1.

- CONCEPTO DE BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD

El bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas normas y principios que, sin

aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como
parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido
normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la
propia Constitución.

El bloque de constitucionalidad no sólo permite sino que incluso obliga a

interpretar los alcances del nuevo procedimiento penal a partir de las garantías
fundamentales previstas no sólo en la Constitución sino también en muchos
tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario, con lo cual
no sólo constitucionaliza el procedimiento penal sino que obligar a analizarlo
desde una perspectiva de derechos humanos.

La existencia del bloque de constitucionalidad adquiere entonces una gran

importancia para todos los operadores jurídicos en aquellos ordenamientos, como el
colombiano, en donde la Constitución tiene fuerza normativa. En efecto, esta noción
amplía los términos del debate constitucional, pues significa que los mandatos
constitucionales que se deben tener en cuenta para resolver una controversia
judicial no son exclusivamente los artículos de la constitución, ya que otras
disposiciones y principios pueden tener también relevancia para decidir esos asuntos.
Y esto es importante y no solamente en los casos propiamente constitucionales
como las acciones de tutela o los procesos de control abstracto sino también en los juicios
ordinarios, ya que los jueces tienen el deber de tomar en cuenta la Constitución
también cuando resuelven asuntos penales, civiles o laborales.

2.- ORIGEN DE LA EXPRESIÓN: “BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD”:

La expresión “bloque de constitucionalidad”, de origen francés, y desconocida en el

derecho constitucional de todo el siglo XIX y casi todo el XX, no es de cuño legislativo o
jurisprudencial, sino doctrinal. La opinión más extendida es que ésta fue acuñada a
mediados de la década de los 70´ por Louis Favoreau, quien la utilizó en un trabajo
dedicado a explicar la Decisión D-44, de 16 de julio de 1971, emitida por el Consejo
Constitucional francés. Dicha monografía, aunque concluida en 1974, sólo se publicó
al año siguiente, en 1975, en un libro colectivo publicado en homenaje al gran
administrativista galo Charles Eisemmann.

En dicho trabajo Favoreau daba cuenta de una Decisión innovadora del Consejo
Constitucional, mediante la cual declaró la inconstitucionalidad de una ley, que
modificaba, a su vez, una disposición legislativa de 1901, que limitaba el régimen
de las asociaciones. Para declarar su invalidez, el Consejo consideró que la ley
cuestionada debía ser analizada no sólo a partir de la Constitución francesa de 1958,
sino también tomando como norma paramétrica a la Declaración Francesa de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789.
Bloque de la Constitucionalidad

3.-EL BLOQUE DE LA CONSTITUCIONALIDAD EN EL PERÚ:

En el Perú, con la expresión bloque de constitucionalidad cierto sector de la

doctrina nacional entendió que el legislador (orgánico) no sólo había regulado la
composición “legislativa” del parámetro de control en la acción de
inconstitucionalidad, sino, incluso, que extendió el mismo rango de la Constitución
a ciertas fuentes legislativas, como la ley orgánica. Por cierto, el uso del concepto
no ha pasado por desapercibido en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la
que en alguna que otra ocasión se ha hecho eco del concepto. Sin embargo, esta
recepción ha sufrido un proceso que no deja de ser sorprendente. Por un lado, cuando
se tuvo la oportunidad de formular un auténtico bloque de constitucionalidad,
al estilo del modelo francés, éste no sólo no adquirió carta de ciudadanía sino,
incluso, pasó desapercibido. Y, de otro, cuando desaparecieron sus presupuestos
normativos, al entrar en vigencia la Constitución de 1993, paradójicamente hay
quienes han pretendido rescatarlo.

4.- EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y LA LEY ORGÁNICA DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:

Con la Constitución de 1993, tal base normativa para construir un concepto

coherente y razonable de bloque de constitucionalidad desapareció. El artículo 105
de la Carta del 79 fue suprimido y, en su lugar, se introdujo, la IV Disposición Final
y Transitoria de la Constitución, semejante en su estructura y sentido al artículo 10.2
de la Constitución española de 1978: “Las normas relativas a los derechos y a las
libertades que la Constitución reconoce se interpretan y aplican de conformidad con
la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos
internacionales sobre las mismas materias ratificadas por el Perú”.

Aunque en ciertos sectores de la doctrina nacional se piensa que con dicha

cláusula constitucional se otorga rango constitucional a los tratados sobre derechos
humanos, incluyendo a la Declaración Universal de 1948, tampoco la doctrina ha
relacionado esa eventual jerarquía constitucional de los tratados con la noción de
bloque de constitucionalidad. Los escasos intentos de conceptualizarla, por el
contrario, se han efectuado a partir del artículo 22 de la LOTC, semejante en su
redacción al artículo 21 de la antigua LOTGC. Dicho precepto legal señala que: “al
apreciar la constitucionalidad o no de las normas objeto del control, (el Tribunal) debe
tomar en consideración también aquellas leyes que, dentro del marco constitucional,
se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del
Estado”.

