TEMA I: DERECHO ADMINISTRATIVO Y

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
2. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO ESTATUARIO: DA COMO DERECHO RELATIVO A
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

A) Prevalece en nuestros días la consideración de que el Derecho administrativo forma parte de los “Derechos
estatuarios”.

 Los Derechos estatuarios se caracterizan porque su campo propio viene a delimitarse por referencia
fundamental a una persona o sujeto de derecho, de tal manera que las distintas relaciones que esa
persona entabla con las demás formarían parte del Derecho administrativo.
En definitiva, los Derechos estatuarios se identifican a partir de la concurrencia de un dato de carácter
subjetivo. En el caso del Derecho administrativo se trataría de la presencia de una Administración
Pública lo que determinaría el ámbito de nuestra disciplina.

B) Como consecuencia de la búsqueda por identificar un Derecho administrativo con base en un elemento
subjetivo, se dirigieron las miradas al Poder Ejecutivo del Estado.

Dentro de éste ámbito se reconoció la existencia de una auténtica organización al servicio de los intereses
generales (teorías generales): la Administración Pública.

Lo que resultó definitivo fue la atribución a dicha organización administrativa de la nota de personalidad
jurídica (teorías estatuarias): la conversión de la Administración pública en un sujeto de derecho, titular de
derechos y deberes, y, por ello, jurídicamente responsable.

3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO EXORBITANTE: PAÍSES DE “REGIMEN

ADMINISTRATIVE” Y DE “COMMON LAW” (EL DCHO ADMINISTRATIVO COMO SUMA DE
PRERROGATIVAS Y DE GARANTÍAS)

A) No siempre que actúa la Administración pública, hay Derecho administrativo. Sólo hay Dcho administrativo
en presencia de alguna Administración Pública, pero no siempre en presencia de ésta, hay Dcho
Administrativo.

Dicha presencia es una condición necesaria pero no suficiente, ya que la Administración Pública puede servirse
asimismo del Derecho privado en ocasiones: el Derecho administrativo precisa la presencia de un segundo
adicional elemento característico.

 Esto lo acreditan los países anglosajones, los cuales han carecido tradicionalmente de Derecho
administrativo. Forman el grupo de los países de “common law” o Derecho común, una expresión que
indica la sujeción de la Administración a las reglas que rigen las relaciones entre los particulares. Si
surgen conflictos se resolverán atendiendo a la jurisdicción ordinaria.
En dichos países el modelo ha evolucionado dando lugar a la recepción del Derecho administrativo,
aunque dicha evolución sigue sin estar completa.

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  Frente al anterior grupo, existe uno claramente contrapuesto que se corresponde al de los países de
“regime administratif”. En este caso la Administración Pública sí está sujeta a un régimen jurídico
especial y a un estatuto propio y particular y, por tanto, también a una jurisdicción propia y
especializada.

B) Lo que caracteriza a dicho régimen jurídico es su especialidad. Se trata de un estatuto compuesto de

pluralidad de normas especiales. Tales normas son capaces de reconducirse a una última característica común
como el segundo de los rasgos característicos del Derecho administrativo: es un régimen jurídico exorbitante,
lo que se manifiesta desde dos vertientes:

 El ordenamiento jurídico administrativo se caracteriza por la atribución a la Administración pública de

un conjunto de poderes “en más”. Poderes superiores de los que disponen el resto de personas de
acuerdo a lo dispuesto en su régimen jurídico.
En la actualidad debemos identificarlos como “prerrogativas” encaminadas a la consecución de los
intereses generales que la Administración pública tiene atribuida constitucionalmente como finalidad
institucional y, asimismo, como justificación última de su propia existencia.

 Igualmente, se le atribute a la Administración pública una serie de poderes “en menos”. Esto quiere
decir que los sujetos sobre la que recae la acción administrativa, disponen de una serie de poderes
superiores a los que corresponden en su régimen jurídico.

C) Finalmente, debemos mencionar las siguientes consideraciones adicionales.

 En primer lugar, es de resaltar que nuestro ordenamiento jurídico permite a la Administración pública
servirse del Derecho administrativo, al igual que del Derecho privado común que rige las relaciones
de particulares. Podemos hablar así de un auténtico estatuto jurídico dual.

 Y en segundo lugar, conviene destacar la evolución llevada a cabo por los países denominados como
“common law”, cuyas Administraciones públicas están terminando de acogerse a un estatuto jurídico
propio y especial, bien lejos de sus orígenes, aunque todavía por culminar. Esto ha contribuido de un
modo muy importante al fenómeno de la unificación europea, generando grandes avances hacia la
construcción de un auténtico “Derecho administrativo europeo”.

TEMA 2: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SUS ÓRGANOS. LA AP COMO PERSONA JURÍDICA:
SIGNIFICADO Y CONSECUENCIAS

Podemos identificar el Derecho administrativo como el derecho relativo a alguna Administración Pública,
puesto que no existe una única Administración pública, sino una pluralidad de ellas.

Es por ello por lo que debemos entender a la Administración Pública como un género que engloba una
pluralidad de especies las cuales tienen todas en común una característica esencial: la personalidad jurídica.

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´hemos de decir que, al igual que las personas físicas, las personas jurídicas también están compuestas por un
conjunto de órganos, aunque no son equivalentes. Los de las personas jurídicas tienen una sustantividad
jurídica incuestionable, puesto que expresan la voluntad de la Administración, no la de cada uno de sus
órganos. Actúan y toman unas decisiones que, mediante el fenómeno denominado “imputación”, se atribuyen
a la propia Administración.

3. ADMISNISTRACIONES TERRITORIALES: ADMISNISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO,

ADMINISTRACIÓN DE LAS CCAA Y ADMISNISTRACIÓN LOCAL

A) En primer lugar, la Administración del Estado no se corresponde con el Estado mismo, forma parte de él a
la vez que otros muchos órganos constitucionales. La Administración del Estado se instala en el ámbito del
denominado Poder Ejecutivo.

Como también son Estado las CCAA, la Administración del Estado recibe el nombre de Administración General
del Estado y forma parte de ella tanto lo que constituye su aparato central (antigua Administración “central”
del Estado), como la ahora denominada Administración territorial (antigua Administración “periférica” del
Estado).

En su vértice se sitúa el Gobierno, integrado por el Presidente del Gobierno, el Vicepresidente o

Vicepresidentes y los Ministros, que constituyen a su vez el órgano superior de los Ministerios, que son las
unidades en las que se divide la acción administrativa. Por otro lado, al frente de la Administración territorial
se sitúa el Delegado del Gobierno.

B) En segundo lugar, figuran las distintas Administraciones constituidas en cada una de las CCAA, asentadas
en España por medio de sus respectivos Estatutos de Autonomía, denominadas Administraciones
autonómicas. Dichos Estatutos otorgan a las CCAA aptitud para dotarse de sus propias Administraciones.

Al igual que en el Estado, no podemos identificar a la CCAA con la Administración, ya que consta también de
otros órganos (siendo el más destacado las Asambleas legislativas o Parlamentos autonómicos), sobre la base
de un planteamiento inspirado en el Estado aunque menos complejo.

C) Ya en tercer lugar, nos encontramos con la Administración local. Dentro de ella debemos diferenciar
diversas entidades, aunque mantiene su protagonismo la Administración propia de los municipios como
entidades básicas.

 Los Municipios se organizan administrativamente en Ayuntamientos con carácter general, aunque en

el caso de los pequeños Municipios cabe la figura del Consejo abierto, dando lugar a un gobierno
asambleario cuyo órgano superior es la asamblea vecinal. Los Ayuntamientos tienen carácter
representativo y se organizan en torno a dos órganos superiores: el Pleno del Ayuntamiento y el
Alcalde, asistido éste último por una Junta de Gobierno Local, constituida como una especie de
ejecutivo local, sobre todo en las grandes ciudades.
Aunque el modelo de referencia sean los gobiernos estatal y autonómico, en la Administración
municipal sí cabe identificar la organización administrativa con la entidad a la que pertenece, puesto
que carece ésta de otras funciones como las de carácter legislativo. Debemos de aclarar que las
ordenanzas locales no son leyes, sino normas de carácter reglamentario equiparables en su régimen
jurídico a los reglamentos estatales y autonómicos.

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  Otro tanto cabe decir de la Administración provincial, que adquiere carta de naturaleza en la fórmula
de la Diputación Provincial, cuya organización básica está constituida por el Pleno, su Presidente y la
Junta de Gobierno. Dicha Administración es necesaria en todo el territorio nacional, salvo en las CCAA
uniprovinciales.
 Sin embargo, a escala supramunicipal, algunos territorios de carácter insular disponen de una
organización administrativa propia: los Consejos en las Baleares y los Cabildos en Canarias. Éstas
entidades representativas de primer grado están dotadas de mayores competencias que las
Diputaciones al tratarse de una entidad representativa y no meramente indirecta o de segundo grado
como éstas últimas.
Por esto mismo también las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos vascos que sustituyen a
las Provincias disponen de competencias superiores a las de las Diputaciones Provinciales.
 Cada CCAA puede completar o enriquecer su Administración local en el ejercicio de sus atribuciones,
por ejemplo, a nivel comarcal para constituir una Administración intermedia entre la provincial y la
municipal.

4. ADMINISTRACIONES NO TERRITORIALES: ADMINISTRACIONES INSTITUCIONALES

Y CORPORATIVAS

A) Habría que descartar la Administración corporativa (colegios y cámaras profesionales) como organizaciones
administrativas ya que se trata, en este caso, de entidades privadas, es decir, sometidas a Derecho
Administrativo que, a determinados efectos, ejercen, mediante delegación, algunas funciones administrativas.
Sólo desde esta perspectiva son Administración Pública.

B) La Administración institucional es la que vendría a demarcar el campo de las Administraciones no

territoriales; y dentro de éste habría que destacar:

 Los organismos autónomos y las entidades públicas empresariales se distinguen porque las primeras
se sujetan siempre al Derecho administrativo, mientras que las segundas solo lo hacen en parte, como
consecuencia de su respectiva naturaleza y las distintas funciones que les corresponden.
 Fuera de estos dos grupos nos encontramos con una serie de entidades institucionales con una
autonomía fortalecida: Administraciones independientes. Lo mismo cabe indicar de las nuevas
agencias.
 Las fundaciones de carácter público o administrativo responden al perfil de las fundaciones privadas
por lo que no las incluimos dentro del grupo de las organizaciones administrativas, al igual que las
sociedades mercantiles de capital público, con las que nos situamos en el campo del Derecho privado.
Sin embargo, en importantes aspectos de su actividad permanecen bajo la órbita del Derecho
administrativo.

5. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS: RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO

Con carácter general la normativa indicada otorga a cada administración la potestad de crear órganos
administrativos, aunque estableciendo unos requisitos mínimos, como la dotación de los créditos precisos
para su funcionamiento, e imponiendo la prohibición de la duplicidad.

Reconoce el principio básico de la irrenunciabilidad de la competencia por el órgano que la tiene atribuida,
aunque admite diversas formas de incidir sobre su ejercicio:

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  La delegación de competencias: es la más importante y la que mayor número de cautelas presenta
(prohibición de delegar en determinadas materias o exigencia de publicación oficial).
 La avocación: es lo contrario de la delegación (requiere motivación y la notificación a los interesados
en el procedimiento, aunque no cabe recurso).
 La encomienda de gestión: de creciente importancia para la realización de actividades técnicas,
materiales o servicios; exige un acuerdo expreso o convenio y publicación; se mueve en un plano
estrictamente material y no jurídico; no se aplica a favor de entidades privadas ni se les encomiendan
actividades de Derecho administrativo.
 La delegación de firma: no exige publicación, aunque las prohibiciones establecidas para la delegación
sí les son de aplicación.
 La suplencia: por vacante, ausencia o enfermedad.
 Las decisiones sobre competencia entre órganos de una misma Administración, cuando dicha
competencia genera controversias.

B) En relación con el funcionamiento de los órganos colegiados, la misma normativa legal antes mencionada
dispone igualmente la aplicación de sus propias previsiones.

Las previsiones acerca del estatuto del Presidente, de sus miembros y del secretario no se consideran
preceptos básicos y son por tanto de aplicación sólo a la Administración del Estado, lo mismo que el régimen
de las actas.

En términos generales, no existen grandes discrepancias y los mismos criterios manejan la normativa
autonómica y local. Ya por último, sí es básico el régimen de convocatoria y sesiones de los órganos colegiados:
exigencia de miembros presentes para la constitución o posibilidad de arbitrar una segunda convocatoria con
distinto número, entre otras.

Tema 4: la constitución y las leyes

1. ORDENAMIENTO JURÍDICO Y ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO

El ordenamiento jurídico es uno solo y forma una unidad. Más incluso, podemos decir que es un sistema, es
decir, está integrado por un conjunto ordenado de normas plurales, cuyo orden resulta de las fuentes del
Derecho (que a su vez forman un subsistema).

El sistema de fuentes del Derecho proporciona las herramientas necesarias para la determinación de la norma
jurídica aplicable en cada caso. Su conocimiento resulta decisivo, y más aún en los actuales ordenamientos
jurídicos sumamente complejos.

La selección de la norma jurídica aplicable no es una tarea exclusiva del Derecho administrativo; pero sí puede
decirse que resulta muy relevante en este sector ya que en él conviven normas de diferente signo, lo que
genera dificultades desde el primer instante en el proceso aplicativo del Derecho.

En cualquier caso, no hay un ordenamiento jurídico administrativo propiamente dicho y separado del resto
del ordenamiento jurídico.

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2. LA CONSTITUCIÓN: CONCEPTO Y CONTENIDO. EL VALOR NORMATIVO DE LA CONSTITUCIÓN.

A) Entendemos a la Constitución como la norma suprema del ordenamiento jurídico. Es precisamente su valor
normativo lo que caracteriza su posición dentro del conjunto de las fuentes del Derecho.

En el constitucionalismo contemporáneo prevalece un concepto ideológico de Constitución; de tal manera

que sólo hay una Constitución o sólo entendemos como tal a la norma jurídica suprema.

Sobre esta base cabe identificar los elementos básicos de toda Constitución:

Generalmente, diferenciamos en toda Constitución una parte dogmática, dedicada al reconocimiento de los
derechos fundamentales de los ciudadanos, y una parte orgánica, que se encarga de la salvaguarda del
principio de división de poderes

B) El valor normativo de la Constitución no está en entredicho en la actualidad. Si acaso se cuestiona la

normatividad de algunos de sus preceptos, pero el problema recae en su fuerza normativa, no en su
normatividad misma.

en el Constitucionalismo reciente, la controversia gira en torno a asegurar su preponderancia en la práctica

frente a las Leyes, el otro instrumento jurídico normativo superior.

