Pequeña minería y artesanal:

Trabajo de subsistencia que

sostiene a empresas “formales”
Por: Miguel Ampudia
Publicado 08/10/2009
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Es sorprendente el giro que se

quiere dar -con violentos análisis- a
la realidad de la minería artesanal
en un país bendecido por riqueza
natural de toda índole. Lo cierto es
que el Estado aún no cuenta con
normas claras en esta materia, pese
a su avance frente a naciones como
las africanas. La pobreza, la falta de
empleo y de una institucionalidad fuerte -ojo, no digo sádica- se
confunden entre las reales causas del desborde de una actividad que
puede ser encauzada en bien de la nación y de cada uno de aquellos
trabajadores de subsistencia. Consultado por ProActivo, el director general
de Minería del Ministerio de Energía y Minas, Víctor Vargas, descartó
novedosas causas del problema, como el narcotráfico. Aquí la entrevista.
¿Cómo marcha la minería artesanal en Perú?
Hay que sincerarnos. Nuestro problema no es la minería artesanal ni la
pequeña minería formal. El problema es la actividad minera informal a
nivel artesanal o de pequeña minería. Esa es la realidad.

Sin embargo, el minero informal no acepta esa realidad y se califica como

“artesanal”.
¿Existen titulares
mineros en la
informalidad?
La informalidad se
da por titulares
mineros y mineros
sin propiedad. Es
complejo.

Hay quienes tienen

su concesión titulada
y la mantienen
vigente, pero su visión no es desarrollar una minería formal. Hay otros
que tienen por años una concesión minera pero no desarrollan actividad
propia sino que viven de la minería informal y operan a través de terceros,
con acuerdos verbales que les permiten usufructuar y utilizar mano de
obra barata. Se valen de la necesidad de trabajo para subsistir.

Si hacemos una escala en la actividad, el que menos se beneficia es el

que entra al socavón o va directamente al lavadero. Y se beneficia el que
contrata o es dueño de la concesión, el que vende insumos, el que
comercializa la producción y el que procesa el mineral.

¿Esos son los vicios en la informalidad?

Sí. Los que venden insumos y explosivos lo hacen sin autorización,
quebrantando la ley.

El que vende insumos químicos, hablemos de cianuro, infringe las normas

de transporte y venta de este tipo de producto.

En el caso de los procesadores de cobre, venden ácido sulfúrico que es

una sustancia controlada y regulada.

El comercializador actúa ilegalmente porque compra sin acreditar la

procedencia del mineral. Hay plantas comercializadoras que compran
minerales sin acreditar ni preocuparse de dónde vienen, si es producto de
una concesión titulada formal o si proviene de una extracción ilícita.

Lo que necesitan es el mineral que una vez blanqueado, lo ingresan a sus

procesadoras y al final lo transforman. En el caso del oro -más del 95%
de la actividad informal- lo suman a su producción, lo exportan y
recuperan el IGV. Ese es su negocio.

¿Cómo
romper esta
cadena?
Es difícil de
ordenar pues
están los
intereses que
mantienen la
informalidad.
Hay que
luchar,
separar lo
correcto de lo
incorrecto y
abrir el camino del proceso de formalización.

Lamentablemente muchas veces se sataniza la actividad minera informal

y se dice que socialmente crea problemas y conflictos con los agricultores
porque afecta sus recursos hídricos y contamina el ambiente.

Se dice que deforesta la selva y contamina los suelos y el agua por el uso
de insumos sin criterio técnico. Se le acusa de afectar en lo económico
porque no aprovecha racionalmente los yacimientos, trabajan por la
coyuntura, sin dar largo plazo a la mina y no contribuye a la región
pagando impuestos.
Esa es la visión que se vende al público de la minería artesanal, pero no
se ve que detrás de eso hay gente que necesita trabajar.

De lo poco correcto dicho en una entrevista, son más o menos unas 175
mil personas ocupadas, pero no sabemos en realidad su número. Se habla
de 400 ó 500 mil, y si le sumamos la actividad colateral puede pasar el
medio millón de personas. Es una población que mueve la economía de la
zona, incluso porque necesita insumos y talleres para su maquinaria.