Como es evidente esta construcción (y deformación) de la idea del bloque de

constitucionalidad toma como referencia al modelo español de justicia
constitucional, y no al francés, de donde es originaria la expresión y tiene un
significado y contenido totalmente diferente, como hemos visto. Y es a esta
construcción a la que los escasos estudios sobre el tema han dirigido su crítica. Antes,
sin embargo, de ingresar a desarrollar esa crítica es preciso aún detenernos en el
análisis del contenido de ese bloque descrito en el art. 22 de la LOTC.

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Bloque de la Constitucionalidad

5.- CONTENIDO DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD:

a) Los preceptos de una ley orgánica que determinan la competencia y

atribuciones de los órganos del Estado:
Leyes que efectúa el art. 22 de la LOTC, más allá de su expresión general, no
comprende cualquier clase de ley o norma con rango de ley de las enunciadas en el
inciso 4 del art. 200 de la Constitución; precepto constitucional éste que no sólo tiene
la virtualidad de crear el proceso de inconstitucionalidad de las leyes, sino,
además, de fijar el “rango de ley” de ciertas fuentes formales creadas por la
Constitución. Y es que tal referencia a las “leyes” del art. 22 de la LOTC, no puede
desligarse de la descripción del contenido que deben tener, según el cual para que
una ley forme parte del bloque de constitucionalidad, es preciso que se trate de un
precepto que se haya “dictado para determinar la competencia o las atribuciones de
los órganos del Estado”. Se tratan, pues, de normas que regulan competencias y
atribuciones de órganos estatales y no, como sucede en España, donde las normas que
forman parte de él, según el artículo 28.1 de su LOTC, además de las leyes orgánicas a
las que se refiere el artículo 28.2 de su LOTC, comprende a las leyes que
delimitan “las competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o
para regular o armonizar el ejercicio de las competencias entre éstas” Porque se trata
de normas que no pueden tener otro propósito que regular las competencias y
atribuciones de los órganos del Estado, el concepto de “leyes” utilizado por el artículo
22 de la LOTC debe entenderse en el sentido de comprender, prima facie, a la
“ley orgánica”, norma ésta que, según el art. 106 de la Constitución, precisamente
regula la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Constitución.

b) ¿El Reglamento del Congreso de la República?

El Tribunal Constitucional, al parecer, ha admitido esa posibilidad. En la STC expedida
en el Exp. N°. 004-96-AI/TC sostuvo que el artículo 75 del Reglamento Parlamentario
no se encuentra “comprendido dentro del ámbito de aquellas normas que
determinan la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado (por lo
que ) no forma parte del bloque de constitucionalidad...”. Lo que significa que,
eventualmente, existirían otras disposiciones reglamentarias que, en la medida que
sirvan para determinar la competencia o las atribuciones del

Congreso de la República, podrían ingresar dentro de los alcances del artículo 22 de

la LOTC.

Tal afirmación del Tribunal Constitucional pone de relieve, prima facie, que al igual
de lo que sucede con determinados preceptos de la Ley Orgánica, no todos los
preceptos del Reglamento del Congreso si es que el reglamento forma parte- se
integran al bloque de constitucionalidad, sino sólo aquellos que desarrollan
competencias y atribuciones del Congreso previstas en la Constitución.

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Bloque de la Constitucionalidad

6.- EL REQUISITO DE “CONFORMIDAD CON LA CONSTITUCIÓN” PARA

INTEGRAR EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD:

El artículo 22 de la LOTC no sólo describe el tipo de normas que han de

sumarse o entenderse como conformantes del bloque de constitucionalidad. Ha
previsto también una exigencia sustantiva no menos importante, pues aún tratándose
de preceptos de una ley orgánica que tengan por objeto determinar las competencias
y atribuciones de los órganos constitucionales y de relevancia constitucional, es
necesario que éstas se hayan dictado “dentro del marco constitucional” o, lo que
es lo mismo, se traten de preceptos de una ley orgánica que se encuentren
“conformes con la Constitución”.

A efectos de determinar cuáles son las normas que integran el "bloque de

constitucionalidad", se requiere analizar en forma conjunta lo dispuesto en la
Constitución, la LOTC y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

1) El derecho internacional de los derechos humanos

La Constitución de 1993 señala en la Cuarta Disposición Final y Transitoria que "las

normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se
interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con
los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el
Perú". Al comentar los alcances de esta disposición, el Tribunal Constitucional ha
señalado que "(la) interpretación conforme con los tratados sobre derechos humanos
contiene, implícitamente, una adhesión a la interpretación que, de los mismos, haya(n)
realizado los órganos supranacionales de protección de los atributos inherentes al ser
humano (...)"(16). –subrayado nuestro-

Por lo tanto, las normas y decisiones internacionales sobre derechos humanos se

incorporan al "bloque de constitucionalidad" como consecuencia de lo dispuesto en la
Carta de 1993 y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

2) Las leyes sobre las competencias y atribuciones de los órganos del Estado

La LOTC señala en su artículo 22°:

"Para apreciar la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de las normas (...), el

Tribunal considera, además de los preceptos constitucionales, las leyes que dentro del
marco constitucional se hayan dictado para determinar la competencia o las
atribuciones de los órganos del Estado".

