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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN
ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES”
República de Colombia
Documento Marco:
“Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Estructuración de

Proyectos a los Entes Territoriales”
Sistema General de Regalías - SGR
Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas
Bogotá D.C., Colombia
2015
Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP

1
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................................................................4
1. CAPÍTULO 1: MARCO CONCEPTUAL DEL CICLO DE LOS PROYECTOS DE

INVERSIÓN .............................................................................................................................................................................6
1.1 Etapa de preinversión ...................................................................................................................................................... 8
1.2 Etapa de Inversión ........................................................................................................................................................... 11
1.3 Etapa de Operación ......................................................................................................................................................... 12
1.4 Etapa de Evaluación Ex post .................................................................................................................................... 12
2. CAPÍTULO 2: DIAGNÓSTICO DE LA ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A NIVEL

MUNICIPAL EN COLOMBIA ...................................................................................................................................... 13
2.1 Etapa de Estructuración ............................................................................................................................................... 13
2.2 Etapa de Presentación al OCAD ............................................................................................................................. 14
2.3 Etapa de Aprobación en el OCAD ......................................................................................................................... 15
2.4 Etapa de Ejecución de Proyectos .......................................................................................................................... 15
3. CAPÍTULO 3: MARCO NORMATIVO DEL PROGRAMA ................................................................. 19
4. CAPÍTULO 4: DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE

CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A ENTES TERRITORIALES ... 22
4.1 Asistencia técnica aplicada en estructuración de proyectos .......................................................... 22
4.2 Desarrollo del marco metodológico y estandarización para la estructuración de

proyectos .................................................................................................................................................................................................. 24
4.3 Esquema a implementar .............................................................................................................................................. 27
5. CAPÍTULO 5: DESCRIPCIÓN DEL ESQUEMA OPERATIVO DEL PROGRAMA ............. 31
5.1 Postulación de la necesidad ...................................................................................................................................... 32
5.2 Evaluación de la Solicitud en el DNP: ............................................................................................................... 33
5.3 Estructuración aplicada de un proyecto .......................................................................................................... 33
5.4 Acompañamiento en la estructuración de un proyecto ..................................................................... 35
5.5 Productos a recibir por los Entes Territoriales. ......................................................................................... 36

2
5.6 Culminación del proceso de estructuración y verificación del fortalecimiento de las

capacidades. .......................................................................................................................................................................................... 37
6. CAPÍTULO 6: BENEFICIOS ESPERADOS DEL PROGRAMA ...................................................... 39
LISTA DE TABLAS
Tabla 1: Proyectos PGN o VU presentados ................................................................................ 14

Tabla 2: Descripción de Responsabilidades ............................................................................... 30
LISTA DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1: Características generales de los proyectos ...................................................... 6

Ilustración 2: Etapas de los Proyectos ........................................................................................... 6
Ilustración 3: Componentes de las Etapas de los Proyectos................................................. 7
Ilustración 4: Fase de Identificación: Descripción .................................................................... 8
Ilustración 5: Fases de la etapa de preinversión ..................................................................... 10
Ilustración 6: Componentes Etapa de Inversión...................................................................... 11
Ilustración 7: Etapas de un Proyecto en el marco del SGR ................................................. 13
Ilustración 8: Problemas principales identificados en el ciclo de los proyectos........... 14
Ilustración 9: Proyectos sin inicio de proceso de contratación .......................................... 15
Ilustración 10: Debilidades en Estructuración .......................................................................... 16
Ilustración 11: Agregado de Proyectos OCAD 2012-2014 por monto de inversión ... 17
Ilustración 12: Saldos sin ejecutar SGR por tipo de OCAD ................................................. 18
Ilustración 13: Estrategias del Programa ................................................................................... 22
Ilustración 14: Esquema para el Fortalecimiento en Estructuración de Proyectos .... 28

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INTRODUCCIÓN
Una eficiente planeación del gasto público depende en gran parte de la capacidad
técnica en la estructuración de proyectos de las instituciones. Las entidades en
Colombia en todos sus niveles presentan debilidades en el proceso de estructuración
de proyectos, lo cual genera sobrecostos en su ejecución y retrasos en el
cumplimiento de los cronogramas pactados. Adicionalmente, en el orden territorial
no se vienen promoviendo inversiones de alto impacto y de carácter regional.
Dado lo anterior y considerando el crecimiento de los recursos de inversión de entes

territoriales provenientes de diferentes fuentes como el PGN y del SGR, además de
la presentación de nuevas propuestas para el desarrollo de proyectos bajo la
modalidad de Asociaciones Público Privadas, se requiere crear la capacidad
institucional en la estructuración de proyectos.
En lo que respecta a los proyectos de inversión del orden nacional, los problemas en
la estructuración e implementación han logrado reducirse ostensiblemente gracias a
procedimientos y controles promovidos por el Gobierno central. Merecen nombrarse
los ajustes recientes a la normatividad de contratación y ejecución de proyectos como
la reforma a la Ley 80, la reciente Ley de Asociaciones Público Privadas- APP, y en
materia de estructuración lo que en ello plantea la reciente Ley de Infraestructura,
además de las mejoras en los procedimientos de valoración de los riesgos por parte
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Adicionalmente, en materia de fortalecimiento institucional, en el orden nacional se

evidencian mejoras en la experiencia de las entidades ejecutoras de proyectos, las
cuales se encuentran experimentando un auge considerable en su dinámica y
eficiencia en la implementación de proyectos comparado con periodos anteriores,
propiciado esto por la decidida inversión en infraestructura del Gobierno actual.
Sin embargo, la estructuración de proyectos a nivel territorial afronta serios retos

relacionados tanto con la función de estructurar proyectos técnicamente robustos,
como con la de contar con la capacidad institucional requerida en cada uno de los
municipios del país para lograr dicho propósito.
Lo anterior se agudiza más si se considera que ahora el 100% de los entes

territoriales en Colombia cuentan con disponibilidad de recursos financieros para
emprender proyectos de inversión gracias a la reciente reforma que dio origen al
nuevo Sistema General de Regalías que se basa en criterios redistributivos orientados
a la equidad.

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Adicionalmente otras formas asociativas para la articulación Nación-Territorio se han

venido implementando, como lo es la iniciativa de Contratos Plan y por ende, resulta
prioritario fortalecer a los territorios para que con los recursos disponibles, los
objetivos establecidos se puedan cumplir eficientemente.
El presente documento presenta el “Programa de Fortalecimiento de Capacidades en

Estructuración de Proyectos a los Entes Territoriales” formulado por el Departamento
Nacional de Planeación, como respuesta a la necesidad identificada de apoyar el
fortalecimiento institucional en materia de estructuración de proyectos para los
municipios del país y contribuir así con la generación de proyectos apropiadamente
estructurados bajo la iniciativa de Proyectos con “Sello DNP” que permitan el cierre
de brechas prioritarias en el País.
A continuación se presentan seis capítulos. El primer capítulo contiene el marco

conceptual del ciclo de proyectos de inversión (preinversión, inversión, operación y
evaluación expost), y se explica en cuál etapa se adelanta la estructuración de los
proyectos. Los capítulos 2 y 3 contienen el diagnóstico respecto a las capacidades
existentes en estructuración de proyectos en el orden territorial y se presenta el
marco normativo, respectivamente. Posteriormente, en los capítulos 4 y 5 se
presentan las estrategias que son parte del “Programa de Fortalecimiento de
Capacidades en Estructuración de Proyectos a los Entes Territoriales” y se describe
la operatividad que ha dispuesto en DNP para prestar la asistencia técnica a los entes
territoriales. Finalmente, el capítulo 6 contiene los beneficios esperados con la
implementación del presente Programa.
Se espera que los municipios del país encuentren en el presente Programa, una
herramienta de apoyo personalizada y efectiva para mejorar sus capacidades
institucionales en materia de estructuración de proyectos. La solicitud para acceder
a los beneficios del programa, se encuentra disponible para descargar y diligenciar
en el sitio web del DNP: www.dnp.gov.co.

