, Santiago de Chile, noviembre 2006.
58. Comité de los Derechos del Niño, Observación general n.o 10, “Los derechos del niño en la justicia de menores”, § 46.
59. Ibídem, § 44.
60. Artículo 114 inciso 1.o del Código del Niño, en la redacción dada por la ley n.o 16707 (de Seguridad Ciudadana), del 12 de julio
de 1995.
48
No hay duda de que el derecho de un niño
de quien se alegue que ha infringido las leyes
penales o a quien se acuse o declare culpable
de haber infringido esas leyes a ser escuchado
es fundamental para un juicio imparcial. Tam-
bién es evidente que el niño tiene derecho a ser
escuchado directamente y no solo por medio
de un representante o de un órgano apropiado,
si es en el interés superior del niño. Este dere-
cho debe respetarse plenamente en todas las
etapas del proceso, desde la fase instructora,
cuando el niño tiene derecho tanto a perma-
necer en silencio como a ser escuchado por la
policía, el Fiscal y el Juez de Instrucción, hasta
la fase resolutoria y de ejecución de las medi-
das impuestas.59
Acerca de la presencia de los padres o res-
ponsables en la audiencia preliminar, la legisla-
ción anterior expresaba que se debía interrogar
a los representantes legales.60 El CNA solo indi-
ca que se procurará la presencia de los padres o
responsables de los adolescentes. Por su parte,
la regla 15.2 de Beijing establece en relación con
este punto:
Los padres o tutores tendrán derecho a par-
ticipar en las actuaciones y la autoridad compe-
tente podrá requerir su presencia en defensa del
menor. No obstante, la autoridad competente
podrá denegar la participación si existen moti-
vos para presumir que la exclusión es necesaria
en defensa del menor.
La presencia de los responsables en esta
primera etapa del trámite judicial representaba
una importante garantía para el adolescente,
además de constituir un momento en el cual los
actores del sistema debían asesorar e informar
también a la familia del compareciente sobre los
alcances de las resoluciones que allí se podían
adoptar. La solución del CNA es inconvenien-
te e inexplicable, en tanto —como veremos— la
presencia de los padres o responsables en la ins-
tancia judicial termina constituyendo un factor
importante en relación con las medidas que se
adoptan.61
Respecto a la presencia de víctimas y testi-
gos en la audiencia preliminar, el CNA expresa
que pueden comparecer en el caso de que estos
lo acepten y siempre que no exista peligro para
su seguridad.

Gráfico 23
Presencia de los padres o responsables en la audiencia preliminar
En porcentajes

Cuadro 13
Quiénes comparecen a la audiencia preliminar
En porcentajes
Maldonado Montevideo
2004-05 2006 2007 2008 2004-05 2006 2007 2008
Progenitores 97,8 92,9 91,3 94,2 90,5 88,1 91,8 85,6
Otros familiares 2,2 2,4 5,3 5,8 7,4 10,4 7,0 10,8
Otros no familiares — 4,8 3,5 — 2,1 1,5 1,2 3,6

Paysandú Salto
2004-05 2006 2007 2008 2004-05 2006 2007 2008
Progenitores 89,7 100,0 89,7 75,0 87,5 87,5 88,5 93,1
Otros familiares 10,3 — 3,4 13,6 12,5 12,5 11,5 6,9
Otros no familiares — — 6,9 11,4 — — — —

61. Cf. Comité de los Derechos del Niño, Observación general n.o 10, “Los derechos del niño en la justicia de menores”, § 54:
“Que los Estados Partes dispongan expresamente por ley la mayor participación posible de los padres o los representantes legales
en el procedimiento incoado contra el niño. Esta participación generalmente contribuirá a que se dé una respuesta eficaz a la in-
fracción de la legislación penal por el niño. A fin de promover la participación de los padres, se notificará a éstos la detención del
niño lo antes posible”.

49
Justicia penal juvenil

En cuanto a la presencia de testigos, se ob- La presencia de las víctimas en esta etapa

serva en Montevideo una caída del porcentaje
de expedientes en los que encontramos este tipo
de declaraciones. En el último período analiza-
do el porcentaje es excesivamente bajo. Los de-
partamentos en los que se advierten las mayo-
res divergencias entre los distintos períodos son
Paysandú y Salto.
del procedimiento constituye un elemento que
podría verse como altamente positivo, ya que
permitiría un primer acercamiento víctima-ofen-
sor, con vistas al desarrollo de una estrategia de
mediación como solución alternativa al conflicto.
Sin embargo, por la propia dinámica del desarro-
llo del procedimiento, los adolescentes y las víc-

Gráfico 24
Presencia de testigos en la audiencia preliminar
En porcentajes

Gráfico 25
Presencia de las víctimas en la audiencia preliminar
En porcentajes

50
timas no comparten el espacio de audiencia. Esto
conspira contra la posibilidad de que —en aplica-
ción del artículo 83— se efectúen derivaciones a
instancias de mediación o se celebren acuerdos
en los que se establezca la obligación de reparar
el daño o de proveer satisfacción a la víctima.
Asimismo, en tres de los cuatro departamentos
analizados se registra una caída del porcentaje
de casos en los que consta la presencia de las víc-
timas o damnificados en las audiencias.
3. La actividad probatoria
a. Colaboración policial
La autoridad policial, además de desarro-
llar actividad probatoria en la etapa previa a la
intervención propiamente judicial, usualmente
interviene en la audiencia preliminar. El CNA, al
referirse a la actividad probatoria en el numeral
3.o del artículo 76, refiere al deber de la Policía
de colaborar en lo que le sea requerido. Gene-
ralmente la colaboración consiste en la declara-
ción de funcionarios policiales —de costumbre el
aprehensor— en la audiencia preliminar.
Cuadro 14
Se requiere colaboración de la policía
Montevideo
En porcentajes
2004-05 2006 2007 2008
Sí 61 43 51 34
No 39 57 49 66
En los departamentos analizados del inte-
rior encontramos una situación diversa. En Mal-
donado, en el primer año de aplicación del CNA,
los casos en los que se registraba este tipo de co-
laboración alcanzaban el 20%; en 2006 aumen-
taron al 24%, en 2007 al 26% y en 2008 bajaron
al 14%. También en Paysandú encontramos por-
centajes más bajos. Allí, en el primer período se
registró este tipo de colaboración en el 9% de los
casos, en 2006 en el 4%, en 2007 en el 12% y en
2008 en el 10%. Por último, en Salto los porcen-
tajes fueron el 15, el 6 y el 3% de los casos en los
primeros tres períodos analizados, respectiva-
mente, sin ningún caso en 2008. Estos datos, los
relativos a la prueba diligenciada en sede policial
y la utilización de estas pruebas en las senten-
cias, implican una seria deficiencia del sistema
penal juvenil a la luz de los principios del debido
proceso.
b. La prueba ordenada
El literal A del artículo 76.4 del CNA ex-
presa que al culminar la audiencia preliminar el
juez debe disponer las medidas probatorias so-
licitadas por el Ministerio Público y el defensor.
Es llamativo que esta disposición no refiera a la
posibilidad del juez de rechazar prueba o de dis-
poner prueba distinta a la solicitada por esos ac-
tores procesales, sin perjuicio de la aplicación en
cuanto corresponda de las normas generales en
referencia a las facultades del tribunal.
En el gráfico 26 se observa que Salto es el
departamento donde se verifican los mayores
porcentajes de decretos que disponen medidas
probatorias al final de la audiencia preliminar,
excepto en el último período analizado. En 2007
y 2008 se destaca como preocupante el dato de
que en Montevideo solo en el 54 y el 52% de los
casos, respectivamente, se dispusieron estas me-
didas en la resolución de la audiencia preliminar.
Las pruebas cuyo diligenciamiento se dis-
pone son variadas. En los tres departamentos
hubo importantes porcentajes de solicitud de
informes técnicos de diversas fuentes. Estos no
refieren generalmente a las situaciones que mo-
tivan el procedimiento sino a la situación del
adolescente, pero son incluidos a texto expre-
so por el artículo 76.3, al mencionar los plazos
para el diligenciamiento de pruebas. En cuanto
a la solicitud de informaciones a los efectos de
acreditar la identidad y/o edad del adolescente,
se trata evidentemente de un dato fundamental
en el proceso, exigido expresamente en el artícu-
lo 76.2.4.
Encontramos una situación crítica en rela-
ción con la calidad de la prueba ordenada en la
audiencia preliminar. Las pruebas que apuntan
a obtener información sobre los hechos tienen
porcentajes cada vez menores, mientras que, por
otro lado, las referidas al adolescente y su situa-
ción son preponderantes, y en el caso de Paysan-
dú, exclusivas. Los altos porcentajes de solicitud
de informes técnicos ejemplifican la persistencia
de un modelo tutelar, que prioriza la investigación
51
Justicia penal juvenil

Gráfico 26
Medidas probatorias dispuestas en la resolución de la audiencia preliminar
En porcentajes

Cuadro 15
Tipo de medida probatoria dispuesta
En porcentajes
Maldonado Montevideo Paysandú Salto
2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008
Acreditar identidad
9,6 19,3 21,1 18,2 14,8 18,0 40,9 45,3 39,5 32,7 32,3 45,0
y/o edad
Informes técnicos
65,4 73,1 73,7 50,7 71,9 68,0 59,1 54,7 54,7 57,3 62,5 50,0
(INAU-Poder Judicial)
Informes técnicos de
— 3,8 2,6 2,7 1,8 — — — — 2,6 2,6 —
ONG
Pericia forense 1,9 — — 6,8 3,6 2,0 — — 2,9 — — —
Remisión
3,8 — — 2,0 4,5 4,0 — — 2,9 2,6 — —
de actuaciones
Declaración
3,8 — 1,3 8,1 1,8 4,0 — — — 7,3 2,6 —
de testigos
Declaración
7,7 3,8 1,3 5,4 0,8 1,0 — — — — — —
de responsables
Declaración
3,9 — — 6,1 0,8 2,0 — — — — — 5,0
de víctima
Reconstrucción
3,9 — — — — 1,0 — — — — — —
de hechos

52
del adolescente y de su familia desde diversos
puntos de vista (social, psicológico, psiquiátri-
co, pedagógico, entre otros) por sobre la inves-
tigación de los hechos que motivan el inicio del
procedimiento. Esta circunstancia, unida a la
existencia de informaciones sobre los anteceden-
tes —policiales y judiciales— del adolescente, nos
lleva a cuestionar que con el CNA se haya puesto
en práctica un proceso penal garantista y de acto.
La justicia penal juvenil, a los efectos de ase-
gurar la vigencia del principio de inocencia, debe
garantizar que en el marco de los procesos pena-
les juveniles se desarrolle la actividad probatoria
referida a los hechos, indispensable en todo pro-
cedimiento penal, y que la discusión sobre estos
aspectos no sea sustituida por una sobre las ca-
racterísticas personales del adolescente, sin per-
juicio de que este tipo de características deba ser
tenido en cuenta en el marco de los procesos de
la justicia penal juvenil.
c. Plazo para el diligenciamiento de pruebas
y la presentación de informes
El exiguo plazo para el diligenciamiento de
pruebas ha sido desde el comienzo de la aplica-
ción del CNA motivo de varios conflictos internos
en el sistema.62 Este plazo de 20 días fue respeta-
do en casi todos los casos en los departamentos
del interior analizados,63 pero no sucedió lo mis-
mo en Montevideo, donde hubo incumplimien-
tos en el 17% de los casos en 2006, en el 9% en
2007 y en el 3% en 2008.
Cuando se resuelve la internación, el equi-
po técnico del establecimiento de privación de
libertad debe producir un informe médico, psi-
cológico y social sobre el adolescente, que refie-
ra específicamente a sus posibilidades de convi-
vencia en régimen de libertad. Ese informe debe
realizarse dentro del plazo de 20 días establecido
para el diligenciamiento de prueba, conforme lo
dispone el artículo 76.6 del CNA. En el numeral
siguiente del mismo artículo se establece que los
técnicos del centro de internación, cuando el juez
lo disponga, deben informar verbalmente o por
escrito. Esta disposición, al igual que la anterior,
refiere al contenido de estos informes: mientras
que los primeros deben dar cuenta de las posi-
bilidades de convivencia en régimen de libertad,
los segundos se relacionan con la tarea de super-
visión de la medida aplicada.
En cuanto al enfoque de los informes técni-
cos, encontramos algunos problemas que debe-
rían ser abordados con mayor profundidad:
Ante lo anteriormente expuesto creemos
que si bien el adolescente es primario está inser-
to en un contexto de riesgo, teniendo amistades
transgresoras y viviendo dentro de una familia
disfuncional, aspectos estos que nos parecen
importantes de ser trabajados por lo cual soli-
citamos se tenga en cuenta que para hacer un
proceso favorable con el adolescente y su equipo
técnico se necesitaría un mínimo de tiempo de
8 meses.64
Entendemos que en estos casos los informes
técnicos efectúan consideraciones que se enmar-
can claramente en un enfoque de derecho penal
de autor y de corte peligrosista que, lejos de ser
resistido, es incorporado en los argumentos de
las sentencias.
4. Los antecedentes judiciales
Los sistemas tutelares de menores negaban
su carácter punitivo, en tanto postulaban que

62. Cuando los técnicos no presentan los informes que les son solicitados dentro del plazo correspondiente, provocan en primera
instancia un conflicto entre la agencia judicial y el INAU (o las organizaciones de la sociedad civil que deben presentar los informes
referidos). Asimismo, en algunos casos y a los efectos de dar cumplimiento a los plazos que el CNA establece, el Ministerio Público
e incluso la Defensa tienen que acusar o contestar la acusación sin disponer, para su análisis, de estos informes, lo cual genera
conflictos entre el Ministerio Público, la Defensa y el juez que dispuso que los autos pasaran en vista al Ministerio Público para la
acusación, o en traslado a la Defensa.
63. En el año 2006 no se registró ningún caso de incumplimiento de estos plazos, mientras que en el 2007 hubo solo dos casos,
uno en Maldonado y otro en Salto.
64. Este informe fue firmado por dos profesionales, una psicóloga y una licenciada en Trabajo Social, y su intervención se enmarca
en un proceso penal iniciado por un delito de hurto.

