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Todos los artículos de esta edición han sido revisados por un comité científico conformado por doctores e investigadores de diversas universidades
ISSN:2013-6242

EDITORIAL La problemática de la vivienda se ha convertido en uno de los puntos quizás más
Algo más que volúmenes esquivos del urbanismo actual. ¿Constituye aún un problema urbanístico?
La emergente diversidad de demandas sociales, expresadas en los nuevos tipos

urbanos, se contrapone a la moral disciplinar dominante de los urbanistas que
se ha limitado, exclusivamente, a la ciudad a través su estructura física: la ciudad
de los espacios públicos, de las centralidades, la ciudad del imaginario de la
representatividad colectiva; pero también, la ciudad comprometida con los
valores ecológicos, la ciudad sostenible y compacta. Estamos ante una reflexión
especializada, por un lado, de cariz científico (lo sostenible) y, por otro, cultural
(culturalista) asociada a la nostalgia por la ciudad perdida.
Este proyecto reproduce la esencia básica del “housing”: bloques colectivos

(connotación de “lo sostenible” en el tipo arquitectónico), espacio público
indiferenciado (connotación de la integración social en la ciudad) y un mismo
modelo de gestión público-privado (confirmación de la asociación entre el Estado
y la Empresa). Mejor o peor diseñadas, la mayor parte de las transformaciones
residenciales se construyen en base al canon de la promoción inmobiliaria.
Consecuentemente, las aproximaciones morfologisistas han restringido, en torno a la
autonomía de los hechos urbanos, la problemática urbanística a la “epidermis”, según
el término utilizado por Manuel De Solá Morales. Esta omisión del proyecto del lleno,
más que estratégica o estructural, confirma la imposibilidad de incidir en torno a la
residencia como componente vital de la ciudad.
Se torna imperioso recuperar la dimensión transversal que cohesiona la transición

de lo público a lo doméstico (de lo colectivo a lo individual), pero no sólo como
innovación de diseño (representación de los estilos de vida) sino para reconsiderar
el problema del tipo-edilicio (su forma productiva como lenguaje social) como
legitimidad de la esfera de lo público, hacia una identidad morfológica y unas
prácticas urbanas mas plenas, mas reales.
En esta edición presentamos cuatro enfoques que recuperan la problemática

residencial como uno de los puntos centrales de la cohesión disciplinar del
urbanismo contemporáneo. En el primer artículo, Zaida Muxi indaga sobre el
sentido político que tiene la arquitectura de la vivienda sentando las bases de una
problemática común. De algún modo, esto nos conduce a una consideración de
los modelos de desarrollo urbano donde el desvío de las determinaciones de la
arquitectura-como-ícono (público o privado) permite, por un lado, un giro en la
reflexión sobre los procesos evolutivos de la vivienda hacia un renovado enfoque
morfológico (interfase físico-social) tal como se expone en el análisis sobre la ciudad-
barrio PREVI-Lima. En la misma línea, Javier Fernandez Castro explica la posibilidad de
la reivindicación vecinal, a través de un proyecto urbano en Buenos Aires, en torno a
modelos residenciales heterogéneos, superpuestos y sujetos a procesos antagónicos
coexistentes. Finalmente, de forma complementaria, el cuarto artículo, expone el
proyecto residencial como un medio no sólo de la cultura del habitar sino de las
políticas del hábitat en iberoamericano.
PE
REVISAR Y REPENSAR EL
HABITAR CONTEMPORÁNEO1
Zaida Muxí Martínez

Dra. Arquitecta, Co-directora Master
Laboratorio de la vivienda del siglo XXI,
ETSAB-FPC
Para repensar el habitar contemporáneo nos hemos de plantear el sentido político

que tiene la arquitectura de la vivienda: ¿Responde a la diversidad de la sociedad?,
¿Contribuye a mejorar la calidad de la ciudad y el territorio?, ¿Se hace un uso
razonable y responsable de las tecnologías disponibles?, ¿Responde a unos objetivos
sostenibilistas?. Éstas son las cuatro cuestiones claves desde las que una revisión
del habitar ha de comenzar sobre la base incuestionable que la vivienda, hacedora
de ciudad, espacio de convivencia y crecimiento personal, no es una escenografía,
sino que es un espacio de complejidad creciente y de múltiples capas de análisis
y lecturas. Como respuesta primera a las cuatro preguntas iniciales, a las que le
sumamos el anunciado aumento demográfico2 de las ciudades en las próximas
décadas, consideramos la vivienda colectiva como base imprescindible de la
reflexión en torno al habitar contemporáneo.
¿Por qué el problema de la vivienda es clave y por qué actualmente se produce

en unas condiciones distintas que en anteriores períodos históricos?
Más allá de la mera denominación funcional de los espacios, la vivienda ha de

permitir la realización de una innumerable cantidad de tareas, ha de conjugar lo
individual y lo colectivo: vivir juntos e independientemente a la vez, descansar
y trabajar, moverse cómodamente y poder almacenar. Pensar en la vivienda de
principios del siglo XXI significa replantear los presupuestos que le dieron forma.
La familia victoriana burguesa se configuró en el siglo XIX sobre la base de un único
salario y una persona responsable de lo doméstico, sojuzgada al arbitrio de quien
traía el dinero; su espacio de habitar correspondía a un interior pautado y jerárquico.
Estas familias, en apariencia inquebrantables, van quedando superadas. La vida de
cada individuo en nuestro tiempo es cada vez más larga e indeterminada, pasando
por fases muy diversas. Y a cada fase le ha de poder corresponder una forma distinta
de vivienda. Hoy los presupuestos de modos de vida muy estables ya no existen,
sin embargo la distribución espacial y el concepto de vivienda ha variado poco en
relación a estos grandes cambios sociales. A todo ello se ha de sumar los cambios
tecnológicos.
La voluntad del racionalismo de crear una vivienda social, funcional y mínima

obedecía al interés por encuadrar a la clase obrera dentro del modelo burgués, Si no
hubiera sido así se hubiera podido apostar por modelos más comunitarios, basados
en compartir espacios y equipamientos, que salvo excepciones no se han realizado
y, además, la historia ha olvidado. Han sido muchos los ejemplos, como las casa-
comunas soviéticas, el Karl Marx Hof en Viena o la Casa de las Flores en Madrid, que
contaban con otros espacios además de la vivienda. Pero a la historiografía oficial y a
los promotores les ha gustado hacer hincapié en la solución individual de la vivienda
y en demostrar el fracaso del colectivismo. Sin embargo, se presenta la paradoja
que en la actualidad uno de los factores de venta de las viviendas de renta libre es

Zaida Muxí Martínez • Revisar y repensar el habitar contemporáneo
el tener equipamientos de ocio y deporte comunitarios. De hecho Unwin y Parker,

siguiendo la idea de Ebenezer Howard, propusieron en las ciudades jardín casas con
equipamientos, sin cocinas, para matrimonios de trabajadores, que respondieran a
una necesidad ingente de viviendas y que resultasen pagables por la clase obrera, a
la vez que solucionaba parte de las tareas domésticas externalizándolas.
El hombre ideal y el modelo de familia feliz para los que se plantearon esas
soluciones hoy ya no existen o no es posible defender su existencia como el tipo
ideal de referencia. La posmodernidad ha traído el fin de una historia construida
en tanto que discurso único y pretendidamente neutro y, por lo tanto, también ha
desaparecido la posibilidad de pensar la vivienda para una persona ideal y desde
una óptica única y privilegiada. La sociedad del siglo XXI es necesariamente diversa:
hombres y mujeres; infancia, juventud, adultez y vejez. Cada uno de nosotros y
cada una de nosotras tenemos muchas identidades a lo largo de nuestras vidas y la
vivienda nos ha de albergar en nuestras diferencias.
¿Responde la vivienda a la diversidad de la sociedad?
La vivienda es el primer espacio de sociabilización y la representación espacial de

las agrupaciones familiares, por lo tanto, ha de ser capaz de albergar las diversas
maneras de vivir a principios del siglo XXI. Los proyectos de vivienda tienen que
atender a la diversidad de agrupaciones familiares al tiempo que dan cabida al
deseo de individualidad de cada usuario. Como espacio de relaciones las viviendas
han de atender adecuadamente a la creación de unos espacios sin jerarquía y sin
discriminación de género.
La sociedad urbana occidental de las últimas tres décadas ha cambiado

considerablemente su composición y esto nos debería llevar a preguntarnos cómo
se refleja esto en la arquitectura de las viviendas que habitamos, en qué medida la
vivienda da cuenta de la evolución de la relación entre las familias y sus espacios.
La sociedad actual es, como primera definición básica, muy heterogénea.
Heterogeneidad que no se refiere únicamente a la llegada de nuevos ciudadanos
de otras culturas y regiones, sino que la evolución de la sociedad ha llevado a
progresivas diferenciaciones que ya no responden únicamente a regiones o
localizaciones geográficas.
Los cambios en las dinámicas de movilidad geográfica, los niveles de estudios, la

emancipación, el primer matrimonio, el primer hijo/a y la pirámide demográfica nos
hablan de una sociedad de hoy muy diferente a la de hace treinta años. Por lo tanto,
el número de viviendas no depende solamente de variables clásicas del movimiento
demográfico, vegetativo y migratorio, sino que varía influida considerablemente
por los cambios endógenos en la estructura de los hogares. Ya no es posible
hacer proyecciones de las necesidades de vivienda -es decir, nuevas viviendas-
linealmente, solamente considerando que se hacen y se deshacen nuevos hogares
vegetativamente, sino que en las proyecciones deviene necesario incorporar las
tendencias al cambio estructural en la concepción del hogar que han demostrado
seguir los diferentes grupos de edad de la pirámide.
Las diferentes variables que se dan actualmente en las unidades familiares nos
hacen replantear la respuesta tradicionalmente empleada para solucionar la vivienda
masiva, es decir, ya no podemos pensar, como ocurría antes de la década del setenta,
en una solución única de vivienda para una familia nuclear sino que el abanico de
elecciones de formas de vida se ha ampliado considerablemente.
En definitiva, se ha de considerar la capacidad de adecuación que ofrecen las

viviendas a los diversos agrupamientos familiares existentes, que cada vez tienen
una mayor diversidad. Si tomamos como referencia la sociedad española de la
totalidad de los hogares un 20% son unipersonales, un 25% está conformado por

Revista Iberoamericana de Urbanismo I 3
dos personas; las agrupaciones de 3 y 4 personas significan cada una un 21%, grupos
en los que se podrían encuadrar las típicas familias nucleares con uno o dos hijos.
En la sociedad española al igual que en otras sociedades europeas se ha dado en
los últimos años un aumento considerable de las personas que viven solas y de
las parejas sin hijos, estos últimos denominados DINKIS (del ingles doble ingresos
sin hijos) de entre 25 y 35 años deciden retrasar la descendencia, habría en España
800.000 parejas de este tipo, siendo un segmento de población que ha aumentado
en un 75% desde el año 2000.
Incluso en el dominio de una familia tradicional es muy distinto si está habitado

por niños o por adolescentes. El modo de vida contemporáneo de los adolescentes
comporta unas pautas que, necesariamente, exigen ciertas condiciones del espacio,
como que sus habitaciones sean independientes, de cierto tamaño para poder
estudiar, estar con amigos y novios y, de manera imprescindible, es el lugar donde el
joven está conectado a internet y trabaja con el ordenador.
La solución para afrontar la diversidad necesaria de tipos de viviendas radica en

desarrollar mecanismos de la flexibilidad. Siendo la primera regla de la flexibilidad
la existencia de espacios con la mínima jerarquía posible, es decir, de tamaños
semejantes de manera que cada grupo lo pueda apropiar de manera singular. Un
síntoma de esta flexibilidad inicial lo es también que se puedan distribuir los muebles
en el espacio de más de una manera y esto no siempre es posible. Se trata de que
la vida cotidiana de cada grupo de convivencia se vea reflejada en el espacio que
habita, colonizándolo con sus usos y mobiliarios.
Por último, dentro del apartado de adecuación de las viviendas a la variedad de

requerimientos, es importante la previsión de espacios de trabajo remunerado ya
que se trata de una situación que es cada vez más frecuente. Los nuevos medios
técnicos y las nuevas estructuras laborales han producido que la casa vuelva a ser
un lugar de trabajo para ciertos profesionales. Por ello, es adecuado disponer de
alguna estancia próxima a la entrada que pueda dedicarse a esta actividad y que
sirva, incluso, para recibir visitas; o disponer en pasillos y distribuidores de pequeños
espacios de trabajo, unos muebles, ordenadores y estanterías.
¿En qué consiste una vivienda que no condicione los roles de género y que potencie
relaciones de igualdad y no jerárquicas entre sus habitantes?
Hay otra cuestión social crucial a resolver en el interior de la vivienda: la igualdad de

géneros. Para ello se han de tener en cuenta elementos clave imprescindibles: que
no haya jerarquía entre los habitantes y por lo tanto que no haya habitaciones en
suite, con baño de uso exclusivo, o principales y otras secundarias y de superficies
notoriamente inferiores. Posiblemente las necesidades de espacio no sean las
mismas durante toda la vida ni en todas las circunstancias: durante la infancia se pasa
mucho tiempo en la vivienda y la habitación es el mundo; es por esto que es un sin
sentido que el intercambio de habitaciones esté impedido por la jerarquía de áreas.
La premisa de disponer de un espacio propio, tan necesario para todos, no se cumple
con la persona que se encarga del cuidado del hogar, generalmente mujer, que
no posee más que espacios de trabajo y no tiene ningún lugar propio e íntimo de
descanso, aislamiento o trabajo propio.
La cuestión de la igualdad de géneros se afronta con lo que podríamos llamar

mecanismos de desjerarquización que consisten en hacer visibles las tareas
domésticas, que los espacios para el trabajo doméstico y cotidiano, como cocinar,
permitan el uso compartido del mismo; que se prevean espacios para las tareas del
cuidado del hogar, como por ejemplo, la cadena de la ropa que nunca está resuelta.
Esto significa que debe haber espacio para las distintas etapas de la ropa, entre el
momento en que se usa, se lava, se plancha y se guarda; que haya espacios para los
trabajos domésticos; y que haya suficiente y variado espacio de guardado.

Se han de considerar los grados de accesibilidad de cada vivienda, desde la mala

hasta la óptima, por lo que respecta a la existencia de desniveles y escaleras, a la
posibilidad de moverse en silla de ruedas, a las facilidades de movimiento para
personas ancianas o con minusvalías, ya sean permanentes o accidentales, o
simplemente para un cochecito de niño.
Publicidad que muestra familias españolas en las décadas de los sesenta, setenta, noventa y dos mil. Extraídas del catalogo de la exposición HABITAR EL PRESENTE, Vivienda en España:
sociedad, ciudad, tecnología y recursos, MONTANER, Josep Ma y MUXÍ, Zaida, Ministerio de Vivienda, Madrid, noviembre 2006.

