Tema 5.

De la gestión a la gobernanza pública

AVISO: Las transparencias constituyen esquemas de trabajo.

No sustituyen al estudio de los textos ni a las explicaciones del profesor.

Dos modelos coexistentes

de Administración pública: legalista y de servicios
(elaboración a partir de Boix, C., “Hacia una administración pública eficaz: modelo institucional y cultura profesional en la prestación
de servicios públicos”, Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 1)

Modelo garantista / burocrático Modelo postgarantista / gerencialismo

(ADMON. LEGALISTA) (ADMON. DE SERVICIOS)

Misión Aplicación de la legislación vigente Prestación de servicios (satisfacción de

(seguridad jurídica) demandas)

Sujeto Ciudadano /administrado Ciudadano /cliente /elector /contribuyente

Organización Estructura jerárquica Estructura participativa y cooperante

Estructura monolítica y piramidal Unidades de control / Unidades de servicio
Proceso interno Procedimiento administrativo/funciones Gestión por procesos finalistas / actividades

Cultura organizativa Control y autoridad Autonomía + responsabilidad + negociación +

+ deliberación
Racionalidad instrumental
Cultura dirigida a la resolución de problemas +
Rígida división de tareas Evaluación + rendición de cuentas
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 El gerencialismo (1)

Cuatro planteamientos básicos Un ejemplo “extremo” del

(Wright; Hood)
i. Orientación hacia los
resultados de la gestión
pública. Énfasis en las tres
E’s. Cultura de la evaluación
ii. Simplificación y flexibilización
de las estructuras.Separación
unidades decisoras y
ejecutoras
iii. Transferencia de prácticas del
sector privado. Competencia
y legitimidad de la Admón.
iv. Clientelización del ciudadano
gerencialismo: el decálogo de la
“reinvención del gobierno” (Gore; Osborne y
Gaebler)
1. Gobierno “relacional”
2. Gobierno propiedad de la comunidad
3. Gobierno competitivo
4. Gobierno inspirado en objetivos
5. Gobierno dirigido a los resultados
6. Gobierno inspirado en el cliente
7. Gobierno de corte empresarial
8. Gobierno previsor
9. Gobierno descentralizado
10.Gobierno orientado al mercado

El gerencialismo (2): críticas recibidas

(Ramió, 2000; Parrado, 2015)

– La reducción de la idea de ciudadano a la condición de “cliente”

– La integración del “cliente” en el diseño del servicios puede llevar a un
aumento creciente de sus expectativas si no se gestionan bien
– Atenuación de la responsabilidad en los organizaciones públicas con
fórmulas jurídicas alejadas del derecho público
– El error de inspirarse en la gestión privada
– Los supuestos beneficios de la competencia pueden verse desdibujados
por problemas de equidad
– Falta de adaptación de los instrumentos modernizadores al ámbito público
– La separación entre unidades decisoras y ejecutoras: 1) problemas de
fragmentación y falta de coherencia de políticas y servicios; 2) peligro de
“captura de sectores administrativos”
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 El gerencialismo (3): algunos instrumentos de
modernización y mejora de las Administraciones públicas

⚫ Reestructuración y simplificación de estructuras administrativas

⚫ Dirección estratégica y DPO
⚫ Racionalización y automatización de procedimientos
⚫ Oficinas de gestión unificada y sistemas interactivos de información a
los ciudadanos (webs)
⚫ Redimensionamiento de plantillas y evaluación del rendimiento del
personal. Estrategias de mejora de la motivación.
⚫ Elaboración de sistemas de indicadores para la medición de la gestión
⚫ Evaluación de programas y servicios públicos. Auditorías operativas
⚫ Modelos de excelencia y gestión de la calidad (EFQM, CAF,
FUNDIBEQ, EVAM...)
⚫ Utilización amplia del modelo de agencialización
⚫ Externalización y/o privatización de servicios públicos. ….
⚫ ….
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El gerencialismo (4): posibles ventajas e inconvenientes

de la agencialización

VENTAJAS
⚫ Gestión más flexible al evitar
algunos controles propios del
Derecho Público
⚫ Pueden incorporar modelos de
gestión de empresa privada
⚫ Decisiones rápidas y más
sensibles a sus “clientes”
⚫ Atraen profesionales más
innovadores
⚫ Reducen el nivel de “politización”
vinculada a la burocracia central
6 pueden implicar corrupción
INCONVENIENTES
⚫ Mayor dificultad de control de estos
entes (ausencia de información
suficiente sobre sus objetivos y
actuaciones)
⚫ Tendencia a la fragmentación y difícil
coordinación
⚫ Generación de conflictos
interorganizativos
⚫ La generación de externalidades
negativas sobre el resto del sistema
cuando se centran en resolver de
forma “egoísta” sus problemas
⚫ Fácil “captura” por intereses
económicos o corporativos que