En Madre de Dios, según la Cámara de Comercio, más del 60% depende

de la extracción del oro y sin temor a equivocarme el 80 (por ciento) es
informal, pues de los titulares mineros con concesión, ninguno o la
mayoría tiene permisos ambientales o certificados de operación minera,
pese a que son titulares. Si le agregamos que tiene invitados que trabajan
informalmente, toda esa población sostiene la economía de Madre de Dios.
Así ocurre en algunas zonas pobres y apartadas, se genera desarrollo a
su manera.

¿En Madre de Dios existe narcotráfico?

No, en absoluto. Hay una versión que quiere ligar la actividad minera
informal al narcotráfico, es muy arriesgado aseverar eso, muy
aventurado, y es agregarle un peso más a esta actividad.

¿En Puno?
Sí hay, pero es una zona que no esta ligada directamente al oro, sino a
zonas cocaleras. Hay provincias como Sandia donde se siembra coca, hay
cientos de centros de acopio para el Estado. La coca es parte de su
desarrollo y su costumbre, que sea mal utilizada, no me consta. Hay
oficinas del Estado que allí compran coca.

¿Qué plan tiene el ministerio para ordenar la informalidad?

Todo parte de establecer un espacio legal donde puedan trabajar.

La ley 27651 del 2002 estableció dos caminos de formalización: uno, a

través del convencional petitorio minero que lamentablemente son pocas
las oportunidades porque las zonas auríferas están cubiertas de
concesiones, títulos o petitorios. Dos, los contratos de trabajo abren el
camino entre los titulares con concesiones mineras donde hay minería
informal, sea con o sin el consentimiento del titular. El ministerio puede
ser mediador para que el titular acepte darle un espacio en su concesión.

Ese contrato de trabajo es un documento inscribible en los Registros

Públicos, que convierte al minero en titular y puede sacar su permiso
ambiental, su certificado de operación minera y empezar a ordenarse.
Ese camino es el único que tenemos vigente.

¿Es el que se debe aplicar?

Así es, porque no hay otro dentro de la normativa.

Hay empresas privadas que aplicando la norma han iniciado el proceso

de formalización. Un caso es el de minera Poderosa, al igual que otras
empresas en el sur.

¿Cómo formalizar a los acopiadores?

Hay que separar la paja del trigo. Ver quiénes pueden formalizarse y
quiénes fomentan la informalidad.

Hay titulares mineros que incluso ponen una pequeña planta

procesadora y dicen ‘procesas acá tu mineral, lo mueles y me das el
relave, yo te vendo los insumos’. O sea, los tiene cogidos en la
producción y comercialización.

Entonces hay que tratar que estos titulares desarrollen una actividad
minera propia o compartan esa concesión y permitan, previo convenio,
un contrato de explotación.

¿Qué falta comete ese titular y qué sanción tendría?

El titular minero es responsable de todos los daños ambientales que se
generen en su concesión, sea a través de su actividad o de terceros,
siempre y cuando no lo denuncie ante la autoridad minera.
En este caso, la autoridad correspondiente es el Gobierno Regional.

Sin embargo, al momento de verificar la denuncia, resulta que esa

concesión minera es con el consentimiento de él, por lo que es
responsable de la remediación.

¿Y cuál es la sanción?
No hay una sanción directa. Solo la paralización.
¿No pierde el denuncio?
No. Actualmente solo hay dos causales conocidas de pérdida de la
caducidad: por el no pago del derecho a vigencia de dos años
consecutivos, y cuando al término de 10 años no cumpla con acreditar
esa producción minera. (Según el DS 1040 ó 1051, se da prórroga de
cinco años pagando multa, para acreditar la producción mínima). Es
decir, paga sus multas por no acreditar producción mínima, sigue
pagando su derecho de vigencia y mantiene la concesión.

Evaluamos cómo modificar esta norma para lograr una actividad propia
o que permita que se formalicen otros, sin afectar el marco legal de
otros estratos mineros.

¿Qué hará el MEM para el control de los acopiadores?