53
Justicia penal juvenil

estaban protegiendo a los niños sobre los que presunción de inocencia. Conforme al principio
intervenían. Una de las consecuencias de este de inocencia, al niño al que se le impute una in-
antecedente está dada por el desconocimiento fracción se lo debe presumir inocente mientras
de las más elementales garantías, entre ellas la no sea declarado responsable de la infracción.65

Gráfico 27
Impacto de los informes de antecedentes judiciales
en la adopción de la medida cautelar
Medidas dispuestas cuando figuran entre 1 y 5 antecedentes
En porcentajes

Medidas dispuestas cuando no figuran antecedentes

En porcentajes

65. CDN, artículo 40.2.b.i: “[…] 2. Con este fin, y habida cuenta de las disposiciones pertinentes de los instrumentos internaciona-
les, los Estados Partes garantizarán, en particular: [...] b) Que a todo niño del que se alegue que ha infringido las leyes penales o a
quien se acuse de haber infringido esas leyes se le garantice, por lo menos, lo siguiente: i) Que se lo presumirá inocente mientras
no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley”. En el mismo sentido: Reglas de Tokio, regla 17. La presunción de inocencia, por
ejemplo, también figura en el artículo 11 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el § 2 del artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

54
 La regla n.o 21.1 de Beijing señala:
Los registros de los menores delincuentes
serán de carácter estrictamente confidencial y no
podrán ser consultados por terceros. Solo ten-
drán acceso a dichos archivos las personas que
participen directamente en la tramitación de un
caso en curso, así como otras personas debida-
mente autorizadas.
Por su parte, la regla n.o 21.2 establece:
[…] los registros de los menores delincuen-
tes no se utilizarán en procesos de adultos rela-
tivos a casos subsiguientes en los que esté impli-
cado el mismo delincuente.
En los expedientes montevideanos encon-
tramos informes acerca de los antecedentes judi-
ciales que —al igual que los policiales, a los cuales
ya nos hemos referido— cumplen un importante
papel simbólico en la construcción de un perfil
negativo del adolescente en el juzgado. El artículo
116.2 del CNA hace referencia a un régimen de
antecedentes judiciales.66 En Montevideo halla-
mos en los expedientes planillas preimpresas que
refieren a la existencia de un Registro de las Se-
des de Adolescentes de 1.o, 2.o, 3.o y 4.o turno, que
relacionan sede, ficha, infracción, medida, requi-
sitoria, sentencia y archivo. En estas planillas se
incluyen como antecedentes no solo los casos en
los que una sentencia declaró al adolescente res-
ponsable de un ilícito, sino todos los casos en los
que se le inició un expediente.
No poseemos datos acerca de la utilización
de estos informes en el primer año de aplicación
del CNA, pero en 2006, 2007 y 2008 los encon-
tramos en Montevideo en el 84, el 87 y el 83% de
los casos para cada período, respectivamente. En
2007 comenzamos a observar este tipo de infor-
maciones en el 20% de los casos de Maldonado y
en un único caso en Paysandú. En 2008, en Mal-
donado se registraron estos informes en el 31%
de los casos, en Paysandú en el 11% y en Salto en
el 16%.
66. Ver reglamentación en la acordada n.o 7526, de 20 de setiembre de 2004, artículo 7.
67. Cf. Poder Judicial, “Informe sobre procedimientos infraccionales de adolescentes”, 2008.
Como hemos expresado en anteriores infor-
mes, esta práctica es violatoria de los principios
de inocencia y de legalidad, en la medida en que
se toma en cuenta el inicio de procedimientos
anteriores para sancionar al adolescente, sin
importar si en ellos recayó o no una sentencia
ejecutoriada. Asimismo, la consideración de una
posible infracción anterior, a la hora de sancio-
nar una nueva conducta infraccional, implica
castigar al adolescente por el rotundo fracaso de
un sistema penal que lo tiene como víctima.
Este tipo de informaciones y su incidencia
en el endurecimiento de las respuestas punitivas
constituyen una violación del principio de que
nadie debe ser castigado dos o más veces por un
mismo hecho.
5. Inicio de los procedimientos
Otra de las características de nuestro siste-
ma es que, una vez que el adolescente es llevado
al juzgado, los porcentajes de casos en los que
se le inicia un procedimiento son muy altos. En
2007 y 2008 encontramos que en Montevideo
se iniciaron procedimientos judiciales en el 95%
de los casos, cosa que sucedió en Maldonado en
el 87 y el 90% para cada uno de esos períodos,
respectivamente. Esto podría ser explicado por
la trascendencia que tiene la prueba policial in-
criminatoria y la poca prueba de descargo que se
diligencia en la audiencia preliminar.
Distinta ha sido la situación en Paysandú y
Salto, donde en 2007 los porcentajes de inicio de
procedimientos alcanzaron al 81 y el 97%, mien-
tras que en 2008 disminuyeron al 49 y el 74%
para cada uno de estos departamentos, respec-
tivamente.
Esta importante diferencia entre los dos
períodos es también constatada por las oficinas
estadísticas del Poder Judicial. En 2007 la canti-
dad de asuntos iniciados en los dos juzgados de
Paysandú fue de 90, mientras que en 2008 se re-
dujo a apenas 60 asuntos. Los procesos conclui-
dos en 2008 fueron 35, y en 33 de ellos se dictó
una sentencia definitiva.67
55
Justicia penal juvenil
7. Conclusiones y recomendaciones
Las primeras horas y la audiencia prelimi-
nar son fundamentales en el proceso, sobre todo
ante la preponderancia de la prueba policial ya
mencionada y la casi inexistente actividad pro-
batoria que se desarrolla en el ámbito judicial.
Tal como hemos observado, en el proceso
penal juvenil no se desarrolla una audiencia pre-
liminar propiamente dicha, sino una serie de au-
diencias indagatorias. En la práctica, esta forma
de llevar adelante el proceso poco dista de lo que
ocurría cuando estaba en vigencia el Código del
Niño de 1934. A este aspecto formal se le suma
una dificultad de fondo: la participación del ado-
lescente en el proceso queda limitada a dar su
declaración cuando casi está diligenciada toda la
prueba en su contra, para que luego intervenga el
Ministerio Público acusando y se termine resol-
viendo el inicio formal del proceso.
Un régimen de justicia respetuoso de la dig-
nidad del adolescente debe asegurar su derecho
a expresar sus opiniones libremente y a partici-
par en todas las etapas del proceso. Asimismo,
para el ejercicio del derecho a ser oído es un re-
quisito que el niño cuente con información sobre
su situación. El derecho a participar de manera
efectiva en el proceso requiere información ade-
cuada y garantías.
La ausencia de participación de padres o
responsables en estos primeros momentos es
preocupante, especialmente en Montevideo. La
participación de los padres o responsables re-
56
quiere que estos sean debidamente notificados,
y desde el inicio, de la situación del niño some-
tido a proceso e informados sobre su situación
procesal. El Comité de los Derechos del Niño ha
observado expresamente al Estado uruguayo
por no cumplir con este tipo de notificaciones.
Esta labor debe ser asignada expresamente a las
autoridades, y es conveniente que en el expe-
diente conste su realización o las razones que la
impidieron.
Por último, en lo que refiere a la prueba or-
denada en la audiencia preliminar es preocupan-
te la forma en que se prioriza la investigación de
la situación personal, familiar y social del adoles-
cente por sobre la producción de prueba de los
hechos que motivan el procedimiento penal. El
resultado de todo esto es evidente: los porcenta-
jes en los cuales el adolescente llevado al juzgado
termina inmerso en un proceso penal son muy
altos, especialmente en Montevideo.
El proceso judicial necesita un orden para
ser eficaz. Pero no se trata de una rutina o un
conjunto de papeles que se anexan al expediente,
sino del desarrollo de una serie de actos orien-
tados a llegar al fondo del asunto (determinar la
responsabilidad o no del adolescente sometido a
proceso) en el marco de un sistema racional de
garantías. Es esencial que se desarrollen instan-
cias concretas de capacitación y supervisión de
los operadores del sistema de justicia, para lo-
grar que la actividad judicial cotidiana se adecue
a los principios teóricos de dogmática penal que
se encuentran en la CDN y en el CNA.
 VII. La utilización inicial de la privación de libertad

1. Planteamiento del problema
La utilización de la privación de libertad
como medida cautelar al inicio de los procedi-
mientos debe ser excepcional. Esto trae como
consecuencia la necesidad de que existan pre-
visiones normativas referidas a una pluralidad
de otras medidas distintas a la prisión preventi-
va, a las cuales las autoridades jurisdiccionales
puedan recurrir y que se deben implementar
efectivamente.
El principio de que los adolescentes solo
deben ser privados de su libertad como último
recurso es especialmente importante durante la
etapa preprocesal, porque todavía no han sido
responsabilizados y, por ende, se debe presumir
su inocencia. Las Reglas de Beijing requieren que
la prisión preventiva solo se aplique como último
recurso y durante el plazo más breve posible.68
Pese a lo expresado, la utilización excesiva
de la privación de libertad al inicio de los proce-
dimientos es uno de los problemas más evidentes
del sistema penal juvenil. Y es además un proble-
ma que se agrava con el tiempo.
2. Requisitos para su aplicación
Según lo dispone el artículo 76.5 del CNA,
el juez, a pedido del Ministerio Público y tras es-
cuchar a la Defensa, puede disponer las medidas
cautelares necesarias que perjudiquen en menor
medida al adolescente. Las previstas en esa dis-
posición son: a) la prohibición de salir del país;
b) la prohibición de acercarse a la víctima o a otras
personas, de concurrir a determinados lugares o
de tomar contacto con personas determinadas;
c) la obligación de concurrir periódicamente al
tribunal o ante la autoridad que el juez determi-
ne; d) el arresto domiciliario, y e) la internación
provisoria. Esta norma establece 60 días como
plazo máximo para las medidas cautelares pri-
vativas de libertad, es decir, arresto domiciliario
e internación provisoria. En el caso de que haya
transcurrido ese plazo sin que se hubiera dictado
sentencia de primera instancia, se establece que
se debe dejar en libertad al adolescente.
Existen otras condicionantes legales para la
imposición de estas medidas cautelares privati-
vas de la libertad,69 entre ellas: a) la circunstan-
cia de que la infracción imputada al adolescente
pueda ser objeto en definitiva de una medida pri-
vativa de la libertad, y b) el caso de que la medida
cautelar sea indispensable para asegurar la com-
parecencia del adolescente a los actos procesales
esenciales, o la seguridad de la víctima, el denun-
ciante o los testigos.
La imposición de medidas cautelares solo
puede fundamentarse con base en razones pro-
cesales: para asegurar la comparecencia del
adolescente a los actos procesales esenciales,
la seguridad de la víctima, el denunciante o los
testigos.70 Si esas circunstancias son invocadas,

68. Reglas de Beijing, regla 13.2:

“Siempre que sea posible, se adoptarán medidas sustitutorias de la prisión preventiva, como la supervisión estricta, la custodia
permanente, la asignación a una familia o el traslado a un hogar o a una institución educativa”.
69. La internación provisoria y el arresto domiciliario son medidas cautelares privativas de libertad.
70. Cf. Julio B. J. Maier, “Los niños como titulares del derecho al debido proceso”, en Justicia y Derechos del Niño, n.o 2, UNICEF,
Buenos Aires, 2000, p. 10.
Justicia penal juvenil
ello debe constar en la resolución judicial. Debe
haber indicios de un peligro real y actual de eva-
sión del proceso, o un riesgo concreto de que el
adolescente obstaculice la obtención de pruebas
o la investigación preliminar, intimidando a los
testigos o destruyendo evidencia.71 El riesgo pro-
cesal de fuga o de frustración de la investigación
debe estar fundado en circunstancias objetivas.
La mera alegación sin consideración del caso
concreto no satisface este requisito. Asimismo,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos
ha sido categórica al afirmar que “en ningún caso
la aplicación de tal medida cautelar sea determi-
nada por el tipo de delito que se impute al indivi-
duo”.72 De no respetarse estos requisitos estaría-
mos frente a una pena anticipada, sin proceso,
enmarcada en un proceso de defensa social en el
que primero se castiga y después se desarrolla el
proceso o, peor aun, se castiga en el proceso.73
En los años 2007 y 2008, en el 91 y el 89%
de los casos iniciados en Montevideo, respecti-
vamente, se decretaron medidas cautelares. Lo
mismo ocurrió en Maldonado en el 97 y el 98%,
y en Salto en el 82 y el 89% de los casos, para
cada uno de esos períodos respectivamente. En
Paysandú encontramos que en 2007 y 2008 se
dispusieron medidas cautelares en la totalidad
de los casos iniciados.
3. Papel de los sujetos del proceso en
relación con las medidas cautelares
El artículo 76.5 expresa que para que el juez
disponga medidas cautelares debe mediar un
pedido del Ministerio Público y debe ser oída la
Defensa del adolescente. El Ministerio Público
juega un importante papel a la hora de solicitar
medidas cautelares para los adolescentes, y es
bajo el porcentaje de casos en los que el defensor
se opone a dicha solicitud. Esta tendencia se ob-
serva en todos los departamentos analizados.
En Montevideo la Defensa se opuso a estos
pedidos en el 13, el 20 y el 24% de los casos en
2006, 2007 y 2008, respectivamente. Esto mis-
71. Cf. CIDH, Informe n.o 12/96, de 1.o de marzo de 1996, § 84.
72. Corte IDH, caso López Álvarez, sentencia de 1.o de febrero de 2006, serie C, n.o 141, § 81.
73. Cf. Luigi Ferrajoli, Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, 7.a ed., Trotta, Madrid, 2005, pp. 775 y 776.
58
mo ocurrió en 2008 en Maldonado en el 21% (17
casos), en el 20% en Paysandú (7 casos) y en el
11% en Salto (tan solo 3 casos).
Existe una estrecha relación entre las soli-
citudes de medidas cautelares por el Ministerio
Público y la imposición judicial de estas medi-
das. En 2007 y 2008 en Montevideo se concedie-
ron estas medidas en el 94 y el 96% de los casos,
respectivamente, cuando mediaba solicitud del
Ministerio Público. En los restantes departa-
mentos analizados, esto ocurrió en todos los ca-
sos en los que hubo solicitud, en ambos períodos
referidos.
4. Tipos de medidas cautelares
Los altos porcentajes de uso de las medidas
cautelares privativas de libertad implican que
el encierro constituya la regla y no la excepción
del sistema. Esta situación no se condice con la
norma del CNA que dispone que la privación de
libertad se utilice solo como último recurso y du-
rante el período más breve posible. Y menos aun
con la afirmación de que el CNA instaura un de-
recho penal mínimo, que reduce la intervención
punitiva en consonancia con la CDN. La preemi-
nencia de adopción de la privación de libertad
como medida cautelar en el período considerado
es clara.
Maldonado, tal como surge del gráfico 28,
tiene porcentajes elevados de utilización de las
medidas cautelares privativas de libertad. Si bien
la internación provisoria ha disminuido en los
últimos períodos, se observa un aumento de la
privación de libertad en su conjunto (es decir, la
suma de internaciones provisorias y arresto do-
miciliario).
También en Montevideo se registra un au-
mento de la privación de libertad. Esto se da tanto
en materia de internaciones provisorias como de
arrestos domiciliarios. Paralelamente, se advier-
te una disminución progresiva de las medidas de
prohibición de acercarse a determinados lugares
o de tomar contacto con algunas personas.
 Gráfico 28
Medida cautelar decretada
Maldonado
En porcentajes

