Desde el siglo XI y hasta mediados del siglo XVII, una gran parte del

territorio peruano se encontraba bajo el dominio del imperio Inca. Allí

estaban asentados un conjunto muy relevante de comunas agrícolas
sedentarias, relativamente autónomas en su organización económica, pero
muy integradas comercial, cultural y militarmente mediante una extensa
serie de caminos y canales. Hacia 1530, bajo la orden de Francisco Pizarro,
los españoles conquistan estos territorios dando origen al Virreinato del
Perú.
Esta nueva organización política supuso la transformación de una base
económica comunitaria a una economía de tipo feudal, dominada por una
cúpula militar y eclesiástica, que se basaba fundamentalmente en la
explotación de oro y plata, y se reservaba para sí el monopolio del comercio
colonial. En este período se sentarían las bases de la estructura económica
peruana hasta principios del siglo XX (Mariátegui, 1928).
Hacia 1770 existieron tres hechos relevantes que afectaron la organización
económica colonial. El primero de ellos fue un conjunto de reformas
políticas que dieron origen al Virreinato del Río de la Plata y a las
capitanías de Chile y Quito, dándoles autonomía administrativa y
financiera, haciendo perder a Lima los ingresos de las minas de Potosí y los
privilegios del comercio sudamericano que había tenido durante más de dos
siglos. La segunda fue el crecimiento demográfico por el arribo de
inmigrantes de España y África, y la tercera fue un conjunto de reformas de
la administración borbónica que aumentó el mercado y la producción local.
A pesar de que las dos últimas tuvieran efectos positivos, la primera
transformación tuvo un resultado negativo lo que hace pensar que la
economía peruana de esa época ingresaba en un cambio de ciclo, incluso
antes de las luchas independentistas (Contreras C., 2010).
La actividad minera era el centro de la economía del Virreinato. Los centros
mineros más importantes eran Potosí (actual Bolivia, en esa época: “Alto
Perú”), Cerro de Pasco y Huancavelica (actual República de Perú, en esa
época: “Bajo Perú”). La riqueza minera de Potosí era muy importante, ya
que alrededor de un 70% del la explotación total de plata del Virreinato
provenía de este yacimiento. La explotación del metal se hacía mediante el
régimen de explotación llamado “mita” o trabajo esclavo indígena
(principalmente en Potosí). En cuanto a la técnica utilizada, ésta constaba
en mezclar la plata extraída con mercurio para purificarla. Sin embargo,
como se observa en el Gráfico 1, hacia el final de la época colonial (tras
1795) la explotación mostraba signos de estancamiento. Esto se debía a la
escasez de mercurio para el tratamiento de las explotaciones, lo que daba
cuenta de la nula mejora en las técnicas de explotación durante todos esos
años (Romero y Contreras C., 2006).
Entre las otras actividades económicas estaba la agricultura y la ganadería,
sobre todo en la zona costera, donde el cultivo de caña de azúcar tenía una
base de exportación importante. A la vez, también existían un conjunto de
industrias artesanales, como la de obrajes, que suministraban telas y
frazadas para la población y los ejércitos.
A partir de 1809 el Virreinato, como centro político de la corona española,
estuvo en guerra contra todos los movimientos emancipadores del resto del
continente. Si bien los costos de la Guerra de Independencia fueron
elevados para todos los países, para Perú lo fueron mucho más, ya que no
sólo tuvo que pagar los costos de su propia independencia sino que también
fue el reservorio español durante toda la resistencia. Durante todo este
período se destruyó capital y se generaron significativas pérdidas humanas,
mientras los costos de la guerra fueron financiados con la suba de
impuestos que deprimieron el consumo. Sumado a ello, la carencia de
producción de hierro y acero hacía que los armamentos debieran ser
importados, eliminando así cualquier efecto expansivo que pudiesen llegar
a generar los gastos de guerra1.
Entre 1821 y 1824, los ejércitos de San Martin y Bolívar convergieron en
territorio peruano, poniendo fin a la dominación española en el continente.
Sin embargo, los efectos de la guerra generaron una depresión en la
economía peruana que perduraría durante casi 25 años más.
En términos más generales, muchas veces suele interpretarse las
dificultades de la economía peruana tras la independencia haciendo
referencia a la inexistencia de un “marco institucional”. En este sentido, y
como consecuencia de un movimiento de independencia no gestado
internamente2, el Estado independiente no tuvo suficiente legitimidad y
fuerza política: la elite peruana al frente del Estado no tuvo la capacidad
para ejercer un liderazgo político en el terreno del fomento de la producción
(Contreras C. (2010)).
La economía del guano y el salitre (1845-1878)
Durante el período que transcurre desde 1820-1824 hasta 1845 la economía
peruana estuvo al ritmo de la disputa política interna entre los distintos
caudillos hasta que se logró cierta estabilidad, con la elección que consagra
presidente a Ramón Castilla (1845-1851). El principal elemento que se
destaca de este período es una fuerte caída en la producción minera. En
cambio, aparecen el guano y el salitre en las zonas costeras del sur, como
nuevas producciones orientadas a la exportación, que ordenan el
funcionamiento de la economía y serán sumamente relevantes para
financiar al Estado.
Respecto al contexto internacional, si bien la economía peruana ya estaba
integrada a un tipo de división internacional del trabajo desde el período
colonial, el crecimiento de la exportación de guano y salitre marcó el ritmo
de la economía peruana y, en la misma sintonía que el resto de la región
donde se consolidaban los modelos primario-exportadores, lo hizo marcado
por la influencia de la hegemonía global inglesa.
A pesar de que el cambio se produjo desde la explotación de un recurso
mineral metálico a la explotación de un recurso mineral no metálico, este
cambio tuvo una serie de consecuencias muy importantes sobre la
economía peruana. Por un lado, durante la época virreinal y el auge de la
explotación minera existía una suerte de reparto de funciones entre las
sierras del interior (donde estaban los yacimientos) que se encargaban de la
explotación del recurso, y las costas (donde estaban los puertos de
exportación) que organizaba su comercio. Pero, a diferencia de la plata, la
producción de guano no necesitaba ser transformada ni transportada para su
comercialización, ya que se hallaba en unas cuantas islas al lado del mar.
Por ello, los encadenamientos hacia el resto de la economía fueron
menores: la exportación de guano no requería demanda de insumos (sal,
mulas, llamas, mercurio, tejidos, cuero, sebo y pólvora), ni de los servicios
de infraestructura y transporte (construcción de caminos). De esta forma,