La Constitución española de 1978 afirma expresamente su carácter normativo y su condición de norma jurídica
suprema, incluyéndose dentro del ordenamiento jurídico y expresando la sujeción a ella. Resalta asimismo la
principal consecuencia que esto genera: la derogación de todas aquellas normas que se opongan a ella.

C) Pero la Constitución española de 1978 destina una parte de ella a asegurar su propio valor normativo. Son
las garantías constitucionales, que se encargan de garantizar el valor de la Constitución como norma jurídica
y, sobre todo, su valor como norma suprema del ordenamiento jurídico.

a) Como garantías constitucionales específicas de su fuerza normativa establece: al Tribunal Constitucional,

como mecanismo específico para la defensa de la Constitución frente a las Leyes, y a un procedimiento
singular y tasado de reforma constitucional (en realidad dos procedimientos) con el que finaliza el
articulado de nuestra Carta Magna.
b) Aun así, no son solo estas las únicas garantías constitucionales, pues es también importantísima la función
que desempeña el Poder Judicial: a Jueces y Tribunales les corresponde velar por la vigencia de la
Constitución y por asegurar su valor normativo superior.

3. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES. EL VALOR JURÍDICO DE LA LEY: PRIMACÍA Y RESERVA DE LEY

La Ley no es la norma suprema del ordenamiento jurídico, ésta es la Constitución, pero sí es la norma jurídica
superior, de forma que se impone al resto de normas.

Identificamos a la Ley como el producto típico del Poder Legislativo, la norma jurídica que proviene del
Legislador, por lo que se define en atención al sujeto del que emana.

Sin embargo, en nuestro ordenamiento jurídico existe una pluralidad de Leyes y, además, dichas leyes son de
distinta especie, teniendo algunas de ellas sus propias particularidades.

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 Denominamos Ley ordinaria a aquella que requiere la observancia del procedimiento legislativo ordinaria,
es decir, aquel que se compone de las siguientes fases: iniciativa, tramitación y aprobación de un texto
normativo.
Podemos incluir dentro de este grupo a las leyes estatales y autonómicas, pero existe una pequeña
particularidad: las leyes autonómicas se tramitan en una sola Cámara Legislativa, mientras que las
estatales lo hacen en el Congreso de Diputados y el Senado.
 Por otro lado, nos encontramos con las Leyes orgánicas. Éstas regulan materias de especial importancia
que no pueden recaer en otras normas y, además, su aprobación requiere mayoría absoluta en una
votación final en el Congreso de Diputados.

TEMA 5: EL REGLAMENTO
1. EL REGLAMENTO: ORIGEN Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA POTESTAD
REGLAMENTARIA. FUNDAMENTO Y LÍMITES CONSTITUCIONALES DE LOS
REGLAMENTOS

2. CONCEPTO DE REGLAMENTO: DISTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Si la Ley es el producto normativo típico del Parlamento o del Poder Legislativo, el Reglamento lo es del Poder
Ejecutivo; el Gobierno y la Administración.

Las diferencias entre Reglamento y Ley son palpables desde el propio sujeto del que emanan y, además, se
suele valer nuestro Derecho de un concepto de ley más extenso que permite incluir dentro del mismo a los
reglamentos.

 Los reglamentos tienen por destinatario a una colectividad indeterminada de sujetos, mientras que
los actos administrativos se dirigen a un solo sujeto o grupo concreto y determinado.
 Sin embargo, este criterio de diferenciación se complicó con la aparición de los actos administrativos
generales, por lo que es necesario un segundo criterio: los reglamentos pueden ser ejecutados de
manera reiterada y su aplicación no agota sus efectos, mientras que los actos administrativos admiten
únicamente una única ejecución y agotan todos sus efectos con ella. En el caso de los reglamentos
esto solo ocurre con su derogación.

3. CLASES: REGLAMENTOS EJECUTIVOS E INDEPENDIENTES. REGLAMENTOS

AUTONÓMICOS Y ORDENANZAS LOCALES

Según sus relaciones con la Ley, los reglamentos se clasifican dogmáticamente en tres grupos: ejecutivos,
independientes o de necesidad, según su función sea la de desarrollar y complementar las previsiones
establecidas inicialmente por una Ley (“secundum legem”), puedan aprobarse sin la intermediación de una
Ley previa (“praeter legem”) o puedan aprobarse en contra de las determinaciones legales (“contra legem”).

Por otro lado, podemos diferenciar a los reglamentos atendiendo a la Administración de la que proviene:
reglamentos estatales (Administración del Estado), autonómicos (Administración autonómica) y locales
(Administración Local). Los dos primeros comparten un régimen jurídico equivalente y con el tercero hay
algunas diferencias relevantes: cuando se proyectan hacia los ciudadanos reciben el nombre de ordenanzas.

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4. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS: ELEMENTOS FORMALES
(COMPETENCIA Y PROCEDIMIENTO) Y ELEMENTOS SUSTANCIALES

 La competencia para la aprobación de los reglamentos corresponde al Gobierno, que tiene

reconocida directamente esa competencia (en caso de los Reglamentos autonómicos, por obra de los
Estatutos de Autonomía); y no requieren previa habilitación legal.
En relación con la competencia reglamentaria, la cuestión se basa en determinar si, además del
Gobierno, los demás órganos del Poder Ejecutivo la tienen igualmente reconocida, haciendo
referencia sobre todo a los miembros individualmente considerados: Ministros en el caso de la
Administración del Estado y Consejeros en el de las CCAA.
La Constitución reconoce dicha competencia reglamentaria al Gobierno, pero añade que ésta se
ejercerá de acuerdo con la Constitución y las Leyes, de forma que éstas podrán también atribuirla. Sin
embargo, no la ostentarán en origen sino en virtud de la Ley, y sólo en la medida en que ésta lo
disponga.
Finalmente se ha planteado, a los efectos indicados, si es suficiente una habilitación legal genérica
para regular los asuntos propios del Gobierno y la Administración. Se considera que esta habilitación
es insuficiente, regulando únicamente los asuntos internos de cada departamento, careciendo de
eficacia externa.
 El procedimiento de elaboración de reglamentos está legalmente establecido y es necesario cumplir
los trámites correspondientes.
La iniciativa ha de provenir de la unidad administrativa competente. El proyecto de reglamento deberá
incorporar un texto normativo articulado, un informe acreditativo de su necesidad y oportunidad, así
como de una memoria económica que concrete sus repercusiones en este plano.
Posteriormente se requerirá la intervención de distintos órganos de la Administración, que lo harán
por la vía de la emisión del correspondiente informe. Una vez completada esta fase, se someterá a un
trámite externo de audiencia ciudadana, en el que se recabará acerca del texto, o bien, por medio de
las organizaciones y asociaciones que los representen. Será necesario recabar el dictamen del Consejo
de Estado o del organismo consultivo autonómico equivalente si se trata de reglamentos ejecutivos.
Finalmente, se procederá a .a probación y publicación de la norma reglamentaria.
La tramitación de las ordenanzas locales está sujeta a unas reglas propias: la más importante es la que
atiene al trámite externo de audiencia que se sustituye en estos casos por un trámite de información
pública.

5. CONTROL DE VALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS: MODALIDADES

La observancia de las exigencias impuestas a los reglamentos requiere el establecimiento de un conjunto de

mecanismos de garantía encaminados precisamente a tal fin de modo que, si aquellas exigencias se incumplen,
los reglamentos resultan inválidos o disconformes a Derecho, pueden ser depurados del ordenamiento
jurídico. Se contempla sólo la nulidad de pleno derecho como causa de invalidez, así que la ilegalidad de los
reglamentos no da lugar a su anulabilidad.

Respecto a las modalidades de control de los reglamentos:

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A) En el ámbito interno de la Administración se contempla una primera garantía. Los reglamentos están
excluidos del ámbito de los recursos administrativos, no pueden ser objeto directo de impugnación en sede
administrativa por esta vía. Sin embargo, sí puede cuestionar la validez de un reglamento aprobado por ella,
si se le suscitaran “a porteriori” dudas al respecto, por medio del mecanismo de la revisión de oficio que se
contempla tanto para actos administrativos como para las disposiciones de carácter general. A través de esta
vía puede la Administración proceder a la anulación de sus propios reglamentos.

B) Las verdaderas garantías residen en el plano de la fiscalización externa y atañen, más concretamente, a los
poderes atribuidos a los órganos jurisdiccionales, jueces y tribunales. En su conjunto, el Poder Judicial tiene la
competencia para proceder a la inaplicación de los reglamentos ilegales, mientras que los Jueces y Tribunales
del orden jurisdiccional contencioso-administrativo tienen reconocido poder para proceder a su anulación.
Dispone en este punto de dos medios alternativos y complementarios de control: el recurso directo y el
indirecto.

 En el primero se cuestiona la validez del reglamento sin necesidad de esperar a su aplicación, en el

plazo de dos meses a partir de su publicación de acuerdo con la normativa jurisdiccional y
satisfaciendo las exigencias en punto a la legitimación requeridas a tal efecto (pues no todo puede ser
recurrido por cualquiera).
 En cambio, en el recurso indirecto, su validez será cuestionada una vez se hayan aplicado los
reglamentos, con ocasión del acto administrativo que se dicta en la aplicación del mismo: si se repara,
en estos casos, lo que se cuestiona no es tanto el propio acto administrativo, como el reglamento
mismo.

Ahora bien, de acuerdo con la normativa jurisdiccional, el órgano jurisdiccional competente para conocer el
acto recurrido se limitará con carácter general en estos casos a disponer la inaplicación del reglamento (salvo
que tenga reconocida la competencia para decretar su anulación).

En todo caso, con posterioridad y una vez resuelto el caso particular, podrá plantear la cuestión de ilegalidad
ante el órgano jurisdiccional competente para declarar la invalidez del reglamento.

TEMA 6: EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y

LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS
1. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN: VINCULACIÓN NEGATIVA Y POSITIVA AL PRINCIPIO
DE LEGALIDAD

Si la autonomía de la voluntad o el principio de autodeterminación o de libertad ocupan un lugar central en el

Derecho privado, corresponde al principio de legalidad de la Administración desarrollar la misma función en
el ámbito del Derecho administrativo.

Dicho principio de legalidad puede ser objeto de un doble entendimiento:

 Como límite, puesto que determina el marco de lo lícito marcando una especie de frontera
(vinculación negativa): fuera de dicho marco cualquier conducta será jurídicamente reprochable.

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  Como presupuesto, ya que actúa como el soporte necesario para la licitud de cualquier actuación
(vinculación positiva): sin el respaldo expreso de la norma, la conducta realizada resultará contraria a
Derecho.

En resumen, lo que quieren decir estos dos entendimientos es que, en el primer caso está permitido todo lo
que no está prohibido, mientras que en el segundo sólo está permitido aquello que está expresamente
autorizado.

En el caso del Derecho administrativo prevalece la vinculación positiva, a diferencia de en el Derecho privado,
donde rige la vinculación negativa.

La Constitución española de 1978 refrenda este planteamiento cuando subraya en su artículo 103.1 que la
Administración actúa con “sometimiento pleno” a la Ley y al Derecho. Expresa de esta forma una posición
subordinada que sitúa a la norma jurídica como presupuesto indispensable para legitimar su actuación, a la
vez que justifica la existencia de la Administración: se le asigna la tarea de servir con objetividad los intereses
generales, según afirma el anterior artículo.

2. POTESTADES ADMINISTRATIVAS: CLASES. POTESTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES DE LA

ADMINISTRACIÓN.

Se denomina potestades a los poderes jurídicos que la Administración recibe del ordenamiento jurídico para
atender al cumplimiento de su cometido institucional: la realización de los intereses generales. Y es que el
conjunto de posiciones jurídicas activas (situaciones favorables) que nuestro ordenamiento jurídico contempla
pueden pertenecer a dos especies distintas.

Denominamos derecho subjetivo al poder jurídico de libre disposición por su titular, es éste el que determina
si utilizarlo o no, pues nadie está en mejores condiciones para apreciar si conviene ejercitarlo.

En cambio, nos referimos al término potestad cuando el poder se atribuye a un sujeto pero en interés de otro.
Para asegurar que se emplea con este fin, la norma jurídica establece las circunstancias que precisa su
aplicación, resultando su ejercicio en estos casos obligatorio.

En el campo del Derecho administrativo el conjunto de posiciones jurídicas activas que la Administración
ostenta son potestades, para asegurar la realización de los intereses generales de la colectividad, mientras
que en el Derecho privado se atribuyen derechos subjetivos cuyo ejercicio sí queda a expensas de sus titulares.
Sin embargo, en el ámbito del Derecho de familia existe alguna excepción como son los poderes correctores
que ostentan los padres en beneficio de los hijos.

Ahora bien, con respecto a las potestades administrativas debe diferenciarse entre potestades regladas y
discrecionales.

Las potestades administrativas tienen carácter reglado cuando las normas jurídicas determinan todas las
condiciones precisas para su ejercicio; y son discrecionales si alguna de estas condiciones no se precisa
directamente por las normas jurídicas, remitiéndose de este modo al criterio de la Administración.

Las diferencias existentes son particularmente relevantes ya que afectan al control dispuesto sobre su
ejercicio. Como en las potestades regladas todas las condiciones requeridas para el ejercicio de la potestad
están previstas por la norma, se impone un control pleno y sin fisuras sobre el ejercicio de estas potestades.
En cambio, este control no podrá ejercerse con la misma intensidad ante una potestad discrecional ya que

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algunas de las condiciones no aparecen establecidas expresamente, por lo que se remiten al criterio de la
Administración.

Resulta en muchos casos la discrecionalidad necesaria, puesto que se debe otorgar un margen de apreciación
a la Administración, no resultando siempre justa en cualquier caso la solución objetivada por la norma. No
cabe por tanto apostar por la supresión de las potestades administrativas discrecionales pero sí es cierto que
constituyen un problema para el Derecho administrativo.

Los remedios dispuestos para racionalizar el ejercicio de las mismas discurren por dos vías complementarias:
por un lado, se trata de acotarla suficientemente, aunque no se suprimirla; y por otro, en los casos de auténtica
discrecionalidad se trata de extremar la eficacia de los mecanismos de control dispuestos por el ordenamiento
jurídico.