Reforzar la fiscalización a nivel de gobiernos regionales. La autoridad
minera debe establecer los mecanismos para sancionar, denunciar y
decomisar los minerales. En algunos casos, los gobiernos regionales
emitieron ordenanzas para controlar la compra o el transporte de
minerales de un lugar a otro.
¿Cuál es la sanción para la comercialización informal?
Una primera acción es decomisar la producción. Luego sería hacer la
denuncia por comercialización ilícita. ¡Qué se yo! No es nuestro ámbito.

¿No esta bien tipificada la falta?

No hay una norma que diga: ‘aquel que transporta mineral va a tener
tres años de cárcel o va a pagar tanto de multa’, no.
Se investiga cuando la compra no dice la procedencia del mineral porque
la comercialización es legalmente libre. Puedo comprar en cualquier
parte, pero debo exigir que el producto provenga de una operación licita.

¿Es una operación ilícita?

Es como los que compran partes robadas de carros. Esto es sancionado
por el código civil, el tema es cómo aplicar la sanción.

¿Es un delito común?

Claro, porque compra productos ilícitos.

¿La comercialización está regulada por la ley de minería?

En cierta forma la ley de minería en el artículo cuarto o quinto, menciona
que las empresas que comercializan minerales deben asegurarse de su
procedencia legal, sino da a entender que está cometiendo un delito penal,
pero eso lo tiene que establecer la autoridad minera.

¿Y establece la sanción?
No, pero sería en un proceso judicial con el órgano competente.

¿Qué pide el MEM?

Lo que se debe acreditar en una intervención a un trailer de minerales es
la guía de remisión, quién vende y de qué concesión procede. Con eso en
regla no hay problema. La Ley de Minería no dice: ‘20 años de cárcel o
que pague multa’, solo dice que es ilícito.
Pero el Poder Judicial es lento.
Ese es otro problema. Si analizamos, encontraremos problemas a cada
paso. Hay denuncias que son engorrosas, el tiempo pasa y no hay una
sanción definitiva ni ejemplar, entonces el problema prolifera.
¿Qué hacer?
Para corregir la informalidad hay que trabajar multisectorialmente. El MEM
como ente rector, la DREM como ente competente y el Ministerio Público
como sancionador. También el Ministerio del Interior; es decir, la Policía
para que en primera instancia intervenga.
¿Qué rescataría del derogado decreto supremo 005?
El DS 005 se elaboró como reglamento de la Ley 27651. Su objetivo era
fortalecer la formalización con claridad, sin medias tintas, para que
ninguna de las partes interprete la ley a su libre criterio. Se trató de
sincerar la realidad y normarla.
Establecía que no se puede formalizar dejando de lado el derecho de
propiedad del titular minero, que lo reconoce la ley, la Constitución y el
tener una concesión titulada. Asimismo, la necesidad del minero informal
en la propiedad minera de encontrar un camino de formalizarse,
llegando a un acuerdo con el titular minero con quien trabaja en forma
circunstancial, sin autorización.

Se cuidó el ambiente y la seguridad, para lo cual se fijaron sanciones

para mineros que dejaron el pico, la lampa y la carretilla, por cargadores
frontales, retroexcavadoras o volquetes.

Respaldados en este reglamento, algunas regiones actuaron para evitar

el avance de la informalidad.

¿Qué regiones?
Cajamarca y Puno. Por ejemplo, en la cuenca Ramis cuando se habla de
mineros artesanales a nivel de subsistencia no es correcto, porque tienen
maquinaria valorizada en medio millón de dólares, un cargador, un
volquete, o una retroexcavadora, con los que disturban los terrenos sin
remediarlos y depredan el ambiente.
Cuando actuamos, ciertas asociaciones reclamaron como si
maltratáramos a pobre gente indefensa, cuando son grupos económicos
fortalecidos que saben del daño que hacen y trabajan por coyuntura de
precios altos. Mientras más rápido depreden más rápido ganan, sin
preocuparse por el futuro.

Al final tenemos pasivos ambientales por los que nadie se responsabiliza

y el Estado tendrá que asumirlos.

¿Qué legislación ampara la formalización?