Gráfico 29
Medida cautelar decretada
Montevideo
En porcentajes

La situación en Paysandú sorprende por la
elevada utilización de la internación provisoria y
por el aumento sostenido de los arrestos domici-
liarios. Es preciso mencionar que el incremento
de las otras medidas cautelares implica en este
caso un aumento de la utilización de programas
de medidas no privativas de libertad en calidad
de cautelares, lo que no se encuentra previsto en
el CNA. La disminución del porcentaje de inter-
naciones provisorias y su irregularidad se explica
por la utilización de otras medidas, como la obli-
gación de concurrir en 2006 o el arresto domici-
liario en 2008.
Salto es el departamento analizado en el que
se observa un mayor respeto del principio de ex-
cepcionalidad de la privación de libertad. Tam-
bién en este caso el aumento de las otras medidas
cautelares se explica por el empleo de los progra-
mas de medidas no privativas de libertad.

59
Justicia penal juvenil

Gráfico 30
Medida cautelar decretada
Paysandú
En porcentajes

Gráfico 31
Medida cautelar decretada
Salto
En porcentajes

En definitiva, si tomamos todos los departa-
mentos en forma conjunta, a medida que se van
asentando las prácticas vemos cómo se alejan del
paradigma minimalista propuesto por la CDN y
el CNA, y del principio de excepcionalidad de la
privación de libertad.
Al considerar la relación entre la presencia
de responsables de los adolescentes en la audien-
cia preliminar y la adopción de medidas cautela-
res, hallamos lo que indica el gráfico 33.
En 2007 y 2008 las internaciones proviso-
rias en Maldonado representaron, cuando com-
parecieron padres o responsables, el 61 y el 50%
para cada uno de estos períodos respectivamente,
mientras que los arrestos domiciliarios alcanza-
ron el 31 y el 34%, para los mismos períodos. Pero

60
Gráfico 32 cuando los padres o responsables no compare-
Medida cautelar decretada cieron, los arrestos domiciliarios disminuyeron
Todos los departamentos al 20% de los casos en 2007 y al 10% en 2008,
En porcentajes mientras que la internación provisoria llegó al
2008 70 y el 80% para cada uno de estos períodos,
respectivamente.
En Paysandú, cuando los padres o responsa-
bles estaban en la audiencia, se decidió la inter-
nación provisoria en el 54 y el 44% de los casos, y
el arresto domiciliario en el 14 y el 21%, en 2007
y 2008 respectivamente. Cuando no estaban, en
todos los casos y en ambos períodos se adoptó la
medida de internación provisoria.
En Salto las internaciones representaron en
el primero de los casos el 21 y el 19%, y en el se-
gundo el 56 y el 50% para los períodos 2007 y
2008, respectivamente.
Esto parece confirmar la existencia de prác-
ticas que hacen depender la adopción de una
medida privativa de libertad de circunstancias
ajenas a la infracción. En apartados anteriores
hemos mencionado que el CNA modificó la nor-
mativa previa en cuanto a la exigencia preceptiva
del interrogatorio de los responsables del ado-
lescente. También hemos referido a la ausencia
de una práctica sistemática de notificación a los
familiares y responsables acerca de la realización
de audiencias preliminares. En este contexto

Gráfico 33
Medida cautelar decretada
Montevideo
Con responsables presentes en la audiencia preliminar
En porcentajes

61
Justicia penal juvenil

Continuación de gráfico 33
Medida cautelar decretada
Montevideo
Sin responsables presentes en la audiencia preliminar
En porcentajes

resultan especialmente preocupantes las diferen- última norma tampoco condiciona la adopción
cias señaladas en relación con la imposición de de las penas privativas de la libertad en atención
internaciones provisorias, según hubiera o no un a la gravedad de la infracción, lo cual atenta con-
responsable en esas audiencias. Estimamos que tra el principio de excepcionalidad.
se trata de prácticas discriminatorias reñidas con Como indica el cuadro 16, en porcentajes
lo dispuesto en el artículo 2.2 de la CDN. muy importantes se dispuso como medida cau-
telar una privación de libertad cuando no era la
5. Análisis de las medidas cautelares
privativas de libertad
Cuadro 16
La internación provisoria y el arresto domi-
Medida socioeducativa que recae sobre
ciliario poseen, por su naturaleza, una regula- los casos en los que se aplicó internación provisoria
ción distinta a las restantes medidas cautelares. Montevideo
En cuanto a la duración de estas dos medidas En porcentajes
privativas de la libertad, se establece a texto ex-
2004-05 2006 2007 2008
preso que no puede superar los 60 días y que,
Privación de libertad 76,5 73,2 75,2 80,2
transcurrido ese plazo sin que se haya dictado
una sentencia, el adolescente debe ser dejado Libertad asistida 6,2 17,1 12,0 12,9
libre de inmediato, sin perjuicio de la continua- Libertad vigilada 2,5 4,6 4,3 4,0
ción del proceso. En cuanto a los requisitos, la Prestación de servicios
6,2 1,2 — 1,0
medida cautelar de internación provisoria no comunitarios
está expresamente constreñida a la gravedad de Orientación y apoyo 3,7 1,2 — —
la infracción que se imputa al adolescente, sino No corresponde — 2,4 4,3 1,0
solamente a la posibilidad de que esa infracción Semilibertad 3,7 — 3,4 1,0
pueda ser objeto, en sentencia definitiva, de
Sin medida 1,2 — — —
una medida socioeducativa privativa de liber-
Arresto domiciliario — — 0,9 —
tad, conforme al artículo 86 del CNA. Pero esta

62
que correspondía como pena. Todo esto implica
un claro incumplimiento de lo establecido en el
CNA acerca de que las medidas cautelares priva-
tivas de libertad solo pueden aplicarse si la in-
fracción que se imputa al adolescente puede ser
objeto en definitiva de una medida privativa de
libertad, de acuerdo con el artículo 86 del mismo
Código.
6. Medidas cautelares en los casos
de hurtos y rapiñas
En este apartado se analiza la práctica judi-
cial de adopción de medidas cautelares en los ca-
sos en que la audiencia preliminar tipifica como
hurtos o rapiñas las infracciones que motivan el
procedimiento.
Tal como surge del gráfico 34, en 2007 ha-
bía disminuido la internación provisoria en los
casos de hurto, sin perjuicio de que se trataba
de un porcentaje alto para un delito contra la
propiedad en el que no media violencia. Pero en
2008 la utilización de la privación de libertad re-
presentó el 70% del total de casos de hurto (22%
de arrestos domiciliarios y 48% de internaciones
provisorias).
Hay por tanto un empleo muy importante
de la privación de libertad, aun en los casos de
infracciones en las cuales no existe violencia.
Para ilustrar esta situación identificamos, en
2008, 11 casos de hurto en los que no se utilizó
Gráfico 34
Medida cautelar decretada en casos de hurto
Montevideo
En porcentajes
ningún tipo de arma y se recuperó lo sustraído.
En siete de esos casos (54%) se dispuso la inter-
nación provisoria de los adolescentes, y en un
caso el arresto domiciliario. Estos datos dejan
en evidencia de que no se trata de un sistema
benigno, sino que nos encontramos ante prác-
ticas claramente reñidas con el principio de la
excepcionalidad de la privación de la libertad y
la proporcionalidad.
En el caso de los delitos de rapiña se ad-
vierte un aumento constante de la privación de
libertad y específicamente de la internación pro-
visoria. Este dato no había sido significativo en
los departamentos del interior, debido al escaso
número de rapiñas, pero en Maldonado encon-
tramos en 2007 que en todos los casos se recu-
rrió a una medida cautelar privativa de libertad:
12% de arrestos domiciliarios y 88% de interna-
ciones provisorias. En el período siguiente ocu-
rrió lo mismo, salvo en dos casos, en los que se
recurrió a programas de medidas no privativas
de libertad.
En general existe en Maldonado una ten-
dencia a emplear las medidas cautelares —y es-
pecialmente las privativas de la libertad— como
sanciones anticipadas. También observamos en
ese departamento la utilización de una suerte de
audiencia complementaria, evaluatoria de las
medidas cautelares impuestas, y el porcenta-
je más alto de prescindencia de la persecución
Gráfico 35
Medida cautelar decretada en casos de rapiña
Montevideo
En porcentajes
63
Justicia penal juvenil

penal, fundada generalmente en el artículo 104
del CNA.74
Esta modalidad ha ido corrigiéndose con los
años. En el primer año de aplicación del CNA, los
casos en los que se prescindía de la persecución
penal y/o se clausuraba el proceso representa-
ban el 52% del total, pero en 2006 fueron el 34%;
en 2007, el 33%, y en 2008, el 11%. También en
Paysandú encontramos porcentajes altos de ca-
sos en los que se da la clausura, prescindencia de
acción legal o sobreseimiento, lo que sucedió en
el 50% de los casos en 2007 y en el 20% en 2008.
En Montevideo esto se constató en un 9% de los
casos en 2006, un 4% en 2007 y un 3% en 2008.
En Salto no es usual que encontremos este fenó-
meno, que en el último período analizado tuvo
tres casos.
Si bien se podría en principio considerar sa-
ludables estas prácticas, en orden a lo que puede
ser la aplicación del principio de mínima inter-
vención que debe regir a una justicia penal ju-
venil acorde con la CDN, ellas son violatorias de
una serie de garantías procesales básicas, entre
las cuales se encuentra el principio de jurisdic-
cionalidad. Este principio implica la prohibición
de ser detenido si no es por orden de un juez y
sobre la base de un juicio.75 Asimismo, estas
prácticas constituyen un claro incumplimiento
no solo de buena parte de las normas procesa-
les del CNA, sino también de la propia estructura
procesal instaurada por él. La medida cautelar es
utilizada como una pena autónoma, ya no antici-
pada, dado que el juicio nunca llega y tampoco lo
hace la sentencia.
7. Conclusiones y recomendaciones
Una de las características más preocupantes
del sistema es la elevadísima utilización de la pri-
vación de libertad al inicio de los procedimientos.
¿Dónde está el principio de excepcionalidad de la
privación de libertad? ¿Dónde está el principio
de inocencia? ¿Y dónde los fines procesales que
debe perseguir este tipo de medidas cautelares?
La pertinencia de estas interrogantes es absolu-
ta cuando encontramos que en el último período
analizado en Montevideo las medidas cautelares
privativas de libertad (internaciones provisorias
y arrestos domiciliarios) representaron el 84%
de los casos.
El empleo de la privación de libertad
como medida cautelar al inicio de los procedi-
mientos debe ser excepcional. Estro trae como
consecuencia la necesidad de que los jueces
utilicen las previsiones normativas referidas
a una pluralidad de otras medidas distintas a
la privación de libertad y que el INAU imple-
mente efectivamente programas respetuosos
del principio de inocencia, que se encarguen
del control y la ejecución de esas medidas no
privativas de libertad.
La utilización excesiva de este tipo de me-
didas queda ratificada cuando encontramos que
en prácticamente uno de cada cuatro casos en
los que se impone la internación provisoria no
se adopta una sanción privativa de libertad. Para
que esta regla no quede en letra muerta debe
existir una limitación legal de la privación de
libertad en las sentencias. Es decir, si existiera
una limitación para disponer una sanción priva-
tiva de libertad en las sentencias, en esos casos la
privación de libertad no se podría aplicar como
medida cautelar. La legislación debe limitar la
discrecionalidad judicial a los efectos de que las
medidas cautelares privativas de libertad se uti-
licen únicamente cuando exista una finalidad
procesal.