Recomendaciones Favorecer la vida comunitaria al tiempo que la individualidad de cada

para una casa sin componente del grupo.
jerarquías
Se tiene que tener en cuenta que la vivienda es un lugar en el que se trabaja, por
ello, se tienen que considerar los espacios necesarios para realizar las tareas y
guardar los elementos que se utilizan.
La distribución de los baños: ahorrar espacio favoreciendo la máxima posibilidad

de usos simultáneos. Es decir, mejor que dos baños completos que no favorecen
usos multiplicados y que generalmente fomentan la jerarquía de una de las
habitaciones, se tiene que pensar en separar funciones y que los espacios faciliten
la atención de infantes y personas mayores o con minusvalías.
Favorecer la visibilidad y el compartir el trabajo en la cocina, por ello, se

recomienda huir de los mínimos establecidos que la consideran un lugar de
trabajo solitario e individual.
Integración de cocina y comedor separado del salón da la posibilidad de tener

dos espacios comunitarios para el grupo. Considerando especialmente que el
salón pueda ser un espacio de encuentro y ocio compartido por todos, dejando
un espacio más laboral y de obligaciones en la cocina comedor. Permitir la
obstaculización visual de la cocina cuando así se requiera.
Espacios no jerárquicos. Las diferentes habitaciones todas del mismo tamaño (en
lo posible un mínimo de 10 m2) que permitan diferentes actividades según los
grupos.
Espacios de guardado suficientes, considerando las características de los
elementos a guardar y ofrecer soluciones diferenciadas. Espacios de guardado de
estancias o habitaciones que abran a los pasillos favorecen la flexibilidad del uso
del espacio de las mismas, misma área mayores posibilidades de ordenación.
Mayor intimidad y menor molestia entre viviendas colindantes si coinciden áreas

de estar y áreas de dormir.
En definitiva tenemos la responsabilidad de replantear el habitar contemporáneo

a partir de la premisa inicial de conocer la realidad social a la que se ha de dar
respuesta y desde allí formular nuevas aportaciones olvidando las generalizaciones
y modelos únicos. Y desde este conocimiento saber que la vivienda es el elemento
fundamental en la creación de ciudad y comunidad; que las tecnologías han de
ser parte de un pensamiento integral y que la utilización de los recursos ha de
proponerse desde la conciencia perdurabilidad y no del desplifarro.

Notas 1_Este texto reelabora el material del catálogo y exposición “Habitar el presente. Vivienda en España: sociedad, ciudad,
tecnología y recursos” realizados para el Ministerio de Vivienda de España bajo la dirección de Josep Maria Montaner y
Zaida Muxí Martínez. Equipo de investigación: David Hernández Fálagan, Mauricio Rodríguez Torriano y Luciana Tessio
(Master Laboratorio de la vivienda del siglo XXI), 2006.
2_En América Latina se preve que la población urbana pasará de 391 millones de habitantes en el 2000 a 608 millones
para el 2030 (fuente:AAVV Cities Transformed. Washington, D.C, The National Academy Press, 2003)

PREVI Lima y la experiencia del tiempo
Fernando García-Huidobro
Arquitecto. Pontificia Universidad Católica de Chile
Diego Torres Torriti

Nicolás Tugas
Estudio EqA
Resumen Compuesto por 26 proyectos, y a más de treinta años de su inicio, la experiencia del
Proyecto Piloto 1 del PREVI1 en Lima, Perú, es materia de investigación por la valiosa
complejidad de factores que intervienen: el collage de proyectos, la variedad tipológica,
el carácter experimental de la propuesta y el tiempo que lleva sometida a diferentes
intervenciones autogestionadas.
EqA viajó a Lima a reconstruir el proceso de transformación de los proyectos realizados

a partir de levantamientos de croquis sobre los planos originales, levantamientos
fotográficos y entrevistas a las familias que los habitan. A partir del levantamiento de las
viviendas actuales y el cruce con la historia familiar, se descubre el proceso que articula el
proyecto profesional y el proyecto del habitante.
Palabras clave: Vivienda progresiva. Inversión social. Lima.
Presentación El contexto de escasez de recursos en el que se produce la vivienda económica en

Latinoamérica impone ciertas restricciones que entran en crisis cuando el habitante
se ve incapacitado para adaptarla al cambio y desarrollo de las necesidades familiares.
Esta presión que el usuario impone a su entorno al tratar de superar la escasez inicial
obliga a entender la vivienda como parte de un proceso dinámico. El grado de crisis
dependerá, entre otras cosas, en qué medida dicha escasez ha calado en el proyecto;
cuanto más se haya empobrecido el proyecto, entendido en su sentido más amplio,
mayor será la crisis.
En el contexto de países con pocos recursos económicos, el esfuerzo de cada

habitante debe aprovecharse para conseguir lo que el Estado sólo podría llevar a
cabo si dejara de lado tantos otros aspectos del gasto social. Por ello, entender la
vivienda como una plataforma de transformaciones permite abordar el problema
desde la óptica de un proceso incremental, donde la intervención del habitante
puede producir una valorización de la propiedad, el barrio, la propia ciudad y, en
última instancia, las inversiones estatales.
Sin embargo, no basta simplemente con introducir nuevas nociones considerando

la vivienda unifamiliar de un modo aislado; las transformaciones autogestionadas
casa a casa generan a su vez una complejidad urbana aportando riqueza y
consolidando el tejido urbano. La ciudad entendida como un collage —compuesta
no sólo de diferentes intervenciones a gran escala, sino también de un sinfín de
transformaciones a escala de la vivienda— fortalece las redes sociales y favorece
la integración urbana de los barrios populares; por tanto, la ciudad collage es una
ciudad viva, una ciudad compleja.
10
Fernando García Huidobro, Diego Torres Torriti, Nicolás Tugas • PREVI Lima y la experiencia del tiempo
El proceso de transformación que llevaron a cabo cada una de las familias pone de
manifiesto que, en el fondo, la vivienda y la urbanización originales son sólo la etapa
cero, el soporte de una obra colectiva.
¿Cuál es entonces el papel del proyecto en un proceso que se someterá a las

más diversas modificaciones con el paso del tiempo? ¿En qué medida es capaz el
proyectista de fijar las características iniciales del diseño, y tiene sentido hacerlo?
¿Cuáles son las decisiones estratégicas o reglas que deben fijarse para asegurar unas
buenas condiciones potenciales para la vivienda y el barrio? Estos son algunos de los
aspectos sobre los que intentamos arrojar luz en el presente trabajo sobre el PREVI,
después de más de tres décadas de su construcción.
El Proyecto Experimental La precariedad de los asentamientos espontáneos y el deterioro de sectores de Lima

de Vivienda PREVI en la década de los 60, estimularon una iniciativa promovida por el Gobierno y co-
financiada por el PNUD2 , con el objetivo de incorporar a las políticas de vivienda los
resultados de tres proyectos piloto a realizarse en Lima metropolitana. El Gobierno
y el PNUD convocaron a Peter Land, arquitecto inglés, para asesorar las políticas
de vivienda social a través del Banco de la Vivienda del Perú. De esta convocatoria
surgió la forma inicial del PREVI con sus tres proyectos piloto, los cuales intentaban
enfrentar el problema de la vivienda desde perspectivas complementarias. El
primero, se encargó de diseñar un conjunto de viviendas con nuevas variables de
diseño. El segundo, proponía planes para la renovación de viviendas y su entorno
en sectores deteriorados de la ciudad. El tercero, un proyecto de lotes y servicios
con viviendas autoconstruidas. Después del terremoto de 1970, se incluyó un
cuarto proyecto piloto, dedicado al desarrollo de sistemas de autoconstrucción
sismorresistente. De los cuatro, el de mayor relevancia fue el Proyecto Piloto 1, que
a través de un concurso internacional y uno nacional , pretendía incorporar las
recientes discusiones de la arquitectura en torno a la vivienda –en gran medida,
una contrapropuesta a los paradigmas modernos de la vivienda multifamiliar de
alta densidad. Como lo plantea Peter Land – coautor y director del proyecto entre
1968 y 1973–, los aspectos experimentales del proyecto eran el de un barrio y un
proyecto basado en un concepto de baja altura y alta densidad, como modelo para
la futura expansión urbana; la idea de casa patio con posibilidades de crecimiento;
configuraciones de casas en clusters (racimos) dentro del plan general del barrio;
un barrio de prioridad peatonal y a escala humana; mejores y nuevos métodos de
construcción sismorresistente y, un plan general para la arquitectura paisajística del
barrio.
Entre los conceptos propuestos por las bases del concurso estaban la racionalización,
modulación, tipificación, crecimiento progresivo, flexibilidad y función. Cada tipología
propuesta por los arquitectos de ambos concursos, planteaba versiones distintas
para diferentes grupos familiares: las casas debían alojar de cuatro a seis personas
en una primera etapa, y de ocho a diez personas en una segunda, para lo cual cada
proyecto proponía su sistema de crecimiento.
11
Si bien el objetivo original del concurso era la construcción de 1.500 viviendas a

partir del proyecto ganador, el interés demostrado por el jurado se tradujo en un
hecho decisivo para el futuro de PREVI: la construcción de las 26 propuestas del
concurso en un conjunto de 467 unidades. El énfasis estuvo en la exploración
arquitectónica y técnica propuesta por los proyectos, para lo cual se instaló en el
lugar una planta del ININVI para la prefabricación de los componentes constructivos
y la posterior asistencia a los usuarios en la ampliación de las viviendas.
La ejecución de PREVI se vio enfrentada a circunstancias políticas que retrasaron

diversas fases de su desarrollo. Las crisis institucionales de los setenta fueron un
obstáculo para la continuidad del proyecto. Aun así, el Grupo de Desarrollo fue
capaz de llevar a cabo los proyectos, y hacer un seguimiento detallado de los
procesos constructivos, demostrado su viabilidad en términos económicos, entre
otros aspectos. Las tensiones PREVI-gobierno de turno, tuvieron como resultado
final, un retraso en el proceso de adjudicación de las viviendas, discontinuidad en los
procesos de asesoría y, finalmente, un cierto olvido voluntario de la importancia de la
experiencia.
12
Barrio-Ciudad La forma de concebir el PREVI, dista de sus contemporáneos proyectos institucionales

de vivienda masiva, herederos de la problemática de posguerra. Crea un precedente
incluyendo el concepto de progresividad, entendiéndola como una oportunidad
para focalizar el uso de los recursos, responder a usuarios diferentes y generar barrios
heterogéneos. La necesidad de articular tal variedad de tipologías produjo un
trazado irregular y rico en situaciones urbanas diferentes; una ciudad collage que los
habitantes completaron a nivel constructivo y programático, dotando al barrio de
una mayor complejidad funcional. Se trató de un diseño urbano abierto, la fundación
de una ciudad inconclusa prevista para ser completada.
Después de más de tres décadas de su finalización, el barrio de PREVI es un trozo

consolidado de la ciudad, con casas transformadas en colegios y guarderías, decenas
de negocios y singulares sistemas de alquiler que componen un barrio denso, muy
activo y de gran calidad urbana. Este favorable desarrollo se produjo en gran medida
gracias a un soporte urbano compuesto de elementos disímiles y complementarios
al mismo tiempo: un perímetro de vías para tráfico rodado, con penetraciones dentro
del conjunto; zonas de estacionamientos a sesenta metros de cualquier vivienda;
una calle peatonal central, conectando los programas públicos de PREVI con la
carretera panamericana y la ciudad circundante; un parque, con áreas deportivas y
de esparcimiento; plazas de vecindad, en el encuentro de las diferentes tipologías; y
finalmente, una variada red de pasajes peatonales que conectan todos los elementos
mencionados.
Como veremos más adelante, el registro de la evolución del barrio y las viviendas
demuestra que la transformación de una casa depende en gran medida de las
necesidades de la familia que la habita. Sin embargo, la ubicación de las viviendas
en una trama urbana con tal cantidad de situaciones, es un factor determinante para
su desarrollo. La aparición de usos más allá de lo residencial se produce en directa
relación con los elementos del diseño del barrio.
Las vías rodadas perimetrales que conectan el barrio con la ciudad circundante
presentan frentes que han sido ocupados principalmente por comercios. La vía
peatonal central también cuenta con una gran cantidad de negocios, pero de un
carácter más local, muchos de ellos relacionados al colegio de PREVI, como librerías y
locales de internet.
La premisa de que el barrio inicial no es sólo un conjunto de casas, sino más bien
una asociación de equipamientos y casas, es evidente en PREVI. En un extremo del
parque central se construyó el colegio Jorge Basadre y frente a él un kindergarten.
Con el tiempo, algunas de las viviendas en torno al parque se han transformado
en colegios y guarderías. La proximidad a esta zona verde con canchas deportivas
y juegos infantiles, permite un uso intensivo del espacio público gracias a la
superposición de las actividades propias de los colegios, como horas de recreo
y clases de educación física. El parque es un lugar del barrio tan cuidado como
intensamente utilizado.
Collage de tipologías edificatorias. Sistema peatonal de plazas y pasajes. Sistema vehicular y de aparcamiento.
13
Peter Land y el Grupo de Desarrollo propusieron una estructura de pequeñas

plazas, interconectadas por pasajes peatonales, que articulan las múltiples formas
de agrupación de los proyectos originales. Se fundó de esa manera un orden
urbano basado en una unidad urbana –la plaza de vecindad, y la unidad social –la
comunidad capaz de organizarse. Según su tamaño, cada plaza servía entre 6 y
18 viviendas (en la actualidad de entre 10 y 30), en una relación que promueve la
apropiación colectiva y el cuidado y mantenimiento del espacio público. El sistema
de plazas y pasajes peatonales son un soporte para la densidad del barrio; gracias a
la segregación del tráfico rodado, las pequeñas plazas constituyen oasis dentro de un
barrio que triplicó su altura. Éstas son algunas de las claves en la plusvalía del barrio,
que se manifiesta entre otros motivos, en la demanda de los hijos de los habitantes
originales por seguir viviendo en PREVI.
14
Las piezas de Arquitectura La familia Zamora, en una casa de James Stirling, detalle de un caso de estudio.
Esta casa está construida con tres elementos prefabricados: los muros que conforman
un perímetro rígido, de difícil modificación y que delimitan la propiedad; los pilares
que marcan las esquinas del patio y permiten una relación fluida y permeable entre
las estancias y el patio; y el forjado que recibirá las posteriores ampliaciones. En
cuanto a la distribución del programa, la sala de estar y los dormitorios se ubican
alrededor del patio central; la cocina, baño y zona de servicio alrededor de un
segundo patio menor. Las ampliaciones previstas se plantean sobre el patio en
esquina y la planta primera.
1978 2003
El proceso de transformación de esta casa se desarrolla aprovechando su particular