3. MECANISMOS DE REDUCCIÓN DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA: LA TÉCNICA DE LOS

CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS

En primer lugar, se hace necesario acotar el ámbito de la discrecionalidad o reducirla a sus justos términos.
Esto es lo que pretende asegurarse con la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, la cual se basa
en que las normas jurídicas se sirven en ocasiones de conceptos jurídicos que no están suficientemente
determinados o que adolecen de una cierta imprecisión.

Desde el punto de vista de las posibilidades de control, en el caso de ambos conceptos, el criterio no queda
remitido a la apreciación de la Administración, sino que lo establece la propia norma, aunque de forma un
tanto imprecisa. Como viene establecido por la norma se mantiene íntegramente la plenitud del control.

Sin embargo, no es fácil distinguir a veces. Se ha apuntado como criterio clave para trazar las diferencias que
mientras la discrecionalidad admite pluralidad de soluciones igualmente justas, los conceptos jurídicos
indeterminados consienten una sola.

Pese a todo, el criterio propuesto no alcanzará su objetivo último. En el caso de los conceptos jurídicos
indeterminados se identifican tres círculos concéntricos: una zona de certeza positiva que se correspondería
con el círculo interior, una zona de certeza negativa que vendría a ser el círculo exterior y una zona de
incertidumbre que ocuparía el círculo intermedio, dentro de la cual podría reconocerse a la Administración
un cierto margen de apreciación, con lo que el resultado final en este caso podría equipararse al que conduce
la discrecionalidad.

Finalmente, resulta preciso destacar que en la discrecionalidad, el margen de apreciación de la Administración

es de obligado respeto, mientras que en los conceptos jurídicos indeterminados, si se reconoce tal margen es
porque se considera que la Administración está en mejor posición para la valoración de una determinada
situación de hecho.

4. MECANISMOS DE CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD

Además de por la vía de la reducción de la discrecionalidad administrativa, podemos optar también por
extremar los mecanismos de control de la discrecionalidad, tarea que se lleva a cabo por distintos cauces.

A) En primer lugar podemos hablar de los elementos reglados de la potestad. En otros términos, no hay una
potestad administrativa total y absolutamente discrecional.

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Algunas de las condiciones requeridas para su ejercicio están establecidas con toda normalidad y, al menos,
tres de tales condiciones siempre están predeterminadas por el ordenamiento jurídico: la competencia (las
normas indican tanto la titularidad como la extensión), el procedimiento (cauce o conjunto de trámites
requeridos para el ejercicio de la potestad) y el fin de la potestad.

Este último aspecto requiere ser precisado: toda potestad administrativa está al servicio de una determinada
finalidad concretado por el ordenamiento jurídico según los casos. Dicha finalidad constituye un elemento
típico de la norma y aquella se justifica sólo si se emplea al servicio de dicha finalidad. Ninguna de las
potestades administrativas es de ejercicio discrecional.

Recibe el nombre de desviación de poder la infracción que se produce si el ejercicio de la potestad se aparta
de lo que constituye su finalidad propia y busca satisfacer otra diferente. En la actualidad, hasta la Constitución
legitima que el control judicial se extienda a los fines de la potestad administrativa y las propias leyes
contemplan y definen el supuesto de desviación de poder.

B) En segundo lugar debemos hablar de la técnica de los hechos determinantes. Los hechos sobre los que
descansa el ejercicio de las potestades administrativas no pueden ser y no ser, existir o dejar de existir.

La discrecionalidad con que el ordenamiento jurídico puede configurar una determinada potestad
administrativa no se proyecta sobre los hechos. Cabe controvertir éstos en su integridad y si no concurren en
los términos aducidos por la Administración para legitimar el ejercicio de sus potestades, nada impide la
plenitud de control. Los hechos, como presupuesto de toda potestad administrativa, constituyen un límite
infranqueable para la discrecionalidad administrativa.

C) Por último, no podemos olvidar a los principios generales del Derecho, una técnica particularmente
importante.

Antes se ha indicado que el control sobre el ejercicio de las potestades administrativas sólo puede alcanzar a
donde llegan las normas jurídicas y forzosamente ha de detenerse en este punto. Sin embargo, el margen de
apreciación que la Administración tiene reconocido resultará mayor o menos según los casos, en función de
cómo la norma jurídica esté configurada, lo que se determinará según resulte de la norma expresamente
atributiva de la potestad.

Ahora bien, el ordenamiento jurídico no está compuesto únicamente por esta clase de normas, sino también
por principios generales del Derecho, que no conocen de la distinción entre potestades administrativas
regladas y discrecionales, proyectando su virtualidad sobre el ordenamiento jurídico entero.

Quiere decir esto que los principios generales del derecho también afectan a las potestades discrecionales y
que las limitaciones que conciernen a éstas desaparecen en el caso de dichos principios. Algunos de estos
principios son el principio de proporcionalidad, el principio de buena fe o el de interdicción de la arbitrariedad.

Como resumen podemos destacar la idea que subyace a todo este planteamiento: las potestades
discrecionales no están exentas de control, sino que dicho control se debilita, razón por la cual se han de
extremar los mecanismos de control dispuestos por el ordenamiento jurídico a tal efecto, y apurar sus
posibilidades.

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 TEMA 7: RELACIONES ENTRE LA
ADMINISTRACIÓN Y LA JUSTICIA
1. EL PRINCIPIO DEL CONTROL JUDICIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

La sujeción de la Administración al principio de legalidad podría truncarse sin dificultad sin una previsión de
una garantía que asegure su vigencia efectiva. Dicha función corresponde en nuestro sistema al Poder Judicial:
el control judicial de la actuación administrativa.

Inicialmente existía una prohibición de interferencia a la Justicia en asuntos de la Administración, pero tiempo
después surge una organización contencioso-administrativa para asegurar la coherencia y unida de la acción
administrativa. Dicha organización fue evolucionando hasta acabar total y definitivamente incorporada al
Poder Judicial.

Con ella queda asegurada la sujeción de la totalidad de la actuación administrativa al control judicial, sin fisuras
de ninguna clase: “los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. Esta regla constitucional se
desarrolla ahora por la Ley jurisdiccional.

En cualquier caso, debemos destacar que el control judicial sobre la actuación administrativa se ejerce siempre
“a posteriori”, una vez realizada la actuación administrativa controvertida. En esto consiste el carácter revisor
de la jurisdicción contencioso-administrativa, para hacer compatible el principio del control judicial con el de
la autotutela administrativa.

Satisfecha la exigencia de la actuación administrativa previa, el proceso se desarrolla en plenitud y sin límites:
por eso, el objeto del proceso contencioso-administrativo es la pretensión de las partes.

4. EL SISTEMA DE CONFLICTOS JURISDICCIONALES

El sistema de conflictos jurisdiccionales se configuró como el mecanismo para la defensa de la autotutela

administrativa cuando se planteaba algún género de controversia entre la Administración y el Poder Judicial.
Así, el ordenamiento jurídico contempla el modo de resolver los conflictos surgidos entre ambos.

En la actualidad, a pesar de que la Constitución omita toda referencia al sistema de conflictos jurisdiccionales,
mantiene su vigencia: en este caso es el Poder Judicial el que mantiene la prevalencia en el Tribunal de
Conflictos y las reglas que rigen el procedimiento son coincidentes con independencia del órgano promotor
del conflicto.

TEMA 8: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS I

1. CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO

A) Concepto y relevancia para el Derecho administrativo: funcionalidad de la categoría

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La categoría del acto administrativo se trata de una categoría genérica, es decir, compuesta a su vez por
diversas especies que se agrupan en torno a ella, y también de una categoría abstracta, pues en nuestra vida
cotidiana no nos topamos ante algo que reciba la denominación de acto administrativo: lo hacemos con una
pluralidad de actos que participan y comparten unas notas características que hacen posible la identificación
de un régimen jurídico común, es decir, un conjunto de reglas aplicables a todos ellos.

Se trata también, por tanto, de una categoría real. La consagración de un conjunto de reglas comunes a todos
estos supuestos es la finalidad a la que aspira la elaboración de la categoría del acto administrativo.

C) Una propuesta conceptual para la categoría del acto administrativo

Según los planteamientos dominantes, podemos dar una primera definición particularmente amplia de la
categoría del acto administrativo: toda declaración unilateral proveniente de la Administración pública
realizada en el ejercicio de una potestad administrativa no normativa. Sin embargo, esta definición debe ser
estudiada con mayor rigor:

Los actos administrativos se definen, en primer término, con base a un dato subjetivo: provienen de la
Administración pública. Habría que matizar que, en realidad, provienen de alguna Administración pública,
puesto que nuestro ordenamiento jurídico reconoce una pluralidad de ellas. Además, profundizando más aún,
habría que señalar que provienen de alguno de sus órganos, a través de los cuales se expresan las personas
jurídicas que, a su vez, los componen.

En segundo lugar, cuando se resalta que el acto administrativo da cobertura a toda declaración proveniente
de alguna Administración pública, lo que se señala es que dicha categoría engloba cualquier género de
declaración: de voluntad, de juicio, de deseo o de conocimiento. Es este punto en el que radica la mayor
diferencia entre los partidarios de una concepción amplia y estricta del acto administrativo.

En tercer lugar, la declaración de la Administración requiere ser unilateral, en todo caso. Esto excluye los
contratos administrativos, que son productos de la voluntad bilateral de la Administración pública y un
particular (el contratista).

En cuarto término, los actos administrativos constituyen expresión de una auténtica “potestad
administrativa”.

Finalmente, la potestad administrativa ha de ser una potestad distinta de la propiamente normativa o

reglamentaria. El producto del ejercicio de ésta última son las normas dictadas y provenientes de la
Administración pública y no los actos.

2. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

B) Clasificación formal

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Desde el punto de vista estrictamente formal podría trazarse una primera distinción a partir del número de
destinatarios de los actos administrativos, dando lugar a la clasificación de actos administrativos singulares y
actos administrativos generales.

Se hace referencia en esta distinción en si los destinatarios están efectivamente determinados o no lo están.
Así, en el caso de los actos administrativos generales, los destinatarios forman un colectivo indeterminado de
sujetos. Diferente es lo que ocurre con los actos singulares, donde el destinatario es uno solo, o si son varios,
cabe perfectamente identificarlos.

Sin embargo, lo que realmente interesa es la consecuencia principal de ambos casos. Si son actos
administrativos singulares lo que procede es su notificación (convocatoria de oposiciones) y si son generales,
procede su publicación.

Desde otro punto de vista, pero en la línea formal, podemos clasificar a los actos administrativos según su
ubicación en el curso del procedimiento administrativo: actos administrativos de trámite y actos
administrativos resolutorios (o resoluciones).

Los primeros tienen lugar dentro del procedimiento administrativo, contribuyen a su desarrollo e impulso, los
segundos, en cambio, se producen a su término, cuando el procedimiento concluye por medio de la
correspondiente resolución administrativa.

Esta diferencia resulta relevante a efectos de la impugnación de los actos administrativos: los actos de mero
trámite no son impugnables de modo independiente, sino que hay que esperar a la resolución final para
impugnarlos indirectamente al impugnar la resolución final. Sin embargo, sí lo son las resoluciones. Al respecto
cabe hacer dos matizaciones.

Primero, para resaltar que actos de trámite sí son impugnables separadamente y para distinguirlos del resto
del grupo cabría denominarles actos de trámite especialmente cualificados. De éstos habrían tres tipos: los
que deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, los que determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento y los que producen indefensión o un perjuicio irreparable a los derechos o
intereses legítimos de sus destinatarios.

Por último, clasificaremos los actos administrativos en actos que ponen fin a la vía administrativa y los actos
administrativos que no ponen fin a la vía administrativa.

Dicha distinción descansa sobre la posición del órgano administrativo dentro de la Administración a la que
pertenece o en la que se encuentra. Los actos administrativos característicos que ponen fin a la vía
administrativa son los que proceden de los órganos superiores de la Administración y los que no ponen fin a
la vía administrativa son los que disponen de un órgano superior.

En la actualidad, sin embargo, la distinción sirve más propiamente para determinar el tipo de recurso,
administrativo o directamente judicial, procedente en cada caso. La interposición del recurso administrativo
previo no es ya obligatoria en todos los casos para acudir a la vía judicial.

Lo es si los actos administrativos no ponen fin a la vía administrativa: en estos casos resulta obligatorio el
recurso administrativo de alzada y no resulta posible recurrir directamente a la vía judicial. A ésta sí cabe
recurrir directamente si el acto administrativo ha puesto fin a la vía administrativa: no resulta necesario agotar

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la vía administrativa e interponer el recurso administrativo de reposición, el cual no es imperativo pero sí cabe
con carácter potestativo.

C) Clasificación material: actos administrativos declarativos de derechos y de gravamen

En este caso la clasificación sin duda más relevante es la que distingue entre los actos declarativos de derechos
y los actos de gravamen.

Los primeros se caracterizan porque amplían la esfera jurídica de sus destinatarios, favorecen su posición;
mientras que los segundos son los que repercuten negativamente sobre sus destinatarios.

Los actos administrativos de derechos se identifican desde una doble perspectiva, ya que es posible que
mejoren la posición jurídica de sus destinatarios reconociéndoles un derecho del que antes carecían, como
exonerándoles del cumplimiento de algún deber al que inicialmente estaban obligados.

Ocurre lo mismo con los actos jurídicos de gravamen, que pueden reducir la esfera jurídica de los particulares
sumándoles el cumplimiento de una nueva obligación inexistente con anterioridad, o produciéndose la
privación total o parcial de algún derecho anteriormente existente.

Por otro lado, lo que más interesa es diferenciar las consecuencias jurídicas resultantes de la diferenciación
esencial antes apuntada.

Anteriormente, esta clasificación servía para determinar los actos administrativos que requerían ser
motivados en todo caso (actos de gravamen) y los que no lo exigían en puridad (actos declarativos de
derechos). Sin embargo, actualmente todos los actos administrativos discreciones requieren ser motivados.

Al margen de ello, la fundamental repercusión reside en su diferente régimen de revocación. Se dice que los
actos administrativos declarativos de derechos son fáciles de dictar pero difíciles de revocar, justamente al
contrario de los actos de gravamen.

Ambos actos administrativos son susceptibles de revocación, pero las exigencias procedimentales son más
rigurosas en el caso de los actos administrativos declarativos de derechos.