“el multiplicador” de la demanda resultaba mucho menor. En relación al
Cuadro 1 a continuación, la mayor relevancia del guano en la economía
peruana se refleja en un aumento de la recaudación fiscal y en las
exportaciones hacia 1850, en tanto que la producción total de plata
disminuye.
(Cuadro 1)
Respecto a la organización interna de la explotación del guano, antes de
1842 la explotación se producía mediante un sistema de licencias, primero
privadas y, entre 1842-1847, de sociedad mixta de capitales ingleses y
franceses con el Estado. Hacia 1850 el presidente Castilla entregó grandes
concesiones para la extracción y comercialización de guano a las elites
peruanas. Un tiempo más tarde, el presidente José Rufino Echenique (1851-
1855) dispuso el reconocimiento de las deudas impagas durante el periodo
guerra. De este modo, en base a los recursos del guano y el negocio
financiero, se buscó fortalecer el orden interno mediante la creación de un
sistema de alianzas con las elites locales.
Esta nueva estructura dio lugar al nacimiento de una elite comercial y
financiera alrededor de los “consignatarios del guano”. Estos, además,
pudieron actuar como prestamistas de un Estado en hambruna monetaria, lo
que les permitió convertirse en agentes financieros del gobierno, un negocio
mucho más lucrativo que el de la inversión de esos mismos capitales en
otras actividades como la agricultura o minería (Bonilla (2010).
Desde el punto de vista de la clase dirigente peruana, las principales trabas
al desarrollo económico en esta etapa se debían principalmente a la falta de
vías de comunicación, la falta de población y, sobre todo, a la escasez de
capitales.
Aquí encontramos un punto de conexión con las teorías del desarrollo, en
particular con las de Nurkse (1952, 1964), Rosenstein-Rodan (1943, 1957),
Chenery y Strout (1965) y Kalecki (1991[1960, 1966]): todos estos autores
desarrollan en torno a la insuficiencia de ahorro doméstico y a la escasez de
capitales para realizar inversiones productivas como limitantes al
desarrollo. Según Kalecki 1991[1960, 1966]) de hecho, este problema se
convierte en el principal en las economías subdesarrolladas; en palabras del
autor, “el desempleo en los países subdesarrollados […] resulta de una
escasez de capital más que de una deficiencia en la demanda efectiva”
(Kalecki (1991[1960]:3).
Ahora bien, las fuertes transferencias de recursos por las concesiones de
guano y el sistema de endeudamiento buscaron solucionar dicha escasez de
capitales, transfiriendo capitales a manos privadas con los que se sentaron
las bases de las primeras relaciones capitalistas (Bonilla (1974). Sin
embargo, una parte de la literatura cuestiona estas políticas. Esta elite no
estaba verdaderamente interesada en llevar adelante su propia revolución
democrática en la economía y en el Estado, así como avanzar en la
desintegración de las relaciones de producción de origen pre-capitalista,
que liberasen recursos y mano de obra para iniciar la acumulación, sino que
seguía vinculada social e ideológicamente con las formas de acumulación
dominadas por las clases terratenientes (Mariátegui, 1928). El problema era
que estos comerciantes no sólo no eran “burgueses” (en el sentido de
organizadores de fuerza de trabajo) sino que tampoco eran normativamente
“nacionales”: en la práctica resultaban profundamente dependientes de las
relaciones comerciales con el extranjero.
Respecto a la infraestructura, hacia 1870 y con la llegada de la elite liberal
modernizadora al gobierno, representada por Manuel Pardo (1872-1876), se
generó un importante programa de construcción de ferrocarriles con la
visión de que éstos removerían los obstáculos al crecimiento y prepararían
al país para su desarrollo económico, tomando créditos extranjeros en base
a las rentas del guano3.
Durante todo este período, los ingresos fiscales del Estado peruano
estuvieron casi completamente determinados por la exportación de guano, y
en segundo lugar por los préstamos tomados con el grupo de los
“consignatarios” locales y el exterior.
(Cuadro 2)
Sin embargo, hacia 1870 la extracción de guano también se hizo más
dificultosa. Como se observa en el Gráfico 2, a partir del año 1870 las
exportaciones de guano sufren una fuerte caída con un leve repunte en el
año 1874, aunque sin lograr recuperarse. Al mismo tiempo, los precios de
venta disminuyeron por la competencia con fertilizantes químicos, a la vez
que las necesidades financieras del Estado no habilitaban retrasos en la
liquidación de los consignatarios. Ante esta situación, el gobierno liberal de
Pardo decidió entregar el monopolio comercial y financiero a la firma
francesa Dreyfus, obteniendo mejores condiciones financieras para el
Estado, con la intención de sacar un importante flujo de ingresos de
aquéllos. Lamentablemente, estas medidas no dieron el resultado esperado,
lo que culminó con el default de la deuda del Estado peruano y puso fin al
ciclo de expansión guanero.
(Gráfico 2)
En cuanto a la explotación de salitre, ésta tuvo un régimen diferente ya que
su incorporación como mercancía al comercio internacional se produjo algo
más tarde. Hasta 1868, la explotación era libre, momento a partir del cual se
establece un impuesto. Hacia 1873, para igualar la explotación con el nuevo
régimen monopólico privado del guano, se estableció el monopolio estatal
de su comercialización, y en 1875, en medio de la crisis fiscal del Estado,
se dispuso la expropiación de las salitreras.
La estatización de las salitreras y otros elementos desataron el conflicto
armado conocido como “Guerra del Pacífico” en 1879 entre Perú y Bolivia
con Chile. La guerra culmina en 1883 con la victoria chilena, y con la
anexión a territorio chileno de las provincias salitreras de Tarapacá y Arica
en el desierto de Atacama, y la clausura de la salida al mar del territorio
boliviano.
Como balance de este período, podría decirse que el resultado de los
ingresos del guano y el salitre en términos de desarrollo fue casi nulo. La
renta del guano que obtenía el Estado peruano se esfumó en cubrir las
necesidades de su burocracia interna (ejército, administración, estructuras
políticas, etc.) y la otra parte, obtenida por los consignatarios nacionales,
por un lado fluía al Estado para valorizarse bajo la forma de nuevos
empréstitos y, por otro lado, servía para pagar la importación de bienes de
consumo suntuarios. Fue debido a este tipo de consumo, como muestra el
Cuadro 1, que en el período 1850-5 a 1860-6 las importaciones totales
crecieron un 51%. A su vez, y a contramano de cómo se lo había
planificado, los ferrocarriles no lograron traccionar el resto de la economía
debido a la fragmentación y estrechez del mercado interno, la baja
productividad de muchos sectores, y la existencia de relaciones coloniales
ejercidas por algunos grupos que detentaban sobre una porción relevante de
la fuerza de trabajo.