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 El gerencialismo (5): externalización de servicios y
privatización

– Administración “relacional” y “paraadministración”

– ¿Desmantelamiento del sector público?
– La planificación, control y evaluación de los servicios
externalizados

LA PERSPECTIVA DE LA GOBERNANZA:
AMBITOS DE APLICACIÓN

➢ La extensión del gerencialismo y la NGP: collaborative public management

➢ El análisis de políticas públicas: policy networks
➢ Las relaciones internacionales: governance without government
➢ La estrategia de algunas organizaciones internacionales (FMI, Banco
Mundial): good governance
➢ La Unión Europea: multilevel governance
➢ La política local: local governance, citizen networks, smart cities….

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 LA GOBERNANZA COMO MODO EMERGENTE
DE GOBIERNO Y GESTIÓN (1): ALGUNAS DEFINICIONES

➢ La gobernanza se refiere a las estructuras y procesos mediante los

cuales los actores políticos y sociales llevan a cabo prácticas de
intercambio, coordinación, control y adopción de decisiones
públicas en los sistemas democráticos (Kooiman)

➢ Ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa para

gestionar los asuntos de una comunidad, incluyendo una serie
compleja de instituciones, sistemas y procesos, que implica al
Estado, la sociedad civil y el sector privado de un modo democrático
y transparente (Bouckaert)

➢ Modo de gestión mediante redes autoorganizadas e

interorganizacionales (Rhodes)

LA GOBERNANZA COMO MODO EMERGENTE

DE GOBIERNO Y GESTIÓN (2): RASGOS BÁSICOS

➢ supera la exclusividad de las instituciones y actores estatales

en la gestión de los asuntos públicos

➢ reconoce la pluralidad de actores sociales con posibilidad de

intervenir en dicha gestión

➢ implica interdependencia entre ellos de modo que induce su

cooperación y participación en la adopción de decisiones
públicas y en la asunción de responsabilidades

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 TRES CARACTERISTICAS DEFINITORIAS
DE LA GOBERNANZA COMO GESTIÓN DE REDES

➢ Estructura multinodal e interdependencia

➢ La estabilidad de las pautas de interacción

➢ Relaciones arraigadas en la confianza

EXPANSIÓN DE LA GOBERNANZA
COMO OBJETO DE ESTUDIO EN CONEXIÓN CON LAS
TRANSFORMACIONES DEL ESTADO Y LA GESTIÓN PÚBLICA

➢ La crisis fiscal del Estado

➢ La “desafección” con el Estado y giro ideológico hacia el mercado
➢ La globalización y desregulación de los mercados internacionales
➢ La diversidad, complejidad y velocidad del cambio social
➢ Fragmentación de las estructuras políticas y administrativas: hacia
“abajo”, hacia “fuera” y hacia “arriba” (Pierre y Peters)

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CONDICIONES Y PRINCIPIOS DE LA “BUENA” GOBERNANZA

▪ “Capital social” + liderazgo público como condiciones de la

gobernanza. Funciones del liderazgo: impulso político;
comunicación; agregación de intereses y demandas.

▪ Principios de la “buena” gobernanza: transparencia;

participación de los actores implicados; comportamiento
ético y justo; capacidad para crear alianzas; habilidad para
gestionar los conflictos; coherencia y sostenibilidad de las
políticas

LAS REDES DE GOBERNANZA (1): RASGOS DEFINITORIOS Y

DIMENSIONES INTERNAS
(Kickert y Koppenjan)

⚫ RASGOS DEFINITORIOS DE LA RED DE GOBERNANZA

➢ Estructura multinodal
➢ Interdependencia entre actores y organizaciones
➢ La estabilidad de las pautas de interacción

⚫ DIMENSIONES EN LA CONFIGURACIÓN INTERNA

➢ La configuración básica
➢ Las relaciones internas de poder
➢ La distribución de valores e intereses en juego
➢ Las relaciones de la red con su entorno inmediato

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 LAS REDES DE GOBERNANZA (2):
DOS ASPECTOS DE SU GESTIÓN ESTRATÉGICA
(Kickert y Koppenjan)

La gestión de sus La gestión de la estructura de

interacciones internas la red (“network constitution”),
(“game management”) incidiendo

➢ En su configuración básica
➢ Fortalecimiento de la
densidad relacional ➢ En la distribución del
poder en su interior
➢ Construcción de
espacios de consenso ➢ En los valores y las
percepciones

