Material de Lectura Segundo Período - Ciencias Políticas

Universidad de El Salvador
Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales

Escuela de Ciencias Jurídicas
Departamento de Ciencias Políticas y Sociales
Introducción a las Ciencias Políticas Ciclo I 2019

Unidad II:
Democracia y
Sistemas no
democráticos
Unidad III:
Actores de la
Política y
Elecciones
Marzo –abril de
2019
1
UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
ESCUELA DE CIENCIAS JURIDICAS
DEPARTAMENTO DE CIENCIAS POLITICAS Y SOCIALES
CICLO I 2019
GUIA DE LECTURA DEL MATERIAL DE LA II Y III UNIDADES DEL

PROGRAMA DE INTRODUCCION A LAS CIENCIAS POLITICAS
I. OBJETIVOS:
Facilitar el estudio del material de las unidades II y III del programa de Introducción a las Ciencias Políticas sobre los temas
siguientes: democracia, sistemas no democráticos y cultura política y socialización política y los actores de la política.
II. CONTENIDOS A ESTUDIAR
1) Las democracias. Características. Democracia representativa: críticas. La democracia radical: críticas, democracia y
poliarquía. Las transiciones a la democracia, instituciones de la democracia directa.
2) Sistemas no democráticos. Conceptos de dictadura, autoritarismo y totalitarismo. Tipología de los sistemas democráticos.
Las transiciones a la democracia: concepto y condiciones. Las “Olas de democratización” de S. Huntington.
3) La socialización política. Identidad política. Agentes de socialización y transmisión de ideologías. Elites y socialización
familiar, escuela y socialización política. Régimen autoritario y socialización política.
4) La cultura política. Importancia de la cultura en la política: ¿qué determina el comportamiento político? Marx y Weber.
Componentes de la cultura política. Rasgos de cultura política en democracia. La desafección política.
2
5) Los actores de la política. La participación política. Las modalidades de participación: convencionales y no convencionales,
diferencias y similitudes. La participación electoral: casos, los factores determinantes de las votaciones. La participación
convencional.
6) Los Partidos Políticos. Definición, estructura y organización. Partidos y ciudadanos; la crisis de los partidos. Partidos e
ideologías. La ley de hierro de la oligarquía de Roberto Michells.
7) Los grupos de interés y los movimientos sociales. Otros actores de la política; diferencia con partidos políticos; diferencia
entre grupos de interés y movimientos sociales: definición. Los grupos de interés, diferenciación; su papel político. Los
movimientos sociales tradicionales y nuevos movimientos, movimientos sociales conservadores y movimientos sociales de
izquierda.
8) Medios de comunicación de masas. Incidencia en política; funciones políticas. Estructura de los medios. La opinión pública y
su formación; efectos políticos de los medios de comunicación.
9) Las elites políticas. Elites y poder; clases y elite. Definición e identificación de las elites políticas; perfil y rasgos de las de las
elites políticas. La profesión política; la política como profesión: carrera política.
10) Elecciones y sistemas electorales: la representación política; construcción de la moderna representación política:
representación general y nacional, representación libre, representación parlamentaria. Técnica de la democracia directa;
referéndum e iniciativa popular. Debate sobre la democracia representativa. Las elecciones: conceptos y funciones; el
sufragio y sus características; los sistemas electorales: conceptos y tipos básicos, elementos que los configuran: el número
de representantes, circunscripciones electorales, forma de candidaturas (personal y de lista), formas del voto y las barreras
electorales; las fórmulas electorales: mayoritarias, proporcionales y de división.
III. BIBLIOGRAFIA.
1. Uriarte, Edurne. Las democracias (separata).

2. Dahl, Robert; Poliarquía. (separata)
3. Daniel Zovatto.; Instituciones de la democracia directa (separata)
3
4. Uriarte, Edurne. Sistemas no democráticos (separata)

5. Uriarte, Edurne. Socialización política (separata)
6. Flavia Freidenberg. ¿Qué es la democracia interna? Una propuesta de redefinición Conceptual
7. Uriarte, Edurne La participación política (separata);
8. Josep María Vallés, Los partidos políticos (separata).
9 Josep María Vallés Los grupos de interés y los movimientos sociales (separata).
10. Josep María Vallés. Los medios de comunicación de masas y la opinión pública (separata).
11. Uriarte, Edurne. Las elites políticas (separata).
12. Alvaro Artiga González. Sistema Político Salvadoreño
13. Nohlen, Dieter. ¿Cómo estudiar Ciencia Política?. Una introducción de trece lecciones (Madrid: Marcial Pons y Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2012)
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DAHL, Robert. La Poliarquía, Madrid, España, edit. Tecnos,

1ª. Edición, 1989
Democratización y oposición pública. Pp 13-25,
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VIII. LAS INSTITUCIONES

DE DEMOCRACIA DIRECTA
DANIEL ZOVATTO
1. INTRODUCCIÓN
Por “instituciones de democracia directa” entendemos, en este capítulo, “las

diversas formas de participación política que se realizan a través del ejer-
cicio del voto directo y universal. Su objetivo principal es involucrar al
conjunto de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones sobre cues-
tiones públicas (actos o normas), y no el de elegir a los miembros de los
poderes Legislativo o Ejecutivo” (Aragón y López, 2000: 981).
¿Puede lo poco posible ser deseable? Una primera respuesta diría que
esta pregunta es irrelevante, ya que si la democracia directa es poco posi-
ble, no tiene sentido preguntarse si es deseable.
La historia indica que la experiencia de la democracia griega, más pre-
cisamente la ateniense, así como algunas de las comunas urbanas medie-
vales, fue corta, y que los grados de democracia “pura” que alcanzaron son
bastante discutibles. Cierto es que en tiempos como los actuales, en que los
parlamentos y los partidos no gozan de confianza ante la opinión pública,
los mecanismos de participación ciudadana son vistos por ciertos sectores
como una opción válida para mejorar la representación, incrementar la
participación y mantener la estabilidad de los sistemas políticos. Se ha ins-
talado así, en la agenda política latinoamericana, un debate en torno a los
potenciales beneficios y riesgos de estas instituciones.
En efecto, para un sector existe una contraposición peligrosa entre la
democracia representativa y la democracia directa, así como el riesgo de
un posible uso demagógico de estas instituciones. Para otro, en cambio, es-
ta supuesta contradicción es cosa del pasado, ya que, como la experiencia
comparada lo demostraría, las instituciones de democracia directa, más
que una alternativa per se, deben ser vistas como complemento de la demo-
cracia representativa.
134
23
LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA 135
2. PRINCIPALES MODALIDADES EN AMÉRICA LATINA
Comparativamente, en Latinoamérica hay una variedad de instituciones

de democracia directa que, sumadas a una pluralidad conceptual y termi-
nológica, genera confusión. En efecto, debido a que la mayoría de las cons-
tituciones latinoamericanas denominan estos mecanismos con términos
diferentes —iniciativa legislativa popular, plebiscito, referéndum, consulta
popular, revocatoria de mandato, cabildo abierto, para citar tan sólo algu-
nas de las expresiones más usuales—, la búsqueda de un acuerdo termino-
lógico y conceptual que vaya más allá del ámbito nacional resulta casi im-
posible.
En nuestro caso, hemos clasificado los mecanismos de democracia di-
recta en tres grupos: consulta popular (plebiscito/referéndum), con mucho,
el mecanismo más usado; la iniciativa legislativa popular y la revocatoria
de mandato. Conscientes de que toda clasificación presume grados diver-
sos de subjetividad y arbitrariedad, el propósito que nos anima es presen-
tar un tema muy complejo de la manera más clara posible.
Un criterio combinado de clasificación distingue entre mecanismos de
democracia directa personales o sustantivos (por su ámbito de aplicación)
y “desde abajo” o popular, o “desde arriba” o institucional (por su origen).
Véase el cuadro VIII.1.
La consulta popular, plebiscito o referéndum, son términos que se uti-
lizan indistintamente en los diferentes países de América Latina para hacer
referencia al más común y al más utilizado de los mecanismos de democra-
cia directa. Si bien algunos distinguen entre plebiscito (consulta directa
al pueblo sobre materias políticas de gran importancia) y referéndum (con-
sulta popular que versa sobre la aprobación de textos legales o constitucio-
nales), en este trabajo empleamos el término “consulta popular” para refe-
rirnos indistintamente a estos mecanismos. Seguimos, en este sentido, la
posición de Santamaría Pastor y Biscaretti Di Ruffia, entre otros.1
1 En esta línea, Santamaría Pastor, tras poner de manifiesto que “conforme a la distinción
clásica en la doctrina constitucionalista, el nombre de referéndum es sólo aplicable a las consul-

tas populares que versan sobre la aprobación de textos legales”, entiende que no cabe estable-
cer ninguna distinción relevante y se trata, en todo caso, de una cuestión meramente acadé-
mica. Por su parte, Biscaretti Di Ruffia considera que el término “plebiscito” se debería utilizar
para el pronunciamiento del cuerpo electoral en relación con un hecho, acto político o medi-
da de gobierno (en particular, cuestiones de carácter territorial y asuntos relativos a la forma
de gobierno), reservando la denominación “referéndum” para la “manifestación del cuerpo
electoral respecto a un acto normativo”. Véase Aragón y López (2000: 980).
24
CUADRO VIII.1. Mecanismos de democracia directa en América

Latina en el ámbito nacional
Iniciativa legislativa Consulta popular Revocatoria
País popular (Plebiscito/Referéndum) de mandato
Argentina Sí, iniciativa de leyes. Sí No nacional

No se ha utilizado Sí provincial
Bolivia Sí Sí No
No se ha utilizado
Brasil Sí, iniciativa de leyes Sí para temas específicos No

No se ha utilizado Sin legislar
Colombia Sí Sí Sí
Ámbito regional
Chile No Sí, sólo para reforma No

constitucional cuando
hay desacuerdo entre
Ejecutivo y Congreso
Ecuador Sí, iniciativa de leyes Sí No nacional

y constitucional Sí para alcaldes,
prefectos y diputados
provinciales
Guatemala Sí Sí No
No se ha utilizado
Panamá No Sí Sí
No se ha utilizado
Perú Sí, iniciativa de leyes Sí No nacional.

No se ha utilizado Sí, aplicado a
alcaldes, regidores,
y autoridades de
gobiernos regionales
Uruguay Sí, iniciativa en Sí No

materia exclusiva de
gobierno departamental
Venezuela Sí, iniciativa Sí Sí para todos los

constitucional cargos
y legislativa.
No se ha utilizado
[136]
25
CUADRO Mecanismos de democracia directa en América

VIII.1.
Latina en el ámbito nacional (conclusión)
Iniciativa legislativa Consulta popular Revocatoria

País popular (Plebiscito/Referéndum) de mandato
Costa Rica Sí Sí No
No se ha utilizado
El Salvador No Sí No
No se ha utilizado No se ha utilizado
Honduras No Sí No
No se ha utilizado
Nicaragua Sí Sí No
Paraguay Sí Sí No
México No No No
República
Dominicana No No No
Por su naturaleza, la consulta popular puede ser obligatoria o facultati-

va. A su vez, la obligatoria se divide en: a) obligatoria automática, cuando se
está frente a un caso previsto específicamente en la constitución, y b) obliga-
toria acotada a determinados procedimientos, que sólo son iniciados cuando
surge una situación predefinida (por ejemplo, un conflicto entre el Ejecuti-
vo y el Congreso no solucionable en el marco del sistema representativo).
Ejemplos de consulta obligatoria automática los encontramos en países
como El Salvador, Panamá y Guatemala, entre otros, donde determinadas
decisiones que afectan a la soberanía nacional están sujetas a la decisión de
los ciudadanos. En el primero, la posibilidad de conformar una república
unida de los países del istmo centroamericano. En el segundo, el destino
del Canal de Panamá. En el tercero, las regulaciones del diferendo territo-
rial entre ese país y Belice.
Por su parte, Perú y Chile cuentan con consultas obligatorias de carácter
acotado. Así, por ejemplo, en Perú se requiere para aquellas reformas cons-
titucionales que, teniendo mayoría absoluta, no llegan a obtener el respaldo
26
138 LAS INSTITUCIONES DE DEMOCRACIA DIRECTA
de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso. En Chile se con-
sultan las reformas constitucionales, sólo si hay divergencia entre el Ejecuti-
vo y el Parlamento.
Las consultas facultativas se dividen a su vez, en dos grupos: a) cuan-
do la iniciativa proviene “de arriba” (es decir, cuando son los órganos esta-
tales los que tienen de manera exclusiva el derecho de poner en marcha el
mecanismo), y b) cuando la iniciativa proviene “de abajo”, es decir, de la
propia ciudadanía. En los casos de iniciativas “desde arriba”, pueden pro-
venir del Ejecutivo, del Congreso o de ambos de manera coordinada. En los
casos de iniciativas “desde abajo”, es importante precisar cuál es la barre-
ra a sortear (porcentaje o número mínimo de firmas de ciudadanos) para
poner en marcha el mecanismo.
Consultas populares facultativas están previstas en un total de 16 paí-
ses de la región. En Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Honduras, Nica-
ragua, Panamá y Paraguay la iniciativa reside principal o exclusivamente
en el Congreso. En Guatemala el pueblo puede hacer uso de este mecanis-
mo al igual que la Asamblea Legislativa. En Costa Rica, Chile, Perú, Uru-
guay y Venezuela la iniciativa puede provenir del Poder Ejecutivo, del Po-
der Legislativo o del pueblo. En El Salvador es el Poder Ejecutivo el único
que puede iniciar un referéndum dirigido a convocar una Asamblea Cons-
tituyente. En Ecuador es el Poder Ejecutivo o el pueblo quienes están fa-
cultados para iniciar una consulta.
Por su carácter, los resultados de las consultas populares pueden ser
vinculantes o no y, en caso de ser vinculantes, con o sin exigencia de un de-
terminado quórum. En el constitucionalismo comparado latinoamericano
observamos que los procedimientos obligatorios y vinculantes se estable-
cen para todas las consultas que suponen ratificar reformas constituciona-
les. Cabe advertir empero, que la mayoría de los países de la región no aso-
cian la validez de una consulta con un determinado quórum de la votación.
En Colombia, Ecuador, Uruguay y Venezuela las consultas contra leyes
tienen carácter vinculante. En Nicaragua, también lo tienen las consultas
propuestas por 60% de los integrantes del Parlamento. En Argentina, el
Congreso puede determinar que una consulta sea vinculante o no. Asi-
mismo, los resultados de las consultas populares convocadas únicamente
por el presidente no son vinculantes; tampoco lo son los resultados de las
consultas iniciadas por el Congreso sin una convocatoria por ley. En Co-
lombia, cuestiones propuestas por el presidente con el acuerdo del Parla-
mento sí tienen carácter vinculante. En Bolivia, la Ley del Referéndum en
27
su artículo 3 estableció que los resultados de la consulta popular serían de

vigencia inmediata y obligatoria, estableciendo así su carácter vinculante.
Por su parte, en Costa Rica los resultados serán vinculantes para el Es-
tado si participan, al menos, 30% de los ciudadanos inscritos en el padrón
electoral para la legislación ordinaria, y 40% como mínimo para las refor-
mas parciales de la Constitución y los asuntos que requieran aprobación le-
gislativa por mayoría calificada.
Hay que destacar que en buen número de países el campo material de
aplicación de las consultas populares está restringido mediante la exclu-
sión de determinadas materias, o basándose en disposiciones positivas más
o menos precisas, como en Ecuador, Honduras, Guatemala y Colombia.
Por el contrario, en unos pocos países, entre ellos Argentina, Brasil y Nica-
ragua, no hay límites expresos al posible campo de aplicación de una con-
sulta popular.
Por último, cabe señalar que sólo Colombia, Costa Rica, Venezuela y
Uruguay cuentan con la institución del referéndum abrogativo o sanciona-
torio, el cual otorga a los ciudadanos la posibilidad de revocar leyes surgi-
das del sistema representativo. Sin embargo, en esos países, determinadas
materias, por ejemplo la política fiscal, monetaria, crediticia, o en el caso
específico de Uruguay, aquellas que sean privativas del Estado, quedan ex-
cluidas de su campo de aplicación.
El segundo mecanismo de democracia directa es la iniciativa popular,
entendiendo por tal el derecho de la ciudadanía a proponer proyectos de
ley y reformas legales o constitucionales, totales o parciales. Puede estar
formulada o no formulada. La no formulada consiste en simples peticiones
al Congreso para que legisle sobre determinados asuntos. La iniciativa for-
mulada va acompañada de un proyecto de ley. Si bien casi la mitad de los
países de América Latina regulan estos mecanismos en sus diferentes mo-
dalidades, cabe señalar que, con excepción de Uruguay y Colombia, su uso
ha sido muy limitado.
Por regla general, salvo el caso de Uruguay, se trata de iniciativas legis-
lativas populares ad parlamentum, ya que los proyectos de ley o reforma
constitucional presentados son estudiados por el parlamento y la decisión
al respecto la toma éste sin consultar con el electorado.
Hay, en cambio, pocos países que cuenten con una auténtica actividad
legislativa de origen popular. Así, en Uruguay las iniciativas de reforma
constitucional que provienen de la ciudadanía y que cuentan al menos con
el apoyo de 10% de los electores hábiles, deben ser sometidas directamen-
28
te a consulta popular. En Colombia, por su parte, en los casos en que un

proyecto de ley de iniciativa popular haya sido rechazado en el parlamen-
to, el mismo debe ser sometido a “referéndum aprobatorio”, si así lo solici-
ta 10% de los electores inscritos en el censo electoral.
Finalmente, la revocatoria de mandato consiste en la facultad de dejar
sin efecto el mandato del titular de un cargo de elección popular. Por lo ge-
neral, en América Latina, esta posibilidad queda limitada al ámbito regio-
nal, salvo para los casos de Colombia, Ecuador, Panamá y Venezuela, que
sí lo consideran para toda la nación. En el caso de este último país, se
aplica a todos los cargos de elección popular, incluido el del presidente de
la República. A la fecha, este mecanismo ha sido empleado nacionalmente
sólo en Venezuela, en agosto de 2004, cuando se sometió a consulta ciuda-
dana la revocatoria del mandato del presidente Hugo Chávez. Cabe anotar
que, por el contrario, este mecanismo está regulado en varios países en el
ámbito regional y ha sido utilizado en algunas oportunidades en Ecuador,
Perú, Bolivia y Colombia, entre otros.
El cuadro VIII.1 sistematiza de manera resumida, en tres categorías de
países, la situación actual en materia de regulación y uso de los mecanis-
mos de democracia directa. De la información se deriva que hay un primer
grupo de países (11) en los que existe al menos uno de los mecanismos y
que éste o éstos han sido utilizados. El segundo grupo de países (5), lo
constituyen aquellos que, pese a tener regulado alguno de los menciona-
dos mecanismos, no los han utilizado. Finalmente, el tercer grupo (2) reú-
ne a los países que no prevén ninguno de estos mecanismos en el ámbito
nacional.
Resumiendo, como señalamos en la introducción, a inicios de la déca-
da de 1990 cobró fuerza en América Latina la tendencia de expandir los
mecanismos de democracia directa en busca de mayor participación ciu-
dadana, para corregir la crisis de representación.
En la mayoría de los casos, el origen de la incorporación de las institu-
ciones de democracia directa a las constituciones reformadas a lo largo de
la década de 1990 tuvo dos causas principales. Una, la crisis de los sistemas
de partidos produjo un vacío creciente en el ámbito de la representación
política, el cual fue llenado en algunos países por líderes neopopulistas que
llegaron al poder criticando la democracia representativa y prometiendo
solucionar los grandes problemas nacionales mediante el uso de la demo-
cracia participativa y de la relación directa con el pueblo (Fujimori en Pe-
rú, Bucaram en Ecuador y Chávez en Venezuela, entre otros). La otra se dio
29
en países en medio de una extrema crisis institucional, en los cuales la éli-

te dominante incorporó los mecanismos de democracia directa como vál-
vula de escape para evitar un colapso del sistema democrático (Paraguay y
Colombia, entre otros) (Barczak, 2001: 55).
Resultado de este proceso, desde finales del año 2004, 16 países de
América Latina regulan, en toda la nación, diferentes mecanismos de de-
mocracia directa en sus respectivas constituciones. Cabe advertir que casi
la totalidad de las constituciones reformadas en Latinoamérica durante la
década de 1990 (Argentina, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Venezue-
la) incorporaron a su articulado estos mecanismos y procedimientos. El
caso de Uruguay es atípico, ya que estos mecanismos datan de 1934. Sin
embargo, a la fecha sólo unos pocos países han hecho uso frecuente de
los mismos, entre ellos Uruguay en primer lugar y Ecuador en segundo. Los
países que más recientemente han incorporado en sus constituciones estas
figuras son Costa Rica en mayo de 2002,2 Honduras en enero de 20043 y
Bolivia en febrero del mismo año.4
En el cuadro VIII.2 se presentan las referencias constitucionales que
conciernen al uso de los mecanismos de democracia directa en los diferen-
tes países de la región.
Por su parte, dos países de la región (República Dominicana y México)
no consideran en sus textos constitucionales estos mecanismos, aunque en el
caso mexicano sí se incluye regionalmente en algunos de sus estados. Final-
mente, tenemos los casos de Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua y
Paraguay que sí los incluyen aunque nunca los han empleado hasta el presen-
te. Colombia, pese al amplio menú de mecanismos de democracia directa re-
gulados en su Constitución de 1991, ha hecho escaso uso de los mismos en el
ámbito nacional.
2 Ley 8281 del 28 de mayo de 2002.