La república oligárquica y la “Patria Nueva”

(1895-1930)
El fin del conflicto armado con Chile dejó muy afectada a la economía
peruana. El período que transcurre desde 1883 a 1895 fue de
“reconstrucción de la economía nacional”. En el plano político, estuvo
marcado por disputas económicas por el poder entre los caudillos, y en el
plano económico implicó el agotamiento del guano y el salitre y la vuelta
de la minería (de la mano del cobre) junto con la aparición de otras
producciones agropecuarias (azúcar, algodón, y lana).
En el plano político, el período que se inicia en 1895 tiene dos etapas. La
primera que va desde 1895 a 1919 es de predominio de gobiernos
aristocráticos, agrupados en torno del “partido civil” conformado por
familias limeñas que gozaban de poder económico y prestigio social4. Este
primer período fue la edad de oro del modelo oligárquico primario
exportador.
A partir de la segunda etapa, el poder oligárquico comenzó a ser
cuestionado con la emergencia de una clase media constituida por
empleados estatales, civiles de las fuerzas armadas, comerciantes y
profesionales. Estas transformaciones se consolidaron hacia 1920 con el
gobierno de Augusto Leguía y Salcedo (1919-1930), gobierno conocido
bajo el nombre de “oncenio de Leguía”, debido a los 11 años de gobierno
de este presidente. En términos políticos, si bien Leguía era miembro del
“partido civil” oligárquico, durante su gobierno llevó a cabo medidas de
apertura democrática a las clases medias, y brindó el reconocimiento de
derechos a las comunidades indígenas reflejado en el dictado de una nueva
constitución y en la supresión de algunos beneficios que los “civilistas”
habían concedido a los grandes terratenientes del sur.
En el plano económico, la principal actividad de la economía peruana
continuó siendo la exportación de materias primas. Sin embargo, culminada
la etapa del guano y el salitre, en este período aparece la exportación de
cobre y petróleo. Ambos productos de exportación irrumpieron con mucha
fuerza: en el caso del petróleo, entre 1900 y 1930 éste pasó de no tener
registro dentro de las exportaciones, a representar un 30% del valor total de
las mismas.
En cuanto al cobre, en julio de 1901 se sanciona un nuevo código minero.
Éste declaraba la propiedad minera de los yacimientos perpetua e
irrevocable, donde la única causal de caducidad era la falta de pago del
canon al Estado nacional. A la vez, la importación de maquinaria e insumos
requeridos para tal fin estaba exenta del pago de derechos aduaneros. El
régimen de trabajo en la mina se regía por el sistema de “enganche” que
consistía en el reclutamiento de trabajo indígena por salarios insuficientes y
muchas veces de manera compulsiva, con un sistema de “endeudamiento”
donde la calidad de deudor permanente los sujetaba a una relación
coercitiva con su empleador. En cuanto a su producción, entre 1901 y 1929
la producción de cobre se incrementó cerca de un 460%; sin embargo el
fuerte crecimiento del resto de las exportaciones provocó que su
participación en el total no aumentara tanto (Dammert (1981).
En cuanto a la producción de azúcar, ésta estuvo controlada por los
terratenientes del sur, los cuales fueron muy importantes durante las
primeras etapas de los gobiernos civilistas-oligárquicos. Entre 1900 y 1920,
las exportaciones de azúcar representaron entre un cuarto y un tercio de las
exportaciones totales, para luego perder protagonismo frente a la expansión
de la actividad petrolera y minera.
(Cuadro 3)

