PLENA SOBERANÍA PETROLERA 

POR BERNARD MOMMER 

Ciclo de Conferencias 
EL OTRO LADO DEL ARBITRAJE INTERNACIONAL DE INVERSIONES 
Ministerio del Poder Popular para la Energía y Petróleo 
Petróleos de Venezuela, S.A. 
Caracas, La Tahona, 9 y 10 de julio de 2009 

La soberanía es un concepto esencialmente territorial. El pueblo soberano ejerce 
su control sobre determinado territorio nacional, con todos sus componentes. En‐
tre dichos componentes cabe destacar los minerales y, por ende, el petróleo. De 
manera que cuando nos referimos a la soberanía petrolera, hablamos del petróleo 
como recurso natural. 

Ahora bien, resulta que en el mundo moderno los minerales que se encuentren a 
grandes profundidades constituyen una propiedad separada de la superficie, y es 
éste el caso del petróleo (con la sola excepción de los EEUU, una verdadera reli‐
quia histórica). Así, la administración de la riqueza petrolera recae en el Estado, y 
su explotación requiere de una autorización formal, permiso, concesión o licencia, 
que garantice el acceso al subsuelo. 

En  los  países  del  Tercer  Mundo,  este  hecho  se  ha  pretendido  aprovechar  desde 
siempre, por parte del capital internacional, para comprometer al Estado otorgan‐
te en una relación contractual, la cual podría dar lugar a demandas legales en su 
contra y, más aún, en cortes arbitrales internacionales. En Venezuela, sin embar‐
go, a esta pretensión se le cerró el paso, ya desde 1904, cuando se empezaron a 
otorgar las primeras concesiones petroleras de gran relevancia futura. Todas ellas 
contenían una cláusula estableciendo que cualquier duda o conflicto que pudiera 
surgir respecto a éstas, sería ventilado única y exclusivamente ante tribunales ve‐
nezolanos y de acuerdo al derecho nacional sin que, en ningún caso y cualesquie‐
ra fueran las circunstancias, pudieran dar pie a reclamaciones internacionales. 
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Estas concesiones se otorgaron por un tiempo limitado – entre treinta y cincuenta 
años – sujetas al cumplimiento de ciertas condiciones, como el pago de una rega‐
lía  a  una  tasa  determinada,  rentas  superficiales,  y  otras  semejantes.  De  nuevo, 
por  parte  del  capital  internacional,  desde  siempre  se  ha  pretendido  aprovechar 
esta circunstancia para comprometer al Estado otorgante en una relación de ne‐
gocio, con la cual el Estado soberano ya habría dicho su última palabra por toda la 
duración del título respectivo, y habría renunciado así a sus poderes soberanos, y 
muy particularmente, a su soberanía impositiva. 

Ahora bien, tiene que admitirse que los viejos títulos de concesión contenían cláu‐
sulas  que  de  alguna  manera  daban  pie  a  semejante  interpretación.  El  hecho  es 
que los primeros intentos del Estado venezolano de hacer valer sus derechos so‐
beranos en materia impositiva, después de la muerte del General Gómez, fracasa‐
ron en la Corte Federal y de Casación. No obstante, el Estado venezolano terminó 
por  imponerse,  en  plena  Segunda  Guerra  Mundial,  con  la  Reforma  Petrolera  de 
1943, mediante la cual se obligó a todas las concesionarias a migrar con sus viejos 
títulos a la nueva Ley de Hidrocarburos. Y con ésta, de manera inequívoca y explí‐
cita,  las  concesionarias  se  sometieron  plenamente  a  la  soberanía  impositiva  del 
Estado  en  cuanto  a  los  impuestos  generales.  En  particular,  en  1943  entró  en  vi‐
gencia  la  primera  Ley  de  Impuesto  sobre  la  Renta,  con  una  tasa  aplicable  a  las 
compañías  petroleras  de  12%.  Luego,  paralelamente  al  desarrollo  del  mercado 
mundial  del  petróleo  que  hacía  de  la  producción  petrolera  un  negocio  cada  vez 
más rentable, el Estado venezolano hizo uso de su soberanía impositiva para au‐
mentar dicha tasa; para 1975 – último año de vigencia de estas concesiones – la 
tasa del impuesto sobre la renta aplicable a las compañías petroleras había llega‐
do al 72%. 