Seguimos con la Ley 27651 y el decreto supremo 013 que es su
reglamento restituido. Tenemos el DL 1040 que precisa las competencias
de los gobiernos regionales respecto a la pequeña minería y minería
artesanal, define dichos estratos, y también la fiscalización.
Sobre el DL 1040, aprovechamos para hacer un nuevo reglamento que
fue el 005, pero lamentablemente fue derogado.

El DS 005 establecía que aquel que compraba mineral tenía que abrir un
registro de comercializador o productor, para anotar la procedencia del
mineral. Pedía conocer la concesión minera, a quién se lo compraba, el
peso, la ley y todos los datos para su supervisión y evaluación por la
autoridad minera competente y luego cruzar información con la Sunat.
Ese documento podía ser fiscalizable, para empezar a trabajar una norma
de comercialización.

¿Ahora con qué criterio se ordenará la comercialización?

La idea es normar la comercialización y que se beneficie el que
comercializa y el que produce, en un marco legal formal. Que sea la
comercialización el agente promotor de la formalidad.
¿Qué proyecto tienen ante el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD)sobre el tema?
Tenemos un proyecto como ministerio, que presentamos al PNUD, que
busca apoyar a los gobiernos regionales porque son los competentes en
iniciar este proceso.
¿Cómo lo harán?
Tenemos cuatro oficinas piloto (en 4 regiones distintas), tomando en
cuenta la antigüedad de la actividad, la densidad poblacional minera y la
fuente de conflictos. Lo que no descarta brindar apoyo a casos puntuales
como el de Algamarca, en Cajamarca
Madre de Dios y Puno han sido siempre las primeras, le sigue Piura por el
gran crecimiento de esta actividad a la que se han incorporado comuneros
y hay un conflicto potencial con el sector agrícola de la parte baja, como
Tambogrande.
También está la zona del sur medio donde la Cooperación Suiza, mediante
el proyecto Gama, desarrolló algunos proyectos.

Recordemos que en el 86 estábamos en plena época del terrorismo y

además había una gran sequía en Nazca. Así, los desplazados de Ayacucho
y agricultores de la costa sin trabajo, con unos cuantos señores de Puno
fueron a las minas abandonadas en las quebradas que dan a Chala
principalmente, empezaron a catear en las labores antiguas y a recuperar
mineral dejado en esas minas. Las trabajaron artesanalmente a través de
quimbaletes.

Esto se fue extendiendo hacia el sur, hasta Nazca, Ica, hasta el norte, y
por el sur llegó a las provincias de Caravelí y partes altas de Arequipa y
San Juan de Lucanas en la provincia de Ayacucho limítrofe con la costa.

¿Qué hizo el Estado?

Frente a los conflictos salió la Ley 27651 para incorporar la minería
artesanal a la actividad económica minera. Pero fue creciendo, el espacio
se fue acortando, la gente fue repoblándose y buscaron nuevas áreas.
Esas personas se desplazaron con cierto sesgo de fomentar más
informalidad, se desplazó al norte, al sur y a zonas ancestrales como las
minas de Cochasayhuas, en Apurímac.

¿Cuál es la participación de las entidades cooperantes?

En nuestro actual proyecto aprovechamos la experiencia de instituciones
extranjeras en convenios de cooperación, como la Cooperación Suiza que
trabaja con el proyecto Gama, ahora Pema, y la Cooperación Canadiense
que apoya a través del Percan.

Percan apoya en la elaboración de la línea de base, para conocer cuánta

es la población minera informal y en qué situación trabajan. Ahora están
por concluir su trabajo en Madre de Dios.

¿En Piura?
En septiembre terminó el estudio en Piura y nos servirá para identificar a
los actores en esa zona y aplicar la formalización.

¿Qué planes tiene el MEM?

Trabajar con los titulares mineros y los mineros informales para ver la
posibilidad de formalizar según la Ley 27651, con contratos de trabajo o
de explotación; y fortalecer las capacidades del personal de las direcciones
regionales para que sigan con el proceso de formalización al término del
proyecto, que es a mediano y corto plazo.

¿Cuánto dura el proyecto del PNUD y qué presupuesto tiene?