El rasgo distintivo de esta época es la participación a gran escala del capital

extranjero en el control de los resortes centrales de la economía peruana, en
particular del capital norteamericano. El capital británico poseía la Peruvian
Corporation, una empresa que tenía un predominio absoluto del transporte
pesado y que en esta época obtuvo la concesión de los ferrocarriles por 75
años. El capital norteamericano por su parte, poseía la Cerro Pasco Mining
Corporation y la Southern Peru Copper, las cuales tenían el control sobre la
explotación de cobre, la International Petroleum Corporation (IPC) que
dominaba la explotación de petróleo, y la compañía Grace, dedicada a la
producción agropecuaria y con participación en el transporte marítimo.
Respecto a la cuestión demográfica, la escasez de población siempre
significó un problema para el desarrollo de la economía peruana. Durante la
época anterior a la conquista el territorio del altiplano ocupado por el
imperio Inca, estaba muy poblado. Sin embargo, con la llegada de los
conquistadores españoles y el sometimiento de los pueblos originarios, la
densidad demográfica tardó cuatro siglos en recuperar sus niveles: no fue
sino hasta los primeros años del siglo XX que la población alcanzó el nivel
que había tenido antes de la conquista. En ese ínterin la política estatal
estuvo fuertemente enfocada en los programas de promoción de la
inmigración europea y asiática.
Muchos autores del desarrollo económico como Nurkse (1952, 1964),
Rosenstein-Rodan (1943, 1957), Chenery y Strout (1965) y Lewis (1954)
advierten en sus escritos sobre los obstáculos al desarrollo que podría
presentar la escasez de mano de obra (particularmente de mano de obra
calificada).
(Gráfico 3)
La crisis de 1930 y el período de
industrialización dirigido por el Estado (1945-
1975)
Durante las décadas de 1930 y 1940 la economía peruana, al igual que el
resto de la región, estuvo marcada por las consecuencias de la Gran
Depresión y, posteriormente, por las influencias económicas y políticas de
la Segunda Guerra Mundial. En 1930, el proyecto político de la “nueva
patria” del presidente Leguía fue interrumpido por un golpe de Estado, y
por una seguidilla de gobiernos militares y civiles fraudulentos que
reemplazaron la Constitución de 1920 e impusieron un clima de fuerte
represión interna5. A diferencia de los gobiernos militares anteriores que se
habían hecho cargo de la conducción del Estado frente al colapso temporal
de los gobiernos de las elites, en este período las elites utilizaron a los
militares para llevar adelante un programa que ellos mismos en el gobierno
ya no podían concretar.
Hacia 1931 nace el APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana)
que tendrá mucha relevancia en la vida política de Perú. El partido fue
fundado por Haya de la Torre, de orientación socialista, con un discurso
antimperialista, nacionalista y un fuerte predicamento entre las masas
populares.
En cuanto a lo económico, las consecuencias de la crisis internacional de
1930 se hicieron sentir en la economía peruana. Entre 1929 y 1932 las
exportaciones de cobre cayeron un 69%, las de lana un 50%, las de algodón
un 42%, y las de azúcar un 22% (Hunefeldt, 2004). El plan económico de
los gobiernos civiles y militares conservadores de la época consistió en
combinar políticas de represión de las demandas sociales con cierto
intervencionismo estatal (control de precios, fomento de créditos agrícolas,
etcétera).
Sin embargo, el aislamiento del mercado internacional generó una menor
dependencia de los mercados internacionales. La contracción de la
inversión extranjera permitió la incursión de pequeños capitales nacionales
en los mercados de exportación de azúcar y cobre dominados por las
grandes empresas estadounidenses. Nuevas minas de distintos minerales
fueron puestas en producción (zinc, mercurio, estaño y plomo),
complementando las tradicionales exportaciones de plata y cobre, a la vez
que apareció el pescado como un nuevo producto relevante entre las
exportaciones hacia los Estados Unidos (cuando la segunda guerra mundial
cortó el abastecimiento desde Europa y Asia).
En 1940 gana las elecciones el “frente patriótico”, una alianza apoyada por
el APRA y liderado por un miembro de la clase acomodada y ex presidente
Manuel Pardo. Durante su gobierno (1939-1945) se adopta una agenda de
políticas populares en beneficio de los trabajadores, se crea la
“Superintendencia de Bienestar Social, que establece un salario mínimo y
mantiene un estricto control de precios sobre alquileres y bienes de
consumo masivo, y se aumentan los impuestos directos como mecanismos
de financiamiento del Estado, al tiempo que se cancela la totalidad de la
deuda externa. A la vez, se legaliza el APRA y se crea en 1944 la
Confederación de Trabajadores de Perú.
Durante las dos décadas entre 1948-1978 se sucedieron gobiernos militares
y civiles de distintas inclinaciones políticas. Sin embargo, podemos
caracterizar tres etapas. En la primera hay dos gobiernos, uno militar a
cargo de Manuel Odría (1948-1956), y otro civil, presidido por Manuel
Prado (1956-1962, segundo mandato), donde la economía tuvo un rápido
crecimiento basado en las exportaciones de recursos naturales y la
penetración masiva de capital internacional. La segunda, presidida por
Fernando Belaúnde Terry (1963-1968), fue testigo de un crecimiento más
lento, con mayor desigualdad, y mostró el fracaso de los gobiernos civiles
en el manejo de la conflictividad social. La tercera etapa comienza en 1968
y duraría hasta 1978: ésta se inaugura a partir de un golpe militar de los
sectores nacionalistas y progresistas del ejército encabezado por Juan
Velasco Alvarado (presidente entre 1968-1975)6.
El nuevo gobierno de Velasco Alvarado promovió un conjunto de reformas
estructurales que buscaba dar forma a un capitalismo de Estado, así como
aumentar la participación de los trabajadores en el proceso de producción.
Para ello, dispuso la expropiación de la empresa, concesiones, industria de
refinado y tierras conexas a la firma IPC en el Talara, nacionalizó el
complejo minero expropiando las firmas americanas Cerro Pasco, Marcona
y Southern Peru (que controlaban el 85% de la producción), la industria
pesquera (donde cinco empresas eran propietarias de la mitad de la
producción, tres de ellas de capital extranjero) y finalmente realizó una
extensa reforma agraria7 que incluía la estatización de canales de
comercialización y transporte de la producción. Las expropiaciones también
incluyeron la banca, empresas de servicios públicos (electricidad y agua),
distintas empresas de comercialización (algodón) y medios de
comunicación masivos.
La economía peruana quedó organizada en torno a un conjunto de grandes
empresas estatales surgidas del proceso de nacionalización. La empresa
Centromin se hizo cargo del cobre, Hierroper de la explotación de mineral
de hierro, además del procesamiento, refinación y comercialización del
material, estableciendo un virtual control directo sobre el resto de la
producción privada remanente. Petroperú fue la empresa encargada de la
explotación petrolera, Pescaperú de la producción pesquera y Echap de su
comercialización. Por su parte, Entelperú tenía a su cargo la administración
del servicio telefónico y Enafer de los servicios ferroviarios (ex Peruvian
Corporation). A ello se sumaban otras empresas estatales como la
corporación de acero (Siderperú), la corporación de fertilizantes (Fertiperú),
la aerolínea nacional (Aeroperú) y la compañía naviera (CPV), entre otras.
En la práctica, el Estado asumió el papel económico de la gran burguesía
nacional ausente, quedando bajo el control privado actividades aisladas
como la industria ligera, la actividad inmobiliaria y de la construcción, y el
comercio de la producción final. A su vez, se llevó adelante un proceso de
creciente participación de los trabajadores en la gestión de las empresas
como en la distribución de los beneficios8.
Podríamos decir que esta etapa de industrialización dirigida por el Estado,
donde se realizaron estatizaciones e inversiones en infraestructura general,
coincide con la recomendaciones que estarían luego plasmadas en las
teorías de autores como Rosenstein-Rodan (1943,1957) y Kalecki
(1991[1964]), entre otros.
Según ambos autores, el proceso de industrialización así como el volumen
y estructura de las inversiones en “capital social fijo” deben ser planificados
y acarreados por el Estado, dado que “no se puede confiar en la iniciativa
privada para que ésta realice el nivel adecuado de inversión” (Kalecki
1991[1964]:7).
Según la teoría de Rosenstein-Rodan (1943,1957) en particular, el Estado
debe intervenir para corregir fallas de mercado en un contexto de mercados
de inversión imperfectos: básicamente, el entrepreneur privado no tiene en
cuenta las indivisibilidades9 y economías externas positivas que acarrea el
proceso de inversión, por lo cual la inversión privada será siempre menor a
la inversión optima a nivel social. En palabras del autor, “altos niveles de
inversión en infraestructura deben necesariamente realizarse para allanarle
el camino a inversiones productivas adicionales” Rosenstein-Rodan
(1957:7).
(Cuadro 4)

