La ley de financiamiento en la cuerda floja

La Ley de Financiamiento expedida el año pasado está en vilo. La ley fue demandada y la
Corte Constitucional ha solicitado conceptos a las instituciones oficiales y privados sobre
su conveniencia y los efectos que tendría una eventual suspensión. En el fondo, la Corte
pretende evaluar los costos económicos del cumplimiento de las normas jurídicas.

La Ley de Financiamiento fue justificada por el Gobierno como una forma de llenar o
subsanar el hueco fiscal causado por gastos indispensables. Se decía que la ley reduciría el
déficit fiscal y reactivaría la economía. Las cosas evolucionaron en forma distinta. La ley se
empleó para elevar los gravámenes a los grupos laborales por distintos caminos y bajar los
tributos a las empresas por la vía de la reducción de las tarifas a la renta y la reducción del
IVA a las importaciones. El hueco fiscal no era para el gasto indispensable, sino para
reducir los gravámenes a las empresas.

El balance no es serio. La ley no correspondió al discurso público, sino se convirtió en un

medio para modificar las cargas tributarias. El propósito central de reactivar la economía y
alcanzar una tasa de crecimiento de 3,6 % tampoco se logrará. A estas alturas del año, no
hay ninguna posibilidad de realizarla. Lo más grave es que el incumplimiento de la meta
estuvo acompañado de un déficit en cuenta corriente de más de 4,5 % del PIB y una caída
del empleo de 2,5 % que impedirán crecer al 4 % durante varios años.

Ante el insuceso de la ley se procedió a cambiar el discurso. Ahora, ya no es para reducir

déficit fiscal y cumplir la regla fiscal, sino para bajar los impuestos a las empresas y
aumentar el déficit fiscal. Antes se reducía el déficit fiscal y ahora se sube para reactivar la
economía. No se advierte, sin embargo, que la baja de impuestos a las empresas aumentará
el déficit fiscal y le restará recursos al sector privado por la vía de la colocación de TES. Lo
que se gana reduciendo los impuestos se pierde por la menor disponibilidad de recursos
financieros para el sector privado.
Sin duda, la Ley de Financiamiento es una política fiscal de estímulos a la economía que no
tiene relación con los factores estructurales que la mantienen estancada desde hace más de
cinco años.

Mientras persista el elevado déficit en cuenta corriente y la caída del empleo, los buenos
oficios de reactivación se verán neutralizados por la inundación de importaciones y la baja
demanda. Para completar, la baja del impuesto de las empresas a cambio de mayores
gravámenes al trabajo es claramente contrario a la Constitución, que establece que los
impuestos deben ser progresivos y justos. Los que tienen más pagan menos.

La verdadera causa del mal desempeño de la economía es el quiebre del sector externo
originado por la apertura económica, los TLC y el tipo de cambio flexible y por la
incapacidad del Banco de la República para contrarrestar sus efectos sobre el empleo y la
producción. La Ley de Financiamiento no busca remediar la dolencia donde se causa, sino
por el camino fácil de la ampliación de las desigualdades. Se configura el típico dilema
entre el crecimiento y la distribución del ingreso. Ni más ni menos se pretenden corregir los
graves errores del pasado deprimiendo salarios y bajando los impuestos a los sectores de
altos ingresos.

Claro está que existen múltiples formas para recuperar las economías sin afectar
negativamente la distribución del ingreso. La más simple es una política industrial que
modifique la estructura de importaciones y exportaciones hacia actividades de mayor
complejidad, a tiempo que eleve la productividad del trabajo.
El desbordamiento del desempleo
La información divulgada en la última semana sobre desempleo y balanza de pagos
confirma el diagnóstico que hemos venido haciendo en forma reiterada desde hace cinco
años. La economía es materia de un diagnóstico que la está conduciendo al abismo.
Primero, el desempleo es la consecuencia de rigideces que colocan el salario por encima de
la productividad. Segundo, la balanza de pagos es regulada por la modalidad de tipo de
cambio flexible; la escasez de divisas da lugar a alzas del tipo de cambio que la corrigen.
Ambos aspectos, que aparecen en los libros de texto como verdades absolutas, no se
cumplen en la economía colombiana. En los últimos 10 años, el salario se ha ajustado por
debajo de la productividad. La tasa de cambio no tiene ninguna capacidad para corregir un
cuantioso déficit en cuenta corriente proveniente de una estructura comercial de baja
demanda externa.

Este resultado es la consecuencia de políticas adoptadas durante dos décadas por

administraciones que se resisten a reconocer la realidad y ocultan los insucesos. Como
ocurre con los errores económicos que no se corrigen y se persiste en mantenerlos, en algún
momento terminan siendo arrasados por los hechos.

El origen de la crisis de la economía es el monumental déficit en cuenta corriente causado

por el fracaso de la apertura económica, los TLC y el tipo de cambio flotante. La
inundación de importaciones desplazó el empleo. Luego, la caída de los ingresos del trabajo
provocó una fuerte contracción de la demanda que redujo la producción y el empleo. Se
configuró un círculo vicioso en el cual la reducción de la producción y el empleo se
refuerzan en forma ascendente. La economía entra en un proceso de caída libre que no
puede contrarrestarse con los instrumentos fiscales y monetarios convencionales.