3 El Congreso acordó reformar por adición el artículo 5 del Decreto Legislativo 131 del 11
de enero de 1982, en el cual se instituyen como mecanismos de consulta a los ciudadanos el
referéndum y el plebiscito para asuntos de importancia fundamental de la vida nacional. Una
ley especial aprobada por dos terceras partes de la totalidad de los diputados del Congreso Na-
cional determinará los procedimientos, requisitos y demás aspectos necesarios para el ejerci-
cio de las consultas populares (20 de enero de 2004).
4 Ley 2631, del 20 de febrero de 2004, que reforma la Constitución Política del Estado en
sus artículos 1, 4, 38, 52, 61, 71, 95, 120, 222, 223, 224, 231 y 232. El artículo 4 señala que el
pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la Asamblea Consti-
tuyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum establecidos por esta Constitución
y normados por esta ley.
30
CUADRO VIII.2. América Latina: mecanismos de democracia directa

en normativa constitucional
País Año de la Constitución Artículos relevantes
Argentina 1994 39, 40

Bolivia 1995, reformas de 2004 4
Brasil 1988, reformas de 2001 14, 49, 18*
Colombia 1991, reformas de 2001 40, 103, 105,* 170, 297,* 307,*
319,* 321,* 377, 378, 379
Costa Rica 1949, reformas de 2002 102, 105, 123, 124, 129, 195
Chile 1980, reformas de 2000 5, 32, 107,* 117, 119
Ecuador 1998 103, 104, 105, 106,* 107,* 108, 109,
110, 111, 112, 113, 146
El Salvador 1983, reformas de 2000 73, 89
Guatemala 1985, reformas de 1994 173, 280, Disp. Trans, artículo 19
Honduras 1982, reformas de 2004 2
Nicaragua 1987, reformas de 1995 2, 168, 173
Panamá 1972, reformas de 1994 235,* 236,* 308, 319
Paraguay 1992 121, 122, 123, 290
Perú 1993, reformas de 2000 2, 31, 32, 190,* 206
Uruguay 1967, reforma de 1997 79, 82, 304,* 322, 331
Venezuela 1999 6, 70, 71, 72, 73, 74
* Se refiere a cuestiones regionales o locales.
3. EVOLUCIÓN Y ANÁLISIS DE LA EXPERIENCIA

LATINOAMERICANA
El cuadro VIII.3 presenta una visión sistematizada de la aplicación de los

mecanismos de democracia directa en los países de la región, durante el
periodo 1978-2004.
Como veremos, entre 1978 y el año 2004 se realizaron un total de
34 consultas populares en 11 países de la región, de las cuales cinco tuvie-
ron lugar durante la vigencia de gobiernos autoritarios, mientras que las
restantes 29 corresponden a gobiernos democráticos en los respectivos
países.
En lo que respecta a las consultas realizadas durante la vigencia de re-
gímenes autoritarios, éstas se dieron en Panamá en 1983, Uruguay en 1980
31
CUADRO VIII.3. América Latina: mecanismos de democracia directa utilizados entre 1978 y 2004a
País Fecha Mecanismo Tema Resultado Efecto
Argentina Nov. 1984 Consulta Laudo Beagle Aprobada Legitimador, no vinculante.

Apoyo a la gestión del
presidente Alfonsín, iniciador
de la propuesta.
Brasil Abr. 1993 Plebiscito Monarquía o república, República Legitimador del régimen
parlamentarismo o Presidencialismo vigente. Vinculante.
presidencialismo
Bolivia Julio 2004 Referéndum Consulta sobre la política Aprobada Legitimador de la política
energética del país del gobierno de Carlos Mesa.
Vinculante.
[143]
Colombia Mar. 1990 Consulta Posibilidad de reformar la Aprobada Con base en esta consulta
“informal” Constitución por medios informal se realizó la
extraparlamentarios. Consulta convocatoria y la elección de
promovida por estudiantes una Asamblea Constituyente
[7ta. Papeleta] en diciembre de 1990.
Oct. 1997 Consulta Apoyo a la pacificación Aprobatoria Ninguno. Intento de legitimación

del proceso de paz por parte de
la presidencia.
Oct. 2003 Referéndum Quince consultas que buscaban Rechazado No se aceptarón las propuestas
la aceptación de la ciudadanía del presidente Uribe, quien
de propuestas del presidente, pretendía involucrar al pueblo
atinentes a varios temas. Entre en la toma de diversas
ellos destacaba la reducción decisiones.
a En la tabla se muestran todos los casos en que se utilizaron mecanismos de democracia directa en América Latina entre 1978 y 2004. Sin embargo,
debe tomarse nota de que en cinco casos los mecanismos fueron empleados por gobiernos autoritarios antes de que la transición a la democracia tuviera
lugar: Chile (1980, 1988, 1989), Panamá (1983) y Uruguay (1980).
32
CUADRO VIII.3. América Latina: mecanismos de democracia directa... (continuación)

del Congreso, endurecimiento

de causales de pérdida de
investidura, eliminación
de auxilios con dineros
públicos, nuevos recursos para
educación y saneamiento
básico, endurecimiento de
requisitos para la obtención
de personería jurídica de los
partidos y movimientos
políticos, eliminación de
contralorías de los
departamentos y municipios
[144]
del país.
Chile Sep. 1980 Plebiscito Nueva constitución fundante Aprobada Nueva constitución y nuevo
del nuevo régimen. sistema electoral.
Oct. 1988 Plebiscito De acuerdo a Constitución de Rechazado Rechazo de la propuesta militar

1980, prolongación o no del por vía de la consulta popular,
mandato del presidente general prevista ya en 1980. Permitió,
Augusto Pinochet. a continuación, acelerar la
apertura democrática.
Jun.1989 Plebiscito Reforma constitucional Aprobada Confirmatorio de las

negociaciones de transición
a la democracia.
Ecuador Ene. 1978 Plebiscito Constitución Aprobado Aprobación de la Constitución

de 1978 en lugar de la de 1945.
33
Jun. 1986 Consulta Candidaturas independientes Rechazado Ninguno.
de los partidos No vinculante.
Ago. 1994 Consulta Lo más relevante de las Aprobada la No vinculante. Mero ejercicio
encuesta de preguntas apuntaba a dar mayoría, excepto de apoyo al presidente del
siete legitimidad al presidente el manejo del momento, Sixto Durán,
preguntasb presupuesto por iniciador del proceso. Puntos
el parlamento no implementados
Nov. 1995 Consulta- El punto principal era la Rechazado in No vinculante. Se tradujo en

encuesta posibilidad de que el totum un plebiscito en contra de la
presidente disolviera el gestión del presidente Sixto
parlamento por una vez en su Durán, iniciador del proceso.
mandato y la extensión a
cuatro años para el mandato
de los parlamentarios elegidos
por provincias (hasta el
[145]
momento electos por dos

años, lo que implicaba la
renovación total del parlamento
a la mitad del periodo
presidencial).
May. 1997 Consulta Puntos principales: apoyar Aprobada Legitimación de la caída del
encuesta de 11 destitución de Bucaram y la anterior presidente y
preguntas presidencia de Alarcón confirmación de su sustituto.
Como resultado de la consulta
se convocó a una Constituyente
que aprobó una nueva
Constitución, donde se recoge
parte de las medidas sometidas
a consulta.
b Utilizamos el término “consulta-encuesta” debido a que el formato de la boleta para la consulta fue similar al cuestionario de una encuesta de
opinión pública.
34
CUADRO VIII.3. América Latina: Mecanismos de democracia directa... (continuación)
Guatemala Ene. 1994 Consulta Reforma constitucional Aprobada Aprobación de reformas

popular constitucionales resultado de los
(Referéndum) ajustes de la institucionalidad
tras el fracasado autogolpe del
presidente Jorge Serrano.
May. 1999 Consulta Reformas constitucionales para Rechazado Se tradujo en plebiscito en

popular implementar acuerdos de paz y contra del gobierno y no sobre el
(Referéndum) otras reformas tema constitucional en debate.
Panamá Abr. 1983 Referéndum Reforma constitucional Aprobada Fortalecimiento del régimen
autoritario de Noriega.
[146]
Nov. 1992 Referéndum Reforma constitucional Rechazado Intento de legitimar las reformas
de 58 puntos. introducidas por el régimen
democrático.
Ago. 1998 Plebiscito Reforma constitucional. Rechazado Se votó contra la gestión del
Reelección inmediata del presidente Pérez Balladares.
presidente y otros puntos
Perú Oct. 1993 Plebiscito Nueva constitución. Aprobado Legitimación del nuevo régimen
del presidente Fujimori.
Uruguay Nov. 1989 Plebiscito Reformas constitucionales nov. Aprobadas Aprobación de acuerdos previos
Nov. 1994 1989 y 1994. Normas para 1989, 1994 y de la clase política sobre forma
Dic. 1996 proteger a jubilados y 1996. de gobierno y de iniciativas
pensionistas. Dic. 1996, populares de grupos de retirados
cambio del sistema electoral. y pensionados (1989-1994).
35
Nov. 1980 Plebiscito Reformas constitucionales 1980 Rechazadas Sólo en 1994 se rechazó un
Ago. 1994 Nueva constitución (origen 1980; agosto acuerdo previo de la mayoría
Nov. 1994 gobierno militar). Ago. 1994, 1994; nov. de la clase política. En los otros
Oct. 1999 Reforma constitucional 1994; Oct. 1999 casos, una es una iniciativa
separando elecciones (I) Oct. 1999 legislativa minoritaria, otra de
municipales y nacionales. (II) un grupo de interés, y la tercera,
Nov. 1994, 27% del presupuesto la propuesta militar de 1980.
para la enseñanza. Oct. 1999,
dos reformas: I) Prohibición de
ser candidatos a miembros
de empresas estatales y II)
Referéndum Porcentaje fijo del presupuesto
para el Poder Judicial.
Abr. 89 Ley de amnistía general a Ratificada Dar respaldo popular a una

[147]
Referéndum
militares y policías. decisión muy polémica.
Dic. 92 Referéndum Privatización parcial de Rechazada Refrendar el “estatismo” del

empresa telefónica estatal. electorado.
Dic. 03 Recurso contra la Ley 17. 448 Aprobado Imposibilidad de la ANCAP de

de enero de 2002, que preveía asociarse con otras empresas
la posibilidad de que el ente para los fines previstos en la
autónomo encargado de la ley. Vinculante.
administración nacional
de combustibles y alcohol,
se pudiera asociar con
empresas públicas y privadas,
36
CUADRO VIII.3. América Latina: mecanismos de democracia directa... (conclusión)

nacionales y extranjeras, para

la refinación y distribución de
combustibles derivados del
petróleo.
Venezuela Abr. 1999 Referéndum Pronunciamiento de la Aprobada Elección de los miembros

población sobre realización de la Asamblea Nacional
de Asamblea Nacional Constituyente el 25 de julio
Constituyente, así como las de 1999.
reglas del juego aplicables
a dichos comicios.
[148]
Dic. 1999 Plebiscito Reforma constitucional Aprobada Respaldo a la reforma

promulgada por la Asamblea
Constituyente.
Dic. 2000 Referéndum Renovación dirigencia sindical Aprobada Generó una correlación de
fuerzas favorable al oficialis-
mo. Vinculante.
Ago. 2004 Referéndum Revocatoria de mandato del Rechazada Presidente Chávez continúa
presidente Hugo Chávez su ejercicio como presidente
de la República.
37
y en Chile en 1980, 1988 y 1989. El plebiscito uruguayo de 1980 fue desfa-

vorable para los militares, lo que abrió el camino a cuatro años de ne-
gociación que desembocaron en la restauración de la democracia. En
Chile, en cambio, el régimen del general Pinochet venció en 1980 e impu-
so su Constitución, pero en la consulta de 1988, cuyo objetivo era asegurar
su continuidad en el ejercicio de la presidencia, el resultado le fue adverso.
La tercera consulta (1989), si bien se realizó también durante el régimen
pinochetista, tuvo por objetivo perfeccionar un acuerdo de salida motiva-
do por la derrota sufrida por el régimen militar un año antes.
Al finalizar los conflictos armados en Centroamérica durante la década
de 1990 registra un sólo caso de consulta popular asociado a los procesos
de paz, el de Guatemala de 1999, ampliamente rechazado por la ciudada-
nía. Ni en Nicaragua ni en El Salvador se utilizaron estos mecanismos.
Las consultas realizadas en Argentina en 1984, en Colombia en 1990 (se-
guida de una convocatoria a una Asamblea Constituyente que la tornó muy
relevante) y en 1997, y las que se llevaron a cabo en Ecuador en junio de
1986, así como las “consultas-encuestas”, no tuvieron carácter vinculante,
aunque la última, de 1997, dio lugar a una Asamblea Constituyente que in-
corporó buena parte de lo que había sido sometido a consulta y aprobado
por la ciudadanía. Las restantes sí fueron vinculantes. De éstas, dieciséis
fueron para aprobar o rechazar reformas constitucionales5 (siete de ellas
en Uruguay —tres aprobadas y cuatro rechazadas—; dos en Chile aproba-
das; tres en Panamá —dos de ellas rechazadas—; dos en Guatemala una
aprobada y otra no—; y tres aprobadas en Ecuador, Perú y Venezuela, res-
pectivamente). Dos de las consultas fueron referéndum derogatorios de le-
yes (las dos en Uruguay). Una consulta (la de Colombia de 1990) legitimó
e integró el mismo día una Asamblea Constituyente. Lo mismo ocurrió en
Venezuela en abril de 1999. La consulta celebrada en Bolivia en 2004, cu-
yo objetivo era aprobar la política del gobierno en materia energética, fue
aprobada y vinculante.
Por su parte, los autogolpes de Fujimori en Perú (consumado) y de Se-
rrano Elías en Guatemala (fallido) condujeron a las consultas llevadas a
cabo en ambos países, en 1993 la de Perú y en 1994 la de Guatemala y tra-
jeron como consecuencia una nueva Constitución en Perú y reformas a la
Constitución guatemalteca. Los profundos cambios que llevaron al colap-
5 No tomamos en cuenta los plebiscitos brasileños de 1993 que estaban previstos en la
Constitución de 1988. Tampoco la consulta chilena de 1988 prevista en la Constitución de

1980.
38
so del sistema político partidario vigente en Venezuela desde el Pacto de

Punto Fijo de 1961 condujeron a dos consultas populares en 1999 y a la
adopción de una nueva Constitución ese mismo año.
De la totalidad de las consultas a la ciudadanía realizadas en América
Latina durante el periodo 1978-2004, la gran mayoría tuvo su origen en ini-
ciativas “desde arriba”. El Poder Ejecutivo promovió las consultas de Argen-
tina en 1984, de Bolivia en 2004, de Colombia en 1997 y 2003 y de Venezuela
en el año 2000, y las cuatro consultas de Ecuador. En total nueve casos.
En cuanto a las aprobaciones de reformas constitucionales, cabe seña-
lar que si bien éstas son formalmente promovidas por los órganos legislati-
vos o constituyentes, en seis casos el proceso fue iniciado por el Ejecutivo:
Guatemala en 1994, Panamá en 1998, Perú en 1993, Venezuela en 1999, y
Chile y Uruguay, ambas en 1980, durante los regímenes militares.
En síntesis, el Ejecutivo inició 15 de las 34 consultas realizadas. Otras
10 fueron consecuencia de acuerdos de la clase política plasmados en cons-
tituciones aprobadas o rechazadas, o resultado de previsiones constitucio-
nales previamente acordadas, como las ya citadas consultas brasileña de
1993 y la chilena de 1988. En total, 25 de las consultas se llevaron a cabo
con base en iniciativas “desde arriba”.
Los restantes nueve casos se trataron de iniciativas “desde abajo”. Sie-
te de ellas en Uruguay: dos reformas constitucionales aprobadas (en 1989
y 1994), dos rechazadas (en 1994 y 1999) y tres referéndum convocados pa-
ra revocar leyes. La octava, como ya se señaló, tuvo lugar en Colombia en
1990, fue de carácter informal y dio origen a la nueva constitución de 1991,
y la novena, en Venezuela (agosto 2004), que fue impulsada por sectores de
la oposición que promovieron el proceso de recolección de firmas requeri-
do para solicitar la convocatoria al referéndum.
4. BALANCE
4.1. Uso y frecuencia de la aplicación de estos mecanismos
El análisis de la experiencia latinoamericana de los últimos 25 años eviden-

cia, pese a la percepción en contrario, que el uso de los mecanismos de
democracia directa, a escala nacional, ha sido modesto. En efecto, estas ins-
tituciones han sido utilizadas en 11 de los 16 países que regulan estos me-
canismos (todos en democracia a excepción de Chile), pero de manera fre-
39
cuente sólo en dos de ellos (Uruguay y Ecuador) y en Venezuela desde la