Sin embargo, la planificación estatal se encontró con un conjunto de

problemas. En términos generales, el Estado no pudo restablecer
adecuadamente la articulación entre las distintas etapas de los procesos
productivos que tenía a su cargo, a la vez que continuaba dependiendo de la
adquisición de tecnología extranjera. En segundo lugar, el déficit fiscal fue
un problema recurrente: el gasto militar y la capitalización inicial de las
empresas públicas implicaron fuertes desembolsos que no llegaban a ser
financiados. En tercer lugar, la expansión de la actividad (principalmente
del sector industrial y manufacturero) generó un aumento de las
importaciones que presionó sobre el sector externo.
Como se ve en el Cuadro 4, entre 1960 y 1975, las exportaciones, lideradas
por los productos mineros, se incrementaron pero las importaciones
también lo hicieron (en particular las de insumos industriales y bienes de
capital), generando déficits recurrentes en el balance comercial.
(Cuadro 5)

El otro problema importante de Perú consistía en las necesidades de

garantizar la oferta de alimentos en las áreas urbanas (trigo, aceites
vegetales, carne, leche, e insumos industriales).
Este último problema ya había sido advertido en los años 60 por autores del
desarrollo como Nurkse (1964) y Kalecki (1991[1960]). Según el primero,
si se encara una industrialización para el mercado interno, se requiere de un
avance complementario en la agricultura y en la productividad agrícola; es
decir, se requiere de un “progreso eslabonado” y un “crecimiento
balanceado” entre agricultura y manufactura, de forma tal de poder
suministrar el alimento necesario para sostener a los nuevos trabajadores
industriales. En efecto, según el autor, “es imposible impulsar aisladamente
el desarrollo industrial interno” (Nurkse (1964:356). Por su parte, Kalecki
(1991[1960]) también alegaba que para lograr un proceso de
industrialización rápido se requiere primero de la expansión de la
producción agrícola.
Hacia 1975 una interna dentro del partido militar gobernante desplazó del
poder al general Velasco, el cual fue reemplazado por el ex ministro de
economía Francisco Morales Bermúdez (1975-1980). Hacia el interior del
gobierno, los sectores en pugna se debatían si profundizar las reformas de
los ocho años anteriores, o dar lugar a una apertura democrática. La crisis
económica y la conflictividad social manifestada en dos paros nacionales
(1976 y 1977) daban cuenta de un descontento generalizado con la
situación, marcando la pauta hacia la vuelta de la democracia. En 1978, el
Aprista Víctor Raúl Haya de la Torre preside la asamblea constituyente y se
sanciona una nueva Carta Magna. En 1980 se llama a elecciones y gana
(por segunda vez) Fernando Belaúnde Terry (1980-1985).

La vuelta de los gobiernos civiles, reformas y

apertura 1980-2000
El gobierno de Belaúnde Terry no reformó la estructura heredada de los
gobiernos militares; sin embargo, su política económica estuvo marcada por
una visión liberal, en línea con el crecimiento del monetarismo a nivel
internacional y regional. En el plano político, en este período aparecen los
movimientos guerrilleros Sendero Luminoso (desprendimiento del PC con
una línea maoísta) y el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru o
MRTA.
Durante los primeros años de la década del ochenta la economía peruana
creció impulsada por una leve mejora en los términos de intercambio. Sin
embargo, esta expansión se vio interrumpida en el año 1983 debido al
fenómeno meteorológico “el niño”, que afectó al conjunto de la economía
nacional, principalmente a la producción agropecuaria (sequías de extrema
gravedad e inundaciones), haciendo caer el producto un 12%.
(Grafico 4)
Respecto al problema alimentario, durante este periodo existió una escasez
estructural de abastecimiento de alimentos que fue especialmente más
severo que lo habitual debido a la baja productividad del sector
agropecuario. La reforma agraria y la política de nacionalizaciones de la
década anterior mostraba deficiencias y la producción agropecuaria
mostraba signos de estancamiento. En este contexto, el plan económico del
gobierno de Belaúnde dirigió una política de “desarrollo agropecuario”,
procurando cierta apertura en relación a los monopolios estatales existentes,
intentado fomentar la producción de alimentos con poco éxito, debido al
fenómeno de “el niño” comentado (CEPAL, 1983).
(Gráfico 5)
En los años siguientes, durante el gobierno de Alan García (1985-1990), la
política aperturista y de privatización del sector agropecuario se profundizó.
Sin embargo, la situación de la producción alimentaria no mejoró. El
estancamiento del final de la década de los ochenta se explica por varios
elementos. Por un lado, la política de “parcelización” (privatización y
subdivisión) de las cooperativas quitó competitividad internacional a los
productores (principalmente de algodón y azúcar), debido a que la
producción se organizó en base a establecimientos de menor escala.
Por otro lado, estaba el problema de la conflictividad social desatada por la
lucha armada que llevó adelante Sendero Luminoso en las zonas
agropecuarias. Los desplazamientos internos implicaron la reducción de la
producción agrícola. El conflicto armado en Perú desencadenó un fuerte
proceso de migración interna desde las zonas rurales hacia las urbanas y
hacia la selva, particularmente desde 1980. Desde ese entonces, alrededor
de medio millón de personas han abandonado sus localidades, de los cuales
la mayoría son de procedencia rural e indígena, pertenecientes a
comunidades campesinas, nativas y grupos étnicos.
Del Cuadro 6, puede evidenciarse una fuerte correlación entre el porcentaje
de atentados subversivos, y el porcentaje de desplazamientos internos por
departamentos para los años 1988-1993. En el Cuadro 7 por su parte,
pueden identificarse las zonas con mayor número de desplazados y de
retornantes para los años 1980-1997.
(Cuadro 6)