localización en el barrio. El mayor flujo de peatones dada su ubicación en esquina,
se aprovecha en una primera fase para construir un comercio en el patio en esquina.
Tras la ampliación de las plantas primera y segunda, la planta baja se destina a
oficinas de alquiler (una consulta médica y un estudio) y a una guardería que
administra la hija. Se aprovechan de esta manera el excedente de superficie por la
migración de dos de los hijos y la ubicación de la casa frente a una plaza de vecindad.
Plaza vecindad Agrupación edificatoria
El comercio y las oficinas, alimentados por los flujos peatonales, y la guardería infantil,
que utiliza la plaza para realizar ciertas actividades, son ejemplos que grafican cómo
el proceso de transformación de una casa y su ubicación en el barrio aprovechan
las oportunidades urbanas, lo que a su vez, favorece un uso intensivo del espacio
público. Así mismo, el diseño de la casa y su estructura, que se resume en un
perímetro de muros infranqueables y un interior más libre definido por cuatro pilares,
genera las condiciones para la incorporación de usos que benefician la economía
familiar.
guardería+consulta
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Procesos familiares Dado que han debido enfrentar la demanda ocupándose de la cantidad, las políticas
públicas han tenido una visión homogénea y tipificada del usuario, que ha rigidizado
el proyecto de vivienda económica. Éste, multiplicado varias veces en la ciudad, entra
en conflicto con la variabilidad de las realidades de las familias, con las dificultades
que esto representa en la conformación de barrios y sus efectos en la ciudad.
El cruce de las historias familiares con la transformación de la vivienda, devela una de

las claves del proceso. El patrón de evolución familiar es el motor según el cual cada
familia va satisfaciendo requerimientos que varían con los años, de acuerdo con las
siguientes etapas:
Instalación, la familia introduce modificaciones menores para asegurar la propiedad

y definir la propia imagen de la casa; Densificación, la familia crece e incorpora
nuevos núcleos, lo que demanda el mayor esfuerzo constructivo, se construyen
principalmente dormitorios y nuevos baños, y en muchos casos, se incorporan
otros usos; Consolidación y diversificación; además de las últimas inversiones en
terminaciones, la casa se subdivide funcionalmente en departamentos para varias
familias.
La comprensión de este patrón demanda pensar más que en un usuario en un

grupo familiar diverso y dinámico en el tiempo. El patrón Instalación / Densificación
/ Diversificación arroja resultados como el de la vivienda multifamiliar. Si bien la
mayoría de las tipologías no preveían transformaciones al extremo que aquí se
presentan, proyectos como el de Stirling o Morales y Montagne, mostraron mayor
flexibilidad para responder a este tipo de transformaciones.
16
17
Soporte La casa y el barrio inicial propuesto, son la etapa cero en un proceso de sucesivas
transformaciones; proponen las claves que el usuario interpretará para adaptar la casa
y el barrio a sus necesidades de espacio y programa.
La virtud de la propuesta es acoger ampliaciones y cambios que añadan plusvalía al

capital inicial. Para lograrlo, la etapa cero debe marcar una pauta que sepa articular
la relación entre holguras y rigideces satisfaciendo las condiciones de seguridad, de
habitabilidad y medioambientales en las diferentes fases de crecimiento del grupo
familiar. Esta relación no es otra que la disposición de los elementos estructurales
y los espacios del cual dispone el habitante para llevar a cabo las ampliaciones. El
usuario deberá leer las reglas para identificar los elementos permanentes, como el
patio, el zócalo, la calle, la plaza, o la acera.
La importancia de estas reglas es que de ellas dependen las posibilidades finales de

la casa y el barrio. La etapa cero debe iniciar un proceso que favorezca la economía
doméstica, la formación de redes sociales y la incorporación de unidades de renta.
Ejemplos de esto son la casa Multifamiliar y en mayor medida, la Hipercasa. En esta
última, la vivienda se transforma en un artefacto de renta: su valor reside no sólo en
su capacidad de satisfacer la necesidad de vivienda, sino también en el potencial de
utilizarla para generar ingresos, fortaleciendo las economías familiares.
Multifamiliar 1 Multifamiliar 2 Hipercasa
Un objetivo y dos ideas El carácter experimental del proyecto puede haber hecho de PREVI un evento en
sí mismo, eventualmente poco replicable en el contexto de la alta demanda por
vivienda en los países en desarrollo. Sin embargo, sintetizamos las lecciones de PREVI
en un objetivo y dos principios, los cuales debieran guiar las nuevas iniciativas en
vivienda (y lo están haciendo). El objetivo, transformar el gasto social (en vivienda) en
inversión social. Para esto, un proyecto de vivienda debiera cumplir tres condiciones:
satisfacer una demanda hoy, capitalizar a los sectores de escasos recursos y reducir
las demandas futuras o colaterales gracias al acceso a las oportunidades que esta
capitalización permite. A su vez, los principios que pueden guiar este proceso son
dos: la casa-artefacto de renta y el diseño urbano comunitario. Cada uno apuntando
a agregar valor tanto a la casa como al barrio. Así, se podrá asegurar la sustentabilidad
económica y social de cada vez más sectores de la ciudad .
18
Notas 1. Proyecto Experimental de Vivienda, desarrollado entre 1966 y 1979 según las siguientes etapas: iniciativa y concurso,
1966-1969; desarrollo y construcción 1969-1976; entrega de las viviendas, 1978-1979.
2. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
3. Los 13 equipos invitados fueron:

James Stirling - Inglaterra
Knud Svenssons - Dinamarca
Esquerra, Samper, Sáenz, Urdaneta - Colombia
Atelier 5 - Suiza
Toivo Korhonen - Finlandia
Charles Correa - India
Kikutake, Maki, Kurokawa - Japón
Iñiguez de Onzoño, Vásquez de Castro - España
Hansen, Hatloy - Polonia
Aldo van Eyck - Holanda
Candilis, Josic, Woods - Francia
Christopher Alexander - EEUU
4. Los equipos peruanos seleccionados mediante concurso abierto fueron:

Miguel Alvariño
Ernesto Paredes
Miró-Quesada, Williams, Núñez
Gunter, Seminario
Morales, Montagne
Juan Reiser
Eduardo Orrego
Vier, Zanelli
Vella, Bentín, Quiñones, Takahashi
Mazzarri, Llanos
Cooper, García-Bry ce, Graña , Nicolini
Chaparro, Ramírez, Smirnoff, Wiskowsky
Crousse, Páez, Pérez-León
5. El jurado, compuesto por miembros nacionales y extranjeros, definió tres premios del mismo nivel para los equipos
cada categoría. Los internacionales fueron Atelier 5, Herbert Ohl y, Kikutake, Maki, Kurokawa. Los peruanos fueron
Mazzarri, Llanos; Chaparro, Ramírez, Smirnoff, Wiskowsky y, Crousse. Páez, Pérez León.
6. El jurado estuvo compuesto por Peter Land (ONU), José Antonio Coderch (España), Halldor Gunnlogsson (Dinamarca),
Ernest Weissmann (ONU), Carl Koch (EEUU, UIA), Manuel Valega (Perú), Ricardo Malachowski (Perú), Eduardo Barclay (Perú)
y asesores, Darío González (Perú) y Álvaro Ortega ONU).
7. Instituto de Investigación y Normalización de la Vivienda, dependiente del Ministerio de Vivienda del Perú.
8. El Grupo de Desarrollo estuvo integrado por especialistas internacionales y nacionales, algunos de los cuales fueron
cambiando en las diversas etapas del proyecto. En las etapas iniciales, el proyecto estuvo a cargo de Peter Land
–arquitecto, creador de la iniciativa PREVI y asesor principal, y Álvaro Ortega (arquitecto, consultor interregional ONU)
como supervisor. En la directiva nacional estuvieron, Fernando Correa Miller (arquitecto), Carlos Morales Macchiavello
(arquitecto), Oscar Pacheco (arquitecto) entre los 10 co-directores que tuvo PREVI. Raquel Barrionuevo de Machicao
(ingeniera civil e ingeniera sanitaria) y Javier Santolalla Silva (ingeniero civil) estuvieron en todas las fases del proyecto
incluyendo la Evaluación Integral PREVI.
_ Para ver como esto se consiguió en PREVI, está disponible el libro “¡El tiempo construye!”, editado por Gustavo Gili, con
una versión extendida de este trabajo. Para ver un caso de cómo se puede hacer esto hoy, ver www.elementalchile.cl.
_ Como siempre, los agradecimientos a las familias de PREVI que han hecho posible este trabajo abriendo sus casas en
innumerables ocasiones.
19
POLÍTICA URBANA E ACESSO À HABITAÇÃO
SOCIAL EM REGIÕES METROPOLITANAS DA
AMÉRICA LATINA E EUROPA
Profa. Dra. Maria Lucia Refinetti Martins
LABHAB FAUUSP - Coordenadora
Msc. Karina Oliveira Leitão

LABHAB, Doutoranda FAUUSP
Msc. Roberta Menezes Rodrigues

LABHAB, Doutoranda PROLAMUSP
Arq. Luciana Nicolau Ferrara

LABHAB, Mestranda FAUUSP
Arq. Gustavo Pires de Andrade Neto

LABHAB FAUUSP, Mestrando UPC, Es
Resumo O texto é uma reflexão produzida a partir de diversos estudos desenvolvidos pela equipe
do Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo da Universidade de São Paulo – LABHAB FAUUSP. Seu principal conteúdo
e dados utilizados advêm de trabalho sobre as cidades de São Paulo (Br), Rosário (Ar),
Barcelona (Es), Florença (It), realizado no âmbito do Programa URB-AL, que consiste
em síntese produzida pela equipe, de diagnósticos locais de cada cidade e da análise
comparativa, por continente e geral. Abrange as condições de carência habitacional ou
dificuldade de acesso à moradia e a um lugar na cidade, bem como as políticas públicas
aplicadas para enfrentar a questão. Considera aspectos institucionais, financiamento,
marco legal e organização social presente em cada país e relaciona, na América Latina,
a implementação de projetos e ações não só a diretrizes e programas nacionais, mas
também ao projeto político-ideológico dos governos municipais.
Palavras chave: Habitação de Interesse Social, Política Urbana, Uso do solo - fatores
socioeconômicos, Habitação - São Paulo (Brasil), Habitação - Barcelona (Espanha),
Habitação - Toscana (Itália), Habitação - Rosário (Argentina)
Resumen El presente texto es una reflexión producida a partir de diversos estudios desarrollados
por el equipo del Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo – LABHAB FAUUSP. Su contenido
principal y los datos utilizados provienen del trabajo realizado, en el ámbito del Programa
URB-AL, sobre las ciudades de São Paulo (Br), Rosario (Ar), Barcelona (España) y Florencia
(IT). Consiste en una síntesis, un análisis comparativo por continente y a nivel general
producida por el equipo de diagnóstico local de cada ciudad. La investigación abarca las
condiciones de carencia habitacional, o dificultad de acceso a la vivienda y a un lugar
en la ciudad, tanto como a las políticas públicas aplicadas para enfrentar esta cuestión.
Considera aspectos institucionales, financiamiento, marco legal y de organización social
presente en cada país y relaciona, en América Latina, la implementación de proyectos y
acciones no sólo en las directrices y programas nacionales, sino también en el proyecto
político-ideológico de los gobiernos municipales.
Palabras clave: Vivienda de Interés Social, Política Urbana, Uso del suelo - factores
socioeconómicos, vivienda - São Paulo (Brasil), Vivienda - Barcelona (España), Vivienda
- Toscana (Italia), Vivienda - Rosario (Argentina)
20
Refinetti Martins, Oliveira Leitão, Menezes Rodrigues, Nicolau • Política urbana e acesso à habitação social em regiões metropolitanas da América Latina e Europa
Ferrara, Pires de Andrade Neto
O presente texto foi produzido a partir de diversos estudos desenvolvidos pela

equipe do Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo – LABHAB FAUUSP . Seu
principal conteúdo e dados utilizados advém de trabalho sobre as cidades de São
Paulo (Br), Rosário (Ar), Barcelona (Es), Florença (It). Apesar de muito diferenciadas,
são cidades que apresentam como aspectos em comum o fato de serem áreas
metropolitanas com graves desigualdades, no que se refere às condições de acesso
ao solo e à moradia, cujos governantes desenvolveram em algum momento o
interesse em promover o diálogo e intercâmbio de formas de atuação frente a essa
situação de crescente irregularidade, desregulamentação e impossibilidade de
acesso à habitação e ao solo para uma parcela significativa da população. O estudo,
desenvolvido no âmbito do Programa URB-AL incluiu a elaboração de diagnósticos
locais de cada cidade, realizados por equipes locais de cada uma delas, segundo uma
organização básica em comum para todas as cidades e resultou num documento
de Diagnóstico Geral e Documento de Recomendações. O diagnóstico de cada
cidade incluiu a caracterização das condições de carência habitacional ou dificuldade
de acesso à moradia, bem como das políticas públicas aplicadas para enfrentar
essa questão. Para tanto, foram considerados aspectos institucionais, urbanísticos,
financiamento, marco legal e organização social presente em cada país .
Os resultados do trabalho reiteram a evidência cada vez maior de que as questões

urbanas são afetadas pelas questões políticas mais amplas e pelos modelos de
desenvolvimento adotados, mas que a condição urbana não apenas reflete a
realidade política e econômica, como nela interfere, amenizando ou reforçando
processos que impactam a sociedade e a economia.
Nesses termos, os programas dos Governos Municipais e a Política Urbana por eles
praticada têm significativa relevância. Por isso, consideram-se também, para estas
reflexões, trabalhos anteriores referentes a cidades brasileiras, em que se estudam
Política Urbana e procedimentos institucionais e legais.
Cabe ressaltar, no entanto, que a identificação clara dos diferentes contextos é

fundamental para que se compreendam as práticas e programas desenvolvidos,
dentro das circunstâncias específicas em que estes se dão. Conhecer as experiências
alheias e delas tirar proveito com uma visão crítica e atenta às condições em que
ocorreram e à apropriação possível em outras realidades é um aprendizado da maior
importância. Aprender a situar práticas semelhantes em contextos bastante diversos
em termos de estruturas institucionais, legais, socioeconômicas e particularmente
culturais é uma experiência de inestimável valor.
É nas grandes cidades e em áreas metropolitanas que os problemas urbanos

decorrentes de dificuldades de acesso ao solo e à habitação apresentam dimensões
mais relevantes, exigindo respostas na pauta das políticas urbanas. Essas áreas estão
mais sujeitas às pressões demográficas e às transformações da dinâmica urbana
decorrentes de mudanças no modelo econômico-produtivo.
Com a reestruturação econômica empreendida na maior parte dos países nas