UN ESCENARIO-EJEMPLO DE APLICACIÓN DE LA PERSPECTIVA DE LA

GOBERNANZA

⚫ La “gobernanza” local como gestión de redes de participación

ciudadana

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ALGUNAS RAZONES DE LA PROMOCIÓN DE REDES DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA

➢ Mejora o modernización de la gestión de los servicios municipales

➢ Búsqueda de apoyos electorales

➢ Reducción del déficit municipal

➢ Profundización democrática

➢ Legitimación de las políticas públicas locales

DIVERSAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

EN EL NIVEL LOCAL

➢ En la organización de servicios y equipamientos municipales

➢ En la organización de proyectos locales

➢ En la adopción de decisiones sobre el espacio de la ciudad

➢ En la atribución al ciudadano del papel de asesor o cliente

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ESCALA Y MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA LOCAL

• Escala general de participación: Información / consulta /

concertación / adopción de decisiones / autogestión
• Mecanismos de participación:
➢ Instrumentos basados en la idea del ciudadano como “cliente”
➢ Métodos preceptivos
➢ Foros o consejos ciudadanos
➢ Métodos de democracia directa
➢ Instrumentos deliberativos

DE LA NGP A LA GOBERNANZA LOCAL

(adaptado de Bovaird y Löffler)

Ayuntamiento como prestador de Ayuntamiento como capacitador

servicios
Servicios eficaces y eficientes
Competencia con otros prestadores
Superar a la competencia
Servir a la comunidad
Elaboración interna del presupuesto
Modulación de la demanda de
servicios
Fomento de la autoayuda individual
Beneficios para los usuarios
Sistemas de información y rendición
de cuentas basados en las
necesidades de la maquinaria
administrativa
Enfoque de “calidad de servicio”
Sistemas de servicio eficaces y
eficientes
Cooperación con todos los
organismos relevantes o
proveedores externos
Desarrollo y gestión del mercado
Facilitar a la comunidad que
planifique y gestione sus propios
servicios
Presupuestación participativa
Cooperación e implicación
comunitaria para identificar y
atender necesidades desconocidas
Desarrollo de comunidades más
integradas e incluyentes
Beneficios sociales y políticos
Sistemas de información y rendición
de cuentas basados en las
necesidades de ciudadanos y
stakeholders de la comunidad
Enfoque de “calidad de vida”

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 CRÍTICAS A LA GOBERNANZA COMO GESTIÓN DE REDES
(Prats)

1) Los gobiernos pueden desatender el interés general por la necesidad de

negociación y compromisos que comporta participar en redes, lo que
impide alcanzar los objetivos preestablecidos (posibilidad de “captura de
políticas”)
2) Las redes de gobernanza pueden obstaculizar los cambios e innovaciones
al dar un peso excesivo a los diversos intereses implicados
3) Los procesos decisionales pueden no ser transparentes y promover la
difuminación de responsabilidades..
4) Los procesos de adopción de decisiones en redes de intereses privados,
sociales y administraciones públicas pueden plantear problemas de déficit
democrático, ya que se reduce el margen que se deja a las autoridades
políticas representativas

ASPECTOS POSITIVOS DE LA GOBERNANZA COMO GESTIÓN DE REDES

QUE HAN JUSTIFICADO SU USO Y EXTENSIÓN
(Prats)

1) La formulación e implementación de las políticas públicas se enriquece con el

conocimiento y colaboración de todos los actores intervinientes
2) Las políticas pueden alcanzar una mayor aceptación y legitimación social,
consiguiendo una ejecución más eficaz y menos costosa
3) La participación interactiva y simétrica de actores implica una mayor inclusión
de intereses, lo que favorece el principio democrático
4) Las redes incrementan las capacidades de gobiernos y administraciones para
orientar la solución de los problemas sociales, incrementándose su eficacia
5) Las redes pueden reequilibrar asimetrías de poder al aportar canales
adicionales de influencia más allá de las estructuras formales
6) Las redes ayudan a incrementar la cultura cívica de las comunidades

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 TRES MODELOS COEXISTENTES DE GESTIÓN PÚBLICA:
BUROCRACIA, GERENCIALISMO Y GOBERNANZA

Gerencialismo (NGP)
Modelo de Burocracia/ modelo
/ modelo Gobernanza
referencia garantista
postgarantista
Ciudadanos
Orientación Legalista Servicios
activos
Conformidad a las Capacidad de Calidad de vida
Objetivo
normas competir / de gestión de la comunidad
Perspectiva Gobiernos Sector público Sociedad civil
Regulación Jerarquía Mercado Redes
Lógica Jurídica Económica Política
Administración Administración de Administración
Tipificación
legalista servicios “catalizadora”

Fuente: Adaptado de Bovaird, T. y Löffler, E. (2015), Public Management and Governance, Londres,
Routledge.

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