Alguna otra diferenciación puede ser la retroactividad de los actos declarativos de derechos frente a la
irretroactividad de los actos de gravamen, aunque ambos con sus excepciones.

3. ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: REQUISITOS DE VALIDEZ

A) Elementos y requisitos de validez de los actos administrativos

Los elementos de los actos administrativos son las piezas que los componen. Así diferenciamos los elementos
necesarios y los elementos accesorios.

Con respecto a los primeros, si falta alguno de ellos, se produce la invalidez del acto. Es por ello por lo que nos
solemos referir a ellos como los requisitos de validez de los actos administrativos.

B) Elementos necesarios (elementos subjetivos, objetivos, teleológicos y formales)

Dentro de los elementos necesarios de los actos administrativos diferenciamos: el elemento subjetivo, el
elemento objetivo, el teleológico y el formal.

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a) El elemento subjetivo de los actos administrativos viene dado porque evidentemente un acto
administrativo para ser tal ha de provenir de alguna Administración pública, más exactamente, de uno de los
órganos de la Administración.

El criterio que determina en cada caso la procedencia de la intervención de un órgano u otro es el criterio de
la competencia. Para que los actos administrativos satisfagan las exigencias subjetivas impuestas para
asegurar su validez jurídica y para que resulten regulares, deberán ser producidos por los órganos
competentes al efecto, lo que está expresamente incorporado a nuestro Derecho vigente.

La competencia de los órganos administrativos se identifica a partir de un triple criterio: material, jerárquico
y territorial. El ordenamiento jurídico distribuye las competencias según la materia, pues de esta forma los
órganos competentes serán unos u otros; según la jerarquía, se atribuirá la competencia a los órganos
superiores o inferiores de una misma organización; y según el ámbito espacial o territorial de actuación
reconocido a cada órganos administrativo.

Por último, nos encontramos con una última exigencia con respecto al titular o titulares (si se trata de un
órgano colegiado) del acto administrativo: todos ellos requieren estar regularmente investidos de sus cargos
respectivos, lo que tiene lugar mediante el acto de nombramiento, por el cual acceden a su titularidad y
quedan legitimados para actuar. Sin embargo, si en estos casos tiene lugar alguna irregularidad, no siempre
se origina la invalidez del acto administrativo

b) Atendiendo a los elementos objetivos de los actos administrativos, para asegurar su validez, éstos han de
ser lícitos, posibles y determinados.

La licitud expresa la necesidad de que el acto administrativo sea conforme con el ordenamiento jurídico.
Existen distintos tipos de ilicitud, partiendo de la penal, pero para que los actos sean plenamente válidos
tampoco pueden quebrantar ningún otro sector del ordenamiento.

Por otro lado, los actos administrativos han de ser de posible cumplimiento. Si no fuese así, el acto será
inválido.

A su vez, si el acto administrativo es indeterminado, es decir, si adoleciera de un grado de imprecisión, no se

podría determinar con suficiente claridad a qué obliga realmente.

c) Finalmente, el elemento teleológico desempeña la función que dentro de la teoría del negocio jurídico
cumple la causa o el elemento causal del negocio jurídico.

Todos los actos administrativos deben cumplir la finalidad que éstos tienen asignada por el ordenamiento
jurídico, y si buscan alcanzar otra finalidad, aquéllos resultarán inválidos. Esta situación se denomina
desviación del poder.

Además, han de ser también adecuados, es decir, se les exige que resulten proporcionados con vistas a la
consecución de dicha finalidad.

d) En referencia al elemento formal, éste será examinado en el siguiente apartado.

C) Los elementos accidentales de los actos administrativos

Deberemos hablar en este apartado de la distinción entre condición, término y modo.

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La condición constituye un acontecimiento futuro e incierto al que se subordina el acto administrativo para
que éste comienza a surtir efectos (condición suspensiva) o para que éstos últimos se extingan (condición
resolutoria).

En el caso del término, el inicio o cese de los efectos del acto administrativo se subordina a un acontecimiento
futuro pero cierto.

Por último, el modo constituye una obligación impuesta al destinatario de un acto favorable para que ésta
pueda comenzar a surtir efectos (el modo suspende pero obliga, a diferencia de la condición, que suspende
pero no obliga).

Con respecto a la recepción por nuestro ordenamiento administrativo de la teoría de los elementos accesorios
de los actos administrativos, se impone un doble orden de consideraciones.

La primera concierne a su ámbito de actuación. Tales elementos no pueden incorporarse a la totalidad de los
actos administrativos, sino solo en los actos discrecionales, y no en los reglados.

Por otro lado, los elementos accesorios constituyen requisitos para su eficacia: se dirigen a alterar el momento
de la entrada en vigor de los actos administrativos o a determinar el momento de su extinción.

Para completar, conviene efectuar una llamada de atención para no confundir las verdaderas condiciones con
las denominadas “condictio iuris” (falsas condiciones).

Las verdaderas condiciones constituyen determinaciones accesorias de voluntad de los actos administrativos,
y esa voluntad corresponde determinarla a la propia Administración. Por el contrario, las “condictio iuris”
constituyen meros recordatorios de las obligaciones directamente dispuestas ya por la propia normativa
aplicable, y la Administración en consecuencia no interfiere.

Resultan éstas últimas perfectamente admisibles tanto en el ejercicio de potestades discrecionales como
regladas (pueden convivir con las verdaderas condiciones): unas son requisitos de validez (las condictio iuris)
y otras de eficacia de los actos administrativos (concisiones en sentido propio).

4. EL ELEMENTO FORMAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Constituye un elemento necesario y sin excepción de todos los actos administrativos.

A) La forma como modo de exteriorización de los actos administrativos

Todo acto administrativo requiere una determinada forma de exteriorización, pues no existe propiamente
acto si no se manifiesta.

Donde comienzan a surgir las diferencias es en el concreto modo de exteriorización de los actos
administrativos. Este puede variar, ya que podemos ver actos administrativos escritos o verbales, así como
actos administrativos mediante señales acústicas o luminosas (sector del tráfico y seguridad vial).

Sin embargo, el ordenamiento jurídico impone con carácter general la forma escrita de los actos
administrativos, no ya sólo como forma de exteriorización, sino como modo para su constancia.

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Es por ello por lo que conviene reparar en las diferencias, porque en determinados casos la forma escrita no
es requisito sustancial para la existencia misma del acto, sino que actúa como mero requisito “ad
probationem” en aras de la propia seguridad del tráfico jurídico.

Con esto establecido, cabe destacar que ciertos actos administrativos a los que se les exige la forma escrita
como requisito sustancial se les exige además una formalidad especial: a la mayoría de ellos se les exige que
vengan expresados por escrito y que vengan motivados, es decir, que incluyan una referencia expresa a las
razones que determinan su adopción.

Ésta regla de motivación estaba pensada desde sus inicios, sobre todo para los actos de gravamen, pero
actualmente se ha extendido a la totalidad de los actos administrativos discrecionales. Eso sí, la motivación
exigida no tiene por qué ser especialmente prolija, pues admite que sea solamente sucinta.

B) La forma como modo de producción de los actos administrativos

Se expresa, en este caso, la necesidad de observar un determinado procedimiento con vistas a su adopción.
Dicho procedimiento puede considerarse el cauce formal de producción de los actos administrativos.

El procedimiento no constituye un “elemento” esencial y necesario de todos los actos administrativos, pues
existen actos que pueden adoptarse sin procedimiento. Sin embargo, sí lo es cuando nos referimos a las
“resoluciones”: en estos casos sí se debe iniciar un procedimiento antes de adoptar la resolución que proceda,
y por medio de ella, poner fin igualmente al procedimiento antes indicado.

5. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS

A) Presunción de validez y eficacia de los actos administrativos: la regla de la ejecutividad inmediata de los
actos administrativos

La validez del acto administrativo refiere su conformidad a Derecho, mientras que la eficacia concierne en
cambio a las consecuencias jurídicas de los actos administrativos.

Se tratan además de categorías independientes: los requisitos de eficacia se configuran como adicionales a los
de validez, por lo que los actos jurídicos han de incorporar primero todos los requisitos de validez y, después,
los de eficacia para que empiecen a producir sus efectos típicos.

Sin embargo, en el ordenamiento administrativo ello no es exactamente así, pues lo mismo que hay actos
administrativos válidos pero no eficaces, también los hay inválidos pero eficaces. Lo que sucede es que en el
Derecho administrativo, la legislación establece la regla de la eficacia inmediata de los actos administrativos.

En este punto, la eficacia de los actos administrativos hace referencia a su fuerza obligatoria: un acto
administrativo eficaz obliga a sus destinatarios a cumplir el contenido de lo dispuesto por el mismo. Es desde

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el momento en el que se dictan, cuando resultan de obligado cumplimiento. Igualmente, la eficacia inmediata
de estos actos conlleva para los destinatarios la carga de impugnarlos en caso de que cuestionen su invalidez.

B) El inicio de la eficacia de los actos administrativos: supuestos de eficacia demorada. Notificación y

publicación de los actos administrativos.

El inicio de la eficacia es inmediato salvo que en los actos administrativos se disponga otra cosa. La eficacia
quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o
aplicación superior. Sin embargo, lo que su contenido puede condicionar es la eficacia material o cumplimiento
real, pero no su eficacia jurídica.

Como tampoco la subordinación a la aprobación de un órgano superior parece un requisito para la eficacia,
resulta que el único y verdadero supuesto en que la eficacia del acto se demora es aquél en que dicho acto
se supedita a su notificación o a su publicación.

La notificación y publicación son actos encaminados a la puesta en conocimiento de otros actos, pero son
diferentes: se procede a la notificación cuando el acto tiene un destinatario concreto o un grupo determinado
de ellos y, en cambio, la publicación se produce cuando el destinatario del acto es un colectivo indeterminado
de personas.

a) En cuando a la notificación debemos distinguir:

Con respecto a los sujetos a los que ha de practicarse: se notificarán a los interesados, todos los interesados
y sólo los interesados, los actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses legítimos. Dicha
notificación se hará directamente o a través de los representantes que acrediten tal condición.

En el caso de las personas jurídicas, la notificación se hará a su representante, siendo válida también la que se
recoge por algún empleado acreditado de la empresa. Por último, si se trata de pluralidad de interesados, la
notificación se efectuará al representante o al interesado que expresamente hayan señalado.

Distinta es la cuestión de los sujetos que pueden recibir o hacerse cargo de la notificación. En aras del
principio de celeridad, pueden hacerlo personas distintas de los destinatarios del acto.

Así, de no hallarse presente el interesado en su domicilio, podrá hacerse cargo de la notificación cualquier
persona que se encuentre en el mismo y haga constar su identidad. Si se tratase de un menor de edad, serán
los catorce años la edad requerida mínima, según los criterios civiles de capacidad. Es importante asegurar la
plena capacidad del receptor.

En cuanto al sujeto activo que realiza la notificación, no es directamente el órgano competente autor del acto
administrativo, pues actúa a través de algún intermediario: lo normal es que se sirva del servicio postal y la
notificación se practique por correos con acuse de recibo.

Por otro lado, corresponde ahora profundizar sobre los actos administrativos que han de ser objeto de
notificación. Conforme a nuestra legislación vigente, deben notificarse las resoluciones, en primer término,
así como los actos de trámite, más concretamente, los actos de trámite cualificados y los que requieran alguna
actuación de los particulares.

En relación con el contenido de la notificación, ésta ha de contener el texto íntegro del acto o de la resolución,
la indicación de si éstos ponen fin o no a la vía administrativa, los recursos procedentes a disposición de sus

20
destinatarios, los plazos establecidos legalmente para su ejercicio y los órganos ante los que han de
interponerse aquéllos.

Si carece de alguno de los extremos indicados, la notificación es defectuosa. Si falta el texto íntegro, la
notificación es inexistente, mientras que si se echa en falta alguno de los demás extremos, surtirán efectos a
partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que requieran el conocimiento del contenido y
alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que
proceda.

En cuanto al tiempo de la notificación, se fija en un plazo de diez días el plazo para cursas a notificación. Su
incumplimiento constituye una irregularidad formal no invalidante.

Finalmente, en referencia al lugar de la notificación, deberemos hablar también de los medios a través de los
cuales aquélla ha de practicarse.

Con respecto a los medios, “las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener
constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, identidad y contenido
del acto notificado”.

No se impone un medio determinado, ni se prohíbe el empleo de ninguno de ellos, pero sí se establece que el
medio empleado ha de cumplir con los requisitos que permitan dejar constancia de la recepción. Dos son los
medios que habitualmente emplea la Administración.

El medio clásico ha sido el empleo del correo certificado mediante acuse de recibo. En tal caso, la notificación
se producirá en un domicilio o, si se trata de un procedimiento iniciado a solicitud del interesado, en el lugar
que éste haya señalado en la solicitud.

En ausencia del interesado, la Administración está obligada a intentarlo una vez más y en una hora distinta
dentro de los tres días siguientes. En el caso de que el interesado rechace la notificación “se hará constar en
el expediente”.

Otro medio que cada vez cobra mayor importancia son las notificaciones telemáticas o por vía electrónica
que, en principio, sólo se practicarán si el interesado expresa su consentimiento, aunque puede imponerse
reglamentariamente a determinados sujetos cualificados.

En estos casos, la notificación se entenderá practicada cuando se produzca el acceso a su contenido en la

dirección electrónica, y rechazada cuando existiendo constancia de la recepción de la notificación en la
dirección electrónica, transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido salvo que se
compruebe la imposibilidad técnica o material del acceso.

Finalmente, mencionaremos los efectos que provoca su práctica efectiva: concreta el momento del
surgimiento de la obligación de cumplir con lo dispuesto por el acto notificado, marca el inicio del cómputo
de los plazos para cuestionar la validez de dicho acto así como de los plazos de prescripción para interponer
los recursos.

En defecto de la notificación propiamente dicha, la normativa contempla la notificación edictal en cuatro

supuestos: cuando los interesados son desconocidos, cuando se ignora el domicilio de un interesado conocido,
cuando se ignora el medio de la notificación o cuando el intento de notificación no se hubiese podido realizar.
En estos casos la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el BOE.