últimas décadas, houve maior flexibilização de mercados, diminuição da demanda
por mão-de-obra e simultaneamente retração das políticas de Estado de Bem-
Estar Social implementadas anteriormente. Daí a importância de avaliar hoje as
formas de enfrentamento da demanda habitacional de interesse social. As políticas
urbanas, sejam na América Latina ou Europa, em maior ou menor escala, e com suas
especificidades, devem recorrer a mecanismos de ajustes que possam fazer face
aos impactos dessas mudanças no meio urbano, buscando formas de promoção do
acesso ao solo e a habitação.
21
No Brasil, nos últimos cinqüenta anos, as estratégias governamentais de políticas

públicas urbanas alternaram medidas de assentamento da população em áreas
periféricas das cidades, com períodos de ausência de políticas, o que, associado
a uma regulamentação apenas restritiva, colaborou significativamente para que
a ilegalidade urbana seja tão elevada. Essa situação não é muito diferente do que
acontece nas cidades latino-americanas em geral. Na Europa, processos semelhantes
ocorreram quase um século antes e deixaram marcas que o Estado de Bem-Estar
Social procurou reverter. No entanto, a redução destas políticas nas últimas décadas
tem contribuído para o aumento do déficit social nas cidades centrais. Na América
Latina, esse Estado de Bem-Estar Social praticamente não chegou a existir. Assiste-se
hoje o aparecimento de problemas novos, associados às mudanças econômico-
produtivas, como a redução do nível de emprego formal e a precarização do
trabalho, que se sobrepõem a problemas antigos, nunca superados nos países latino-
americanos.
Dentre as quatro regiões metropolitanas envolvidas, a diversidade é bastante

significativa, desde o porte às condições socioeconômicas e à estrutura institucional.
São Paulo constitui-se numa Região Metropolitana de indústria e serviços com
quase 20 milhões de habitantes vivendo em 39 Municípios, dos quais o Município
central – São Paulo – conta com mais de 10 milhões de habitantes. O PIB per capita
do conjunto da aglomeração (RMSP) em 2004 era da ordem de 14.384 Reais (3.974
Euros), bem acima da média brasileira de 9.729 Reais (2.687 Euros) e o crescimento
demográfico anual entre 1991/2000 foi de 1,65% .
São Paulo Na cidade de São Paulo, transformar o imenso estoque de cortiços, casas precárias
construídas em lotes irregulares e favelas, em moradias dignas, através de processos
de recuperação física e regularização, constitui o principal componente das
necessidades habitacionais do Município. Diante do incremento populacional
ocorrido desde a década de 40, e da quantidade de famílias com renda insuficiente
para acessar as unidades habitacionais produzidas regularmente pelo mercado
imobiliário, a provisão estatal de habitação social foi insuficiente para constituir-se em
resposta efetiva à questão habitacional. A irregularidade ocupa aproximadamente
um quinto do território do Município, sendo que uma terça parte dos loteamentos
irregulares situam-se em áreas de proteção ambiental. As estimativas apontam que
uma terça parte da população reside em assentamentos precários e/ou informais:
favelas, loteamentos irregulares, cortiços.
O enfrentamento da questão da moradia em São Paulo exige um enfoque que

abarque uma diversidade de programas, para responder aos diversos tipos de
carências e demandas: urbanização e regularização de favelas e de loteamentos,
requalificação de conjuntos habitacionais, construção de moradias pelo poder
público e em mutirão, reforma e reciclagem de prédios vazios e abandonados,
reforma e melhoria de cortiços, modernização e informatização na prestação de
serviços.
Os maiores desafios advêm não só da necessidade de vultosos recursos financeiros,

mas também da difícil coordenação entre ações dos três níveis de governo, todos
eles constitucionalmente responsáveis pelo tema.
Rosario Rosário constitui a segunda cidade do sistema urbano da República Argentina e

do eixo de desenvolvimento fluvial industrial do setor inferior da Bacia do Prata.
O conjunto urbano, designado por Área Metropolitana conta com pouco mais de
1,2 milhão de habitantes, dos quais quase um milhão no Município de Rosário. O
crescimento demográfico entre os anos de 1992 e 2001 na Área Metropolitana de
Rosário foi da ordem de 4,27% enquanto que o crescimento do Município de Rosário
foi de 0,06%. O PIB per capita médio da Província de Santa Fé entre os anos de 1991 e
2003 foi da ordem de US$ 6.411,45 (18.812 Pesos ou 5.074 Euros) .
22
Na Área Metropolitana de Rosário, conforme o censo de 2001, 11,8% da população

apresentava Necessidades Básicas Insatisfeitas (NBI) e 23,19% dos domicílios
possuíam algum tipo de inadequação . Os casos de moradias precárias com
adensamento excessivo são os mais expressivos, atingindo quase um décimo do
total dos domicílios na Área Metropolitana de Rosário.
Tais dados refletem o processo de crise econômica pelo qual o país passou
desde a década de 1990, agravada no início dos anos 2000. Nesse período, a Área
Metropolitana de Rosário se transformou, por um lado, em uma região com uma
alta oferta de serviços avançados e, por outro, atraiu população empobrecida
oriunda de outras províncias, formando no interior da área metropolitana bolsões
de pobreza, especialmente em Rosário e em Villa Gobernador Gálvez, constituindo
assim uma realidade metropolitana heterogênea e fragmentada, com desequilíbrios
socioeconômicos entre as diferentes partes.
Na Área Metropolitana de Rosário a pouca capacidade de extensão do serviço de

água e esgoto tem sido um dos limitadores para a oferta de habitação social. Outro
limitador reside na dificuldade de articulação entre os diferentes níveis de poder para
tratar de forma conjunta os problemas da área metropolitana. A crise econômica
recente também significou uma forte retração do financiamento privado para a
aquisição habitacional, ampliando as soluções realizadas informalmente.
Barcelona Barcelona, como a maioria das grandes metrópoles, sofreu o problema da

habitação irregular, que se mostrou mais agudo nas décadas de 50-60 quando o
crescimento demográfico acelerou-se e nasceram inúmeros bairros de “barracas”
. Depois de quinze anos sem apresentar grandes variações, nos últimos 5 anos a
Área Metropolitana de Barcelona voltou a crescer e tem 3.077.154 habitantes em 35
Municípios, sendo 1.582.738 no núcleo central, Barcelona. A Catalunha possuía em
2001 um PIB per capita de cerca de 20 mil Euros, superior à média espanhola, de
pouco mais de 16 mil Euros .
Observa-se um efeito de descentralização da população do centro metropolitano até

sua coroa imediata, originado pelas migrações internas. Se por um lado, a população
da Área Metropolitana de Barcelona - AMB se mantém estável ao redor dos três
milhões de habitantes, o conjunto da Região Metropolitana de Barcelona – RMB
- aumentou em 3% sua população no período de 1991-2001, aumento atribuível aos
movimentos migratórios que se produziram no resto da RMB, ou “segunda corona
metropolitana”, e que foram acompanhados de um forte ritmo de construção
residencial.
A partir de 1962, com o início dos chamados Planos de Desenvolvimento, o Estado

espanhol passou por um período de crescimento econômico. A Prefeitura de
Barcelona reativou o Patronato Municipal da Habitação enquanto que, em nível
federal, se iniciavam os planos de absorção do “barraquismo”. A Comissão de
Urbanismo de Barcelona desenvolveu muitos destes planos, em várias fases entre os
anos 1965-1972. A construção se realizou tanto em Barcelona, como em Municípios
da periferia através de uma atuação chamada UVA – Unidades de Absorção de
Vizinhança. Ao final do período o Patronato Municipal da Habitação de Barcelona
declarava o barraquismo erradicado da cidade. A questão atual é a qualificação
dessas extensas áreas de conjuntos habitacionais.
O principal desafio à política habitacional como um todo, presentemente, é o

enfrentamento do forte incremento de preços que o mercado imobiliário vem
praticando. Houve um decréscimo do número de habitações protegidas, o que afeta
especialmente os setores sociais com menores recursos. A análise dos últimos três
Planos da Habitação, 1992-1995, 1996-1998 e 1998-2001, mostra um decréscimo
sucessivo do percentual de habitações protegidas de aproximadamente 39%,
21% e 10%, respectivamente. A legislação mais recente tem por foco assegurar
23
disponibilidade de área para habitação protegida por meio de cessão obrigatória de

áreas nos novos empreendimentos.
Florencia A Região de Toscana, diferentemente das demais incluídas no projeto, é uma unidade
territorial maior do que uma região metropolitana, é uma região administrativa
da Itália, mas possui, no entanto, população menor. A cidade de Florença (capital
da província homônima) tem cerca de 350 mil habitantes enquanto a área
metropolitana fiorentina (que corresponde à conurbação das Províncias de Florença
- Prato - Pistoia) chega a aproximadamente 1 milhão de habitantes e o conjunto da
Região da Toscana a uma população de pouco mais de 3,6 milhões de habitantes.
O crescimento demográfico mais elevado na província de Florença ocorreu entre
as décadas de 1960 e 1970 e mais recentemente revela uma queda expressiva (de
-3,5% na Província de Florença, entre as décadas de 1991-2001, com decrescimento
fortemente localizado na Comuna de Florença, capital e área central da província,
onde essa taxa foi ainda mais expressiva no período e chegou a -11,7%). A Região
Toscana apresentava em 2001 um PIB per capita de cerca de 24.000 Euros, acima da
média nacional, que é de pouco menos de 22.000 Euros .
Na Itália, o sistema de ajuda às faixas menos favorecidas socialmente, no que se refere

às necessidades de habitação, organizou-se com o passar dos anos através de várias
estruturas técnico-administrativas e várias disposições legislativas. A ordem atual
tomou forma nos anos 60, quando o desenvolvimento industrial e a migração da
população rural tornaram crítica a situação habitacional nas grandes cidades.
A produção habitacional na Toscana contempla basicamente três modalidades

de intervenção estatal: edificação subvencionada - construção a cargo público de
unidades habitacionais, que permanecem de propriedade pública, destinadas à
locação para núcleos de baixo rendimento; edificação favorecida – contribuição
pública parcial, de unidades que ficarão sob regime de propriedade privada,
direcionada a núcleos de renda média; e intervenções de recuperação e
reestruturação - sem previsão de recuperação imediata do capital para o Estado.
O estudo histórico e comparado dos quatro casos abordados mostrou que a

urbanização acelerada que ocorreu na América Latina a partir da década de 50, mas
principalmente a partir de 1970, ocorreu na Europa quase um século antes, quando
do início da industrialização. Teve nova etapa, com menor intensidade no imediato
pós-guerra, desencadeando problemas urbanos semelhantes, de assentamentos
precários e irregulares, como o designado por “barraquismo”, na Espanha. Evidencia
ainda que, na Europa, o Estado de Bem Estar Social enfrentou o problema com forte
investimento do setor público e regulação econômica do mercado imobiliário,
o que na América Latina jamais aconteceu, sendo as poucas e tímidas iniciativas
absolutamente desproporcionais à necessidade. Tendo que enfrentar os mesmos
problemas em etapa posterior, momento em que o mundo caminhava para a
reestruturação econômica, para alternativas de desregulamentação e para soluções
de mercado em detrimento da ação pública, perdeu a oportunidade de promover
algum equilíbrio na relação entre necessidade e oferta.
As cidades latino-americanas deparam-se hoje com um amplo quadro de

irregularidade, em que a gestão do passivo de precariedades exige uma
multiplicidade de alternativas, entre elas a regularização urbanística e fundiária, para
enfrentamento da demanda numa escala de massa. É percentualmente irrisória
(muito mais no Brasil do que na Argentina) a parcela produzida pelo mercado
formal ou pelo poder público frente ao total de moradias acrescidas a cada ano.
A cidade latino-americana é uma somatória do esforço de pequenas economias,
do sobre-trabalho na edificação autônoma da moradia e de um amplo quadro de
irregularidade urbanístico ambiental.
24
Se atualmente, após pouco mais de duas décadas de ajuste econômico e retração

das políticas públicas praticadas pelo Estado de Bem-Estar Social construído na
Europa após a Segunda Guerra Mundial, as cidades européias começam a deparar-
se com crescente processo de desigualdades sociais, com concentração de renda e
pauperização, e de dificuldade de acesso à moradia por parcelas de sua população,
na América Latina esse quadro é muito mais severo.
Entre áreas da cidade que se articulam aos circuitos globais, e se movem nessa esfera
de padrões econômicos e culturais, e a massa popular que sobrevive à margem do
processo, num contexto visivelmente concentrador e excludente, há uma distância
tão grande, que não há padrão possível de regras urbanísticas, ambientais e de
procedimentos institucionais capaz de dar conta do conjunto. A informalidade
crescente é a resposta que a sociedade vem encontrando.
Nessas condições, a função de regularização, que deveria ser apenas um expediente

administrativo, complementar a uma política robusta de investimentos em habitação,
acaba assumindo uma dimensão muito maior, como portal por onde milhares de
excluídos passam em busca de alguma aquisição de direitos e do acesso à cidade e à
cidadania.
A qualificação urbanístico-ambiental tem se mostrado como o primeiro passo

para a reorganização espacial, tanto das condições de infra-estrutura quanto das
remodelações de espaços públicos e áreas verdes, promovendo a reorganização da
esfera pública de consumo do espaço, assim como o tratamento individual do lote e
da habitação. Coloca-se assim, na perspectiva de acesso à cidade e da aquisição de
direitos.
1. Especificidades na As duas realidades apresentadas por São Paulo e Rosário demonstram primeiramente
América Latina uma escala bastante diferente do problema da habitação social, uma vez que São
Paulo caracteriza-se como uma metrópole de mais de 10 milhões de habitantes,
enquanto a Área Metropolitana de Rosário conta com pouco mais de 1 milhão
e duzentos mil. Apesar das diferenças, as situações que caracterizam o déficit
habitacional nas duas cidades apresentam semelhanças importantes, o que aproxima
as cidades quanto às características do problema estudado.
A Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), por seu porte, apresenta um déficit
habitacional extremamente expressivo no contexto brasileiro, com uma estimativa
de cerca de 361 mil unidades, sendo que o fator mais significativo do déficit
habitacional básico na RMSP é a coabitação familiar, atingindo 298.484 domicílios .
As situações de inadequação habitacional dos domicílios particulares na RMSP

indicam outro fator relevante onde a escala do crescimento informal da periferia
metropolitana é expressa pela situação de inadequação fundiária que afeta quase
metade dos domicílios de famílias na faixa de renda de até 3 salários mínimos. A
carência de infra-estrutura e de instalação sanitária própria é da ordem de 50%.
Já em Rosário a irregularidade fundiária não se apresenta como característica
preponderante, ainda que na Área Metropolitana de Rosário existam ocupações
ilegais de terrenos, embora não costume ocorrer a ocupação ilegal de moradias. As
dificuldades de regularização fundiária em Rosário parecem estar mais relacionadas à
questão dos custos de tal processo, enquanto que no Brasil, tal situação corresponde,
além do aspecto econômico, a um conjunto de fatores mais complexos que envolve
a estrutura fundiária e a distribuição de competências entre os diferentes níveis de
governo.
Na Área Metropolitana de Rosário, cerca de um terço das moradias (82.407 unidades,

em números absolutos) apresentam algum tipo de inadequação habitacional.
25
Desse total, 41,29% corresponde a moradias precárias com adensamento excessivo,

sendo essa a situação mais grave . No entanto, a questão da oferta do serviço de
água e esgoto na AM de Rosário merece destaque, uma vez que, ainda que os
dados apresentem melhora, a oferta de tais serviços caracteriza-se como o principal
problema de infraestrutura. Corroborou para tanto, o fato da privatização do serviço
de água e esgoto ter sido mal sucedida, tendo a concessão retornado aos cuidados
da Província. Além do que, a capacidade de ampliação da cobertura dos serviços
e sua qualidade têm sido comprometidas, não acompanhando a demanda que se
apresenta.
Os cenários atuais das duas cidades correspondem a processos de estruturação do