llegada al poder del presidente Chávez.
Sin embargo, una mirada retrospectiva desde el inicio de la transición
a la democracia (fines de 1970) evidencia una tendencia creciente al em-
pleo de las instituciones de democracia directa. En efecto, mientras duran-
te la década de los años 1980 se realizaron nueve consultas populares, du-
rante la década de 1990 el número saltó a 19, en su mayoría para legitimar
o rechazar reformas constitucionales. A partir de 2000 se han realizado cin-
co consultas (Bolivia, Venezuela, Colombia y Uruguay).
A escala nacional no es posible establecer una regla general que expli-
que por qué algunos países han empleado más que otros estos mecanis-
mos. Pareciera que la respuesta pasa por el contexto partidario y por la cul-
tura política dominante de cada país. Así, por ejemplo, en Uruguay estos
mecanismos existen desde antes del proceso de restauración democrática.
Después del retorno a la democracia, sólo se registró como novedad el uso,
hasta entonces desconocido, del mecanismo de derogación de leyes por
medio de un referéndum. En Ecuador, diversos presidentes en situación
de asedio constante o de dudosa legitimidad, ante un sistema político par-
tidario muy débil y fragmentado, recurrieron inútilmente a la opinión ciu-
dadana para tratar de zanjar sus respectivas crisis políticas.
En algunos de los países más grandes de la región, como Brasil y Argen-
tina, estos mecanismos prácticamente no han sido utilizados, y en México
no han sido empleados del todo, al no tenerlos regulados en su ordenamien-
to constitucional. Argentina, como vimos, registra a escala nacional úni-
camente un ejercicio ritual a través de una consulta no vinculante sobre el
tema del laudo limítrofe sobre el canal de Beagle. Por su parte, la consulta
obligatoria llevada a cabo en Brasil en 1993, respecto a la posibilidad de
implantar el parlamentarismo y la monarquía, arrojó resultados adversos
para ambas propuestas.
4.2. Origen de la utilización de los mecanismos

de democracia directa en América Latina
Como ya se dijo, 25 de las 34 consultas populares tuvieron origen “desde

arriba” y sólo nueve fueron iniciadas “desde abajo”; de éstas, siete se lleva-
ron a cabo en un solo país: Uruguay. Esta tendencia obedece al hecho de
que si bien algunos estados prevén la intervención de la ciudadanía para
40
iniciar una consulta popular, por lo general, en la mayoría de los países

esta potestad se reserva al Ejecutivo o al Congreso.
Por su parte, varios presidentes latinoamericanos han utilizado estos
mecanismos de democracia directa con suerte diversa durante el periodo
1978-2004. En Panamá, el ex presidente Pérez Balladares fracasó en su in-
tento de modificar la Constitución para autorizar la reelección. En Ecua-
dor, el presidente Sixto Durán logró respuestas favorables en una primera
consulta-encuesta, pero negativas en la segunda, lo que debilitó su gestión
de gobierno. La clase política uruguaya registra una derrota en 1994 al no
lograr imponer una reforma constitucional que separaba las listas de vota-
ción municipal de las nacionales; reforma que había sido aprobada por dos
tercios de los integrantes del parlamento. Posteriormente, esa misma nor-
ma se incluyó en la reforma aprobada en 1996. Por su parte, el ex presi-
dente Fujimori de Perú y el presidente Chávez de Venezuela utilizaron
estos mecanismos de manera exitosa para consolidar sus respectivos pro-
yectos políticos, si bien el primero debió renunciar a su tercer mandato
como presidente debido al fraude cometido durante la elección del año
2000 y la consiguiente crisis política desatada. En Colombia, el presidente
Álvaro Uribe, amparado en una significativa aprobación popular a su ges-
tión, intentó involucrar a la población en la toma de varias decisiones de
diversa índole, presentándoles 15 preguntas que abarcaban temas diversos,
que iban desde la instauración del voto nominal y público en las corpora-
ciones públicas de origen popular, hasta la reducción del tamaño del Con-
greso y la aprobación de nuevos recursos para educación y saneamiento
básico. Los resultados de este esfuerzo fueron negativos en razón de que
sólo una de las preguntas logró la votación necesaria para su aprobación.
Finalmente, en Bolivia, el referéndum convocado por el presidente Carlos
Mesa involucró a la población en la toma de decisiones en materia de po-
líticas públicas, en esa oportunidad relacionadas con la política energética.
El resultado positivo del referéndum permitió consolidar el estilo político
de Mesa, basado en una relación directa con los ciudadanos.
4.3. El papel desempeñado por la sociedad civil
Los ordenamientos constitucionales de varios de los países de la región

prevén la iniciativa de la ciudadanía para reformar la constitución, lo que
en principio supone una mayor capacidad de decisión de parte de ésta. Sin
41
embargo, debe tenerse presente, que a la fecha únicamente Uruguay ha uti-

lizado este mecanismo. La iniciativa de la sociedad civil a través de movi-
mientos ad hoc, se dio sólo en los casos de las reformas constitucionales
planteadas en Uruguay en 1989, 1994 y 1999 para defender al sector de ju-
bilados y pensionistas, a sectores ligados a la enseñanza y al Poder Judicial,
habiendo triunfado únicamente las propuestas que presentaron los jubila-
dos en 1989 y 1994.
También fueron de iniciativa popular los referéndum derogato-
rios planteados en Uruguay. El de 1989, referido a los abusos de los dere-
chos humanos y que fue promovido por una coalición de partidos de
izquierda y un movimiento ad hoc de la sociedad civil, fracasó. El de 1992,
que rechazaba la posibilidad de privatizar parcialmente la empresa tele-
fónica, fue promovido también por fuerzas partidarias de izquierda junto
con el sindicato de trabajadores de esa empresa y se aprobó, y el de 2003,
que rechazaba la eventual asociación de la Administración Nacional de
Combustibles, Alcohol y Pórtland (ANCAP) con otras empresas públicas
o privadas, fue iniciado con una campaña de recolección de firmas en opo-
sición a esta asociación. Como puede verse, la participación de las organi-
zaciones de la sociedad civil ha sido limitada en Uruguay debido a que en
los dos primeros casos se registró la alianza de esos movimientos sociales
ad hoc con fuerzas partidarias. En Colombia, el “movimiento estudiantil
de la 7ª papeleta” promovió los cambios que llevaron a la reforma consti-
tucional de 1991. En el resto de los casos registrados en la región, la inicia-
tiva correspondió principalmente al presidente o al Parlamento, por lo
general de acuerdo con las normas constitucionales que obligan a la con-
sulta ciudadana.
Varios países prevén, asimismo, la iniciativa legislativa de parte de la
ciudadanía, exigiendo para ello un determinado porcentaje de electores, que
varía según el caso. Algunos países (entre ellos Brasil y Venezuela) también
establecen en su constitución que si el Parlamento rechaza un proyecto
presentado por iniciativa popular, un determinado porcentaje de los ciuda-
danos puede pedir que se someta a referéndum para su aprobación direc-
ta. Paraguay y Uruguay también prevén constitucionalmente este mecanis-
mo, pero al igual que en los países arriba citados, aún no se sancionan las
leyes necesarias para su puesta en marcha.
En cuanto a los efectos que estos mecanismos han tenido, puede afir-
marse que en general su uso en el ámbito nacional no ha dado mayor pro-
tagonismo real a la sociedad civil. Por su parte, el fortalecimiento del con-
42
trol ciudadano sobre el gobierno o respecto de los otros órganos del sistema
representativo sólo ha operado en forma limitada. Únicamente en Uruguay
los mecanismos de referéndum contra leyes pueden citarse como ejemplo,
si bien el resultado obtenido todavía es objeto de debate.6
Por otro lado, y pese a estar previstas constitucionalmente la puesta en
marcha de estos mecanismos, la iniciativa de la sociedad civil no es fácil. Se
requiere una conjunción de voluntades alrededor de un tema relevante y
movilizador y la conformación de un movimiento social que lo impulse.
Formalmente y hasta el presente, salvo en el caso de Uruguay, donde hu-
bo tres intentos de derogación de leyes, uno fracasado y dos aprobados co-
mo hemos visto; el de Colombia para la presentación de la Ley Antisecues-
tro, aprobada posteriormente; el de Perú (1998), para consultar la posible
reelección del presidente Fujimori, y el de Venezuela (2004) para revocar el
mandato al presidente Hugo Chávez, no existen otros ejemplos. Pero inclu-
so en Uruguay, desde 1992 a la fecha, y pese al intento de realizar en tres
ocasiones diferentes referéndum para derogar leyes, se realizaron los res-
pectivos actos de adhesión (dos por cada referéndum) para conocer si logra-
ban el apoyo de 25% de los ciudadanos habilitados para sufragar, y en las
cinco oportunidades no alcanzaron el porcentaje fijado en la Constitución
de la República para convocar a un referéndum. En el caso peruano, no obs-
tante contarse con un mayoritario respaldo de la población, la consulta fue
impedida por el régimen, que mediante reforma a la ley condicionó el refe-
réndum a su previa aprobación por el Congreso, donde finalmente no alcan-
zó la votación requerida para su convocatoria. En el caso venezolano, fue la
población la que impulsó y logró la convocatoria al referéndum mediante
un proceso de recolección de firmas, sin embargo, una vez realizada la con-
sulta, el resultado favoreció la permanencia del presidente.
En suma, la sociedad civil ha desempeñado hasta la fecha, y sólo en po-
cos casos, un papel más de control y freno que de creación e innovación.7
6 En el caso de la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado, que constituyó
una suerte de amnistía general de posibles abusos cometidos por militares y policías durante
el periodo dictatorial, se aceptó el resultado jurídico, pero la disputa por la memoria y la his-
toria, así como por reparaciones, continúa. En el caso de la ley que permitía privatizaciones
parciales en 1992 y que fue rechazada por la ciudadanía, el tema sigue en debate, especial-
mente en el área de la telefonía y, posteriormente, en formas de transmisión de datos y tele-
fonía celular que fueron otorgadas por concesión a operadores privados.
7 Thibaut (1998) señala que difícilmente se puede concluir que estos mecanismos refuer-
cen a la “sociedad civil”, pues no parecen disminuir el “desencanto”, sino que más bien cons-
tituyen canales de articulación fuera de las elecciones normales.
43
4.4. El comportamiento de la ciudadanía
El comportamiento general de la ciudadanía ha sido diverso. No hay una

tendencia regional uniforme. La constatación es que en muchos casos los
ciudadanos no se pronuncian a favor o en contra del tema puesto a su con-
sideración, sino que expresan su frustración frente a los deseos o percep-
ciones acerca de lo que ha hecho o no el gobierno de turno. Por ello, las
consultas populares en ciertos países, a diferencia de las elecciones, han
servido para dar expresión al “desencanto” que existe con la política y con
la clase dirigente.
También en más de un caso, aunque el tema parezca relevante, la ciu-
dadanía suele rechazar el planteo, atendiendo a la coyuntura político-par-
tidaria del momento. Un buen ejemplo en este sentido lo dio Guatemala en
1999, ya que las reformas que debían confirmar los Acuerdos de Paz que
pusieron fin a la guerra civil de 36 años no interesaron a la ciudadanía, la
cual mayoritariamente no participó en el proceso, y quienes sí lo hicieron
votaron en alto porcentaje en contra de su aprobación, como forma de de-
mostrar su descontento con el gobierno de turno. Este comportamiento se
vio influido en gran medida por la acción del Congreso, que no solo plan-
teó en la consulta las 12 reformas originales relativas a los Acuerdos de Paz,
sino que incluyó aproximadamente 53 reformas, lo que básicamente origi-
nó el rechazo a la consulta.
En los casos en que le correspondió a la ciudadanía resolver cuestiones
de relevancia, como en Brasil para optar entre el presidencialismo o el par-
lamentarismo y entre república o monarquía, la misma mantuvo el statu
quo (a favor del presidencialismo y de la república). El único país donde se
usó el mecanismo de derogación de leyes, Uruguay, muestra tres procesos
con resultados diferentes: uno que mantuvo la ley (sobre el tema de dere-
chos humanos), y los otros dos, contrarios a los procesos de privatización
(1992) y asociación con capitales privados (2003).
Debido a este fenómeno, la clase política y los titulares del Poder Eje-
cutivo se han vuelto, en la mayoría de los países, más cautos a la hora de
usar estos mecanismos, apelando a los mismos cuando están seguros de un
resultado favorable o aplicándolos cuando son de convocatoria obligatoria,
como es el caso de las reformas constitucionales.
En lo que se refiere al grado de participación electoral durante estas
consultas populares, observamos que en general el porcentaje de votantes
varía según el país y el tema en discusión. Son especialmente notorios, por
44
su reducida participación, los casos de Guatemala y de Colombia, lo cual

coincide con el alto abstencionismo que caracteriza el comportamiento
electoral de estos dos países. Hay casos en que las consultas, traducidas a
porcentaje sobre el padrón electoral, resultaron aprobadas o rechazadas
por menos de 50% de los ciudadanos inscritos. Sin embargo, en la mayo-
ría de las situaciones en que ello ocurrió, los resultados no fueron puestos
en duda, ni su legalidad o legitimidad cuestionada por quienes resultaron
derrotados.
El cuadro VIII.4. muestra el respaldo electoral obtenido desde 1978 en
los 11 países que pusieron en práctica mecanismos de democracia directa
establecidos en las constituciones nacionales.
Es importante resaltar la importancia de que los procesos de consulta
popular estén provistos de condiciones que permitan asegurar una partici-
pación amplia, plural e informada. Es fundamental que una consulta popu-
lar sea objeto de una oportuna convocatoria que llegue a los sectores socia-
les afectados, es decir, debe haber una intensa difusión de la información
pertinente sobre los temas que son objeto de la consulta y sobre el mismo
proceso de consulta, así como de sus alcances. Si bien esto no asegura per
se la participación masiva en el proceso, por lo menos otorga a la ciudada-
nía más instrumentos para incentivarla a participar.
4.5. Consecuencias sobre el sistema político
1) En general. No hay elementos de juicio para afirmar que el uso de los

mecanismos de participación ciudadana mejore o empeore el funciona-
miento de un sistema político determinado. La mayoría de las democracias
europeas recurren muy ocasionalmente a la consulta popular a escala na-
cional, mientras que Estados Unidos sólo la considera en el ámbito estatal
y local. Un estudio comparado del uso de estos mecanismos en Estados
Unidos evidencia que su empleo suele ser más frecuente en aquellos esta-
dos que cuentan con fuertes grupos de interés, gobiernos divididos, legisla-
turas profesionales y en los cuales los requisitos para someter temas a con-
sulta popular directa son bajos.
Por su parte, la experiencia, en América Latina a la fecha, tampoco pare-
ciera indicar que los mecanismos de democracia directa hayan tenido, en la
mayoría de los casos, el impacto deseado en cuanto a mejorar la representa-
ción o la participación. Tampoco pareciera que hayan coadyuvado a dismi-
45
CUADRO VIII.4. Mecanismos de democracia directa en América Latina:
participación popular 1978-2004
Electores Votos Participación

País Fecha Mecanismo inscritos emitidos (%)
Argentina Nov. 1984 Consulta 17 824 795 12902 637 72 39

Brasil Abr. 1993 Plebiscito 90 256 552 67010 409 74 24
Bolivia Jul. 2004 Referéndum 4 458 293 2678 518 60 06
Colombia Mar. 1990 Consulta “informal” 14 237 110 5426 886 38 11
Oct. 1997 Consulta 20 446 366 nd nd
Oct. 2003 Referéndum 25 069 773 6 673 050 26.61
Chile Sep. 1980 Plebiscito nd 6 271 368 nd
Oct. 1988 Plebiscito 7 435 913 7 251 943 97 53
Jun. 1989 Plebiscito 7 556 613 7 082 084 93 72
Ecuador Ene. 1978 Plebiscito 2 088 874 1 811 640 86 73
Jun. 1986 Consulta 4 255 568 3 130 361 73 56
Ago. 1994 Consulta-encuesta 6 214 358 3 977 374 64 00
Nov. 1995 Consulta-encuesta 6 577 974 3 857 590 58 64
May. 1997 Consulta-encuesta 6 890 832 4 083 106 59 25
Guatemala Ene. 1994 Referéndum 3 439 331 545 894 15 87
May. 1999 Referéndum 4 080 398 757 940 18 57
Panamá Abr. 1983 Referéndum 834 409 556 969 66 75
Nov. 1992 Referéndum 1 397 003 559 651 40 06
Ago. 1998 Plebiscito 1 718 870 1 123 901 63 39
Perú Oct. 1993 Plebiscito 11 620 820 8 178 742 70 38
Uruguay Nov. 1980 Plebiscito 1 977 951 1 689 424 85 41
Abr. 1989 Referéndum 2 283 597 1 934 715 84 72
Nov. 1989 Plebiscito 2 302 771 2 056 355 89 30
Dic. 1992 Referéndum 2 345 077 1 941 829 82 80
Ago. 1994 Plebiscito 2 278 375 1 964 771 86 24
Nov. 1994 Plebiscito pensiones 2 328 478 2 130 618 91 50
Nov. 1994 Plebiscito educación 2 328 478 2 130 618 91 50
Dic. 1996 Plebiscito 2 343 920 2 019 843 86 17
Oct. 1999 Plebiscito 2 402 160 2 147 149 89 38
Dic. 2003 Referéndum 2 466 682 1 929 042 83 25
Venezuela Abr. 1999 Referéndum 11 022 031 4 129 547 37 47
Dic. 1999 Referéndum 10 940 596 4 819 056 44 05
Dic. 2000 Referéndum 11 202 214 2 632 523 23 50
Ago. 2004 Referéndum 14 037 900 9 815 631 69 92
FUENTE: Elaboración propia con base en la información proporcionada por los organismos electorales.
Para el caso de Ecuador, la información se tomó de Dieter Nohlen (comp.), Elections in the Americas,
Oxford.
[157]
46
nuir el descontento con la política y los partidos, actuando más bien como
canales de expresión de este “desencanto” fuera de las elecciones regulares.
2) En materia de estabilidad política. No puede afirmarse tampoco que
los mecanismos de democracia directa, tal y como han sido utilizados has-
ta ahora, hayan mejorado o complicado sustancialmente la estabilidad po-
lítica. Como todo mecanismo de ingeniería electoral, estos deben ser parte
de una arquitectura mayor, y es en ese marco en que debe analizarse su
funcionamiento. En general, estos mecanismos no se han utilizado para re-
solver controversias entre el Parlamento y el Ejecutivo, salvo indirectamen-
te en Ecuador, donde los presidentes Sixto Durán y Fabián Alarcón, respec-
tivamente, recurrieron de manera infructuosa a los mismos para tratar de
mejorar el grado de legitimidad de sus debilitadas gestiones. En el caso
de Venezuela, donde sectores de oposición al gobierno procuraron la revo-
catoria del mandato del presidente Hugo Chávez por medio de un referén-
dum, los resultados mostraron una ciudadanía polarizada y no abonaron
nada a la estabilidad política de la nación.
En algunos países, así como en momentos determinados, el uso inde-
bido de estos mecanismos puede incluso considerarse negativo para la es-
tabilidad política. Ecuador de nuevo es un buen ejemplo de ello. Las suce-
sivas consultas, no vinculantes, sin instrumentación posterior, llevaron a
acentuar la ingobernabilidad del país. Si bien no puede atribuirse respon-
sabilidad directa a estos mecanismos en la pérdida de estabilidad política
que llevó a la caída de dos presidentes constitucionales, tampoco puede de-
cirse que hayan contribuido positivamente en pro de la estabilidad.
3) En materia de reforma política. Los mecanismos de democracia di-
recta parecen favorecer soluciones conservadoras; el ejemplo más claro es
el rechazo al cambio de régimen de gobierno y político en Brasil en 1993.
En otros casos los resultados son contradictorios. La separación de
elecciones municipales de las nacionales rechazada por la ciudadanía uru-
guaya en 1994 se aprobó en 1996. En julio de 1986 la ciudadanía ecuato-
riana rechazó la posibilidad de aceptar candidaturas independientes de los
partidos, pero luego las aceptó en 1994.
4) En relación con las reformas económicas. La complejidad de los te-
mas económico-financieros determina un alto grado de dificultad para in-
tentar resolverlos vía la participación ciudadana mediante el uso de meca-
nismos de democracia directa. Por ello, las legislaciones de la mayoría de
los países ha excluido expresamente estas materias como objeto de even-
tuales consultas populares.
47
Empero, en algunos países, entre ellos Uruguay y Ecuador, a iniciativa