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1. CAPÍTULO 1: MARCO CONCEPTUAL DEL CICLO DE LOS

PROYECTOS DE INVERSIÓN
El proyecto de inversión pública, puede definirse como la unidad operacional de la

planeación del desarrollo que vincula recursos tanto humanos, como físicos y
monetarios, entre otros, orientados a resolver un problema o necesidad más sentida
de una población específica (Departamento Nacional de Planeación, 2012).
Los proyectos por ende, contemplan actividades limitadas en el tiempo, que utilizan
total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar o
recuperar la capacidad de producción o de provisión de bienes o servicios por parte
del Estado (Decreto 2844, 2010).
Adicionalmente, es importante precisar que los proyectos de inversión deben ser

procesos de agregación de valor que transforman insumos y factores productivos, a
través de actividades, en productos.
En general, los proyectos deben contar con las siguientes características:
Ilustración 1: Características generales de los proyectos
Que no exista Que sean Que sean Que cuenten Que brinden la
Únicos
Temporales
No divisibles
Alcance
Ubicación específica
ningún otro limitados en el planeados con un ámbito solución a un

proyecto con el tiempo, es decir, integralmente, geográfico problema en
mismo objetivo. que cuenten con es decir, que delimitado. particular.
una fecha inicio incluyan todas
y una fecha las etapas.
terminación
Fuente Manual de Procedimientos del Banco Nacional de Programas y Proyectos BPIN, (Departamento Nacional
de Planeación, 2011). Adaptación Grupo de Estructuración SGR.
El desarrollo de un proyecto de inversión pública está dividido en 4 etapas que en sí,

conforman “el ciclo de los proyectos” y que comprende:
Ilustración 2: Etapas de los Proyectos

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EVALUACIÓN
PREINVERSIÓN INVERSIÓN OPERACIÓN EXPOST
Fuente Manual de Procedimientos del Banco Nacional de Programas y Proyectos BPIN, (Departamento Nacional de
Planeación, 2011). Adaptación Grupo de Estructuración SGR.
Este ciclo inicia con la formulación y evaluación ex ante del proyecto de inversión
pública y termina cuando el proyecto cumple con los objetivos y metas propuestas,
cuando se haya realizado la evaluación ex post y cuando los análisis de conveniencia
de las entidades ejecutoras de los proyectos así lo establezcan (Departamento
Nacional de Planeación, 2011). Bajo este escenario, cada una de estas cuatro etapas
contempla una serie de elementos que permiten aplicar un proceso lógico, sobre el
cual se estructura el proyecto, a saber:
Ilustración 3: Componentes de las Etapas de los Proyectos
Situación actual
Identificación
Legal,
Situación esperada
Formulación Mercado,
Técnico,
Institucional y organizacional,
Preparación Estudios
Ambiental,
PREINVERSIÓN
Riesgos,
Comunicativo,
Financiera
Financiero.
Evaluación
Ex-ante
Económica y social
Físico
Ejecución
Financiera
INVERSIÓN
Indicadores de producto
Seguimiento y de gestión.
OPERACIÓN
Generación del beneficio a través de los bienes o servicios
generados.
EVALUACIÓN
EXPOST Análisis de impacto a largo plazo.
Fuente Manual de Procedimientos del Banco Nacional de Programas y Proyectos BPIN, (Departamento Nacional de
Planeación, 2011). Adaptación Grupo de Estructuración SGR.
Con base en el anterior esquema, a continuación se detallan cada una de estas

etapas, considerando el marco conceptual establecido en el Manual de

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Procedimientos del Banco Nacional de Programas y Proyectos BPIN (Departamento

Nacional de Planeación, 2011), así como los lineamientos conceptuales que orientan
la construcción de un proceso presupuestal orientado por desempeño y resultados,
recientemente adoptados por el DNP.
1.1 Etapa de preinversión
La etapa de preinversión incluye la formulación y evaluación exante del proyecto. La

formulación contempla el proceso de identificación y preparación del mismo, en el
cual se incluye el análisis de involucrados, el análisis de problemas, el análisis de
objetivos y la elaboración de los estudios correspondientes. Adicionalmente, esta
etapa de preinversión considera la evaluación financiera, económica y social, que
hacen parte de la evaluación exante.
En detalle, esta etapa de preinversión considera los elementos que se relacionan a

continuación.
1.1.1 Formulación
La formulación contempla: la identificación del problema central y de las

características de la situación actual, la situación esperada y las alternativas de
solución en términos de la población objetivo; adicionalmente, incluye la preparación
de los requerimientos mínimos para definir las estrategias y las actividades que
soportan al proyecto.
Específicamente, en la identificación se analizan tres momentos:
Ilustración 4: Fase de Identificación: Descripción

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LA SITUACIÓN ACTUAL
Corresponde al análisis del problema, sus causas y efectos, población afectada, zona de ubicación de
dicha población, y análisis de los actores involucrados según su rol con relación al proyecto
LA SITUACIÓN ESPERADA
Corresponde a la etapa en la que se identifica el objetivo central, los objetivos específicos, la
población y zona objetivo.
LAS ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN

Corresponden a la identificación de las soluciones que realmente puedan ser llevadas a cabo por el
proyecto.
Fuente Elaboración Grupo de Estructuración SGR.
Durante la preparación, se realizan los estudios de cada una de las alternativas

identificadas en el proceso anterior. Los estudios más comunes son: estudio legal,
estudio de mercado, estudio técnico, estudio ambiental, estudio de riesgos y estudio
financiero. Éstos proveen la información básica necesaria para conocer la estructura
de cada una de las alternativas tanto en su demanda de recursos, sus costos y en
sus beneficios.
Asimismo, en esta parte se determina el horizonte de evaluación del proyecto; es

decir el tiempo que se necesita para llevar a cabo las etapas de preinversión,
inversión, operación y evaluación ex post.
Es importante destacar que el horizonte de evaluación NO se circunscribe

exclusivamente a una vigencia presupuestal, ni a un periodo de gobierno ni
corresponde exclusivamente al tiempo estimado para ejecutar las actividades de
inversión, sino al tiempo que se requiere para cumplir con los objetivos del proyecto.
Sin embargo, debe observarse en especial, la necesidad de lograr la articulación entre

los planes institucionales y sectoriales con el los planes de desarrollo departamentales
y municipales y con el Plan Nacional de Desarrollo, elemento que es definido como
una de las características de los proyectos de inversión.

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1.1.2 Evaluación Ex ante
La evaluación ex-ante del proyecto consiste en un ejercicio de análisis de la

pertinencia, eficacia, eficiencia e impacto del proyecto a la luz de las alternativas de
solución identificadas. Para lo anterior se parte de la información recopilada en la
preparación de cada una de las alternativas de solución.
La evaluación consiste en la comparación de las diferentes alternativas mediante el

cálculo de los indicadores apropiados con el propósito de seleccionar la mejor de
ellas. La alternativa seleccionada se convertirá en el proyecto de inversión que
continuará el proceso por las posteriores etapas. Esta selección se realiza mediante
la evaluación financiera, económica y social.
El grado de profundidad de la información en la etapa de preinversión puede

diferenciarse por fases: Idea, Perfil, Prefactibilidad o Factibilidad. No todos los
proyectos deben desarrollarse a lo largo de las cuatro fases; pues eso depende del
grado de complejidad y evolución técnica, y de los montos del proyecto.
Ilustración 5: Fases de la etapa de preinversión
IDEA PERFIL
•Es una primera aproximación al problema, • Es la identificación, preparación y evaluación de las
necesidad u oportunidad, y a su solución. posibles alternativas de solución, partiendo
información de fuentes secundarias. Esta
información permite descartar alternativas no
factibles y precisar aún más las alternativas que
técnica y económicamente tienen más opciones para
pasar a la siguiente etapa.
PREFACTIBILIDAD FACTIBILIDAD
• Implica una evaluación más completa y • Precisa y detalla la mejor alternativa identificada en
pormenorizada de las alternativas de solución la etapa anterior y perfecciona una propuesta
identificadas en la etapa anterior. concreta del proyecto con su respectiva justificación,
utilizando como sustento principal información
primaria recolectada para este fin. Una vez el
proyecto de inversión se encuentra en la fase de
factibilidad, se puede estructurar su cadena de valor.
Fuente Elaboración Grupo de Estructuración SGR.
El desarrollo de la etapa de preinversión, considerando tanto la formulación como la

evaluación exante, contempla la estructuración del proyecto, la cual aporta los
elementos de juicio suficientes para tomar la decisión de invertir recursos públicos,
considerando los resultados de la evaluación de las alternativas realizada con base
en un análisis detallado de la situación actual y su efecto en la población afectada.

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Por lo anterior, la estructuración del proyecto es el punto de partida para iniciar su

ejecución (Miranda, 2004).
1.2 Etapa de Inversión
Durante la etapa de inversión se realiza la ejecución del presupuesto y el seguimiento

al mismo, es decir, que en esta etapa se realiza la ejecución física y financiera
orientada al logro del objetivo planteado.
Durante este periodo se llevan a cabo las actividades necesarias para la generación
de los productos del proyecto. Las actividades deben ser claras, concretas y estar
programadas en el tiempo, ya que ellas indicarán el monto de recursos que se
requieren para obtener el producto en el tiempo estipulado.
Ilustración 6: Componentes Etapa de Inversión
EJECUCIÓN SEGUIMIENTO
• Físico • Indicadores de
• Financiera Producto
• Indicadores de
Gestión
Fuente: Elaboración Grupo de Estructuración SGR.
En esta etapa se realiza el proceso de seguimiento al proyecto de inversión, que

consiste en la recolección, el procesamiento y el registro de la información de
ejecución, comparándola con lo planificado durante la formulación, con el fin de
identificar las desviaciones, fortalezas y debilidades de ésta, y así introducir cambios
que lleven a una mejor generación y provisión de bienes y servicios, y por tanto, se
lleve a cabo un cumplimiento óptimo de los objetivos del proyecto.
Dicho proceso se realiza a nivel de los insumos, actividades y productos planteados

en la cadena de valor del proyecto, a través del cálculo de indicadores de producto y
de gestión que son los que miden el comportamiento físico del proyecto.