espaço urbano associados a dinâmicas econômicas que desencadearam urbanização
intensa e constituição de periferias, com qualidade urbana muito baixa. São cidades
que podem ser caracterizadas como pólos atrativos pela oferta mais intensa de
trabalho em um determinado período, o que implicou em grande crescimento e na
constituição de contextos metropolitanos.
Em São Paulo, a expansão da economia local esteve diretamente relacionada à

industrialização do país, o que desencadeou um processo de urbanização intensa
ao mesmo tempo em que precária, enquanto componente necessário e viabilizador
de tal expansão. O crescimento se deu a partir da formação de uma grande e
contínua mancha urbana, com conurbação entre Municípios, consolidando a Região
Metropolitana, bem como um tipo de urbanização de grandes contrastes entre
a porção legal dotada de infra-estrutura e a ilegal com grandes precariedades e
carências.
No caso de Rosário, o período de crescimento econômico ligado à atividade

portuária e posteriormente industrial, desde o século XIX e ao longo do século XX,
proporcionou um fluxo de população migrante que, em sua maioria conseguiu
assentar-se apenas em precárias condições urbanas. A constituição da área
metropolitana, no entanto, se deu mais em função da estrutura viária, ferroviária e
rodoviária que da consolidação de uma mancha contínua como no caso da capital
paulistana.
A Região Metropolitana de São Paulo foi instituída no ano de 1973, sem que tenha
sido criado, até hoje, um órgão institucional de governo metropolitano. No entanto,
existe desde 1975 um órgão de planejamento, que elabora projetos e estudos e
presta consultoria e assistência técnica, denominado Emplasa – Empresa Paulista de
Planejamento Metropolitana SA. Em 1993 essa empresa desenvolveu entre outros
trabalhos o Plano Metropolitano da Grande São Paulo 1994/2010, sem, no entanto,
dispor de capacidade de implementação.
Em nível municipal, a aprovação do novo Plano Diretor Estratégico – PDE, em 2002,

configurou-se como um importante marco na agenda da política habitacional e
urbana em São Paulo, contendo avanços significativos, principalmente no que diz
respeito ao sistema institucional e normativo, e ainda quanto às iniciativas referentes
à facilitação do processo de regularização. No entanto, seus dispositivos carecem
ainda de procedimentos para a implementação.
Enquanto marco do processo de Planejamento em Rosário, pode-se destacar

a elaboração em 1995 do Plan Estratégico Rosario, onde aparecia uma visão
metropolitana que somente foi melhor detalhada em 2004, com o Plan Estratégico
Metropolitano, que por sua vez propôs a formação do Conselho de Intendentes da
Área Metropolitana para o encaminhamento de questões sobre infra-estrutura e
serviços em comum. Entretanto, a questão metropolitana não tem sido encarada de
fato como prioridade na agenda local e provincial.
26
Vale destacar o processo de descentralização em ambas as cidades. Em São Paulo,

houve em 2002 um passo decisivo quanto à descentralização administrativa, com
a criação de 31 subprefeituras e de seus respectivos Planos Diretores Regionais
aprovados em 2004. Em Rosário, os Centros Municipais de Distrito – CMDs,
materializaram a proposta de descentralização posta em prática desde 1995. Porém,
a ampliação da autonomia municipal e o aprofundamento da descentralização em
Rosário encontramse limitados, uma vez que a regulamentação desse processo
por parte da Província de Santa Fé ainda não ocorreu, impedindo a possibilidade
de aumentar a capacidade de arrecadação e de contração de empréstimos pelo
Município.
Do ponto de vista das estruturas vinculadas diretamente à habitação de interesse

social, o momento atual para ambos os países é de reorganização das estruturas
de financiamento e também de debate sobre a utilização dos recursos dos fundos
nacionais: o FONAVI (Fundo Nacional de Habitação) na Argentina e o FNHIS
(Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social) no Brasil. Busca-se estabelecer
novos patamares para o sistema de financiamento da política habitacional a
partir de critérios mais específicos para cada demanda, ou seja, a priorização do
atendimento público para a demanda da população de baixa renda (no Brasil
até 3 salários mínimos) e ampliação da produção privada para a renda média. É
importante relembrar que o Estado de São Paulo contou desde 1989 com uma
capacidade de geração de recursos especificamente para o setor habitacional a
partir da determinação da destinação de 1% do ICMS (Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços) arrecadado no Estado. Ainda que a efetividade e o impacto
da aplicação desse recurso na redução do déficit habitacional possam ser relativos,
tal determinação é uma exceção no cenário brasileiro.
Um ponto importante e que pode contribuir sobremaneira para ampliar a

capacidade de produção de novas unidades de habitação social em ambos os
contextos é a disponibilização de terra a custo baixo, assim como a disponibilização
de terra pública para a produção em escala. Para tanto, a utilização de instrumentos
urbanísticos que possam viabilizar a função social da propriedade torna-se uma
necessidade, assim como se faz necessária a viabilização de formas de apropriação
pública das mais valias urbanas decorrentes do investimento público e do
desenvolvimento urbano, como por exemplo, através da cobrança de contribuição
de melhorias ou da outorga onerosa do direito de construir, conforme legislação
paulistana.
Essas e outras ações indicam a premente necessidade de explicitação de atribuições

e articulação das diferentes esferas de governo e áreas setoriais para a ação, de forma
a combater a fragmentação das políticas e mesmo viabilizar a atuação na escala
metropolitana. Além disso, a articulação com a sociedade civil também tem se
mostrado importante para a viabilização de soluções mais adequadas aos problemas
apresentados. No caso de Rosário, é relevante a continuidade administrativa do
governo municipal de mais de duas décadas (1995-2007), o que tem representado
o aprofundamento dos processos de planejamento, de participação social e de
adequação dos programas implementados no sentido de articulação entre diferentes
áreas, em especial no campo das políticas sociais.
No caso de São Paulo, apesar de existir uma certa consolidação quanto às

modalidades de programas para os diferentes tipos de carências e necessidades
habitacionais, sua continuidade e intensidade é historicamente variável conforme
mudam as administrações municipais.
Por outro lado, nas duas cidades a opção por programas de urbanização de
assentamentos irregulares, priorizando a permanência da população na área e a
execução de infra-estrutura mínima necessária (unidades sanitárias, ligações à rede
coletora de esgoto e rede de águas pluviais, por exemplo), são programas assumidos
enquanto política pública.
27
De qualquer forma, frente à dimensão da demanda, é evidente que a construção

de novas unidades é urgente. No entanto, são indispensáveis medidas estratégicas
que ambas as cidades têm em seus planos ou programas e que, se implementados,
podem contribuir positivamente. Contam-se entre elas: programas de assistência
técnica para a prevenção de riscos; aplicação de instrumentos urbanísticos para
viabilizar a utilização dos imóveis vazios, terrenos subutilizados; indução da habitação
nas áreas consolidadas, mais centrais, como alternativa à expansão periférica; o
reconhecimento da regularização fundiária como elemento fundamental da política
urbana através de ações específicas para garantir a segurança na posse.
Desta forma, é possível dizer que a partir do confronto das situações apresentadas,
as cidades de Rosário e São Paulo compartilham desafios característicos da realidade
latinoamericana, onde a questão habitacional é decisiva para contribuir para a
diminuição das desigualdades sociais. A moradia assume nesses países não só a
condição de abrigo, mas a possibilidade de inserção no meio urbano e acesso ao
mercado de trabalho e a bens de consumo coletivo.
2. Especificidades na Europa Os dois casos europeus descritos neste trabalho aproximam-se em muitas questões
relativas ao acesso ao solo e à habitação social, no entanto, vale a pena destacar
algumas características gerais que diferenciam os casos.
A população da aglomeração urbana em que se situa Barcelona é significativamente

superior, com mais de 4 milhões de habitantes, enquanto a Região da Toscana
como um todo, pouco supera os 3,5 milhões. A sua maior conurbação de nível
metropolitano, a região da Fiorentina (que tem como núcleo a cidade de Florença),
conta com menos de 1 milhão de habitantes.
As duas regiões comparadas se assemelham quanto ao destaque que exercem no

cenário econômico de seus respectivos países. Barcelona é a capital da Catalunha,
região que mais contribui, tanto em números relativos como absolutos, com o PIB
espanhol e se situa muito próximo à média do PIB per capita europeu, enquanto a
maior parte da Espanha está abaixo da média da União Européia. Da mesma maneira,
a região da Toscana se situa acima da renda per capita média da Itália e também
acima da média européia.
Nos casos estudados, detectou-se a ocorrência de características comuns sobre a

constituição da demanda, sobretudo de baixa renda, com dificuldades de acesso
à habitação, destacando-se a população de imigrantes e de idosos. A previsão do
contínuo envelhecimento das populações é comum em ambas as regiões e permite
supor o crescimento desta demanda, o que aponta para a necessidade de uma
estratégia específica para garantir o acesso à habitação para este segmento.
No caso dos imigrantes, é mais imprevisível a sua dinâmica de crescimento, e as

políticas habitacionais atuais têm dificuldades em incorporá-los como beneficiários
dos produtos habitacionais produzidos. Resta também a consideração de que o
simples acesso à moradia aos imigrantes não é suficiente para resolver problemas
mais abrangentes, como a coesão social e integração econômica destas populações.
No entanto, não há dúvida de que a garantia à moradia digna é um dos direitos
sociais que mais contribuem à fixação desta população e a sua integração à
sociedade.
A maneira como se estrutura a questão do acesso à habitação tanto em Barcelona

como na Toscana é bastante semelhante. O modo como historicamente foi tratada,
também permite estabelecer paralelos. No pós-guerra europeu se produziu grande
quantidade de habitações nas duas regiões, sendo que o enfrentamento direto
ao problema do déficit quantitativo existente foi resolvido através da construção
28
massiva de habitações sociais, geralmente sob a forma de grandes conjuntos

habitacionais.
A rigidez deste tipo de intervenção - construção de conjuntos habitacionais -,

comum aos dois casos, evidentemente com as diferenças e peculiaridades de cada
região, especialmente devido à escala das construções, teve como efeito sobre
o espaço urbano o aparecimento de áreas monofuncionais, de pouca qualidade
urbana. A escala urbana de maiores proporções da capital catalã determinou que a
construção destes conjuntos ocorresse em áreas periféricas, enquanto na Toscana foi
possível integrá-los à cidade
de maneira mais favorável.
No caso de Barcelona houve um efeito adicional, não percebido na Toscana, que foi
o surgimento de alguns barrios marginales que não foram erradicados pelas políticas
públicas produzidas durante a ditadura franquista, pois se considerava que tinham
condições mínimas de habitabilidade e que permaneceram até os dias hoje como
áreas periféricas de pouca qualidade urbana.
Tanto nos conjuntos habitacionais de ambos os casos, como nos barrios marginales
de Barcelona, a deficiente qualidade do hábitat, considerada inadequada ao uso
habitacional, configura-se atualmente como déficit habitacional do ponto de vista
qualitativo, sobre o qual atua significativa parcela das políticas habitacionais.
Equacionado o problema do déficit quantitativo, as políticas habitacionais, tanto em

Barcelona como na Toscana, passaram a dedicar-se sobretudo a resolver o déficit
qualitativo, mais especificamente: promover remodelações tanto no patrimônio
edificado quanto nos espaços públicos e construção de equipamentos sociais, com
o objetivo de melhorar as condições de vida das populações moradoras. Nos dizeres
do Diagnóstico de Barcelona, tratou-se de se “dignificar as áreas centrais precárias” e
de se “monumentalizar a periferia” .
A presença de moradias subsidiadas em áreas de novas urbanizações ou em

remodelações de áreas urbanas subutilizadas tem sido facilitada através da obtenção
de solo público, conseguido com as cessões obrigatórias nas intervenções urbanas.
No caso de Barcelona, os Planos Parciais exigem a cessão obrigatória de 20% do
solo para a construção de habitação subsidiada, em casos de novas urbanizações.
De maneira semelhante, está em andamento em Florença pelo menos um grande
projeto de remodelação de estruturas urbanas, onde se prevê a recuperação de
moradias e construção de novas unidades de habitação social. Com recursos
provenientes da União Européia e com parcerias com empresas privadas, a Região
de Toscana está investindo na requalificação da periferia de Firenze - distrito “Le
Piagge” -, de maneira integrada à política urbana regional . Trata-se da construção de
um parque urbano linear com várias intervenções pontuais, articulando a questão
urbana com a ambiental.
Trata-se, na prática, em ambas as cidades, da realização de projetos urbanos para

partes da cidade. São fragmentos urbanos, em que se promove a mistura de funções
(não se trata apenas da habitação e infra-estrutura urbana). Esse tipo de proposta
busca compreender a complexidade da cidade consolidada e incluir a periferia na
sua dinâmica. Busca portanto integrar a produção habitacional com a dinâmica
qualificação urbana.
Embora também considerem positiva a obtenção de solo público através de projetos

de intensificação do uso do solo urbano (renovações urbanas), como no caso do PERI
de Ciutat Vella, o Diagnóstico de Barcelona avalia que em muitas das intervenções
urbanas ocorridas, esta atividade não foi acompanhada de uma política igualmente
ativa no âmbito da habitação. A produção pública de habitação, nestes casos, serviu
de modelo quanto à qualidade, mas foi pouco expressiva quantitativamente. A
29
habitação pública foi suficiente apenas para realojar os afetados pelas atuações
urbanísticas (ou seja, para possibilitá-las), mas não conseguiu mudar as dinâmicas
residenciais nas áreas.
Uma outra característica comum aos casos analisados refere-se à orientação

pública sobre o funcionamento espontâneo do mercado imobiliário privado. Com
a finalidade de induzir a atividade do mercado para atender às necessidades da
coletividade, têm sido implementadas políticas que buscam ampliar as condições
de acesso ao solo e à habitação aos setores médios da sociedade. Com parte da
demanda sendo atendida pelo mercado privado, as administrações públicas podem
concentrar o atendimento habitacional direto às famílias sem condições de acesso à
moradia por seus próprios meios. Historicamente este modelo privilegiava, no caso
das classes médias, modelos de política baseados na aquisição da propriedade da
casa.
No entanto, atualmente identificam na formação de um mercado de aluguéis a

maneira mais apropriada de se garantir o acesso à moradia das faixas inferiores da
renda média. Entre as estratégias de intervenção para atender a esta população
destaca-se o fomento ao mercado privado de aluguéis, para que este viabilize
locações para famílias sem capacidade de aquisição do imóvel, possibilitando
assim a solução de parcela do problema habitacional pelo mercado privado,
sem que haja gasto público. Pelo menos no caso da Toscana, há ainda uma outra
modalidade de atuação pública sobre o mercado de aluguéis, que é o apoio à
renda das famílias locatárias, que através de um fundo público destina recursos às
famílias com dificuldade econômica, para auxiliá-las no pagamento do aluguel. Os
destinatários potenciais de tal intervenção são representantes dos núcleos familiares
com rendimento insuficiente para obter a propriedade da habitação residencial no
mercado privado, mas com rendimento elevado para obter a concessão de uma
unidade habitacional subsidiada em edificação pública.
No entanto, o próprio Diagnóstico produzido pela Toscana expõe uma possível