74. Este artículo dispone que en cualquier estado del proceso el juez puede, oyendo al Ministerio Público, al adolescente y a su
Defensa, prescindir total o parcialmente de la persecución penal, o limitarla a una o varias infracciones, de alguna o de todas las
personas que hayan participado en el hecho, cuando se trate de un hecho que, por su escasa gravedad o lo exiguo de la contribu-
ción del partícipe, haga innecesaria una medida, o cuando el adolescente haya sufrido, a consecuencia del hecho, un daño físico o
moral grave.
75. Cf. Luigi Ferrajoli, Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, 7.a ed., Trotta, Madrid, 2005, pp. 538-539 y 555.

64
 VIII. ¿Proceso o mero ritual?

1. Planteamiento del problema arbitrario de ese poder.76 El ejercicio de la defen-

El problema abordado en el presente apar-
tado es consecuencia de la situación descrita en
los anteriores. Una vez iniciado el proceso con la
resolución final de la audiencia preliminar, en
vez de desarrollarse la etapa más importante —o
sea, el contradictorio, el debate y su decisión fi-
nal—, encontramos que sucede muy poco. Esta
circunstancia puede obedecer a diversas razo-
nes, muchas de ellas incluso atendibles. Pero la
transformación de actos esenciales como la de-
manda acusatoria y la contestación de la Defensa
en meros ritualismos debe preocuparnos porque
implica una disminución de las garantías para el
adolescente sometido al proceso.
La problemática responde a una situación
general de nuestro derecho penal, tanto de adul-
tos como de adolescentes, que lleva a discutir en
el mismo espacio la determinación de respon-
sabilidad y la individualización de la pena. Esto
generalmente trae como consecuencia que el se-
gundo de los aspectos cobre preeminencia, de-
jando rezagado o eliminando el debate sobre la
responsabilidad, es decir, sobre los hechos y la
participación del adolescente en ellos.
La defensa en juicio es una garantía frente
al ejercicio del poder punitivo estatal, y su objeto
es proteger al adolescente sometido a un proceso
por infracción a la ley penal ante un eventual uso
sa presupone la posibilidad de tener una partici-
pación real del adolescente sometido a proceso.
El principal problema que se suscita en re-
lación con el derecho a la defensa en el sistema
penal juvenil no refiere a deficiencias normativas
que menoscaben su ejercicio, ni tampoco a pro-
blemas en el acceso. En nuestro sistema de admi-
nistración de justicia, el ejercicio del derecho a la
defensa tiene una estricta relación con el servicio
de asistencia letrada de oficio que brinda el pro-
pio Poder Judicial, y este servicio suele ser acce-
sible a los adolescentes. El principal problema se
relaciona con la baja intensidad de la actuación
de estos profesionales y su falta de especializa-
ción en los departamentos del interior del país.
La Constitución reconoce la importancia de
este derecho al prever, en su artículo 16, la ac-
tuación de la Defensa en los procesos penales y
al exigir que la declaración del acusado sea to-
mada en presencia de un abogado defensor. El
derecho a ser asistido por un abogado constituye
una parte integral del derecho a un juicio justo y
es el primer derecho procesal.77 La CDN refiere
al derecho a la defensa material cuando indica
que el niño tiene derecho a ser oído y a que sean
tomadas en cuenta sus opiniones, y al derecho a
la defensa técnica al señalar la necesidad de la
asistencia jurídica.78 El derecho a participar en el
proceso enriquece el derecho a la defensa, en la

76. Cf. Julio Maier, Derecho procesal penal, tomo I, Editores del Puerto, Buenos Aires, 1996, pp. 539-595.
77. Cf. Mary Beloff y Martín Perel, “El derecho de defensa como primer derecho (procesal): el derecho a una defensa técnica en ma-
teria penal según la jurisprudencia”, en Florencia G. Plazas y Luciano A. Hazan (comps.), Garantías constitucionales en la investigación
penal. Un estudio crítico de la jurisprudencia, Editores del Puerto, Buenos Aires, pp. 197 ss.
78. El artículo 40.2.b.ii y iii establece en forma amplia el derecho de todo niño a un asesor jurídico u otro tipo de asesor en el
marco de un proceso penal juvenil, y el artículo 37.d establece el derecho de todo niño privado de libertad a un acceso pronto a la
asistencia jurídica y otra asistencia adecuada. Las Reglas de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores,
Justicia penal juvenil

medida en que implica el derecho del adolescente a
obtener que comparezcan los testigos y se los inte-
rrogue,79 a no declararse culpable80 y a no ser obli-
gado a suministrar elementos que lo incriminen.81
En definitiva, el principal obstáculo para la
efectiva vigencia del derecho a la defensa está
dado por la forma en que se desarrolla el servi-
cio, lo que se expresa en el escaso contacto del
abogado defensor con el adolescente y el bajo
porcentaje de casos en los que contradice al fiscal
o impugna las decisiones judiciales.
2. La demanda acusatoria
Luego de vencido el plazo para el diligencia-
miento de la prueba que haya sido ordenada en la
audiencia preliminar, el Ministerio debe pronun-
ciarse en seis días en referencia a si acusa o no al
adolescente.82 Si deduce acusación, esta debe ser
fundada. En ella hay que relacionar las pruebas
ya diligenciadas, analizar los informes técnicos
y formular los presupuestos fácticos, jurídicos y
técnicos de la imputación. Pero si el Ministerio
Público solicita el sobreseimiento, el juez tiene
que dictarlo sin más trámite.83 En esta fase del
procedimiento se desarrolla el debate sobre la
causa entre las partes del proceso. En el régimen
vigente se trata, además, de una fase obligatoria.
En cuanto a la actitud del Ministerio Público
en los casos en los que se le confirió la vista re-
ferida, la proporción de sobreseimientos que en-
contramos en Montevideo fue del 0,5% en 2007
y del 1% en 2006. En 2008 todas fueron acusa-
ciones, sin ningún caso de sobreseimiento.
En Salto hubo acusaciones en todos los ca-
sos en 2006, 2007 y 2008, mientras que en el
primer año de aplicación del CNA se había regis-
trado un 3% de sobreseimientos. En Maldonado
se observa una disminución muy importante de
la proporción de sobreseimientos, que represen-
taron el 48% en el primer año de aplicación del
CNA, el 10% en 2006, el 25% en 2007 y apenas
el 3% en 2008. En Paysandú los sobreseimien-
tos alcanzaron al 7% de los procesos iniciados en
2007 y al 3% en 2008.
El artículo 76.8 del CNA otorga al Ministe-
rio Público un plazo perentorio de seis días para
que evacue la vista conferida.84 Este es un plazo

en su regla 15.1, establecen el derecho de los adolescentes a ser representados por un asesor jurídico durante el proceso o a soli-
citar asistencia jurídica gratuita (ver también regla 7.1). Asimismo, las Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la
Delincuencia Juvenil, que en su punto 57 expresan que los Estados deben tener servicios de defensa jurídica de los niños. También
PIDCP, artículo 14.3.b y d; DUDH, artículos 10 y 11, y CADH, artículo 8.2. A esta asistencia técnica se le suma la asistencia que le
pudieran dar sus familiares o representantes legales: CDN, artículo 40.3.b.iii, y Reglas de Beijing, reglas 7 y 15.1 y 2.
79. CDN, artículos 40.2.b.iv; 40.3.b.iv, y 12; Reglas de Beijing, regla 7. Ver también: Comité de los Derechos del Niño, Observación
general n.o 10, “Los derechos del niño en la justicia de menores”, § 59:
“La garantía reconocida en el inciso iv) del apartado b) del § 2 del artículo 40 de la Convención pone de relieve que debe obser-
varse el principio de igualdad entre las partes (es decir, condiciones de igualdad o paridad entre la defensa y la acusación) en la
administración de la justicia de menores. La expresión ‘interrogar o hacer que se interrogue’ hace referencia a la existencia de dis-
tinciones en los sistemas jurídicos, especialmente entre los juicios acusatorios y los juicios inquisitorios”.
80. CDN, artículo 40.2.b.iv. El derecho a guardar silencio se encuentra previsto, además, en DUDH, artículo 11; PIDCP, artículo 14.2,
y CADH, artículo 8.2.g.
81. CDN, artículo 40.3.b.iv y Reglas de Beijing, regla 7.
82. La acusación es la demanda que formula el Ministerio Público, en su calidad de parte actora y titular de la pretensión punitiva
contra el adolescente, por lo que debe contener una solicitud al juez de la causa, para que en la sentencia definitiva declare que
esa persona sometida a proceso es responsable de la infracción que se le imputa. Asimismo, el Ministerio Público debe explicitar
qué tipo de medida solicita y por qué período de tiempo. Este acto procesal, además, delimita el objeto del juicio, en tanto cumple
una función garantizadora al evitar las acusaciones sorpresivas y permitir una defensa adecuada.
83. El sobreseimiento es la renuncia a ejercer la acción punitiva referida. En el caso de que esta sea la actitud del Ministerio Público,
el juez debe dictarlo sin más trámite, con lo que se clausuran las actuaciones.
84. Que ese plazo sea perentorio significa que llegado a su fin se extingue, caduca, precluye, en forma automática, de pleno dere-
cho y sin necesidad de acto alguno de la Defensa o del juez, la facultad de realizar el acto procesal para el que la ley otorgó el plazo
referido.

66
especialmente trascendente, puesto que, de no
acusar dentro de sus límites, pierde su única
oportunidad de hacerlo. Para el control de su
cumplimiento tomamos como fecha de inicio
del plazo aquella en que se notificó al Ministerio
Público. Y si bien no encontramos porcentajes
significativos de incumplimiento, hallamos ca-
sos en los que esto ocurrió en todos los períodos
analizados.
3. El traslado a la Defensa
Luego de la acusación fiscal, según el artícu-
lo 76.8 del CNA, se le debe dar traslado de la acu-
sación formulada a la Defensa, que dispone de
seis días hábiles para ofrecer prueba, allanarse
o contradecir.85 Los escritos de contestación de
la Defensa se han caracterizado en todos los pe-
ríodos analizados por su brevedad y por impor-
tantes porcentajes de allanamiento, tanto parcial
como total.
En Montevideo, en un 99% de los casos la
Defensa contestó las acusaciones tanto en 2006
como en 2007, y lo mismo ocurrió en el 98% de
los casos en 2008. Sin embargo, en los depar-
tamentos del interior encontramos porcentajes
más altos en los que las acusaciones no se con-
testaron. En 2008, por ejemplo, en el 9% de los
casos de Maldonado en los que hubo acusación la
Defensa no contestó. En Paysandú esto ocurrió
en el 14% de los casos, y en Salto en el 48%.
Los altos porcentajes de allanamientos dan
cuenta de una baja intensidad en la actividad de
la Defensa, así como de la ausencia de estándares
claros de calidad para su ejercicio.86
En cuanto a los casos en los que la Defen-
sa se allanó, conforme surge de los gráficos 36 y
37, distinguimos las situaciones de allanamien-
to total a la pretensión del Ministerio Público y
aquellas en que, si bien medió allanamiento, se
contradijo la duración de la medida solicitada en
la acusación.

Gráfico 36
Allanamientos de la Defensa
En porcentajes

85. Entendido el allanamiento como el acto de conformarse con una demanda o decisión.
86. En Paysandú no presentamos todos los datos en la gráfica porque en 2006 hubo solo dos casos de allanamiento, y en el primer
período analizado, en la mitad de los seis casos ocurrió lo mismo.

67
Justicia penal juvenil

Gráfico 37
Allanamientos totales de la Defensa
En porcentajes

En Paysandú encontramos en 2008 que en esto hubiera ocurrido. En Maldonado, Paysandú

el 12% de los casos los allanamientos fueron to-
tales. La disminución de los allanamientos to-
tales que se observa en Montevideo da cuenta
de una práctica cada vez más generalizada de
la Defensa: solicitar únicamente —sin mayor
desarrollo argumental— una disminución de la
duración de la medida solicitada por el Ministe-
rio Público.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo
76.8.2 del CNA, la Defensa, en oportunidad de
contestar la acusación fiscal, puede ofrecer y so-
licitar el diligenciamiento de nuevas pruebas. Sin
embargo, son muy pocos los casos en que efecti-
vamente lo hace.
Tanto en 2006 como en 2007, en solo el 2%
de los casos montevideanos encontramos que el
defensor, al contestar la acusación fiscal, ofreció
y solicitó el diligenciamiento de nuevas pruebas.
En 2008 no registramos ningún caso en el que
y Salto no encontramos ofrecimiento de prueba
por la Defensa en 2006, pero hallamos un caso
en Salto en 2007 y dos casos en 2008, uno en
Maldonado y otro en Paysandú.
La consecuencia de esta forma de funcio-
namiento del sistema penal juvenil es una baja
intensidad del contradictorio y de la prueba; es-
pecialmente cuando se trata de prueba referida a
los hechos, pero no así en lo que refiere a la in-
vestigación del adolescente. Estimamos que las
problemáticas explicitadas no se deben a una
cuestión de diseño, ya que el CNA reconoce las
garantías y una estructura procesal adecuada.
Sin perjuicio de ello, es posible que pueda traer
consecuencias favorables una modificación en
el diseño procesal dirigida a dividir el debate
en dos partes, una exclusivamente destinada a
discutir la responsabilidad y otra a determinar
consecuencias.87

87. Cf. Alberto M. Binder, Iniciación al proceso penal acusatorio, Campomanes, Buenos Aires, 2000, p. 80, y Mary Beloff, “Los nuevos
sistemas de justicia juvenil en América Latina (1999-2006)”, en Justicia y Derechos del Niño, n.o 8, Santiago, 2006, p. 48:
“Debe preverse la cesura del debate […] de modo de diferenciar claramente la discusión en relación a la responsabilidad por el
hecho, de la discusión en torno a la sanción o medida a aplicar, en donde las circunstancias personales y de mayor o menor vulne-
rabilidad del joven infractor solo pueden operar como un correctivo que disminuya el reproche por el hecho”.