Cuatro años. Fue aprobado en agosto, está en proceso de visación por el
MEM, por la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) y por
el PNUD. Ya trabajamos administrativamente.

El proyecto empieza desde que se aprueben los procedimientos formales

y firmas. Estimo será en la segunda quincena de noviembre, luego una
etapa hasta el cierre de diciembre y de allí para adelante.

¿Cuál es la situación de Ayapata en Puno?

Es una región aurífera de todo tipo, con yacimientos fluvioglaciares y
morrenas auríferas. En Madre de Dios tenemos filones, vetas, que es toda
la cordillera de Carabaya, tenemos lavaderos en los cauces de los ríos,
toda la gama de auríferos, desde los filones, hasta los morrénicos en los
glaciares, toda la gama de yacimientos, hasta las terrazas colgadas,
cauces del río, playas, se da toda la variedad, parte de ese oro que baja
de Puno a Madre de Dios.

Puno es como una planta gravimétrica natural, el intemperismo destruye

las vetas que hay a 5.000 metros de altura, el frío y el calor las fractura y
cae a las quebradas. En época de lluvias la quebrada se llena de agua y
arrastra esas rocas con partículas de oro. Al rodar la roca se desmenuza
y libera partículas de oro de todo tamaño. Lo más grueso se queda en la
parte intermedia y así conforme baja ese oro se libera y llega el polvo a
Madre de Dios.
Encuentra filones y zonas donde hay oro en charpas, en escama, de
diferente tamaño que llega de toda la cordillera de Carabaya. Desde el
poblado de Ayapata hay que caminar 14 horas para llegar a los lavaderos.

Allí hay un problema de enfrentamientos y toma de rehenes.

El problema es que no hay una demarcación territorial definida entre
Ayapata e Ituata (ambos puntos de acceso a la ceja de selva), lo que
generó un conflicto entre las poblaciones. Pero eso está dentro de los
yacimientos auríferos, que al final es el objetivo, todos quieren
beneficiarse de esa actividad.

Ayapata es un pueblo progresista, con un comercio ordenado, asfaltado y

bonito; pero Ituata no es así. Ayapata es el único distrito beneficiado
porque es el tránsito natural a las zonas auríferas, los mineros salen
periódicamente a vender su producto y a comercializar, a comprar sus
insumos. Eso ha generado un movimiento económico muy grande.

¿Cómo lo resolverán?
El proyecto Gama que operaba en Puno, solicitó a las partes: el titular
minero y los mineros informales, que se abra una mesa de diálogo para
la formalización. Nos invitaron como observadores y facilitadores y
acompañamos este proceso durante un año, hasta llegar a un acuerdo.
Juntamos a la comunidad de Upina, mineros de Ituata, de Ayapata e
informales agrupados en diferentes asociaciones, y el titular minero dueño
de una de las concesiones mineras.

La empresa dijo que les vendería el 56 por ciento de sus acciones a todas
las asociaciones agrupadas en personas jurídicas, se agruparon en tres.
Se hizo la transferencia de las acciones y formaron una nueva sociedad,
el convenio se firmó y fue el comienzo de la formalización, pero eso generó
malestar en la gente que no quiere la formalización y generaron el caos.

El convenio está inscrito en los Registros Públicos, ahora viene el paso en

que la empresa y los mineros incorporados hagan su plan de trabajo y
estudio ambiental.
¿Esto aún no se ha ejecutado?
Es lo que sigue a esta etapa. La primera fue el contrato, pues fueron
incorporados como accionistas de la empresa.

El siguiente paso es reunir a los socios de la empresa para que expongan

cómo trabajarán y apoyarlos. Fuimos entre junio y julio a estos distritos,
hicimos talleres sobre la normatividad minera y cómo pueden acceder a
la formalización riego, manejo de insumos y manejo adecuado del
mercurio.

Pese a todo viven en conflicto.