Así, el Estado venezolano, ya en 1943, había resuelto enteramente a su favor, la 
cuestión de sus derechos soberanos en materia de impuestos generales. No obs‐
tante,  66  años  más  tarde,  la  República  está  confrontando  dos  demandas  en  su 
contra en tribunales arbitrales internacionales, en el Centro Internacional de Arre‐
glo de Disputas de Inversiones (CIADI), por haber aumentado, soberanamente, la 
tasa del impuesto sobre la renta aplicable a las asociaciones para el mejoramiento 

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del  crudo  extrapesado  proveniente  de  la  Faja  Petrolífera  del  Orinoco,  de  34%  a 
50%. 

¿Qué pasó? 

El éxito de su política petrolera nacional llevó a Venezuela a fundar, en 1960, su 
primera  compañía  petrolera  nacional,  la  Corporación  Venezolana  del  Petróleo 
(CVP), abriéndose así el espacio para nuevas formas de negocios, más ventajosas 
para  la  Nación  que  las  concesiones,  además  de  abrirse  nuevos  horizontes  en 
cuanto  a  la  industrialización  del  petróleo  dentro  del  territorio  nacional.  Ahora 
bien, el gobierno tenía muy presente que al entrar la CVP en nuevas y complejas 
relaciones contractuales con las compañías extranjeras, éstas podrían aprovechar 
las circunstancias para cercar y limitar los derechos soberanos del Estado, aunque 
fuera indirectamente. De allí que en 1967 se reformara la Ley de Hidrocarburos. 
En su Art. 3º se estableció que cualquier convenio que pudiera llegar a firmar la 
CVP, debía incluir la cláusula ya citada ayer por el Ministro; era idéntica a la cláu‐
sula referente a las concesiones, con el único cambio que ésta se refería a la CVP. 

No obstante, 42 años más tarde, Petróleos de Venezuela, compañía petrolera na‐
cional, está confrontando una demanda en su contra en un tribunal arbitral inter‐
nacional  de  la  Cámara  de  Comercio  Internacional  (CCI),  en  base  a  un  convenio 
suscrito por PDVSA en los años 1990. 

¿Qué pasó? 

Lo  que  ocurrió  es  que  hasta  1975,  la  política  petrolera  venezolana  tenía  como 
norte la valorización del recurso natural, con su asiento institucional en el Minis‐
terio  de  Energía  y  Minas  (MEM).  Los  Ministros  se  apoyaban  en  su  burocracia, 
altamente calificada como resultado del roce permanente con las concesionarias 
extranjeras, para consultar, formular y ejecutar las decisiones políticas del gobier‐
no nacional. En cambio, con la nacionalización de la industria petrolera en 1976, 
Petróleos  de  Venezuela  asumió  el  papel  como  nuevo  asiento  institucional  de  la 

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política petrolera nacional, con lo cual los Ministros tuvieron que apoyarse en el 
tren ejecutivo de esta empresa, altamente calificados como operadores, pero con 
una visión propia de las concesionarias extranjeras en cuanto a las relaciones his‐
tóricas de la industria con el Ministerio. 

El MEM pasó a un segundo plano, y se  vio encargado de registrar  y legalizar los 

documentos elaborados por ese tren ejecutivo, y venido el caso, cumplir con los 
trámites legales ante el Ejecutivo y el Congreso Nacional. Así, la política petrolera 
nacional tomó un giro de 180 grados y se enrumbó hacia la desvalorización del re‐
cuso  natural;  en  particular,  se  enrumbó  hacia  el  desmontaje  del  régimen  fiscal 
existente. Pero, obviamente, este desmontaje sólo podría durar en el tiempo en 
la  medida  en  que  se  lograra  limitar,  restringir  o  eliminar  la  soberanía  impositiva 
del Estado sobre el recurso natural. 