A partir de lo dispuesto en esta norma, integran el bloque de constitucionalidad

aquellas "leyes" emitidas para "determinar la competencia o las atribuciones de los
órganos del Estado", siempre que las mismas se encuentren "dentro del marco
constitucional". En sentido estricto, tales normas son las denominadas "leyes orgánicas",
a través de las cuales, por mandato del artículo 106º de la Carta de 1993, "se regulan
la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Constitución". Asimismo, consideramos incluido en este ámbito al Reglamento del
Congreso, que formalmente no es una "ley orgánica" pero cuyo contenido abarca el
desarrollo de las "competencias y atribuciones" de este órgano constitucional.

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7.- NORMAS:

a) NORMA DOGMATICA:

La Ley 26.300 de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos.

Estipula:

Artículo 1. La presente ley regula el ejercicio de los derechos de participación y

control de ciudadanos de conformidad con la Constitución.

Artículo 2. Son derechos de participación de los ciudadanos los siguientes:

a) Iniciativa de Reforma Constitucional;

b) Iniciativa en la formación de las leyes;
c) Referéndum;
d) Iniciativa en la formación de dispositivos municipales y regionales; y,
e) Otros mecanismos de participación establecidos por la presente ley para el
ámbito de los gobiernos municipales y regionales.

 Esta Norma es Dogmatica porque está referida a los derechos

fundamentales de las personas. Que en este caso es el Derecho a la
Participación y Control Ciudadano.
 Forma parte del bloque de la Constitucionalidad porque esta relacionado
con el artículo 31º de la Constitución Política, que esta referido al derecho
que tienen los ciudadanos de participar en los asuntos públicos mediantes
diversos modos.

b) NORMA ORGANICA:

La Ley General del Ambiente 28611.

Artículo 5º Del Patrimonio de la Nación tipifica: Los recursos naturales

constituyen Patrimonio de la Nación. Su protección y conservación pueden ser
invocadas como causa de necesidad pública, conforme a ley.

 Esta norma es orgánica porque establece condiciones sobre los recursos

naturales, que constituyen parte del patrimonio de la Nación, esto quiere decir
que el Estado tiene potestad sobre ellos.
 Pertenece al bloque de la Constitucionalidad porque aunque no este escrito
dentro de la constitución Política del Perú, es una Ley que guarda relación con
este, en especial con el Artículo 66º .
 Esta ley fue creada con la finalidad de conservar un ambiente adecuado para
proteger la salud de las personas, declarando de utilidad y necesidad pública la
explotación Técnica y Racional de los recursos naturales de la nación. El Perú
ha firmado y ratificado varios tratados internacionales, comprometiéndose a
conservar el medio ambiente y el patrimonio natural y cultural.

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Bloque de la Constitucionalidad

8.- JURISPRUDENCIA:

EXP . N.° 0046-2004-PI/TC

LIMA
ACALDE DE LA
MUNCIPALIDAD DE LIMA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 15 días del mes de febrero de 2005, el Tribunal Constitucional, en

sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini,
presidente; Bardelli Lartirigoyen, vicepresidente; Gonzales Ojeda, García Toma,
Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por el alcalde la Municipalidad de

Lima contra la Ordenanza N.° 181-MSS, emitida por la Municipalidad Distrital de
Santiago de Surco, publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 8 de marzo de
2004.

ANTECEDENTES

1. 1. Demanda de inconstitucionalidad

El recurrente impugna la Ordenanza N.° 181 emitida por la Municipalidad Distrital

de Santiago de Surco, por contravenir el artículo 198º de la Constitución, conforme a su
redacción vigente, que establece que la capital de la República tiene un régimen
especial en la Ley Orgánica de Municipalidades, y la Municipalidad Metropolitana de
Lima debe ejercer sus competencias dentro del ámbito de la Provincia de Lima;
asimismo, refiere que contraviene el artículo 51º de la Constitución, que establece la
jerarquía del ordenamiento jurídico peruano; el artículo 195.6º de la Constitución y al
artículo 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N.º 27972, que establecen las
funciones específicas y exclusivas de las Municipalidades Provinciales en materia de
organización del espacio físico y uso del suelo.

Refiere que desde el año 2003 las Municipalidades Distritales de Santiago de

Surco, Miraflores, San Isidro, San Borja y La Molina, se agruparon en lo que
denominaron “La Mesa de Alcaldes” pretendiendo disputarle competencias y funciones
específicas y exclusivas a la Municipalidad Metropolitana de Lima; en ese sentido, la
emplazada publicó ordenanzas atribuyéndose competencias y funciones específicas y
exclusivas en materia de acondicionamiento territorial y desarrollo urbano que son
propias de la Municipalidad Metropolitana, conforme al régimen previsto por la
Constitución y a la Ley Orgánica de Municipalidades.