contradição genericamente apontada para as intervenções deste tipo, como o risco
de que o auxílio, ao permitir que as famílias consigam manter o pagamento dos
aluguéis, produza impactos sobre os níveis de oferta e conseqüente elevação dos
preços, cuja contensão deveria ser o objetivo da intervenção pública. Ao contrário,
consente, e às vezes incentiva, a manutenção dos aluguéis em um nível elevado.
3. Buscando uma síntese Se as transformações do capitalismo no final do século XX pautaram o tema da

cidade competitiva, muitas delas começaram a empreender investimentos que
privilegiassem a visibilidade, o marketing e a produção de obras e equipamentos
atraentes ao capital internacional, o que se observa hoje é que a qualidade do
ambiente urbano depende mais que tudo que seja adequadamente equacionado o
assentamento do conjunto de sua população de modo sustentável e garantindo a
funcionalidade urbana.
Tendo por referência o desafio que é para a Política Urbana o acesso ao solo e à
habitação social e os casos europeus e latino-americanos observados, foi possível
realizar algumas importantes aproximações, assim como identificar diferenças nos
aspectos econômico, histórico e social, no tamanho e qualidade do déficit e nas
principais políticas públicas praticadas com relação ao tema.
Primeiramente é necessário lembrar que a situação demográfica nos casos estudados

apresenta significativas variações, com reflexos sobre a demanda por novas
moradias. A Toscana destaca-se por apresentar taxa de crescimento negativo, com
significativas perdas de população. Barcelona tem se mantido com uma taxa de
crescimento estável em que a redução é compensada pela chegada de imigrantes.
Já Rosário e São Paulo possuem taxas de crescimento positivo, ainda que em níveis
30
inferiores ao verificado em décadas anteriores. Em São Paulo, no entanto, deve-se

destacar que o crescimento populacional ocorre sobretudo em áreas favelizadas e
em loteamentos irregulares, muitas vezes sobre áreas frágeis ambientalmente, como
o caso das ocupações nos mananciais da cidade. O que se evidencia, no entanto,
de modo comum em todas as cidades e de modo enfático nas latino-americanas e
especialmente em São Paulo é o esvaziamento do centro em termos de população
residente e a forte expansão em áreas periféricas, sem infra-estrutura.
As cidades de Rosário e São Paulo caracterizam-se por possuírem um significativo

déficit habitacional quantitativo e qualitativo, este último decorrente da precariedade
habitacional, do adensamento excessivo ou da coabitação familiar, indicando
a necessidade de novas unidades habitacionais e melhoria das existentes,
particularmente no que se refere à infra-estrutura e condições fundiárias.
Por outro lado, em Barcelona e na Toscana, tendo equacionado o problema do déficit

quantitativo, as políticas habitacionais de ambos os casos passaram a dedicar-se
sobretudo a resolver o déficit qualitativo, com o objetivo de melhorar as condições
de vida das populações moradoras de áreas degradas, conjuntos habitacionais ou
mesmo áreas periféricas de pouca qualidade urbana.
Em São Paulo, a questão da irregularidade fundiária representa significativa parcela da

inadequação habitacional. Favelas e loteamentos irregulares há muito são referências
constantes na história e na paisagem da cidade. As estratégias governamentais
de intervenção nesses assentamentos, ao contrário, variaram bastante ao longo
deste último século. Alternaram-se medidas de remoção de favelas mais centrais
para áreas periféricas à cidade com o mero desconhecimento da existência desses
assentamentos, tornando-os invisíveis aos olhos da lei e das políticas públicas.
Relativamente aos loteamentos houve ações administrativas de regularização
iniciadas no final dos anos 70. A partir da década de 1980, um conjunto de demandas
populares colocou para a agenda pública das administrações locais, a necessidade
do reconhecimento formal dos assentamentos populares, e da sua integração
ao restante da cidade mediante processos de urbanização e de regularização de
posse da terra em favor dos moradores. Teve início então, no país, um período de
alterações no conceito do direito à propriedade, que resultou na inscrição da função
social da propriedade na Constituição, que incluiu também o direito à moradia entre
os direitos sociais constitucionalmente instituídos. Em 2001, o Estatuto da Cidade
regulamentou os instrumentos para promoção da função social da propriedade e
da garantia de posse. No entanto, o processo caminha lentamente e com muitas
dificuldades na esfera jurídica e na disponibilidade de recursos. Na cidade de Rosário,
a irregularidade fundiária não se apresenta com a mesma expressão, ainda que em
sua área metropolitana existam ocupações ilegais de terrenos.
No entanto os anos recentes, de crise econômica, presenciaram o surgimento de

ocupações muito precárias em áreas públicas nos interstícios do tecido urbano da
própria cidade central, Rosário. Em Barcelona, alguns bairros marginais possuíam
precariedade na titulação da terra, além de apresentarem irregularidade do ponto de
vista urbanístico, e hoje são objeto de intervenção de políticas públicas, não apenas
habitacionais e urbanas, mas também de assistência social. Na região da Toscana este
problema não foi mencionado.
Outro fator de grande importância é o diferenciado papel desempenhado pelo

mercado imobiliário privado na promoção da habitação em cada caso. Enquanto
o mercado, nas cidades européias atende à grande maioria da demanda, em
São Paulo, o mercado formal atinge uma parcela muito pequena. O aumento da
capacidade de promoção de empreendimentos que ampliem o acesso da classe
média como forma de diminuir a pressão sobre recursos e financiamento público
para que esse se concentre de fato nas faixas de renda mais baixas é imprescindível
para a produção em escala no Brasil e na Argentina. Ainda assim os subsídios são
31
necessários para parte da demanda na América Latina, fundamentais para uma

ampla faixa da população. No caso europeu a participação do mercado parece cobrir
maior espectro de faixas de renda em função da capacidade de pagamento mais
homogênea e em longo prazo.
Em qualquer dos casos a questão é sobre como evitar que a maior oferta de
financiamento a longo prazo (ampliando portanto a faixa de consumidores com
capacidade econômica de acesso) e o investimento público (sob forma de subsídios)
impliquem principalmente num aumento de preços (particularmente pela parcela
correspondente ao custo da terra) em lugar de maior oferta e ampliação do acesso.
A produção de aluguel social é vista como alternativa a demandas específicas, por

exemplo, idosos e imigrantes como ressaltado nos casos europeus, mas também
se apresenta como uma alternativa a situação latino americana uma vez que parte
da demanda por habitação está em faixas de rendimento totalmente insuficiente
para qualquer tipo de pagamento para a aquisição da moradia, além de servir como
alternativa em casos temporários.
De uma forma geral as diferenças históricas entre Europa e América Latina

demonstram que a escala e as situações do problema do acesso ao solo e a
habitação social são muito distintas. Na América Latina a questão é maior e estrutural.
Assim, considerando-se ainda o impacto que o processo de globalização impõe às
cidades e às pessoas, seja através da limitação da ação do Estado ou da precarização
das condições de trabalho, o cenário que se apresenta requer transformações
estruturais, além das necessárias ações na esfera local. A relevância dessa ação
local, no entanto, fica evidente no caso de Rosário que, em meio a um período de
crise nacional na Argentina, conseguiu no período 1992-2001 reduzir o número
de domicílios com N.B.I (Necessidades Básicas Insatisfeitas) e com adensamento
excessivo, conforme aponta o Censo de 2001.
O entendimento de que a cidade e a propriedade devem cumprir uma função social

é indispensável enquanto princípio em todos os casos e necessário para orientar
a condução das políticas públicas urbanas e dos interesses privados. Isso significa
também o reconhecimento da moradia dentre os direitos humanos, ou seja, a
política de habitação entendida como política social e econômica com explícito
caráter redistributivo.
Nesses termos, a existência de um considerável parque de imóveis não

disponibilizados à moradia, como na Espanha, a segunda residência e imóveis de
turismo fechados em grande parte do ano e, no caso de São Paulo, imóveis vazios e
abandonados em áreas centrais, aponta uma situação polêmica.
É relevante também mencionar a importância de se respeitar a diversidade social e

cultural de cada lugar, rejeitando-se a adoção de modelos que se aplicam a qualquer
país, indistintamente, o que exige, entre outras coisas, uma mudança na lógica de
operação das agências multilaterais de financiamento através de seus programas
amplamente presentes no continente latino-americano bem como das próprias
instâncias de governo. Ainda assim, questões como a flexibilização de conceitos
quanto à regularidade do imóvel e da terra é necessária para a facilitação da
aprovação de financiamentos que podem gerar grandes impactos positivos para a
implementação de soluções mais adequadas às situações existentes.
Dentre as práticas observadas, alguns destaques devem ser mencionados: no Brasil e

conseqüentemente em São Paulo, o procedimento do cálculo do déficit habitacional
em termos numéricos é muito relevante, já que permite aferir uma dimensão dos
recursos que faltam para seu enfrentamento. Rosário relativiza mais a questão, ao
trabalhar com “situações de deficiência”. Enquanto em São Paulo se dispõe de um
recurso amplo e barato de financiamento de âmbito nacional, que é a poupança
32
compulsória representada pelo Fundo de Garantia de Tempo de Serviço, Rosário

tem tirado proveito de uma longa continuidade administrativa local relativamente às
políticas públicas.
Barcelona e Toscana têm um atendimento da demanda pelo mercado de uma

maneira bastante ampla. Dispõem de consistentes instrumentos de indução e
regulação desse mercado, aplicando várias formas para garantir a destinação de
parte da produção à habitação social. Contam com fórmulas que obrigam, nos novos
empreendimentos, a reserva de determinada parcela das unidades (da ordem de
20%, no caso de Barcelona) como habitação protegida, promovendo a diversidade
social. Barcelona tem como perspectiva de que, num prazo de 20 anos, 15% das
moradias existentes sejam destinadas às políticas sociais. Para promover esses
objetivos, Barcelona recorre mais à regulação urbanística, como um todo, Toscana
mais à edilícia específica à habitação.
Algo que chama a atenção de modo enfático é o quadro legal em cada um dos
continentes. Enquanto a legislação nas cidades européias parece corresponder às
condições reais da sociedade, sendo por isso respeitada, na América Latina não há
essa correspondência, o que, associado à insuficiência de programas habitacionais
leva à ampla prática da informalidade como única condição de acesso à cidade
para grande parcela da população. O tema da regularização ou da flexibilização da
norma não é algo levantado nas condições européias. Mostra-se difícil aos europeus
compreenderem tal necessidade, tanto quanto a condição de “leis que não pegam”.
Outro tópico interessante, colocado no diagnóstico da Toscana é a inserção dos

objetivos e instrumentos das políticas habitacionais dentre as estratégias de
desenvolvimento e de gestão dos sistemas econômicos locais.
Por fim, cabe observar que é a dupla natureza da casa - sua função social, como uso
habitacional, e a reserva de valor econômico que representa, o que a torna objeto
de investimento e passível de sofrer processos especulativos, que torna o acesso à
habitação um aspecto prioritário e ao mesmo tempo tão desafiador e complexo nas
estratégias das políticas públicas. É sempre entre esta dupla natureza que condiciona
o andamento dos preços e das negociações no mercado imobiliário e na oferta
pública, que são as variáveis mais determinantes para as condições de acesso ao solo
e à habitação social nas cidades estudadas.
4. América Latina: acesso à Ainda que haja, mesmo mesmo para as cidades da América Latina, uma certa
Habitação, Política Urbana consolidação quanto ao escopo de programas e propostas necessárias em termos
e Governança de alternativas de acesso à moradia, a imensa defasagem entre a necessidade e
a disponibilidade de de alternativas para a maioria da população, faz com que a
efetividade dos programas e ações dependam sobremaneira das prioridades e
orientações de cada gestão.
Assim, é necessário um olhar mais focado a experiências municipais de governança

urbana que buscaram avançar novas possibilidades, mesmo dentro das limitações
da ação do Estado nessa esfera – e mesmo dentro de um contexto de economias
nacionais dependentes, que se inserem de forma subordinada na economia global,
como é o caso da América Latina.
O período moderno estabeleceu, enquanto planejamento, um padrão racionalista

e funcionalista, com modelos arquitetônicos e urbanos conceitualmente
universalizantes. Na América Latina, no final do século XX, prevalecem governos
autoritários que reforçam formas centralizadas de planejamento e decisão. O final
desses governos, mais a adoção de ampla desregulamentação e a globalização do
capital, pautaram-se novas propostas de planejamento: de um lado o conceito de
Planejamento Estratégico de Cidades, em resposta à busca por competitividade e de
33
outro, projetos de gestão participativa, atendendo aos anseios de democratização,

descentralização e transparência na política, gestados na América Latina no bojo dos
movimentos por democratização dos regimes autoritários de então.
Entre essa duas vertentes configurou-se o novo conceito de Planejamento e de

Política Urbana, em que as diferentes formas de equacionamento acabam por
representar a expressão de projetos político-ideológicos antagônicos.
Num ou noutro sentido, foram formas de respostas dos municípios à mingua de

recursos dos governos nacionais em investimentos urbanos, no quadro de cortes dos
gastos públicos em função dos planos de ajustes econômicos.
Assim, a maneira de lidar com a contraposição colocada no final do século XX à

Política Urbana, entre a competitividade e a gestão participativa levou a que diversas
cidades na América Latina buscassem no limitado campo de suas atribuições
construir alternativas que fossem além e propiciassem a melhoria das condições do
conjunto social e consequentemente um desenvolvimento mais sustentável e uma
inserção econômica menos fragilizada e dependente.
No Brasil foram vários exemplos: Porto Alegre, Santos, Santo André, Diadema, Niterói,
Belo Horizonte, Belém, entre outras . Na Argentina é paradigmático o caso de Rosario;
no Uruguai, o de Montevidéu.
São projetos que buscaram fomentar novas perspectivas de planejamento e de

Política Urbana que propiciassem transformação na lógica de organização, decisão
e planejamento dos governos municipais reduzindo o processo de reprodução
no espaço urbano das desigualdades sócio-econômicas e de oportunidades.
Entre os princípios que adotaram podem-se contar: a inversão de prioridades nas
políticas públicas, favorecendo os setores sociais e as áreas urbanas mais pobres,
usualmente desprivilegiados em termos de investimento público; o objetivo de
universalização do acesso a oportunidades nas políticas públicas; a inclusão de
novos atores sociais e de minorias nos processos participativos e de desenho das
políticas públicas, por meio de fóruns, espaços e processos de debate e deliberação
de forma institucionalizada; a promoção de descentralização administrativa, de
implantação de sistemas de informação e monitoramento, produção e divulgação
de informações municipais, a capacitação do corpo técnico e o estabelecimento de
novos paradigmas para o papel dos técnicos e da burocracia municipal; operação no
campo simbólico, valorizando os espaços populares bem como a cultura regional e
local .
São expressões de uma estratégia que contempla a valorização da esfera política