La primera etapa de esta nueva política petrolera venezolana – la que más tarde 
se conocería como Apertura Petrolera – se cumplió en 1991, cuando la Corte Su‐
prema  de  Justicia  emitió  un  veredicto,  respondiendo  a  una  Consulta  de  PDVSA, 
más precisamente Lagoven, mediante el cual se declaró nulo el Art. 3º de la Ley 
de  Hidrocarburos  de  1967.  En  esta  Consulta,  PDVSA  ni  siquiera  se  refería  a  la 
cuestión del arbitraje, y tampoco se refería a ella la Corte Suprema de Justicia en 
su veredicto. Sin embargo, éste fue el verdadero objetivo de esta Consulta. 

{A esta altura del juego, los abogados del Ministerio, el Ministro y el Presidente de 
la República, ni siquiera se entararon de lo que estaba pasando. Confían en 
PDVSA, y no veían porqué mandarían aunque sea un observador a la Corte. Acep‐
taron como verdadera la información ofical proveniente de la Consultoría Jurídica 
de Lagoven}: sólo se trataba del Proyecto Cristóbal Colón (hoy Mariscal Sucre), y 
una supuesta colisión entre la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria del 
Gas Natural de 1971, por un lado, y la Ley Orgánica que Reserva al Estado la In‐
dustria y el Comercio de los Hidrocarburos (LOREICH) de 1975, por el otro. Final‐
mente, al tramitar el Ministerio ante el Congreso Nacional la autorización del Pro‐
yecto Cristóbal Colón, en 1993, el Marco de Condiciones contenía una cláusula 
mediante la cual se autorizaba a PDVSA a consentir en el arbitraje internacional y 
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garantizar a los ‘socios’ una forma de estabilidad fiscal. PDVSA, definitivamente, 
como lo señalar el Ministro en su intervención ayer, asumió el papel de rehén 
forjando una alianza con el capital internacional en contra del Estado nacional. 

¿{Caballo o burro}? 

Ahora  bien,  para  que  ese  rehén  sea  realmente  útil,  debía  que  tener  cuantiosos 
bienes fuera del territorio nacional. De allí la política de Internacionalización que 
precedió a la política de Apertura Petrolera propiamente dicha. PDVSA fue adqui‐
riendo refinerías en el exterior, especialmente en los EEUU, y mediante Convenios 
de Suministro a largo plazo que incorporaban precios con descuentos significati‐
vos, garantizaba su rentabilidad y los fondos necesarios para adquirir otras refine‐
rías más. 

La  segunda  etapa  de  la  política  de  Apertura  Petrolera  se  cumplió  entre  1993  y 
1999. El tren ejecutivo de PDVSA venía promoviendo dentro del gobierno nacional 
la  idea  de  que  Venezuela  suscribiera  Tratados  Bilaterales  de  Inversión  (TBI),  y 
aceptara así el arbitraje internacional en contra de la República. En efecto, en to‐
dos estos tratados, el hecho de que el Estado de una forma u otra tiene que otor‐
gar un permiso para acceder a las riquezas minerales de propiedad pública, se in‐
terpreta como la existencia de un ‘acuerdo de inversión’, el cual puede dar lugar a 
una ‘disputa de inversión’ la que, a su vez, puede  llevarse entonces a  tribunales 
arbitrales internacionales en el CIADI. Venezuela firmó y ratificó el primero de es‐
tos tratados en 1993, con Holanda. 

Luego los TBI se convirtieron en rutina, y Venezuela llegó a firmar y a ratificar, a lo 
largo de los próximos quince años, 26 tratados de esta naturaleza. Más, en 1995 
Venezuela  se  hizo  miembro  del  Convenio  del  CIADI;  y  en  1999  aprobó  la  Ley  de 
Promoción y  Protección de Inversiones que autoriza al Estado a aceptar, si así  lo 
decide, el arbitraje internacional, incluso en casos donde el inversionista no estu‐
viera amparado por tratado internacional alguno. 

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Así, la política de Apertura Petrolera consistió en desmantelar el régimen fiscal y 
reducirlo  a  su  mínima  expresión,  con  una  tasa  de  regalía  simbólica  de  uno  por 
ciento, y con una tasa de impuesto sobre la renta idéntica a la tasa no petrolera, 
de 34%. Para estabilizar esta estructura, se creó un nuevo régimen petrolero in‐
ternacional diseñado para minimizar los derechos soberanos de los países expor‐
tadores de petróleo. Empero, esto no era suficiente. El interés fundamental de los 
países consumidores se encontraba en los precios, y la defensa de éstos se basaba 
en otro derecho soberano elemental: regular la tasa de explotación de los recur‐
sos naturales agotables, y no renovables. 

