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EN LA EDUCACIÓN Y EL PROGRAMA
ESCUELAS DE CALIDAD:
Esta colección sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la Sociedad
Civil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 publicó diez ensayos
resultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV:
Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrática en México y Programa de Investigación Comparativa y de
Formación sobre la Sociedad Civil y los Espacios Públicos en América Latina y de Profundización de una
Agenda de Investigación sobre la Sociedad Civil en México, ambos apoyados por la Fundación
Ford en el marco de un ambicioso programa de investigación comparativa internacional.b
Esta nueva colección presentará durante los próximos años los resultados de cada
una de las etapas en que está diseñado el proyecto interinstitucional. El proyecto de inves-
tigación eje de los tres primeros años se desarrolla en torno del tema: Nuevas instituciones
y actores de la democracia en México: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos,
rendición de cuentas y participación ciudadana. En esta investigación se profundiza el
trabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio de
comparación entre diversas regiones y experiencias en el país con la finalidad de proponer,
además de un conocimiento original acerca de temas teóricamente relevantes, un conoci-
miento socialmente útil que aporte soluciones en estos tiempos de cimentación de institu-
ciones, de normatividades y de formas de relación entre la sociedad civil y el Estado pro-
pias de una democracia en construcción.
Se desarrollarán estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales,
tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos públicos de derechos hu-
manos, que incluyen la Comisión Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instancias
federal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la información pública guber-
namental.
Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirán la compa-
ración de las mismas son la descripción de su contexto y génesis, su marco normativo, las
formas de interrelación sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de
experiencia, la descripción y análisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso,
las trayectorias de los principales actores individuales y las enseñanzas (tanto de éxito como
de fracaso) que aportan para la democratización del país.
Los Cuadernos para la Democratización proponen una revaloración del papel del conoci-
miento generado por la investigación académica en el área social. Hay un consenso cre-
ciente respecto a que el conocimiento producido debe acompañarse de nuevas formas de
vinculación de las universidades (y los centros de investigación en general) con la sociedad.
Esta vinculación debe permitir una reflexión sistemática en dos vertientes: por un lado,
una autocrítica de la investigación y la docencia por medio de la evaluación continua de sus
resultados y de su trascendencia social y, por otro, una crítica de la práctica de los actores
sociales en el espíritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmas
de democracia, justicia y corrección moral.
Uno de los terrenos en que esta relación puede ser más fructífera es precisamente el
de la investigación de la emergente sociedad civil y el proceso de democratización que
experimenta el país, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, en
este caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigación. La reflexión
sistemática a través de la vinculación entre la academia y la sociedad puede expresarse aquí
como un acompañamiento crítico de la práctica de los actores sociales, así como la siste-
matización de la misma para desarrollar propuestas y políticas viables que contribuyan a la
democratización de la vida pública y a la transformación constructiva y participativa de las
relaciones entre sociedad y gobierno.
Esta es la intención de los Cuadernos para la Democratización: contribuir al ejercicio de
un debate orientado a la práctica de la construcción democrática.
Ernesto Isunza Vera
Alberto J. Olvera
Noviembre de 2005.
a
Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brindó desde su puesto
como Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundación Ford-México. Asimismo, el
continuado interés demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundación en
México.
b
Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios
Públicos y Democratización en América Latina: México, México, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alber-
to J. Olvera y Aldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construcción Democrática en América
Latina, México, Miguel Ángel Porrúa-UV.
LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN SOCIAL
EN LA EDUCACIÓN Y EL PROGRAMA
ESCUELAS DE CALIDAD:
I. LA RENDICIÓN DE CUENTAS
DEL SISTEMA EDUCATIVO .............................................................. 13
Con el diseño del Con el diseño del Programa Escuelas de Calidad se hace
Programa Escuelas de
Calidad se hace un
un reconocimiento implícito de que el aprovechamiento
reconocimiento implícito escolar y el éxito de la escuela en lograr incidir en dicho
de que el aprove- aprovechamiento es una cuestión relativa que depende de
chamiento escolar y el
éxito de la escuela en una serie de medidas que involucran cambios en la gestión
lograr incidir en dicho escolar, las prácticas pedagógicas, la participación social y la
aprovechamiento es una
cuestión relativa que
rendición de cuentas –i.e. no se puede, por tanto, imponer
depende de una serie de “desde arriba” soluciones o “recetas” generalizadas.
medidas que involucran
cambios en la gestión
escolar, las prácticas El PEC, por tanto, al impulsar la constitución y
pedagógicas, la operación de los CPSE, parece tener el potencial de introducir
participación social y la
rendición de cuentas –i.e.
en las escuelas en donde opera, mejores y/o nuevos
no se puede, por tanto, mecanismos para la rendición de cuentas, en al menos dos
imponer “desde arriba” sentidos. Por un lado, con este Programa se busca que haya
soluciones o “recetas”
generalizadas.
una mayor responsabilidad y vigilancia mutua (además de la
que realiza el supervisor) entre los propios actores “internos”
de la escuela (e.g., docentes-docentes, docentes-director,
etcétera) (véase el trabajo de Claudia Santizo y Enrique
Cabrero, 2004). Por otro lado, el PEC promueve que en las
escuelas en donde éste opera sean los propios padres de
familia y los otros actores escolares, a través de los Consejos
Escolares, los que diseñen las propuestas y planes de trabajo
para mejorar la operación de la escuela. Sobre este punto
hay que resaltar los resultados del estudio elaborado por
Claudia Santizo y Enrique Cabrero (2004), que habla
justamente sobre rendición de cuentas en el marco del PEC.
En dicho estudio se sostiene que la incorporación de los
10 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
padres de familia y de la “sociedad civil”1 en su conjunto en
los CPSE, así como la promoción del trabajo colegiado de
docentes, directores y otros actores “externos” a la escuela
no sólo está propiciando una mayor participación social en
la toma de decisiones, sino, y sobre todo, una mayor
transparencia y rendición de cuentas en el uso de los recursos
al interior de la escuela, lo cual, a su vez, permite una mayor
eficacia y eficiencia en la solución de los problemas que
enfrenta la escuela.
Sobre la autoridad que Sobre la autoridad que debiera tener la escuela, es claro
debiera tener la escuela, es
claro que se necesita
que se necesita primero una reforma descentralizadora que dé
primero una reforma una verdadera autonomía (y autoridad) a la escuela. Habría que
descentralizadora que dé romper, por tanto, antes que nada, en varios lugares el monopolio
una verdadera autonomía
(y autoridad) a la escuela que tiene el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación
hasta ahora la lealtad de en la asignación de plazas de directores, supervisores y maestros.
los maestros es hacia los
ministerios educativos y
hacia sus gremios Además, no existe, como tal, un sistema claro de sanciones
(consecuencias) para remover/suspender a los docentes que no
hacen bien su trabajo (ya sea que cometan abusos y/o atropellos
contra los alumnos, o que simplemente no vayan a trabajar).
Como hasta ahora la lealtad de los maestros es hacia los
ministerios educativos y hacia sus gremios, algunos autores han
24 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
sugerido que se cree un “ombudsman educativo”, al que la
población pueda acudir cuando enfrenta un problema. Sin
embargo, aún hay poco consenso sobre la conveniencia de dicha
figura (e.g., el problema de “quién vigila al vigilante”). Además,
los “premios” a los docentes (e.g., los ascensos, cambios de
adscripción, etc.) los otorga, en muchos casos, el sindicato (no
es de extrañar, por tanto, que la lealtad de los maestros sea hacia
su gremio).
Consejo Funciones
Escolar Validar el PETE o equivalente y el PAT elaborados por el Consejo Técnico
Escolar.
Apoyar al director de la escuela, o su equivalente, en la realización de tareas
administrativas, incluyendo la captura necesaria para el SEI.