de la sociedad civil y por lo general con la adhesión de partidos políticos de
centro-izquierda, se intentó usar estos mecanismos para imponer límites a
las reformas económicas. El caso paradigmático es la derogación de la ley
que permitía la privatización parcial de la empresa telefónica uruguaya en
1992. Sin embargo, el mismo esquema no siguió adelante en los años pos-
teriores, cuando se intentó someter a referéndum una ley marco sobre la
distribución de electricidad y gas. Tampoco prosperó un intento de comen-
zar a cuestionar el sistema privado de retiros y pensiones, aunque en este
caso se debió a razones formales, ya que la Corte Electoral entendió que no
procedía la interposición del recurso, por ser la materia jubilatoria de ini-
ciativa privativa del Poder Ejecutivo y, por ende, no se podía recurrir. Asi-
mismo, en 2003 se acogió, mediante referéndum, un recurso contra la ley
que permitía que la empresa encargada de la ANCAP pudiera asociarse con
empresas públicas y privadas, nacionales o extranjeras, para la refinación
y distribución de combustibles derivados del petróleo.
Por su parte, en Ecuador el intento de grupos de la sociedad civil de
convocar a una consulta popular contra el plan económico del gobierno del
presidente Gustavo Noboa y la dolarización fracasó al no haberse reunido,
según la autoridad electoral, el número suficiente de firmas para ello.
Finalmente, cabe señalar que en Colombia, en 2003, el presidente Álva-
ro Uribe trató de obtener la aprobación de la ciudadanía en temas diversos,
como la obtención de nuevos recursos para educación y saneamiento bási-
co, el saneamiento de las finanzas públicas, la eliminación de pensiones y
salarios mayores a 25 salarios mínimos mensuales que se pagan con cargo
al Estado, entre otros. La respuesta de la ciudadanía obstruyó la aproba-
ción de las reformas propuestas, en virtud de que no alcanzaron el umbral
necesario para ser aprobadas. En Bolivia, por el contrario, la aprobación
de la ciudadanía a la propuesta del presidente Carlos Mesa en julio de 2004,
dio luz verde para la abrogación de la Ley de Hidrocarburos 1689 promul-
gada por Gonzalo Sánchez de Lozada, y la recuperación de la propiedad de
todos los hidrocarburos para el Estado boliviano.
4.6. Consideraciones finales
Un balance preliminar evidencia que pese a la generalizada incorporación

de los mecanismos de democracia directa en los textos constitucionales de
48
la región, la mayoría de los sistemas políticos latinoamericanos sigue tenien-

do un bajo componente de democracia directa en el ámbito nacional, con
excepción de Uruguay. Hay una riqueza mucho mayor, con gran variedad
de mecanismos y modalidades, en el ámbito estadual y local/municipal, cuyo
estudio comparado sigue virgen y valdría la pena abocarse a ello.
En cuanto a los resultados de la aplicación de estos mecanismos, cabe
destacar que mientras en las democracias europeas, después de la segunda
Guerra Mundial, han tenido más bien efectos conservadores en nuestra re-
gión en cambio han tenido un resultado mixto, oscilante entre intentos de
manipulación neopopulista por una parte, con posiciones conservadoras o
tradicionalistas por la otra. En Europa, en los últimos años se han venido
utilizando cada vez más en relación con el proceso de integración.
Pero más allá de la valoración que pueda hacerse en relación con su
empleo, hay que aceptar que estos mecanismos han llegado para quedarse.
De ahí que el tema central pase por cómo utilizarlos adecuadamente y, más
importante aún, cuándo y para qué casos.
En efecto, un adecuado empleo de estos mecanismos exige, como pre-
misa lógica, un Estado democrático dotado de derechos fundamentales
plenamente garantizados y en el que el pluralismo político goce de total
efectividad. Demanda, además, la plena vigencia de la libertad de expresión
e información y la ausencia de manipulación de la opinión pública y con-
diciones de equidad del proceso para ambas partes. No hay que olvidar que
en más de una ocasión han sido los enemigos de la libertad y de la demo-
cracia los que han recurrido a su uso (Aragón y López, 2000).
Somos por ello de la opinión, como lo demuestra la práctica latinoame-
ricana, de que los mecanismos de democracia directa son un elemento distor-
sionador en ausencia de instituciones democráticas representativas eficientes
fundadas en un sistema de partidos políticos estable y correctamente arrai-
gado en la sociedad.
Por ello, en sociedades como las nuestras, donde la pobreza crece, don-
de la equidad está retrocediendo y donde la política está “bajo sospecha”,
si los mecanismos de democracia directa son debidamente utilizados pue-
den ayudar a contrarrestar la tendencia a la deslegitimación del sistema
político. De lo contrario, estos mecanismos, lejos de constituir un instru-
mento para la participación directa del pueblo en la toma de decisiones
concretas, pueden convertirse en un medio de manifestación del desconten-
to social al margen de los procesos electorales, con consecuencias negativas
para la gobernabilidad democrática. Sin instituciones políticas fuertes y
49
arraigadas, el uso de estos mecanismos puede maximizar el conflicto, y co-

mo bien lo señala Sartori (1989: 156 y ss.), llegar a representar la encarna-
ción de la “tiranía de las mayorías”.
De ahí la importancia, de cara al actual contexto económico, social y
político regional, de evitar el peligro de un uso patológico de estos meca-
nismos, estableciendo límites claros a los temas que pueden ser sometidos
a consulta popular.
En suma, la experiencia de estas dos décadas en el uso de estos meca-
nismos de democracia directa aconseja una utilización prudente y no des-
virtuada de los mismos, particularmente en lo que se refiere a su utiliza-
ción en el ámbito nacional. Por todo ello, e independientemente del valor
agregado que pueda derivarse de su utilización, en especial a escala local
(el cual creemos es el espacio idóneo para su ejercicio), la coyuntura lati-
noamericana demanda prestar atención urgente y prioritaria al fortaleci-
miento del Estado democrático y al mejoramiento de la eficacia de los me-
canismos y órganos centrales de la democracia representativa, en particular
al fortalecimiento del sistema de partidos políticos.
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¿QUÉ ES LA DEMOCRACIA INTERNA?

UNA PROPUESTA DE REDEFINICIÓN
CONCEPTUAL
Flavia FREIDENBERG
I. PRIMERAS PALABRAS
En 2003, el profesor Dieter Nohlen junto a un grupo de colegas de diversas

instituciones decidieron reditar y actualizar el Tratado de derecho electo-
ral comparado, un texto que había sido publicado originalmente en 1988,
con la participación de gran número de colegas y académicos muy presti-
giosos y se había convertido rápidamente en una obra de consulta obligada
en materia electoral. A raíz de esa decisión, recibí la invitación de sumarme
a ese ambicioso proyecto. Mi participación consistía en introducir una nue-
va voz (que estaba ausente en el Tratado original), denominada “Democra-
cia interna” y que tenía la pretensión, a mi juicio bastante ambiciosa, de
clarificar qué se entendía por una categoría sobre la que pesaban demasia-
dos lugares comunes y una gran vaguedad conceptual.
Pasé varios meses pensando en el encargo, e incluso llegué a consultar a
colegas y amigos sobre su opinión respecto a la posibilidad real por definir
esta categoría, tras mi dificultad de encontrar conceptualizaciones previas
en la literatura comparada. Cierto día, un profesor amigo sentenció entre la
seriedad y la ironía que le caracterizan: “constructivismo, querida, deberás
construir tu propia definición”. Durante más de un año, revisé la literatura
que pude conseguir, di vueltas sobre mis propias ideas, preparé un borrador
y se lo presenté al profesor Nohlen, con la esperanza de que su experiencia
echara luz a mi esfuerzo.
La comparación de ese borrador con el capítulo final del Tratado da
cuenta de la rigurosidad de su lectura y de sus correcciones, su exigencia
conceptual y su infinita paciencia frente a mis propias limitaciones. Dieter
277
69
278 FLAVIA FREIDENBERG
Nohlen me alentó desde la distancia, de manera exigente pero también pro-

tectora, a superar las barreras que una misma se construye al momento de
pensar teóricamente y, con una inmensa generosidad, contribuyó vía co-
rreo electrónico, a que mis presunciones sobre lo que significa la democra-
cia interna fuera madurando y refinándose.
No puedo afirmar como otros colegas que Dieter Nohlen ha sido mi
maestro. Nunca tomé una clase con él ni participé en ninguno de sus semi-
narios. Pero aún así me siento en deuda con sus ideas, sus recomendaciones
y la atención que siempre me ha prestado desde que nos conocimos en el II
Congreso de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP)
que se realizó en ciudad de México en 2004. Reconozco en él dos pasiones:
la obsesión por institucionalizar la ciencia política y la necesidad de mejo-
rar la docencia e investigación en política comparada que se hace en Amé-
rica Latina. Su esfuerzo por formar politólogos (más que latinoamericanis-
tas) honra aún más su trabajo como académico.
Por todo ello, cuando recibí la invitación de participar en este libro ho-
menaje, me asaltó la idea de volver a pensar en el concepto de democracia
interna, discutir nuevamente sus aristas y vericuetos, además de proponer
una nueva manera de entenderlo, incluso llegando a ser crítica del trabajo
que publiqué hace ya más de tres años. Porque de eso se trata; de estudiar,
avanzar y revisar nuestros supuestos, unos a otros, siendo rigurosos con
una de las principales características del conocimiento científico: su infali-
bilidad. Sirva este esfuerzo a modo de homenaje, en el sentido en que los
alumnos pueden honrar a quienes les enseñan: pensando y revisando cons-
tantemente aquello en lo que uno cree.
II. INTRODUCCIÓN
Los partidos políticos quieren ganar elecciones y emplean todas las es-
trategias posibles. A la mayoría de los partidos (y a sus políticos) no les im-
porta si sus propuestas son incluyentes; si en la elaboración de las mismas
participan muchos militantes; si hay una adecuada distribución de los dife-
rentes grupos en los órganos de dirección o si están representados de mane-
ra equitativa en las candidaturas. Tampoco les preocupa si la elección de
sus candidatos resulta exclusivamente de la voluntad del líder, si eso supo-
ne cambiar los nombres de los postulantes que decidieron las directivas lo-
70
¿QUÉ ES LA DEMOCRACIA INTERNA? 279
cales e, incluso, no les inquieta la violación de los estatutos o el acomodo

de las reglas a la coyuntura del momento.
A los políticos todo esto no les preocupa, fundamentalmente, porque no
condiciona el resultado electoral. Los partidos oligárquicos pueden subsis-
tir en un sistema democrático e, incluso, una democracia electoral puede
sobrevivir sin que sus partidos sean internamente democráticos. La demo-
cracia procedimental no exige que sus organizaciones sean democráticas
en lo interno, aunque esto no sea necesariamente bueno para la calidad de
la democracia ni mejore la calidad de la relación entre representantes y re-
presentados.1
A los políticos todo esto no les importa, porque tampoco les importa a
los ciudadanos. Éstos no definen su voto evaluando el modo en que los par-
tidos seleccionan a sus candidatos y mucho menos tomando en cuenta cuán
participativos son sus procesos de toma de decisiones. Es más, pueden pre-
ferir votar por partidos internamente oligárquicos frente a otros que han
usado procedimientos competitivos. Diversos ejemplos de América Latina
y Europa muestran que partidos altamente cohesionados, muy disciplina-
dos y jerárquicos, con bajos niveles de pluralismo y transparencia, suelen
tener mayor éxito electoral que otros que no lo son e incluso eligen mejores
candidatos y resuelven de una manera menos traumática sus conflictos in-
ternos. Por ello, frente a la pregunta de cuánta democracia interna necesitan
los partidos para sobrevivir en una democracia representativa, la respuesta
es, sencillamente, ninguna.
Durante mucho tiempo este tema no importó a nadie. Las organizacio-
nes de partidos eran vistas como “cajas negras”, en las que podía ocurrir
todo lo que uno se podría imaginar (o simplemente no ocurrir nada cual
cáscaras vacías), ya que no había datos, análisis ni teorías que describieran
o explicaran debidamente lo que sucedía en el interior de las organizacio-
nes.2 Pero, en las últimas décadas, las investigaciones que analizan el modo
1 Cabe la reflexión de Schattschneider, Elmer E., Party Government, Nueva York,
Holt, Rinehart and Winston, 1941, p. 60, que señala que “la democracia no debe encontrar-
se en los partidos sino entre ellos”, lo que significa que no importa cuán democrático sean
internamente porque lo central es la competencia externa. Una perspectiva alternativa sería
la que sostiene que la democracia interna es un fin en sí mismo y que el proceso decisional
de las estructuras partidistas aparece como una oportunidad para que los ciudadanos influ-
yan en las decisiones públicas, lo cual se convierte en una exigencia fundamental para el
funcionamiento democrático.
2 Freidenberg, Flavia y Alcántara, Manuel, “Selección de candidatos, política partidis-
ta y rendimiento democrático: una introducción”, en Freidenberg, Flavia y Alcántara, Ma-
71
en que funcionan las organizaciones partidistas se han incrementado nota-

blemente en Europa y América Latina. En particular, a partir de 1990, hubo
un cambio importante en los intereses de los investigadores latinoamerica-
nistas, ya que siguiendo la tendencia de algunos partidos europeos,3 mu-
chos partidos latinoamericanos reformaron sus prácticas con la pretensión
de generar mayores niveles de transparencia y pluralismo interno. 4
Ese nuevo interés en la vida de las organizaciones ayudó a identificar
que uno de los procesos más interesantes de ser estudiados era el de selec-
ción de candidatos, sobre todo porque las reformas que llevaron a cabo los
partidos no fueron globales sino que estuvieron dirigidas fundamentalmen-
te a la manera de elegir al candidato presidencial.5 Así, algunos partidos
nuel (eds.), Selección de candidatos, política partidista y rendimiento democrático, Méxi-

co, UNAM, TEDF e Instituto de Iberoamérica, 2003.
3 La incorporación de mecanismos más democráticos y su asociación con el uso de
elecciones internas también se dio en las últimas décadas del siglo XX en Dinamarca, Fin-
landia, España, Bélgica, Irlanda y Gran Bretaña (Pennings, Paul y Hazan, Reuven, “Demo-
cratizing Candidate Selection. Causes and Consecuences”, Party Politics, Londres, Sage
Publications, vol. 7, núm. 3, p. 269).
4 Esto ha sido claramente identificado en los trabajos de Alcántara, Sáez, Manuel,
“Experimentos de democracia interna. Las primarias de partidos en América Latina”, Mé-
xico, FLACSO, Documentos de Trabajo, Doctorado en Ciencia Política 6, 2001; Payne,
Mark et al., La política importa, Washington, BID o Freidenberg, Flavia, Selección de can-
didatos y democracia interna en América Latina, Lima, Transparencia Internacional e
IDEA, 2003; id.; Freidenberg, Flavia, voz: “Democracia interna en los partidos políticos”,
en Nohlen, Dieter et. al. (eds.), Tratado de derecho electoral comparado de América Lati-
na, 2a. ed., México y San José, Fondo de Cultura Económica, Instituto Interamericano de
Derechos Humanos, IFE e IDEA International, cap. XXV, pp. 627-678.
5 La investigación que el Equipo de la Universidad de Salamanca realizó durante el pe-
riodo 1998-2001 sobre 62 partidos de 17 países de América Latina identificó algunas lagu-
nas en el conocimiento de la política interna y sentó las bases para profundizar en el estudio
de los procesos de toma de decisiones en perspectiva comparada. En Alcántara, Manuel y
Freidenberg, Flavia, Partidos políticos de América Latina, Salamanca, Ediciones Universi-
dad de Salamanca, 2001, se encuentra la descripción formal de los mecanismos de selec-
ción de candidatos de más de 60 partidos de 17 países. Asimismo, otros trabajos pioneros
fueron los de Alcántara, op. cit., nota 4, Freidenberg, Flavia y Sánchez López, Francisco,
“¿Cómo se elige un candidato a presidente? Reglas y prácticas en los partidos políticos de
América Latina”, Revista de Estudios Políticos, Madrid, núm. 118, 2002, pp. 321-361; Colo-
mer, Josep, “Las elecciones primarias presidenciales en América Latina y sus consecuencias
políticas”, en Cavarozzi, Marcelo y Abal Medina (h), Juan (comps.), El asedio a la política.
Los partidos latinoamericanos en la era neoliberal, Rosario, Homo Sapiens Ediciones, 2002,
o Valadés, Diego, “Sistema electoral y Estado de derecho”, textos seleccionados del Pri-
mer Curso de Especialización sobre Régimen Electoral, Gobernabilidad Democrática y
Resolución de Conflictos del Tribunal Supremo Electoral, del 27 al 29 de marzo y del 3 al 5
72
con una densa tradición de prácticas oligárquicas incorporaron mecanis-

mos electivos en sus estructuras burocráticas (como el PRI en México) y
otros nuevos se convirtieron en adalides de esas nuevas prácticas políticas
(como el FREPASO en Argentina), que más pronto que tarde mostrarían su
escasa efectividad para mantener la cohesión interna, conseguir el éxito
electoral, mejorar la calidad de los candidatos, empoderar a las bases o
asegurar la representación de las minorías en los procesos de toma de
decisiones.
Aun así, la celebración de estos procesos de toma de decisiones son los
que condujeron a pensar en la importancia de la democracia interna y los que
hicieron inminente la necesidad de definir qué se entiende por ese con-
cepto, qué dimensiones implica, cómo se mide y qué implicanciones tie-
ne para el estudio de otras dimensiones de las organizaciones partidistas.
Fueron los procesos de selección de candidatos y no otros porque los par-
tidos se concentraron en ellos y, durante mucho tiempo, los políticos incluso
pensaron que con celebrar cada cuatro, cinco o seis años un proceso com-
de abril de 2003. La organización de una mesa sobre el tema en el Congreso de la Asocia-

ción de Estudios Latinoamericanos (LASA) en Washington, Estados Unidos, en septiembre
de 2001, fue una interesante innovación temática. Los estudios sobre selección de candida-
tos se han realizado sobre partidos específicos (Coppedge, Michael, Strong Parties and
Lame Ducks. Presidential Partyarchy and Factionalism in Venezuela, Stanford, Stanford
University Press, 1994; Díaz, Christopher, “Effects of Party Competition on the Quality of
PRI Candidates: An Analysis of Mexican Gubernatorial Elections: 1989-1999”, trabajo
presentado en el XXIV Encuentro Anual Internacional de la Asociación de Estudios Lati-
noamericanos, Miami, Florida, del 16 al 18 de marzo de 2000; Freidenberg, Flavia, Jama,
Caleta y Camello: las estrategias de Abdalá Bucaram y el PRE para ganar elecciones, Qui-
to, CEN); comparando partidos de un país (Siavelis, Peter, “The Hidden Logic of Candidate
Selection for Chilean Parliamentary Elections”, trabajo presentado en el XXIII Internatio-
nal Meeting of Latin American Studies Association. Washington, 6-8 de septiembre de
2001; Buquet, Daniel, “Selección de candidatos y fraccionalización partidaria en Uruguay
(1942-1999)”, trabajo presentado en el XXIII International Meeting of Latin American Stu-
dies Association. Washington, 6-8 de septiembre de 2001, o Taylor-Robinson, Michelle,
“Candidate Selection in Costa Rica”, trabajo presentado en el XXIII International Meeting
of Latin American Studies Association. Washington, 6-8 de septiembre de 2001); o parti-
dos de diferentes países (Martz, John, “Political Parties and Candidate Selection in Vene-
zuela and Colombia”, Political Science Quaterly, Nueva York, vol. 114 (4), 1999, pp.
639-659; Freidenberg, Flavia y Sánchez López, Francisco, cit., supra; Payne, Mark et al.,
op. cit., nota anterior; Siavelis, Peter M. y Morgenstern Scott (eds)., Pathways to Power:
Political Recruitment and Candidate Selection in Latin America, University Park, Penn
State University Press, 2008, y Freidenberg, Flavia y Alcántara, Manuel, op. cit., nota 2).
En 2006, un equipo del Instituto de Iberoamérica desarrolló una serie de documentos de tra-
bajos sobre procesos específicos de selección de candidatos: http://americo.usal.es/oir/
opal/DISC.htm
73
petitivo nacional para elegir candidato presidencial bastaba para que su or-
ganización fuera considerada internamente democrática.
Este trabajo revisa la discusión existente sobre la democracia interna y
propone una redefinición del concepto a partir del conocimiento acumula-
do en más de diez años de observación del funcionamiento de los partidos
políticos en general y, en particular, de América Latina.6 Se sostiene que la
democracia interna debe ser considerada un concepto unidimensional, cen-
trado en su dominio primario de corte político, que adquiere diversos valo-
res cuando se la aplica a un proceso específico, ya sea la selección de candi-
datos o líderes, la participación interna o el control político. La clave de
esta nueva manera de ver al concepto está en que la democracia interna es
una variable continua, con lo cual puede haber diversos niveles de
democracia interna en cualquier por proceso de toma de decisiones.
III. ¿QUÉ ES LA DEMOCRACIA INTERNA?