Para negar a Venezuela tal derecho soberano, lo que se hizo fue incluir una cláu‐
sula en los contratos de la Apertura Petrolera, desde mediados de los años 1990, 
que subordinaba las cuotas de producción en Venezuela a decisiones tomadas por 
algún  tratado  internacional  del  cual  el  país  formaría  parte.  En  otras  palabras,  el 
gobierno  venezolano  sólo  tendría,  por  ejemplo,  el  derecho  a  imponer  cuotas  de 
producción, en la medida en que éstas hubieran sido acordadas en el seno de la 
OPEP. Luego, el próximo paso fue restringir las cuotas OPEP a la producción tradi‐
cional,  en  declinación,  excluyéndose  así  los  volúmenes  adicionales  provenientes 
de la nueva provincia petrolera: la Faja Petrolífera del Orinoco. 

El  nombre  histórico  de  la  Faja  había  sido,  desde  su  descubrimiento  en  los  años 
1930, Faja Bituminosa del Orinoco. Sin embargo, el Ministerio de Minas e Hidro‐
carburos, en 1970, la renombró oficialmente Faja Petrolífera del Orinoco, un cam‐
bio  de  nombre  que  se  basó  en  estudios  sólidos  de  su  geología  realizados  por  el 
Ministerio.  Sin  embargo,  en  la  década  de  los  años  1980,  PDVSA  promovió  una 
campaña  nacional  e  internacional,  para  renombrarla  de  nuevo  Faja  Bituminosa 
del Orinoco. PDVSA sostuvo – falsamente – que las inmensas reservas de la Faja 
habría  que  clasificarlas  como  bitumen  natural,  mas  no  como  petróleo  crudo  ex‐
trapesado, planteamiento que se hizo en el contexto del Proyecto Orimulsión. De 
hecho, Bitúmenes del Orinoco (Bitor), filial de PDVSA, después de años de un lob‐
by  intenso,  logró  que  en  1994  las  autoridades  arancelarias  de  la  Unión  Europea 
aceptaran que la Orimulsión se producía en base a bitumen natural, y no petróleo 
crudo extrapesado. 

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Ahora  bien,  cabe  preguntarse,  ¿cuál  era  la  diferencia?  Antes  de  responder  esta 
interrogante, aclaremos una de las consecuencias de tal diferencia. Pues bien, al 
autorizar el Congreso Nacional, en 1996, la primera asociación para producir Ori‐
mulsión, incluyó la siguiente cláusula en el Marco de Condiciones: 
En  virtud  de  que  los  organismos  oficiales  internacionales  de  clasificación 
arancelaria  han  dictaminado  que  la  Orimulsión  es  un  hidrocarburo  no 
petrolero,  los  niveles  de  producción  de  bitumen  natural  destinados  a  la 
elaboración de la Orimulsión por La Asociación no se considerarán sujetos a 
los compromisos internacionales de la República Bolivariana de Venezuela 
referidos  a  volúmenes  de  producción,  derivados  de  su  participación  en 
organizaciones internacionales. 
Este mismo año Bitor logró, además, que las reservas probadas de petróleo crudo 
extrapesado que se encontraban en su área, fueran reclasificadas por el Ministe‐
rio de Energía y Minas como bitumen natural. Luego, en sus páginas web, anun‐
ciaba al mundo entero que todas las reservas de la Faja eran de bitumen natural. 

Ahora bien, sigue en pie la pregunta, ¿cuál era la diferencia? Antes de responder 
esta interrogante, aclaremos una de las consecuencias que no tiene. Pues bien, en 
el Marco de Condiciones también se encuentra la siguiente cláusula, referente al 
objeto de la Asociación: 
…llevar  a  cabo  la  explotación  de  campos  de  bitumen  natural  y  sus  fluidos 
asociados, en el área de Cerro Negro… 
En  otras  palabras,  la  autorización  de  producir  bitumen  natural  incluía  la 
autorización de producir cualquier hidrocarburo líquido que pudiera encontrarse 
en el área, sin limitación alguna. 