Supervisar la administración y comprobación del uso de los recursos.
Apoyar al Consejo Municipal de Participación Social en la obtención de
recursos adicionales.
Firmar el PETE o equivalente y el PAT.
Participar en la autoevaluación y su seguimiento, así como conocer y opinar
sobre los resultados de las evaluaciones externas.
Municipal Promover el ingreso al Programa de las escuelas ubicadas en su municipio.
Gestionar recursos adicionales provenientes del gobierno municipal y de los
sectores privado y social.
Conocer y analizar los resultados de las evaluaciones realizadas a las escuelas
de su municipio.
Apoyar en el seguimiento a las escuelas incorporadas al Programa,
manteniendo comunicación permanente con la Coordinación General
Estatal del PEC.
Estatal Analizar y opinar sobre la estrategia de operación del PEC en la entidad, los A la fecha no existe un
criterios de asignación de recursos y su transferencia a las escuelas. estudio que dé cuenta de
cómo están funcionando
Participar en la selección, en su caso, de las escuelas que se incorporarán al
en la práctica dichos
Programa junto con el Comité Dictaminador y con base en los resultados del
proceso de dictaminación. Consejos: si éstos
efectivamente están
Involucrar a los Consejos Municipales y Escolares de Participación Social en
operando, de qué forma,
el Programa.
si incluyen o no a actores
Gestionar recursos adicionales para las escuelas. sociales, y si, por ende,
Apoyar el seguimiento del ejercicio de recursos por parte de las escuelas estos Consejos pueden ser
incorporadas. vistos como mecanismos
Conocer, analizar y opinar sobre los resultados de las evaluaciones interna y sociales-diagonales para la
externas. rendición de cuentas del
sistema educativo.
Apoyar el seguimiento al desarrollo del Programa y resolver las controversias
que se susciten, conjuntamente con la Coordinación General Estatal, con
base en los criterios establecidos por la Coordinación Nacional del Programa
y en las presentes Reglas de Operación.
El Consejo Estatal
Además, se debe buscar que, en palabras del repre- “el reto es que el Consejo
sentante de la sección 6 del SNTE ante el CMPS, “las logre integrar la vida de la
escuela con la vida social y
instancias participantes (en los consejos) sepan su papel, pero de la comunidad y que se
que no se considere la participación de un sector más importante vayan limando las
asperezas para lograr el
que la de otro”. De acuerdo con este actor, “el reto es que el engranaje de todas las
Consejo logre integrar la vida de la escuela con la vida social y de piezas”.
El Consejo Estatal
El principal reto que Durante la visita de campo se evidenció que el principal reto
enfrenta el funcio-
namiento de los CPSE en
que enfrenta el funcionamiento de los CPSE en el estado de
el estado de Zacatecas Zacatecas tiene que ver con dar a la sociedad la información
tiene que ver con dar a la necesaria sobre qué son los Consejos, para qué sirven y la
sociedad la información
necesaria sobre qué son importancia que pueden tener en la mejora del nivel educativo
los Consejos, para qué en el estado, de formal tal que dejen de ser un ente alienígeno
sirven y la importancia que
pueden tener en la mejora
y que puedan promover una verdadera participación de la
del nivel educativo en el sociedad civil. Por otro lado, también sería idóneo establecer
estado, de formal tal que una instancia que permita articular, coordinar y vigilar a los
dejen de ser un ente
alienígeno y que puedan distintos Consejos, dada la gran dispersión territorial que
promover una verdadera existe en la entidad –de hecho, el encargado de Participación
participación de la
sociedad civil.
Social y de los Consejos en la Secretaría de Educación estatal
comentó que se está pugnando por una reforma para crear la
figura de los Consejos Regionales y facilitar así la
coordinación del resto de los Consejos.
El Consejo Estatal
- No hay datos
sobre cuántos están
constituidos y
operan.