– com a explicitação dos conflitos e disputas em jogo e a reorganização institucional
como suporte a um novo formato de Política Urbana. Procuram superarar os
limites institucionais, forçando os limites e restrições da esfera local e refutando
o determinismo da imobilidade e da incapacidade de interferir em seus próprios
destinos. Por outro lado, procuram articular a política local com a dinâmica de debate
e disputa nas outras escalas de poder, suplantando o isolamento político atribuído à
esfera local.
São experiências que vão definido um novo conceito de Política Urbana bem como o
conteúdo da área do saber circunscrita ao Urbanismo, à Engenharia Municipal e, por
que não, à Administração Pública. Buscam assegurar direitos com base na promoção
da cidadania, na participação esclarecida, e na projeção de objetivos mais amplos
que apenas concessões sociais. Desenham uma nova dimensão de Política Urbana
que não se restringe a um conjunto de diretrizes e ações de intervenção física no
espaço da cidade, mas considera outros aspectos que lhe são complementares e
transversais. Inclui uma dimensão simbólica que não pode deixar de ser considerada.
São formulações que trabalham, no nível municipal, com a opção por um estado
34
reconfigurado: nem maior, nem menor, mas portador de um novo conceito de

Política Urbana, que é políticamente demarcado e pauta propostas de transformação
social, a partir do Estado, mas com elementos que vão muito além dele e incluem
uma gama muito maior de agentes.
São Paulo e Rosário: cidade, região e país

Fonte: O acesso ao solo e à habitação social em cidades de regiões metropolitanas da América Latina e da Europa: Diagnóstico Geral e
Documento de Recomendações. São Paulo, URBAL/PMSP/MR/Impsol/Regione Toscana, 2007. p.16, p.52
35
Barcelona e Florença: cidade, região e país

Fonte: O acesso ao solo e à habitação social em cidades de regiões metropolitanas da América Latina e da Europa: Diagnóstico Geral e
Documento de Recomendações. São Paulo, URBAL/PMSP/MR/Impsol/Regione Toscana, 2007. p.74, p.96
36
Notas bibliográficas 1. O ACESSO AO SOLO E À HABITAÇÃO SOCIAL em cidades de regiões metropolitanas da América Latina e da Europa.
Programa URB-AL, rede 7: São Paulo, Rosario, Barcelona, Toscana. Diagnóstico Geral e Documento de Recomendações.
Pesquisa e Desenvolvimento Técnico: LabHab, coordenação de Maria Lucia Refinetti Martins. São Paulo, URB-AL/PMSP/
MR/Impsol/Regione Toscana, 2007. 224p.

RODRIGUES, R.M. Governos Municipais e Política Urbana no Brasil (Belém) e na Argentina (Rosário): limites da
contingência, ou horizontes da possibilidade. Tese de Doutrado no Programa de Pós-Graduação em Integração da
America Latina – USP, 2008. Orientação: Profa. Dra. Maria Lucia Refinetti Martins

MARTINS, M.L.R. Moradia e Mananciais: tensão e diálogo na Metrópole. São Paulo, FAUUSP/ FAPESP, 2006. 206p

LABHAB FAUUSP. Diagnóstico Local – São Paulo. Programa URB-AL – Rede 7 | PROJETO COMUM – R7-A3-03. Relatório. São
Paulo, 2005, 146 p. Mimeo
MARTINS, M.L.R. Desafios da Gestão Municipal Democrática — Be/ém, l997-2000. São Paulo, Instituto Pólis, 2000, 112p.
2. Esse projeto, R7-A3-03 do Programa URB-AL, concluído em 2006, foi coordenado pelo RESOLO – Departamento de
Regularização de Parcelamento do Solo da Secretaria Municipal de Habitação da Prefeitura do Município de São Paulo,.
O texto ora apresentado é, em sua maior parte, uma revisão (e incorpora parte do texto) da síntese desenvolvida para
o documento final: Diagnóstico Geral e Documento de Recomendações, elaborada a partir do conjunto de quatro
diagnósticos, pela equipe do Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos da FAUUSP, responsável técnica pela
pesquisa e desenvolvimento do diagnóstico de São Paulo e autora do documento final.
A base de referência dos diagnósticos são documentos, programas e relatos oficiais e dados produzidos por agências
de reconhecida competência. Pela natureza do projeto e suas condições de elaboração, cuja responsabilidade é das
administrações públicas, o texto parte da versão oficial dos programas e políticas relatados, tal qual são formalmente
apresentados a público, o que lhe atribui um caráter de relato e síntese. Em complementação aos dados, foram também
utilizadas bibliografias, teses e publicações que trabalharam com os temas do projeto, buscando ampliar o quadro de
informações disponíveis sobre os assuntos. O projeto resultou num relatório final, trilíngue, referido na nota anterior, do
qual esse texto foi extraído e revisado/ampliado.
3. Fonte: IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Produto Interno Bruto dos Municípios 2004. Disponível em:
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/pibmunicipios/2004/comentario.pdf. Acessado em 16 de dezembro
de 2006. Câmbio em valores de 31/12/2004.
4. Fonte: IBGE, elaboração: Emplasa, 2002. Conforme o censos demográficos (IBGE), São Paulo tinha em números
arredondados 1,3 milhão em 1940 e 10 milhões em 2000.
5. Conforme FERNÁNDEZ, Juan Manuel, LEGUIZAMON, María José e PÉREZ DE DEL NEGRO, María Angélica. Relación
entre presión tributaria y PBI per capita en provincias argentinas años 1991 a 2003. Facultad de Ciencias Económicas
– Universidad Nacional de Tucumán – Argentina.
Disponível em: http://www.fceco.uner.edu.ar/cpn/catedras/matem1/estadistic/e06flpn.doc. Acessado em:10/05/2007.
Câmbio em valores do dia 31/12/2003.
6. Conforme Censo de População e Moradia de 2001 - INDEC – Argentina
7. Por bairros de barracas entendese os assentamentos urbanos de caráter muito precário, construídos geralmente com
materiais de reciclagem (chapas, papelão ou plástico).
8. Em 2001 a Catalunha teve um Produto Interno Bruto - PIB per capita de 20.145,73 83 euros, enquanto o PIB per capita
da Espanha era de 16.147,63 euros. Teve um Produto Interno Bruto - PIB - de 83 bilhões de euros, o que representava
19% do PIB espanhol. Cf. “El Territori Metropolità de Barcelona - Dades bàsiques, evolució recent i perspectives”, Barcelona
Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, p. 76.
9. Cf. Regions: Statistical Yearbook 2006. Disponível em: http://epp.eurostat.ec.europa.eu. Acessado em

09 de maio de 2007.
10. LABHAB FAUUSP. Diagnóstico Local – São Paulo. Programa URB-AL – Rede 7 | PROJETO COMUM – R7-A3-03. Relatório.
São Paulo, 2005, 146 p. Mimeo
11. MUNICIPALIDAD DE ROSARIO. Diagnóstico Local. Projeto Urbal – El Aceso al Suelo y a la Vivienda Social en Grandes
Ciudades de Regiones Metropolitanas de América Latina y Europa. Rosario, 2006.
12. SAGARRA I TRIAS, Ferran e PERIS, Mireia. Acceso a la urbanidad en la región metropolitana. Barcelona Democrática
1979-2005. IMPSOL, Barcelona, 2005.
13. REGIONE TOSCANA. Diagnostica Locale Regione Toscana. Proggeto L’accesso al suolo ed all’abitazione sociale nelle
grandi città delle regioni metropolitane dell’America Latina e di Europa”. Firenze, 2005.
14. São Paulo não é uma referência pois sua política municipal tem sido marcada por alternâncias de caráter antagônico,
em que o perfil dos governos que se sucedem são marcados pela contraposição ao imediatemente anterior.
15. Esses tema foi estudado e aprofundado em: RODRIGUES, R.M. Governos Municipais e Política Urbana no Brasil (Belém)
e na Argentina (Rosário): limites da contingência, ou horizontes da possibilidade. Tese de Doutrado no Programa de Pós-
Graduação em Integração da America Latina – USP, 2008. Orientação: Profa. Dra. Maria Lucia Refinetti Martins
37
ANTEPROYECTO URBANO
BARRIO 31 CARLOS MUGICA
director :
arq. Javier Fernández Castro
IEHu-FADU-UBA
El presente anteproyecto es el resultado de un trabajo de investigación proyectual

urbana, iniciado en el año 2002 y que continúa su desarrollo hasta el presente.
Bajo el título “Las Articulaciones Ciudad Formal / Ciudad Informal. Una metodología
de abordaje válida para la región” se conformó un equipo de trabajo con sede en
el Instituto de la Espacialidad Humana de la Facultad de Arquitectura, Diseño y
Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires, en colaboración con el Departamento
de Sociología y Política de la PUC Río de Janeiro, obteniendo el Primer Premio de
Investigación en la III Bienal Iberoamericana de Arquitectura desarrollada en Chile
en octubre del 2002. La propuesta inicial consistía en desarrollar y explicitar un
método general para el proyecto y gestión socio – espacial del hábitat de la pobreza
en el contexto latinoamericano, reuniendo y capitalizando las experiencias exitosas
desarrolladas en diversas ciudades de la región.
Esta investigación suponía la profunda revisión de los conceptos clásicos acerca del
proyecto urbano, así como de las tradicionales respuestas físicas con que las políticas
sociales han contemplado la informalidad.
El proyecto urbano es visto aquí bajo el concepto de articulación, esto es conjunción

de lógicas diversas. Se trata de entender la prefiguración del hecho urbano como
un proceso de elaborada síntesis y complejas integraciones, pretendiendo mutar
escenarios caracterizados por la carencia de recursos en objetos de posibilidad.
38
Javier Fernández Castro • Anteproyecto Urbano Barrio 31 Carlos Mugica
Frente a la dualidad urbana que presentan las metrópolis latinoamericanas como

consecuencia de las respectivas crisis, se trata de recuperar el proyecto como
herramienta de transformación, capaz de cualificar y cuantificar políticas de inclusión.
El principal rasgo distintivo de las operatorias propuestas es su focalización en
las componentes espaciales donde entendemos se juegan las condiciones de
ciudadanía. El espacio público, las infraestructuras, los equipamientos, los ámbitos
de producción, son los que definen la integración social urbana y por tanto es en ese
núcleo de espacios en los que el proyecto debe prioritariamente intervenir. Se trata
de trascender el concepto tradicional de políticas de “vivienda” entendidas como
meras soluciones habitacionales, para pasar a diseñar políticas integrales de “ciudad”,
en donde la informalidad no es una anomalía a extirpar sino un recorte a intervenir
en forma calificada, en articulación socio – espacial al resto de la estructura urbana.
La experiencia de un programa exitoso como el Favela - Barrio en Río de Janeiro,
sustento referente del planteo, actuó como un antecedente ineludible, requiriendo
necesarias adecuaciones a las condicionantes locales. Los lineamientos de este
programa han sido resumidos en diez objetivos:
_ Favorecer la conectividad de la estructura urbana

_ Respetar la historia y configuración preexistente
_ Garantizar la accesibilidad de personas y flujos
_ Tender al máximo arraigo
_ Abrir claros e introducir recalificaciones
_ Potenciar nuevas y viejas centralidades
_ Provocar un cambio drástico de imagen
_ Buscar la participación de la comunidad
_ Producir cohesión articulando lógicas heterogéneas
Estas consideraciones o hipótesis iniciales, fueron las que guiaron el trabajo sobre las
villas 31 y 31 bis, tomadas como principal objeto de estudio.
Las tareas iniciadas a partir del subsidio de la Bienal Iberoamericana de Arquitectura
y Urbanismo en el año 2002, se continuaron en la programación científica de la
Universidad de Buenos Aires mediante los proyectos UBACyT A 401 programación
2003, A022 programación 2004/07 y A018 programación 2008/10 además de
inscribirse en el Programa de Voluntariado Universitario del Ministerio de Educación,
Ciencia y Tecnología de la Nación durante el año 2007.
Es de destacar que el anteproyecto resultante mereció ser declarado de interés por

unanimidad de los miembros de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires mediante resolución 279/05; y sirve de base para el proyecto de ley “Plan de
urbanización de las villas 31 y 31 bis” expediente 2913/08 impulsado por la Comisión
de Vivienda de dicha Legislatura.
Constituye así mismo el documento principal sobre el cual trabaja la Mesa por
la Urbanización del Barrio, constituida por delegados y vecinos, con el apoyo y
asesoramiento del Instituto de la Espacialidad Humana IEHu - FADU - UBA, Asociación
Civil por la Igualdad y la Justicia ACIJ, Center on Housing Rights and Evictions COHRE,
y Madres de Plaza de Mayo línea fundadora.
Las villas 31 y 31 bis representan sin duda el área informal con mayor carga
emblemática de la Ciudad de Buenos Aires. Si bien su extensión y población
no se acercan a las mayores presencias del hábitat de la pobreza en la Región
Metropolitana, una serie de factores concurren a realzar su especial significación.
Se trata de una villa omnipresente y a la vez ausente. Aquella de la cual se suele
opinar desde la cultura del entretenimiento mediático pero sobre la que poco y
nada se reflexiona desde la cultura profesional y política. A la que le sobran frases
hechas y lugares comunes, pero le faltan estudios integrales. Sobre la que se omite
o excepciona, cuando se enuncia con tono políticamente correcto la condición
general de radicación para las demás. Que no es periférica sino central, que no está
39
en el sur sino en el norte. Que se empeña en contrastar, trillada y ostentosamente,

con las torres corporativas vecinas. Por sobre todo, es la que simboliza la historia del
movimiento villero en la figura de su mártir, el padre Carlos Mugica.
El trabajo del equipo comenzó en la construcción de un relevamiento directo y

la digitalización de información secundaria. Como paso previo e indispensable al
planteo de su reformulación, fue necesario comprender la estructura subyacente
en la organización del espacio. En contacto con diversos delegados de los vecinos
se desarrollaron varias e intensas jornadas de trabajo de campo donde se fueron
levantando inquietudes, historias y necesidades. Un equipo de pasantes de
investigación, estudiantes de la FADU, recorrió cada uno de los sectores de la villa,
sus calles y pasillos, reconociendo sus puntos focales y líneas de flujo, sus referencias
particulares y modalidades de tejido, desde la densidad consolidada de los mas
antiguos hasta la vivienda precaria de los recién llegados.
El análisis de algunas fuentes indirectas, tales como censos previos, fotos satelitales y
la interacción con otras investigaciones de orientación social y antropológica sobre el
recorte fueron concurrentes en el objetivo de definir un diagnóstico. La comparación
entre los escenarios anteriores y posteriores al fatídico final del 2001, así como
las actualizaciones del relevamiento tras las diversas ocupaciones relativamente
recientes, permitió además deducir ejes de crecimiento y dinámicas internas.
El desarrollo de estas lecturas permitió interpretar la estructura del sitio. El encuentro