Sobre el particular, sostiene que la ordenanza impugnada, al aprobar el Plan

Urbano Distrital de Santiago de Surco 2004-2010 y establecer que aquella prevalece
respecto de otras normas urbanísticas dentro de la jurisdicción de la emplazada, así
como disponer que se remita dicho Plan Urbano a la Municipalidad Metropolitana de
Lima para su registro e inclusión dentro del Plan Urbano Provincial, está afectando el
bloque de constitucionalidad, esto es, al conjunto de normas que regulan las
competencias y el fuero municipal, integradas por la Constitución y la Ley Orgánica de
Municipalidades –como Ley de Desarrollo Constitucional–, siendo objeto del presente
proceso determinar si la Ordenanza N.º 181-MSS contraviene o no el precitado bloque
de constitucionalidad.

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Bloque de la Constitucionalidad

En ese sentido, sustenta su demanda en las normas precitadas, así como en los
artículos 151º, 152º, 154º, 161º, 73º, 79.1.1º, 79.1.2º, 79.3.1º y 75º de la Ley Orgánica
de Municipalidades, entre otras.

2. 2. Contestación de la demanda

La emplazada contesta la demanda a través de su procurador público, quien

solicitó que la demanda sea desestimada en la medida que la parte demandante no ha
precisado de qué manera se contravienen los artículos 198º, 195.6º y 51º de la
Constitución, limitándose a realizar una interpretación errónea de lo que la Ley Orgánica
de Municipalidades ha regulado, como funciones específicas y exclusivas de la
Municipalidad Metropolitana de Lima.

Sostiene que el Plan Urbano aprobado por su representada es un reflejo de la

autonomía municipal consagrada en el artículo 191º de la Constitución y obedece,
además, a las facultades que la Ley Orgánica de Municipalidades confiere en su artículo
79.3.1º, que establece cuáles son las funciones específicas y exclusivas de las
municipalidades distritales. Tanto la Constitución como la Ley Orgánica de
Municipalidades otorgan a los gobiernos locales –sin distinguir entre los provinciales y
los distritales– la competencia de planificar su desarrollo local, así como la competencia
de planificar el desarrollo urbano de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, el
urbanismo y el acondicionamiento territorial; en ese contexto, corresponde a la
Municipalidad Provincial emitir las normas técnicas generales en materia de
organización del espacio físico y uso de suelo, por lo que le corresponde aprobar el plan
de desarrollo urbano como parte del mismo, mientras que a la municipalidad distrital le
corresponde aprobar el plan de desarrollo urbano, del cual forma parte el plano de
zonificación; esto es, el plano y estudio en el que se definen los detalles específicos de
cada sector o zona, nivel al que no llega el esquema de zonificación que aprueba el
municipio provincial, en la medida que trata aspectos generales.

En ese sentido, el Procurador de la emplazada cita en su escrito de contestación

de la demanda los artículos que considera pertinentes a su defensa y expone, además,
su particular interpretación de los mismos.

FUNDAMENTOS

Trámite de la demanda interpuesta

1. 1. En la medida que se pretende que el Tribunal Constitucional dilucide a qué

entidad le corresponden las competencias en materia de acondicionamiento
territorial y desarrollo urbano, las mismas que se encuentran desarrolladas en la Ley
Orgánica de Municipalidades, el proceso de autos ha sido tramitado como si de uno
de inconstitucionalidad se tratase, porque, aunque de lo expuesto por las partes se
aprecia la existencia de un conflicto positivo de competencias, el artículo 110º del
Código Procesal Constitucional expresamente señala que si el conflicto versa sobre
una competencia o atribución contenida en una norma con rango de ley, la vía
adecuada para su tramitación es la correspondiente al proceso de
inconstitucionalidad.

El Contenido de la norma impugnada

2. 2. La Ordenanza N.º 181-MSS, aprobada por la Municipalidad Distrital de Santiago

de Surco, y publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 6 de marzo de 2004,
tiene como tenor, conforme a lo expuesto en el artículo primero de la misma, aprobar

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Bloque de la Constitucionalidad

el Plan Urbano Distrital de Santiago de Surco 2004-2010, el cual constituye el

principal instrumento técnico normativo urbanístico que rige y orienta el desarrollo
urbano del distrito, disponiéndose, además, que dicho Plan Urbano prevalece
respecto de otras normas urbanísticas en la jurisdicción de Santiago de Surco.

De otro lado, en el artículo 4º de la misma ordenanza se dispone que se remita a la

Municipalidad Metropolitana de Lima el Plan Urbano aprobado, para su registro e
inclusión dentro del Plan Urbano Provincial.

EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD

3. 3. La demanda se sustenta, no en la transgresión directa por parte de la emplazada

de una norma contenida en la Constitución, sino en la transgresión de distintas
disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Municipalidades, norma que forma
parte del “bloque de constitucionalidad” de nuestro ordenamiento jurídico y, como
consecuencia de ello, la afectación de postulados constitucionales; en tal sentido,
se hace necesario precisar a qué se está haciendo referencia cuando se habla del
bloque de constitucionalidad.