21
b) La publicación sustitutoria procede también en dos supuestos típicos y característicos: bien cuando se trata
de actos con una pluralidad indeterminada de destinatarios, o de actos integrantes de un procedimiento
selectivo de concurrencia competitiva de cualquier tipo. También deben publicarse los actos administrativos
cuando lo dispongan las normas que regulen cada procedimiento y cuando así lo aconsejan razones de interés
público.

En cuando a la forma de la publicación, deberá contener los mismos elementos que se exigen para las
notificaciones. Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o publicación
lesionase derechos e intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial correspondiente una
indicación del contenido del acto y del lugar al que los interesados deberán comparecer en el plazo
establecido. Esto se establece con vistas a asegurar la debida confidencialidad.

C) El inicio de la eficacia: supuestos de eficacia adelantada (o retroactividad). La interrupción (o cesión

provisional) y la pérdida (o cesación definitiva) de la eficacia de los actos administrativos

El régimen de eficacia de los actos administrativos requiere ser completado, ya que aunque lo normal es que
dicha eficacia se demore, es posible que en algunos casos se adelante o se disponga la retroactividad del acto
administrativo.

Esto puede tener lugar excepcionalmente en dos únicos supuestos: cuando se dicten actos administrativos en
sustitución de otros anulados y cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos
de hecho existieran ya en la fecha en que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o
intereses legítimos de otras personas.

Por otro lado, debemos hablar también de esos supuestos en los que la eficacia cesa temporalmente o
definitivamente.

Los supuestos de cesación temporal de la eficacia se conocen como suspensión, y tiene lugar como medida
cautelar en un procedimiento de recurso o anulación de oficio del acto administrativo; aunque la
Administración puede también adoptar la suspensión en algunos supuestos legalmente previstos.

En cuando a los supuestos de cesación definitiva o extinción de los efectos de los actos administrativos, el
modo normal es por el cumplimiento de su contenido, pero también puede darse por la concurrencia de
alguno de los elementos accidentales (incumplimiento de las condiciones establecidas) que acompañan a los
actos administrativos o por la concurrencia de diversos factores subjetivos u objetivos (desaparición
sobrevenida del interesado).

Por último, debemos saber que la extinción puede darse también por la revocación del acto administrativo
por razones de legalidad o por motivos de oportunidad.

22
TEMA 9: ACTOS ADMINISTRATIVOS II
1. ESPECIES DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: NULIDAD DE PLENO DERECHO Y
ANULABILIDAD

2. NULIDAD DE PLENO DERECHO Y ANULABILIDAD: SUPUESTOS

B) Causas de nulidad de pleno derecho

a) Actos administrativos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Se
ha reformado así la anterior normativa que únicamente hacía referencia a los derechos y libertades que
afectaban a su “contenido esencial”, lo que generaba dificultades interpretativas.

b) Actos administrativos que incurran en un vicio de incompetencia, es decir, los que provienen de un órgano
administrativo incompetente, que carece de la potestad requerida para adoptarlo. Exactamente, los que se
tratasen de una incompetencia material o territorial; y, además, la incompetencia ha de ser manifiesta. Afecta
esto último al elemento subjetivo del acto administrativo.

c) Actos administrativos que tengan un contenido imposible. Esta causa afecta al elemento objetivo del acto
administrativo: si los actos administrativos han de ser lícitos, posibles y determinados, sabemos que los
imposibles generaran su nulidad. Muchas veces también los indeterminados, pues generan su imposible
ejecución.

d) Actos constitutivos de infracción procesal, o los que se dicten como consecuencia de ésta: abarca
cualquier género de infracción penal y se extiende tanto a los actos que constituyan en sí mismos infracción
penal como a los que se dicten como consecuencia de éstos. También concierne esta causa a la licitud de los
actos administrativos, considerando nulos a los penalmente ilícitos.

e) La última causa ataña a su elemento formal. Desde el punto de vista formal, se prevén, realmente, dos
casusas de nulidad:

Una destinada específicamente a los órganos administrativos colegiados: su funcionamiento irregular

determinará la nulidad de pleno derecho de los actos que adoptan si se quebrantan las reglas esenciales
reguladoras de la formación de su voluntad.

f) A este abanico de supuestos de nulidad se incorporan los actos expresos o presuntos contrarios al
ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición.

Finalizada aquí las causas de nulidad, cualquier otro vicio de los actos administrativos será causa de mera
anulabilidad de tales actos.

3. NULIDAD DE PLENO DERECHO Y ANULABILIDAD: EFECTOS. LA RELEVANCIA JURÍDICA DE LA

DIFERENCICIÓN.

A) Diferencias fundamentales

23
a) Con la intención de anular los actos administrativos en los que concurra alguna de las dos categorías de
invalidez, nuestro ordenamiento administrativo otorga únicamente la potestad a la Administración para que
ella misma proceda a la anulación de oficio de sus propios actos, en los supuestos de nulidad de pleno derecho.

La concurrencia de un vicio de nulidad resulta irreparable, y por ello permanece abierta la vía para declarar la
invalidez de los actos administrativos nulos de pleno derecho. Sin embargo, en los supuestos de mera
anulabilidad de los actos administrativos, sí es posible reparar las consecuencias que resultan de este grado
de invalidez. El mero paso del tiempo termina por convalidarlos, pues superados los plazos dispuestos para su
impugnación por la vía de recursos administrativos y judiciales ordinarios, se cierran definitivamente las
puertas para cuestionar su validez.

b) La segunda de las diferencias se sitúa en el ámbito de la convalidación de los actos administrativos.

Solamente los actos anulables pueden ser convalidados por la Administración.

Si se observa bien, podemos ver que existe un sustrato común en ambas reglas: bien por el transcurso del
tiempo o por un acto expreso de convalidación, cabe transformar la invalidez inicial de los actos anulables y
convertir tales actos en actos perfectamente válidos, a diferencia de los actos nulos.

Dichos actos administrativos nulos de pleno derecho adolecen de un defecto tan grave que no están en grado
de existir desde su origen mismo, y por eso se afirma que la nulidad, en realidad, solamente se declara y no
tiene efectos constitutivos, sino meramente declarativos.

4. LÍMITES DE LA INVALIDEZ: LA RESTRICCIÓN DE LA INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

LAS IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES.

B) Las dos especies de ilegalidad: la simple irregularidad y la invalidez de los actos administrativos. La
recepción de la doctrina de las irregularidades formales no invalidantes.

La ilegalidad es una mera discordancia del acto con el ordenamiento jurídico que resulta de una simple
constatación de éste con aquél. La invalidez, para ser declarada, precisa una valoración, pues si la ilegalidad
es sólo leve, si se trata de una simple irregularidad.

Dicho planteamiento ha sido acogido en nuestra propia legislación administrativa. Su admisión requiere que
la irregularidad cometida sea de orden menor; concretamente, las únicas irregularidades no invalidantes
reconocidas por nuestro ordenamiento jurídico son las de carácter formal: sólo los defectos de forma pueden
evitar la invalidez del acto administrativo.

Así, el vicio de forma genera consecuencias jurídicas de muy distinto signo: nulidad de pleno derecho si la
infracción es particularmente grave; anulabilidad del acto o la no invalidez del mismo si se trata de una simple
irregularidad.

Se especifica que son los supuestos de actuaciones administrativas extemporáneas, cuando la infracción
formal cometida consiste en el incumplimiento de un determinado plazo: “la realización de actuaciones
administrativas fuera de plazo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo
imponga la naturaleza del término o plazo”. Normalmente las actuaciones administrativas extemporáneas
constituirán meras irregularidades formales no invalidantes.

24
5. LÍMITES DE LA INVALIDEZ: TÉCNICAS DE CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. LA
CONVALIDACIÓN. LA CONVERSIÓN, LA INTRANSIBILIDAD O INCOMUNICACIÓN DE INVALIDEZ DE
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, LA ANULACIÓN PARCIAL Y LA CONSERVACIÓN DE LOS ACTOS Y
TRÁMITES.

Nuestra legislación administrativa contempla una serie de supuestos de actos inicialmente anulables e incluso
nulos de pleno derecho que, por virtud de una serie de técnicas, purgan sus defectos iniciales y se transforman
en actos enteramente válidos. En otros casos, no se recupera el acto enteramente, pero sí en parte; o se
reconoce la validez de los sucesivos; o bien se conservan ciertos actos y trámites del procedimiento. Dentro
del primer grupo sobresale la técnica de convalidación de los actos administrativos.

A) Convalidación de los actos administrativos

La convalidación sólo puede proyectarse sobre los actos administrativos anulables. Normalmente, la
convalidación tiene lugar mediante la subsanación del defecto por el mismo órgano que dictó el acto: la
Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan”. Si el acto es
inválido por falta de competencia, entonces la convalidación corresponde al órgano competente cuando sea
superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

Si se tratase de falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la
misma por el órgano competente.

B) Otras manifestaciones del principio de conservación de los actos administrativos

La conversión de los actos administrativos tiene lugar cuando un acto carece de los requisitos precisos para
su adopción como tal pero, en cambio, posee los propios de otro acto.

“Los actos nulos o anulables que contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirá los efectos
de éste”.

Por otro lado, debemos mencionar también a la intrasmisibilidad y la anulación parcial de los actos
administrativos: “la nulidad o anulabilidad de un acto no implicará la de los actos sucesivos en el
procedimiento que sean independientes del primero” y “la nulidad o anulabilidad en parte del acto
administrativo no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla salvo que la parte viciada
sea de tal importancia que sin ella el acto no hubiera sido dictado”.

Al igual que la conversión, ambas reglas pueden aplicarse tanto a los actos anulables como a los nulos de pleno
derecho.

Finalmente, la legislación dispone la conservación de todos los actos y trámites incardinados dentro de un
procedimiento cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

TEMA 10: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO I

1. CONCEPTO

25
Se ha dicho del procedimiento administrativo que constituye la “antesala” del acto administrativo, más
exactamente, de la resolución administrativa, por ser ésta la que pone fin a dicho procedimiento.

Por tanto, definimos al procedimiento administrativo como un conjunto concatenado de actuaciones

sucesivas encaminadas a esclarecer la realidad de los hechos y a propiciar la resolución que resulte más
adecuada a las circunstancias del caso y, por supuesto también, dentro del ámbito de la estricta legalidad.

Sin embargo, no todos los actos administrativos requieren este procedimiento, aunque sí constituye un
elemento necesario de toda resolución administrativa en sentido estricto.

Distinto de los procedimientos administrativos son los procesos judiciales, aunque es cierto que entre ellos
existen algunas concomitancias.

En segundo lugar, y para terminar, las resoluciones judiciales por las que se pone fin a los procesos judiciales
(sentencias), han de inspirarse únicamente en estrictos criterios de justicia, sin atender a ninguna otra
circunstancia. En cambio, las resoluciones administrativas han de atender tanto a los valores de justicia como
a la satisfacción de los intereses generales, que es el mandato constitucional de la Administración Pública.

2. FUNDAMENTO Y PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL SIGNIFICADO DEL

PROCEDIMIENTO: LOS FINES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En primer término, ha de destacarse que el procedimiento administrativo se encamina a dar protección a los
intereses generales pero, además, ha de mirar también a garantizar la legalidad de la resolución
administrativa. Esta tarea se impone incluso como previa, puesto que si la resolución no se ajusta a Derecho,
no cabe adoptarla.

Por otro lado, debemos tener en cuenta que lo expuesto anteriormente no es el único papel del procedimiento
administrativo, sino que tiene una doble función garantizadora, ya que se establece asimismo en garantía de
los particulares cuyos derechos e intereses legítimos pueden resultar afectados por tales resoluciones. Con
ello, y para preservar su propia posición jurídica, se articulan los trámites correspondientes dentro del
procedimiento administrativo.

3. CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS: PROCEDIMIENTO COMÚN Y LOS ESPECIALES

En una primera aproximación, existen multitud de procedimientos administrativos, tantos como actos
administrativos puede decirse. Además, son susceptibles de clasificarse atendiendo a numerosos criterios, de
los cuales destacaremos el siguiente.

El ordenamiento jurídico, así como la propia Constitución, maneja con frecuencia la expresión “procedimiento
administrativo común”.

Por tanto, lo que realmente ocurre, es que con el procedimiento administrativo común se establecen los
conceptos básicos con que tiene que operar el procedimiento (concepto de interesados, acto administrativo,
competencia, etc.) y se determina la estructura fundamental del mismo, a través del establecimiento de un
conjunto de trámites de obligatoria observancia, configurándose dichos trámites como garantizadores de los
derechos de los particulares y de la eficacia de la Administración.

26
Efectivamente, bajo la vigencia de la Constitución de 1978, y de acuerdo con el orden de distribución de
competencia establecido en ella entre el Estado y las CC.AA., forzoso es reconocer la legitimidad constitucional
de que éstas últimas incorporen al ordenamiento las determinaciones procedimentales sobre las materias que
sean de competencia de las mismas. La regulación que éstas establezcan puede abarcar tanto los aspectos
sustantivos como los propiamente procedimentales: la competencia para establecer el procedimiento
corresponde al titular de la competencia material; y si la competencia es exclusiva, le corresponde establecer
la totalidad (en principio) de las reglas procedimentales al respecto.

Ahora bien, esto con un límite, porque el Estado también tiene reconocida la competencia exclusiva para
establecer el procedimiento administrativo común y en base a ella posee competencia para establecer un
conjunto de trámites de obligada observancia, en todos los casos, y esto incluye que las CC.AA deben
respetarlo. Así se deduce el artículo 149.1.18º de la Constitución.

Se determina así que el Estado posee competencia exclusiva para regular el procedimiento administrativo
común sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las CC.AA.

4. EL ELEMENTO SUBJETIVO: LOS SUJETOS. LOS INTERESADOS. LOS DERECHOS DEL CIUDADANO.

A) Los elementos del procedimiento administrativo, en particular, el elemento subjetivo.

En primer lugar, debemos identificar dos grandes grupos de sujetos perfectamente diferenciados:

Desde la perspectiva de los particulares, están legitimados para intervenir en el procedimiento todos aquellos
sujetos cuyos derechos o intereses legítimos puedan resultar de algún modo comprometidos o afectados. Los
que ostentan dicha condición se les denomina “interesados”.

En principio, ellos y solo ellos, tienen derechos a actuar en el procedimiento.

Desde la perspectiva opuesta de la Administración, intervienen pluralidad de órganos en el curso del

procedimiento.