68
4. La Defensa de los adolescentes
Tal como surge del cuadro 17, la Defensa de
los adolescentes generalmente se encuentra en
manos de los profesionales que se desempeñan
en el Servicio de Asistencia Letrada de Oficio que
brinda el propio Poder Judicial.
Cuadro 17
Defensa de los adolescentes
Todos los períodos
En porcentajes
Maldonado Montevideo Paysandú Salto
Defensa
89,0 93,0 92,0
pública
Defensa
6,1 3,5 3,6
privada
Ambas 5,3 3,5 4,3
En el servicio de defensa pública descansa
la efectiva protección de los derechos de los ado-
lescentes sometidos a proceso y el respeto de las
garantías establecidas a su favor.88 El Estado de-
bería ver el derecho a la defensa como una priori-
dad, y dotarlo de recursos humanos y materiales
adecuados, además de brindar a los defensores,
y en especial a quienes ejercen la defensa de ado-
lescentes en el interior del país, las necesarias es-
pecialización y capacitación permanentes.
La CDN refiere al derecho a la defensa ma-
terial al disponer, en su artículo 12, que el niño
tiene derecho a ser oído y que se deben tener en
cuenta sus opiniones en los procedimientos en
los que están en juego sus derechos e intereses.
El artículo 41 —que ya hemos comentado— re-
fiere a la defensa técnica al señalar la necesidad
de la asistencia jurídica. Asimismo, el artículo
40.2.b.III establece en forma amplia el derecho
de todo niño a un asesor jurídico u otro tipo de
asesor, en el marco de un proceso penal juvenil,
y el artículo 37.d establece el derecho de todo
niño privado de libertad a un acceso pronto a la
asistencia jurídica y otra asistencia adecuada.
Las Reglas de las Naciones Unidas para la Admi-
nistración de la Justicia de Menores establecen
(regla 15.1) el derecho de los adolescentes a ser
representados por un asesor jurídico durante el
proceso o a solicitar asistencia jurídica gratuita.
También las Directrices de las Naciones Unidas
para la Prevención de la Delincuencia Juvenil, en
su punto 57, expresan que los Estados deben te-
ner servicios de defensa jurídica de los niños.89
La Corte Europea ha señalado que, sin per-
juicio de la asistencia de un defensor, la partici-
85,0
pación real del joven en el proceso presupone su
capacidad de comprender “globalmente la natu-
9,8
raleza y lo que se juega en juicio, concretamente
5,7 el alcance de toda pena que se puede imponer.
Ello significa que el interesado […] debe estar
en condiciones de comprender a grandes rasgos
lo que se diga en el tribunal. Debe ser capaz de
seguir las palabras de los testigos de cargo y, si
está representado, de exponer a sus abogados su
versión de los hechos, señalarles cualquier decla-
ración con la que no esté de acuerdo e informales
de cualquier hecho que merezca ser presentado
para su defensa”.90
Asimismo, el artículo 74 del CNA refiere a
los principios que rigen el proceso penal juvenil
expresando que en él debe asegurarse el cumpli-
miento estricto de las garantías del debido pro-
ceso, y en su literal F establece específicamente
el principio de inviolabilidad de la defensa. De
acuerdo con este principio, el adolescente tiene
derecho a contar en forma permanente con asis-
tencia jurídica gratuita, especializada, pública o
privada, a partir de la detención, durante el pro-
ceso y hasta la ejecución completa de las medidas.
El siguiente literal del mismo artículo refiere al
principio de libertad de comunicación, conforme

88. El servicio de defensa pública es subsidiario de la defensa privada y está destinado a asistir a las personas de los sectores más
vulnerables de la sociedad, entre las cuales se encuentra la amplia mayoría de los adolescentes intervenidos.
89. En el ámbito internacional también: artículo 14.3.b y d y 14.4 del PIDCP; artículo 8.2.c a f de la Convención Americana de Dere-
chos Humanos.
90. Sentencia de la Corte Europea de Derechos Humanos de 15 de junio de 2004, caso S. C. contra Reino Unido, § 29 apud Mau-
ricio Duce J., “El derecho a un juzgamiento especializado de los jóvenes infractores en el derecho internacional de los derechos
humanos y su impacto en el diseño del proceso penal juvenil”, en Ius et Praxis, año 15, n.o 1, p. 101.

69
Justicia penal juvenil

al cual el adolescente tiene derecho, durante una
privación de libertad, a comunicarse libremente
y en privado con su defensor.91 Es decir que para
un adecuado ejercicio de este derecho, el adoles-
cente y su abogado deben disponer del tiempo y
los medios adecuados para la preparación de su
defensa.92 Toda comunicación entre ambos, in-
cluso la telefónica o epistolar,93 deberá realizarse
en condiciones que garanticen que se respetará
plenamente la confidencialidad.
Es evidente que una asistencia jurídica efi-
caz requiere tanto de la debida diligencia como
de que los abogados cumplan una serie de obli-
gaciones profesionales básicas. A los efectos de
asegurar la calidad de la defensa es preciso que
se adopten modelos de supervisión de las prácti-
cas profesionales y se permita a los adolescentes
presentar quejas acerca de su asistencia legal. Un
sistema de administración de justicia respetuoso
de los derechos de los adolescentes debe asegu-
rarles el acceso a un servicio de asistencia legal
de calidad, de modo de garantizar su derecho a
una defensa en juicio.
5. Medios de impugnación
Los medios de impugnación son aquellos
mecanismos reconocidos por el derecho para
contradecir, cuestionar, rebatir o criticar una
decisión judicial que se considera errónea, agra-
viante o perjudicial para la parte impugnante. Los
recursos están dirigidos a provocar su revisión,
ya sea por el juez que la dictó o por otro superior
en jerarquía. En el primero de los casos habla-
mos de recursos de reposición, y en el segundo,
de recursos de apelación. Los de apelación son
recursos ordinarios resueltos en el proceso penal
juvenil por los tribunales de apelaciones en ma-
teria de Familia.
La propia dinámica de nuestro relevamiento
indica que pueden existir apelaciones posterio-
res a este estudio. Sin perjuicio de ello, debemos
señalar la presencia de porcentajes bajos de ape-
laciones en la muestra relevada. En Montevideo
encontramos apelaciones en el 6% de los casos
en 2008, en el 3% en 2007, en el 5% en 2006
y en el 2% en el primer período. En Maldonado
no encontramos ningún caso de apelación en los
tres últimos períodos analizados, y un solo caso
en el primero. En Paysandú solo se registraron
cuatro casos de recursos en 2008. En Salto no
hubo casos en ninguno de los períodos.
Por último, corresponde mencionar que el
artículo 76.14 del CNA dispone que al proceso
penal juvenil se aplique el régimen impugnativo
establecido en los artículos 253 y 254 del Códi-
go General del Proceso. Esta disposición prevé
también la apelación automática de las senten-
cias cuando la medida de privación de libertad
impuesta tiene una duración superior a un año.
6. Conclusiones y recomendaciones
Un proceso judicial correctamente estruc-
turado contiene una discusión sobre los hechos
que lo motivan y sobre el derecho aplicable. La
estructura procesal propuesta por el CNA con-
templa esta etapa, pero la práctica de nuestros
tribunales la ha vaciado de sustancia. Lo que
encontramos es una serie de actos rituales que
tienen escasísima incidencia en el resultado del
proceso, en los que no se desarrolla la discusión
antes referida.
Estimamos que esto sucede en gran medi-
da por la actuación de la Defensa en los proce-
dimientos. La demanda acusatoria suele ser un
acto procesal completo, en el cual es usual encon-
trar una relación de las pruebas diligenciadas, un
análisis o al menos una referencia a los informes
técnicos, y la formulación de los presupuestos
fácticos, jurídicos y técnicos de la imputación.

91. A su vez, el artículo 76 del CNA, al tratar las actuaciones previas al proceso, prescribe como cometido de la autoridad policial
el informar al adolescente del derecho que tiene de designar defensor. El mismo artículo indica más adelante que es obligatoria
—bajo pena de nulidad— la intervención de la Defensa en la audiencia preliminar y en la audiencia final. La Ley de Procedimientos
Policiales, en su artículo 64, expresa que cuando se trate de procedimientos que involucren a adolescentes presuntamente infrac-
tores de la ley penal, se estará a lo dispuesto por el literal F del artículo 74 del CNA.
92. PIDCP, artículo 14.3.b. En el mismo sentido: Principios Básicos sobre la Función de los Abogados, principio 21.
93. CDN, artículo 40.2.b,vii.

70
Sin embargo, no encontramos en los escritos de
contestación el mismo rigor.
El allanamiento es la principal actitud de la
Defensa en los procesos, y en muchos casos se
trata de allanamientos totales. La posibilidad de
pedir el diligenciamiento de prueba de descargo
es muy poco utilizada, las apelaciones constitu-
yen una rareza en este tipo de procedimientos, y
en definitiva el proceso se termina desarrollando
en la dirección que le hayan dado las primeras
actuaciones.
Estimamos que, si bien el CNA reconoce las
garantías y una estructura procesal adecuada, a
los efectos de impedir el desarrollo de prácti-
cas como las mencionadas se requieren algunas
modificaciones al texto legal. Específicamente
creemos conveniente dividir el debate en dos
partes: una dedicada al análisis de la existencia
del hecho y la determinación de la responsabi-
lidad, y otra referida a la individualización de la
pena.
Por último, a los efectos de asegurar la ca-
lidad de la defensa es preciso que se adopten
modelos de supervisión de las prácticas profesio-
nales y se permita a los adolescentes presentar
quejas acerca de su asistencia legal.
71
 IX. La finalización del proceso
1. Planteamiento del problema
Luego de un proceso casi sin debate, en el
cual se ritualiza un trámite y difícilmente se in-
corporan nuevos elementos, nos encontramos
con una audiencia final que termina constitu-
yendo un ritual más. De más está decir que se
trata —desde el punto de vista formal— del acto
procesal más trascendente del sistema.
La propia idea de un sistema penal juvenil
como un sistema de responsabilidad especial
para las personas menores de 18 años de edad
reposa en el concepto de que debe existir una
audiencia final con el adolescente presente y el
dictado de una sentencia.
2. La audiencia final
De acuerdo con la dinámica de plazos breves
instaurada por el CNA, en el momento de rele-
var la información de los expedientes estos debe-
rían haber alcanzado audiencia final y sentencia
en primera instancia, pero en la práctica ello no
ocurrió en todos los casos. La metodología que
hemos descrito es la que consideramos apropia-
da para realizar un seguimiento de las prácticas
judiciales en forma paralela a su desarrollo.
El artículo 76.10 del CNA refiere a la nece-
sidad de que se celebre una audiencia final en la
cual, bajo pena de nulidad, deben participar el
adolescente, la Defensa y el Ministerio Público.
Asimismo, se prevé la presencia eventual de los
padres o responsables del adolescente, y de la
víctima, si estos sujetos lo solicitan.
En 2007 y 2008 encontramos que hubo au-
diencia final en el 88 y el 87% de los casos inicia-
dos de Montevideo, en el 39 y el 89% de los casos
94. Ver el capítulo VII.
de Maldonado, en el 48 y el 79% de los casos de
Paysandú, y en el 89 y el 81% de los casos de Sal-
to, siempre para cada período respectivamente.
La situación en Maldonado —y en alguna medida
en Paysandú— en 2007 se explica por la práctica
en dichos departamentos de poner fin al proceso
de las formas antes mencionadas. Asimismo, en
2008 encontramos en estos departamentos una
variación, que implicó una disminución de los
procesos finalizados por clausura del proceso o
prescindencia de la acción penal, y un aumento
de los dictados de sentencia.94
En todos los expedientes relevados en el úl-
timo período analizado se constata la presencia
del Ministerio Público y la Defensa, salvo algu-
na excepción respecto del Ministerio Público en
Salto en 2006 y en Montevideo en 2007. En Sal-
to comenzamos a registrar, en 2007 y 2008, un
aumento muy significativo de casos en los que no
comparecen en la audiencia final ni la Defensa ni
el Ministerio Público (51 y 77% respectivamen-
te en 2007, y aún más grave fue la situación en
2008, cuando no comparecieron en el 86 y el 91%
de los casos). Esto se explica por la práctica, se-
ñalada en nuestro anterior informe, de notificar
a las partes de la sentencia, e implica un incum-
plimiento sistemático de la normativa vigente.
En cuanto a la presencia del adolescente en
la audiencia final, esta se verifica en todos los ca-
sos en Maldonado, mientras que en Montevideo
y en Paysandú hay algunas excepciones no sig-
nificativas en términos porcentuales en los dos
últimos períodos analizados.
También en este caso resulta problemática
la situación en Salto, donde no se observa la pre-
sencia del adolescente en el 54, el 29 y el 45% de
Justicia penal juvenil

Gráfico 38
Presencia de los padres o responsables en la audiencia final
En porcentajes

las audiencias finales de los períodos 2006, 2007 3. Las sentencias

y 2008, respectivamente. El incumplimiento de
la normativa vigente en este caso es también evi-
dente y grave.
Comparecieron por lo general uno de los
progenitores del adolescente o ambos, en parti-
cular las madres.
En referencia a la posibilidad de que las
víctimas de las infracciones participen en la au-
diencia final, en el departamento de Montevideo
únicamente constatamos que se haya concretado
esa situación en un caso de 2006, uno de 2007 y
el 6% de las audiencias finales de 2008.
Algunos autores han entendido —aunque el
artículo no lo señala— que en esta audiencia se
debe diligenciar la prueba de descargo ofrecida
por la Defensa en oportunidad de contestar la
acusación.95 En nuestro relevamiento solo iden-
tificamos cuatro casos en los que hubo actividad
probatoria en la audiencia final, uno en 2006 y
otro en 2007 en Montevideo, uno en 2007 en
Salto y uno en 2008 en Maldonado.
La sentencia definitiva implica un pronun-
ciamiento jurisdiccional sobre el litigio, sobre el
pedido efectuado por el Ministerio Público en su
demanda acusatoria. Como tal, pone fin a la ins-
tancia mediante la absolución o la condena del
adolescente. En los casos en que hay una sentencia
de condena, se imponen a los adolescentes penas,
que el CNA denomina medidas socioeducativas.
El contenido de estos fallos no puede ser otro
que el de una declaración de responsabilidad, por
corresponder esto a la expresión utilizada en múl-
tiples artículos del CNA (70, 73, 74.B, 75, 77, 79,
86, y 103.1) y por ser, además, la única solución
coherente con la idea misma de que esta norma
representa la adopción de un sistema de respon-
sabilidad penal juvenil. El CNA, en el numeral 12
de su artículo 79, refiere al contenido de la senten-
cia. En el caso de que se dispongan medidas so-
cioeducativas, las sentencias serán dictadas con la
finalidad de preservar el interés del adolescente.
Asimismo, se dispone que la privación de libertad

95. Cf. Jacinta Balbela y Ricardo Pérez Manrique, Código de la Niñez y la Adolescencia, anotado y comentado, ley 17.823, B. de F.,
Montevideo, 2005, p. 144.