4. 4. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ya ha emitido algunos

pronunciamientos, como el recaído en el Exp. N.º 0689-2000-AC, donde expuso que
cuando se constate la existencia de un conflicto de competencias o atribuciones,
también resulta necesario que ellas gocen de reconocimiento constitucional, para lo
cual debe tomarse en cuenta el bloque de constitucionalidad. En ese contexto, en
los casos en que deba definirse las competencias o atribuciones que cuenten con
desarrollo constitucional

“[p]ero que generen confusión al momento de interpretar y definir

titularidad, sobre todo cuando, por la naturaleza de los órganos y
funciones, se reconozcan competencias compartidas –como es el
caso de los Gobiernos Locales y Regionales–, el análisis de
competencia debe superar el Test de Competencia, método
mediante el cual el Tribunal analiza las materias asignadas a los
sujetos constituciones en conflicto bajo los parámetros de
actuación desarrollados, según se trate del ejercicio de
competencias, sean estas exclusivas, compartidas o delegables”
(Fund. 10.3).

Este pronunciamiento se sustentaba en los artículos 46º y 47º de la anterior Ley

Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N.º 26435, cuyo contenido ha sido
recogido en el artículo 79º de la Ley N.º 28237, que aprueba el Código Procesal
Constitucional, que expresamente dispone que

“Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal

Constitucional considerará, además de las normas
constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se
hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones
de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos
fundamentales de la persona”.

En ese sentido, debe rescatarse lo también expuesto por el Tribunal Constitucional

en la sentencia precitada, cuando señala que “La competencia hace referencia a un
poder conferido por la Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad
para generar un acto estatal (...)”, y donde “Las normas del bloque de
constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar
los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y

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Bloque de la Constitucionalidad

funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de precisar

detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de éstos, así
como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos
(...)”; en consecuencia, y desde una perspectiva orgánica, “(...) dicho concepto alude
a la aptitud de obrar político-jurídica o al área de facultades de un órgano u
organismo constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuación estatal como
legítima o ilegítima en función de que el titular responsable de aquél hubiese obrado
dentro de dicho marco o fuera de él” (Exp. N.º 0689-2000-AA Fund. 10.5).

5. 5. Por ello, debe precisarse que la Constitución y las normas que conforman el
bloque de constitucionalidad establecen tanto la competencia material así como la
competencia territorial, entre otros aspectos vinculados al tema, siendo la nota
condicionante de la competencia estatal, la de ser indelegable, taxativa, razonable
y proporcional.

6. 6. Este desarrollo del bloque de constitucionalidad fue posteriormente

complementado en la sentencia recaída en el Exp. N.º 0007-2002-AI, y reproducida
en algunos extremos en la resolución que recayó en el Exp. N.º 0041-2004-AI, en
donde se expuso que el parámetro de control en la acción de inconstitucionalidad,
en algunos casos comprende a otras fuentes distintas de la Constitución “(...) en
concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea
reclamada directamente por una disposición constitucional (...). En tales casos,
estas fuentes asumen la condición de 'normas sobre la producción jurídica' en un
doble sentido; por un lado, como 'normas sobre la forma de la producción jurídica',
esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de
elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como 'normas
sobre el contenido de la normación'; es decir, cuando por encargo de la Constitución
pueden limitar su contenido” (Fund. 5).

7. 7. Esta capacidad que tienen las fuentes que formalmente no son constitucionales
es lo que se ha denominado bloque de constitucionalidad, y, por ello, “La
interpretación que efectúa el Tribunal Constitucional no sólo abarca las normas
constitucionales propiamente dichas, sino que se extiende a todas las demás
comprendidas en el denominado bloque de constitucionalidad” (Exp. N.º 1049-2003-
AA).

EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD Y LA LEY ORGÁNICA DE

MUNICIPALIDADES

8. 8. La Constitución Política establece en su artículo 194º que “Las municipalidades

provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las
municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley”, sin que dicho
dispositivo distinga entre Municipalidades Provinciales o Distritales en general, sino
sólo en el caso de la Capital de la República, la que, por mandato del artículo 198º
de la Carta Fundamental, tiene un régimen especial en las leyes de
descentralización y en la Ley Orgánica de Municipalidades; de otro lado, dicho
dispositivo también expone que la Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus
competencias dentro del ámbito de la provincia de Lima. Aunque no es materia del
presente caso, cabe también señalar que por mandato del precepto acotado, las
municipalidades de frontera también tienen un régimen especial en la Ley Orgánica
de Municipalidades.

9. 9. Por otro lado, la propia Constitución, en su artículo 195º, regula de manera

genérica al conjunto de facultades que deben ser ejercidas de manera excluyente y

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Bloque de la Constitucionalidad

exclusiva por los gobiernos locales, lo que de por sí es insuficiente para que los
gobiernos locales funcionen de manera adecuada y cumplan con las atribuciones
que la Constitución les otorga; es por ello que se requiere de una norma
“complementaria” que desarrolle los preceptos constitucionales, más aún cuando la
propia Constitución, en el inciso 10º del mismo artículo, dispone que los gobiernos
locales son competentes para ejercer las demás atribuciones inherentes a su
función, conforme a ley, lo que constituye una auténtica reserva de ley, la misma
que debe ser implementada por el legislador ordinario –como ya ocurrió–, a través
de una norma en los términos del artículo 106º de la Constitución, esto es, de una
ley orgánica que permita regular la estructura y funcionamiento de los gobiernos
locales.