Cuadro 2. Origen y funcionamiento de los Consejos de
quehacer educativo.
deben sesionar, entre
funciones, cada cuánto
Consejos, quién los
información suficiente
es que no existe
instancias.
civil en los
Consejos
-No existe una -Temor a que -La instancia de -La invitación a -Las
cultura de los padres de la Secretaría las sesiones se modificaciones
participación familia se encargada de hace con que se hacen a
social. inmiscuyan en promover los premura y hay nivel central
-Apatía de los las decisiones Consejos no ha ausentismo. impiden
actores de la escuela y hecho suficiente -La agenda del continuidad en el
involucrados el trabajo de promoción a los Consejo no se trabajo del
en la profesores. CePS. coordina con las Consejo.
educación. -Se ha visto a -No se actividades de -Lo homogéneo
-Falta de los padres promueve la los municipios. no funciona en
concientización sólo como participación de -El todos lados y se
sobre la recolectores los padres funcionamiento ha reducido a un
Colima importancia de de cuotas. porque se teme a de los Consejos acto
la participación -Desinterés que quieran depende del protocolario.
de la sociedad de los padres incidir sobre partido político
en mejoras a involucrarse cuestiones en el gobierno.
educativas. en la pedagógicas. -Poca
educación. participación de
-Se convoca la sociedad civil
poco a padres provoca
c u o ta s . e n a s u n to s
- D e s in te r é s d e p e d a g ó g ic o s .
lo s p a d r e s a
in v o lu c r a r s e e n
la e d u c a c ió n .
s o c ie d a d c iv il a
p a r tic ip a r e n lo s
C o n s e jo s .
En cuanto a la
participación
¿Por qué no En cuanto al En cuanto al En cuanto al
de la
Estado funcionan los funcionamiento funcionamiento funcionamiento
sociedad civil
CPSE? de los CePS de los CMPS de los CEPS
en los
Consejos
participación de los
la sociedad civil y a las
padres de familia en la
Social en la Educación
85
funciones de los Consejos;
... 3) comprometer a los
padres participen; 3) comprometer a los actores educativos
actores educativos y
miembros de los Consejos y miembros de los Consejos a que conozcan sus funciones
a que conozcan sus y cumplan con éstas; 4) garantizar que el funcionamiento
funciones y cumplan con
éstas; 4) garantizar que el
de los Consejos sea independiente del partido que
funcionamiento de los gobierna; y 5) en los casos de Zacatecas y Puebla,
Consejos sea inde-
establecer un mecanismo adecuado para articular,
pendiente del partido que
gobierna. coordinar y evaluar a los Consejos, tomando en cuenta
las restricciones que impone la gran dispersión territorial
de ambos estados.
Las escuelas que reciben apoyos del PEC, por tanto, deben
presentar un Programa Estratégico de Transformación Escolar
y un Plan Anual de Trabajo que supone la participación de
actores educativos y padres de familia. Esto sienta las bases del
proceso de rendición de cuentas de tipo diagonal, pues supone
que al involucrar –hacer corresponsables- desde la etapa de
planeación a los distintos actores, éstos tendrán mayores
incentivos a ser partícipes y vigilantes de la actuación de los
demás actores involucrados. Así, se plantea que la rendición de
cuentas sea un elemento intrínseco a todas las escuelas de
calidad, en donde cada actor se obliga a informar a los otros
miembros de la comunidad escolar sobre el resultado de sus
acciones y esto mismo podría o debería aplicarse a nivel municipio
y estado. Por tanto, el PEC impulsa, al menos teóricamente
hablando, los cimientos para que se de una rendición de cuentas
de tipo diagonal, ya que efectivamente abre los espacios para
que la sociedad civil participe y vigile desde dentro las acciones
que la escuela, municipio y/o estado lleva a cabo con los recursos
del programa.