74
solo se use como medida de último recurso y du-
rante el período más breve que proceda. Además,
en estos casos se debe fundamentar por qué no es
posible aplicar otra medida distinta.
En cuanto a la forma, el numeral 11 del mis-
mo artículo dispone que la sentencia debe ser es-
crita y redactada de un modo breve y claro, para
que pueda ser comprendida en todas sus partes
por el adolescente imputado. Es evidente que
esta exigencia no debe ser vista como una limi-
tación a la labor de análisis argumental que toda
sentencia debe contener. La disposición en aná-
lisis pretende que sea comprensible, pero esto
no excluye la necesaria motivación judicial. Esta
interpretación es adecuada a la exigencia de que
en lo pertinente se aplique el artículo 245 del Có-
digo del Proceso Penal.
En el marco del relevamiento efectuado de
los expedientes iniciados en 2007 y 2008, en-
contramos que se han dictado sentencias en el 96
y el 91% de los casos en Montevideo, en el 62 y el
87% en Maldonado, en el 46 y el 79% en Paysan-
dú, y en Salto en la totalidad de los casos de 2007
y en el 91% de 2008.
4. Pruebas relacionadas en la sentencia
Las sentencias deben contener una exhaustiva
relación de las pruebas que fundamentan el fallo.
Dentro del concepto de motivación de la senten-
cia quedan comprendidas tanto su fundamenta-
ción fáctica como su fundamentación jurídica. En
el presente apartado analizaremos, para cada uno
de los departamentos, las pruebas relacionadas en
la sentencia, a fin de realizar un acercamiento a la
temática de su fundamentación fáctica en relación
con los medios de prueba empleados, y a su valo-
ración en el marco del proceso.
Del cuadro 18 surge claramente la existencia
de una importante consideración de la prueba
obtenida por la agencia policial en las actuacio-
nes previas al proceso. Es preciso reiterar que se
trata de prueba obtenida al margen de las garan-
tías del debido proceso, y que por tanto es nula.
En el apartado dedicado a las actuaciones pre-
vias al proceso nos hemos referido a la ilegalidad, en
el régimen del CNA, del desarrollo de actividad pro-
batoria por la Policía. Retomamos ahora esta temá-
tica a los efectos de realizar algunas consideracio-
nes acerca de las confesiones de los adolescentes.

Cuadro 18
Pruebas relacionadas en la sentencia
Montevideo
En porcentajes
Sí No S/d
2004 2004 2004
2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008
-2005 -2005 -2005
Declaración de la víctima
81 91 65 78 14 6 18 20 4 3 17 2
ante autoridad policial
Confesión del
adolescente ante 80 51 44 44 16 47 47 48 3 2 9 8
autoridad policial
Declaración de testigos
21 42 40 33 75 45 51 57 3 13 9 10
ante autoridad policial
Reconocimiento ante
14 37 20 25 82 61 72 63 3 2 8 12
autoridad policial
Declaración de la víctima
89 94 89 95 7 2 2 5 4 4 9 —
en el juzgado
Confesión del
62 78 78 73 35 22 20 23 3 — 2 4
adolescente en el juzgado
Declaración de testigos
31 50 29 34 65 40 61 57 3 10 10 9
en el juzgado
Reconocimiento
71 75 74 69 25 25 22 28 3 — 4 3
en el juzgado

75
Justicia penal juvenil

La situación de especial vulnerabilidad de 5. Duración del proceso

los adolescentes detenidos en dependencias po-
liciales, y la especificidad de tratarse de sujetos
en desarrollo (respecto de los cuales correspon-
de que el Estado adopte medidas especiales de
protección), tienen como consecuencia que la
confesión, entendida como el reconocimiento
que hace el imputado acerca de los hechos que se
le atribuyen, carezca de valor probatorio alguno,
por no respetarse todas las garantías de protec-
ción procesal. En el marco de un sistema respe-
tuoso de los derechos humanos de la infancia y la
adolescencia no debe presentarse la posibilidad
de que los adolescentes rindan declaraciones que
pudieran corresponder a la categoría probatoria
de una confesión.96
En definitiva, los datos analizados evidencian
una tendencia generalizada a realizar la conver-
sión automática en “prueba” de los elementos reu-
nidos en la actuación policial, que como es obvio
no fueron producidos directamente en juicio.97
El derecho a ser juzgado en un plazo razo-
nable es una garantía general del debido proce-
so en la legislación internacional, extensible y
reconocida por la normativa respecto al sistema
penal juvenil. El artículo 74.J del CNA consagró
el principio de duración razonable, que tiene im-
portancia estratégica porque la duración excesi-
va de los procesos en la normativa anterior ponía
en crisis buena parte de las garantías penales, de
fondo y adjetivas.
Los plazos de duración del trámite judicial
exceden las previsiones en la materia estableci-
das por el CNA, sin perjuicio de que estos plazos,
pese a su carácter perentorio, pueden excepcio-
nalmente, conforme lo establece el artículo 115
del propio CNA, ser suspendidos por el juez,
quien debe fundar la medida y la duración de la
suspensión (pero sin establecer las consecuen-
cias de este tipo de suspensiones, ni un meca-
nismo para controlarlas). De todos modos, no

Gráfico 39
Tiempo transcurrido desde el dictado de la sentencia interlocutoria de inicio del proceso
hasta la sentencia definitiva*
En porcentajes
2007 2008

* La construcción de estos tramos se basó en meses calendario. Así, el tramo “entre 1 y 2 meses” corresponde a los casos que superan un mes
calendario pero no llegan a completar los dos meses calendario; el tramo “entre 2 y 3 meses” corresponde a los casos que superan los dos meses
calendarios pero no llegan a completar los tres meses calendario, etcétera.

96. Cf. Corte IDH, OC-17, § 129 y 131.

97. Cf. Alberto M. Binder, Iniciación al proceso penal acusatorio, Campomanes, Buenos Aires, 2000, p. 42.

76
hemos encontrado porcentajes significativos de
suspensiones de los plazos legales dispuestas en
forma expresa, sino el incumplimiento de diver-
sos plazos procesales cuya consecuencia es una
extensión temporal del proceso.
A partir de 2008 las oficinas estadísticas del
Poder Judicial han empezado a relevar la dura-
ción de los procesos en los juzgados de Adoles-
centes y en los juzgados del interior con dicha
competencia. Encontramos que la duración pro-
medio de los procesos en Montevideo en dicho
año fue de 2,1 meses; la mínima, de 0,3 meses, y
la máxima, de 22,8 meses.98
6. Conclusiones y recomendaciones
La duración de los procesos no es un proble-
ma del sistema penal juvenil. Luego de cumplido
el tracto procesal analizado se llega, en plazos
relativamente breves, al momento del dictado
de una sentencia. El problema, como hemos ex-
presado, es la ausencia de debate y la tendencia
a desnaturalizar los distintos actos del proceso.
Esto ocurre claramente con la audiencia final,
que si bien debe desarrollarse en todos los casos
de dictado de sentencia bajo pena de nulidad, en
la práctica suele no realizarse por cuanto se recu-
rre a notificar por escrito la sentencia a las partes
98. Cf. Poder Judicial, “Informe sobre procedimientos infraccionales de adolescentes”, 2008.
remitiéndoles la copia correspondiente. Asimis-
mo encontramos audiencias finales en las que no
comparece el adolescente, situación que también
tiene como consecuencia la nulidad. En todos es-
tos casos, como los operadores prestan su con-
sentimiento expreso o tácito, nadie denuncia las
nulidades y el CNA queda en letra muerta.
Las sentencias de una carilla con mengua-
dos fundamentos terminan siendo la conse-
cuencia de un proceso en el que poco o nada se
debate. Pero una de las cuestiones más graves
está dada por la costumbre de relacionar en la
sentencia la prueba obtenida en el ámbito poli-
cial sin las debidas garantías (incluso reconoci-
mientos y confesiones).
En definitiva, es preciso establecer meca-
nismos de supervisión del trabajo de los profe-
sionales del derecho en el ámbito de la justicia
penal juvenil. Los mecanismos de supervisión y
monitoreo deben abarcar todo el sistema penal
juvenil. Es decir, la evaluación periódica del fun-
cionamiento del sistema debe incluir todos los
segmentos del sistema, incluso el segmento poli-
cial y el judicial. En referencia a este último seg-
mento deben establecerse responsabilidades y
sancionarse las prácticas que originan nulidades
por incumplimiento de la normativa vigente.
77
 X. Proporcionalidad y sanciones

1. Planteamiento del problema juvenil establecido desde la CDN, de fundar la

La normativa internacional aplicable exige
que la respuesta penal deba ser determinada en
aplicación del principio de proporcionalidad:
El sistema de justicia de menores hará hin-
capié en el bienestar de estos y garantizará que
cualquier respuesta a los menores delincuentes
será en todo momento proporcionada a las cir-
cunstancias del delincuente y del delito.99
En virtud de este principio, debe existir
proporcionalidad entre la gravedad del hecho y
la reacción penal que ella suscita, es decir que a
menor entidad del injusto corresponde menor
pena, y a menor participación del inculpado en
el delito también corresponde menor pena.100 En
la aplicación del principio de proporcionalidad
debe tenerse en cuenta que la privación de liber-
tad es establecida como el último recurso y por el
menor tiempo posible, por lo cual termina fun-
cionando no como el único criterio, sino como el
criterio que establece el máximo justificable. La
proporcionalidad, conforme el artículo 40.4 de
la CDN, debe relacionarse con las circunstancias
del adolescente y con la infracción.
Este tipo de consideraciones representa un
avance, en tanto refiere expresamente a la impo-
sibilidad, en el nuevo régimen de justicia penal
extensión de la pena en las necesidades educa-
tivas de los adolescentes. Conforme a las reglas
antes mencionadas, la aplicación de este tipo
de medidas se encuentra condicionada a la gra-
vedad del acto, en el que se requiere violencia
contra la persona o reincidencia en lo que se de-
nomina delitos graves.
Los principales problemas que se observan
en el sistema penal juvenil en referencia a esta
temática son el incumplimiento del principio de
proporcionalidad y la ya reiteradamente mencio-
nada utilización de la privación de libertad como
respuesta privilegiada. Entre las circunstancias
que terminan afectando la vigencia de este prin-
cipio se encuentran la problemática asociada con
el consumo de drogas por los adolescentes y la
aún persistente confusión entre protección y sis-
tema penal, que queda en evidencia.
2. Las sanciones
En el presente apartado nos referiremos a
las penas del sistema penal juvenil, que el CNA
denomina medidas socioeducativas. Utiliza-
remos indistintamente las expresiones penas,
sanciones y medidas socioeducativas, en el
entendido de que se trata de una coerción que
impone una privación de derechos o un dolor, y
que por otra parte no repara, restituye ni detiene