10. 10. Así, dado que la Ley Orgánica de Municipalidades ha sido dictada dentro del
marco constitucional para determinar la competencia de los gobiernos locales,
también forma parte del bloque de constitucionalidad y constituye un parámetro que
puede y debe ser utilizado cuando se trate de realizar un control de
constitucionalidad; la afirmación de que la precitada Ley Orgánica forma parte del
referido bloque ya ha sido expuesta por el Tribunal Constitucional en la sentencia
del Exp. N.º 0689-2000-AC (fund. 4.), lo que también ha sido afirmado cuando se ha
hecho referencia a otras normas que forman parte del bloque de constitucionalidad,
como es el caso de la Ley Orgánica del Poder Judicial (resoluciones recaídas en los
Exps. N.º 2483-2002-AA [fund. 2.] y N.º 0669-2003-AA [fund. 4.]).

11. 11. En consecuencia, corresponde que, en el caso de autos, el Tribunal

Constitucional se pronuncie respecto de si la ordenanza impugnada transgrede el
ordenamiento constitucional vigente, no porque contravenga abiertamente alguna
de las normas que la Constitución establece expresamente, sino porque al
transgredir alguna norma contenida en la Ley Orgánica de Municipalidades estaría
afectando el bloque de constitucionalidad e, indirectamente, la Carta Fundamental
(inconstitucionalidad indirecta). En ese sentido, la interpretación que realice el
Tribunal Constitucional no sólo abarca a las normas constitucionales sino también a
las normas contenidas en el bloque de constitucionalidad.

Las competencias de los gobiernos locales

12. 12. En principio, si bien la Constitución no diferencia a las municipalidades

provinciales de las distritales, al momento de regular las atribuciones otorgadas de
manera expresamente por ella a los gobiernos locales, en el inciso 10) del artículo
195° hace un reenvío para que el legislador supla aquello que no está normado en
la Carta Magna, lo que ,como volvemos a reiterar, ya ha sido hecho a través de la
Ley Orgánica de Municipalidades.

13. 13. La Ley Orgánica de Municipalidades, por su parte, establece, en su artículo 3º,
el ámbito dentro del cual ejercen su jurisdicción, quedando claro que las
municipalidades provinciales ejercen su jurisdicción sobre el territorio de la provincia
respectiva y sobre el distrito del Cercado, mientras que las municipalidades
distritales lo harán sobre el territorio del correspondiente distrito.

14. 14. Posteriormente, al regular las competencias y funciones específicas y generales

de la Municipalidades en general, en el segundo párrafo del artículo 73º, expone que
“Las funciones específicas municipales que se derivan de las competencias se
ejercen con carácter exclusivo o compartido entre las municipalidades provinciales
y distritales, con arreglo a lo dispuesto en la presente ley orgánica”, pasando a
regular a continuación las competencias y funciones específicas, así como el rol de
las municipalidades provinciales, estableciendo expresamente las de:

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Bloque de la Constitucionalidad

“(a) Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento

territorial, en el nivel provincial.

Las municipalidades provinciales son responsables de promover e

impulsar el proceso de planeamiento para el desarrollo integral
correspondiente al ámbito de su provincia, recogiendo las
prioridades propuestas en los procesos de planeación de
desarrollo local de carácter distrital.

(b) Promover, permanentemente la coordinación estratégica de los

planes integrales de desarrollo distrital. Los planes referidos a la
organización del espacio físico y uso del suelo que emitan las
municipalidades distritales deberán sujetarse a los planes y las
normas municipales provinciales generales sobre la materia”.

[...]

(d) Emitir las normas técnicas generales, en materia de

organización del espacio físico y uso del suelo así como sobre
protección y conservación del ambiente.

15. 15. De allí queda claro que, para el ejercicio de las funciones antes citadas,
corresponde a las municipalidades provinciales: (i) promover e impulsar el
planeamiento para el desarrollo de la provincia en coordinación con las
municipalidades distritales; (ii) promover la coordinación entre las municipalidades
distritales en la implementación de sus planes de desarrollo, las que deben sujetarse
a las normas municipales provinciales; y, (iii) actuar como un órgano técnico
normativo cuando se trate de regular la organización del espacio físico y el suelo.

16. 16. Especialmente relevante es el último párrafo del artículo 73º, cuando hace
referencia a que en el ejercicio de sus competencias y funciones las municipalidades
deben tener presente su condición de municipalidad provincial o distrital, disposición
que necesariamente debe ser interpretada de modo concordado con el artículo 3º al
que ya se hizo referencia y a cuyo análisis volveremos más adelante.

17. 17. Por otro lado, el artículo 79º de la Ley Orgánica de Municipalidades, establece
las funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales en materia
de organización del espacio físico y uso del suelo, las funciones específicas
compartidas de las municipalidades provinciales, las funciones específicas
exclusivas de las municipalidades distritales y las funciones específicas compartidas
de las municipalidades distritales, que la Ley Orgánica les otorga.