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Los primeros reportan el avance para la obtención del producto durante el horizonte
del proyecto; y los segundos, miden anualmente el cumplimiento de las actividades
necesarias para la generación de los productos del proyecto programados para ese
momento. Del mismo modo en esta etapa se realiza seguimiento cronológico
(tiempos programados vs. tiempos observados) y presupuestal (de acuerdo con los
compromisos, obligaciones y pagos asumidos desde el proyecto).
1.3 Etapa de Operación
En esta etapa el proyecto ya fue ejecutado y empieza a cumplir con las funciones
para las que se diseñó. Comienza entonces la obtención de los beneficios.
La duración de esta etapa es definida en la etapa de preinversión y se extiende hasta

que se cumplan los objetivos preestablecidos y cuando el problema identificado no
permanezca por cuenta de la implementación del proyecto. Durante esta etapa se
realiza seguimiento a los resultados y el impacto de la cadena de valor.
1.4 Etapa de Evaluación Ex post
La Evaluación Ex-post, es la última etapa del ciclo del proyecto, y pretende asegurar
la asignación y ejecución eficiente y efectiva de los recursos asignados para el
proyecto. En este caso, se mide el impacto del proyecto a nivel económico, político y
social. Dependiendo del impacto, se puede determinar el éxito o fracaso del proyecto
de inversión.
El Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Estructuración de Proyectos a los

Entes Territoriales se focalizará por ende, en el fortalecimiento de las Secretarías
Técnicas de los municipios del país específicamente durante la etapa de Formulación
del Proyecto, en donde la estructuración del mismo juega un rol preponderante.

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2. CAPÍTULO 2: DIAGNÓSTICO DE LA ESTRUCTURACIÓN DE

PROYECTOS A NIVEL MUNICIPAL EN COLOMBIA
La estructuración de proyectos se constituye en uno de los componentes más

importantes en el ciclo de vida de un proyecto; de ella dependen no solo la correcta
valoración y dimensionamiento de los recursos requeridos para su apropiado
desarrollo e implementación, sino que cuando se realiza en forma completa y
sistemática los riesgos asociados a la implementación se reducen ostensiblemente.
Con base en la información recopilada desde la puesta en marcha del nuevo Sistema
General de Regalías y en recientes evaluaciones de dicho sistema (Fedesarrollo 2014,
Econometría, Economía Urbana), se han identificado falencias asociadas a la
estructuración de los proyectos.
Lo anterior es detectado en cada una de las etapas de aprobación y ejecución de los

proyectos como su formulación y estructuración, presentación de los proyectos a los
Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), aprobación de los mismos
en los OCAD y en la misma ejecución del proyecto.
Ilustración 7: Etapas de un Proyecto en el marco del SGR
Presentación Aprobación Ejecución del

Estructuración
al OCAD del OCAD Proyecto
Fuente: Elaboración Propia
2.1 Etapa de Estructuración
Se identifican marcadas debilidades de entes territoriales (especialmente

municipales) en la formulación y estructuración de proyectos
De acuerdo con los resultados de la encuesta adelantada por Fedesarrollo (2014),

cerca del 49% de los Secretarios de Planeación coinciden en que la formulación y

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estructuración de proyectos es uno de los problemas principales en el ciclo de los

mismos, como se muestra en la Ilustración 8.
Ilustración 8: Problemas principales identificados en el ciclo de los proyectos
Otras Razones 20,63% 79,37%

El rol de la Gobernación 26,50% 73,50%
El rol del Gobierno… 21,37% 78,63%
La ejecución de los… 24,72% 75,28%
La presentación y… 51,00% 49,00%
La formulación y… 48,58% 51,42%
Si No
Fuente: Elaboración propia con base en Fedesarrollo (2014)
2.2 Etapa de Presentación al OCAD
Los proyectos presentados presentan serias deficiencias técnicas y son devueltos

para ajustes, lo que genera reprocesos.
Se observa que el tiempo requerido para la presentación de los proyectos es mayor

a lo justo, entre otras causas por debilidades en su formulación. Al analizar los
proyectos ingresados para viabilidad DNP (incluyen Presupuesto General de la Nación
- PGN o ingresados por Ventanilla Única - VU), el 32% no cumple con los requisitos
exigidos para su presentación.
Tabla 1: Proyectos PGN o VU presentados
TOTAL INGRESADOS (PGN o Porcentaje

NO CUMPLE Porcentaje
VU) del monto
de
Monto de los total de los
Cantidad Cantidad Monto Total de los proyectos
proyectos proyectos
de Total de Proyectos (millones que no
(millones de que no
Proyectos Proyectos de pesos) cumplen
pesos) cumplen
Total general 430 $3.338.181 1337 $10.496.986 32% 32%
Fuente: Base trazabilidad proyectos para viabilidad DNP. Grupo de proyectos de la DVR.
Fuente: Base trazabilidad Asesores municipales corte Nov. 2014.

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2.3 Etapa de Aprobación en el OCAD
Los proyectos, una vez aprobados no comienzan su etapa de ejecución con prontitud.
Para la vigencia 2013-2014, de acuerdo con las bases de datos del SGR se
identificaron 680 (10%) de los proyectos aprobados (corte a 15 feb 2015) en los
cuales transcurrieron más de 6 meses desde su aprobación y no habían sido
contratados, lo cual representa $2,1, billones (14%), mientras que $1,2 billones
llevan, al corte, más de 12 meses desde su aprobación sin ser ejecutados, por lo que
corren con el riesgo de una eventual liberación de recursos. Lo anterior se presenta
por no contar con los estudios técnicos, legales y financieros completos para dar inicio
a su ejecución.
Ilustración 9: Proyectos sin inicio de proceso de contratación

450 1.400.000
1.209.243
400 1.200.000
402
Millones de pesos
350
861.635 1.000.000
Cantidad de Proyectos
300
250 800.000
278
200 600.000
150
400.000
100
50 200.000
0 0
MAS DE 12 MESES ENTRE 6 Y 12 MESES
Número Valor SGR
• Fuente: Sistema de Monitoreo, Seguimiento y Control (Corte a febrero de 2015).
2.4 Etapa de Ejecución de Proyectos
Demoras y sobrecostos por debilidades en estructuración.
Por su parte, en lo que se refiere a los proyectos pertenecientes a la categoría de

“Aprobados y en Ejecución”, se pueden identificar también deficiencias derivadas de
la etapa de estructuración, lo que se materializa en demoras y sobrecostos.

15
Así, para 1.171 proyectos objeto de seguimiento y evaluación (a 31 de diciembre de

2014) por valor de $5,8 billones y que representan el 25% del total de los recursos
aprobados, se evidenciaron deficiencias en 641 proyectos (54% de la muestra) por
valor de $2.7 billones en aspectos relacionados con su formulación, como lo evidencia
la Ilustración 10.
Ilustración 10: Debilidades en Estructuración
De 1.171 proyectos, 641 (54%) presenta deficiencias en su etapa de estructuración por

siguientes causas:
Indicadores desarticulados con el objetivo general 45%
Ajuste por actividades no previstas 11%

Sin caracterización población objetivo 11%
No contempla sostenibilidad 11%
Sin estudios y licencias 22%
Fuente: DNP
Por otra parte, la información de los proyectos aprobados (7618 proyectos – 23,5
billones), para el total de las vigencias relacionadas con el SGR, se encuentra que el
65% de los mismos conlleva inversiones menores de $1.000 millones (Ver Ilustración
11).
Con lo anterior se identifica una dispersión de la inversión en proyectos de bajo

impacto que se focalizan en necesidades de tipo local, pero que se ven limitados en
la generación de soluciones a nivel de dos o más municipios o con una población
beneficiada verdaderamente relevante en magnitud.

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Ilustración 11: Agregado de Proyectos OCAD 2012-2014 por monto de inversión
6000
4926
5000
Número ed Proyectos
4000
3000
2000
987 880
1000
408
245
79 41 17 15 8 10 2
0
0- 1.001- 2.001- 5.001- 10.001- 20.001- 30.001- 40.001- 50.001- 70.001- 100.001- Más de
1.000 2.000 5.000 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 70.000 100.000 200.000 200.000
Miillones de pesos
Fuente: Proyectos aprobados en OCAD 2012-2014. - Base de Datos a 26 de Diciembre de 2014
Finalmente, análisis realizados a Diciembre de 2014 a partir de información disponible

de las bases de datos del SGR, permiten concluir que no se ha contado con la
demanda esperada de proyectos. Por lo anterior, a diciembre de 2014, más de $2,2
billones (12% de recursos del SGR 2012-2014) no habían sido asignados, lo cual
genera saldos sin ejecutar, como se observa en la Ilustración 12 para cada uno de
los Fondos.