de las potencialidades y condicionantes de las preexistencias fue el paso necesario
y determinante para proponer una nueva estructura, en definitiva una propuesta
de resignificación del espacio. Entendemos que toda propuesta que aspire a tener
sentido debe basarse en una interpretación crítica de las preexistencias.
Los nuevos sentidos que el proyecto intenta introducir no son pensados aquí como
reemplazo de los existentes, sino como una construcción transformadora a partir
de estos. Lo nuevo entonces aparece sustentado sobre lo viejo, recalificándolo,
diferenciando claramente la opción de radicación y arraigo de las alternativas de
implantación en un espacio ex novo o de las pretendidas erradicaciones.
La estructura reconocida puede sintetizarse en la descripción de una cabecera

consolidada, el barrio Güemes, lindante a la estación terminal de ómnibus; una
explanada lateral inicialmente bordeada de galpones ferroviarios; un vacío interno en
el baricentro de la villa; dos ejes de crecimiento bordeando la autopista; un nudo vial
incompleto lindante al abandonado Edificio Movimiento, ejemplo paradigmático de
la arquitectura moderna estatal de los años cincuentas.
Momentáneamente suspendida esta primera etapa exploratoria, los trabajos se

plantearon avanzar sobre las propuestas, afrontando los siguientes interrogantes:
¿Es posible radicar? ¿Total o parcialmente? ¿Pueden la autopista y el puerto
encontrar soluciones compatibles con la radicación del barrio? ¿Es posible formular
un proyecto integral que atienda las diversas solicitaciones e intereses en juego
sobre el área? ¿Es viable un escenario compartido allí donde confrontan posiciones
aparentemente irreductibles? El proyecto se planteo desde sus inicios responder
afirmativamente todos y cada uno de estos interrogantes.
40
La propuesta resultó de una construcción colectiva, donde los profesionales

actuamos en escucha e interpretación de las demandas de los vecinos del barrio,
además de proyectar en ellas los saberes específicos de la disciplina urbana y la
necesaria visión integral de las problemáticas en juego. El proyecto urbano se
pretende como una herramienta innovadora. Sus categorías tradicionales, en
general aplicadas esencialmente al desarrollo inmobiliario entendido como objetivo
excluyente, debieron adaptarse a un contexto no habitual a sus propuestas, en
un marco de búsqueda de rentabilidad social como concepto incluyente. Es por
eso que la solución desarrollada no se pretende inamovible ni cerrada, sino que
adopta la flexibilidad suficiente para obtener capacidad de ponderar diferentes
escenarios, reconocer piezas constituyentes previendo su etapabilidad de ejecución,
sumando potencialidades externas para compensar debilidades internas, ofreciendo
escenarios de integración a los diferentes actores con intereses en el sitio, previendo
las posibilidades ciertas de financiación y gestión por parte de un Estado aún en
reconstrucción, en definitiva articulando.
Dada la radicación como eje conceptual, la estructura resultante del proyecto

aparece con marcadas continuidades respecto de la actual, como su corrección,
focalizando las intervenciones en algunas acciones puntuales paradigmáticas y
otras extendidas y tipificadas que se derraman sobre la totalidad del territorio. La
serie de acciones propuestas han ido siendo sometidas a un proceso de generación
de consensos y ajustes continuos con los vecinos, mediante asambleas periódicas
desarrolladas en las diversas asociaciones locales, en un interesante proceso de
intercambio.
41
Atendiendo a sus grados de especificación el proyecto resuelve tres escalas de

intervención:
Escala macro: resolución de la relación del barrio con su entorno mediato,

incorporando su estructura en funcionamiento articulado con el sistema costanera
norte - aeroparque - puerto - retiro, al tiempo de presentar alternativas sustentables
frente a los escenarios previstos para el área.
Escala media: resolución de la relación del barrio con su entorno inmediato,

a partir de diversas piezas de articulación capaces de establecer relaciones
con infraestructuras presentes en el entorno, garantizando espacios públicos
compartidos y situaciones claras de accesibilidad.
Escala micro: resolución de la estructura interna del barrio, a partir de asociar en

un sistema coherente el conjunto de sus piezas componentes, en operaciones de
calificación de la preexistencia, incorporando nuevos programas y extendiendo el
alcance de las infraestructuras básicas.
Referencia: espacios de distinción identitaria, focos y contenedores
Flujo: espacios de movilidad y accesibilidad, líneas y vínculos
Habitabilidad: espacios de domesticidad, áreas y conjuntos
Intercambio: espacios de interrelación, cruces y nodos
Deslinde: espacios de diferenciación e intersección, bordes y límites
Proyectos específicos El trabajo sobre las centralidades existentes reconoce la plaza de la feria como la
fachada del Barrio hacia la terminal de buses. El proyecto de este espacio contempla
el diseño de un piso continuo en el que se conjugan una plataforma para la feria y
otros usos diversos, paradores de transporte público y el diseño de un nuevo acceso
a la terminal de ómnibus, mediante una rampa que organiza el espacio.
La explanada lateral, contemplaba en los primeros esquemas del proyecto la
recuperación de los galpones ferroviarios que la limitan, constituyendo un centro
de generación de empleo y renta, donde los emprendimientos productivos
de los vecinos tengan un lugar de manufactura y comercialización. La actual
transformación del área que imposibilita el proyecto original de recuperación de
estas infraestructuras, permite prefigurar un emprendimiento mas ambicioso que
sume al programa planteado una estructura habitacional y de servicios conformando
un edificio contemporáneo y complejo capaz de acompañar el ingreso de la
autopista al barrio. La generación de estos espacios productivos, donde los vecinos
de la ciudad formal puedan requerir los servicios y productos del nuevo barrio, y su
cercanía al centro de transferencia de Retiro representan un aporte significativo a la
sustentabilidad del proyecto.
La plaza central, generada por la irrupción de la autopista en su curva de altura,

presenta la potencialidad de transformarse en articulación entre la cabecera del
Güemes y los ejes de crecimiento descritos. Un gran espacio público de pliegue
garantiza en la propuesta la continuidad del barrio, en el que confluye el citado
centro de generación de empleo y renta, además de otros posibles equipamientos
sociales, educacionales y deportivos en el aprovechamiento del bajo autopista.
Un gran parque de borde, ofrecido al barrio y al conjunto de la Ciudad, marca la
delimitación definitiva del tejido urbano sobre el puerto, al tiempo que permite
contener equipamientos sociales y vivienda nueva en densidad, mediatizando la
presencia de las instalaciones portuarias y la futura conexión con la autopista a La
Plata.
42
En el remate noroeste del proyecto, la iglesia original con un entorno recuperado,

en conjunto con la implantación del memorial del Padre Mugica se constituye en
un nuevo centro de peregrinación y homenaje, que equilibra la estructura general
propuesta, en las adyacencias del edificio Movimiento.
La necesaria jerarquización y calificación de la trama vial, partió de reconocer las

líneas principales existentes, capaces de oficiar de ejes estructurantes, peatonales y
vehiculares; seguidas de un sistema de pasillos como condición garante de densidad
sin hacinamiento.
En esta organización se interviene especialmente sobre la calle 9, potenciándola

como el principal eje disposicional. Con operaciones mínimas de alineación y
corrimiento, se logra una conexión integral del barrio en sentido SE -NO, desde la
plaza de la feria hasta el memorial del Padre Mugica, pasando por la Plaza Central.
La apertura de nuevas calles secundarias garantiza la conectividad entre la 9 y el
corredor Castillo hacia el norte y la 31 bis hacia el sur, además de enriquecer otros
puntos de la trama sin dejar de reconocer sus inflexiones.
Una nueva vía de acceso a la estación terminal, partiendo desde el completamiento

del nodo de autopista, oficia de avenida de borde, formalizando el cierre hacia la
playa ferroviaria y congelando las posibilidades de crecimiento por extensión. En
ella se desarrollan dos miradores urbanos, aprovechando la excepcional condición
paisajística del frente, además de proponer una pasarela peatonal de conexión con el
parque Thays captando las mejores visuales de la playa ferroviaria.
Un sistema de pasillos recalificados y acotados, exceptuando los que actualmente
generan condiciones de hacinamiento, garantiza el acceso a viviendas internas en
régimen de propiedad horizontal y en propuesta de esponjamiento de la densidad
original.
Las necesarias aperturas de calles o mudanzas por riesgo ambiental requieren

la ejecución de un acotado pero significativo número de vivienda nueva. La
incorporación de nuevas arquitecturas, tanto para la habitación como en
los programas de referencia, actúa como catalizadora de la consolidación,
contribuyendo al drástico cambio de imagen buscado.
43
En este sentido la incorporación al barrio de algunos estratégicos terrenos cercanos,

los cuales requerirán estudios de factibilidad particularizados, pueden aportar la
necesaria implantación de estas viviendas nuevas. En el plano adjunto se trabaja con
dos formalizaciones complementarias: alta densidad en lote propio completando
el tejido preexistente, y alta densidad en altura sobre el nuevo Parque Inmigrantes.
Esta propuesta requerirá de un ajuste definitivo en su cuantificación a partir de los
resultados específicos del reciente censo, si bien se estima que su actual desarrollo
que abarca un octavo de las necesidades habitacionales del barrio se ajusta
coherentemente a la propuesta.
Acciones particulares sobre la mayoría de las viviendas radicadas, en especial la

provisión de infraestructuras y servicios, aprovechando la experiencia de gestión
llevada a cabo por programas nacionales como el de Mejoramiento de Barrios,
sumadas a operatorias de consolidación, créditos de materiales y asesoramiento
proyectual, terminan de extender la propuesta sobre el espacio doméstico.
El proyecto plantea una serie de hipótesis y pretende discutir con el conjunto de los
actores involucrados sus formalizaciones, en un ejercicio constante de especificación
creciente, destinado a garantizar el futuro desarrollo de un proyecto ejecutivo factible
y sostenible. En este sentido aporta una serie de definiciones tendientes a rebatir
los argumentos esgrimidos para justificar la erradicación del barrio, algunos de
índole ideológica y otros de índole técnica. Muchos de ellos han llegado a constituir
verdaderos obstáculos epistemológicos que es necesario poner en discusión, si es
que se pretende aportar una solución sería sobre la condición del Barrio.
Estos son algunos aportes a esas discusiones que el proyecto ha tenido en cuenta.
¿Es viable un nudo de autopista sobre las cabezas de 8000 familias? ¿No es más
sensato resolverlo a la altura del edificio Movimiento, continuando la autopista por
Castillo o por el área portuaria que posee capacidad suficiente?
Entender una articulación vial como un problema meramente de flujos y

capacidades, sin reflexionar sobre el espacio urbano resultante y menos aun
omitiendo la existencia de los pobladores del sitio aparece, en el mejor de los casos,
como una ingenuidad.
¿Son estas tierras estratégicas para el puerto? ¿No puede pensarse en Castillo como
un borde urbano dejando la expansión del puerto hacia el río como está prevista y
resolviendo el acceso del ferrocarril en el nudo antes citado?
Lo estratégico no es contrario a lo táctico. El proyecto debe contemplar a la vez la
resolución de la relación ciudad – puerto, y la existencia de un barrio que durante
mas de cincuenta años no la impedido.
¿Es peligrosa la localización del barrio por el cono de acceso al aeroparque? Nadie
ha propuesto, aplicando el mismo criterio, la relocalización y mudanza de Ciudad
Universitaria.
¿Es incompatible la radicación con los proyectos más ambiciosos para Retiro? Es a
todas vistas mas barato y amortizable para cualquier ecuación inmobiliaria que se
presente sobre recortes cercanos, partir de un proceso de urbanización gradual e
incluyente visto no como carencia sino incluso como un nuevo atractor del sitio.
El proyecto no se plantea como “alternativa a”, sino como “complemento de” otros
estudios sobre el área. Sin entrar a discutir la vigencia de cada uno de ellos, propone
un escenario de posible conjunción, haciéndose cargo de la factibilidad real que
implica el consolidar frente a una erradicación, siempre más costosa y sin destino
físico determinado.
No se trata de ser provocativos, sino de permitirse pensar de otro modo. No se
trata de embanderar la radicación como opción ideológica sino como objetivación
de ventajas comparativas. En definitiva este proyecto se propone como una
herramienta. Unas ideas y dibujos sobre los cuales poder empezar a discutir, una
alternativa desarrollada a evaluar. Intenta ser, ante todo, el proyecto integral para el
área de un actor que hasta ahora no lo tenía: los vecinos del barrio.
44
1 Nodo extensión AU - FFCC - Puerto

2 Iglesia Padre Mugica
3 Memorial Padre Mugica
4 Avenida de Borde
5 Edificio Movimiento
6 Parque Inmigrantes
7 Vivienda nueva en altura
8 Vivienda nueva en loteo
9 Calle Nueve
10 Mirador urbano
11 Pasarela y bicisenda elevada
12 Escuela media
13 Polideportivo
14 Parque central
15 Centro de producción y empleo / Hoteles
16 Plaza de la Feria
17 Rampa de la terminal
18 Terminal de buses
19 Conexión con AU a La Plata
Introducción
Introducción
45
Director: arq. Javier Fernández Castro
Consultor externo: arq. Jorge Mario Jáuregui
Investigadores: arq. Ariel Misuraca, arq. Liliana D´ Angeli, arq. Matías Tozzini, dra. Cristina Cravino,
d.g. Mariana Gigliotti, lic. Daniela Trajtengartz, lic. Martín Epstein, arq. Omar Suárez Van Kerkhoven, arq. Isabel Basombrío,
arq. Charles Vitez
Dibujantes: Matías Torres, Mauricio Slon
Distinciones
_ 1° Premio de Investigación III Bienal Iberoamericana de Arquitectura y Urbanismo / Santiago de Chile, Chile. Año 2002
_ Incorporado en la Programación científica de la Universidad de Buenos Aires proyectos UBACyT A401 2003, A022 2004
- 2006 y A018 2007 - 2010 > Acreditado por el Programa de Voluntariado Universitario / Ministerio de Educación, Ciencia
y Tecnología de la Nación. Año 2007
_ Declarado de Interés por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires / Resolución n° 279 / 2005 >
Fundamento del proyecto de ley 2913/08 “Plan de urbanización de las villas 31 y 31 bis” impulsado por la Comisión de
Vivienda - Legislatura de la CABA
Contactos
_ arq. J. Fernández Castro / Secretario Académico FADU-UBA / Tel. 15-5327-2893 / 4789-6211 / jfcarq@fibertel.com.ar /
www.fernandezcastro.com.ar / Ciudad Universitaria Pabellón III 4° piso BPF 1428 CABA
_ Instituto de la Espacialidad Humana / Secretaría de Investigaciones FADU-UBA / Tel. 4789-6232 / insesphum@fadu.
uba.ar / www.espacialidadhumana.com.ar Ciudad Universitaria Pabellón III 4° piso BPF 1428 CABA
46

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