Entre las funciones específicas exclusivas de las municipalidades provinciales que

nos interesan para el presente caso, tenemos:

“79.1.1. Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel

provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión
urbana, así como las áreas de protección o de seguridad por
riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación
ambiental.

79.1.2. Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo

Rural, el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de
Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes
específicos de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento
Territorial.

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Bloque de la Constitucionalidad

79.1.3. Pronunciarse respecto de las acciones de demarcación

territorial en la provincia”.

Mientras que en el caso de las funciones específicas exclusivas de las

municipalidades distritales se encuentran:

“79.4.1. Aprobar el plan urbano o rural distrital, según corresponda,

con sujeción al plan y a las normas municipales provinciales sobre
la materia”.

18. 18. Corresponde también hacer referencia a los artículos 154º y 155º de la Ley
Orgánica de Municipalidades, en tanto que el primero de ellos, desarrollando el
artículo 198º de la Constitución, dispone que “La Municipalidad Metropolitana de
Lima ejerce jurisdicción, en las materias de su competencia, sobre las
municipalidades distritales ubicadas en el territorio de la provincia de Lima. Se rigen
por las disposiciones establecidas para las municipalidades distritales en general,
en concordancia con las competencias y funciones metropolitanas especiales, con
las limitaciones comprendidas en la presente ley y las que se establezcan mediante
ordenanza metropolitana”, mientras que el segundo, refiere que las disposiciones de
la Ley Orgánica de Municipalidades también se aplican a la Municipalidad
Metropolitana de Lima, así como a las municipalidades distritales de su jurisdicción,
en todo aquello que no se oponga a lo expresamente regulado en la parte pertinente
de la Ley Orgánica de Municipalidades.

19. 19. En ese orden de ideas, resulta que la Municipalidad Metropolitana de Lima tiene
las mismas atribuciones que cualquiera de las municipalidades provinciales, más las
competencias y funciones metropolitanas especiales que aparecen reguladas en la
Ley Orgánica de Municipalidades. Así, resulta que las competencias reguladas en
el artículo 79º de la norma precitada, también son de competencia de la
Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual ejerce su jurisdicción sobre el territorio
de la provincia, de conformidad con el artículo 3º de la precitada norma.

20. 20. De ello resulta que, cuando se revisan las facultades otorgadas en cada caso
tanto a las municipalidades provinciales como a las distritales, aparece una
estructura claramente ordenada y que permite distinguir las competencias otorgadas
en cada caso, siendo necesario que entre los gobiernos locales provincial y
distritales exista la debida coordinación en el desempeño de sus atribuciones y que,
en su actuación, cada uno de los gobiernos locales proceda en el ejercicio regular
de sus atribuciones, respetando las competencias otorgadas o reconocidas a los
otros gobiernos locales.

21. 21. Por tanto, cuando la Ley Orgánica de Municipalidades regula las competencias
en materia de aprobación del Plan de Desarrollo Urbano, expresa que es una
competencia de las municipalidades provinciales aprobar el mismo (art. 79.1.2º),
mientras que cuando regula la competencia que tienen sobre el particular las
municipalidades distritales, señala que éstas deben aprobar el plan urbano con
sujeción al plan y a las normas provinciales sobre la materia (art. 79.4.1º); esto es,
que dicho documento queda supeditado al Plan de Desarrollo Urbano aprobado por
la municipalidad provincial, así como a las normas provinciales que sobre la materia
se hayan aprobado.

22. 22. Así, aunque la Constitución no haya distinguido entre uno y otro gobierno local,
es evidente que, en el ejercicio de sus atribuciones, las municipalidades distritales
deben observar no sólo el mandato constitucional, sino también las reglas
contenidas en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad, con lo que

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Bloque de la Constitucionalidad

el ejercicio de la atribución contenida en el artículo 79.4.1º no puede contravenir los

artículos art. 3º y 79.1.2º de la Ley Orgánica de Municipalidades, dado que, de
hacerlo, estaría contraviniendo el bloque de constitucionalidad e indirectamente a la
Constitución.

23. 23. En consecuencia, al emitir una ordenanza como la que es cuestionada en el

caso de autos, resulta claro que la emplazada ha actuado formalmente dentro de los
parámetros previstos por la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades, dado
que se encuentra facultado para ello; pero no ocurre lo mismos cuando se revisa el
contenido de la misma, puesto que aquella contraviene diversas normas de la Ley
Orgánica de Municipalidades, como veremos a continuación.

24. 24. Al disponer en su artículo primero que “El Plan Urbano prevalece respecto de
otras normas urbanísticas en la jurisdicción distrital de Santiago de Surco”, se está
afectando el contenido del artículo 3º de la Ley Orgánica de Municipalidades, que
establece que las municipalidades provinciales ejercen su jurisdicción sobre el
territorio de la respectiva provincia; de ser así, se podría colegir que la Municipalidad
Metropolitana de Lima no tendría jurisdicción sobre el territorio de la Municipalidad
Distrital de Santiago de Surco y, que por otro lado, el Plan de Desarrollo Urbano
aprobado por la primera no resultaría vinculante respecto de la segunda o de otras
municipalidades distritales; a ello hay que agregar que por las mismas razones, la
Ordenanza es contraria a lo regulado en el artículo 154º de la Ley Orgánica de
Municipalidades.