(Cuadro 7)

Este fenómeno repercutió sobre la vida económica y social de las personas

desplazadas: las personas afectadas perdieron sus activos (vivienda, capital
físico, tierras, etc.) y sus redes sociales; una vez asentados en las ciudades
se incorporaron a los mercados laborales de forma precaria, mayormente en
el sector informal, y con bajas remuneraciones, lo cual agravó su situación
de pobreza.
Sin embargo, el principal problema de la economía peruana durante todo
este periodo se encontró en el sector externo. Durante la década de los
ochenta, el promedio de los términos de intercambio fue un 20% menor que
el promedio de la década anterior, en tanto que durante los noventa, éste
permaneció estancado y en niveles bajos.
(Gráfico 6)

En este marco, cualquier expansión de la actividad generaba un crecimiento

aún mayor de las importaciones, sobre todo de alimentos, que se manifestó
en un déficit comercial persistente financiado con deuda externa. El pago
de las cargas financieras sobre el presupuesto público presionaba sobre el
mercado de cambios que, en un contexto de escasa oferta de divisas, desató
la crisis hiperinflacionaria de los años 1989 y 1990.
Las elecciones de 1990 se definieron entre el escritor Mario Vargas Llosa y
Alberto Fujimori. El llamado de Vargas Llosa hacia un movimiento que se
encaminara al libremercado y hacia la eliminación de subsidios inclinó la
balanza a favor de Fujimori que, con el apoyo en segunda vuelta del APRA
y el resto de los partidos de izquierda, venció con el 57% de los votos. Sin
embargo, una vez en el poder, el programa económico de Fujimori no se
alejó mucho de la propuesta del candidato opositor. En el contexto del
consenso de Washington, propuso un “tratamiento de shock” para la
economía peruana, el que combinaba un programa de austeridad para
reducir el déficit fiscal y la inflación. Igualmente, durante su primer año de
gobierno la inflación alcanzó su peor registro.
(Grafico 7)

En términos generales, no fueron el programa de austeridad fiscal y reforma

estructural lo que terminó con la inflación, sino el atraso cambiario y la
apertura comercial. El plan del gobierno fue fijar el tipo de cambio, a pesar
de la fuerte apreciación real que ello conllevaba. El período de desinflación
ocurrió recién después de 1992, cuando el tipo de cambio real se mantuvo
prácticamente constante. Esta política de utilizar el tipo de cambio como
ancla estabilizadora de precios provocó la masiva pérdida de
competitividad de la producción manufacturera orientada al mercado
doméstico que, sumado a una apertura comercial generalizada, desarticuló
el entramado productivo local (Jiménez, 2000).
Como resultado del proyecto aperturista, entre 1990 y los 2000 las
exportaciones aumentaron un 85%, en tanto que las importaciones lo
hicieron en un 130%, sobre todo las de bienes de consumo final.
(Grafico 8)
Recuperación democrática y crecimiento, ¿el fin
de la historia? 2000- 2014
El modelo neoliberal instalado por Fujimori a principios de la década del 90
se mantiene hasta el día de hoy. Los distintos gobiernos que se suscitaron
desde entonces dirigidos por Alejandro Toledo (2001-2006), Alan García
(2006-2011) y Ollanta Humala (2011-actualidad), aunque de distinto signo
político, profundizaron la reprimarización de la economía y el rol pasivo
del Estado.
Desde el año 2000 hasta hoy, Perú tuvo la segunda mayor tasa de
crecimiento de América Latina, por detrás de Panamá. Creció a un
promedio anual de 6,4%, mientras la media en América Latina y el Caribe
fue de 3,9%. En consecuencia, en 2006 el PIB per cápita volvió a superar al
valor alcanzado en 1975.
A la vez, la inflación promedió 2,8%, uno de los guarismos más bajos de la
región. Los indicadores sociales también son buenos: la población en
situación de pobreza pasó de 54,7% en 2001 a 25,8% en 2012 y la tasa de
desempleo nacional se ubica en mínimos históricos: 3,7% (CEPAL, 2014).
Estos resultados llevaron a instalar la idea de un “milagro peruano,”
principalmente en los medios de comunicación (INFOBAE 30/12/2011;
Cadena CNN 20/05/2014; Cronista Comercial 27/05/13).
Pero al igual que a lo largo de toda la historia de Perú, no se puede analizar
el desenvolvimiento de su economía sin considerar la evolución del precio
de las commodities. Desde el inicio de los 2000’ los precios de las
commodities han tenido un fuerte aumento, sobre todo en minerales y
combustibles, gracias a la mayor demanda proveniente desde China
(Ocampo, 2011). Como consecuencia, los términos de intercambio en Perú
revirtieron la tendencia bajista que mostraron desde mediados de los 70’.
En 2013, a pesar de haber mostrado una caída respecto a 2012 del 5%,
fueron 83% superiores a los del año 2000. De todas formas, los términos de
intercambio entre 2000 y 2013 promediaron 38% por debajo de los de 1970
y 1983.
(Gráfico 9)