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Ilustración 12: Saldos sin ejecutar SGR por tipo de OCAD
$2.2 Billones
$ 6.000 $ 756,3
Miles de millones de $
$ 5.000 $ 497,6
$ 105,1
$ 4.000
$ 3.000 $ 781,0
$ 2.000
$ 1.000
$ 19,7
$-
Regional Departamental Municipal CTI CAR
Aprobado Saldo
Fuente: DNP
El anterior diagnóstico denota la importancia de generar mecanismos que ayuden a

cambiar las tendencias anteriormente descritas con el fin de lograr mejores proyectos
en materia de monto de inversión e impacto. En esto, la fase de estructuración se
constituye en el principal aspecto a focalizar y por ende en la prioridad del presente
Programa.
Para reducir y equilibrar estos resultados es necesario reforzar el apoyo en

estructuración de proyectos de alto impacto, en materia de escala o de beneficiarios,
y en aquellos de monto significativo.

18
3. CAPÍTULO 3: MARCO NORMATIVO DEL PROGRAMA

El artículo 209 de la Constitución Política erige como uno de los principios de la
función administrativa el de economía, entendido como un mandato para que la
Administración Pública deba tomar medidas para ahorrar la mayor cantidad de costos
en el cumplimiento de sus fines1.
Por su parte, el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, establece que,

previo a la apertura de un proceso de selección, las Entidades Estatales deben
elaborar los estudios, diseños y proyectos requeridos para la correcta satisfacción de
la necesidad que se pretende abordar con la contratación. Incluso, la norma citada
indica que cuando el objeto del proceso de contratación incluya la realización de una
obra, en la etapa de planeación la entidad contratante deberá contar con los estudios
y diseños que permitan establecer la viabilidad del proyecto y su impacto social,
económico y ambiental.
De lo anterior, se concluye la responsabilidad que tienen todas las entidades públicas

de realizar de manera responsable y con los mejores estándares de calidad, los
estudios de preinversión requeridos para contar con proyectos bien estructurados.
Por otra parte, respecto a las funciones del Departamento Nacional de Planeación, en
los numerales 14 y 21 del artículo 2º del Decreto 1832 de 2012, se incluye la de
definir lineamientos técnicos del ciclo de proyectos de inversión y fortalecer las
capacidades del sector público en la gestión y administración de éstos desde la
formulación hasta la evaluación; y apoyar a las entidades territoriales en la
priorización y formulación de los proyectos financiables con recursos del Sistema
General de Regalías.
En este mismo sentido, el artículo 23 de la ley 1530 establece que los proyectos
susceptibles de ser financiados con los recursos del Sistema General de Regalías
deben cumplir con el principio de Buen Gobierno y con las siguientes características2:
1. Pertinencia: entendida como la oportunidad y conveniencia de formular

proyectos acordes con las condiciones particulares y necesidades
1
Corte Constitucional. Sentencia de Constitucionalidad C-300 de 2012. Consideración No. 2.5.1.
2
Artículo 23 de la Ley 1530 de 2012.

19
socioculturales, económicas y ambientales.

2. Viabilidad: entendida como el cumplimiento de las condiciones y
criterios jurídicos, técnicos, financieros, ambientales y sociales
requeridos.
3. Sostenibilidad: entendida como la posibilidad de financiar la operación
y funcionamiento del proyecto con ingresos de naturaleza permanentes.
4. Impacto: entendido como la contribución efectiva que realice el proyecto
al cumplimiento de las metas locales, sectoriales, regionales y los
objetivos y fines del Sistema General de Regalías.
5. Articulación con planes y políticas nacionales de las entidades
territoriales, de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras, de las comunidades indígenas y del pueblo Rom o Gitano
de Colombia.
En tal sentido, corresponde a las entidades territoriales responsables de la

presentación de los proyectos de inversión ante los ante los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión - OCAD, cerciorase de que la etapa de formulación haya
cumplido con los requisitos legales para tal efecto y permita la consecución de una
adecuada respuesta al problema identificado en el proyecto.
Por tanto, la fase de estructuración corresponde al ejercicio básico y primordial de la

vida de un proyecto, del cual depende toda la planeación, estimación de costos y
presupuestos y su ejecución en el tiempo, con el fin de solventar una necesidad dada,
y, esta etapa fundamental, es a la que apunta la Nación, con el objetivo de hacer
eficientes los recursos que, hallándose recaudados en las arcas del tesoro nacional y
local, aún no aportan al desarrollo del país, tal cual lo son los recursos de Regalías
SGR, del SGP e incluso aquellos de fuente endógena territorial cuya ejecución se ha
visto trastocada por la deficiencia en la primera fase del proceso de planeación.
Bajo este panorama y con el objetivo de fortalecer las capacidades de los entes
territoriales en la estructuración de proyectos, la Comisión Rectora del SGR designó
al DNP para la ejecución del Programa de Fortalecimiento de Capacidades en
Estructuración de Proyectos a los Entes Territoriales, con el fin de mejorar la
capacidad de las entidades territoriales para la óptima formulación de proyectos, de
una manera innovadora, práctica e integral, que facilite la estructuración de
proyectos que no sólo consideren las verdaderas necesidades de las regiones, sino

20
que además contengan la totalidad de los estudios que permitan su evaluación

técnica, financiera, económica y social.
De esta forma se logrará una óptima ejecución y un impacto real en el desarrollo de

los territorios, cumpliendo con ello con los postulados y planteamientos estratégicos
que motivaron la reforma al Sistema de Regalías. Lo anterior, haciendo uso de los
recursos a que hace alusión el artículo 11 y el parágrafo 2º del artículo 34 de la Ley
1530 de 2012.

21
4. CAPÍTULO 4: DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA DE

FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN ESTRUCTURACIÓN
DE PROYECTOS A ENTES TERRITORIALES
El Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Estructuración de Proyectos a

Entes Territoriales tiene como finalidad mejorar la calidad de la inversión y de
promover proyectos que tengan mayor impacto para el desarrollo territorial, a través
de la generación de capacidades institucionales.
Para esto, el Programa cuenta con dos (2) estrategias: i) Asistencia técnica aplicada
en estructuración de proyectos, ii) Desarrollo del marco metodológico y
estandarización para la estructuración de proyectos. Como se presenta en la
Ilustración 13, es a partir de estas dos estrategias que se generarán competencias
en los funcionarios de los municipios del país beneficiados, implementando el
esquema de “aprender estructurando proyectos”:
Ilustración 13: Estrategias del Programa
Fuente: Elaboración propia Grupo Estructuración de Proyectos DNP.
4.1 Asistencia técnica aplicada en estructuración de proyectos
Esta estrategia, complementa el objetivo primordial de fortalecer las capacidades de

22
las entidades territoriales, y se soporta en un desarrollo conjunto entre el DNP y el

ente territorial en la estructuración de un proyecto de inversión.
Esta estrategia de “aprender estructurando proyectos” permitirá que el conocimiento

técnico sectorial y específico del DNP, sea transmitido en forma directa y mediante
la práctica a los entes territoriales, de forma tal que se logre, tanto materializar
proyectos de alto impacto, con base en un análisis detallado de las situaciones
particulares de cada territorio, como fortalecer de las secretarías de planeación
encargadas de participar en dicho proceso de estructuración.
Para lograr este objetivo, el DNP acompañará al ente territorial en cada una de las
etapas de maduración de los proyectos, a saber:
 Análisis de la necesidad: Planteamiento del problema a resolver e identificación

de las causas generadoras del mismo y efectos negativos sobre los habitantes
del territorio.
 Planteamiento de alternativas: Generación de posibles soluciones que

permitan resolver el problema planteado.
 Selección de la mejor alternativa: Aplicación de análisis de tipo socioeconómico

para seleccionar la alternativa que mejor se adapta a las condiciones de la
región.
 Generación de estudios y diseños: Identificación de los estudios y diseños de

detalle requeridos para la ejecución del proyecto, preparación de términos de
referencia para una posterior licitación y desarrollo de los estudios requeridos.
 Estructuración financiera y legal con componente de sostenibilidad: Análisis

financiero de la alternativa seleccionada, que incluye su etapa de operación y
mantenimiento, la formulación de los pliegos de condiciones y contrato de
referencia para la ejecución del proyecto y generación del esquema de
sostenibilidad del proyecto.
A lo largo de este proceso, tendrá lugar una retroalimentación permanente entre el

DNP y el ente territorial para que este último adquiera capacidades en la definición
del alcance de los estudios a desarrollar, en la revisión de los productos recibidos y

23
en el recibo a satisfacción de los mismos.
Adicionalmente, las dimensiones financieras y legales que son parte fundamental en

la exitosa estructuración de un proyecto de inversión, serán desarrolladas en forma
conjunta de forma que se cuente con una estructuración integral del mismo, es
decir, comprenderá las dimensiones técnica, legal y financiera de cualquier proyecto.
Con lo anterior se buscará promover inversiones de alto impacto, que se adecúen a

las condiciones poblacionales, sociales, culturales y geográficas de cada territorio, y
que además logren aportar al desarrollo sostenible de manera coordinada. Así mismo,
se buscará que estos proyectos, tengan una mayor posibilidad de obtener
financiación con esquemas en los que concurran distintas fuentes de recursos,
públicas o privadas, lo que facilitará su implementación.
4.2 Desarrollo del marco metodológico y estandarización para la

estructuración de proyectos
Esta estrategia prevé contar con herramientas que orienten a las entidades
territoriales en los procesos de estructuración de proyectos, permitiéndoles formular
y presentar proyectos de inversión de alto impacto y calidad. La cobertura de esta
estrategia se extenderá al 100% de los municipios, dado que se tendrá libre acceso
de los productos desarrollados, y el DNP se focalizará en la difusión y conocimiento
de este material.
Los siguientes productos se adelantarán en el marco de la estrategia:
4.2.1 Generación de una Metodología General de Estructuración
La metodología para estructuración de proyectos es un documento que contiene

lineamientos conceptuales necesarios para la correcta estructuración de proyectos en
los niveles de perfil, prefactibilidad y factibilidad, además de la simplificación y
unificación de criterios para este proceso. Adicionalmente contiene el procedimiento
del paso a paso para la estructuración de proyectos.
En forma complementaria, se producirá y publicará diversas cartillas que contengan

los requisitos de carácter sectorial exigidos para la estructuración de proyectos
exitosos.