99. Reglas de Beijing, regla 5.1.

100. Cf. Corte IDH, caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri, § 83, y caso Kimel contra Argentina, fondo, reparaciones y costas,
sentencia de 2 de mayo de 2008, serie C, n.o 177, entre otras. Comité de los Derechos del Niño, Observación general n.o 10, “Los
derechos del niño en la justicia de menores”, § 71:
“El Comité desea subrayar que la respuesta que se dé al delito debe ser siempre proporcionada, no solo a las circunstancias y la
gravedad del delito, sino también a la edad, la menor culpabilidad, las circunstancias y las necesidades del menor, así como a las
diversas necesidades de la sociedad, en particular a largo plazo. La aplicación de un método estrictamente punitivo no está en
armonía con los principios básicos de la justicia de menores enunciados en el § 1 del artículo 40 de la Convención [...]”.
Justicia penal juvenil
las lesiones en curso, ni neutraliza los peligros
inminentes.101
En el caso de las denominadas medidas socio-
educativas se postula, normativamente, que ten-
drán —como su nombre lo indica— carácter edu-
cativo, procurarán la asunción de responsabilidad
del adolescente y buscarán fortalecer el respeto
de este por los derechos humanos y las libertades
fundamentales de terceros, así como el robusteci-
miento de sus vínculos familiares y sociales.
La CDN, en su artículo 40.1, confiere especial
importancia a la promoción de la integración del
adolescente, a la posibilidad de que este asuma
una función constructiva en la sociedad y a que se
fortalezca su respeto por los derechos humanos y
libertades fundamentales. Las Reglas de las Nacio-
nes Unidas para la Protección de Menores Privados
de Libertad desarrollan el postulado de la CDN y
disponen que el objetivo de la privación de libertad
debe ser la integración a la sociedad y la inserción
en la comunidad. El artículo 79 del CNA destaca ese
carácter educativo, bajo la regla de la proporcio-
nalidad y la consideración de su idoneidad para
lograr los objetivos normativos referidos.
Gráfico 40
Tipo de sanciones
Maldonado
En porcentajes
101. Cf. Eugenio Raúl Zaffaroni (con Alejandro Alagia y Alejandro Slokar), Derecho penal. Parte general, Ediar, Buenos Aires, 2000,
p. 43.
80
Asimismo, tratándose de sanciones de pri-
vación de libertad, el criterio de proporcionali-
dad debe moderarse por aplicación de las reglas
de excepcionalidad y de máxima brevedad de
este tipo de sanciones. El principio de excep-
cionalidad y de máxima brevedad es una regla
tradicional del derecho de menores, y como tal
se encontraba consagrada en el artículo 124 del
Código del Niño de 1934. También hemos identi-
ficado casos en los cuales las sentencias refieren
a los principios de benignidad y de menor aflic-
ción, y a la posibilidad de aplicar la privación de
libertad ante un incumplimiento de la medida
cautelar.
Las sentencias deben establecer concreta-
mente la responsabilidad del adolescente en re-
lación con el hecho que le fue imputado, o deben
absolverlo. En los casos en los que existe una
sentencia condenatoria, el CNA exige que la san-
ción impuesta tenga la finalidad de preservar el
interés del adolescente. La condena implica una
decisión sobre el tipo de pena que se deberá apli-
car y su duración.
Gráfico 41
Tipo de sanciones
Montevideo
En porcentajes

En cuanto al tipo de sanciones dispuestas, Gráfico 42

se observaron elevados porcentajes de privación
Tipo de sanciones
de libertad en los dos primeros períodos en Mal- Paysandú
donado, pero encontramos una disminución en Todos los períodos
2007 y 2008, con el correlativo aumento de la
Cantidad de casos
utilización de la sanción de libertad asistida. Esta
modificación se explica por la aparición en dicho
departamento de nuevas ofertas de programas
de medidas no privativas de libertad.
En Montevideo hemos observado un au-
mento sostenido del empleo de la privación de
libertad como sanción en las sentencias, y tam-
bién un aumento de idénticas características res-
pecto de la libertad vigilada. Tal como surge de
los datos analizados, el cumplimiento del princi-
pio de excepcionalidad de la privación de libertad
es diverso en los cuatro departamentos analiza-
dos, pero Montevideo aparece claramente como
aquel en el que existe un mayor incumplimiento
de este principio.
En Paysandú y Salto la escasa cantidad de
casos con sentencias dictadas no nos permite
presentar la información en porcentajes, y lo
hacemos en número de casos por muestra. En Por último, en Salto se advierte una prefe-
Paysandú se registra una cantidad importan- rencia por las medidas no privativas de libertad.
te de casos en los que se utilizan como san- De los departamentos analizados este es el que
ción medidas distintas a las enunciadas por respeta en mayor medida el principio de excep-
el legislador. cionalidad de la privación de libertad.

81
Justicia penal juvenil

Gráfico 43
Tipo de sanciones
Salto
Todos los períodos
Cantidad de casos

Gráfico 44
Cómputo de agravantes
En porcentajes

El CNA no menciona ninguna circunstancia
agravante, pero en su artículo 73 se remite ex-
presamente al Código Penal en lo relativo a las
circunstancias que aminoran el grado de las in-
fracciones. Por otra parte, en el artículo 72.1 y 2,
al enumerar las infracciones gravísimas a la ley
penal, menciona los delitos de lesiones agrava-
das y lesiones personales agravadas. En relación
con este punto, la doctrina se ha manifestado en
el entendido de que la solución de principio es la
imposibilidad de aplicar circunstancias agravan-
tes en el derecho penal juvenil, por aplicación del
principio de legalidad.102 Sin embargo, esta so-
lución ha sido cuestionada con el argumento de
que la no consideración de este tipo de circuns-
tancias vulneraría el principio de igualdad, en
tanto se tratarían por igual conductas de similar
tipicidad pero con gravedad dispar.
En todos los períodos analizados hubo im-
portantes porcentajes de utilización de las cir-
cunstancias agravantes al momento de determi-
nar la sanción.

102. Cf. Eduardo Pesce Lavaggi, Derecho penal juvenil. Lineamientos para su formulación dogmática, Carlos Álvarez, Montevideo,
2005, p. 78.

82
3. Medidas de protección y drogas
El CNA ha representado un importante
avance al separar las competencias por moti-
vos penales de las motivadas por la adopción de
medidas que genéricamente denominaremos de
protección. Los juzgados letrados de Adolescen-
tes son los competentes en primera instancia en
materia de infracciones de adolescentes a la ley
penal. En segunda instancia entenderán los tri-
bunales de apelaciones de Familia. Esta norma
comienza a superar la indistinción tradicional
entre infracción y abandono, estableciendo la
competencia exclusiva específica en materia pe-
nal juvenil para la primera instancia.
Pese a esta separación de competencias, la
norma establece un nexo entre ambos procedi-
mientos. En el artículo 76 dispone que, cuando
el juez toma conocimiento de que el adolescente
sometido al proceso se encuentra en la situación
prevista en el artículo 117 de la misma norma
—amenazado o vulnerado en sus derechos—, debe
poner esto en conocimiento del juez de Familia,
sin perjuicio de la actuación procesal referida a la
infracción. Esta posibilidad fue utilizada en 2008
en tres casos en Paysandú y en un caso en Salto.
En 2007 esto ocurrió en dos casos en Montevideo
y en otros dos en Paysandú. En 2006 se registra-
ron estas situaciones en Maldonado y Montevi-
deo, aunque muy excepcionalmente: 2% del total
en ambos departamentos. En el primer año de
aplicación del CNA había alcanzado el 3% del total
en Salto y el 2% en Maldonado y Montevideo.
El artículo 33 de la CDN impone la obliga-
ción de que se tomen todas las medidas apropia-
das para proteger a la infancia y la adolescencia
contra el uso ilegal de drogas. En la órbita de
la competencia para adoptar medidas de pro-
tección de derechos, tenemos otros artículos
referidos al tema. El CNA, por el solo hecho
de abordar esta problemática, puede dar lugar
a una criminalización discriminatoria del con-
sumo de sustancias psicoactivas por los adoles-
centes, cuando se trata de una conducta que no
es reprochable penalmente a los adultos. Con-
viene recordar las Directrices de RIAD, cuya re-
gla VI.56 establece:
Ningún acto que no sea sancionado cuando
lo comete un adulto puede ser sancionado cuan-
do lo comete un joven.103
La imprecisión terminológica del CNA
para referirse a la temática se traslada a los
expedientes judiciales, en los que se habla de
consumo, dependencia o adicción sin el menor
rigor técnico. Además, estas calificaciones ge-
neralmente son realizadas por las partes y los
operadores intervinientes, sin que exista nin-
gún tipo de diagnóstico médico. Pero no todas
las situaciones vinculadas con los adolescentes
y las drogas —legales o ilegales— tienen con-
secuencias en los expedientes. Por esta razón,
hemos optado por relevar los casos en los que
el expediente refiere a una situación de adic-
ción o dependencia.

Cuadro 19
El expediente refiere a una situación de adicción o dependencia
En porcentajes
Maldonado Montevideo
2004-05 2006 2007 2008 2004-05 2006 2007 2008
Surge 29 33 27 37 38 48 37 30
No surge 71 67 73 63 62 52 63 70

Paysandú Salto
2004-05 2006 2007 2008 2004-05 2006 2007 2008
Surge 5 10 29 31 17 14 7 10
No surge 95 90 71 69 83 86 93 90

103. Cf. Javier M. Palummo, “Abandono, amparo e intervenciones desde la defensa social”, en Justicia y Derechos del Niño, n.o 6,
UNICEF, Santiago, 2004, pp. 161-176.

83
Justicia penal juvenil

En un proceso por infracción, la conside-
ración judicial de la circunstancia de adicción o
dependencia del adolescente a alguna sustancia
solo debe tener como consecuencia que se ordene
la intervención de un programa de orientación y
tratamiento. Sin embargo, como habíamos ade-
lantado, en muchos casos estas circunstancias
terminan fundamentando respuestas punitivas
más duras para el adolescente.
La situación es cada vez más alarmante si im-
plica, por la vía de los hechos, la criminalización del
consumo de sustancias psicoactivas por los adoles-
centes sometidos a proceso. Cada año encontramos
porcentajes mayores de utilización de la medida
de internación provisoria cuando el expediente
hace referencia al consumo o dependencia.
Las prácticas relativas a las situaciones de
adolescentes sometidos a procesos por infrac-
ción y respecto de los cuales se hace referencia
a una problemática de adicción o dependencia a
drogas quedan, de hecho, a medio camino de lo
tutelar, y cada vez están más lejos de ser inter-
venciones fundadas en garantizar el derecho a la
salud.

Cuadro 20
Tipo de medida cautelar decretada
Montevideo
En porcentajes
Prohibición Prohibición
Obligación
Internación Arresto de acercarse de concurrir
de concurrir
provisoria domiciliario a la víctima a determinados
a la sede
u otras personas lugares y otras
2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008
El expediente
refiere a una Sí 76,8 80,4 93,2 10,7 11,8 4,5 10,7 3,9 2,3 1,8 — — — — — 100
situación de
adicción o No 53,8 62,1 59,8 28,8 17,2 16,7 11,5 17,2 19,6 3,8 2,6 2,9 1,9 1,9 1,0 100
dependencia

Gráfico 45
Internación provisoria según si surge o no
una situación de adicción o dependencia
Montevideo
En porcentajes

84
Cuadro 21
Se ordena la intervención
en un programa de tratamiento
Montevideo
En porcentajes de casos
en los que se refiere adicción o dependencia
2004-05 2006 2007 2008
45 45 18 9 de la que correspondería por estricta aplicación
En los casos en que el expediente refiere si-
tuaciones de adicción o dependencia, se ordena
la intervención de un programa de orientación o
tratamiento en porcentajes cada vez menores. La
construcción punitiva del fenómeno del consu-
mo de sustancias psicoactivas por los adolescen-
tes es cosa evidente.
La separación formal y orgánica de las com-
petencias para la adopción de medidas de pro-
tección y medidas de tipo penal constituye uno
de los más importantes avances que introdujo el
CNA. Con esta separación se le puso fin a la ju-
dicatura de menores. En el primer año de aplica-
ción del CNA habíamos encontrado situaciones
de confusión entre las dos competencias, que
dejaban claro que el sistema y los operadores es-
taban procesando los cambios introducidos por
la nueva normativa. El transcurso del tiempo ha
permitido una mejora de la situación descrita. De
todas formas, aún se encuentran intervenciones
de tipo penal en las cuales la respuesta, lejos de
adecuarse a la conducta infraccional del adoles-
cente, se justifica implícitamente en la necesidad
de protegerlo. La situación del consumo proble-
mático de sustancias psicoactivas es un escenario
privilegiado para desarrollar estas prácticas.
4. Conclusiones y recomendaciones
En un sistema que expresa adoptar sancio-
nes socioeducativas y en un escenario en el cual
se vuelve a discutir —especialmente en algunos
ámbitos internacionales— la pertinencia de lla-
mar penal al sistema, ¿se debe excluir lo retribu-
tivo? La respuesta es no. Pero no por una defensa
de lo retributivo, sino por una defensa del princi-
pio de legalidad y no discriminación.
La proporcionalidad es el límite máximo de
la utilización de una pena (sea privativa de liber-
tad o no). Límite máximo porque, en virtud del
principio de mínima intervención, excepcionali-
dad y mínima duración, la pena puede ser menor
del criterio de proporcionalidad. Pero nunca la
pena puede ser desproporcionada a la conducta
que se reprocha. No es posible usar argumentos
como el peligro para la sociedad, las necesidades
del niño o la falta de rehabilitación. Ese tipo de
planteos han sido superados desde el punto de
vista teórico, y han sido criticados por no respe-
tar el principio de legalidad y dar lugar a prácticas
discriminatorias. Es decir, el criterio de propor-
cionalidad debe moderarse por aplicación de las
reglas de excepcionalidad y de máxima brevedad
de este tipo de sanciones.
Nuestro CNA permite una discrecionalidad
muy importante a la hora de disponer sanciones,
tanto en lo que refiere a su naturaleza (privativa
o no privativa de libertad) como en lo que refiere
a su duración. Esto tiene como consecuencia la
existencia de prácticas discriminatorias; es de-
cir, sanciones diferentes para conductas ontoló-
gicamente idénticas. Es conveniente modificar el
CNA a los efectos de establecer criterios que limi-
ten la discrecionalidad de los operadores judicia-
les a la hora de determinar el tipo y el quántum
de las sanciones.
Asimismo, tal como hemos visto en el pre-
sente capítulo, aún persisten prácticas que visua-
lizan las intervenciones de la justicia penal juve-
nil desde una óptica tutelar.
Este tipo de criterios deben desarrollarse
atendiendo al principio de proporcionalidad en-
tre la conducta objeto de reproche y la respuesta
penal. Esta modificación de la normativa vigente
debe limitar las hipótesis entre las cuales pueda
disponerse la privación de libertad en función de
la gravedad de los delitos.
85
 XI. Durante el período más breve que proceda

1. Planteamiento del problema Es decir que la pena no es retribución pura;

El último problema asociado al funciona-
miento del sistema penal juvenil que analizaremos
en el presente informe es el referido a la perma-
nencia de las medidas y sanciones. La idea de que
se impongan sanciones de tipo socioeducativo se
relaciona con el principio de excepcionalidad de la
privación de libertad y con la excepción a la retri-
bución pura, que tradicionalmente han tenido las
respuestas específicas de la justicia penal juvenil.
La pena individualizada puede flexibilizarse
en modo y tiempo. Estas modificaciones tienen
como objetivo alterar el “contenido aflictivo de la
sanción impuesta”.104
en la medida en que se ponga en evidencia que
cumplió con su aptitud socioeducativa, puede ser
modificada o se puede decretar su cese. Es a esta
posibilidad que refiere la CDN cuando expresa
que la privación de libertad debe ser el último re-
curso y por el tiempo más breve que proceda.
2. Duración de las sanciones
El artículo 89 del CNA establece que el régi-
men de privación de libertad consiste en recluir
al adolescente en un establecimiento que asegure
su permanencia en el recinto, sin menoscabo de los
derechos consagrados en ese Código, las normas

Gráfico 46
Tiempo de la privación de libertad dispuesta en sentencia definitiva
Maldonado, Montevideo, Paysandú* y Salto
En porcentajes

* Los datos incluyen a Paysandú en los períodos 2007 y 2008.