Como era esperable, las exportaciones peruanas se dispararon, pasaron de

USD 6.955 M en 2000 a USD 42.177 M en 2012 (+506%). En particular
las ventas al exterior de productos mineros crecieron 622% y aumentó su
participación en el total de las exportaciones de 46% en los 90’ a 59,5%
entre 2006 y 2013. Si a ello se suma el importante incremento en las
exportaciones de petróleo, las cuales pasaron de USD 381 M en 2000 a
USD 5.205 M en 2013, se entiende la reprimarización de las ventas del
Perú al exterior: las commodities representaron el 76% de las mismas entre
2006 y 2013, 6p.p. más que en los 90.
 (Gráfico 10)

En consecuencia, las exportaciones comprendieron entre 2006 y 2013 casi

un cuarto del PBI, 10p.p. más que en los 70, cuando los términos de
intercambio alcanzaron su valor más alto. De esa forma, la economía
peruana depende aún más de una variable exógena como es la demanda de
sus productos de parte del resto del mundo. Si consideramos que dentro de
sus exportaciones totales las commodities aumentaron su participación, la
vulnerabilidad a la que está expuesta la economía peruana es aún mayor. El
precio de las materias primas demostró a lo largo de la historia ser más
cambiante y cíclico que el de los bienes manufacturados (Cheng y Xiong,
2014).
El boom de las exportaciones incentivó mayores inversiones de empresas
internacionales en el Perú. La inversión extranjera directa (IED) se triplicó
en la última década llegando a 6% del PIB en 2012 (FMI, 2014), con un
cuarto de su stock concentrado en el sector minero (su participación
aumentó 10p.p. desde 2005).
El mayor ingreso de divisas a la economía peruana le permitió al Banco
Central de Perú incrementar sus reservas internacionales en USD 56.000 M
desde 2001 hasta 2013. El incremento en el stock de reservas relajó la
restricción externa, disminuyendo la presión en el mercado de cambios que,
junto con una mayor integración financiera, permitió disminuir la tasa de
interés activa y expandir el crédito privado.
(Gráfico 11)
La política de acumulación de reservas internacionales por parte del Banco
Central le permitió ante la salida de capitales en la crisis de 2008/09
mantener el tipo de cambio constante atenuando los efectos sobre el nivel
de actividad. Sin embargo, la economía peruana se encuentra parcialmente
dolarizada: el 45% de los préstamos son en moneda extranjera, con lo cual
un brusco cambio en el tipo de cambio puede generar problemas de
insolvencia en las firmas y las familias (Mendoza Bellido, 2013).
La contrapartida del crecimiento liderado por las exportaciones primarias
(productos mineros, hidrocarburíferos y agrícolas) ha sido la
profundización de la heterogeneidad en la economía. En efecto, los sectores
relacionados con el sector externo son los de mayor productividad y
generan sólo el 10% del empleo mientras los sectores de menor
productividad concentran entre el 70% y el 80% (Cepal, 2014).
Además de la baja generación de empleo, la especialización en productos
primarios implica bajas posibilidades de derrames positivos hacia otros
sectores, así como escasos eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás en
la estructura productiva. Podríamos decir, entonces, que los “links inter-
industriales de oferta y demanda” y las “complementariedades de
demanda”, dos conceptos clave utilizados en las teorías de Hirschman
(1958), Rosenstein-Rodan (1943,1957) y Nurkse (1964)10, son muy bajas en
la producción de este tipo de bienes. A saber, los “links inter-industriales”
hacen referencia al hecho de que la expansión en la producción de un cierto
sector tendrá implicancias directas e indirectas en otros sectores, mientras
que las “complementariedades de demanda” en cambio, hacen referencia al
hecho de que la expansión de ciertas industrias aumentará el producto y
generará demanda para la producción de otras industrias. En palabras de
Nurkse (1964:357) “una expansión de la industria tendrá efectos sobre la
renta y el gasto tendiendo a inducir también a otras industrias a que se
expandan […] los sectores activos tenderán a impulsar hacia adelante a los
sectores pasivos”.
A estos problemas propios de la especialización productiva primaria, se le
adicionan dos más reconocidos tempranamente por Nurkse (1952,1964).
Por un lado, estos productos sufren de una elasticidad ingreso de la
demanda muy baja con lo cual “impulsar las exportaciones frente a una
demanda inelástica o estacionaria no es una alternativa de desarrollo
prometedora” (Nurkse (1952:576)). Por otro lado, los estímulos a la
generación de comportamientos orientados a la innovación en este tipo de
productos son escasos; en palabras del autor: “la agricultura es un sector de
la actividad económica conservador, a veces feudal, siempre sujeto a la
tradición, en la cual no se puede confiar que surja la innovación” (Nurkse
(1964:357)).
Asimismo, la participación de los salarios en el producto ha ido en caída,
mientras en el 2000 representaban el 35,2%, en 2013 lo hicieron por 29,9%.
Existió una redistribución desde los ingresos del trabajo hacia el capital. La
concentración productiva y las diferencias de productividad, a su vez,
generaron una distribución personal del ingreso muy desigual.
El impacto en la economía se traduce en un mercado interno menos
dinámico. Desde 2000, el consumo privado es la fuente de demanda que
menos creció, perdiendo participación en el PBI: pasó de representar el
54,1% al 47,2%. La ausencia de mercados internos se evidencia de forma
más marcada fuera de Lima y el eje exportador de la costa, ya que,
excluyendo la actividad primario-exportadora, limita severamente las
posibilidades de desarrollo de industria y agricultura industrial, y a la vez
limitando las posibilidades de crecimiento descentralizado, lo que impacta
necesariamente sobre la desigualdad (Mendoza, Leyva, Flor 2012). En
efecto, en 2011 un 5% de la población captaba el 22,5% de los ingresos
(CEPAL, 2014).
De todas formas, si el mercado no es capaz de generar las condiciones para
expandir el mercado interno, el Estado podría hacer políticas industriales y
sociales (gasto público) que generasen las condiciones para ello. El
problema es que la consolidación del modelo neoliberal en los 2000 le quitó
al Estado herramientas para poder ir en esa dirección. En 1999 se sancionó
la ley de responsabilidad fiscal, la cual se modificó en 2005 y estableció
como meta un déficit del sector público no financiero límite del 1% del
PIB. Desde 2003, el resultado primario siempre fue positivo, excepto en
2009 cuando representó 0% del PIB. En 2013 se sancionó una ley de
responsabilidad fiscal, cuya principal diferencia es que la regla fiscal de un
límite máximo de 1% de déficit fiscal sobre el PIB se aplica sobre el
resultado estructural del Sector Público Privado No Financiero (SPNF), es
decir, sin considerar los ingresos provenientes de variaciones en el precio
de las materias primas.
La política monetaria también se volvió más rígida. Solucionado el
problema del sector externo (años 90), la estabilización del tipo de cambio
funcionó como ancla nominal de la dinámica inflacionaria. A partir de 2002
el Banco Central de Perú (BCRP) se guía por un esquema de metas de
inflación. Hasta 2006 la inflación objetivo era de 2,5%, con un desvío de 1
p.p. mientras que desde 2007 se redujo a 2%. Si se espera una inflación
mayor, el BCRP sube la tasa de interés de referencia y, por el contrario, si
se proyecta un guarismo inferior, la reduce. En términos de esta política,
entre los años 2000-13 la inflación promedio fue de 2,6%.
(Gráfico 12)
De todas formas, el gobierno incentivó la inversión pública por medio del
canon minero e hidrocarburífero. El canon representa el 50% del impuesto
a la renta tanto petrolera como carbonífera, y se reparte entre los gobiernos
regionales y municipales pertenecientes a la zona de extracción. El
problema es que la inversión pública no es autónoma, sino que depende de
la evolución de la producción local llevada a cabo por empresas extranjeras
y de la demanda internacional de esos productos.
En el período 2000-2013, la inversión fue el componente más dinámico de
la demanda. El 80% de la misma fue llevada a cabo por el sector privado,
poniendo de relieve el rol secundario del sector público en la economía y su
baja capacidad de poder transformar la estructura productiva (CEPAL,
2014). La apreciación del tipo de cambio real (23,4% durante el período) y
la disminución en los precios internacionales de los bienes de capital
incentivaron la inversión vía mayores importaciones de maquinaria y
equipo, las cuales pasaron de USD 2.114 M en 2000 a USD 13.654 M en
2013.
(Gráfico 13)
En este sentido, el mayor dinamismo que muestra la formación de capital
fijo importado da cuenta de que los mayores niveles de inversión se
concentraron en los sectores exportadores de materias primas, de uso de
tecnología y capital importado. Mientras en 2007 la inversión en minería,
hidrocarburos y electricidad representaba 41% del total, en 2011 llegó al
64%, y en 2014 se ubicaría en 74% (CEPAL, 2014). Como el sector minero
es el de mayor productividad de la economía, la especialización de la
inversión en este sector implicó una ampliación de la heterogeneidad
estructural de la economía peruana.