LA PROPUESTA ORIGINAL
Elaborar la definición de un concepto es una de las tareas más complejas

pero también más importantes de las ciencias sociales. Consiste en estable-
cer el modo en que un término describe lo abstracto, de manera lo suficien-
temente amplia que abarque realidades diversas, al mismo tiempo que sea
capaz de dotarse tanto de un claro referente empírico como de describir lo
concreto. La manera en que se realice ese proceso, considerando los crite-
rios empleados y las estrategias usadas condicionará la definición
resultante y el contenido que ese concepto denotará.
En el texto publicado en el Tratado de derecho electoral sostuve que la
democracia interna era un concepto que se emplea de manera cotidiana y
que el uso de ese término se caracteriza por su utilización normativa, pues-
to que se la suele asociar con la idea de lo que debería ser un “buen partido”
más que con lo que describe el comportamiento partidista. Precisamente,
debido a su uso cotidiano, esa categoría se enfrenta a uno de los obstáculos
6 Las investigaciones en las que he podido participar han estado adscritas al Instituto de
Iberoamérica de la Universidad de Salamanca y han estado financiadas en diferentes mo-
mentos por diversos organismos públicos como el Ministerio de Educación y el de Innova-
ción y Ciencia de España, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),
Ágora Democrática (Ecuador), International IDEA y Transparencia Internacional.
74
epistemológicos más comunes: el del conocimiento general,7 toda vez que

se emplea en múltiples ámbitos, más allá del alcance de sus atributos y de la
perspectiva de democracia que defienda el que emite la definición.
En ese trabajo propuse una definición del concepto de tipo radial, multi-
dimensional, en donde un partido debía cumplir con una serie de exigen-
cias en cada una de esas dimensiones, para poder alcanzar los niveles de
democracia interna.8 Las dimensiones a tener en cuenta eran tres: a) selec-
ción de candidatos a cargos de elección popular y de autoridades partidis-
tas; b) participación de minorías y sectores sociales subrepresentados (mu-
jeres, jóvenes, grupos étnicos) en el proceso de toma de decisiones y en la
definición programática del partido, y c) rendición de cuentas de los candi-
datos, cargos públicos y autoridades del partido a la militancia.
El proceso de selección de candidatos resulta una dimensión clave para
descubrir el juego de interacciones que influyen en las decisiones que se
dan en el interior de un partido. Los métodos pueden ser clasificados de di-
versas maneras según sea el criterio empleado. Los mecanismos más parti-
cipativos e incluyentes serán aquellos en los que se lleven a cabo eleccio-
nes y los menos serán en los que decide una sola persona la candidatura (el
líder del partido). Así, el número de personas que participa en el proceso
decisional es una variable fundamental para conocer el grado de democra-
tización de un partido político.
Ahora bien, que un partido utilice elecciones para seleccionar a sus can-
didatos o a sus dirigentes no basta para que sea democrático. El nivel de
participación (e inclusión) de los militantes en la representación del parti-
do, en la definición del programa, en la delimitación de las estrategias y en
las decisiones, también importan al medir el nivel de democracia interna
así como relevante es la presencia de minorías y de grupos poco represen-
tados (mujeres, jóvenes) en los órganos de dirección y en las candidaturas
del partido.
Una última dimensión, quizás la menos explorada en el análisis de la de-
mocracia interna, es el control y la rendición de cuentas tanto de los diri-
gentes como de los candidatos respecto de los militantes del partido. Preci-
samente, el hecho de que los dirigentes de los partidos deban responder a
las exigencias de los miembros y de los ciudadanos en general es lo que los
7 Bachelard, Gastón, La formación del espíritu científico, Buenos Aires, Siglo XXI,
1948.
8 Freidenberg, Flavia, op. cit., nota 4.
75
diferencia de cualquier otro tipo de organización. Un partido será entonces

internamente democrático cuando sus dirigentes respondan ante sus miem-
bros sobre las decisiones que tomaron y éstos, al tener información, puedan
apartarlos del poder o del manejo del partido (castigarlos o premiarlos por
lo realizado como representantes de la organización).
En este sentido, la propuesta sostenía que un partido alcanzaría altos ni-
veles de democracia interna cuando se diera la presencia de los siguientes
elementos:
— mecanismos de selección de candidatos a cargos de representación

(internos o externos) que sean incluyentes respecto al número de ac-
tores que permiten la participación;
— participación de los afiliados en los órganos de gobierno, sin discri-
minación en la representación de los diversos grupos que integran la
organización;
— activa influencia en la discusión y formación de las posiciones pro-
gramáticas del partido y en las decisiones comunes que éste tome;
— respeto hacia los derechos mínimos de los miembros que garanticen
la igualdad entre los afiliados y se protejan los derechos fundamenta-
les en el ejercicio de su libertad de opinión;
— respeto del principio de mayoría, que haga que las decisiones sean
tomadas en función de la mayoría de las voluntades individuales;
— articulación adecuada de las responsabilidades entre las asambleas y
comités de representantes locales y regionales; y
— control efectivo de los dirigentes por parte de los militantes.
Se entendía entonces que un partido gozaba de democracia interna cuan-

do sus líderes y candidatos eran elegidos por los miembros, a través de me-
canismos participativos; donde las decisiones fueran inclusivas y tomadas
con la participación voluntaria de sus miembros; los órganos de gobierno
no discriminaban la integración de los diferentes grupos (incluso aquellos
que eran minoritarios al interior de la organización) y se diera el respeto de
una serie de derechos y responsabilidades que garanticen la igualdad de los
miembros en cualquier proceso de toma de decisiones. El modo en que
los partidos toman sus decisiones, respecto al procedimiento empleado, a
su transparencia y al grado de inclusión de los actores en dichos procesos,
76
eran elementos que ayudaban a definir los niveles de democracia interna de

una organización.
IV. LOS PROBLEMAS DE UN CONCEPTO RADIAL

DE DEMOCRACIA INTERNA
Esta propuesta conceptual presentaba al menos dos problemas: uno de

tipo teórico-conceptual y otro de tipo metodológico. En relación con el pri-
mero, existen diferencias importantes en la definición de democracia inter-
na, según sea el concepto de democracia que el observador del proceso
conciba. No será lo mismo si se entiende a la democracia como representa-
ción o si el énfasis está en la participación. Los atributos que se le exigirán
al partido serán diferentes si se espera que tome sus decisiones a través de
mecanismos representativos (las elecciones internas) a que lo haga a través
de procedimientos participativos (las deliberaciones o asambleas de miem-
bros). Por tanto, no es inocente la visión que el investigador tenga sobre la
democracia, al momento de definir qué entiende por este concepto; tampo-
co la visión que los miembros del partido tengan respecto a lo que es la de-
mocracia interna para exigir uno u otro tipo de mecanismo.9
Además, resulta relevante diferenciar entre lo que es, lo que puede ser y
lo que debería ser la democracia interna. Se ha evidenciado que no es lo
mismo lo que las reglas electorales y los estatutos partidistas dicen respecto
a cómo un partido debería funcionar; lo que realmente ocurre en su vida in-
terna y lo que normativamente les gustaría que sucediera a los miembros de
los partidos en los procesos de toma de decisiones. Lo que es se aborda des-
de la revisión de las normas constitucionales, legales y estatutarias así
como tras el análisis del comportamiento real del partido, luego de obser-
var cómo se designan sus órganos y sus candidatos; a quién, por quién y
cómo se eligen, cómo se renuevan, cómo se toman las decisiones y de qué
manera se protegen los derechos de los afiliados. Lo que debería ser se da
por la adopción de los principios de la democracia como sistema político en
el interior de la organización. Para que un partido pueda ser democrático
9 Si los miembros consideran que democracia interna significa participar en la delibe-

ración de las decisiones, podrán contentarse con hablar diariamente con el líder por teléfo-
no, y no exigirán elecciones internas competitivas (Freidenberg, Flavia, op. cit., nota 5). En
cambio, si tienen una visión procedimiental de la democracia interna, esperarán siempre
que haya elecciones competitivas para tomar decisiones.
77
debe utilizar mecanismos electivos en el proceso de toma de decisiones. Lo

que pueda ser es una cuestión más compleja que hasta el momento no ha
sido resuelta y que suele ser asociada simplemente con lo que es un parti-
do.10
En cuanto al segundo problema, no queda claro que con la definición ra-
dial propuesta se pueda establecer (ni siquiera de manera aproximada) cuál
es el valor que debe adquirir la “democracia interna” en cada una de las di-
mensiones que integran la definición para señalar que un partido es inter-
namente democrático. Eso no resulta sencillo de medir ni de observar em-
píricamente, ya que es complicado establecer cuál de esas dimensiones
pesa más que las otras (si es que no son todas iguales). Puede haber eleccio-
nes internas para elegir candidatos y autoridades en uno (o en todos los
puestos) pero que el partido continúe siendo oligárquico y cerrado a la par-
ticipación de los militantes de base, lo que hace que las élites utilicen las
elecciones internas sólo como un ejercicio de reforzamiento de su control
de la organización.11 O puede ser que los militantes participen en algunas
decisiones organizativas con menor peso dentro del partido pero que estén
ausentes de los procesos de definición programática o de la discusión de la
estrategia electoral, aspectos claves para cualquier partido. En resumen,
esa definición radial no dejó claro cuánto de cada una de esas dimensiones
debía darse para que el partido fuera internamente democrático ni tampoco
cuáles eran los indicadores más adecuados para medir dichas dimensiones.
V. DEMOCRACIA INTERNA: UNA PROPUESTA

DE REDEFINICIÓN CONCEPTUAL
La democracia puede ser entendida como un procedimiento que ayuda a

tomar una decisión, a partir del cual la mayoría de los miembros de un co-
lectivo participan directamente sobre la formación de esa decisión. Las
elecciones son el mecanismo más empleado para definir el contenido de las
decisiones en una democracia pluralista. Por tanto, la democracia interna
10 Flores Giménez, Fernando, La democracia interna de los partidos políticos, Madrid,

Congreso de los Diputados, 1999, p. 28.
11 Como ha sido posible observar en los partidos europeos (Scarrow, Suzan E., “Party
Decline in the Parties State? The Changing Environment of German Politics”, en Webb,
Paul et al. (eds.), Political Parties in Advanced Democracies, Oxford, Oxford University
Press, 2002, o en algunos partidos latinoamericanos (Freidenberg, Flavia, op. cit., nota 4).
78
también debe ser entendida como un procedimiento a partir del cual los mi-
litantes participan en la formación de las decisiones del partido y, para
hacerlo, utilizan mecanismos competitivos (electivos).
Defender esta posición supone asumir que la democracia es fundamen-
talmente de carácter procedimental. Esto implica una visión específica de
democracia interna, una manera particular de concebir la relación entre re-
presentados y representantes, y un modelo concreto de relación parti-
dos-Estado. Esta definición no entiende a la democracia interna como un
concepto multidimensional sino que, por el contrario, la asume en cuanto con-
cepto en el que hay un único dominio, que prima sobre todos los demás.
Puede darse en diferentes niveles y medirse en un continuo, aplicable en
cada uno de los procesos que se quieran evaluar (selección de candidatos o
de dirigentes; definición de políticas o la rendición de cuentas).
Cuando se quiere medir los niveles de democracia interna resulta im-
prescindible observar la manera en que la agrupación toma decisiones, así
como establecer la calidad de ese proceso. Por ello, una serie de caracterís-
ticas deberían estar presentes para definir en qué medida es democrática o
no la organización (y los procedimientos que emplea). Primero, la existen-
cia de competencia, ya sea de candidatos, de propuestas o de posturas.12
Segundo, la competitividad, esto es, una propiedad o atributo de la compe-
tencia13 que da cuenta del grado de rivalidad entre al menos dos posiciones.
Tercero, cierta dosis de incertidumbre, sin la cual resulta muy complicado
determinar cuán reñido puede ser un proceso de toma de decisiones.
El mecanismo de selección de candidatos puede ser más o menos demo-
crático. Lo mismo el modo en que se definen las políticas o la manera en
que se rinden cuentas. Por tanto, la democracia interna es una característica
o propiedad de esos procesos y no a la inversa (como se sostenía en trabajos
anteriores).14 La incertidumbre en los resultados de cada una de esas deci-
12 Esto significa que al menos haya dos posiciones enfrentadas en el proceso de deci-
sión; pero que existan dos posiciones no significa en principio que las dos tengan el mismo
peso. La equidad en el acceso y el manejo de los recursos disponibles también da informa-
ción respecto al tipo de competencia que se dé. No será lo mismo si un candidato tiene un
cargo público o partidista que le permita acceder a una mayor cantidad de recursos econó-
micos y/o mediáticos que otro candidato que no los tiene. La igualdad en el acceso a los re-
cursos por parte de los candidatos garantiza una contienda más equitativa, y con ello se su-
pone que una competencia sea también más igualitaria.
13 Sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza, 1987.
14 Ver evidencia empírica que sostiene esta afirmación en Freidenberg, Flavia, op. cit.,
nota 4.
79
siones supone que no se conoce de antemano cuál va a ser esa decisión (qué
candidato va a resultar elegido, qué política va a ser asumida o qué ocurrirá
con un militante que no ha cumplido con su mandato). Es precisamente esa
característica lo que hace más democrático a un proceso de elaboración y
definición de una decisión.15
La manera en que los políticos resuelven sus decisiones debería suponer
por tanto altos niveles de incertidumbre, de competencia y competitividad
e incluso de conflictividad; porque de lo contrario, se minarían las caracte-
rísticas democráticas de ese partido. En este sentido, observar los procesos
de toma de decisiones puede dar información muy relevante acerca del ni-
vel de pluralismo existente en la organización. Es más, aunque resulte me-
todológicamente tautológico, incluso esos procesos pueden explicar en
determinados momentos los diferentes niveles de democracia interna que
una organización alcance.
VI. LOS PROBLEMAS DE LLEVAR A CABO PROCESOS COMPETITIVOS

DE TOMA DE DECISIONES EN AMÉRICA LATINA: UNA MIRADA
EN RELACIÓN A LO QUE YA SE HA CONOCIDO EN MATERIA
DE SELECCIÓN DE CANDIDATOS
Las elecciones internas llevadas a cabo en América Latina han supuesto

momentos claves en las organizaciones partidistas. La experiencia ha mos-
trado que el hecho de realizar elecciones ha mejorado los niveles de partici-
pación de los militantes, ha impulsado la circulación de la información e
incrementado los niveles de pluralismo dentro de los partidos en la región.
El haber incluido las elecciones internas como una práctica ha sido en sí un
hecho muy positivo para el fortalecimiento partidista. Ahora bien, los pro-
cesos realizados también tuvieron una serie de problemas importantes. A
continuación, se señalan algunos de los elementos negativos más significa-
15 Una manera de calcular el nivel de incertidumbre es a partir de datos de encuestas

que se realizan de manera previa al proceso de selección, sea éste una elección interna, una
convención o incluso la selección por parte de un órgano ejecutivo. El margen existente en-
tre las valoraciones de intención de voto de los encuestados puede dar una idea de cuán ce-
rrada o abierta está la contienda y cuál es el nivel de incertidumbre existente. Otra manera
es a partir de las diferencias de resultados en una votación, calculando la diferencia entre las
dos opciones más votadas. Si la diferencia es muy grande, el margen de incertidumbre es
muy bajo; por el contrario, si la diferencia es muy pequeña, el margen de incertidumbre
es muy alto.
80
tivos, de cara a pensar posibles caminos de cambio, tanto en las reglas

como en las prácticas políticas latinoamericanas.
Las elecciones internas han sido una buena oportunidad para el ejercicio
plural, competitivo, igualitario y equitativo de los derechos de la ciudada-
nía, y no un espacio para el clientelismo, el conflicto y el debilitamiento de
las organizaciones partidistas. Por tanto, las elecciones internas no han eli-
minado la oligarquización de las estructuras partidistas. A pesar del es-
fuerzo de llevar adelante procesos más competitivos tanto desde las élites
políticas como desde los organismos electorales, las organizaciones parti-
distas han manifestado dificultades para hacer que esos procesos elimina-
ran la tendencia oligárquica de los partidos.16 Las investigaciones eviden-
ciaron que las elecciones internas no incrementaron el nivel de legitimidad
de los candidatos, ya que al evidenciar ante el electorado la confrontación
interna se minaba la imagen externa del partido.17
Además, mostraron que las internas afectaban el nivel de cohesión orga-
nizativa y las relaciones entre los candidatos y los militantes y/o dirigentes,
fomentaban el fraccionalismo e incrementaba las posibilidades de fractura
al interior de la organización.18 Las internas fortalecieron el poder de las
élites dentro del partido y ayudaron a mantener el statu quo de las élites di-
rigentes que simplemente usaron las primarias para refrendar sus decisio-
nes previas, como ocurrió en diferentes procesos en Ecuador, Honduras,
México, Argentina, Paraguay y Panamá.
Las elecciones primarias no mejoran la calidad de los políticos selec-
cionados por dichos procesos ni contribuyeron (por el sólo hecho de ha-
16 En 1909, Robert Michels, en su estudio clásico sobre las organizaciones de partidos

alemanes, alertaba sobre uno de los problemas centrales a los que se enfrentan los partidos
políticos: el de la Ley de Hierro de la Oligarquía. En su trabajo señalaba que un partido nun-
ca sería democrático porque en la propia organización estaba el germen de la oligarquía.
Esta descripción sobre las organizaciones partidistas europeas, realizada hace casi ya un si-
glo, podría extrapolarse hoy fácilmente a la mayoría de los partidos políticos latinoamerica-
nos.
17 Gallo, Adriana, “La democracia interna en el ámbito partidario. Un estudio compara-
do en partidos latinoamericanos”, Reflexión Política, vol. 7, núm. 104, diciembre de 2005,
pp. 26-39
18 Langston, Joy, “The Changing Party of the Institutionalized Revolution: Electoral
Competition and Decentralized Candidate Selection”, Party Politics, vol. 12, 2006, pp.
395-413; Freidenberg, Flavia, “La democratización de los partidos políticos: entre la ilu-
sión y el desencanto”, en Thompson, José y Sánchez, Fernando, Fortalecimiento de los par-
tidos políticos en América Latina: institucionalización, democratización y transparencia,
San José de Costa Rica, IIDH, 2007.
81
cerlas) a mejorar la calidad de la política. En muchos partidos de América