Tienen condición de órganos las unidades administrativas (elementos básicos de las estructuras orgánicas, de
acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico) a las que se les atribuyan funciones que produzcan efectos jurídicos
frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

Otra parte de los órganos, lo hace de manera más activa y general, desde el inicio del procedimiento hasta su
término: impulsan el procedimiento en todos sus trámites. Son los órganos competentes.

B) Los “interesados” en el proceso administrativo

Se trata de un concepto predeterminado normativamente. A la Administración le corresponde por tanto

aplicarlo o no según las circunstancias, careciendo de discrecionalidad sobre este particular. De acuerdo con
este precepto, existen tres grupos de interesados en el procedimiento administrativo:

1. En primer término, quienes promueven el procedimiento como titulares de derechos e intereses legítimos
individuales o colectivos: no basta sólo con promoverlo para adquirir dicha condición, sino que tiene que
existir también algún interés legítimo afectado por el procedimiento.

27
2. Son interesados también quienes sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que pueden resultar
afectados por la resolución adoptada: son los “interesados necesarios”, porque la Administración está
obligada a comunicarles la existencia del procedimiento en curso.

3. En último lugar debemos mencionar a aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, pueden
resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución
definitiva. Son los “interesados facultativos”, pues la Administración no tiene la obligación de comunicarles la
existencia de un procedimiento en curso, a fin de que puedan participar en el mismo.

Naturalmente, si se personan en el procedimiento ya acreditan algún derecho o interés, la Administración está

obligada a aceptar su participación. Entre otras razones porque el concepto de interesado es un concepto
legalmente establecido y la Administración carece de discrecionalidad al respecto.

Con respecto a la regulación de los interesados, ésta se completa con dos provisiones adicionales: se reconoce
expresamente a las organizaciones y asociaciones representativas de intereses económicos la cualidad de
titulares de intereses legítimos, si se remite la concreción de su régimen jurídico a los términos establecidos
en la Ley; y se permite que los causahabientes puedan suceder en el procedimiento al acreditado titular de
algún derecho o interés legítimo, en cualquier momento del procedimiento, cuando al relación jurídica sea
transmisible.

Hace falta también referirse a la posibilidad de que los interesados puedan actuar por medio de
representantes con quienes han de entenderse las actuaciones administrativas. Se admite dicha cualidad a
cualquier persona con capacidad de obrar y se requiere su acreditación por cualquier medio fidedigno en
Derecho o por comparecencia personal del interesado, para realizar solicitudes o recursos o renunciar o
desistir de ellos. Si dicha representación faltase o estuviese insuficientemente acreditada, valdría si se procede
a la subsanación del defecto.

Además, la obtención de la condición de interesados genera consecuencias jurídicas sumamente relevantes.

Les proyecta el derecho al acceso al procedimiento así como un importante haz de derechos en el mismo que
están reconocidos dentro de un precepto genéricamente referido a los derechos de los ciudadanos (art 35
LRJAP-PAC). Algunos de ellos están específicamente previstos para los interesados: derecho a conocer en
cualquier momento el estado de la tramitación de los procedimientos y a obtener copias de los documentos
contenidos en ellos, el derecho a identificar las autoridades y personal responsable de la tramitación, el
derecho a la utilización de las lenguas oficiales en el territorio, etc.

El resto de los derechos (del g al k) se refieren a los ciudadanos en general. Debemos prestar atención a la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

El abanico de derechos de los interesados no concluye aquí, sino que a lo largo de la normativa mencionada
se contemplan muchos otros.

5. EL ELEMENTO SUBJETIVO: LOS SUJETOS II. LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS RESPONSABLES: ÓRGANOS
COMPETENTES, CAUSAS DE ABSTENCIÓN Y RECUSACIÓN.

A) La regla general: la irrenunciabilidad de la competencia

28
Como la competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, y la potestad es de
obligatorio ejercicio, la competencia resulta irrenunciable y no puede por tanto dejar de ejercerse ni cabe la
intervención del órgano que carece de la competencia.

El ejercicio de la competencia, sin embargo, si es irrenunciable, aunque solo en principio, pues no en los casos
de delegación o avocación, que no se renuncia realmente a la titularidad de la competencia, sino que sólo de
traspasa su ejercicio.

También anotamos los supuestos en el que el órgano tenga dudas sobre el alcance de su propia competencia.
En estos casos se autoriza a abrir un incidente: despejadas las dudas y resulto el incidente, la competencia
debe ejercerse por quien corresponda.

La irrenunciabilidad de la competencia es la regla general y no se excluye siquiera cuando los preceptos

aplicables al caso resulten oscuros o insuficientes.

B) Los supuestos de abstención y recusación

Existen determinados sujetos en los que el órgano debe dejar de actuar.

Son los supuestos de abstención, que se producen ante una serie de circunstancias predeterminadas
normativamente. Algunas de ellas son: poseer interés personal en el asunto, ser administrados de la sociedad
interesada, tener un determinado grado de parentesco con los interesados, etc.

La persona afectada por alguna de estas causas no puede dejar de actuar por sí misma, sino que ello exige la
tramitación de un incidente: su obligación es en efecto la de poner en conocimiento de su superior inmediato
la concurrencia de dicha causa de abstención; y será en su caso dicho órgano el que ordene la abstención. Sin
embargo, la intervención de alguna persona afecta no determina necesariamente la invalidez del acto.

Es también un derecho de los interesados el de promover la recusación correspondiente si concurre alguna

causa de abstención en alguna de las personas llamadas a intervenir en el procedimiento. La recusación ha de
plantearse por escrito, con indicación de sus causas.

Corresponde al recusado pronunciarse primero, al día siguiente, y comunicar a su inmediato superior si se da

o no la circunstancia: procediendo a su sustitución, si así lo considera aquél; en otro caso, el superior resolverá
al respecto en el plazo de tres días, sin que su resolución sea susceptible de recurso por separado, aunque
puede alegarlo al final si impugna la resolución por la que se pone fin al procedimiento.

TEMA 11: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO II

29
1. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: MODOS DE INICIACIÓN

El procedimiento administrativo de la Administración constituye la realización de una serie de actuaciones

sucesivas que se pueden agrupar en tres fases: la fase de iniciación, la fase de instrucción y la fase de
finalización del procedimiento.

A) Iniciación de oficio y a solicitud del interesado

La iniciación del procedimiento administrativo puede producirse de dos modos distintos: de oficio, por la
propia Administración; o mediante solicitud por una persona interesada.

De este modo pueden existir tres tipos de procedimientos administrativos: los que solo se inician de oficio (los
sancionadores), los que solo se inician mediante solicitud de persona interesada (muchos de los autorizados)
y los que indistintamente pueden iniciarse de las dos maneras indicadas (procedimientos en materia de
responsabilidad). Si bien, claro está, dos únicos regímenes jurídicos.

Más concretamente, procederemos a analizar ahora su respectivo régimen jurídico.

a) En cuanto a la iniciación de oficio, la iniciación corresponde al órgano administrativo competente a tal

efecto, que se determinará de acuerdo con lo dispuesto por el ordenamiento jurídico en cada caso.

El propio acto de iniciación formal del procedimiento puede provenir del mismo órgano competente, o puede
ser consecuencia de una orden superior, de una petición razonada proveniente de otros órganos o de una
denuncia, proveniente incluso de un particular.

Formalmente, por tanto, la iniciación de oficio tiene lugar mediante el acuerdo de iniciación adoptado al
respecto, como antes indicó. Pero distinta es la mera iniciativa material, que puede venir impulsada por
distintos sujetos, por los particulares, mediante la interposición de la correspondiente denuncia.

Lo que importa realmente a efectos de calificar el procedimiento y deducir de ello las consecuencias que
procedan, es la existencia de un acto de iniciación formal en estos casos por medio del cual se inician
propiamente estos procedimientos.

Así, los procedimientos iniciados de oficio, aunque la iniciativa provenga de una denuncia de un particular, se
rigen por las reglas propias de estos procedimientos. La posición jurídica de los denunciantes (procedimientos
de oficio) y la de los interesados (procedimientos mediante solicitud) no son equiparables, puesto que aquéllos
no disfrutan de los derechos propios de los interesados en el curso del procedimiento. La condición de
denunciante no convierte al particular en interesado en sentido jurídico.

Todavía, en relación con la iniciación de oficio, la Administración, con anterioridad, podrá abrir un “período
de información previa” con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de
iniciar el procedimiento.

b) En cuanto a la iniciación del procedimiento administrativo como consecuencia de la presentación por

algún interesado de una solicitud, las previsiones legales comienzan con los requisitos formales que han de
cumplir los escritos presentados por los interesados, que resultan muy sencillos.

Estos son: a) Nombre y apellidos del interesado o de su representante, identificación del medio o del lugar
que se señale a efectos de notificaciones; b) Hechos razones y petición que concrete la solicitud; c) Lugar y

30
fecha; d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad por cualquier medio; e) Órgano,
centro o unidad administrativa a la que se dirige.

Se reconocen además distintos derechos como la posibilidad de agrupar en una única solicitud las
pretensiones de varios interesados si presentan un contenido y fundamento idéntico o sustancialmente
similar, posibilidad de exigir un recibo que acredite la fecha de presentación de la solicitud y la posibilidad de
acompañar los elementos que los interesados consideren convenientes para precisar o completar los datos
del modelo.

Todavía más importante es el derecho a disponer de un trámite complementario de diez días para subsanar
los defectos que la solicitud pudiera presentar o para completar los documentos preceptivos, plazo que podría
ampliarse incluso cinco días más si hubiesen dificultades; también la Administración puede proponer mejoras
al escrito.

B) Efectos comunes. Las medidas provisionales.

Entre los efectos comunes que resultan de la iniciación del procedimiento administrativo, destaca que la
Administración puede acordar las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la
resolución que pudiera recaer.

En realidad, pueden adoptarse incluso con anterioridad a la iniciación del mismo: son las “medidas
provisionalísimas”, que requieren su previsión expresa por una norma de rango legal así como su ratificación
dentro de los siguientes quince días de haberse acordado.

Las medidas provisionales, de cualquier modo, sólo proceden si existiesen elementos de juicio suficiente para
ello y no se podrán adoptar medidas provisionales que pudieran perjudicar a los interesados o a derechos
reconocidos por las leyes. En caso de adoptarse, podrán posteriormente ser modificadas o revocadas.

Asimismo, otro de los efectos es la acumulación del procedimiento “a otros con los que guarde identidad
sustancial o íntima conexión”.

La iniciación determina, igualmente, el orden de tramitación del procedimiento (salvo que por el titular de la
unidad administrativa se de orden motivada en contrario, de la que quede constancia). Pero ésta es una
previsión que la legislación general sobre procedimiento incluye en el siguiente capítulo “Ordenación del
procedimiento”.

2. Ordenación del procedimiento: los principios y criterios de ordenación del procedimiento

administrativo

Sobresale a estos efectos la proclamación del principio de oficialidad del procedimiento, que obliga a la
Administración a impulsarlo de oficio en todos sus trámites. Responde a la necesidad de asegurar la protección
de los intereses públicos, cuya satisfacción es lo que justifica en última instancia la existencia del propio
procedimiento administrativo.

También el mismo precepto antes señalado alude al principio de celeridad del procedimiento: “se acordarán
en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado
su cumplimiento sucesivo”. A su vez, se incorpora la siguiente regla: “al solicitar los trámites que deban ser
cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al
efecto”.

31
Por otro lado, desde la perspectiva de los interesados, se establece un plazo de diez días, generalmente, para
el cumplimiento por los interesados de los trámites que les incumben (salvo que la norma fije un plazo
distinto), así como para la subsanación de los defectos de que pueda adolecer el cumplimiento por ello de
tales trámites: si no se proceden a la subsanación, puede declarárseles desistidos, aunque podrán todavía,
extemporáneamente, dar por buena la subsanación si se produjera “antes o dentro del día que se notifique la
resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo”; atendiendo al principio “pro actione”.

Completan estas previsiones la regulación de las cuestiones incidentales que puedan darse en el curso de la
tramitación del procedimiento. Como consecuencia la sustanciación de tales cuestiones no suspenderá la
tramitación del procedimiento salvo que se plantee la recusación.

3. La fase de instrucción del procedimiento administrativo: alegaciones, pruebas e informes, el

trámite de audiencia y la información pública.

Se contemplarán a continuación los actos de instrucción típicos y característicos:

A) Alegaciones

Constituye el acto característico propio de los interesados dentro de la instrucción del procedimiento: “los
interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir
alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio”. Éstos han de ser tomados en cuenta por el
órgano competente al formular la propuesta de resolución.

B) Prueba

Se admite cualquier medio de prueba admisible en Derecho. la práctica de oficio tendrá lugar dentro de un
plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, cuando no tenga por ciertos los hechos. La solicitud de prueba
solo podrá rechazarse cuando las pruebas propuestas “sean manifiestamente improcedentes o innecesarias”.

En su realización se reconoce el derecho a los interesados de asistir al acto de la prueba y participar en su

desarrollo, incluso acompañados de técnicos. La Administración deberá comunicarles con antelación
suficiente los datos relativos al lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba.

C) Informes

Acto característico a través del cual se formaliza la intervención de otros órganos administrativos (distintos de
los competentes) en el procedimiento, aunque no es el único caso. Los informes pueden ser preceptivos
obligatorios o facultativos, en función de la exigencia legal de su emisión en el procedimiento; y vinculantes o
no vinculantes, en función de la incidencia del juicio que contengan sobre la formación de la voluntad del
órgano administrativo competente para resolver el procedimiento.

Salvo precisión en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes, teniéndose que evacuar en diez
días como regla general.

El incumplimiento de este plazo no paraliza la tramitación del procedimiento, sino que la Administración
actuante puede proseguir las actuaciones hasta su terminación, incluso cuando los informes se hubieran
solicitado de otra Administración distinta para incorporar su punto de vista (el correspondiente a sus
competencias propias).

32
Si hay demora la Administración actuante puede no tener en cuenta los emitidos fuera de plazo al adoptar la
correspondiente resolución.

En el caso de los informes o dictámenes preceptivos que sean determinantes para la resolución del
procedimiento su solicitud habilita para interrumpir el plazo de los trámites sucesivos y, con ello, la tramitación
del procedimiento, hasta la emisión del informe o dictamen.

La jurisprudencia ha determinado que la falta de solicitud de los informes preceptivos constituye un vicio de
anulabilidad del acto resultante, aunque solo cuando el informe fuera determinante para la resolución del
procedimiento o su omisión o haya producido indefensión.