Lo anterior tiene una clara manifestación en la macroeconomía más elemental. El balance

entre el ahorro y la inversión se quiebra. El exceso de ahorro mantiene la producción y el
empleo por debajo del potencial y torna ineficaces las políticas convencionales de tasa de
interés y déficit financiados con título de ahorro, y más, presiona el salario por debajo de la
productividad. La economía está condenada a un cuantioso y creciente déficit en cuenta
corriente, el desbordamiento del desempleo que comprime el salario de los grupos de
ingresos medios, y alto riesgo de caída.

Todo esto se veía venir. Nuestras advertencias del fracaso del modelo no tuvieron mayor
receptividad en los centros influyentes. El disparo del desempleo y de la tasa de cambio son
insuficientes para que se entre en razón. No habido forma de que se entienda que una
economía en que el empleo desciende a 2,5 %, la tasa de cambio se dispara, el déficit en
cuenta corriente supera el 5 % del PIB y las matrículas de las universidades privadas se
desploman, el producto nacional no puede crecer por encima de 3 % y el consumo de 4,5
%.

En fin, el desempeño de la economía es el resultado de un desajuste estructural de la

balanza de pagos que no puede corregirse con la receta trillada del tipo de cambio. La
devaluación aumenta la inflación y baja el salario real y no afecta considerablemente las
importaciones y las exportaciones. Por su parte, el Banco de la República carece de medios
para contrarrestar los daños de la balanza de pagos sobre la producción y el empleo. No hay
más opción que pasar a una modalidad de cambio fijo ajustable, sustituir la autonomía del
banco central para regular la tasa de interés por la coordinación con la política industrial,
alejarse de la minería y proteger la industria y la agricultura.
Gasto social inefectivo
El sector social experimenta serios contratiempos. En el índice global de jubilación 2019
Colombia aparece entre las tres naciones con las pensiones más inequitativas. El Gobierno
destina cuantiosos recursos para mantener en pie las EPS y solventar las quiebras.

La ley 100 es probablemente la reforma más improvisada de la historia del país. Tanto en
las pensiones como en la salud se pretendió impulsar el avance social mediante las
privatizaciones de las empresas de servicios sociales. Los sistemas se crearon a cambio de
grandes prerrogativas a los intermediarios financieros.

Las empresas de servicios sociales se caracterizan por prestar servicios luego de la

realización del pago. Así se configuran pirámides en que los pasivos son superiores a los
activos. Las empresas que tienen alto crecimiento de los afiliados reciben mayores ingresos
que egresos. En unos casos los excedentes o rentas son apropiados por los intermediarios y
en otras se trasladan a los usuarios.

El caso más ilustrativo es el de las EPS. Las empresas convirtieron el excedente de las
pirámides en enormes deudas con los hospitales que les permiten mejorar los servicios y
atraer los clientes. Se esperaba que las deudas se postergaran indefinidamente y se
cubrieran con el desbalance del activo. Sin embargo, el resultado solo se presenta en las
empresas que incrementan los afiliados. Se genera una competencia monopolística en que
unas empresas obtienen grandes ganancias, y otras experimentan pérdidas, que se trasladan
al Gobierno en la forma de quiebras o subsidios.

La situación de las pensiones es más grave. La diferencia entre la prestación del servicio y
el pago es mucho mayor. En el sistema de capitalización los Fondos Privados de Pensiones
(AFP) se apropian de las rentas mediante elevados márgenes de operación y las trasladan a
los usuarios en forma proporcional al monto de las pensiones. Por su parte, Colpensiones
por medio de la modalidad de prima media la transfiere a los usuarios del sistema con
pensiones que doblan las cotizaciones y significan una cuantiosa erogación fiscal.
La ley 100 fue el intento de adelantar las políticas sociales con estímulos al capital. Ni más
ni menos, se dio rienda suelta para que las empresas montaran pirámides y las explotaran a
su discreción. El resultado ha sido grandes retornos para el capital y subsidios que recaen
en los sectores de mayores ingresos. Luego de 25 años, se advierte que la focalización del
gasto público que debería ser uno de los mecanismos centrales para reducir las
desigualdades tiene un efecto marginal. El 40 % más pobre solo recibe el 15 % de la factura
tributaria.

Todo el mundo reconoce que el sistema de salud y pensiones no cumplen su objetivo

central de reducir las desigualdades. Sin embargo, no se ha hecho nada para modificarlo.
Las rectificaciones no guardan relación con los daños. La inconsistencia de las EPS se
resuelve entregándoles más recursos y la inequidad de las pensiones fortaleciendo el
sistema privado. Lo que se plantea es un cambio drástico de concepción económica. No se
puede esperar que la política social sea focalizada por estímulos de mercado.

Tanto los fondos privados de pensiones (AFP) como Colpensiones deben ser materia de
mayor intervención y regulación estatal. En Colpensiones es necesario limitar la prima
media a los salarios cercanos al mínimo y en el sistema de capitalización establecer salarios
de reposición menores para los afiliados de altos ingresos. En lo que respecta a la salud, la
intermediación no puede dejarse al arbitrio del poder monopólico de las EPS; se requiere la
presencia creciente del Gobierno.