Latina, las primarias seleccionaron peores candidatos que otros mecanis-
mos, haciendo que los dirigentes creyeran que las primarias disminuyen la
calidad de los políticos/as y la política. Los candidatos seleccionados sobre
la base de elecciones internas tienden a ser relativamente poco populares,
menos competitivos o perdedores de las elecciones.19
Las elecciones primarias potencian el fraccionamiento existente en los
partidos; suelen ser momentos donde los conflictos y las denuncias se ha-
cen públicas y se ponen en evidencia las líneas internas, muchas veces in-
cluso de manera salvaje y sin posibilidades de reconciliación posterior. El
uso de medios de comunicación masivos, de corte generalista, hacen que
los procesos dejen de ser momentos de cada uno de los partidos y se con-
viertan en elecciones influidas por actores externos. La exposición mediá-
tica de las elecciones internas hace que los conflictos, los insultos y los en-
frentamientos se hagan evidentes ante la opinión pública, lo que genera
preocupación ante la ciudadanía e incida en los niveles de desencanto con
la política. La celebración de internas ha llevado a que los partidos con-
fundan las preferencias del electorado, pensando que las demandas de
aquellos que participan en las elecciones son generalizables a las del elec-
torado en general. Se corre el riesgo que ante dos candidatos se privilegie el
que representa los valores del electorado (o de lo que las encuestas señalan
de ese electorado) sobre las preferencias de sus militantes. Esto ha enfren-
tado a candidatos populares contra otros más respetuosos de la ideología
del partido.
Las elecciones primarias incrementan el costo de la política, supone
que los candidatos deben pagar pagar dos campañas y no eliminan el
clientelismo. La celebración de las elecciones suponen doble gasto para los
candidatos/as, que no sólo deben contar con recursos para hacer la campa-
ña en favor de elección general, sino además cada candidato/a debe contar
con recursos financieros de su precampaña. Asimismo, los candidatos/as
generan estructuras paralelas para llevar adelante una campaña y orga-
nizar al partido. Deben abrir sus propios locales, reclutar a sus seguidores
y militantes o financiar sus actividades. La presencia de mecanismos, pro-
cedimientos y reglas no escritas, redes personales —de carácter autóno-
19 Colomer, Josep, op. cit., nota 5; véase también la investigación sobre las primarias
panameñas en Freidenberg, Flavia, op. cit., nota 5, o la experiencia en República Dominica-
na de 2004.
82
mo— y recursos no estrictamente partidistas hacen que los procesos de se-

lección de candidatos funcionen de manera inesperada, muchas veces de
modo muy distinto a lo que dicen los estatutos. 20
Las elecciones internas no han asegurado el éxito electoral de los parti-
dos latinoamericanos. Si se consideran los cerca de 60 procesos electivos
registrados hasta 2007; sólo 20 fueron exitosos. Los resultados muestran
cómo se mantiene la paradoja respecto a la relación conflictiva entre éxito
electoral y democracia interna. Por tanto, no se puede esperar que el mero
hecho de hacer internas garantice (o mejore las posibilidades) de éxito
electoral. Esto significa que la democratización interna puede tener impac-
tos negativos sobre el éxito electoral y generar pocos incentivos a los
políticos para que acepten los procesos de cambio.
VII. CONCLUSIONES
Los políticos y sus partidos no son extraterrestres que han invadido la

tierra.21 Los políticos se parecen a la sociedad en la que viven. Por tanto, los
ciudadanos no tendrían que asombrarse de muchos de los comportamien-
tos que aquéllos ponen en práctica. Los políticos son ciudadanos que cum-
plen una función específica en esa sociedad y que tienen como meta princi-
pal ganar elecciones. Estos ciudadanos funcionan por incentivos, por tanto,
el sistema político en su conjunto es el que debe premiar y castigar al modo
en que esos ciudadanos se organizan para cumplir dichas funciones.
Se puede cambiar el entorno en el que compiten los partidos modifican-
do las reglas de juego que marcan ese escenario, pero también se pueden
cambiar las prácticas que los políticos y sus partidos desarrollan de cara a
mejorar el rendimiento partidista. El diseño y rediseño de las reglas electo-
rales puede ser un instrumento para incidir en los procesos de selección que
tienen los políticos o en hacer más pluralista un proceso de toma de deci-
20 Esto queda en evidencia cuando las decisiones, y la manera en que se adoptan esas de-
cisiones, no dependen de los órganos de gobierno que se prevén como oficiales sino que son
decisiones de liderazgos o de caciques regionales que no tienen cargos en el partido o que si
los tienen no son los que deben definir el proceso de selección.
21 Estoy en deuda respecto a esta idea con mi colega Delia Ferreira Rubio y con el deba-
te generado en el marco del taller sobre “Democratización interna de partidos políticos en
Bolivia, Chile y República Dominicana. Consulta final especializada”, organizado por
CAPEL y el Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José de Costa Rica, 27 y
28 de julio de 2005.
83
siones. Cualquier cambio electoral es una oportunidad para generar modi-

ficaciones en los comportamientos y las prácticas de los actores políticos.
Sin cambios proactivos hacia el pluralismo en los incentivos que inciden
en los comportamientos, resultará muy difícil que varíe el rendimiento de
las organizaciones partidistas.
El papel de la ciudadanía en mejorar la vida interna de los partidos es
fundamental. Si los electores votan a partidos oligárquicos frente a otros
que han realizado reformas para asegurar procedimientos democráticos,
los incentivos para que los partidos sean democráticos serán menores. Re-
sulta fundamental que la ciudadanía y los políticos entiendan que los cam-
bios en los procesos internos no es sólo una cuestión de reglas sino también
de comportamientos. Esto es, de cómo la ciudadanía se comporta en el jue-
go de la democracia y de los premios y castigos que los ciudadanos estén
dispuestos a dar a quienes les representan. Y esto sí no es una cuestión me-
nor.
VIII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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View publication stats

87
Unidad IV
La participación política. E. Uriarte

La acción colectiva. Josep María Vallés
Grupos de Interés y los Movimientos Sociales.
Los partidos políticos
Los medios de comunicación
Elites Políticas. Edurne Uriarte
El Sistema Electoral Salvadoreño. Alvaro Artiga González
Elecciones y Justicia Electoral. Nohlen, Dieter
88
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155
Álvaro Artiga-González
EL SISTEMA
POLÍTICO
SALVADOREÑO
156
3.3 El sistema electoral

Al hablar del sistema de partidos se hizo referencia a las relaciones
entre los partidos expresadas básicamente en términos de
competencia electoral. Ahora bien, dichas relaciones o interacciones
están reguladas por la Constitución o por legislación secundaria.
Pues bien: el sistema electoral viene a ser el conjunto de reglas del
juego que regula las interacciones entre los partidos políticos en la
competencia electoral, para producir la representación política de la
ciudadanía en el seno de algunas de las organizaciones que toman
decisiones vinculantes. Concretamente, con el sistema electoral se
reparten puestos de elección popular. En el caso salvadoreño se
tienen cuatro ámbitos donde se produce la representación política:
la Presidencia y Vicepresidencia de la República, la Asamblea
Legislativa, el Parlamento Centroamericano y los gobiernos
municipales.
3.3.1 El concepto
Entre la comunidad de científicos de la política, el concepto de
“sistema electoral” goza de amplio consenso. En el país, dado el
poco desarrollo de la ciencia política, es frecuente referirse al sistema
electoral de forma ambigua. Algunos hacen referencia al conjunto
formado por elecciones y partidos; otros, siguiendo una visión más
jurídica, lo hacen equivalente al derecho electoral. Cercano a este
grupo está el de quienes piensan que sistema electoral es sinónimo
de código electoral. Hay otros que, con menor claridad, confunden
el sistema electoral con la totalidad del sistema político. En fin, vale
la pena hacer una presentación del sistema electoral salvadoreño que
combine la exposición conceptual con la descripción empírica. Con
tal propósito, conviene dejar lo suficientemente claro qué se está
entendiendo por sistema electoral y qué relación tiene con el sistema
político y con el régimen político.
260 ♦ Capítulo 3 - La política como estructura

157
Como ya se dijo, hay un amplio consenso en la comunidad politológica

internacional sobre dos sentidos en los que suele utilizarse el término
“sistema electoral”. En sentido restringido, Nohlen (1994) lo define
como el conjunto de elementos interactuantes de la normativa
electoral que, con eficacia directa, inciden en la traducción o
transformación de las preferencias electorales (votos emitidos)
en cuotas de poder político institucionalizado (escaños o cargos
electivos). Definido de esta forma, el sistema electoral está contenido
−casi en su totalidad− en el derecho electoral. Al establecer esta
relación de inclusión, es importante tomar en consideración que por
un lado, hay una parte del sistema electoral que no está expresamente
contenida en el derecho electoral y, por otro lado, que el derecho
electoral contiene además otros elementos que no forman parte
del sistema electoral como podría ser, por ejemplo, las regulaciones
sobre la propaganda electoral, el financiamiento de los partidos, el
contencioso electoral, la observación electoral, etcétera. La figura
3.4 ilustra cómo solo una parte de la normativa electoral pertenece
al sistema electoral, entendido en sentido estricto. Solamente cuando
se entiende en sentido amplio, el sistema electoral coincide con la
normativa electoral, es decir, con el derecho electoral. Aquí se sigue
la definición propuesta por Nohlen, es decir, el sistema electoral en
sentido estricto.
3.3.2 Los elementos constitutivos

Los elementos constitutivos del sistema electoral son:
a) El número de representantes a elegir (M)

b) La distribución y tamaño de las circunscripciones o distritos
electorales
c) Las formas de la candidatura
d) Las formas de expresión del voto
e) Las barreras o umbrales electorales
f) La fórmula electoral
El sistema político salvadoreño ♦ 261

158
Estos son los elementos que suelen aparecer en los manuales o

textos sobre sistemas electorales de la literatura politológica (ver,
por ejemplo, Lijphart, 1994; Nohlen, 1994; Sartori, 1994; Taagepera
y Shugart, 1989; Vallès y Bosch, 1997). Es posible que la selección
de estos elementos parta del análisis de democracias consolidadas
donde ya se da por sentado que hay condiciones que garantizan la
libertad y competitividad de las elecciones, donde no se cuestiona a
los responsables de organizarlas ni la gestión de las mismas. De allí
que el foco caiga sobre aquellos elementos que inciden directamente
en la traducción de votos en escaños. En otras palabras, el análisis
recae en aquellos elementos de la normativa electoral que, una vez
emitidos los votos, producen un resultado específico en términos
del reparto o distribución de cuotas de poder político. Poco o
nada son considerados otros elementos que pueden incidir en la
cantidad de votos que han de ser traducidos en escaños. En la figura
3.4 se indican algunos de estos elementos que en El Salvador han
resultado importantes de cara a la cantidad de votos registrados
que luego han de traducirse en escaños legislativos, o para la misma
competencia por la silla presidencial. Estos elementos van desde la
independencia de los organismos de gestión electoral, permanentes
o temporales, hasta el tipo de contendientes permitidos. El ritmo
o calendario electoral también tiene su impacto, pues no es igual la
participación cuando las elecciones son simultáneas que cuando no
lo son. Y, por supuesto, la calidad del Registro Electoral también
tiene su efecto sobre la participación, ya sea directa (permitiendo el
ejercicio del sufragio a los electores) o ya sea calculada (al momento
de hacer el cociente votos emitidos/electores registrados). Si a los
elementos que usualmente menciona la literatura especializada como
constitutivos de los sistemas electorales se les denomina ortodoxos,
a los elementos que se han agregado para tomarlos en consideración
en la descripción de los sistemas electorales se les puede llamar
heterodoxos o elementos sui generis.
Al mencionar cuáles son los elementos integrantes de los

sistemas electorales, ortodoxos y heterodoxos, debería quedar
suficientemente claro cuál es la diferencia entre sistemas electorales

159
Figura 3.4 Derecho y sistema electoral
Derecho Electoral Constitución Calendario

Contendientes
Legislación Voto
Registro
electoral Organismos de gestión
Barreras M
Sistema
Electoral
Acuerdos internacionales Juris prudencia
Candidatura Circunscripciones
Fórmula
Directrices e instrucciones Reglas y regulaciones Códigos de conducta
y sistemas políticos. Mientras los primeros forman parte de la

normativa electoral, los segundos están integrados por un conjunto
de organizaciones (ver capítulo 1). En la medida en que la normativa
electoral forma parte de las decisiones que toma el parlamento, o
la Asamblea Legislativa en nuestro caso, se puede postular que
los sistemas electorales son productos del sistema político. En
la misma línea argumentativa podría decirse que la formulación
e implementación de la normativa electoral es la formulación
e implementación de una política reguladora, la de los asuntos
electorales. Así pues, los sistemas electorales y la normativa electoral
serían parte de la política electoral, que incluye también a los actores
intervinientes en dicha política.
Ahora bien, en la medida en que los sistemas electorales son parte

de la normativa electoral, y esta regula el acceso a los puestos de
autoridad pública objeto de elección popular, se puede decir que
dichos sistemas forman parte del régimen político, como también
forman parte del mismo las regulaciones en materia del ejercicio
de la autoridad recibida. Vale agregar que, en la medida en que el
régimen político también es normativa, el régimen es, a su vez,

160
un producto del sistema político. Modificar el régimen, es decir,

introducir reformas, es producto del sistema y, por tanto, una política
pública: la política de la reforma política.
Todo sistema electoral se basa en un principio de representación,

que indica el objetivo político que se pretende favorecer. Así se
puede procurar facilitar la gobernabilidad −en tanto capacidad de
tomar decisiones vinculantes y/o de echarlas a andar−, haciendo
que un partido o una coalición logre la mayoría de escaños en
los órganos de representación popular. En este caso se necesita
contar con un sistema electoral que facilite ese resultado. Los
elementos constitutivos de ese sistema electoral deben operar
predominantemente en la misma dirección: formar una mayoría.
Se trataría de un sistema basado en un principio de representación
mayoritario. Como lo propuso Nohlen (1994:94):
[...] el objetivo político del principio de la representación por mayoría

es que el gobierno (mayoritario) de un partido se apoye en una minoría
(mayoría relativa) de votos”.
Pero puede ser que la pretensión política sea otra: que en los
órganos de Gobierno estén representados los más diversos intereses
y fuerzas políticas. Entonces, lo recomendable será contar con un
sistema de representación basado en un principio de representación
proporcional. En este punto es importante no confundir el principio
de representación con el criterio de decisión que está en la base
de uno de los elementos constitutivos de los sistemas electorales:
la fórmula electoral. Como se verá más adelante, esta puede ser
mayoritaria o proporcional. El criterio de decisión se refiere a la
regla que define cómo se reparten los escaños, o quién gana las
elecciones. Así, los escaños en disputa podrían corresponder al
partido o coalición que obtiene más votos (fórmula mayoritaria),
o se podrían repartir de forma más o menos proporcional a los
votos que obtiene cada partido (fórmula proporcional). Son los
adjetivos “mayoritario” o “proporcional” del criterio de decisión
los que allanan el camino a la confusión entre criterio de decisión
y principio de representación. Sin embargo, es importante no

161
confundirlos puesto que existe la posibilidad de que en los sistemas

electorales de representación proporcional se utilicen fórmulas
mayoritarias o fórmulas proporcionales con tendencias mayoritarias.
Esto suele hacerse ya sea para evitar una fragmentación indeseable
del sistema de partidos, o bien para que el sistema electoral genere
efectos como si de un sistema electoral mayoritario se tratara. En
realidad, como se verá más adelante, la tendencia general es que
todos los sistemas electorales producen efectos desproporcionales,
pero los sistemas mayoritarios son los que los producen en mayor
medida. Es mediante dichos efectos que se favorece la fabricación
de mayorías a partir de un determinado número de votos.
3.3.2.1 El número de representantes a elegir (M)

Este puede estar definido en la normativa electoral como un número
fijo o de acuerdo con una relación, ya sea entre escaños y electores, o
entre escaños y habitantes. En la literatura especializada sobre sistemas
electorales, este número se conoce como el tamaño o magnitud de
las circunscripciones.29 Si se elige a un único representante, entonces
se está ante una circunscripción uninominal. En cambio, si el
número de representantes a elegir es mayor que uno, entonces la
circunscripción se denomina plurinominal.
M = 1, circunscripción uninominal
M ≥ 1, circunscripción plurinominal
Si se trata de identificar M para cada una de las elecciones que se

realizan en El Salvador, se tiene el siguiente resultado:
- M elecciones presidenciales: 1
- M elecciones parlamentarias: 84
- M elecciones de concejos municipales: variable, según la población
de cada municipio.
En cuanto a M para las elecciones presidenciales, alguien puede decir
29. De allí la letra M para representarlo.

162
que también elegimos vicepresidente y, por tanto, M debería ser igual

a 2. Pero, en realidad, el cargo de vicepresidente opera para suplir la
ausencia del presidente (Const. 1983, Art. 155). En ese sentido es un
cargo de suplente. Si M fuera 2 en este caso, debería definirse M para
el caso de las elecciones parlamentarias en 168, puesto que se eligen
84 diputados propietarios y 84 diputados suplentes. Pero es obvio
que esto carece de sentido, pues casi nunca están reunidos todos los
diputados propietarios y suplentes en la misma sesión plenaria.
En cuanto a los concejos municipales, el artículo 12 del Código

Electoral vigente establece la siguiente regla:
“Art. 12.- En cada municipio se elegirá un Concejo Municipal, compuesto

por un alcalde o alcaldesa, un síndico o síndica, dos regidores o regidoras
propietarios y cuatro suplentes, para sustituir preferentemente a las o los
propietarios del mismo partido, en caso de ausencias.
Los regidores y regidoras se elegirán en proporción a la

población de la manera siguiente:
Dos concejales o regidores, o concejalas o regidoras en los
municipios que tengan hasta diez mil habitantes;
Cuatro concejales o regidores, o concejalas o regidoras en los
municipios que tengan más de diez mil habitantes hasta veinte
mil habitantes;
Seis concejales o regidores, o concejalas o regidoras en los
municipios que tengan más de veinte mil hasta cincuenta mil
habitantes;
Ocho concejales o regidores, o concejalas o regidoras en los
municipios que tengan más de cincuenta mil hasta cien mil
habitantes;
Diez concejales o regidores, o concejalas o regidoras en los
municipios que tengan más de cien mil habitantes.
El Tribunal establecerá el número de concejales o regidores, o concejalas

o regidoras en cada municipio, en base al último censo nacional de
población, y lo notificará a los partidos políticos y coaliciones inscritas,
con cuarenta y cinco días de anticipación a la convocatoria de elecciones;
todo lo cual deberá consignar en el decreto que menciona el artículo 170
de este Código”.