25. 25. Igualmente, al establecer en el artículo 4º de la misma Ordenanza (N.º 181 MSS)
que el Plan Urbano aprobado por la emplazada debe remitirse a la Municipalidad
Metropolitana de Lima “(...) para su Registro e inclusión dentro del Plan Urbano
Provincial”, se está afectando la competencia que tiene la Municipalidad
Metropolitana de calificar el contenido del Plan aprobado, en tanto que su labor no
es meramente registral, como se ha apreciado al revisar el artículo 79.1.2º, sino
también técnico-administrativa, para verificar si dicho plan se condice con el Plan de
Desarrollo Urbano y, de ser el caso, poder plantear las observaciones que
necesariamente deban ser subsanadas por la municipalidad distrital; argumentar lo
contrario, significaría permitir una suerte de autarquía territorial, competencial y
administrativa, donde las municipalidades distritales podrían adoptar cualquier
decisión que pudiese afectar el desarrollo provincial, sin estar sujetas a limitación
normativa, competencial u orgánica en el desempeño de sus atribuciones, posición
totalmente negada en el texto constitucional y en el bloque de constitucionalidad que
regula las competencias y atribuciones de los gobiernos locales.

26. 26. En ese sentido, el artículo 4º precitado es contrario al artículo 79.1.2º de la Ley
Orgánica de Municipalidades y, por lo tanto, inconstitucional, pues contraría al
bloque de constitucionalidad. Consecuentemente, la emplazada, al emitir
ordenanzas en temas de su competencia, debe tener presente cuáles son las
competencias de la Municipalidad Metropolitana de Lima, así como los lineamientos
que aquella ha desarrollado, de modo tal que, en ningún caso, la ordenanza distrital
pueda desvirtuar o enervar el contenido de las ordenanzas provinciales, cuando
aquella ha regulado y actuado conforme a las funciones específicas exclusivas que
la Ley Orgánica de Municipalidades establece (conforme, artículo 79.3.1º).

27. 27. Respecto de la primera disposición final de la ordenanza materia de

pronunciamiento, cabe señalar que la misma no es inconstitucional, en tanto los
efectos derogatorios en ella previstos están referidos a normas de igual o inferior
jerarquía emitidas por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, pues, de lo
contrario, podría interpretarse que aquélla puede derogar dentro de su jurisdicción

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cualquier ordenanza que sobre la materia haya emitido la Municipalidad

Metropolitana, el Plan Urbano de Desarrollo o, incluso, la Ley Orgánica de
Municipalidades.

28. 28. Finalmente, debe precisarse que el resto del contenido de la Ordenanza
aprobada por la Municipalidad de Santiago de Surco tendrá plena validez siempre y
cuando no contradiga lo expuesto en el Plan Urbano de Desarrollo aprobado por la
Municipalidad Metropolitana de Lima, para lo cual deberá hacer de conocimiento de
aquélla la ordenanza y sus anexos, para su aprobación y registro, de ser el caso, o
para las subsanaciones a que hubiere lugar, debiendo la Municipalidad
Metropolitana emitir un pronunciamiento sobre el particular en el plazo más breve,
para no perjudicar la correcta administración de la Municipalidad Distrital de
Santiago de Surco.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. 1. Declarar FUNDADA en parte la demanda de inconstitucionalidad interpuesta en

contra de la Ordenanza N.° 181-MSS, expedida por la Municipalidad Distrital de
Santiago de Surco; en consecuencia, inconstitucionales el párrafo segundo del
artículo 1º, así como (Congreso, 2005) la primera parte del artículo 4º, por las razones
antes expuestas.

2. 2. Declararla INFUNDADA en lo demás que contiene, incorpo (Tribunal

Constitucional, 2004)rando el Fundamento N.° 27 al fallo de la presente sentencia.

COMENTARIO:
Esta sentencia está relacionada con el Bloque de la constitucionalidad ya que no
afecta a una norma escrita en la constitución, sino que va en relación a la Ley
Orgánica de Municipalidades; norma que forma parte del “Bloque de
constitucionalidad” de nuestro ordenamiento jurídico.

Como consecuencia de ello, la afectación de postulados constitucionales; en tal

sentido, se hace necesario precisar a qué se está haciendo referencia cuando se
habla del bloque de constitucionalidad.

Bibliografía
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Comisionado de NU para los derechos humanos.

CARPIO MARCOS, E. (2004). Bloque de constitucionalidad y el proceso de inconstitucionalidad

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OLAYA, M. A. (2004). EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN LA JURISPRUDENCIA DE LA

CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA. Colombia: Precedente.

Peru. (1997). Recuperado el 05 de junio de 2009, de Ley 26.300 de los Derechos de

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