104. Mayra Campos Zúñiga y Ornar Vargas Rojas, “La jurisdiccionalización de la ejecución penal juvenil”, en Revista de Ciencias
Penales de Costa Rica, p. 110.
Justicia penal juvenil

constitucionales y legales y los instrumentos in-
ternacionales. La imposición de la privación de
libertad, como hemos adelantado, se encuentra
fuertemente condicionada por el régimen jurídi-
co vigente.
En cuanto a los objetivos de las medidas de
privación de libertad, además de los fines educa-
tivos y de preservación del interés superior antes
referidos, consagrados en los artículos 79 y 76.12
del CNA, debemos tener en cuenta, como prin-
cipios especiales, la minimización de sus efectos
perjudiciales y el fomento de la integración so-
cial, conforme a lo dispuesto en la CDN y las Re-
glas de las Naciones Unidas para la Protección de
Menores Privados de Libertad.
Respecto al tiempo de privación de libertad
dispuesto, los mayores porcentajes correspon-
dieron a las sentencias que ordenaron la priva-
ción de libertad por un plazo de seis meses. En
los casos de sanciones superiores al año de pri-
vación de libertad, es preciso referir a lo dispues-
to en el artículo 76.14 del CNA, conforme al cual
corresponde la apelación automática cuando la
medida impuesta tenga esa duración.
3. Licencias, modificaciones y ceses
El procedimiento para la modificación o el
cese de las medidas está previsto en el artículo 94
del CNA. Este dispone que el cese de la medida
se debe decretar, en cualquier momento, cuando
resulte acreditado en autos que esta ha cumplido
su finalidad socioeducativa.
En relación con la tramitación de las so-
licitudes de sustitución, modificación o cese de
las medidas, se establece que debe realizarse en
audiencia con presencia del adolescente, sus re-
presentantes legales, la Defensa y el Ministerio
Público. Esta audiencia debe celebrarse en un
plazo que no exceda los diez días a partir de la
respectiva solicitud, y en ella hay que dictar una
resolución fundada, con los informes técnicos
que se estimen pertinentes.105
Estas competencias implican judicializar fuer-
temente el proceso de ejecución de las sanciones:
Judicializar el proceso de ejecución no con-
siste únicamente en generar mecanismos proce-
sales para el control de las penas, sino también
permitir que el condenado pueda defenderse, no
ya de la imputación sino de una ejecución desca-
rriada de la pena. Para ello se debe permitir que
el condenado continúe contando con asistencia
técnica, de modo que pueda hacer valer sus de-
rechos y el conjunto de garantías que limitan su
actividad penitenciaria.106
En Montevideo, en 2007 y 2008, cuando
realizamos nuestro relevamiento, se habían soli-
citado licencias (autorizaciones temporales para
que el adolescente volviera a tomar contacto con
su ambiente familiar y comunitario) en el 32 y el
47% de los expedientes en los que se dispuso la
privación de libertad, respectivamente. Esto ha-
bía ocurrido en el 46% de los casos de 2006 y en
el 28% en el primer año de aplicación del CNA.
Las licencias constituyen sin duda una ins-
tancia necesaria para evitar la desocialización
que produce el encierro; tratan de efectivizar,
por el contrario, oportunidades de participación
social con miras a una próxima desinstituciona-
lización.107 De conformidad con lo establecido en

105. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95 del CNA, cuando los juzgados disponen la privación de libertad de adolescentes
fuera de su jurisdicción, deben declinar su competencia ante el juez del lugar de internación. Nuestro relevamiento fue efectua-
do sobre una muestra estadísticamente representativa de los expedientes que se inician y tramitan en los juzgados letrados de
Adolescentes de Montevideo y en los juzgados letrados con competencia en materia de Adolescentes de Maldonado y Salto. Por
lo tanto, no poseemos información cuantitativa acerca de los expedientes iniciados en Maldonado o Salto que fueron remitidos a
Montevideo, por ser el lugar de cumplimiento de la medida privativa de libertad. Esto determina que en adelante desarrollemos
nuestros datos respecto de la situación en los expedientes analizados de Montevideo.
106. Alberto Binder, El proceso penal. Programa para el mejoramiento de la administración de justicia, Ilanud-Forcap, San José (CR),
1991, p. 87.
107. Ver también la elaboración de Uriarte en referencia al principio negativo de no desocialización, conforme al cual “el eje de la
organización del encierro estaría dado por la atenuación de sus efectos desocializadores” (Carlos E. Uriarte, Control institucional
de la niñez adolescencia en infracción. Un programa mínimo de contención y límites al sistema penal juvenil (las penas de los jóvenes),
Carlos Álvarez, Montevideo, 1999, p. 249).

88
el párrafo 1 del artículo 40 de la Convención, la
reintegración requiere que no se adopten medi-
das que puedan dificultar la plena participación
del niño en su comunidad, como por ejemplo el
aislamiento social. Por esta razón, el otorgamien-
to de licencias y regímenes de licencia es esencial
de conformidad con la normativa aplicable.
En la totalidad de los casos de Montevideo,
las solicitudes mencionadas fueron efectuadas
por la Defensa, motivadas por informes técnicos.
Cuadro 22
El Ministerio Público se opone
a las solicitudes de licencias
En porcentajes
2004-05 2006 2007 2008
27 26 30 58
El Ministerio Público generalmente se opo-
ne a estos pedidos en porcentajes relativamente
similares, salvo en el último período analizado,
en el cual se observa un endurecimiento de sus
posturas.
Cuadro 23
Se conceden las licencias solicitadas
En porcentajes
2004-05 2006 2007 2008
83 73 61 81
La subsidiariedad de la privación de liber-
tad debe ser considerada no solo en el momento
de iniciar un proceso de adolescentes, sino tam-
bién a lo largo de la ejecución. Por esta razón, el
artículo 94 dispone que en cualquier momento,
ante la constatación de que la privación de liber-
tad ha cumplido su finalidad socioeducativa, el
juez debe decretar su cese.
En cuanto a las solicitudes de cambios o
modificaciones de las medidas privativas de li-
bertad, en Montevideo las encontramos en el
38% de los casos en 2008, en el 20% en 2007
y en el 48% en el primer año de aplicación del
CNA. En la totalidad de los casos de Montevi-
deo las solicitudes fueron efectuadas por la De-
fensa. En la generalidad de los casos, el escri-
to de solicitud efectuado por la Defensa no es
muy extenso ni desarrolla fundamentos, sino
que acompaña a un informe técnico en el cual
se sugieren los cambios o modificaciones de las
medidas. Es en dicho informe donde se desarro-
llan los fundamentos de la solicitud. Existe, por
tanto, una práctica instalada conforme a la cual
la fundamentación de la solicitud descansa en
el contenido del informe técnico y la Defensa se
limita a convalidarla, sin desarrollar líneas ar-
gumentales propias.
En referencia a qué tipo de modificación es
solicitada, encontramos que en 2008 en el 67%
de los casos se solicitó la sustitución y en el 33%
el cese de la privación de libertad. Lo mismo ocu-
rrió en 2007 en el 64 y el 32% de los casos, y en
2006 en el 73 y el 27%, para los mismos períodos
respectivamente. No disponemos de este dato
para el primer período analizado.
Cuadro 24
El Ministerio Público se opone a las solicitudes
de cambios o modificaciones de las medidas
privativas de libertad
En porcentajes
2004-05 2006 2007 2008
23 25 12 19
El CNA regula en un mismo artículo la tra-
mitación de toda solicitud de modificación, susti-
tución o cese de las medidas, con un mismo pro-
cedimiento en todos los casos. Se establece un
procedimiento breve y ágil por el cual se resuelve
la solicitud planteada en una única audiencia,
donde deben estar presentes, como menciona-
mos, el adolescente, sus representantes legales,
la Defensa y el Ministerio Público.
Aunque la norma no lo prevé, generalmen-
te participan también integrantes de los equipos
técnicos que trabajan con el adolescente, y cuan-
do se han solicitado sustituciones de medidas son
convocados, incluso, técnicos de la institución
que ejecuta el programa al cual se lo derivaría si
el pedido fuera aceptado. Tanto en 2007 como en
2008, en el 81% de los casos en los que mediaron
estas solicitudes se realizaron audiencias.
El CNA expresa que la medida debe cesar
en cualquier momento en que haya cumplido su
finalidad socioeducativa, sin importar el tiempo
89
Justicia penal juvenil
Cuadro 25
Se conceden los cambios o modificaciones
de las medidas privativas de libertad
En porcentajes
2004-05 2006 2007 2008
86 93 90 94
transcurrido. Por lo tanto, en relación con las
penas establecidas en la sentencia no se configu-
ra cosa juzgada material, salvo en su contra. Esto
implica que la modificación de la cosa juzgada
no debe implicar nunca un mayor menoscabo a
los derechos del adolescente, y, de acuerdo con
la posición que hemos desarrollado en nuestros
anteriores informes, no puede modificarse lo re-
suelto ampliando el tiempo de sometimiento del
adolescente al régimen sancionatorio.
4. Conclusiones y recomendaciones
Los procedimientos de modificación o cese
de las sanciones son relativamente usuales en la
justicia penal juvenil. Es posible encontrar tanto
licencias como ceses de las medidas privativas
de libertad en los expedientes. En cuanto a las
solicitudes, generalmente son realizadas por la
Defensa de los adolescentes privados de libertad,
en escritos muy básicos que no desarrollan argu-
mentación alguna sino que se limitan a adjuntar
el informe de los equipos técnicos que formal-
mente “sugieren” la modificación o el cese de que
90
se trate. Es en estos informes donde encontra-
mos la argumentación a favor de la pretensión
de modificación o cese, y es respecto de lo expre-
sado en estos informes que el Ministerio Público
se opone o no.
En relación con este tipo de solicitudes es
preciso mencionar que, en la interpretación usual
de los operadores, únicamente corresponde fijar
una audiencia para tratar el asunto cuando se
trata se sustituciones de medidas o ceses, no así
en el caso de licencias y regímenes de licencia.
Estimamos que esto no es conveniente. Prime-
ro por que el CNA no distingue. Pero, más allá
de esta importante razón, consideramos tras-
cendente que se celebre una audiencia en todos
los casos, dado que es la forma de dar cumpli-
miento al derecho del adolescente a ser oído. En
la práctica encontramos que, ante solicitudes de
licencia, estas son otorgadas o negadas sin que
el adolescente sea oído. Esto es evidentemente
inaceptable atento a la calidad de sujeto del pro-
ceso que el adolescente reviste en el régimen ins-
taurado por el CNA.
Otro aspecto preocupante de este tipo de so-
licitudes está dado por la ausencia de fundamen-
tos en muchos de los decretos que rechazan las
solicitudes. El CNA exige que la resolución sea
fundada. No es correcto que una solicitud que de-
sarrolla las razones técnicas de una modificación
de las medidas impuestas sea resuelta por medio
de una resolución meramente dispositiva.
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92
 Anexo

Dependencia policial que efectúa la detención

Montevideo
En porcentajes
2004-05 2006 2007 2008 2004-05 2006 2007 2008
Seccional 1 2,1 2,2 2,2 4,1 Seccional 14 3,5 5,9 3,7 6,2
Seccional 2 3,5 4,3 3,7 2,1 Seccional 15 3,5 4,8 2,2 6,8
Seccional 3 3,5 3,2 2,9 2,1 Seccional 16 5,6 6,5 5,1 5,5
Seccional 4 1,4 4,3 5,9 1,4 Seccional 17 4,2 1,6 2,2 4,8
Seccional 5 9,2 5,4 8,8 5,5 Seccional 18 2,1 2,2 1,5 5,5
Seccional 6 1,4 1,6 1,5 3,4 Seccional 19 2,1 5,9 8,1 2,7
Seccional 7 4,2 4,8 4,4 2,7 Seccional 20 3,5 0,5 4,4 1,4
Seccional 8 5,6 5,4 3,7 4,8 Seccional 21 0,7 2,2 3,7 4,8
Seccional 9 6,3 4,8 5,9 6,2 Seccional 22 3,5 1,1 — —
Seccional 10 8,5 1,1 4,4 10,3 Seccional 23 — — 0,7 —
Seccional 11 1,4 8,6 5,9 4,8 Seccional 24 3,5 3,8 1,5 5,5
Departamento de
Seccional 12 3,5 4,3 4,4 0,7 8,5 3,2 10,3 1,4
Hurtos y Rapiñas
Dirección de
Seccional 13 4,2 5,9 2,2 2,7 Investigaciones 7,7 6,4 6,6 4,8
y otras