163
Como puede colegirse, M mínimo es 4 en el caso de municipios

de hasta diez mil habitantes, y M máximo es de 14 en el caso de
municipios de más de cien mil habitantes. Debe advertirse que a
los concejales suplentes no se los contabiliza por la razón antes
explicada. En resumen, para determinar M se han considerado
solamente los cargos propietarios que se disputan en la elección a
la que se refiere el sistema electoral. Sin embargo, tal como está
redactado el artículo 12, no corresponde con la conformación de los
concejos municipales que establece el Código Municipal. Aunque
las proporciones indicadas coinciden entre ambas legislaciones, hay
una diferencia en lo dispuesto justo antes de dichas proporciones.
El Código Municipal dice:
“Art. 24.- El Gobierno Municipal estará ejercido por un Concejo, que

tiene carácter deliberante y normativo y lo integrará un Alcalde, un
Síndico y dos Regidores propietarios y cuatro Regidores suplentes, para
sustituir indistintamente a cualquier propietario. Además en las poblaciones
de más de cinco mil habitantes se elegirán regidores en la siguiente proporción 30 […]”
Como se puede notar, la disposición resaltada en cursivas fue

omitida en el Código Electoral. Pero continuando con la tradición
interpretativa que se ha hecho de este, a los cuatro concejales
propietarios iniciales (alcalde, síndico y dos regidores) se ha ido
agregando el número de concejales dispuestos para cada municipio
según su número de habitantes. Así, por ejemplo, para San Salvador,
con más de cien mil habitantes, se eligen 14 concejales propietarios
(y cuatro suplentes). Por lo dicho antes, M es 14, aunque se elijan
18 concejales por todo. Estrictamente hablando, este resultado no
sería posible con lo dispuesto en el artículo 12 del Código Electoral,
tal como a la fecha está redactado. Al alcalde y síndico habría
que ir agregando un número de regidores según las proporciones
indicadas. El Gobierno municipal de San Salvador tendría entonces
12 concejales propietarios (alcalde, síndico y diez regidores) más
cuatro suplentes.
30. Las cursivas son del autor.

164
3.3.2.2 Las circunscripciones

Son aquellas zonas territoriales en las cuales los votos emitidos por
los electores constituyen la base para el reparto de los escaños, o para
la declaratoria del ganador de la elección, con independencia de los
votos que hayan sido otorgados en otras zonas. En algunos países,
las circunscripciones son conocidas como distritos electorales.
En el diseño de las circunscripciones suele utilizarse la división

político-administrativa como criterio para definir sus fronteras
o límites. Pero el diseño podría seguir otros criterios según la
conveniencia de quienes tienen el poder de decisión en esta materia.31
Ahora bien, al hablar de las circunscripciones, además de la

definición de sus fronteras, se debe establecer el número de
escaños que corresponden a cada circunscripción o tamaño de las
circunscripciones. Como se verá más adelante, la distribución total
de los escaños por elegir entre todas las circunscripciones existentes
es uno de los principales factores que inciden en la producción de
efectos desproporcionales a la hora de repartir los escaños entre los
diversos contendientes.
En El Salvador, las elecciones presidenciales se disputan en una sola

circunscripción de ámbito nacional. En cambio las elecciones de
diputados tienen lugar en catorce circunscripciones coincidentes con
los catorce departamentos en los que se divide el territorio nacional.
Hay que decir que esto no siempre fue así, pues durante varios años y
para varias elecciones se contempló la existencia de una circunscripción
de ámbito nacional a la par de las circunscripciones departamentales.
La distribución de los 84 diputados entre las 14 circunscripciones se

establece en el artículo 13 del Código Electoral, que a la letra dice:
31. Esta posibilidad ha permitido diseñar circunscripciones siguiendo consideraciones

político-partidistas, como por ejemplo aprovechar la distribución geográfica de los sim-
patizantes de los partidos para asegurar la victoria electoral. Esta maniobra se conoce
como Gerrymandering (Nohlen, 1994).

165
“Art. 13.- La Asamblea Legislativa estará compuesta por ochenta y

cuatro Diputados o Diputadas propietarios e igual número de suplentes.
Habrá tantas circunscripciones electorales, como Departamentos, en

que se divide el territorio de la República para la administración política.
Cada circunscripción se integrará con al menos tres Diputados o

Diputadas propietarios e igual número de suplentes.
Se establecerá un cociente nacional de población, resultante de dividir el

número de habitantes, según el último censo nacional de población, entre
el número de Diputados o Diputadas que conformarán la Asamblea
Legislativa.
Para establecer el número de Diputados o Diputadas por circunscripción,

se dividirá el número de habitantes de cada circunscripción, entre el
cociente nacional de población.
Si faltaren una o más diputaciones que asignar del total de los componentes
de la Asamblea Legislativa, éstos se asignarán a las circunscripciones
electorales de mayor residuo de población, hasta completar el número
de ochenta y cuatro Diputados o Diputadas.”
Según este método y con base en el último Censo Nacional de Población,

las circunscripciones electorales quedarán conformadas de la siguiente
manera:
a) San Salvador, veinticuatro Diputadas o Diputados;

b) Santa Ana, siete Diputados o Diputadas;
c) San Miguel, seis Diputados o Diputadas;
d) La Libertad, diez Diputados o Diputadas;
e) Sonsonate, seis Diputados o Diputadas;
f) Usulután, cinco Diputados o Diputadas;
g) Ahuachapán, cuatro Diputados o Diputadas;
h) La Paz, cuatro Diputados o Diputadas;
i) La Unión, tres Diputados o Diputadas;
j) Cuscatlán, tres Diputados o Diputadas;
k) Chalatenango, tres Diputados o Diputadas;
l) Morazán, tres Diputados o Diputadas;
m) San Vicente, tres Diputados o Diputadas; y
n) Cabañas, tres Diputados o Diputadas”.

166
Esta distribución de las circunscripciones ha sufrido varias

modificaciones, no solo desde 1994, sino incluso desde su diseño
previo a la elección de Asamblea Constituyente en 1982. Estas
modificaciones se fueron dando a la par de las variaciones en el
total de escaños en disputa. El cuadro 3.21 muestra la evolución
de la distribución de escaños entre las distintas circunscripciones
departamentales, y en el mismo se puede ver cómo entre 1991 y
2003 existió una circunscripción de ámbito nacional con veinte de
los 84 escaños. El incremento de los escaños en 1991 pudo tener
sentido, no tanto por el crecimiento de la población, sino por la
Cuadro 3.21 Evolución de la distribución territorial de los escaños legislativos,

1982-2012
Circunscripción 1982-1988 1991-2003 2006-2009 2012

San Salvador 13 16 25 24
Santa Ana 6 6 7 7
San Miguel 5 5 6 6
La Libertad 4 5 8 10
Sonsonate 4 4 6 6
Usulután 4 4 5 5
Ahuachapán 3 3 4 4
La Paz 3 3 4 4
La Unión 3 3 4 3
Cuscatlán 3 3 3 3
Chalatenango 3 3 3 3
Morazán 3 3 3 3
San Vicente 3 3 3 3
Cabañas 3 3 3 3
“Plancha”
- 20 - -
nacional
Total 60 84 84 84
Fuente: elaboración propia con base en la legislación electoral vigente en cada año electoral.

167
creación de la circunscripción nacional y el ingreso a la competencia

electoral de Convergencia Democrática, como primer partido de
izquierda de la alianza FDR-FMLN en aceptar la vía electoral como
la vía legítima para alcanzar el poder. Por otra parte, la desaparición
de la “plancha” nacional no implicó una disminución en el tamaño
del parlamento en 2006.
¿Cuál ha sido la presencia femenina en la distribución de los 84

escaños legislativos a lo largo de todas las elecciones del periodo
1994 a 2012? ¿Significó algún avance importante la liberalización
del régimen político pactada en los Acuerdos de Paz para la
participación de las mujeres como diputadas propietarias? El cuadro
3.22 muestra la información respectiva. Como puede apreciarse,
desde la legislatura de 2000 a 2003, la presencia de las mujeres en la
Asamblea Legislativa ha ido aumentando hasta llegar a un poco más
de la cuarta parte de diputados para la legislatura de 2012 a 2015.
En el caso de las elecciones de concejos municipales, las

circunscripciones corresponden a los límites de los municipios.
Hasta la fecha, pues, la conformación de los gobiernos locales se
disputa en una sola circunscripción. No hay todavía municipios que
hayan sido divididos en distritos electorales. San Salvador podría
Cuadro 3.22 Diputadas propietarias en El Salvador, 1994-2012
Escaños femeninos
Totales Absolutos %
Legislatura
1994-1997 9 10.6
1997-2000 14 16.5
2000-2003 8 9.4
2003-2006 9 10.6
2006-2009 14 16.5
2009-2012 16 19.0
2012-2015 23 27.4
Fuente: elaboración propia.

168
llegar a ser un caso interesante de subdivisión electoral puesto que

ya, administrativamente, existen distritos que podrían servir de base
para la definición de varias circunscripciones o distritos a los que se
les asignaría una parte del total de los concejales electos. Así como
el de la capital, podría considerarse también el caso de las cabeceras
departamentales. Una reforma −en esta dirección− en el diseño
de las circunscripciones municipales buscaría promover una mayor
representatividad de las distintas zonas, colonias, barrios, etc., en el
Gobierno de los municipios.
3.3.2.3 La forma de la candidatura

Se refiere a la forma en que son presentadas las personas que compiten
por el voto del electorado. Si la candidatura es de una sola persona,
entonces se habla de candidatura individual. En cambio, si más bien
se trata de varios candidatos presentados por cada partido o coalición,
entonces se habla de una candidatura de lista.32
32. En El Salvador, a las listas se les conoce como “planillas”.

169
Entre la forma de la candidatura y el tamaño de las circunscripciones

existe una relación estrecha. En las circunscripciones uninominales
es usual encontrar asociada una candidatura individual, mientras
que en las circunscripciones plurinominales se suelen encontrar
candidaturas de lista, donde aparece la relación de las personas
que constituyen la oferta electoral de los partidos o coaliciones
contendientes.
M = 1, candidatura individual
M > 1, candidatura de lista
Por otra parte, las candidaturas de lista pueden ser de tres clases,
y cada una de ellas otorga una mayor capacidad de influencia al
elector para decidir quién en concreto ha de ser elegido de entre los
candidatos propuestos por los partidos o coaliciones. Así se tiene que
hay listas cerradas y bloqueadas, donde cada partido presenta su
lista con un orden de las candidaturas que no puede ser alterado por
los electores. Estos votan la lista y los escaños se atribuyen según
el orden fijado en la misma. De esta manera se cumple la máxima
de “los electores votan pero son los partidos los que eligen”. En
El Salvador, esta fue la forma de candidatura vigente desde que se
introdujo la representación proporcional en 1963 hasta 2012, luego
de que la sentencia 61-2009 de la Sala de lo Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, en julio de 2010, declarara que dicha
disposición era inconstitucional.
Una segunda clase de lista es la cerrada pero no bloqueada, donde

los electores pueden ordenar a su gusto la relación de candidatos y
candidatas, pero siempre manteniéndose dentro de la propuesta global
de los partidos. En este caso, el electorado tiene un mayor margen de
influencia en la definición de quiénes serán los candidatos electos,
expresando su preferencia por alguno o algunos de ellos. Sin embargo,
el margen para elegir es la lista propuesta por un partido en específico.
Los candidatos electos dentro de la lista serán aquellos que obtienen el
mayor número de votos o marcas. Bajo esta modalidad puede ocurrir

170
que un candidato que ha sido ubicado por el partido en las últimas

posiciones de la lista resulte electo porque los electores expresaron
su preferencia por dicho candidato antes que por otros que estaban
ubicados en las primeras posiciones. La ocurrencia de este fenómeno
indica que se ha generado una cierta competencia intralista, además
de la competencia que se da entre las listas de los diferentes partidos.
Otro fenómeno que puede venir vinculado con esta clase de lista es
el relajamiento de la disciplina partidaria, puesto que ahora, quienes
resultan electos, pueden verse sometidos a un doble escrutinio sobre
su desempeño en el cargo. Por un lado, estará el interés del partido
de votar como bloque en el seno del parlamento. Por otro lado, estará
la satisfacción, o no, de los electores con lo actuado por aquellos
candidatos a los que les dio su voto en la pasada elección y estén
compitiendo por su reelección.
Luego de que se declarara inconstitucional la lista cerrada y bloqueada,

la Asamblea Legislativa se decidió por una modalidad que, en principio,
corresponde a la lista cerrada pero no bloqueada. Sin embargo, la
nueva disposición electoral adoptada dejó abierta la posibilidad de
que, según fuera la forma de votar por parte de los electores, la lista
no bloqueada operara en la práctica como bloqueada; es decir, que
a la hora de decidir cuáles candidatos resultaran electos, privara el
orden en que aparecen en la lista. En breve se retomará este punto
de acuerdo con lo dispuesto para las elecciones de diputados de 2012.
Finalmente, la tercera clase de lista es la que mayor capacidad de

influencia otorga a los electores. Se trata de la lista abierta, donde
los electores pueden modificar el orden, combinar candidaturas de
diferentes partidos e incluso, en el extremo, pueden agregar nuevos
candidatos. Como puede colegirse, esta clase de lista pone en
desventaja a los partidos a la hora de controlar las aspiraciones de
quienes buscan su reelección.
La discusión en torno a la clase de lista más adecuada para el país

es una cuestión abierta. Algunas organizaciones sociales que tienen
un discurso a favor de una mayor democratización del régimen,

171
sostienen que debería optarse por la lista abierta pues, según ellas,
los candidatos electos que luego busquen su reelección tendrían
presentes a sus electores a la hora de participar en la toma de
decisiones. Esta postura busca disminuir el control de los partidos,
por ejemplo, sobre los diputados, para evitar el voto en bloque
según una línea de acción que baja desde la cúpula de los partidos,
sin importar si esta contradice las preferencias de quienes les
otorgaron el voto en la última elección. Las organizaciones sociales
que favorecen la lista abierta suponen que los electores están
permanentemente informados del comportamiento de aquellos
a quienes votaron. En la práctica se trata de una situación poco
realista. Es más, la situación parece plantearse al contrario. Son los
partidos y las cúpulas partidistas quienes están mejor informados
para controlar el comportamiento de sus diputados. En tales
condiciones, resulta poco probable que los diputados se sientan
más responsables ante los partidos que ante los electores a lo largo
de la legislatura. Hasta ahora ha ocurrido que los diputados que se
alejan de la línea partidista, o terminan abandonando el partido,
convirtiéndose en tránsfugas33, o son expulsados del mismo.
33. Aunque la sentencia de inconstitucionalidad 66-2013, emitida por la Sala de lo

Constitucional el 1 de octubre de 2014, puede tener como efecto la disminución o la
eliminación de este fenómeno al establecer expresamente que: “A. Los Diputados
no están habilitados para abandonar la posición política representativa en el grupo
parlamentario que les corresponde por decisión soberana del pueblo, adoptando una
posición distinta de la que se ofreció y fue decidida así por los electores, con el fin de
ingresar a otro grupo parlamentario existente o crear uno nuevo […] B. Los Diputados
no podrán abandonar el grupo parlamentario del partido político que lo postuló para
el cargo, ni declararse independientes bajo el argumento de hacer uso de la garantía
establecida en el Art. 125 Cn., o de ejercitar el derecho de asociarse a un partido político
–Art. 7 y 72, ord. 2º Cn.- […] C. Los Diputados que sean expulsados de sus partidos
políticos o renuncien de los mismos, no podrán ingresar a un grupo parlamentario
existente, ni crear con otros Diputados un nuevo grupo parlamentario autónomo. D.
Los Diputados no podrán ingresar al grupo parlamentario de un partido político que no
participó en las elecciones correspondientes, y que por lo tanto no contó con el apoyo
del electorado”.

172
3.3.2.4 Formas de expresión del voto

Se habla aquí de las modalidades que puede adoptar la expresión
de las preferencias de los electores sobre los candidatos, sean o no
propuestos por los partidos bajo cualquier forma de candidatura.
Así, se habla de un voto único cuando los electores emiten un solo
voto independientemente del número de escaños a repartir en la
circunscripción donde tiene lugar la elección. En cambio, cuando a
cada uno de los miembros del cuerpo electoral se les permite emitir
su voto a favor de varias candidaturas, entonces estamos ante un
voto múltiple que, si opera en el marco de una lista cerrada pero no
bloqueada, se llama voto preferencial; y si lo hace bajo la modalidad
de lista abierta, es decir, repartiendo sus votos o marcas disponibles
entre candidatos de diferentes listas, entonces se denomina voto
combinado o “panachage”.
En El Salvador, para las elecciones de diputados y de concejos

municipales de 2012 los electores contaban con dos formas de
expresión del voto. En el primer caso operó el voto preferencial,
mientras que en el segundo, aunque no se está en el marco de una
candidatura individual sino de una candidatura de lista, el voto
operó como voto único. Se votó la lista como si se votara una única
candidatura. Tan es así que las elecciones de concejos municipales
son entendidas popularmente como “elecciones de alcaldes”, sin
importar cuántos concejales se están eligiendo para cada municipio.
Figura 3.5 Relaciones entre formas de la candidatura y de expresión del voto
Candidatura individual Voto único
Abierta Voto combinado
Candidatura de lista
Bloqueada: voto único
Cerrada
No bloqueada: voto preferencial

173
Sobre la forma de expresión del voto en las elecciones de diputados

de 2012, el Código Electoral vigente entonces establecía que:
“Art. 250.- A cada ciudadano o ciudadana corresponde únicamente

un voto y se expresará haciendo cualquier marca que indique
inequívocamente su simpatía, en el espacio del partido político o
coalición por cuyos candidatos y candidatas emite el voto”.
¿Cuántas marcas podía hacer un ciudadano sobre la lista de

candidatos propuestos por los partidos o coaliciones? La respuesta
a esta pregunta estaba en lo dispuesto respecto de la validez de
los votos en el artículo 253-C del Código Electoral, en el cual se
contemplaban las siguientes opciones:
a) “marcar la bandera del partido o coalición contendiente;

b) marcar la bandera y toda la planilla de candidatos de un mismo
partido o coalición contendiente;
c) marcar toda la planilla pero no la bandera del partido o coalición
contendiente;
d) marcar sobre uno o varios de los candidatos propuestos por un
partido o coalición contendiente;
e) marcar sobre uno de los candidatos no partidarios.”34
Según tales disposiciones, los electores contaban con la posibilidad

de hacer tantas marcas como escaños estuvieran en disputa en la
circunscripción electoral respectiva. Como se ha visto, el número de
escaños varía de tres a veinticuatro, según sea el departamento donde
le corresponde votar a cada elector. Por supuesto que si el elector
decidía marcar a todos los candidatos de una misma lista, se eliminaba
el efecto buscado por el voto preferencial, y convertía su voto en uno
por lista cerrada y bloqueada, o uno de candidatura individual.
34. Las candidaturas no partidarias fueron implementadas desde las elecciones de
diputados de 2012 como resultado de una sentencia de la Sala de lo Constitucional,
también en 2010, que eliminó el monopolio partidista de la representación política que
se había implantado en la práctica según la interpretación hecha, hasta 2010, del artículo
85 de la Constitución, que establece que: “El sistema político es pluralista y se expresa
por medio de los partidos políticos, que son el único instrumento para el ejercicio de la
representación del pueblo dentro del Gobierno”.