Eso sale de la actividad minera técnica y entra a problemas de interés
económico social. Primero, los dos alcaldes no querían sentarse en una
mesa, en Puno hubo una reunión hace dos meses convocada por la PCM
en la que los alcaldes firmaron un pronunciamiento común en el que
solicitaban a sus pobladores a no tomar medidas de fuerza y llegar a un
camino de solución. En ambos casos hubo acciones, los de Ituata
bloquearon el camino a Ayapata, quienes ya no podían acceder a sus
lavaderos ni llevar sus insumos porque tenían que dar una vuelta muy
grande, por lo tanto había dificultad de abastecimiento y se generó una
rivalidad mayor.

Los problemas territoriales los verá la institución competente.

¿Cómo marcha la remediación de la cuenca Ramis?

Hay una comisión multisectorial adscrita al ministerio que la preside y
sectores como los ministerios del Interior, del Ambiente, Digesa, gobierno
regional, la Sunat, Osinergmin, autoridades y población de la zona.
Trabajamos para controlar la minería informal en Ananea y ayudar al
proceso de remediación de sus impactos en la zona agrícola.

Esta comisión se generó luego del enfrentamiento social entre agricultores

y mineros. El agua contaminada entraba en sus canales de regadío y los
malogró; ello generó una protesta con toma de carreteras y quema de
vehículos.
¿Qué pasó en Pampa Blanca?
Hay dos zonas: Pampa Blanca ubicada
en los nevados y Chaquiminas en la
parte más baja.
Pampa Blanca pertenecía a Centromin
y luego la abandonó, lo cual generó
petitorios y ahora hay actividad
minera informal. Ellos contaminan el
río Ramis, esto se ha controlado, pero
tiene que ser definitivo para que no haya vertimiento de sólidos ni
problema con los agricultores.

Tenemos una oficina allí con tres ingenieros, la DREM se incorporó con
una oficina dentro de nuestras instalaciones. La policía también cumplió
con su compromiso de poner un contingente numeroso para resguardar
la zona.

El ministerio ha invertido 5 millones para remediar pasivos ambientales

por la minería informal.

El monto está orientado a recuperar la infraestructura de riego de 5

distritos en Puno. Hicimos una primera etapa de limpieza y recuperación
de sus canales, la ejecución de obras, revestimiento de concreto,
construcción de bocatomas y reconstituir su sistema de regadío. Si el
tiempo y la lluvia no van contra la actividad, terminaremos en dos o tres
meses.

La oficina en Piura está lista.

Sí, ya tenemos el equipo logístico, movilidad, parte del personal, el local
que ya está refaccionado, provisional, y pensamos a fines de octubre
tenerlo todo.

¿Qué tienen en Puno?

Estamos instalados en los campamentos que fueron de Centromin Perú,
las oficinas son amplias y equipadas con computadoras. Fueron
habilitados tres pabellones para vivienda, uno para nuestros ingenieros y
dos para albergar al personal de la Policía Nacional.

¿Y la oficina en Madre de Dios?

Además del ingeniero David Cuadros, contrataremos a otro ingeniero y a
un auxiliar de oficina. Trabajamos de la mano con la DREM en talleres
para atender los conflictos.

¿Cuánto destinó el MEM para este convenio de apoyo a la

formalización?
El presupuesto involucra cuatro años en esas regiones, así como talleres
en otras zonas, y el equipamiento de esas oficinas, lo cual quedará para
las regiones. Todo eso suma US$ 3 millones que serán manejados por el
PNUD.

¿La cooperación canadiense tiene su propio presupuesto?

Sí, con el cual financia el apoyo que nos da y otros proyectos, no
necesariamente sobre minería artesanal, que desarrolla por el convenio
suscrito con el ministerio.

La cooperación Suiza sí está orientada toda a la minería artesanal bajo un

esquema que ellos tienen y que se suma a nuestros programas de trabajo.

Cada uno maneja su propio presupuesto de acuerdo a los proyectos que

coordinamos y aprobamos.

¿Es cierto que los mineros artesanales investigan en el catastro

qué denuncios tienen las empresas para colocarse allí?
El catastro minero es de conocimiento público, lo que hacen las personas
es suponer cosas.

Hasta la fecha desconozco que se dediquen a ver dónde hay un denuncio

para ir a trabajar. Lo que sí es conocido, son las zonas donde
ancestralmente se trabaja oro en forma artesanal, eso se expande y son
los lugares más densos.