En cuanto al desconocimiento del carácter vinculante de los informes y dictámenes implica igualmente su
anulabilidad, operando la eficacia vinculante de los informes respecto de la Administración, en ningún caso
para los Jueces y Tribunales.

D) El trámite de audiencia

Consiste en la puesta de manifiesto de todas las actuaciones practicadas durante la instrucción y que ha de
llevarse a efecto al final de la fase instructora.

Los interesados, en el plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los
documentos y justificaciones que estimen pertinentes, a la vista de las actuaciones practicadas por la
Administración.

Su finalidad es la de que el particular pueda, concluida la instrucción, consultar la totalidad del expediente
para hacer una adecuada y completa defensa de sus derechos, antes de que la Administración dicte la
correspondiente resolución.

E) Información pública

No resulta obligatoria en todo procedimiento, sino solo “cuando la naturaleza de éste lo requiera”. En estos
casos, se procederá a la publicación oficial del anuncio correspondiente, con indicación del lugar de exhibición
del procedimiento y del plazo para formular alegaciones, nunca inferior a veinte días.

Cualquier persona puede comparecer, no sólo los interesados, pero no por hacerlo se pasa a ostentar dicha
condición. Sólo los interesados, los que intervienen, tienen en todo caso derecho a obtener una respuesta
razonada de la Administración a sus alegaciones, y no por incomparecencia se les impide interponer los
recursos procedentes. La regulación se concluye con el reconocimiento de que las Administraciones pueden
establecer otros medios de participación.

4. FASE DE FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. MODOS DE TERMINACIÓN DEL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

A) Modos de terminación de procedimiento administrativo: el modo normal de finalización y otras

modalidades.

Según la LRJAP-PAC los cuatro modos de terminación del procedimiento administrativo ya contemplados por
la legislación vigente son: la resolución, el desistimiento, la renuncia y la caducidad. A estos parece agregarse
uno adicional: la terminación por imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.

33
Pero esos no son todos, pues también se habla de la posibilidad celebrar “acuerdos, pactos, convenios o
contratos con personas” pudiendo tales actos poner fin al procedimiento.

Al margen de resoluciones expresas (escritas), los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del
interesado o de oficio también pueden concluir cuando, transcurrido el plazo máximo dispuesto para resolver,
la Administración actuante no haya dictado ni notificado la resolución correspondiente y surten los efectos
del llamado silencio administrativo.

Sin embargo, estas otras fórmulas de terminación de los procedimientos que hemos apuntado, no implican
siempre su finalización:

- La terminación convencional también admite que el acuerdo o convenio se inserten en la resolución

final.
- En cuanto a los casos de silencio administrativo, deberá dictarse una resolución administrativa que
declare los efectos desfavorables producidos por aquellos procedimientos que así los generen.
- En cuanto al silencio con carácter general no exime a la administración de su obligación de resolver
expresamente (mediante resolución) que, desde luego, se mantiene íntegramente en los supuestos
de silencio negativo sin vinculación al silencio y en los supuestos de silencio positivo, sólo podrá
dictarse de ser confirmatoria del mismo.

B) El modo normal de terminación del procedimiento administrativo: la resolución.

Constituye la resolución el modo normal de terminación del procedimiento, ya que constituye el acto previsto
para cumplir con el deber general de la Administración de resolver todo procedimiento administrativo.

En primer lugar, debemos aclarar que la resolución es el modo en que se pone fin a los procedimientos que
concluyen mediante renuncia y desistimiento, los que lo hacen por caducidad: tanto en la caducidad en
sentido propio (procedimientos a solicitud del interesado) como en la caducidad perención (iniciados de
oficio); así como los casos de imposibilidad material de continuar el procedimiento.

Sin embargo, dichas resoluciones solo lo son en sentido formal, constituyendo un ropaje meramente externo
de una actuación administrativa por la que se termina el procedimiento administrativo.

Pero el contenido de la resolución en estos casos consiste únicamente en declarar que se han producido los
supuestos antes indicados.

Por otro lado, la verdadera resolución en sentido propio y auténtico es la que resuelve el fondo del asunto, al
término del procedimiento y una vez completada su instrucción, sobre los derechos e intereses legítimos de
los particulares, o sobre el criterio idóneo desde la perspectiva del interés público.

Por tanto, cabe hablar de una resolución administrativa en sentido propio y de otra en sentido amplia, la cual
engloba a la anterior. Es precisamente en el último tipo en el que nos centraremos a continuación: la
resolución administrativa como especie o resolución en sentido estricto.

Su régimen jurídico viene determinado por el principio de congruencia, que preserva su integridad desde las
dos perspectivas que le son propias:

No cabe, por tanto, la “incongruencia por defecto”, y la Administración debe resolver sin excepción todas las
cuestiones planteadas por los interesados.

34
Desde la perspectiva de la “incongruencia por defecto”, en cambio, la Administración debe resolver tanto las
cuestiones planteadas por los interesados como aquellas otras derivadas del procedimiento.

En orden a garantizar el derecho de defensa de los interesados, cuando las cuestiones derivadas del
procedimiento no se hubiesen planteado por ellos, “el órgano competente podrá pronunciarse sobre las
mismas, poniéndolo antes de manifiesto a aquéllos por un plazo no superior a quince días, para que formulen
las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba”.

En cualquier caso, la congruencia sí se impone forzosamente en los procedimientos iniciados por solicitud de
interesado.

A su vez, resulta de obligado cumplimiento incorporar la motivación que corresponda a las resoluciones, pero
no en todos los casos, y en aquellos en los que sí proceda, será necesaria su incorporación de forma expresa.

Finalmente, hemos de decir que la resolución requiere ser puesta en conocimiento de los interesados: ha de
incluir los recursos procedentes, los órganos donde caben presentarse y sus plazos de interposición. Esta
misma exigencia se impone tanto a la resolución como a la notificación.

Por último, reiterar que la obligación de resolver en sí mismos no admite excepciones fundamentadas en la
existencia de alguna laguna normativa, el silencio, la oscuridad o la insuficiencia de los preceptos aplicables al
caso.

C) La terminación convencional del procedimiento

Lo más frecuente es que la terminación del procedimiento se incorpore formalmente a la resolución

administrativa, por medio de la cual se ponga fin al procedimiento.

Esta previsión constituye una de las más importantes aportaciones de la nueva legislación general del
procedimiento administrativo, aunque no ha tenido la trascendencia práctica que se esperaba de ella:

- Porque no cabe sin más disponer su aplicación a cualquier procedimiento, sino que requiere su
expresa contemplación por la normativa sectorial correspondiente. La normativa general establece
una especie de regulación marco sin virtualidad suficiente por sí sola, pero a la que han de acomodarse
las previsiones particulares en cada caso.
- Entre los límites impuestos con carácter general, no cabe que por medio de la terminación
convencional se vulnere el ordenamiento jurídico, así como tampoco es viable aquélla en materias
“no susceptibles de transacción”. En positivo, se impone a las Administraciones, cuando recurren a
dicha fórmula, que se proceda mediante la misma a “satisfacer el interés público que tiene
encomendado”
- Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes
intervinientes, el ámbito personal, funcional y territorial, y el plazo de vigencia.

Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros u órgano equivalente de las
Comunidades Autónomas, los acuerdos que versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.

Por último, se ha tratado de evitar que, por medio de tales pactos, acuerdos o convenios, se altere el régimen
jurídico de competencias de los órganos administrativos, según lo dispuesto por el ordenamiento jurídico.

D) Otros modos de terminación del procedimiento administrativo: desistimiento, renuncia y caducidad

35
En primer lugar, el desistimiento y la renuncia tienen como elemento común que se producen como
consecuencia de la voluntad de los interesados en el procedimiento administrativo, sin perjuicio de que,
posteriormente, dicha voluntad haya de incorporarse a un acto administrativo.

Lo que los diferencia es su respectivo alcance: mientras que el objeto del desistimiento (abandono de la
solicitud formulada) es el procedimiento en trámite, la renuncia sólo afecta al derecho que pretende hacerse
valer en él (una vez formulada, éstos no pueden hacerse valer de nuevo). Por tener ésta última más graves
repercusiones, la renuncia solo cabrá “cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico”.

Se dispone que afectarán a quienes promuevan la renuncia o el desistimiento, sin que se extienda al resto de
los interesados.

A los efectos de su respectivo ejercicio, vale cualquier medio que permita su constancia, requiriendo en todo
caso la aceptación de la Administración, que es en todo caso un acto debido, salvo que terceros manifiesten
su deseo de continuar el procedimiento; o si se tratara de una cuestión de interés general y conviniese su
esclarecimiento, delimitando los efectos del desistimiento o la renuncia a los interesados.

En cuanto a la caducidad, ésta también se debe a la voluntad de los interesados pero en este caso resulta
tácitamente expresada como consecuencia de su propia inactividad.

Tampoco cabe sin más su aplicación mecánica, sino que la legislación impone a la Administración formular
primero un previo requerimiento al interesado advirtiéndole de las consecuencias de su inactividad y
posteriormente, dejar transcurrir un plazo de tres meses para proceder a su aplicación efectiva, teniendo
además que notificar a aquél la producción de la caducidad.

A su vez, no basta con la simple inactividad del interesado respecto del cumplimiento de un mero trámite, lo
que en este caso sería una simple pérdida del derecho a dicho trámite: se requiere que el cumplimiento del
trámite resulte indispensable para dictar la resolución.

Tampoco en la caducidad podrá ser aplicable en el supuesto de que la cuestión afecte al interés general o
fuere conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

Es importante tener claro que la caducidad se prevé inicialmente para los procedimientos iniciados mediante
solicitud del interesado y para cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo.

Sin embargo, tras la última reforma, se permite también la caducidad en los procedimientos iniciados de
oficio.

Ambas especies de caducidad comparten sus efectos: la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de
las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el
plazo de prescripción.

El particular y la Administración podrán iniciar un nuevo procedimiento si no ha prescrito su derecho, pero el

tiempo que el procedimiento ha permanecido interrumpido se tomará en consideración y no cabe su
exclusión, por tanto, del cómputo correspondiente.

5. LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE EJECUCIÓN FORZOSA: APREMIO, EJECUCIÓN

SUBSIDIARIA, MULTAS COERCITIVAS Y COMPULSIÓN FÍSICA SOBRE LAS PERSONAS.

36
A) Los presupuestos: “ejecutoriedad” del acto administrativo.

La resolución administrativa es directamente ejecutiva, surgiendo en su destinatario la obligación de cumplirla

y estar a ella. Sin embargo, puede ser que le destinatario se resista a su cumplimiento. En tal caso, se debería
de acudir al juez y recabar auxilio, pero no ocurre lo mismo con la Administración.

Los actos administrativos poseen una segunda cualidad jurídica: además de ejecutivos, tienen la prerrogativa
de la ejecutoriedad, expresión que indica que su cumplimiento es susceptible de imponerse directamente por
la Administración, venciendo así la resistencia del particular a su cumplimiento.

La ejecución de la resolución Administrativa se lleva a efecto por medio de un procedimiento distinto al

analizado con anterioridad: es el procedimiento de ejecución forzosa de los actos administrativos o, más bien
procedimientos de ejecución forzosa.

En todo caso, dichos procedimientos requieren como presupuesto ineludible la previa existencia de una
resolución administrativa y, además, desfavorables (o de gravamen), que limite derechos de particulares.

Dicha resolución constituye, además, el límite de la ejecución forzosa: más allá de lo que exija la ejecución de
ella no puede ir.

Aparte de estas exigencias, el procedimiento deberá subordinarse a una exigencia adicional de carácter
formal: la comunicación del mandato de ejecución. La Administración debe notificar previamente al
interesado de que va a iniciar la vía ejecutiva.

Cabe añadir que la ejecución forzosa sólo requiere de una cobertura legal previa y expresa en ciertos casos,
de forma que en los otros casos bastará con las previsiones generales establecidas por la legislación general
sobre procedimiento administrativo.

La ejecutoriedad de los actos administrativos, salvo en dichas excepciones, es una cualidad jurídica que poseen
todos ellos: los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán
inmediatamente ejecutivos, salvo aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten
aprobación o autorización superior.

B) Los principios generales

Entre estos principios destaca como principio común a todos los medios de ejecución forzosa, así como
constituyendo indudablemente un principio general del Derecho y resultando de aplicación al conjunto entero
del ordenamiento jurídico el principio de proporcionalidad.

Con cierta frecuencia caben distintos medios de ejecución forzosa, más concretamente cuatro: apremio sobre
el matrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas. La determinación de
un medio u otro viene condicionada por el contenido de la obligación derivada de la resolución administrativa
desfavorable o limitativa de derechos, operando dicho principio con indudable rigor. En caso de que fueran
varios los medios de ejecución admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

Sin embargo, cabe agregar que el principio de proporcionalidad no opera solamente en tales supuestos, sino
que también en los casos en los que la normativa se decanta por la utilización de un único medio de ejecución
forzosa, sin prever otro alternativo. Resulta, por tanto, de especial relevancia en el campo de la ejecución
forzosa de los actos administrativos.

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C) Medios de ejecución forzosa: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multas coercitivas y
compulsión sobre las personas

En primer lugar, debemos precisar que existe una fase inicial común a todos ellos. La normativa obliga a
efectuar un apercibimiento previo con vistas a intentar el cumplimiento voluntario de lo dispuesto por el acto.
Existe para ello un plazo de tiempo suficiente para que pueda atenderse, aunque éste no aparece señalado
expresamente. Transcurrido dicho plazo, ya cabe recurrir a alguno de los medios de ejecución forzosa.

a) Primeramente nos encontramos con el apremio sobre el patrimonio, el único medio de ejecución forzosa
para los casos de obligación de pago de una cantidad líquida. Con respecto a su régimen jurídico se establece
que se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía
ejecutiva.

Esta norma de remisión está constituida en la actualidad por el reglamento general de recaudación y la fase
nuclear del procedimiento consiste en el embargo de los bienes del particular en cuantía suficiente para
asegurar el pago de la deuda contraída con la Administración, así como la ulterior realización efectiva de dicho
embargo.

b) En segundo lugar se prevé, como único medio en estos casos, la ejecución subsidiaria cuando se trate de
actos que por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujetos distintos del obligado. En este caso se
hace mención a las obligaciones de hacer, pero sólo a las personalísimas.