174
Para las elecciones de diputados de 2015, una nueva sentencia de

la Sala de lo Constitucional (48-2014), emitida el 5 de noviembre
de 2014, permitió el llamado “voto cruzado” (voto combinado) y
las listas abiertas al declarar inconstitucional el Art. 185, inc. 3 del
nuevo Código Electoral, emitido en 2013. Tal inciso establecía que:
“En ningún caso se permitirá el voto cruzado, entendiéndose por

tal aquel en que el elector hubiere marcado candidatos o candidatas
de distintos partidos políticos, distintos candidatos o candidatas no
partidarios, o candidatos o candidatas de partidos políticos y al mismo
tiempo, candidatos o candidatas no partidarios”.35
La Asamblea Legislativa debía entonces actualizar el contenido

normativo, garantizando la vigencia del sistema de representación
proporcional. La sentencia fue emitida cuando ya había sido hecha
la convocatoria a elecciones por parte del TSE. La reacción negativa
de varios diputados no se hizo esperar, calificando de irresponsable
a la Sala de lo Constitucional. Pasado el impacto y pese a saber
que el tiempo era un asunto crucial para el buen desarrollo de la
gestión electoral, la Asamblea Legislativa emitió un decreto en el
que delegaba al TSE la elaboración de la normativa que permitiría
a los electores votar por candidatos de diferentes partidos en 2015.
3.3.2.5 Barreras electorales

Se habla aquí de algunos requisitos que se establecen para inscribir
partidos, entrar al reparto de los escaños y evitar la cancelación de
partidos o coaliciones luego de una elección. Estos requisitos (barreras
o umbrales) tienden a asociarse con una cantidad o porcentaje de
votos. Su definición puede obedecer no solo a criterios técnicos sino,
sobre todo, a criterios políticos. Por ejemplo, puede que se persiga
mantener baja la fragmentación del sistema de partidos, y para ello
se establecen barreras elevadas que dificultan, ya sea el acceso de los
partidos a la competencia electoral, o el reparto de los escaños.
35. La mencionada sentencia también declaró inconstitucionales por conexión al Art.

207, letras c y d, primera parte, del Código Electoral de 2013.

175
A continuación se presenta un breve análisis de lo que dispone la

legislación electoral salvadoreña al respecto. A partir de 2013 existe
la Ley de Partidos Políticos,36 que en su artículo 13, literal b, establece
la presentación de un número no menor de cincuenta mil firmas
de ciudadanos que respalden la solicitud de inscripción del partido.
Para entrar al reparto de escaños no se estable barrera alguna, y para
evitar la cancelación, el partido debe obtener cincuenta mil o más
votos válidos cuando participa en una elección de diputados a la
Asamblea Legislativa (Art. 47, lit. c). Cuando los partidos políticos
integren una coalición para presentarse a elecciones de diputados
de la Asamblea Legislativa o del Parlamento Centroamericano, y
decidan participar con símbolo único, deben obtener, para evitar ser
cancelados, cien mil votos válidos si la coalición es de dos partidos;
ciento cincuenta mil si es una coalición de tres partidos, y cincuenta
mil adicionales por cada partido adicional a una coalición de tres
partidos (Art. 47, lit. g). En cualquier caso, si los partidos logran al
menos un escaño, no podrán ser cancelados.
Resulta interesante que en materia de cancelación de los partidos

solo se hace referencia a las elecciones de diputados. Nada se dice
sobre la participación y el total de votos que deben obtener los
partidos o coaliciones en otro tipo de elección, especialmente en las
presidenciales.
Las barreras electorales para la inscripción de los partidos y para

la cancelación de los mismos fueron de los elementos del sistema
electoral que más modificaciones tuvieron desde la emisión del
Código Electoral de 1993, hasta la emisión de la Ley de Partidos
Políticos en 2013. La tendencia general que siguieron estas
modificaciones fue la de subir la barrera de inscripción y bajar la de
cancelación. El cuadro 3.25 muestra las distintas disposiciones en
cuanto a la barrera de inscripción. En anexo se presenta la evolución
de las disposiciones en materia de barreras para la cancelación
de los partidos. Tal como está redactada esta disposición, resulta
36. Decreto Legislativo N.° 307 del 14 de febrero de 2013, publicado en el Diario Oficial
N.° 40, Tomo 398, de fecha 27 de febrero de 2013.

176
Cuadro 3.25 Evolución de la barrera electoral para inscribir partidos, 1993-2013
Disposición en el Código Electoral de 1993

Art. 159: “Los nuevos Partidos Políticos para inscribirse deben contar con tres mil
afiliados por lo menos en toda la Repúblicaa. La adhesión al Partido formulada
por el ciudadano apto para ejercer el sufragio, se hará en el libro de afiliación
respectivo”.
Decreto N.° 898 del 22 de noviembre de 1996
Art. 159: “Los Partidos Políticos para inscribirse deben contar con un número
de afiliados equivalente al dos por ciento del total de votos emitidos de la
última elección Presidencial; la adhesión al partido formulada por el ciudadano
apto para el sufragio, se hará en el libro de afiliación respectivo”.
Decreto N.° 614 del 13 de mayo de 1999
Art. 159: “Los partidos políticos para inscribirse deben contar con un número
de afiliados equivalente al tres por ciento del total de votos emitidos de la
última elección Presidencial; la adhesión al Partido formulada por el ciudadano
apto para ejercer el sufragio, se hará en el Libro de Afiliación respectivo”.
Decreto N.° 502 del 6 de diciembre de 2007
Art. 159: “Los Partidos Políticos para inscribirse deberán contar con al menos
cincuenta mil ciudadanos afiliados; la adhesión al Partido formulada por el
ciudadano apto para ejercer el sufragio, se hará en el libro de afiliación respectivo”.
Decreto N.° 307 del 14 de febrero de 2013 (Ley de Partidos Políticos)
Art. 13: “La solicitud de inscripción de un partido político se efectúa en un solo
acto y debe estar acompañada de:
b. Una relación de ciudadanos y ciudadanas, que se encuentren en el goce de
sus derechos políticos, en número no menor de cincuenta mil que respalden la
solicitud de inscripción del partido en organización acompañada de la ficha y de
la copia legible del Documento Único de Identidad vigente de cada uno de ellos.
Estos ciudadanos y ciudadanas no deberán pertenecer a otro partido político
inscrito o en organización”.
a
Las negritas son del autor.
Fuente: elaboración propia con base en la legislación indicada.
prácticamente imposible que se organicen partidos políticos de

otro ámbito que no sea el nacional. Esto restringe el ejercicio del
derecho de los ciudadanos a organizarse en partidos políticos de
ámbito departamental o municipal. Difícilmente se podrá contar en
esos ámbitos con cincuenta mil afiliados si tal cantidad sobrepasa la
cantidad de votos válidos que suelen obtener los partidos en varios
departamentos y en la inmensa mayoría de los municipios.

177
Como se ha visto, las barreras electorales para inscribir partidos han

estado expresadas, o bien como una cantidad específica de afiliados,
o bien como un porcentaje de votos válidos en elecciones. Las
barreras para la cancelación de partidos seguían los mismos criterios,
pero también se estableció una barrera en términos de la cantidad de
veces que un partido podría abstenerse de participar en elecciones.
Por ejemplo, la actual Ley de Partidos Políticos establece que es
causal de cancelación de un partido si este se abstiene de participar
en dos elecciones consecutivas, siempre y cuando las mismas no se
realicen el mismo año (Art. 47, lit. d).
Mientras que las barreras para la inscripción de los partidos tienen

como finalidad evitar una mayor fragmentación del sistema de
partidos, las barreras para la cancelación buscan favorecer la
estabilidad de la oferta partidista.
Ahora bien, las barreras pueden ser legales, como en el caso de

todas las citadas anteriormente que están estipuladas explícitamente
en la legislación electoral. Sin embargo, pueden tenerse barreras
que poseen un carácter de hecho, y que operan pese a no formar
parte explícita de la legislación. Estas barreras no eliminan a ningún
partido de la competencia electoral, pero funcionan como filtro
para definir a los partidos que entran en el reparto de escaños. Por
esta razón, Nohlen (1994) denomina a esta clase de barreras como
umbrales de representación. Constituyen un efecto práctico no
regulado jurídicamente de forma directa en el sistema electoral.
Se ponen de manifiesto cuando se observa que, pese a no existir
una barrera legal para acceder al reparto de escaños, no todos los
partidos obtienen al menos un escaño.

178
3.3.2.6 La fórmula electoral

Toca hacer referencia ahora al procedimiento matemático para
convertir los votos en escaños.37 En general se usan dos clases
de fórmulas: mayoritarias y proporcionales. Las primeras
definen al candidato, partido o coalición ganadora en la respectiva
circunscripción; las segundas llevan a cabo un reparto o distribución
de escaños entre varios partidos o coaliciones y, normalmente, están
asociadas con circunscripciones plurinominales.
Entre las fórmulas mayoritarias se cuentan las siguientes opciones:
a) Mayoría simple (conocida en inglés como plurality). Es la que

se utilizaba en el país hasta 2012 para la elección de concejos
municipales. El candidato, partido o coalición ganadora es el que
obtiene más votos. No importa qué porcentaje represente: un voto
puede hacer la diferencia. Y tampoco importa si el ganador obtuvo
menos votos que la suma obtenida por los demás contendientes.
En este caso se habla de un ganador mínimo. Para los concejos
municipales podemos hablar de gobiernos minoritarios.
b) Mayoría relativa. No tiene aplicación en el país. En este caso se
establece un porcentaje específico de votos válidos que debe
obtener un contendiente para ser declarado ganador en la
elección. Dicho porcentaje es menor que el 50 %. En Costa Rica
y Nicaragua se utiliza esta fórmula para definir al ganador de las
elecciones presidenciales en primera vuelta.
37. Tales escaños pueden ser: la “silla” presidencial, los “curules” de los diputados, o
bien los “puestos” de los concejales municipales.

179
c) Mayoría absoluta (traducida al inglés como majority). El ganador

es aquel contendiente que obtiene más del 50 % de los votos
válidos. Esa es la fórmula que se utiliza en El Salvador para
la elección presidencial. Cuando ningún candidato, partido o
coalición contendiente sobrepasa el 50 % de los votos válidos,
se recurre a otra elección en segunda vuelta que puede llevarse
a cabo con el voto directo de todos los ciudadanos aptos
para ejercer el sufragio, o puede decidirse mediante el voto,
normalmente, del parlamento. Esta era la opción que tenía El
Salvador hasta 1979. Con el cambio de régimen, se adoptó la
votación directa en segunda vuelta, y la misma fue utilizada en
1984 y 1994.
Para el caso de las fórmulas proporcionales se tienen varias opciones.

Están las llamadas fórmulas de cociente electoral común (Hare,
Hagenbach-Bischoff, Imperialli), algunas de las cuales se combinan
con un procedimiento para el reparto de escaños en una segunda
fase (asignándolos al resto mayor, al resto menor, a la media más
alta, a un medio cociente).38 También están las fórmulas de divisores
comunes (D’Hondt, Saint-Lagüe, Saint Lagüe modificada), y la
fórmula de proporciones matemáticas (Hare/Niemeyer).39
Para ilustrar cómo opera la fórmula Hare/restos mayores, se ha

preparado el cuadro 3.26, que se refiere a un caso hipotético donde
se tienen que repartir diez escaños. La mencionada fórmula opera
en una distribución de dos fases: primero se reparten los escaños en
función del cociente electoral y, si quedan escaños por distribuir, luego
se utiliza el resto o residuo mayor. Para el caso, el cociente electoral
(CE) se calcula dividiendo el total de votos válidos (1,000,000) entre
los escaños a repartir (diez). Por tanto, CE = 100,000. Cada partido
obtiene, en esta primera ronda, tantos escaños como veces está
contenido el CE en el total de votos del partido en cuestión (votos/
38. Los restos menores son conocidos en El Salvador como “residuos”.

39. La persona interesada en conocer en qué consiste y cómo funciona cada una de
estas fórmulas, puede consultar Nohlen (1994:66-76), Nohlen (2007) y Taagepera y
Shugart (1989:29-36).

180
CE). Al hacer esta distribución, hace falta todavía asignar uno de los
escaños, pues solo nueve lograron ser repartidos por CE. El escaño
sobrante se le otorga al partido que tiene el resto mayor (la fracción
decimal mayor), que en el ejemplo es el partido D.
Un caso real de distribución de escaños siguiendo esta fórmula es el

mostrado en el cuadro 3.27. Los datos están tomados de la elección
de diputados de 2012 en el departamento de La Libertad. El
cociente electoral es 26,005, y durante la primera fase de repartición
Cuadro 3.26 Distribución hipotética de escaños según la fórmula Hare/restos mayores
Partido Votos Votos/CE Escaños Escaños Total de

por CE por residuos escaños
A 340,000 3.4 3 0 3
B 300,000 3.0 3 0 3
C 200,000 2.0 2 0 2
D 160,000 1.6 1 1 2
Total 1,000,000 9 1 10
CE = Cociente electoral.
Fuente: Artiga-González (2004).
Cuadro 3.27 Distribución de diputados en el departamento de La Libertad, 2012
Partido Votos Votos/CE Escaños Escaños Total de

por CE por residuos escaños
ARENA 199,772 4.606 4 1 5

CD 6,454 0.248 0 0 0
CN 9,891 0.380 0 0 0
FMLN 91,680 3.525 3 1 4
GANA 22,763 0.875 0 1 1
PES 3,478 0.134 0 0 0
PNL 2,780 0.107 0 0 0
PP 3,241 0.125 0 0 0
Total 260,059 7 3 10
CE = 260,059/10 = 26,005
Fuente: elaboración propia con resultados oficiales.

181
se asignaron siete escaños. Los otros tres fueron distribuidos en

la segunda fase en función del resto o residuo mayor. Estos se
asignaron siguiendo un orden descendente en el residuo, es decir,
GANA, ARENA y FMLN.
Uno de los problemas que presenta este procedimiento de reparto

de escaños es que la cifra repartidora (el cociente electoral) varía de
circunscripción a circunscripción. Como resultado de esta variación,
unos escaños son “más baratos” que otros. Es decir, los partidos
necesitan allí menos votos para obtener esos escaños que los que
necesitan en otras circunscripciones, donde los mismos son “más
caros”. Esto genera otra especie de malapportionment. El cuadro
3.28 muestra los diferentes cocientes electorales para todas las
circunscripciones del país en las elecciones de diputados de 2012.
Cuadro 3.28 Cocientes electorales en las elecciones de diputados, 2012
Total de Cociente
Circunscripción Escaños asignados
votos válidos electoral
San Salvador 599,608 24 24,983

La Libertad 260,059 10 26,005
Santa Ana 169,386 7 24,198
San Miguel 162,145 6 27,024
Sonsonate 164,116 6 27,352
Usulután 137,969 5 27,593
Ahuachapán 125,933 4 31,483
La Paz 127,784 4 31,946
La Unión 99,736 3 33,245
Chalatenango 92,598 3 30,866
Cuscatlán 102,543 3 34,181
Morazán 78,830 3 26,276
San Vicente 69,906 3 23,302
Cabañas 63,083 3 21,027
Total Nacional 2,253,696 84 26,829
Fuente: Artiga-González (2012).

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Universidad de El Salvador

Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales

Introducción a las Ciencias Políticas Ciclo I 2019

GUIA DE LECTURA DEL MATERIAL DE LA II Y III UNIDADES DEL

II. CONTENIDOS A ESTUDIAR

1. Uriarte, Edurne. Las democracias (separata).

4. Uriarte, Edurne. Sistemas no democráticos (separata)

DAHL, Robert. La Poliarquía, Madrid, España, edit. Tecnos,

VIII. LAS INSTITUCIONES

Por “instituciones de democracia directa” entendemos, en este capítulo, “las

2. PRINCIPALES MODALIDADES EN AMÉRICA LATINA

Comparativamente, en Latinoamérica hay una variedad de instituciones

clásica en la doctrina constitucionalista, el nombre de referéndum es sólo aplicable a las consul-

CUADRO VIII.1. Mecanismos de democracia directa en América

Argentina Sí, iniciativa de leyes. Sí No nacional

Brasil Sí, iniciativa de leyes Sí para temas específicos No

Chile No Sí, sólo para reforma No

Ecuador Sí, iniciativa de leyes Sí No nacional

Perú Sí, iniciativa de leyes Sí No nacional.

Uruguay Sí, iniciativa en Sí No

Venezuela Sí, iniciativa Sí Sí para todos los

CUADRO Mecanismos de democracia directa en América

Iniciativa legislativa Consulta popular Revocatoria

Por su naturaleza, la consulta popular puede ser obligatoria o facultati-

su artículo 3 estableció que los resultados de la consulta popular serían de

te a consulta popular. En Colombia, por su parte, en los casos en que un

en países en medio de una extrema crisis institucional, en los cuales la éli-

2 Ley 8281 del 28 de mayo de 2002.

CUADRO VIII.2. América Latina: mecanismos de democracia directa

Argentina 1994 39, 40

3. EVOLUCIÓN Y ANÁLISIS DE LA EXPERIENCIA

El cuadro VIII.3 presenta una visión sistematizada de la aplicación de los

Argentina Nov. 1984 Consulta Laudo Beagle Aprobada Legitimador, no vinculante.

Oct. 1997 Consulta Apoyo a la pacificación Aprobatoria Ninguno. Intento de legitimación

CUADRO VIII.3. América Latina: mecanismos de democracia directa... (continuación)

del Congreso, endurecimiento

Oct. 1988 Plebiscito De acuerdo a Constitución de Rechazado Rechazo de la propuesta militar

Jun.1989 Plebiscito Reforma constitucional Aprobada Confirmatorio de las

Ecuador Ene. 1978 Plebiscito Constitución Aprobado Aprobación de la Constitución

Nov. 1995 Consulta- El punto principal era la Rechazado in No vinculante. Se tradujo en

momento electos por dos

CUADRO VIII.3. América Latina: Mecanismos de democracia directa... (continuación)

País Fecha Mecanismo Tema Resultado Efecto

Guatemala Ene. 1994 Consulta Reforma constitucional Aprobada Aprobación de reformas

May. 1999 Consulta Reformas constitucionales para Rechazado Se tradujo en plebiscito en

Abr. 89 Ley de amnistía general a Ratificada Dar respaldo popular a una

Dic. 92 Referéndum Privatización parcial de Rechazada Refrendar el “estatismo” del

Dic. 03 Recurso contra la Ley 17. 448 Aprobado Imposibilidad de la ANCAP de

CUADRO VIII.3. América Latina: mecanismos de democracia directa... (conclusión)

nacionales y extranjeras, para

Venezuela Abr. 1999 Referéndum Pronunciamiento de la Aprobada Elección de los miembros

Dic. 1999 Plebiscito Reforma constitucional Aprobada Respaldo a la reforma

y en Chile en 1980, 1988 y 1989. El plebiscito uruguayo de 1980 fue desfa-

Constitución de 1988. Tampoco la consulta chilena de 1988 prevista en la Constitución de

so del sistema político partidario vigente en Venezuela desde el Pacto de

4.1. Uso y frecuencia de la aplicación de estos mecanismos

El análisis de la experiencia latinoamericana de los últimos 25 años eviden-

cuente sólo en dos de ellos (Uruguay y Ecuador) y en Venezuela desde la

4.2. Origen de la utilización de los mecanismos

Como ya se dijo, 25 de las 34 consultas populares tuvieron origen “desde

iniciar una consulta popular, por lo general, en la mayoría de los países

4.3. El papel desempeñado por la sociedad civil

Los ordenamientos constitucionales de varios de los países de la región