Los CPSE como son concebidos en el PEC debieran Los CPSE como son
concebidos en el PEC
ser espacios a través de los cuales los ciudadanos pudieran debieran ser espacios a
realizar acciones específicas de vigilancia para activar los través de los cuales los
mecanismos formales de control, es decir, que a través ciudadanos pudieran
realizar acciones
de los Consejos los padres de familia y sociedad civil específicas de vigilancia
pudieran presionar, quejarse o denunciar anomalías del para activar los
mecanismos formales de
trabajo que se hace en las escuelas, de los agentes control.
educativos, del mal manejo de los recursos en el estado o
municipio y/o de la falta de resultados.
discursos que abogan por el derecho de los ciudadanos para en día son recurrentes los
discursos que abogan por
exigir una mayor y una mejor educación, también lo es que el derecho de los
en la práctica el ciudadano promedio no cuenta con las ciudadanos para exigir
una mayor y una mejor
herramientas para exigir el cumplimiento de ese derecho. educación, también lo es
Aunque se ofrece al público mayor información sobre, entre que en la práctica el
otras cosas, los programas que realiza la Secretaría de ciudadano promedio no
cuenta con las
Educación Pública, sus reglas de operación, los sueldos de herramientas para exigir el
sus funcionarios, y las metas y objetivos de las unidades cumplimiento de ese
derecho.
administrativas, el acceso a dicha información todavía sigue
siendo el privilegio de unos pocos. Además de que quienes
no tienen acceso a internet o viven en comunidades rurales,
sobre todo aquellas que presentan niveles de marginación
alarmantes, no sólo no están usando esta nueva información,
sino que muy probablemente aún ignoran que tienen derecho
a exigirle cuentas tanto a las escuelas a donde acuden sus
hijos como al conjunto del sistema educativo.
mativa- requeriría que la SEP informase a la ciudadanía de lleva a cabo, así como de
los resultados (en
las políticas, acciones y programas que lleva a cabo, así como términos de aprendizaje,
de los resultados (en términos de aprendizaje, deserción y deserción y reprobación)
que arroja cada escuela en
reprobación) que arroja cada escuela en lo particular, y el lo particular, y el conjunto
conjunto del sistema educativo. De hecho, al nivel de la del sistema educativo.
2
Como veremos más adelante, usamos la definición de rendición de cuentas de Andreas Schedler
(1997) para básicamente estudiar si a través de dichos Consejos la llamada sociedad civil está
siendo informada de lo que ocurre al interior de las escuelas y en el ámbito educativo: si hay una
mayor transparencia y justificación de lo que se hace dentro de la escuela, y de los programas y
problemas educativos. También exploramos si a través de estos Consejos los padres de familia
pueden pedir que se sancione o castigue a los actores educativos que no están cumpliendo con su
tarea.
3
De acuerdo con Loyo y Muñoz (2001), el poder del SNTE domina el manejo del día a día de las
escuelas en los estados.
4
La Ley de Desarrollo Social define a la “contraloría social” como el mecanismo mediante el cual los
beneficiarios de los programas sociales participan en la vigilancia y evaluación de las políticas por
medio de esquemas establecidos en los propios programas. Esta puede ser, incluso, “una alternativa
para la formación de ciudadanía y el empoderamiento de actores sociales que normalmente se encuen-
tran en una situación de desventaja frente a actores estatales” (Llerenas, 2006: 2). Véase también Felipe
Hevia (2006), quien ofrece un diagnóstico sobre la situación de la contraloría social en México.
5
De hecho, hasta hace muy poco tiempo había una opacidad total respecto al aprovechamiento
de los alumnos: el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación fue creado apenas en
2002.
6
En Colima, a diferencia de otros estados, los recursos del PEC se asignan a través del llamado
“Concurso Escuelas de Calidad”. Las escuelas son evaluadas, luego de haber concluido el ciclo escolar,
y las que “ganan” el mejor puntaje dentro de este concurso se hacen acreedoras a los recursos del PEC.