24
Esta metodología se constituirá en un documento oficial de permanente consulta por

parte de los formuladores de proyectos de inversión, en especial de las secretarías
de planeación, y será actualizado en forma permanente por parte del Departamento
Nacional de Planeación para asegurar su pertinencia a través del tiempo.
4.2.2 Provisión de un Portafolio de Proyectos Estándar
Con el objetivo de generar ahorros en cuanto a recursos y tiempo para la preparación

y estructuración de proyectos, se consolidará un portafolio de proyectos estándar que
puedan ser replicables en diferentes partes del territorio colombiano.
Los proyectos estándar son documentos que cuentan con i) el marco metodológico
guía para su formulación, ii) los diseños tipo y iii) los pliegos y contratos estándar
para su posterior licitación, contratación y ejecución. Estos proyectos buscan articular
las políticas del orden territorial y las políticas sectoriales para satisfacer las
necesidades recurrentes de los municipios y que los proyectos se ejecuten bajo unos
estándares de calidad avalados por el ente rector en la materia.
El portafolio de proyectos estándar incluye el desarrollo de proyectos de

infraestructura en los sectores de salud, educación, transporte y agua potable y
saneamiento básico, entre otros3.
Como se mencionó anteriormente, los proyectos estándar estarán conformados por

tres documentos complementarios, entre sí, que incluyen:
4.2.2.1 Guía metodológica para la formulación
Es un documento guía para la formulación de un proyecto y/o alternativa específica,

en donde se desarrolla un ejemplo detallado y paso a paso en todas sus fases de
formulación. Así mismo, esta guía presenta una aplicación práctica, con la cual se
ilustra a las secretarías de planeación, el proceso de estructuración de cada proyecto.
3 Los sectores priorizados son: Agua y Saneamiento, Transporte, Vivienda, Salud, Educación, Cultura, deporte y Recreación y Energía,

25
4.2.2.2 Estándar técnico
Este documento es complementario a la guía metodológica, y contiene los

lineamientos sectoriales, diseños, presupuesto y método constructivo por cada tipo
de proyecto, los cuales podrán ser adaptados por las entidades territoriales partiendo
de su entorno y modelo de inversión.
4.2.2.3 Documentos tipo para el proceso de contratación.
Contiene los documentos tipo de pliego de condiciones y contratos, que serán una
guía para las entidades territoriales al adelantar los procesos de selección de
contratistas para la ejecución de los proyectos estandarizados. Estos documentos
contarán con el visto bueno del DNP y la Agencia Nacional de Contratación Pública –
Colombia Compra Eficiente4.
Una vez elaborado y validado sectorialmente el portafolio de proyectos estándar, se

procederá a su publicación y socialización y se prestará asistencia técnica a las
entidades territoriales para su aplicación, la cual será continua, en la medida que se
utilicen en los diferentes procesos de estructuración.
La aplicación de proyectos estándar, generará un ahorro en recursos y en tiempo, lo

cual permitirá a las entidades territoriales disminuir tiempos en cálculos, diseños y
especificaciones, además de lograr el cumplimiento de plazos reducidos, definir con
precisión y economía soluciones eficientes y así incrementar la eficiencia en el gasto
público y mejorar la calidad de la inversión.
4.2.3 Diseño e implementación de una herramienta tecnológica para la

formulación de proyectos
Por otra parte, para facilitar el proceso de formulación de proyectos de los entes
territoriales, se desarrollará una herramienta tecnológica de libre acceso, amigable y
que cuente con el soporte técnico necesario, a través de la cual los entes territoriales
puedan apoyarse para formular proyectos y cuenten con una ayuda teórica y práctica
4 Que de acuerdo con el numeral 12 del artículo 11 del Decreto 4170 de 2011, tiene la función de desarrollar e implementar estándares y
documentos tipo para las diferentes etapas de la gestión contractual pública.

26
en cada uno de los pasos de formulación.
4.2.4 Capacitación a los Entes Territoriales en el uso de las herramientas

Generadas
Considerando que la mera provisión de documentos técnicos, herramientas y

estándares de calidad no constituye en sí una actividad suficiente para lograr un
fortalecimiento institucional, es requerida también una capacitación en el manejo de
las mismas, con el fin de que estas herramientas se internalicen dentro del diario
actuar de las secretarías técnicas de los municipios, además de que logren fortalecer
técnicamente a los funcionarios encargados de esta importante tarea de formulación
de proyectos, dejando capacidades instaladas en el nivel territorial. De la misma
manera, las metodologías, documentos técnicos y estándares serán el punto de
partida para el desarrollo de la estrategia de “aprender estructurando proyectos”.
4.3 Esquema a implementar
El Programa fortalecimiento institucional del DNP requiere de la participación y

compromiso de diferentes actores para asegurar su exitosa implementación: los
Entes Territoriales beneficiarios, el Departamento Nacional de Planeación y un
Vehículo especializado en estructuración de proyectos, que tendrán como principal
objetivo contribuir a fortalecer la capacidad de los entes territoriales en la
estructuración de proyectos. Por ende, se buscará que cada actor involucrado aporte
su experiencia y capacidad en el marco de sus funciones y responsabilidades.
La operatividad del esquema se presenta en la
Ilustración 14, la cual representa el rol de cada uno de los actores involucrados y
su relación con el resto del Programa: i) DNP, ii) Vehículo Estructurador, iii) Entes
Territoriales, iv) Secretarías de Planeación. Así mismo, establece el flujo de recursos

27
para la financiación del programa y los diferentes documentos o lineamientos que

deben generarse.
Ilustración 14: Esquema para el Fortalecimiento en Estructuración de Proyectos
Fuente: Elaboración propia Grupo Estructuración de Proyectos DNP.
A continuación se presenta las responsabilidades de cada actor en el marco del

Programa y de los procesos en los cuales se encuentran involucrados:
 DNP: Como coordinador del Programa, generará las condiciones requeridas

para el cumplimiento de los objetivos trazados y promoverá políticas para
mejorar la calidad del gasto de los ET.
Así mismo, estará designado para:

- Distribuir recursos provenientes de diferentes fuentes para la
estructuración de proyectos.
- Definir el o los vehículo/s de estructuración con los cuales suscribirá

28
documentos de cooperación dirigidos en fortalecer capacidades de los ET.

Bajo este marco, el DNP estará encargado de definir los lineamientos y
directrices en estructuración de proyectos, adelantará una labor de
articulación de las políticas de orden nacional y territorial y definirá los
programas y proyectos a ejecutar que se encuentren en el marco de las
políticas del Plan Nacional de Desarrollo.
 Vehículo (s) Estructurador (es): Como facilitador del Programa, brindará todo
su conocimiento, experiencia, capacidad operativa y técnica en la
estructuración de proyectos al servicio de las Secretarías de Planeación de los
ET. Así mismo prestará el seguimiento permanente para comprobar que se
adelante un proceso de transferencia de conocimiento efectivo hacia los ET.
El vehículo de estructuración estará operado por un agente especializado

técnicamente, de naturaleza pública nacional o internacional, a través del cual
se buscará apoyar y fortalecer la estructuración de proyectos de los entes
territoriales y adelantar las actividades operativas, contractuales y logísticas
que demande el Programa.
Para esto, se suscribirá un contrato entre el DNP y el Vehículo Estructurador,

cuyo objetivo principal será apoyar y fortalecer la estructuración de proyectos
de los entes territoriales.
El Vehículo Estructurador contará con un equipo dedicado exclusivamente para

la estructuración aplicada de proyectos, contará con la facilidad de ejecutar
recursos tanto públicos como privados, adelantará contrataciones ágiles y
eficientes, con firmas especializadas, y asumirá compromisos de apoyo en
estructuración con las Secretarías de Planeación de los Entes territoriales.
 Entidades Territoriales: Como beneficiarios del Programa, proveerán todas las

facilidades en materia de disponibilidad del recurso humano e institucional para
crear la capacidad instalada en estructurar futuros proyectos dentro de su
jurisdicción. Así mismo, percibirán la transferencia de conocimiento y las
capacidades, y obtendrán proyectos estructurados para su posterior ejecución.
Adicionalmente, participará en todo el proceso de estructuración para adquirir