Conclusiones
Como se puede observar en el trabajo, la economía peruana es un fiel
representante de las trayectorias económicas recorridas por el promedio de
la economía continental.
Desde sus orígenes, el modelo de crecimiento peruano se basó en la
exportación de productos minerales metálicos, no metálicos, y algunos
agropecuarios en un contexto de dualismo y dependencia, entendido éste no
como la contraposición entre economía agropecuaria e industria, sino como
la convivencia entre grandes empresas monopólicas de capital extranjero
que explotan recursos naturales a gran escala (enclaves) y la pequeña
empresa nacional.
En la etapa del modelo de planificación estatal orientado a la
industrialización, su fracaso se debió en gran parte a la propia estructura
económica peruana que generaba la mayor parte del producto nacional a
partir de tecnología extranjera, sosteniendo la tradicional dualidad de un
sector exportador escasamente integrado con el resto de la economía. Bajo
este esquema, los sectores más productivos eran poco demandantes de
mano de obra, lo que restringió la expansión del mercado interno el cual es
la base de la industria de bienes de consumo final nacional (Fitzgerald,
(1981:28)).
Por su parte, el régimen neoliberal que se instauró en los años 90 generó
fuertes cambios estructurales en la economía y en las instituciones de Perú.
El plan de privatizaciones, apreciación cambiaria, y reducción del gasto
fiscal logró el objetivo de estabilizar la macroeconomía, sobre todo la
inflación, pero modificó de forma permanente la estructura productiva, que
pasó de ser la correspondiente a un modelo primario exportador semi-
industrial, a uno primario exportador y de servicios (CEPAL, 2014).
A partir de los 2000, el boom de las commodities y las bajas tasas de interés
internacionales le permitieron a Perú crecer durante catorce años
consecutivos y mejorar la mayoría de sus indicadores socio-económicos.
Sin embargo, como se demostró en el trabajo, el modelo minero-exportador
generó una economía muy dependiente de los vaivenes del ciclo económico
y de las grandes potencias, además de que no logró integrar al resto de la
economía.
En este sentido, desde la llegada de los españoles el modelo de desarrollo
peruano parece haber cambiado muy poco: su inserción en el mercado
internacional se basa en la exportación de minerales metálicos a la vez que
depende de la importación bienes de capital y tecnología con que explotar
estos recursos, además de una amplia gama de bienes de consumo final,
incluido alimentos.
La economía peruana cuenta con abundantes recursos naturales con los que
financiar el desarrollo, sin embargo el proyecto de cambio estructural
(sobre todo en la industrialización dirigida por el Estado) estuvo limitado
por la ausencia de capacidades para coordinar el conjunto de acciones y
demandas que permitieran lograrlo. En concordancia con las ideas de
Hirschman (1958:37) “las decisiones de desarrollo no se ven frenadas por
obstáculos y escasez físicos, sino por las imperfecciones del proceso de
toma de decisiones”. Lo que hace falta entonces, y en línea con las
recomendaciones de dicho autor, es contar con un “factor de unión” de
todos los recursos y elementos que se encuentran latentes, diseminados y
ociosos.