7
La encargada de Participación Social de la Secretaría de Educación señaló en entrevista que el
CMPS de Tecomán no estaba funcionando por la huelga que se mantenía en ese municipio, pero
no puntualizó la razón por la que no estaba funcionando el consejo del municipio de Manzanillo.
9
Fue la misma opinión de la encargada de Participación Social de la Secretaría de Educación,
quien señaló que hace falta comunicación entre la Dirección que lleva el PEC y el Departamento de
Participación Social que ella dirige.
10
Los CMPS de Colima se reúnen para dar a conocer los resultados del Concurso Escuelas de
Calidad, dar reconocimiento a las escuelas ganadoras, dar los cheques a las escuelas PEC y dar a
conocer los avances que el municipio ha tenido en materia educativa. Sin embargo, como ya
mencionamos, no cuentan con la participación de la llamada sociedad civil; y más bien son
espacios en los que se da información a través de actos multitudinarios.
11
De hecho, se invita al gobernador, autoridades educativas, a los miembros de los Consejos y
a la sociedad en general a los actos protocolarios a los cuales acuden los medios de comunicación.
12
De hecho, como ya señalamos, en este Consejo participan varios sectores de la sociedad civil –
líderes del sector empresarial, académico, sindical, además del representante estatal de padres de
familia- pero escasea la presencia de autoridades de gobierno y educativas. Quizá esto último sea
lo que explique el que no se le dé importancia al Consejo Estatal ni el apoyo económico y político
que requiere para llevar a cabo sus actividades.
13
Sobre esto último hay que puntualizar que persiste el reto de definir mejores formas de
información sobre el desempeño de las escuelas del sistema de educación básica. Pero enfrentar
este reto es muy caro y las pocas evaluaciones que existen no dan cuenta de los procesos de
enseñanza-aprendizaje escolares que, claramente, influyen en el desempeño de los niños.
Flores Crespo, Pedro (2006) Plataforma Educativa 2006. Cuadeno de trabajo. Iv.
Participación social y ciudadana. Disponible en <URL: http://
www.observatorio.org> (sitio consultado en junio de 2006).
Schedler, Andreas, Larry Diamond y Marc Plattner (ed.) (1999) The Self-
Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Lynne
Rienner: Boulder and London.
Zorrilla, Margarita (2002) “Ten years after the Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica in Mexico: Challenges, dilemmas
and perspectives”, Revista Electrónica de Investigación Educativa, 4(2).
Disponible en <URL:http://redie.ens.uabc.mx/vol4no2/contents-
zorrilla.html> (sitio consultado en mayo de 2005).
112 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS
ANEXO: GUIONES DE ENTREVISTA
Guión entrevista con miembros/representantes del Consejo Estatal de
Participación Social
-¿Existe algún tipo de relación/ vinculación del CEPS (de los miembros
de) con los diferentes actores escolares (supervisores, directores, docentes,
sociedad (es) de padres de familia y padres de familia en lo individual)?
cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 113
-¿Se reúne el CEPS con estos actores?/ ¿Cada cuánto?
-¿Se lleva a cabo algún seguimiento sobre el ejercicio de los recursos en las
escuelas?
-Si el CEPS existía antes de la entrada del PEC, preguntar: ¿Ha cambiado en algo
el papel de los CEPS a raíz de la entrada del PEC en la (s) escuela (s)?/ ¿En qué?
-¿El CEPS colabora en el proceso de evaluación del PEC?/ ¿De qué manera?
— 0—
-Si el CMPS existía antes de la entrada del PEC, preguntar: ¿Ha cambiado en algo
el papel de los CMPS a raíz de la entrada del PEC en la (s) escuela (s)?/ ¿En qué?
-¿El CMPS colabora en el proceso de evaluación del PEC?/ ¿De qué manera?
Diseño y tipografía:
Eduardo Isunza Vera
Diseño de Portada:
María Enriqueta López Andrade
cuadernos de la SOCIEDAD CIVIL
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