29
las capacidades a través de la estrategia “aprender estructurando proyectos”5.
Adicionalmente, las ET a través de sus secretarías de planeación postularán

los proyectos que desean sean estructurados a través de este Programa y
trabajarán de manera conjunta en todo el proceso hasta contar con los
proyectos estructurados.
En la Tabla 2 se definen los roles de los distintos actores involucrados en este

esquema de estructuración de proyectos:
Tabla 2: Descripción de Responsabilidades
Actor Roles y actividades
Departamento Coordinador del Programa. Formular lineamientos en estructuración de

Nacional de proyectos y de políticas de eficiencia en el gasto público. Verificación del
Planeación cumplimiento de estándares de calidad para estructuraciones bajo “Sello DNP”
Responsable de la estructuración de los proyectos. Contrata firmas
estructuradoras para la elaboración de estudios y diseños de los proyectos
Vehículo seleccionados, encargándose de toda la etapa precontractual, contractual,
Estructurador ejecución, y seguimiento hasta la entrega del producto final. Acompañamiento
al Ente Territorial para la generación de capacidades locales y comprobación
de la transferencia del conocimiento.
Beneficiarios del Programa, y receptor de los proyectos estructurados, firma
de Carta de solicitud de apoyo en estructuración con DNP y/o vehículo
Entes Territoriales
estructurador, financiamiento de la ejecución del proyecto. Responsabilidad
de otorgar recursos para la ejecución de proyectos estructurados.
Firmas externas de estructuración Técnica, Legal y Financiera de proyectos,

Firmas
elaboración de estudios y diseños, entregando todos los insumos necesarios
Estructuradores
para la estructuración del proyecto
Fuente: Elaboración propia Grupo Estructuración de Proyectos DNP
Por último, es importante resaltar que este Programa se constituye en una estrategia
innovadora, en la medida que en Colombia no se cuenta actualmente con programas
de características similares, de amplia difusión y conocimiento, que permitan no sólo
fortalecer las capacidades de las entidades territoriales, sino dejar en ellas las
capacidades instaladas y los conocimientos necesarios para la óptima estructuración
de proyectos.
5Para aquellos municipios cuya solicitud de asistencia haya sido previamente avalada por el
DNP.

30
Una vez adelantado el presente Programa, las entidades territoriales beneficiarias

contarán con proyectos exitosamente estructurados y con el conocimiento y
capacidades para continuar con esta práctica en futuros proyectos.

31
5. CAPÍTULO 5: DESCRIPCIÓN DEL ESQUEMA OPERATIVO DEL

PROGRAMA
El presente capítulo contiene los pasos requeridos para que un Ente Territorial pueda
acceder a los beneficios proporcionados por el Programa de Fortalecimiento de
Capacidades en Estructuración de Proyectos a los Entes Territoriales.
Con el Programa, las Entidades Territoriales podrán desarrollar capacidades en la

estructuración integral de proyectos a nivel de Fase 36 en los aspectos técnico, legal
y financiero, a través de un trabajo conjunto con el Departamento Nacional de
Planeación, con el fin de obtener un proyecto estructurado con los mejores
estándares de calidad.
Para lograr lo anterior, las Entidades Territoriales podrán postular sus respectivos
proyectos ante el DNP con el fin que esta Entidad evalúe cada solicitud y, de acuerdo
con su viabilidad, dé inicio a la estructuración aplicada de un proyecto o a un
acompañamiento técnico para la estructuración de un proyecto.
La evaluación de las solicitudes que determinará cuál de las dos asistencias se

otorgará a los municipios se soportará en el Esquema de evaluación por Puntajes7
con el fin de priorizar aquellas iniciativas que permitan generar importantes impactos
positivos en la población, mediante niveles de inversiones que demuestren mayor
significancia que los históricos presentados.
En este sentido, el esquema de evaluación por puntajes del DNP evaluará cada
solicitud de acuerdo con:
 El grado de contribución al cierre de Brechas: Se evaluará el grado de

contribución a la reducción de diferencias sociales, económicas y de capacidad
institucional, entre entes territoriales.
 El monto de inversiones asociado a la necesidad o proyecto planteado:

Se focalizarán las inversiones en intervenciones de alto impacto, buscando
reducir la dispersión de las inversiones en proyectos de menor tamaño.
6 Es decir, estudios de tipo definitivo.

7 Establecido en el artículo 40 de la Ley 1744 de 2014 y aprobado por la Comisión Rectora en sesión del 24 de marzo de 2015.

32
 El impacto a nivel territorial de la solicitud: Este criterio evaluará la

integración de las inversiones alrededor de propósitos programáticos del
sistema, es decir, buscará incentivar la presentación de proyectos integrales,
preferiblemente a una escala de Plan o Programa, y también buscará medir los
beneficios del proyecto sobre los territorios y la población objetivo.
 La concurrencia de fuentes de financiación: Este criterio buscará

incentivar la presentación de proyectos que cuenten con esquemas de
cofinanciación en el que confluyan diferentes fuentes.
De esta manera, se hace necesario que las Entidades Territoriales consideren y

ponderen los anteriores criterios en el momento de presentar sus solicitudes al DNP,
con el fin de asegurar la oportuna viabilización de las solicitudes y su posterior
materialización en un proyecto debidamente estructurado.
El procedimiento establecido para dar inicio a la estructuración de los proyectos es el

siguiente:
5.1 Postulación de la necesidad
Para la postulación de la necesidad, las entidades territoriales deberán

diligenciar el Formulario de Postulación de Proyectos disponible en la página
web del DNP: www.dnp.gov.co. En este formulario, la entidad territorial
interesada en la estructuración de un proyecto, deberá justificar las causas de
su solicitud y propender porqué la necesidad responde a
los criterios establecidos en el Esquema de Evaluación por Puntajes.
Adicionalmente, se requiere que el municipio considere el proyecto propuesto
como una de sus prioridades a financiar a través de diferentes fuentes de
financiación, incluido el Sistema General de Regalías, una vez se haya
culminado su estructuración.
Una vez diligenciado el formulario de presentación de solicitudes, la Entidad

Territorial deberá remitirlo al Grupo de Estructuración de Proyectos del DNP,
con el fin de iniciar su evaluación:
Dirigido a
Juan Camilo Granados
Coordinador Estructuración de Proyectos

33
Grupo de Coordinación del Sistema General de Regalías

Calle 26 No 13 -19. Piso 31.
5.2 Evaluación de la Solicitud en el DNP:
Posterior a la radicación del formulario por parte de la Entidad Territorial, el

DNP realizará una evaluación de la solicitud a partir de la información
consignada. Como resultado de esta primera evaluación, el DNP se comunicará
con el ente territorial para definir el tipo de línea técnica que se prestará, la
cual podrá ser una de las siguientes dos opciones: i) Estructuración aplicada
de un proyecto ii) Acompañamiento técnico para la estructuración de un
proyecto.
5.3 Estructuración aplicada de un proyecto
1. Visita de Campo para verificar condiciones:

El DNP llevará a cabo una visita de campo para revisar las condiciones técnicas
para el desarrollo del mismo, además de verificar la pertinencia de estructurar
el proyecto con base en la necesidad planteada por la Entidad Territorial.
Con el objetivo que durante la visita se pueda dimensionar con mayor nivel de
detalle las condiciones actuales en la región y las situaciones esperadas con el
desarrollo del proyecto a estructurar, se recomienda que el Ente Territorial
provea toda la información y detalles necesarios para acotar así mejor la
necesidad a satisfacer.
Así mismo, se sugiere que en las visitas técnicas asistan los principales actores
de las regiones que vayan a tener participación indirecta o directa en las etapas
del proyecto.
El principal objetivo de la visita técnica será entonces, verificar la existencia o

no de condiciones y requerimientos que justifiquen la puesta en marcha del
proceso de estructuración de proyectos y por ende esta visita servirá como
instrumento validador de los resultados de la evaluación preliminar realizada.

34
2. Aprobación de la Solicitud
A partir de la información contenida en la visita de campo y en la ficha de Perfil

del Proyecto o Iniciativa que se genere, el DNP establecerá, pertinencia de que
la iniciativa presentada sea llevada a una fase de estructuración.
El DNP verificará que el proyecto sea viable teniendo en cuenta los criterios de
contribución al cierre de Brechas, el monto de la inversión, el impacto a nivel
territorial de la solicitud y la concurrencia de las fuentes de financiación.
3. Carta de compromiso suscrita por el municipio beneficiario:

descripción y responsabilidades.
Una vez se cuente con el visto bueno del DNP para prestar la asistencia técnica al
proyecto postulado, el municipio beneficiario suscribirá una carta en donde se
compromete:
i. Proveer las condiciones logísticas y administrativas necesarias para poner en

marcha todos los componentes del programa.
ii. Definir y presentar el grupo de funcionarios del municipio a los que se deba
capacitar.
iii. Cumplir con las condiciones requeridas en la capacitación y estructuración.
iv. Una vez se cuente con el proyecto estructurado, presentarlo al OCAD
competente, en los términos en que este le fue entregado por el DNP.
v. Definir las demás fuentes de financiación diferentes a los recursos del SGR, en
caso de ser necesario.
Por su parte, el DNP a través de un vehículo de estructuración se obliga

principalmente a:
i. Proveer los recursos técnicos, financieros y legales necesarios para estructurar

óptimamente el proyecto.
ii. Generar proyectos estructurados que respondan a las necesidades del
municipio y que sean viables de ser implementados.
iii. Velar por la eficiencia en los costos asociados a la implementación del proyecto.
4. Proceso de Estructuración Aplicada de proyectos.