En este supuesto caben dos alternativas: que la Administración realice por sí misma el cumplimiento de la
obligación en sustitución de la persona del obligado; o que le confíe dicho encargo a una tercera persona. En
cualquier caso corre de la cuenta del obligado el pago de la totalidad de los gastos ocasionados, quien de
rechazar su abono, quedaría sujeto al procedimiento de apremio. Se da la posibilidad incluso de que se anticipe
el pago a la ejecución material.

c) El tercer medio de ejecución forzosa son las multas coercitivas. Estas sí requieren una cobertura previa y
expresa en una ley determinada, no resulta suficiente la normativa general. La norma ha de poseer rango legal
y se considera que la regulación general constituye una especie de regulación marco que ha de observarse con
carácter general.

Las multas coercitivas son viables en varios supuestos y no solo en uno:

1) Actos personalísimos donde no proceda compulsión directa sobre la persona del obligado.
2) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.
3) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

En cuanto al régimen jurídico, cabe resaltar que puede acordarse su imposición de manera sucesiva y reiterada
a lo largo del tiempo, tantas como las que exija el vencimiento de la resistencia del particular al cumplimiento
de sus obligaciones. Eso sí, debe existir entre ellas un período de tiempo suficiente como para que tales
obligaciones puedan ser cumplidas. No se vulnera, por tanto, el principio de “non bis in ídem” puesto que tales
multas no constituyen verdaderas sanciones administrativas. Por esta razón, resultan incluso ambas
compatibles, aunque presentan distinta finalidad: la sanción reprime un comportamiento ilícito y la multa
pretense asegurar el cumplimiento de lo ordenado por la Administración.

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d) Finalmente, nos referiremos a la compulsión sobre las personas, que consiste en el empleo de la fuerza
sobre las personas.

Resulta este el medio más gravoso, por lo que se exige el cumplimiento de una serie de garantías: cobertura
previa y expresa de una Ley que autorice su empleo y la necesidad de respetar siempre la dignidad de las
personas y los demás derechos que les están reconocidos por la Constitución.

También se concretan los supuestos en que procede recurrir a dicho medio: cuando los actos administrativos
que se ejecutan “impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar”.

De esta forma, cabe concluir que, como las multas coercitivas han de tratarse necesariamente de una
obligación personalísima, la compulsión física ha de tratarse de una obligación de no hacer o de soportar.

TEMA 12: EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Y LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN

1. EL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO: EL PLAZO DE DURACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

A) El deber legal de resolver el procedimiento

Todo procedimiento administrativo tiene asignado un tiempo dentro del cual necesariamente ha de estar
ultimado. La normativa administrativa sobre procedimiento administrativo ha impuesto, en primer lugar, un
deber general de resolver el procedimiento, es decir, el deber de dictar siempre una resolución expresa que
ponga fin al procedimiento.

Al respecto sólo se establecen algunas excepciones a esta obligación:

I. Los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio.

II. Los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de
comunicación previa a la Administración.

También se alude a otras excepciones como los casos de prescripción, de renuncia del derecho, de caducidad
del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del
procedimiento. Sin embargo estas no son excepciones completas en su sentido propio y estricto, sino en el
sentido más amplio.

Posteriormente, se deberá dictar dicha resolución expresa dentro de un plazo determinado. El plazo máximo
de duración de los procedimientos administrativos no es el mismo en todos los casos, sino que se remite en
principio a lo dispuesto por la normativa particular correspondiente a cada procedimiento, a la que sí le exige
la necesidad de determinar dicho plazo.

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B) El plazo de resolución del procedimiento: plazos máximos

A pesar de que el plazo del procedimiento administrativo queda en manos de la normativa particular
correspondiente a cada procedimiento, éste no podrá ser cualquiera, sino que se impone un límite: el plazo
no podrá excederse de seis meses salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga
previsto en la normativa comunitaria europea.

Sin embargo, puede suceder asimismo que dicha normativa particular no fije expresamente plazo alguno. En
tal caso se prevé uno con carácter subsidiario: cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen
plazo, éste será de tres meses.

Igual de importante es el modo en que procede efectuar el cómputo de dichos plazos: cuándo se ha de iniciar
y cuándo ha de terminar o si cabe su interrupción o su ampliación. Se pretende determinar si dicho plazo
máximo ha sido o no observado en cada caso, con la intención de deducir las consecuencias que proceden si
se ha incumplido la obligación de resolver en plazo.

2. DÍA INICIAL Y FINAL DEL PLAZO, INTERRUPCIÓN DEL PROCEDIMIENTO Y AMPLIACIÓN DE LOS
PLAZOS

A) Día inicial

Se deberá distinguir en este caso si el procedimiento se ha iniciado de oficio (corresponderá a la fecha misma
del acuerdo de iniciación del procedimiento) o a solicitud del interesado (cuando el escrito de solicitud tenga
entrada en el registro del órgano competente para su tramitación).

En todo caso, la Administración informará a los interesados del plazo máximo normativamente establecido
para la resolución y notificación de los procedimientos, así como los efectos que pueda producir el silencio
administrativo.

B) Día final

Como día final, dentro del plazo normativamente previsto, ha de dictarse tanto la resolución que ponga fin al
procedimiento así como haberse procedido a notificar dicha resolución.

A los efectos de entender notificada la resolución en plazo, se admite que la notificación no reúna todo su
contenido preceptivo, resultando así defectuosa, aunque sí se exige como mínimo que contenga el texto
íntegro de la resolución administrativa y que se haya intentado, al menos, la práctica de la notificación y así
pueda acreditarse, aunque no se exija la recepción efectiva.

C) Causas de interrupción o suspensión del plazo

La normativa administrativa general contempla cinco causas de interrupción o suspensión del plazo, tipificadas
en una lista cerrada:

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 I. Cuando el interesado deba subsanar deficiencias en los escritos o documentos que presenta: se
interrumpirá el plazo por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo
cumplimiento por el destinatario o, en su defecto, por el transcurso del plazo concedido.
II. Cuando se precise un pronunciamiento de algún órgano comunitario, por el tiempo entre la
petición y la notificación del pronunciamiento a la Administración, ambos deberán ser
comunicados a los interesados.
III. Cuando se requiera informes preceptivos y determinantes de la resolución, desde la petición
hasta su recepción, debiendo ser comunicado al interesado ambos momentos y sin que se
sobrepase el plazo de tres meses.
IV. Cuando deban practicarse pruebas técnicas o análisis dirimentes propuestos por los interesados,
durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
V. Cuando existan conversaciones para la terminación convencional del procedimiento durante el
tiempo de duración de aquéllas a partir de su inicio formal.

D) Ampliación de los plazos

También existe la posibilidad de que se amplíen los plazos inicialmente previstos, si bien, con carácter
excepcional:

i. Porque dicho carácter excepcional se señala expresamente en la normativa.

ii. Porque sólo es posible por razón del “número de solicitudes formuladas o las personas afectadas”.
iii. Porque en tal caso, lo que procede primero es habilitar los medios materiales y personales
precisos para cumplir con los plazos y sólo, en su defecto, cabe la ampliación.

En todo caso el acuerdo sobre la ampliación de plazos deberá ser notificado a los interesados, expresar la
motivación clara de las circunstancias concurrentes y tendrá como límite máximo temporal el plazo
inicialmente establecido para la tramitación del procedimiento.

3. EL INCUMPLIMIENTO DEL PLAZO MÁXIMO DE DURACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO: LA DOCTRINA DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO. CLASES Y EFECTOS DEL SILENCIO
ADMINISTRATIVO.

A) El silencio en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado

Es perfectamente consciente la legislación que con la fijación de un plazo máximo de duración de los
procedimientos administrativos no basta, y no es suficiente para asegurar su cumplimiento.

Sin embargo, tanto desde la perspectiva de la propia Administración, que requiere atender con eficacia los
intereses generales y no cabe eficacia sin celeridad, como desde la de los interesados, cuyos derechos e
intereses legítimos no pueden tampoco quedar a satisfacción de resultas de la inactividad de la
Administración, la ley de procedimiento administrativo precisa un mecanismos para asegurar el cumplimiento
de la administración y como garantía de los administrados: el silencio administrativo.

Efectivamente el incumplimiento del plazo acarrea asimismo otras consecuencias.

A tal efecto, surge así la doctrina del silencio administrativo, que nuestro ordenamiento jurídico introdujo por
primera vez en el ámbito local (durante el primer tercio del siglo XX) y que posteriormente se extendió a la

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única Administración superior existente entonces, la del Estado. Dicha doctrina sigue manteniendo
actualmente la misma función, pero incorpora importantes novedades.

La regulación actual distingue, en primer lugar, supuestos de silencio negativo y positivo, cuando inicialmente
el silencio era negativo y positivo solo en una serie de supuestos excepcionales que se han ido ampliando con
el paso del tiempo; y en segundo lugar porque distingue entre procedimientos iniciados a solicitud de los
interesados, que es donde opera verdaderamente la figura del silencio administrativo, y los iniciados de oficio,
donde sólo actúa en algunos casos, procediendo en otros a la declaración de caducidad.

A partir de 2009 se ha modificado la ordenación del silencio administrativo, pretendiéndose acabar con el
predominio del silencio negativo y hacer efectiva la regla general del silencio positivo.

El legislador ha querido dar carácter general a los supuestos de producción de silencio positivo, siendo los
silencios negativos la excepción, por lo que resulta necesario atender a esos supuestos excepcionales:

En primer lugar, es necesario precisar que sólo podrán agregarse a la lista nuevos supuestos de silencio
negativo por virtud de lo dispuesto en una norma con rango de ley, teniéndose que justificar en razones
imperiosas de interés general, o por virtud de una norma comunitaria europea.

Con respecto a los supuestos previstos directamente por la normativa, se mencionan tres:

i. Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición que reconoce el artículo 29 de la Constitución.
ii. Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros
facultades relativas al dominio público o al servicio público.
iii. Los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones , excepto cuando el recurso de alzada se
haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso
del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo
competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

B) Los efectos del silencio administrativo

El primordial efecto consiste en que mientras el silencio positivo permite entender estimada la solicitud, el
negativo permite entenderla desestimada. El resto son:

1. La estimación de una solicitud por silencio positivo tiene la consideración de un acto administrativo
finalizador del procedimiento. Resultan de aplicación en estos supuestos los efectos propios de los
actos administrativos expresos.
2. En cambio, la desestimación de una solicitud por silencio negativo no produce los mismos efectos
que los actos administrativos, sino solo uno de estos: permite a los interesados la interposición del
recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

Los siguientes efectos se proyectan especialmente sobre la viabilidad de una resolución expresa, pero tardía.
La Administración tiene la obligación legal de resolver dentro de un plazo establecido, pero transcurrido dicho
plazo, la obligación no desaparece, sino que subsiste. En estos casos se cumple con el deber y el
incumplimiento se limita a la observancia del plazo establecido.

Ahora bien, dicha resolución tardía no tiene el mismo alcance en los dos supuestos de silencio administrativo:

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1. En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento
del plazo puede adoptarse por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio: lo mismo puede
la Administración otorgar que denegar la solicitud del particular. No existen limitaciones. El único efecto
producido es que se han abierto los plazos para la impugnación de la desestimación presunta.

2. En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del
acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo. En estos casos sí hay limitaciones.

De lo dicho resulta que el régimen de cumplimiento de la obligación legal de resolver que sigue pesando sobre
la Administración condiciona la validez de las resoluciones administrativas, ya que después del momento de
la producción de los efectos propios del silencio (vencimiento del plazo máximo legal sin dictar ni notificar la
resolución expresa), se limita la competencia del órgano correspondiente al dictado de resoluciones expresas
confirmatorias del acto (resolución) presunto estimatorio.

En este caso, las resoluciones expresas dictadas una vez vencido el plazo máximo legal para resolver y no
confirmatorias del silencio positivo producido previamente son inválidas, puesto que, si los actos presuntos
estimatorios de solicitudes tienen la consideración, «a todos los efectos» de actos administrativos
finalizadores de los procedimientos, suponen la revocación de una resolución previa favorable (acto presunto),
vedada a la Administración.

c) La regulación de los efectos del silencio en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado se cierra
con una serie de precisiones a resaltar por su importancia práctica:

1. Se producen desde el mismo momento del transcurso del plazo máximo para resolver y notificar.
2. Desde este momento se pueden hacer valer frente a la Administración y frente a terceros por
cualquier medio válido en Derecho
3. No dependen por tanto del certificado de acto presunto, pese a que este se pueda pedir por el
particular. En estos casos aquélla debe emitir dicho certificado en el plazo de quince días.

4. PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO: CONSECUENCIAS DE LA INACTIVIDAD

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado
y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de
resolver, produciendo los siguientes efectos:

1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la

constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren
comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.
2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de
intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la
caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las
actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92 LRJAPyPAC / art. 25 LPACAP.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se
interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

5. EL CÓMPUTO DEL TIEMPO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: LOS PLAZOS EXPRESADOS

EN DÍAS Y LOS EXPRESADOS EN MESES O AÑOS

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Los plazos establecidos por el ordenamiento administrativo se expresan en días, meses o años (no es frecuente
éste último). La normativa general sobre procedimiento administrativo establece el modo de cómputo de
tales plazos y sus previsiones son de aplicación, tanto a los plazos referidos a los distintos trámites que integran
el procedimiento, como al procedimiento administrativo en su totalidad y por lo que hace por tanto al
cómputo de su plazo.

En los plazos expresados por días, sólo cabe el cómputo de los denominados días hábiles, lo que excluye los
domingos y festivos, salvo que norma legal o comunitaria disponga otra cosa: en tal caso, si los días son
naturales (se toman en consideración todos los días sin excepción) y procede el cómputo de todos ellos, hay
que indicarlo en la notificación correspondiente.

Estos plazos comienzan a correr, no desde el mismo día, sino a partir del día siguiente en que se notifican o
publican; o bien, desde el siguiente a aquél en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio
administrativo. Sin concluyen en un día inhábil (domingos o festivos), el plazo se prolonga al siguiente día
hábil. No se consideran dentro del cómputo los días inhábiles, tanto aquellos que se producen en el lugar de
residencia del interesado, como en la sede del órgano administrativo.

Cuando los plazos se establecen en meses o años, se dispone asimismo que el plazo empezará a contarse a
partir del día siguiente al de la notificación (o publicación), o desde el siguiente a aquél en que se produzca la
estimación o la desestimación por silencio administrativo. Si en mes de vencimiento no hubiera día
equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

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