Pero sigue en pie la pregunta, ¿cuál era la diferencia? ¿Qué es bitumen natural? 
En  el  Marco  de  Condiciones  este  término  aparece  once  veces.  En  cuanto  a  su 
definición, establece que: 
En  el  Convenio  de  Asociación  a  ser  celebrado,  deberán  establecerse  los 
parámetros de definición de bitumen natural. 
En otras palabras, el Congreso Nacional autorizó una asociación para producir bi‐
tumen natural, y dejó a los socios futuros su definición. 

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En diciembre de 2001, la Asamblea Nacional autorizó la segunda asociación para 
producir  Orimulsión,  en  base  a  bitumen  natural,  con  un  Marco  de  Condiciones 
idéntico. 

Así, en la medida que la producción de la Faja Petrolífera del Orinoco iba a cobrar 
importancia – y muy previsiblemente esto iba a ocurrir en los primeros años del 
siglo XXI – un porcentaje creciente de la producción venezolana iba a ser ‘produc‐
ción no‐OPEP’. El operativo internacional correspondiente se puso en marcha en 
julio de 2002, cuando la Agencia Internacional de Energía  anunció  que  ya no  in‐
cluiría la producción de la Faja en sus estimaciones de la producción venezolana 
de petróleo crudo. Entonces se trataba de 300 MBD. Luego, la historia tomó un gi‐
ro  inesperado.  Pocos  meses  después  de  este  anuncio  se  produjo  la  derrota  del 
viejo tren ejecutivo de PDVSA a raíz del sabotaje petrolero. La ‘Meritocracia’, co‐
mo se autodenominaba, se lanzó ahora a una campaña propagandística sin cuar‐
tel,  nacional  e  internacionalmente,  para  ‘demostrar’  que  los  niveles  de  produc‐
ción anterior al sabotaje, no habían podido recuperarse. Para tal fin se apoyaron, 
y siguen apoyándose, en las estimaciones de la producción de petróleo crudo pu‐
blicadas por la Agencia Internacional de Energía. Y la brecha fue creciente, en la 
misma medida que avanzaba la producción de petróleo crudo extrapesado en la 
Faja  Petrolífera  del  Orinoco.  Ésta,  en  2008  y  antes  de  los  recortes,  llegó  a  900 
MBD. 

{La situación muy confusa para el público en general, incluso el más especializado, 
se  volvió  aún  más  confuso  a  partir  de  2006.  Desde  entonces  la  AIE  pretende 
oficialmente que sí incluye la producción de la FPO, mintiendo deliberadamente}. 

{Por cierto, en 2004 el Ministerio volvió a reclasificar las reservas probadas en el 
área de Bitor como petróleo crudo extrapesado; y el 31 de diciembre de 2006 se 
puso fin a la producción de Orimulsión en general. Los análisis del Ministerio reve‐
laron que este negocio no era rentable, ni siquiera si el petróleo crudo extrapesa‐
do, el insumo principalísimo de la Orimulsión, se valorizara  a los precios mínimos 
definidos por el carbón.} 

El descontrol del sector petrolero fue una de las causas fundamentales del colap‐
so de la IV República. Nació la V República, con la victoria electoral de Hugo Chá‐
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vez y la Revolución Bolivariana que él lideriza; su supervivencia, a su vez, iba a de‐
pender directamente de su capacidad de recuperar el control sobre el sector pet‐
rolero. La batalla más importante en este contexto fue, indudablemente, la bata‐
lla victoriosa contra el Sabotaje Petrolero. 

Sin embargo, en el terreno propiamente burocrático del régimen petrolero, la si‐
tuación  se presentaba de  manera muy  compleja  y, sobre todo, muy  confusa,  de 
forma  tal  que  la  reconstrucción  del  régimen  petrolero  nacional  en  función  del 
cambio  radical  que  conoció  la  política  petrolera  a  partir  de  1999,  no  carece  de 
contradicciones. En lo que antecede, ya vimos que algunos avances de la política 
de Apertura Petrolera se extendieron, aunque sea por inercia, por lo menos hasta 
2003. {La actitud de la Petrolera Sinovensa hoy…}. Pero más importante aún, no 
podemos  dejar  de  mencionar  en  este  contexto  a  la  Constitución  Bolivariana.  La 
LOREICH  establecía  que  la  actividad  reservada  se  ejercería  ‘directamente  por  el 
Estado  o  por  medio  de  entes  de  su  propiedad’.  Luego,  por  muchos  años  PDVSA 
abogó por cambiar este artículo, de manera que la actividad reservada se ejercie‐
ra  siempre  por  un  solo  y  único  medio:  PDVSA.  El  Ministerio  se  resistió,  pero  en 
1999 PDVSA adquirió rango constitucional: 
Artículo 303. Por razones de soberanía económica, política y de estrategia 
nacional, el Estado conservará la totalidad de las acciones de Petróleos de 
Venezuela, S.A., o del ente creado para el manejo de la industria petrolera, 
exceptuando  las  de  las filiales,  asociaciones estratégicas, empresas y cual‐
quier otra que se haya constituido o se constituya como consecuencia del 
desarrollo de negocios de Petróleos de Venezuela, S.A. 
Petróleos de Venezuela, S.A., no produce un solo barril de petróleo; es una socie‐
dad de cartera. En cambio, sus filiales sí producen, pero la Constitución permite, 
en principio, su privatización. Luego, en cuanto al manejo de la industria petrolera 
– esencialmente el manejo del recurso natural – se le encarga del mismo, con lo 
cual el papel del Ministerio de Energía y Minas, en principio, se reduciría al míni‐
mo. 

{El ejemplo de Bolivia} 

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No obstante, la nueva política petrolera avanzó en estos diez años a pasos firmes. 
La Ley Orgánica de Hidrocarburos de 2001, estableció como tasa usual de la rega‐
lía  un  30%,  y  en  cuanto  a  las  empresas  mixtas,  estableció  la  mayoría  accionaria 
para el socio estatal; para no mencionar sino dos tópicos sobresalientes. Luego se 
inició  el  proceso  de  migración,  en  2005,  de  los  Convenios  Operativos  primero,  y 
de  los  Convenios  de  Asociación  después,  a  la  nueva  Ley.  En  este  proceso,  se  re‐
construyó por completo el régimen fiscal. La tasa efectiva de regalía hoy por hoy 
es un tercio, o 33,33%; la tasa de impuesto sobre la renta aplicable a las petrole‐
ras es 50%; y la participación de PDVSA en las empresas mixtas, es 60% como mí‐
nimo. Desde luego, en las nuevas empresas mixtas desapareció cualquier referen‐
cia al arbitraje; PDVSA es, con todos los derechos que le corresponde, el socio ma‐
yoritario; y se tomó un cuidado particular de salvaguardar los derechos soberanos 
del  Estado  en  general,  y  en  particular  como  propietario  de  este  recurso  natural 
agotable, y no renovable. 

El caso de arbitraje internacional en contra de PDVSA, ante la CCI, no puede repe‐
tirse con estas empresas mixtas {desde luego, sí puede repetirse todavía con Co‐
nocoPhillips}. Sin embargo, los casos de arbitraje internacional en contra de la Re‐
pública, ante el CIADI, sí podrían repetirse, pues se apoyan en una compleja red 
de tratados internacionales y leyes. Empero, las empresas mixtas fueron concebi‐
das de forma que se minimiza también este riesgo. 

Plena Soberanía Petrolera es la consigna acuñada por el Presidente Chávez. Pues‐
ta en perspectiva histórica, la ‘plena soberanía’ se refiere, más allá del recurso na‐
tural, a la empresa del Estado. El Ministerio ha sido, es, y debe seguir siendo, el 
asiento institucional de la propiedad nacional del recurso natural; si deja de ejer‐
cer esta función, como ocurrió entre 1976 y 1998, la soberanía petrolera corre pe‐
ligro. Pero cumpliéndola, frente a la nueva PDVSA – y éste es el compromiso de 
todos los que trabajamos en el Ministerio del Poder Popular para la Energía y Pe‐
tróleo – la nueva PDVSA puede y debe desempeñar el importante papel que le co‐
rresponde en el desarrollo económico, político y social del país: es esta visión que 
se resume en la consigna Plena Soberanía Petrolera. 

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