35
Posterior a la suscripción del documento anteriormente referido comenzará el proceso

de estructuración, el cual contendrá las siguientes etapas:
Una vez se finalice la estructuración del proyecto, se comprobará que el ente

territorial cuente con la capacidad instalada para estructurar nuevos proyectos por sí
mismo.
5.4 Acompañamiento en la estructuración de un proyecto
En el caso de que la solicitud no sea admitida para ser parte de la estrategia de

Estructuración Aplicada de Proyecto, el municipio solicitante recibirá apoyo técnico
focalizado en el acompañamiento en estructuración de proyectos a partir de
recomendaciones, guías metodológicas y asesoría técnica.
Por ende, el municipio solicitante será contactado por el DNP con miras a concertar
el inicio de dicha asistencia que se describe en detalle en el numeral 5.5 (Productos
a recibir por los entes territoriales) del presente documento. El municipio deberá por
ende, propiciar la disponibilidad y permanencia de su recurso humano para que dicha
asistencia se realice en los tiempos estipulados y bajo las condiciones para tal fin
establecidas por el DNP, de forma que se asegure su exitosa implementación.

36
5.5 Productos a recibir por los Entes Territoriales.
A partir de este programa se prestarán los servicios de asistencia técnica y la

estructuración integral de proyectos a nivel de Fase 3 en sus aspectos técnico, legal
y financiero.
Los productos que se esperan reciban las Entidades Territoriales beneficiarias a través
del apoyo del DNP, además de la estructuración del proyecto, serán principalmente:
a) Producto. Kit Metodológico para apoyar la estructuración de proyectos:

Este producto hace parte de la Estrategia descrita anteriormente en este
documento, denominada ¨Desarrollo de Marco Metodológico y de Estructuración”
y busca beneficiar al 100% de los municipios del país, dado que se tendrá libre
acceso a las herramientas que se desarrollen.
Dichos elementos comprenden principalmente el desarrollo de una metodología

general para la estructuración de proyectos, de guías y documentos
estandarizados para el desarrollo de proyectos tipo en diferentes sectores, y de
contratos y pliegos tipo que serán avalados por Colombia Compra Eficiente.
b) Producto. Acompañamiento técnico para la futura estructuración de un

proyecto: Abarca la prestación de capacitaciones, talleres, enseñanza en el
manejo de software y herramientas técnicas, focalizadas hacia el fortalecimiento
institucional de las secretarías técnicas en materia de buenas prácticas en
estructuración de proyectos.
c) Producto: Talleres. Como parte del objetivo de fortalecer a los funcionarios de

las secretarías técnicas se generarán ciclos de capacitaciones, talleres y demás
escenarios en los que se busca difundir mediante ejemplos prácticos y aplicables,
mejores prácticas en materia de estructuración de proyectos de inversión.
Por último, las entidades territoriales deberán considerar los siguientes lineamientos
con el fin de obtener el máximo provecho de este programa de asistencia técnica al
finalizar la estructuración de los proyectos:

37
 Postular un proyecto o necesidad a satisfacer, que cuente con alto impacto

o que resuelva una necesidad que posibilite, en gran medida, el cierre de una
brecha identificada en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, o de los
documentos de Planeación del orden regional que apliquen.
 Destinar un grupo de funcionarios delegados para recibir la capacitación

que procure permanecer invariable a lo largo de todo el proceso.
 Proveer los recursos y condiciones mínimas necesarias para que la

estrategia de fortalecimiento del DNP se pueda implementar en su
jurisdicción.
 Participar activamente en los comités de seguimiento y demás

instancias planeadas para generar ambientes de retroalimentación recíproca.
 Proveer las condiciones mínimas necesarias para que el equipo DNP y

demás actores vinculados al Programa puedan desarrollar
apropiadamente sus actividades de provisión de información, capacitación
de funcionarios, levantamiento de información (cuando se requiera), y en
general todo lo que se necesite para que las actividades concernientes con la
estructuración de proyectos puedan ser llevadas a cabo. bajo la modalidad “in
situ”.
 Cumplir con los lineamientos y responsabilidades contenidas en la

Carta de solicitud de apoyo para la estructuración de proyectos que se
deberá suscribir entre los municipios beneficiarios y el DNP.
5.6 Culminación del proceso de estructuración y verificación del

fortalecimiento de las capacidades.
El DNP, como líder de la iniciativa de proyectos con el “Sello de Calidad DNP” y

mediante el equipo técnico designado para tal fin, liderará el proceso de verificación
de los productos e insumos que culminen en cada una de las dos estrategias descritas
anteriormente.
Esta verificación permitirá que los municipios del país, como beneficiarios principales
y finales del presente Programa, cuenten con herramientas y productos

38
verdaderamente útiles, además de con una capacidad institucional fortalecida, para

apoyar sus procesos de estructuración de proyectos en el futuro. Así, una vez
verificados los requisitos de calidad, el DNP hará entrega a los municipios de los
diferentes productos derivados de las estrategias descritas a lo largo del presente
documento para garantizar una eficiente transferencia de conocimiento.
El DNP diseñará una apropiada metodología para evaluar los resultados del presente
Programa. Para tal fin se levantará información pertinente tanto al comienzo de la
etapa como al final de la misma para cada uno de los municipios del país beneficiarios.
Por ende, resulta fundamental la cooperación de los entes territoriales en la provisión

de la información que les sea solicitada para tal fin, una vez se suscriba una Carta de
solicitud de apoyo en estructuración de proyectos descrita en el aparte 5.5 del
presente documento.
El DNP supervisará el desarrollo de un completo proceso de documentación y difusión

de los proyectos estructurados y exitosamente entregados a los municipios del país,
además de las estrategias complementarias que se desarrollen dentro del presente
Programa con el fin de difundir las buenas prácticas a la totalidad de los municipios
del país en materia de estructuración dentro de este proceso de aprendizaje que se
ha identificado como continuo de forma que se generen mecanismos de sostenibilidad
de las estrategias que conforman el presente Programa.

39
6. CAPÍTULO 6: BENEFICIOS ESPERADOS DEL PROGRAMA
El gran beneficio esperado del programa, es el de generar capacidad instalada en las

secretarías técnicas municipales mediante el acompañamiento y asistencia técnica
aplicada en cada una de las etapas de la estructuración de los proyectos, con el fin,
específicamente en cada uno de los proceso de la estructuración, así:
 Análisis de la Necesidad: Fortalecer la capacidad de priorizar necesidades

e identificar las causas que generan el problema, así como consecuencias que
se generan sobre la población objetivo.
 Planeamiento de Alternativas Efectivas: Fortalecer la capacidad de

formular rápida y eficientemente alternativas para resolver la necesidad
identificada y analizada.
 Selección de la mejor Alternativa: Proporcionar herramientas y criterios

para seleccionar la alternativa que mejor Costo-Eficiencia genere para la
población objetivo.
 Generación de Estudios y Diseños Integrales: Incentivar las buenas

prácticas en la identificación de los estudios y requerimientos técnicos que
las Entidades Territoriales deberán tener en cuenta para que se genere una
estructuración técnica satisfactoria que evite reprocesos y sobrecostos en los
proyectos.
 Estructuración Financiera y Legal: Suministrar las bases financieras y

legales necesarias para contar con proyectos robustos técnicamente,
financiables y con sus riesgos correctamente valorados para propiciar su
exitosa adjudicación. Así como, tener en cuenta la sostenibilidad en el
desarrollo de los mismos.
 Proyecto Exitosamente estructurado: Busca generar las herramientas

necesarias que puedan formar progresivamente un banco de proyectos
robusto, susceptible de ser financiado por cualquier fuente de recursos
disponible, incluido el SGR.
Adicionalmente, se identifican los siguientes beneficios que también generará el

Programa de Apoyo y Fortalecimiento a los Entes Territoriales del DNP:

40
 Fomento de la Inversión en Proyectos Estandarizados. Se logrará

mediante la provisión a las Entidades Territoriales de guías metodológicas
para la estructuración de proyectos en sectores clave, acompañadas de un
proyecto estandarizado, lo cual busca facilitar la estructuración de los
proyectos con mayor recurrencia en las Entidades Territoriales, con una
mayor eficiencia y calidad.
 Fortalecimiento Jurídico de los municipios. Se generarán Pliegos y

contratos estándares con el aval de Colombia Compra Eficiente y se dará
acceso universal a las entidades territoriales a los mismos, con el fin de
generar menores riesgos y mayor diligencia en la implementación de los
proyectos. Así mismo, esta estrategia está encaminada a la capacitación y
difusión de mejores prácticas en licitación, adjudicación y seguimiento de
proyectos.
 Acceso universal a una Metodología General, Amigable y robusta para

apoyar la estructuración de proyectos. El DNP realizará una Metodología
General para apoyar al 100% de los municipios del país en la Estructuración
de Proyectos cuyo alcance y características no sean susceptibles de ser
estandarizados (como en el caso anterior). Esto permitirá contar con
Secretarías Técnicas fortalecidas con herramientas metodológicas útiles.
 Inversiones de alto impacto: Proyectos con alto impacto regional y

focalizados en el cierre de brechas que rompan con la atomización observada.
 Mayor dinamización en la ejecución de Regalías: Menores reprocesos y

ajustes en los proyectos estructurados que sean susceptibles de ser
presentados a los OCADS, además de permitir una pronta iniciación de los
mismos.
 Menores riesgos en el desarrollo de proyectos: Gracias al

acompañamiento constante que se prestará a los Entes Territoriales través
del vehículo estructurador a lo largo de las etapas del proyecto: Preinversión,
Precontractual, Adjudicación e Inversión.
Por los beneficios referidos anteriormente y el impacto esperado de los mismos,

resulta fundamental que los municipios del país postulen efectivamente sus
necesidades ante el presente Programa, y dispongan de todo su capital humano para
que este sea efectivamente fortalecido y logre a futuro la consolidación de mejores

41
prácticas en estructuración a través de nuevos proyectos generados desde los

mismos municipios.
Por su parte, el DNP propenderá por la generación de esquemas novedosos de

aprovechamiento de los recursos actuales, de forma que los mismos se puedan
reinvertir en nuevos procesos de estructuración futuros y por ende garantizar la
autosostenibilidad del Programa, de forma que se pueda acompañar progresivamente
a un mayor número de municipios en el país.

42
ANEXO 1. FLUJOGRAMA PARA LA PRESENTACIÓN, APROBACIÓN Y ESTRUCTURACIÓN

DE PROYECTOS DENTRO DEL PROGRAMA DE APOYO A LOS ET EN LA
ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS
1. MUNICIPIO: Identifica necesidad y

Descarga formulario de solicitud en:
www.dnp.gov.co
2. Diligencia formulario de solicitud y envía por

correo electrónico (estructuracion@dnp.gov.co) o
radica ante el DNP.
3. Evalúa la necesidad
(Metodología por puntajes) y
determina cuál de las dos líneas
de apoyo aplicará a la solicitud:
5. Línea 2: Acompañamiento
4. Línea 1: Estructuración
en la estructuración del
aplicada del proyecto.
proyecto.
1

Realiza visita de campo para verificar condiciones

y estado de la necesidad postulada
Luego de la visita: ¿se

No
establece que la necesidad
es pertinente?
Si
Inicio proceso de
Subdirección Territorial estructuración
y de Inversiones Públicas - DNP
2

Suscripción de Carta
solicitud de apoyo en
estructuración de
Estructuración
1. Proveer los recursos

1. Garantizar técnicos, financieros y
1. Asegurar la pertinencia
condiciones y recursos legales necesarios para
y supervisar la calidad
para operación. estructurar
de la estructuración.
2. Definir y asegurar óptimamente el
2. Proveer insumos
Grupo a capacitar. proyecto.
metodológicos y
3. Cumplir con las 2. Cumplir con los plazos
software con la
condiciones establecidos
capacitación asociada.
requeridas en la 3. Generar proyectos
3. Brindar orientación y
capacitación y estructurados que
retroalimentación al
estructuración. respondan a las
municipio.
4. Solicitar financiación a necesidades y viables
4. Apoyar la presentación
OCAD una vez de ser implementados.
del proyecto
estructurado el
estructurado a OCAD. 4. Velar por la eficiencia
Proyecto y en los
5. Cofinanciar en los costos asociados
términos en que este
estructuración (si aplica) a la implementación del
fue estructurado.
proyecto.

Orden de 3
Inicio
Comienza Proceso de Estructuración, que

contempla:
 La oportuna provisión del material metodológico en estructuración de proyectos, y del software de

formulación de proyectos, así como sus capacitaciones asociadas.
 La supervisión y acompañamiento del DNP a las actividades desarrolladas por el Vehículo estructurador.
 El levantamiento de la información requerida para determinar una línea de base y la evaluación de los
resultados del programa.
 La Capacitación tanto en manejo de herramientas como capacitación práctica en estructuración de un
proyecto de inversión.
 La búsqueda de mecanismos/fuentes de financiación del proyecto en su fase constructiva.
 El apropiado desarrollo la estructuración del proyecto a lo largo de todas sus fases.
 La generación de mecanismos de participación y capacitación del E.T en el proceso de estructuración.
 La apropiada documentación a lo largo de todas las fases de estructuración del proyecto con miras a la
difusión de esta experiencia como una buena práctica para otros E.T.

V.E entrega Proyecto
4
Estructurado
Verifica el proyecto
estructurado en
materia de compleción
y calidad
Suscripción de “Acta de
Entrega” de proyecto
Estructurado con “Sello
DNP” al municipio.
Presenta a OCAD proyecto

estructurado (OPCIONAL)

5
Culminación del Proceso de Apoyo

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DOCUMENTO MARCO: “PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN

ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A LOS ENTES TERRITORIALES”

“Programa de Fortalecimiento de Capacidades en Estructuración de

Sistema General de Regalías - SGR

Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas

Bogotá D.C., Colombia

Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP

1. CAPÍTULO 1: MARCO CONCEPTUAL DEL CICLO DE LOS PROYECTOS DE

1.1 Etapa de preinversión ...................................................................................................................................................... 8

1.2 Etapa de Inversión ........................................................................................................................................................... 11

1.3 Etapa de Operación ......................................................................................................................................................... 12

1.4 Etapa de Evaluación Ex post .................................................................................................................................... 12

2. CAPÍTULO 2: DIAGNÓSTICO DE LA ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS A NIVEL

2.1 Etapa de Estructuración ............................................................................................................................................... 13

2.2 Etapa de Presentación al OCAD ............................................................................................................................. 14

2.3 Etapa de Aprobación en el OCAD ......................................................................................................................... 15

2.4 Etapa de Ejecución de Proyectos .......................................................................................................................... 15

3. CAPÍTULO 3: MARCO NORMATIVO DEL PROGRAMA ................................................................. 19

4. CAPÍTULO 4: DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE

4.1 Asistencia técnica aplicada en estructuración de proyectos .......................................................... 22

4.2 Desarrollo del marco metodológico y estandarización para la estructuración de

4.3 Esquema a implementar .............................................................................................................................................. 27

5. CAPÍTULO 5: DESCRIPCIÓN DEL ESQUEMA OPERATIVO DEL PROGRAMA ............. 31

5.1 Postulación de la necesidad ...................................................................................................................................... 32

5.2 Evaluación de la Solicitud en el DNP: ............................................................................................................... 33

5.3 Estructuración aplicada de un proyecto .......................................................................................................... 33

5.4 Acompañamiento en la estructuración de un proyecto ..................................................................... 35

5.5 Productos a recibir por los Entes Territoriales. ......................................................................................... 36

Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP

5.6 Culminación del proceso de estructuración y verificación del fortalecimiento de las

6. CAPÍTULO 6: BENEFICIOS ESPERADOS DEL PROGRAMA ...................................................... 39

Tabla 1: Proyectos PGN o VU presentados ................................................................................ 14

Ilustración 1: Características generales de los proyectos ...................................................... 6

Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP

Dado lo anterior y considerando el crecimiento de los recursos de inversión de entes

Adicionalmente, en materia de fortalecimiento institucional, en el orden nacional se

Sin embargo, la estructuración de proyectos a nivel territorial afronta serios retos

Lo anterior se agudiza más si se considera que ahora el 100% de los entes

Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP

Adicionalmente otras formas asociativas para la articulación Nación-Territorio se han

El presente documento presenta el “Programa de Fortalecimiento de Capacidades en

A continuación se presentan seis capítulos. El primer capítulo contiene el marco

Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP

1. CAPÍTULO 1: MARCO CONCEPTUAL DEL CICLO DE LOS

El proyecto de inversión pública, puede definirse como la unidad operacional de la

Adicionalmente, es importante precisar que los proyectos de inversión deben ser

En general, los proyectos deben contar con las siguientes características:

Ilustración 1: Características generales de los proyectos

ningún otro limitados en el planeados con un ámbito solución a un

El desarrollo de un proyecto de inversión pública está dividido en 4 etapas que en sí,

Ilustración 2: Etapas de los Proyectos

Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP

Con base en el anterior esquema, a continuación se detallan cada una de estas

Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP

Procedimientos del Banco Nacional de Programas y Proyectos BPIN (Departamento

1.1 Etapa de preinversión

La etapa de preinversión incluye la formulación y evaluación exante del proyecto. La

En detalle, esta etapa de preinversión considera los elementos que se relacionan a

La formulación contempla: la identificación del problema central y de las

Específicamente, en la identificación se analizan tres momentos:

Ilustración 4: Fase de Identificación: Descripción

Subdirección Territorial y de Inversiones Públicas - DNP

LAS ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN