Unidad 1

Introducción a la gestión pública
Fundamentos de la administración pública

ESCUELA DE DESARROLLO SOCIAL
Director de Escuela / Carmen Gloria Beroíza Williamson
ELABORACIÓN
Experto disciplinar / Diego Durán
Diseñador instruccional / Marjorie Balbontin
VALIDACIÓN
Experto disciplinar / Juan Francisco Ojeda
Jefa de diseño instruccional y multimedia / Alejandra San Juan Reyes
DISEÑO DOCUMENTO
Didactic
Introducción a la gestión pública / Fundamentos de la administración pública 2

Contenido
1.7 EL ROL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA ADMINISTRACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO ........ 4
1.7.1 EL CONCEPTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................................. 4
1.7.2 EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................................... 7
1.7.3 EJEMPLIFICACIÓN ............................................................................................................ 11
1.8 EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIALES INPLEMENTADAS EN CHILE DURANTE
EL SIGLO XX.............................................................................................................................................................. 11
1.8.1 EVOLUCIÓN EN CHILE SIGLO XX (A PARTIR DE UN ENFOQUE DE DERECHOS) ................ 11
1.8.2 POLÍTICAS PÚBLICAS IMPORTANTES PARA EL DESARROLLO NACIONAL ......................... 14
1.9 LOS PROBLEMNAS PÚBLICOS Y LA AGENDA PÚBLICA ............................................................. 26
1.9.1 AGENDA DE COBIERNO Y AGENDA PÚBLICA ................................................................... 26
1.9.2 ACTORES Y TIPOS DE ACCIÓN SOCIAL .............................................................................. 29
1.9.3 MAPAS DE LOS STAKEHOLDERS ....................................................................................... 35

1.7 EL ROL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA
ADMINISTRACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO
1.7.1 EL CONCEPTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Los gobiernos intervienen sobre la realidad a través de la acción pública con una cierta
intencionalidad, ya sea para modificarla o para intentar mantener el statu quo (sin cambios).
Estas representan la realización concreta de las decisiones o mandatos de los gobiernos. De este
modo, la relación que se da entre el gobierno y la sociedad se encuentra mediada por las
políticas públicas, las cuales son el resultado del proceso político de un país.
La capacidad de los gobiernos para manejar apropiadamente las relaciones entre el Estado y la
sociedad consiste en su habilidad para convertir las demandas sociales en políticas públicas que
satisfagan al mayor número de ciudadanos posibles, en función de las problemáticas que los
afectan. Siguiendo la lógica del óptimo de Pareto, el gobierno debe garantizar que el número
de personas beneficiadas sea siempre mayor que el número de personas que pudieran verse
eventualmente perjudicadas con las iniciativas que se asuman. Aparejado a lo anterior se
encuentra la idea de gobernabilidad, la cual radica en la capacidad de un gobierno para manejar
satisfactoriamente las problemáticas ciudadanas sin llegar a situaciones conflictivas. La
construcción de una agenda pública que dé cuenta de las prioridades de ciertos temas
percibidos como problemas por la ciudadanía y los distintos actores, es una condición
importante para la gobernabilidad, las políticas públicas han reconocido como importantes
focos de acción la disminución de la pobreza, la exclusión social, la ampliación de la igualdad de
oportunidades y la satisfacción de problemáticas más específicas. Tales problemáticas
demandaban una solución por parte de los gobiernos, había que velar por el bienestar social. Es
en ese contexto en donde las políticas públicas recobran una renovada importancia.
Notará importantes vacíos tanto a nivel teórico como metodológico acerca de qué es y cómo
se diseña una política pública. Para la economía, el énfasis está dado en los factores económicos
que influyen en las políticas públicas, tales como el crecimiento económico, la productividad y
el empleo. Para la sociología, en cambio, el énfasis gira en torno al conjunto de demandas que
pueden ejercer la comunidad y los grupos en el proceso de construcción de las políticas públicas.
La ciencia política, por otra parte, enfatiza el papel que juega el proceso político en la generación
e implementación de las políticas públicas. En el caso de la administración pública, se enfatiza la
gerencia de los programas públicos como una parte importante del proceso de desarrollo de
las políticas públicas. A su vez, existe una escasa capacidad de dialogar entre las distintas
disciplinas en torno al conocimiento que cada una de ellas.
En algunos casos, lo que el gobierno a nivel nacional asume como una política pública, no es
más que un conjunto de definiciones básicas y lineamientos generales en torno a la problemática

que se ha decidido abordar. En otros, solamente forma parte del discurso político, constituyendo
más bien el anuncio de una política pública.
Un error frecuente en estos debates, consiste en entender que política pública es cualquier
acción del gobierno.
Pese a la frecuencia del uso del concepto de políticas públicas, existen diferencias o
imprecisiones importantes de las que pueden desprenderse equívocos analíticos y dificultades
operativas.
Según Lahera (2002), las políticas públicas son: “cursos de acción y flujos de información
relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados
por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector
privado.”
Según May (1992), Las políticas públicas establecen los cursos de acción para abordar los
problemas o para proporcionar los bienes y servicios a los segmentos de la sociedad. Las
políticas hacen más que simplemente anunciar un curso de acción. Típicamente suelen contener
un conjunto de intenciones de objetivos, una mezcla de instrumentos o medios para la
consecución de las intenciones, una designación de entidades gubernamentales o no
gubernamentales encargadas de llevar a cabo las intenciones, y una asignación de recursos para
las tareas requeridas
Las políticas públicas, en tal sentido, constituyen una respuesta o solución a determinadas
situaciones problemáticas o insatisfactorias que han sido identificadas como problemas
relevantes en ciertos ámbitos circunscritos de realidad
Hay que tener presente, sin embargo, que las políticas públicas pueden estar formuladas de
modo explícito o implícito y que, por regla general, es deducible de los objetivos, programas,
planes y asignación de presupuesto o agendas de un gobierno. Lo que parece estar en juego,
más bien, es el grado de formalización y explicitación que pueden o no alcanzar las políticas
públicas, se tiende a perder de vista que “una política pública existe siempre y cuando
instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados
como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas
percibido como problemático.
Las políticas públicas, por otra parte, son usualmente implementadas bajo la forma de
programas y proyectos. Conjuntamente con precisar qué es una política pública se requiere
también contar con algunos criterios que nos permitan asegurar su calidad.
Entre los principales criterios de calidad que deberían estar presentes en el diseño de una política
pública, deberían considerarse a lo menos los siguientes:

1. Capacidad de Resolución y Ejecución: La capacidad de resolución tiene que ver con la
capacidad del Gobierno Regional de llevar a cabo tales compromisos programáticos
mediante las políticas públicas.
Lo que está en juego aquí es la capacidad de ejecutar las políticas públicas por parte del
Gobierno Regional. Con cierta frecuencia el mayor problema no radica tanto en definir
políticas públicas apropiadas, sino más bien en su capacidad de ponerlas en marcha. En otras
palabras, la implementación de una política pública no garantiza necesariamente el que
finalmente sea ejecutado.
Esto puede ocurrir por varias razones, una de las cuales tiene que ver con su viabilidad. La
viabilidad de las políticas públicas es algo a tener en consideración al momento de su diseño.
Se requiere tener claridad respecto de lo que es realmente susceptible de llevar a cabo de
lo que no lo es.
2. Estabilidad: Las políticas públicas necesitan de un cierto tiempo de ejecución para mostrar
sus resultados y, en consecuencia, la estabilidad se transforma en una condición necesaria
para su éxito. Es decir, las políticas públicas deben ser estables en el tiempo. Esto puede
verse afectado por la acción de actores a nivel regional con una alta capacidad de veto, que
pueden eventualmente plantear importantes desafíos al logro de los objetivos de la política.
También podría ser alterada cuando se da una alternancia en el poder o cambio de

autoridades, provocando una oscilación en las políticas públicas. Lo que se intenta
resguardar con el criterio de estabilidad es la capacidad de los distintos actores, en este caso
regionales, de darle continuidad a las políticas públicas.
3 Adaptabilidad: Las políticas públicas deben tener una cierta capacidad de adaptabilidad
mínima necesaria que le permita hacer frente a las situaciones antes descritas. Es decir, la
adaptabilidad da cuenta de hasta qué punto pueden ajustarse las políticas públicas cuando
fallan o cuando cambian las circunstancias sobre las cuales se basó su planificación.
El monitoreo de la política pública en los distintos momentos de su ejecución, es de vital

importancia para hacer los ajustes necesarios que respondan de mejor modo a los nuevos
contextos/situaciones que inicialmente no habían sido contemplados en su fase de diseño.
Entre mayor sea la capacidad de incorporar/responder frente a los nuevos
contextos/situaciones, mayor será el grado de flexibilidad de la política pública.
4. Coherencia y Coordinación: Las políticas públicas regionales deben lograr una adecuada
coherencia interna y externa. La coherencia interna se relaciona con la pertinencia entre los
objetivos de las políticas públicas, los instrumentos de intervención y los problemas que
intenta solucionar. La coherencia externa, en tanto, se refiere al grado de compatibilidad que
puede alcanzar una política pública determinada en relación a otras intervenciones públicas
en la región.

Por otra parte, la coordinación tiene que ver con el grado de articulación necesaria que se
requiere para garantizar la coherencia externa.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
 Bardach, Eugene (2000), “A Practical Guide for Policy Analysis”. New York: Seven Bridges.
 Lahera, Eugenio (2002), “Introducción a las políticas públicas”. Santiago: Fondo de Cultura
Económica.
 May, Peter (1992), “Policy Learning and Failure”, en Journal of Public Policy, Vol. 12, N° 4; pp
331 – 354.
1.7.2 EL CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Las políticas públicas en su desarrollo atraviesan varias etapas que configuran un ciclo. La noción
de “ciclo” ayuda a analizar las políticas, pero la realidad de algunas de ellas no se ajusta
necesariamente al esquema que se identifica a continuación.
Las fases del ciclo son interdependientes, por lo que el replanteamiento de cualquiera de ellas
afecta a las siguientes. El ciclo, como cualquier sistema, se “cierra” con un proceso de
retroalimentación: la política pública no se extingue con la evaluación de sus resultados, sino
que ésta puede dar lugar a una nueva definición del problema que inició el ciclo. Las principales
fases del ciclo de las políticas públicas son las siguientes: 1) la identificación y definición de
problemas; 2) la formulación de políticas; 3) la adopción de la decisión; 4) la implantación; 5) la
evaluación.
Identificación y
definición de
problemas
Formulación de
Evaluación
políticas
Adopción de la
Implantación
decisión

Figura 19.- Ciclo de Políticas Públicas. Fuente: Diego Durán, 2018, elaborado para el módulo Introducción
a la gestión pública, AIEP
1. La identificación y definición de problemas. El gobierno advierte la existencia de problemas u

oportunidades en la sociedad y se plantea si debe actuar o no. Esta fase incluye en primer lugar,
actividades de detección y selección de cuestiones, y, en segundo lugar, actividades de definición
de problemas.
La detección y la selección de cuestiones públicas: la agenda. En las sociedades occidentales,

suele emerger un gran número de cuestiones que proceden de distintos sectores de la sociedad,
que buscan la atención de los gobiernos.
Ahora bien, no todas las cuestiones que preocupan a la sociedad acaban generando la
formación de una política pública para solucionarlos. Para estudiar estos procesos se utiliza el
concepto de agenda, y se suele distinguir entre agenda sistémica, por una parte, y agenda
política, institucional o de gobierno, por otra. La agenda sistémica está formada por el conjunto
de cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben como merecedoras de
atención pública y que, además, caen dentro del ámbito competencial de la autoridad
gubernamental a la que se dirigen; son las cuestiones que preocupan a la sociedad. La agenda
política, institucional o de gobierno está formada por el conjunto de asuntos explícitamente
aceptados para ser considerados seria y activamente por los decisores públicos; son las
cuestiones que preocupan al gobierno. En líneas generales, la agenda de gobierno suele reflejar
la evolución de la agenda sistémica.
La definición de los problemas públicos: En primer lugar, definir un problema significa que, una
vez reconocido como tal e incluido en la agenda de algún gobierno, el problema es percibido
por los distintos actores interesados; es objeto de exploración, articulación e incluso
cuantificación; y, en algunos casos, pero no en todos, se da una definición oficial, o al menos
provisionalmente aceptada, acerca de sus posibles causas, componentes y consecuencias. En
segundo lugar, que una situación concreta se convierta en problema público no es algo que se
base sólo y únicamente en circunstancias objetivas: la elaboración de una situación no deseada
como problema público depende en gran medida de su conexión con los valores dominantes
en ese momento en la sociedad de que se trate y del poder de los actores que promueven su
incorporación a la agenda de gobierno. En tercer lugar, la definición de los problemas públicos
plantean numerosas dificultades porque los problemas públicos son enrevesados, retorcidos,
inéditos: no tienen una formulación definitiva; no suele haber criterios que establezcan cuando
se ha llegado a la solución; la solución no es nunca verdadera o falsa, sino buena o mala, y
carece, además, de una prueba inmediata y resolutoria.
2. La formulación de las políticas. Una vez que el gobierno conoce la existencia de un problema,
lo define y rechaza la opción de no actuar sobre él, comienza la fase de formulación de políticas,

que tiene que ver con el desarrollo de cursos de acción (alternativas, propuestas, opciones)
aceptables y pertinentes para enfrentarse a los problemas públicos. Las políticas son concebidas,
por lo tanto, como soluciones a los problemas públicos.
Esta fase incluye las siguientes actividades:
a) El establecimiento de metas y objetivos a alcanzar. Los objetivos constituyen un elemento

central en la acción pública: dan un sentido de propósito y de dirección a una organización y a
sus políticas y programas. En la práctica, sin embargo, surgen numerosas dificultades a la hora
de identificar los objetivos de las organizaciones y programas existentes y de especificar los
objetivos para el desarrollo futuro de organizaciones y programas.
b) La detección y generación de alternativas que permitan alcanzar los objetivos. El producto de

esta actividad sería una lista de opciones de política pública, entre las que se pueden encontrar
opciones ya conocidas o que cuentan con apoyos internos (identificación) y opciones
desconocidas o que carecen de apoyos dentro de la organización (generación). Cada opción o
alternativa debe ser caracterizada de forma tan precisa como sea posible.
c) La valoración y comparación de las alternativas. Una vez que se han producido y definido las
opciones, que están claras las ventajas y los inconvenientes de cada una de ellas vendría el
momento de utilizar algún tipo de técnica que permita realizar el proceso de elección. Una de
las técnicas más conocidas es el análisis coste-beneficio, que consiste en identificar los costes y
beneficios asociados con cada alternativa y en la cuantificación económica de los mismos, con
el propósito de facilitar la comparación entre las distintas opciones.
d) La selección de una opción o combinación de ellas. Las técnicas mencionadas no adoptan

decisiones. La decisión está en manos del decisor público. Las técnicas pueden, en el mejor de
los casos, asistir a los decisores públicos y quizás persuadirles de la necesidad de adoptar una
actitud más sistemática respecto a la identificación de criterios y datos relevantes, y respecto a
la prueba de 8 las premisas sobre las que se basan los cálculos de probabilidades de que ocurran
ciertos hechos o de que las políticas produzcan determinados impactos. Los primeros análisis
de políticas públicas se centraban en la fase de formulación de las políticas.
3. La adopción de la decisión. Esta fase está exclusivamente en manos de uno o varios decisores
públicos: para que una política sea considerada pública ésta debe haber sido generada por
medios gubernamentales, debe emanar de una autoridad pública. Otras fases del ciclo de las
políticas públicas (la implantación por ejemplo) pueden quedar parcialmente en manos de
actores, individuos u organizaciones que no están investidos de autoridad pública: no es el caso
de la fase de adopción de la decisión.
4. La implantación de las políticas públicas. Esta fase comienza una vez adoptada la decisión, y
comprende todas las actividades y procesos desarrollados hasta que aparecen los efectos

asociados con la intervención pública en cuestión. En ella las unidades administrativas
correspondientes movilizan recursos económicos y humanos, sobre todo, para poner en práctica
la política adoptada. Se trata de la puesta en marcha o ejecución de las políticas. La implantación
es la secuencia programada de acciones, de la que forman parte muchos actores y muchas
operaciones, dirigida a producir con unos medios específicos los resultados esperados.
Es un proceso de gran complejidad porque: por una parte, interviene una multitud de actores,
cada uno de los cuales tiene sus propias perspectivas, actitudes e intereses, y cuyo grado de
compromiso con los objetivos del proceso puede variar; por otra, hay una multitud de “puntos
de decisión” (cada vez que se requiere un acto de acuerdo para que el programa siga adelante)
y de “puntos muertos” (cada vez que se requiere que un actor por separado dé su aprobación).
La fase de implantación ha sido conceptualizada adoptando varias perspectivas. La más familiar
la equipara a un proceso descendente, de arriba abajo; estudios posteriores ponen de relieve la
importancia de concebirla también como un proceso ascendente, de abajo arriba. El modelo de
arriba abajo concibe el desarrollo de una política como un proceso que fluye desde la cúspide
de las organizaciones públicas hacia las posiciones jerárquicas inferiores y en el que el
protagonismo corresponde a los decisores públicos. El modelo de abajo arriba sostiene que
también requiere importancia el flujo de abajo arriba que permite adaptar la situación inicial a
la multitud de contextos de implantación, y otorga el protagonismo del proceso a los
implantadores.
5. La evaluación de las políticas. Las unidades de evaluación de la administración pública

determinan en qué medida se han logrado los objetivos de la política pública en cuestión. La
evaluación cierra el ciclo de las políticas, y puede retroalimentar el proceso en cualquiera de sus
fases. En la práctica, la evaluación no está tan extendida como sería deseable. La unidad de
acción pública objeto de evaluación suele ser el programa.
Un programa es un conjunto de actuaciones orientadas a la consecución de uno o varios

objetivos y que consumen recursos de diverso tipo (humanos, financieros, legales, materiales,
tecnológicos, etc.). Evaluar programas en tanto que «paquetes» de recursos definidos con los
que se pretende mitigar el estado de un problema mayor resulta más factible que evaluar
políticas generales cuyo propósito es aliviar una situación social que no nos agrada. Así, por
ejemplo, no se suele evaluar la política universitaria en su conjunto, sino las distintas titulaciones
ofertadas por cada universidad, ya que es más fácil identificar los recursos de distinta índole
involucrados en cada una de ellas.
 Aguilar, Luis (1994), “El estudio de las políticas públicas”. México: MAP; Primera Reimpresión.
 Lindblom, Charles (1991), “El proceso de elaboración de políticas públicas”. México: MAP.

1.7.3 EJEMPLIFICACIÓN
Estimados, a continuación, se presenta recurso complementario que permitirá reforzar los

contenidos vistos precedentemente:
Los “Ocho Pasos” del Análisis de Políticas Públicas de Bardach
1.8 EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIALES

INPLEMENTADAS EN CHILE DURANTE EL SIGLO XX
1.8.1 EVOLUCIÓN EN CHILE SIGLO XX (A PARTIR DE UN ENFOQUE DE

DERECHOS)
Según Larrañaga (2010), el nacimiento de las políticas de protección social impulsadas desde el
Estado en Chile ocurrieron en las primeras décadas del siglo XX, con la puesta en marcha de un
conjunto de iniciativas en vivienda, trabajo, salud y educación que terminaron con la política de
“laissez faire” del período anterior; estas políticas constituyeron una respuesta de las clases
dirigentes frente a la “cuestión social”, y que se materializaba en crecientes reivindicaciones de
las clases obreras en pos de resguardar sus derechos laborales y mejores condiciones de vida.
Sin embargo, no es hasta 1925 que apareciere un sistema integrado de protección social, donde
las políticas sociales responden a iniciativas específicas, principalmente en materia de protección
de derechos laborales y provisión de servicios básicos a nivel local.
De hecho, básicamente “la agenda de reformas incluía la protección de ingresos por causa de
accidente, invalidez, enfermedad y vejez; la regulación del contrato de trabajo y régimen de
salario; salario mínimo; prohibición de pagos con fichas y control de precios de productos de
primera necesidad” (Larrañaga, 2010, pág. 6).
Entre el periodo de 1925 a 1970, las políticas de protección social se basaron en la diferenciación
por clase social (tipo de política según clase), siguiendo las directrices del modelo corporativista
de Europa Occidental, de esta forma “las políticas económicas y sociales desarrollistas del Estado
chileno lo transformaron en el principal actor, tanto de la industrialización del país, como de la
promoción de su trascendental cambio social. Este rol estatal alcanzó su clímax hacia el fin de
los años 1960” (Olmos & Silva, 2007, pág. 4).

Hacia 1960 las políticas sociales propiciadas por el Estado de Chile entraron en crisis, ya que “el
sistema mostraba crecientes dificultades para responder a las necesidades y demandas de la
población (déficit habitacional, demanda insatisfecha en salud; fuerza de trabajo marginada de
la previsión social o que cotizaba irregularmente; inasistencia, repitencia y deserción escolar,
etc.). El gasto público crecía y no siempre tuvo una contraparte en los ingresos, creándose
desbalances presupuestarios que intensificaron las presiones inflacionarias presentes en la
economía” (Raczynski, 1994, pág. 13).
En esta década además, también se institucionalizó el accionar exclusivo del Estado en esta
materia, pues durante el gobierno de Frei Montalva, se creó la ODEPLAN (Oficina de Planificación
Nacional) encargada de la planificación del desarrollo del país a nivel nacional, que incluía el
desarrollo de políticas de protección social, de esta forma se buscaba “consolidar en breve plazo
las reformas estructurales destinadas a terminar con las injusticias sociales y a mejorar
sustancialmente la distribución de ingresos” (Rebolledo, 2005).
En el periodo de 1970 a 1973, influenciado en gran medida por el cambio político que
representaba la llegada al poder del Presidente Salvador Allende y el conglomerado de partidos
que integraban la Unidad Popular que basaban sus propuestas políticas y sociales en un sistema
económico y político de corte socialista, el Estado de Chile ejecutó de manera centralizada las
funciones de financiamiento, gestión y producción de los bienes y servicios sociales sobre la
base de un diseño estandarizado y homogéneo. En otras palabras, “el Estado fue el responsable
de generar la oferta de los bienes y servicios básicos como educación, servicios sanitarios,
sistema de salud y construcción de viviendas, y a la vez, incentivó la demanda de estos bienes y
servicios mediante la concientización de la población acerca de la importancia social de extender
los bienes y servicios básicos a las clases populares y sobre el derecho de la ciudadanía a
demandar al Estado por su provisión” (Olmos & Silva, 2007, pág. 6).
Sin embargo, después de 1973, hubo cambios sustanciales en la configuración de las políticas
de protección social, al responder estas a los cambios que se producen en el sistema económico
nacional, el que se adaptó a un modelo neoliberal de mercado, siendo una de sus características
una reducción significativa del gasto público en materia de protección social.
Durante la década comprendida entre los años 1973-1982, la reducción de la pobreza se convirtió
en el objetivo central de este régimen y se introdujeron mecanismos de mercado en el
funcionamiento de la seguridad social, educación, salud, vivienda y se focalizó la acción pública
en la población pobre y depositó en los individuos la responsabilidad principal del logro de su
bienestar.
La redistribución de ingresos quedó relegada a transferencias monetarias de bajo monto,

dirigidas a los sectores de mayor pobreza, reemplazando a las políticas que eran utilizadas hasta
la fecha con ese fin, como los controles de precios, los impuestos diferenciados y los salarios
mínimos por sector económico. La política social se “tecnificó” durante la dictadura,

principalmente a través del diseño de instrumentos de gestión y focalización estandarizado. Por
ejemplo, la selección de los beneficiarios comenzó a realizarse en base a un instrumento de
focalización (ficha de los Comités de Asistencia Social- C.A.S) que evaluaba la condición
socioeconómica del hogar a través de un puntaje. La Ficha fue un símbolo del cambio de
paradigma del EDBS, desde uno que distribuía beneficios según afiliación laboral a otro de
carácter residual, que asistía a los más pobres, adaptando el principio de subsidiaridad en
materia de protección social en el cual “la política social solo cumple un rol paliativo frente a las
crisis económicas de la época, focalizando su atención en los sectores de ‘extrema pobreza’ que
se habían multiplicado por los efectos nefastos de las políticas neoliberales, creándose amplios
sectores, principalmente en las periferias de las ciudades, donde la miseria y el descontento era
el común denominador “ (Olmos & Silva, 2007, pág. 9).
El desarrollo general de las intervenciones sociales se vio afectado por la crisis de la deuda
externa de 1982 y la contracción económica de los años siguientes. La profundidad del deterioro
económico desató fuertes protestas políticas que amenazaron con desestabilizar al régimen
militar, que respondió con represión a las manifestaciones, ajustes políticos y de gasto fiscal que
afectaron de manera sustancial las áreas de carácter social (educación, salud, vivienda, etc.).
Dicha política general de recorte fiscal, combinados con otros factores generó que “el número
de personas en situación de pobreza y extrema pobreza alcanzó a cinco millones de habitantes,
según las cifras elaboradas entonces por el economista de la DC: Alejandro Foxley; pobreza
agudizada por la política de privatización de la Salud y la Previsión” (Vitale, 2005)
Posterior a 1990, con el retorno a la democracia y el fin de la dictadura militar en Chile, se vivió
un cambio en materia de protección social, a través de “la innovación en la política social se
produjo a través de la puesta en marcha de programas e instituciones orientadas a los grupos
vulnerables. Estos programas tuvieron un componente participativo y suponían la generación
de capacidades en los individuos beneficiados, así como la valoración de los procesos a través
de los cuales se modificaban las condiciones de vida de estos grupos. (Larrañaga, 2010, pág. 15).
Institucionalmente, en 1990 la ODEPLAN se transformó en el Ministerio de Planificación y

Cooperación (MIDEPLAN), cuyo principal objetivo era colaborar en el diseño y aplicación de
políticas hacia los sectores más necesitados del país.
Hacia principios de la década de los noventa, una de las primeras medidas del gobierno de
Aylwin fue la corrección del modelo de libre mercado en una serie de áreas en que el Estado de
Chile había abandonado a un gran número de personas en materia de protección social, lo cual
se refleja principalmente en las altas cifras de pobreza que al inicio de dicha década bordeaban
el 40% de la población. La corrección se basó en un aumento sostenido del “gasto social”, que
permitió “la recuperación de la oferta pública de servicios sociales fue muy exitosa, considerando
que el gasto público social prácticamente se duplicó en términos reales en la década del 90; con
aumentos de 178%, en educación y 166%, en salud. Este gran aumento de la inversión social

respondía a las prioridades políticas, pero en última instancia fue posibilitado por los mayores
recursos tributarios provenientes del crecimiento económico” (Larrañaga, 2010, pág. 14).
De esta forma en dicha década, la política de protección social en Chile se caracterizó por un
esfuerzo decidido en contra de la pobreza, la cual tuvo resultados bastante disímiles, ya que
“durante la primera mitad de los noventa (1990-1996), la tasa de pobreza moderada se redujo
de 38,6 a 23,2 por ciento, y la tasa de indigencia siguió una tendencia similar, al pasar de 12.9 al
5,8 por ciento. Por el contrario, la segunda mitad de los años noventa se caracterizó por relativo
estancamiento, especialmente para la pobreza extrema, que se redujo a sólo 0,1 puntos entre
1996 y 2000. La evidencia de la estrategia del gobierno chileno para reducir la pobreza mostró
su incapacidad para llegar a la población más pobre, que al mismo tiempo eran excluidos del
acceso a los servicios sociales” (Martorano & Sanfilippo, 2012, pág. 1031).
 Larragaña, O. (2010). Las nuevas políticas de protección social en perspectiva histórica. Santiago:
ONU-PNUD.
 Olmos, C., & Silva, R. (2007). El rol del Estado chileno en el desarrollo de las políticas de bienestar.
Santiago: Expansiva.
 Raczynski, D. (1994). Políticas sociales y programas de combate a la pobreza en Chile: Balance y
Desafíos. Santiago: Colección de Estudios CIEPLAN N°39, 9-73.
 Rebolledo, R. (2005). La crisis económica de 1967 en el contexto de la ruptura del sistema
democrático. Santiago: Revista Universum No 20 Vol. 1, 124-139.
 Vitale, L. (2005). sisib.uchile.cl. Recuperado el 29 de Junio de 2015, de
sisib.uchile.cl:http://mazinger.sisib.uchile.cl/repositorio/lb/filosofia_y_humanidades/vitale/obras/s
ys/f.pdf.
 Martorano, B., & Sanfilippo, M. (2012). Innovate features in poverty reduction programmes: An
impact evaluation of Chile Solidario on Households an children. U.K:Journal of International
Development, 1030-1041.
1.8.2 POLÍTICAS PÚBLICAS IMPORTANTES PARA EL DESARROLLO

NACIONAL
a) La reducción de la pobreza

En el año 2002 se creó Chile Solidario, la principal política de combate a la extrema pobreza que
ha tenido el país. La iniciativa descansa sobre tres premisas básicas: (i) que hay un conjunto de
familias que están marginadas del crecimiento de la economía y de la política social, las que
conforman grupos de indigencia o extrema pobreza; (ii) que el país cuenta con una oferta de
prestaciones y programas públicos que pueden entregar los elementos de asistencia y
promoción que las familias requieren para superar la extrema pobreza; (iii) que para conectar a
las familias de extrema pobreza con la red pública se necesita de un Apoyo Familiar, que es un
profesional o técnico que trabaja con cada familia participante a efecto de establecer contactos
y compromisos y que contribuya a generar las competencias requeridas para la superación de
la pobreza.
Chile Solidario se define como una iniciativa de carácter innovador y comprehensivo, puesto que
busca atacar las diferentes dimensiones en que se expresa la pobreza en lugar de circunscribirla
solamente a una carencia de ingresos; tiene como unidad de intervención al grupo familiar antes
que a personas individuales; apuesta por crear capacidades que promuevan autonomía en los
participantes; y aspira a transformar los programas sociales de carácter sectorial en una red
articulada que ofrezca servicios a la población pobre. Los resultados son, sin embargo, mixtos.
El trabajo del Apoyo Familiar ha sido importante puesto que ha permitido fortalecer las
disposiciones y actitudes de las familias participantes, facilitando su acceso a la red pública de
programas y beneficios sociales, y ha hecho posible que Chile Solidario cuente con un buen nivel
de aprobación por parte de sus usuarios. Sin embargo, no hay evidencia clara de que Chile
Solidario haya contribuido a aumentar los niveles promedios de empleo e ingresos de los
participantes, que son dos dimensiones claves de una política orientada a superar la extrema
pobreza a través de la activación de las capacidades. La evaluación de impacto de Chile Solidario
se ve restringida por la disponibilidad de información. Sólo se dispone de datos que permiten
evaluar a las cohortes que ingresaron durante los años 2002 y 2003, y la calidad de estos datos
no es suficientemente buena como para obtener juicios definitivos de la efectividad de la política.
Este es un pasivo importante si se compara con experiencias de política contra la pobreza en
algunos otros países, donde las evaluaciones de calidad han sido claves para extender las
iniciativas en el tiempo y reformular sus aspectos más críticos.
Los antecedentes disponibles muestran que algunos de los postulados de Chile Solidario deben
ser revisados. Los datos longitudinales de la Encuesta Panel Casen y de las fichas CAS dan cuenta
de un considerable grado de movilidad de los hogares desde y hacia el estrato más pobre,
configurando un escenario de vulnerabilidad o riesgo de pobreza antes que la existencia de un
núcleo fijo de familias indigentes. Tampoco parece ser el caso que las familias que participan en
Chile Solidario hayan estado tan marginadas de la economía o de las redes sociales como lo
suponía el diagnóstico inicial, puesto que al momento de ingreso al programa un elevado
porcentaje de familias ya cumple con un gran número de las condiciones mínimas establecidas
como meta.

Asimismo, las evaluaciones de impacto muestran que muchas de las familias participantes de
Chile Solidario experimentan mejoras en ingreso y empleo que son atribuibles a cambios en el
entorno económico. Una apuesta clave de Chile Solidario es que la red instalada de programas
sociales es capaz de proveer los servicios y soportes requeridos por los participantes. Este puede
ser el caso en términos de cobertura, puesto que los programas existentes abarcan las diversas
áreas de la intervención, pero no necesariamente sucede así a nivel de sus contenidos y formas
de trabajo. Hay evidencia que apunta a fallas de coordinación y de adaptación de la oferta
pública a los requerimientos de las familias participantes, cuestionando así uno de los
componentes estratégicos de la política. De este modo, si bien hay componentes en el sistema
Chile Solidario que funcionarían acorde a lo esperado, hay otros que presentan serias
insuficiencias y ponen en riesgo el conjunto de la intervención.
Figura 20.- Estadístico de Reducción de la Pobreza en Chile. Fuente: Agostini, Brown y Góngora (2008)
b) La Reforma de la Salud y el plan AUGE
A pesar de la fuerte inyección de recursos que el sistema público de salud obtuvo en los años
90, la atención de salud siguió mostrando serias deficiencias en aspectos como la oportunidad
de la prestación médica, el trato otorgado a los usuarios y la eficiencia en el uso de los recursos.
En este período se difundió un estudio interno del sector que daba cuenta de que el número de
prestaciones había permanecido prácticamente constante en esos años, a pesar de la
recuperación en los niveles de gasto. Por otra parte, las encuestas de opinión pública señalaban
que la población se sentía mayoritariamente insatisfecha con la atención médica y desprotegida
ante los problemas de salud.

Los problemas de gestión del sistema público de salud intentaron ser resueltos por parte de los
equipos técnicos de FONASA con la introducción de mecanismos de rendición de cuentas en
los oferentes de salud, como sistemas de pagos a hospitales y consultorios sobre la base de las
atenciones otorgadas. Estas iniciativas generaron gran resistencia entre los gremios de la salud
pública y en sectores afines a la coalición gobernante, que argumentaban que se trataba de
medidas encubiertas para lograr la privatización del sector.
A la postre, los equipos modernizantes fueron derrotados y abandonaron sus posiciones en el

FONASA. La reforma de la salud de los gobiernos de la Concertación provino, en definitiva,
desde la perspectiva de los derechos garantizados en el acceso a la salud. El presidente Lagos
conformó una comisión de médicos y profesionales del sector para que desarrollara una
propuesta de reforma cuyos objetivos fueran mejorar la equidad del sistema; ajustar las
prioridades al cambio epidemiológico de la población; responder a las necesidades expresadas
en las encuestas de opinión pública y mejorar los indicadores sanitarios.
La reforma resultante tuvo por eje a la Ley AUGE (Acceso Universal con Garantías Explícitas). Esta
seleccionó un conjunto de problemas de salud, los más importantes y frecuentes, y definió
garantías de oportunidad (tiempos de espera), calidad (establecimientos acreditados y médicos
certificados) y protección financiera (desembolso máximo por familia en estos problemas de
salud). La garantía de oportunidad con tiempos de espera definidos y garantizados es
emblemática y se hace efectiva a través de la compra del servicio en el sector privado si no hay
resolución oportuna en el sistema público. De este modo, se debieran terminar las colas
indefinidas y la sensación de desprotección de la población en el acceso a la salud.
El AUGE rige también para los asegurados en las ISAPRES, para los cuales la garantía financiera
limita el porcentaje del ingreso familiar que se gasta en eventos de salud.
La evidencia disponible a la fecha muestra que se han producido aumentos importantes de

cobertura en los problemas garantizados, mejoras en el acceso a procedimientos diagnósticos
y terapéuticos complejos, y hay señales de diagnóstico precoz que pueden significar mejor
pronóstico para algunos cánceres y enfermedades cardiovasculares. En términos de protección
financiera –el área mejor evaluada por los usuarios de los sectores público y privado– se
alcanzaron reducciones en copagos promedio y, aparentemente, una reducción moderada en
los gastos en salud. Éstos, sin embargo, muestran ciertos componentes inflexibles a la baja, como
es el caso del gasto en medicamentos. Un problema emergente, y que se había previsto en la
discusión de la reforma, es el probable aumento en las listas de espera de los problemas de
salud no garantizados. Esto puede tener consecuencias negativas sobre la percepción ciudadana
del funcionamiento del sistema de salud y de la reforma misma, ya que transformaría a las
“garantías explícitas” en un mecanismo de racionamiento implícito, algo que se pretendió evitar
desde el inicio.

c) El Seguro de Cesantía
En el año 2002 entró en vigor la ley que creó un seguro de desempleo en Chile, el primero de
amplia cobertura y que otorga beneficios significativos a los trabajadores del país. Esta ley llenó
un gran vacío puesto que el país no contaba con un mecanismo apropiado de protección de los
ingresos de los trabajadores en el evento de desempleo, a pesar de que estos seguros han
existido en el mundo desde hace casi un siglo. El diseño del seguro en Chile aprovechó esa vasta
experiencia internacional y se hizo cargo de los problemas que podían surgir, tales como
entregar beneficios a personas menos necesitadas, inducir a colusión entre empleadores y
trabajadores a expensas de fondos comunes y recursos fiscales, y desalentar la búsqueda de
empleo por parte de los trabajadores cesantes.
No obstante, los mecanismos adoptados para evitar abusos y filtraciones de beneficios a grupos
no prioritarios limitaron excesivamente los beneficios del seguro, motivando la necesidad de un
cambio a la ley en el año 2009 con el fin de aumentar los beneficios y extenderlos a grupos no
contemplados en la legislación original.
En primer lugar, la combinación de un ahorro obligatorio con un Fondo Solidario permite evitar
las filtraciones y abusos que caracterizan a la mayoría de seguros de desempleo existentes,
brindando una protección mínima a un costo bajo, sin crear distorsiones significativas. Segundo,
ofrece una protección, aunque menor, a grupos de trabajadores tradicionalmente ignorados,
como los que dejan su trabajo en forma voluntaria. Sin embargo, el seguro deja sin protección
a un porcentaje elevado de la fuerza de trabajo debido a que la estructura del mercado laboral
chileno incluye a un amplio grupo de trabajadores independientes e informales. Asimismo,
postulan que la ley privilegió la eficiencia por sobre la protección.
Debido a que los montos de los beneficios del Fondo de Cesantía Solidario son modestos, y que
las tasas de reemplazo son bajas y decrecientes en el tiempo, se minimizan los incentivos a
cometer posibles abusos pero a costa de restringir el acceso a grupos que sufren una cesantía
inesperadamente prolongada. No obstante, los autores advierten que el seguro de desempleo
debe ser evaluado en conjunto con la indemnización en caso de despido.
Entre ambos brindan una protección relativamente aceptable para el trabajador despedido con
más de un año de antigüedad y de bajos ingresos, con beneficios que rondan el 60-70% del
salario, como sucede en países desarrollados. Entre los desafíos pendientes destacan: el caso de
los trabajadores a contrata en el sector público, que no gozan de estabilidad en el empleo ni de
indemnización en caso de despido; el hecho de que los beneficios del seguro sean bajos para
trabajadores de corta duración en el empleo; que el seguro carece de flexibilidad para responder
a crisis de empleo que se circunscriben a determinados municipios y/o regiones; y que la actual
combinación del seguro y de la indemnización no es la más adecuada porque cumplida cierta
antigüedad en el puesto de trabajo (cuatro a seis años) la indemnización se vuelve menos
necesaria y contamina las relaciones laborales. También se requiere fortalecer las políticas de
capacitación e intermediación laboral.

Esta última debiera jugar un rol importante puesto que permite acortar la duración del
desempleo y mejorar la vinculación entre los puestos vacantes con los trabajadores más idóneos,
incrementando los salarios y reduciendo la rotación laboral por insatisfacción de las partes.
d) La Reforma Tributaria:
Desde el año 2014, se generó una reestructuración en los gravámenes nacionales, cuyos
principales puntos son:
Sistema de Renta Atribuida
Este sistema mantiene las tasas contenidas en la Ley N°20.780, del 29 de septiembre del 2014.
Es decir, la tasa de impuesto de primera categoría para la empresa es de 25%, con crédito del
100% del impuesto para los contribuyentes del impuesto global complementario y adicional.
Solamente podrán optar por este sistema:
 Empresas Individuales
 Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada
 Sociedades de personas y comunidades, conformadas exclusivamente por personas
naturales con domicilio o residencia en Chile y/o contribuyentes sin domicilio ni
residencia en Chile
 Sociedades por Acción (SPA) conformadas exclusivamente por personas naturales con
domicilio o residencia en Chile, y/o contribuyentes sin domicilio ni residencia en Chile.
La cesión de acciones de SPAs acogidas a este sistema, a entidades que no puedan
acogerse a él, deberán ser aprobadas en junta de accionistas por unanimidad
 Contribuyentes del artículo 58 N° 1 de Ley de la Renta (establecimientos permanentes
situados en Chile)
Régimen por Omisión
Sin perjuicio de la opción de tributar bajo el régimen de Renta Atribuida o Semi Integrado, los
empresarios individuales, EIRL, comunidades y sociedades de personas tributan, a menos que
manifiesten su voluntad en contra, bajo el sistema de Renta Atribuida.
Por el contrario, las SPA y los contribuyentes del artículo 58 N° 1 tributan, salvo que expresen su
voluntad manifiesta en contra, bajo el sistema Semi Integrado.
Sistema Semi Integrado: régimen general de tributación

Bajo este régimen deberán tributar las sociedades anónimas (abiertas o cerradas), las sociedades
en comandita por acciones y las empresas en que al menos uno de sus propietarios, comuneros,
socios o accionistas no sea contribuyente de impuestos finales.
Se mantienen las tasas establecidas por la Ley de Reforma Tributaria y el crédito parcial en contra
de los impuestos global complementario o adicional (65% del monto del impuesto de primera
categoría).
Para los residentes de países con los cuales Chile tiene vigente un convenio para evitar la doble
tributación, el crédito podrá ser el 100% del impuesto de primera categoría. Adicionalmente la
Ley permite conceder el total del crédito a residentes de países con los cuales Chile haya suscrito
un Convenio de Doble Tributación al 1 de enero de 2017, incluso si a esa fecha el convenio
todavía no está vigente. Esta posibilidad estará vigente hasta el 31 de diciembre de 2019.
Interacción de los Sistemas de Tributación
Las empresas con el sistema de Renta Atribuida podrán tener inversiones en empresas del
sistema Semi Integrado. Sin embargo, las empresas del sistema Semi Integrado no podrán tener
inversiones en empresas con el sistema de Renta Atribuida. En efecto, si producto de la venta
de derechos o acciones (en el caso de una sociedad por acciones) la empresa cuyos derechos o
acciones fueron vendidos, tendrá que comenzar a tributar con el sistema de renta Semi
Integrado, a contar del mismo año en que se produjo la venta.
A su vez, se establece una sanción para el socio o accionista que se incorpora. Quien deberá
pagar, en el año en que se incorpora, un impuesto con tasa 45% sobre los retiros o dividendos
que se le distribuyan o sobre la renta que se atribuya.
Simplificación de registros y modificación en el orden de imputación de retiros y dividendos.
En ambos sistemas hay reducción en el número de registros.
Registros en el Sistema de Renta Atribuida:
 Rentas Atribuidas Propias

 Fondo de Utilidades Financieras (diferencia de depreciación normal y acelerada)
 Rentas Exentas e Ingresos No Renta. Se incluye el Fondo de Utilidades No Tributables
(FUNT), existente al 1 de enero de 2017
 Saldo de Créditos. Se incluyen créditos de primera categoría del Fondo de Utilidades
Tributables (FUT) existentes al 31 de diciembre de 2016* y créditos para impuestos finales
provenientes de rentas de fuente extranjera
Las imputaciones de retiros o dividendos se hará al término de cada ejercicio, en el orden en

que éstos se han mencionado.

*Este crédito se calculará como un porcentaje del saldo de créditos existentes en relación al total
de rentas del FUT al término de cada ejercicio.
Registros en el Sistema Semi Integrado:
 Rentas Afectas a Impuesto*. Se incluye FUT al 1 de enero de 2017

 Fondo de Utilidades Financieras (diferencia de depreciación normal y acelerada)
 Rentas Exentas e Ingresos No Renta. Se incluye el Fondo de Utilidades No Tributables
(FUNT) existente al 1 de enero de 2017
 Saldo de Créditos. Se incluyen créditos de primera categoría del Fondo de Utilidades
Tributables (FUT), existentes al 31 de diciembre de 2016** y créditos para impuestos
finales provenientes de rentas de fuente extranjera.
Las imputaciones de retiros o dividendos se harán en primer término a los remanentes de los
ejercicios anteriores, y luego al término de cada ejercicio.
* Las rentas afectas serán determinadas a partir del capital propio tributario y no del patrimonio
financiero, con lo que se evita que se afecten componentes del patrimonio que no son utilidades,
antes del retiro de otras partidas, tales como ingresos no renta o ingresos exentos de global
complementario.
** Este crédito se calculará como un porcentaje del saldo de créditos existentes en relación al
total de rentas del FUT al término de cada ejercicio.
Eliminación de presentación de declaración jurada 1854 para acogerse a exención de impuesto

adicional
A partir del 1 de enero de 2015 se eliminó del artículo 59 de la Ley de la Renta la exigencia de
informar operaciones como comisiones, fletes, y telecomunicaciones internacionales, para gozar
de la exención de impuesto adicional, lo que se traducía en la presentación de la Declaración
Jurada 1854.
La Ley establece la posibilidad de presentar la declaración jurada hasta el 30 de junio de 2016,

para beneficiar con la exención servicios pagados entre los años comerciales 2010 a 2014.
Beneficio a la inversión
Se amplía el beneficio a la inversión para empresas sujetas al régimen de Renta Atribuida,

aumentando la deducción en hasta un 50% de la renta líquida imponible invertida en la empresa,
manteniendo en todo caso el tope legal de 4 mil UF.
Ampliación del Impuesto Sustitutivo del FUT hasta el año 2016

El beneficio de pagar el impuesto sustitutivo sobre el FUT se extiende a los años comerciales
2015 y 2016, y se efectúan ajustes a la base afecta al impuesto, que mejoran el beneficio.
Además, las utilidades afectas al impuesto sustitutivo se podrán retirar o distribuir sin afectarse
con impuestos finales, en cualquier oportunidad en que el contribuyente lo decida, sin tener que
seguir un orden de imputación.
Las cantidades que sean remesadas al exterior, y que hayan pagado el impuesto sustitutivo, no
quedarán sujetas a ningún tipo de retención al momento de la remesa.
Por último, en el caso de haber efectuado reinversiones de utilidades durante el año 2015, se
elimina la obligación de tributar con impuestos finales, por el 50% de las reinversiones
efectuadas. Tampoco tributarán las reinversiones efectuadas en el año 2016, aunque se haya
pagado impuesto sustitutivo.
Impuesto al Valor Agregado
No afectación con IVA a los contratos de leasing de inmueble no amoblados celebrados antes
del 1 de enero de 2016
Estarán totalmente liberadas de IVA tanto las cuotas de arriendo como las transferencias de
inmuebles no amoblados, pagadas con motivo de contratos de leasing celebrados con
anterioridad al 1 de enero de 2016.
Asimismo, se precisa que los leasing sobre inmuebles estarán gravados cuando sean realizados
por un vendedor, estableciéndose una presunción de habitualidad.
Crédito especial del IVA en ventas de viviendas con subsidios
Se amplía el derecho al crédito especial del artículo 21 del Decreto Ley N° 910, a viviendas
financiadas con subsidio del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en aquellos casos que el
subsidio se otorgue a viviendas de hasta 2.200 UF.
Las empresas constructoras que vendan viviendas con subsidio, y por tanto estén exentas de
IVA, podrán utilizar el beneficio que establece el mencionado Decreto Ley N° 910.
Promesas de venta de inmuebles
A contar del 1 de enero de 2016 las promesas de venta de inmuebles ya no serán hechos
gravados con IVA. De esta forma, los pagos que se realicen al suscribir las promesas no estarán
afectos con IVA, por lo que todo el impuesto que eventualmente corresponda aplicar en una
venta de inmueble, se devengará al momento de suscribirse el contrato de compraventa.

Ampliación del plazo de exención para la venta de inmuebles con permiso de edificación hasta
2017
La exención de IVA para la venta de inmuebles con permisos de edificación anterior al 1 de enero
de 2016 se extiende a proyectos que, teniendo dicho permiso a esa fecha, se encuentren
terminados en el año 2016 y cuyas solicitudes de recepción de obra definitiva se haya ingresado
a la Dirección de Obras Municipales, sin que sea relevante la fecha en que se vendan los
inmuebles.
Tratamiento del IVA en ventas forzadas y eliminación de presunción
La Ley declara exentas de IVA todas las ventas forzadas, como las que se realizan previo decreto
judicial que las autorice, en procedimientos de cobro de la Tesorería General de la República, o
de bancos y otras entidades financieras. En los casos que el acreedor se haya adjudicado un bien
en tales procedimientos y tenga la obligación legal de enajenarlo dentro de un plazo, en esta
segunda venta tampoco se considerará vendedor habitual.
Además, se elimina la presunción de habitualidad en el caso de venta de edificios por pisos o

departamentos, con el objeto de otorgar mayor certeza a los contribuyentes, considerando
también que esa hipótesis ya se encuentra cubierta por la definición general de “venta” y
“vendedor”.
Exención de IVA a contratos de leasing sobre inmuebles con subsidio
Al igual que las ventas de viviendas con subsidio, los contratos de leasing de inmuebles
financiados con subsidios estarán exentos de IVA.
Reducción de intereses y costo del terreno de la base imponible del IVA en el leasing
Se podrá rebajar, de la base imponible del impuesto que grava las cuotas de leasing de
inmuebles, el componente correspondiente a intereses.
Efecto en el impuesto a la renta del beneficio del artículo 8° transitorio de la Ley N°20.780
La Ley de Reforma Tributaria permitió a los contribuyentes que a partir del año 2016 deban
recargar el IVA en sus operaciones, puedan reconocer los créditos fiscales de dicho impuesto
que hubiesen soportado en la adquisición o construcción de los inmuebles que vendan a partir
de esa fecha. Dichos créditos solo podrán ser los soportados dentro de los tres años anteriores
a la venta.
La Ley precisa el efecto de esta norma en el Impuesto a la Renta, señalando que dichos créditos
deberán rebajarse del costo del activo, en la medida que hayan formado parte del mismo, lo
que deja sin efecto la interpretación efectuada por el SII, que trataba el crédito fiscal utilizado
como un ingreso afecto al Impuesto a la Renta y a la obligación de realizar pagos provisionales.

Perfeccionamiento de la exención del IVA a la importación de bienes de capital
Se establece que el plazo de 12 meses para la aplicación de la exención a la importación de

bienes de capital se cuenta no solo desde la importación de los bienes, sino que también desde
el otorgamiento de permisos ambientales o de la concesión de uso oneroso de terreno.
Además, se precisa que no corresponde al Ministerio de Hacienda “certificar” el cumplimiento

de los requisitos exigidos, sino más bien constatarlos en el marco de la resolución que deba
dictar de acuerdo a los antecedentes aportados por el contribuyente.
Perfeccionamiento de la norma general antielusión
Precisión a la vigencia de la norma
Se precisa que no podrán aplicarse estas disposiciones respecto de los efectos provenientes de
hechos, actos o negocios, o conjunto o serie de ellos, realizados o concluidos con anterioridad
al 30 de septiembre de 2015, salvo que a partir de esa fecha se hayan modificado las
características o elementos que determinan sus consecuencias jurídicas para la legislación
tributaria. En ese caso, la norma podrá aplicarse respecto de los efectos que surjan por dichas
modificaciones, y en la medida en que constituyan abuso o simulación.
Modificaciones al derecho de consulta sobre aplicación de la norma antielusión
La ley amplía el universo de sujetos que podrán obtener un pronunciamiento anticipado, de

carácter general, relativo a la aplicación de la norma general antielusión. Sin embargo, al no
existir un interés actual comprometido, la respuesta del SII no será vinculante.
Además, se precisa que expirado el plazo del SII para contestar dicha consulta, ésta se entenderá
como no presentada para todos los efectos legales.
Otros Ajustes
 Reglas sobre exceso de endeudamiento
Extensión de las reglas sobre exceso de endeudamiento a los préstamos que se benefician de
una tasa reducida de Impuesto Adicional, por un tratado de doble tributación.
Para el cálculo de endeudamiento total anual se excluyen los pasivos a corto plazo (90 días o
menos, incluidas las extensiones o renovaciones) con partes no relacionadas.
Se excluye de la aplicación de las reglas sobre exceso de endeudamiento a entidades chilenas

(que no sean filiales de entidades domiciliadas en paraísos fiscales o en jurisdicciones con
régimen fiscal preferente), que participan en actividades que han sido calificadas como

actividades financieras, con la condición de que el 90% o más de sus activos corresponden a
préstamos o arrendamientos con opción de compra concedida a partes no relacionadas
(porcentaje que debe mantenerse durante al menos 330 días al año). Además, el endeudamiento
con partes relacionadas e independientes no debe superar el 120% de dichos activos.
 Simplificación de las normas relativas a los créditos por impuestos pagados en el exterior
La modificación resuelve un problema creado por la Ley de Reforma Tributaria, pues no permitía
a los contribuyentes utilizar la parte del crédito por impuesto pagado en el extranjero que
excedía la tasa del impuesto de primera categoría, aclarando la Ley esta parte será imputable en
contra de los impuestos finales.
Además, se extiende el beneficio de la utilización de créditos por impuestos pagados en el

exterior, por parte de subsidiarias ubicadas en terceros países, con la condición de que exista un
tratado de doble tributación o un acuerdo sobre intercambio de información tributaria vigente
con el respectivo país.
Modificaciones relativas a los fondos de inversión
Respecto a la tributación de los fondos, que ya ha sido objeto de sendas modificaciones

sucesivas a través de la Ley Única de Fondos y la Ley de Reforma Tributaria, la Ley establece,
entre otras modificaciones, cambios a los registros que deberá llevar la sociedad administradora.
e) La Reforma Educacional
La primera etapa del proyecto se enfoca en dos áreas, que son consideradas prioridad para
comenzar esta gran tarea.
- Institucionalidad Parvularia: Busca ampliar la cobertura y asegurar un mejor proceso educativo

en esta etapa. Un aspecto será la gratuidad del nivel medio menor (2 y 3 años) y la obligatoriedad
del nivel Kínder. El otro, la creación de la Subsecretaría de Educación Parvularia, para definir las
políticas públicas para niños de 0 a 6 años y autorizar el funcionamiento de salas cuna y jardines
infantiles. También la creación de la Intendencia de Educación Parvularia, para verificar el
cumplimiento de esos criterios y sancionar o multar en caso de necesidad.
El aprendizaje en los niños en la etapa preescolar es clave, a tal punto que la falta de estimulación
y desarrollo cognitivo puede generar consecuencias casi irreparables para sus años posteriores.
Son "lagunas" profundas que no se llenan con facilidad y que siempre le van a pesar a en su
recorrido escolar, por eso en este ámbito hay un relativo consenso.

- Fin del lucro, copago y selección: Busca acabar con prácticas del sistema actual que, según
consideran los autores del proyecto, mantienen la desigualdad y son un gran obstáculo para
alcanzar la calidad. Esto afecta directamente a colegios municipales y especialmente a los
Particulares Subvencionados (PS), que también reciben fondos públicos, los particulares pagados
quedan fuera de esta norma.
 Agostini.C, Brown.P, Góngora.D (2008) “DISTRIBUCIÓN ESPACIAL DE LA POBREZA EN CHILE”.

Estudios de Economía. Vol. 35 - N° 1, Junio 2008. Págs. 79-110
 Larragaña, O. (2010). Las nuevas políticas de protección social en perspectiva histórica. Santiago:
ONU-PNUD.
 Román, Oscar y Muñoz, Félix (2008) “Una mirada crítica en torno al plan AUGE. Algunos aspectos
generales y valóricos” Revista Médica de Chile; 136: 1599-1603
 Berstein, S, Fajnzylber , E, Gana, y Poblete, I.(2007)“CINCO AÑOS DE FUNCIONAMIENTO DEL
SEGURO DE CESANTÍA EN CHILE: DIAGNÓSTICO Y DESAFÍOS PARA SU PERFECCIONAMIENTO ”
Superintendencia Administradora de Fondos de Pensiones.
Estimados, a continuación, se presentan una serie de recursos complementarios con tal de

reforzar los contenidos vistos precedentemente, entre los cuales se destacan:
Política Pública de Educación Parvularia
Políticas Públicas en materia de Seguridad
Políticas Públicas Medio Ambientales
Políticas de Energías Renovables en Chile:
1.9 LOS PROBLEMNAS PÚBLICOS Y LA AGENDA PÚBLICA
1.9.1 AGENDA DE COBIERNO Y AGENDA PÚBLICA

Diferenciación entre agenda pública y agenda gubernamental o de gobierno:
Por un lado, la agenda pública o sistémica “está integrada por todas las cuestiones que los
miembros de una comunidad política perciben comúnmente como merecedoras de la atención
pública y como asuntos que caen dentro de la jurisdicción legítima de la autoridad
gubernamental existente” (Bardach,2000)
Mientras que la agenda gubernamental o institucional corresponde al “conjunto de asuntos

explícitamente aceptados para consideración seria y activa por parte de los encargados de tomar
las decisiones”. (Bardach,2000)
La agenda pública, a diferencia de la gubernamental, se inclina a ser más general y abstracta.

Por su parte, la agenda gubernamental tiende a ser más acotada, específica y concreta.
La inclusión de un problema en la agenda gubernamental es una condición necesaria, pero no

suficiente, para que el problema dé lugar a una política pública que intente darle solución. Otra
condición es que exista una definición precisa del problema público. Esto exige pasar de una
situación problemática a la definición del problema.
 Cuando se define un problema público: Primero se pasa a la definición de un problema

público una vez que éste se ha instalado en la agenda de gobierno y ha sido calificado
de “público”
 Definición de Problema Público: proceso mediante el cual una cuestión, oportunidad o
tendencia, ya aprobada y colocada en la agenda de la política pública, es estudiada,
explorada, organizada y posiblemente cuantificada por los interesados, quienes no
raramente actúan en el marco de una definición de autoridad, aceptable
provisionalmente en términos de sus probables causas, componentes y consecuencias.
La definición del problema presenta un doble desafío. Por un lado, construir y estructurar una
definición aceptable, para lo cual se debe ser capaz de convocar a múltiples actores y tener un
carácter exógeno. Por otro lado, debería conducir a una definición operativa que tenga como
consecuencia una intervención pública viable.
Si un problema se encuentra mal definido, mal planteado y mal estructurado, las soluciones que
se adopten o los caminos por los cuales se opte van a impulsar medidas correctivas que
resultarán peor que la enfermedad. Por ello, los problemas públicos deben ser definidos,
planteados y estructurados de manera que sean social y gubernamentalmente abordables, de
acuerdo con los recursos intelectuales, legales, fiscales, políticos y administrativos disponibles.
Cuando los individuos toman decisiones, desarrollan métodos de búsqueda limitada de

información; por lo tanto, las decisiones que toman están basadas en una racionalidad limitada.

Los (problemas) bien estructurados se distinguen por tener características precisas, bien
formuladas y que cuentan con criterios precisos y un proceso mecánico para comprobar la
solución, es decir, un problema bien estructurado tiene la característica de contar con un
solucionador general del problema.
Problemas en la definición de los problemas públicos (según Bardarch):
1. La suboptimización-> Fijarse en el problema menor, y perder de vista el mayor.

Recomendación: es de gran ayuda tener un conocimiento teórico del tema y una buena
asignación presupuestaria.
2. Evitar que el analista se crea dueño de los problemas con los que trata.
Recomendación: evaluar el ámbito, el carácter y la intensidad de los sentimientos ciudadanos

acerca de situaciones consideradas problemáticas
3. Desempacar ->, una buena definición del problema del “paquete” de cuestiones
retóricamente definidas, y evaluar críticamente los componentes factuales o causales que
conllevan ciertas definiciones del problema.
La definición del problema debe ser tan sobria e imparcial como sea posible”, es decir, depurar
o limpiar lo más que se puedan las explicaciones o prescripciones que estén de sobra en la
definición del problema.
El análisis debe encontrar un problema sobre el que se pueda y se deba hacer algo (es decir,
sobre un problema racional), de tal manera que pueda ser resuelto, de acuerdo con los recursos
y capacidades disponibles en un momento determinado.
Definir un problema público es encontrar o crear el balance operativo entre los hechos
indeseados que se van a remover, los objetivos y los medios que posibilitan hacerlo, es decir, los
recursos disponibles para su operación.
Limitaciones del enfoque del proceso de la política pública y su implicancia en la definición de

un problema público
El modelo ha entregado respuestas sólidas cuando se enfrenta a problemas “simples”, por

ejemplo, movimientos financieros y materiales, pero presenta dificultades considerables para
entender la naturaleza del proceso social que lo sustenta. El tecnoenfoque de la política pública
funcionaba bien cuando ésta era considerada homogénea y cuando los valores sociales eran
bastante semejantes entre la población. Sin embargo, en un contexto de polarización social, de
dominación elitista, de fuertes cacicazgos, de inestabilidad (política, social y democrática), como
es América Latina, la posibilidad de un acercamiento técnico racional se hace más problemático.

Alternativa para países de baja autonomía gubernamentativa: formular una estructuración de las
políticas públicas.
Propone avanzar hacia el concepto de creación de problemas, donde lo que se hace es redefinir
el problema, lo cual implica que la racionalidad es creada artificialmente y deberíamos ser
conscientes de que la solución racional es sólo parcial.
En nuestras sociedades, la definición de problemas y de agenda se hace bajo un contexto de

impermeabilidad, ya sea por insensibilidad gubernamental o porque las reglas del juego
institucional no lo permiten, lo cual trae como consecuencia que el proceso se haga desde una
lógica endógena. En consecuencia, los problemas públicos son percibidos por los especialistas
gubernamentales de cada área política.
Los problemas públicos son definidos en el interior de la estructura gubernamental y no junto a

los demás actores sociales y políticos que configuran el espacio público. En este contexto, la
agenda gubernamental da vida a la agenda pública y no a la inversa, para luego convertirse
abiertamente en agenda de gobierno
1.9.2 ACTORES Y TIPOS DE ACCIÓN SOCIAL
Las políticas públicas, no están exentos del debate público en sociedad. En este sentido, es
menester indicar que las personas (actores) son relevantes para determinar el devenir de un
proyecto gubernamental.
Actores Formales:
Estos son tanto los cargos de elección popular como aquellas altas posiciones de autoridad
formal en la estructura del poder ejecutivo.
• Presidente de la República. Las facultades que la Constitución le otorga al Presidente le hace

ser el actor más influyente en el proceso. En varios países es el Presidente quien debe otorgar
patrocinio a las iniciativas que generen compromisos al presupuesto público, para que la
iniciativa pueda seguir el trámite parlamentario. Tiene también iniciativa de ley, capacidad de
veto y una gran influencia en el establecimiento de la agenda legislativa. Las atribuciones

formales que le confiere el sistema institucional – en la mayoría de los países de América Latina
– lo hace ser un actor muy poderoso en el proceso de la política pública. Los parlamentarios, en
cambio, tienen iniciativa en un muy limitado número de materias, sus atribuciones son menores,
comparadas con las del Presidente, y para superar el veto presidencial se necesitan altos quórum,
los que son normalmente muy difíciles de lograr.
Aunque el Presidente puede determinar la agenda, no puede dominar las alternativas que son
seriamente consideradas ni menos determinar los resultados finales de los temas de la agenda.
Todos los temas de agenda afectan e incluyen a una diversidad de actores, hay aspectos técnicos
que deben ser abordados, todo lo cual implica que un número de personas más allá del
Presidente y su círculo inmediato intervienen en el proceso.
Adicionalmente, cuando se trata de una política pública que debe materializarse a través de una
ley es necesaria una votación parlamentaria, la que está sujeta al debate político en el Congreso
y al análisis de cómo esa ley afecta los intereses que cada uno de los parlamentarios representa.
¿De qué recursos dispone el Presidente en el proceso de elaboración de política pública?
(i) Los recursos institucionales a su disposición , señalados en la Constitución y las leyes, que
incluyen, entre muchos, la iniciativa de ley, las atribuciones de gasto, la capacidad de veto y la
potestad de contratar a personas para desempeñar los cargos claves en el gobierno y
despedirlos si dejan de contar con su confianza.
(ii) Comparado con el Congreso, el poder ejecutivo es más unitario en sus decisiones y depende
esencialmente de la voluntad del Presidente. El Presidente es quien encabeza el poder ejecutivo,
lidera la coalición de gobierno y tiene la facultad de – o se espera que ejerza su liderazgo para
– resolver los conflictos que surgen en el gabinete, coalición o en el equipo de gobierno.
(iii) El Presidente atrae la atención pública más que ningún otro actor en el proceso de la política
pública. Los medios de comunicación cubren prioritariamente la actividad del Presidente antes
que la de cualquier otro actor político. Así, a través de la captura de la atención pública el
Presidente difunde la posición de su administración en los temas que aborda la Agenda Pública,
fija y refuerza las prioridades y los modos como los temas de la agenda serán – o están siendo
– abordados por su administración. Ello también es un llamado a los miembros de su equipo a
trabajar en consonancia con la posición explicitada por el Presidente, porque no es esperable
que, cuando el Presidente fija la línea de trabajo de su administración, algún miembro de su
equipo de trabajo actúe apartado de ella.
• Cargos de confianza política. Aunque el Presidente puede establecer los temas, los énfasis y
las prioridades que se abordarán en su administración y tomará las decisiones finales, para que
los enunciados que él ha señalado se transformen en acción, es necesario que él delegue en un
conjunto de colaboradores los aspectos prácticos y operativos del proceso.

En un primer nivel están los miembros del gabinete (Ministros o Secretarios de Estado,
dependiendo de la denominación que se usan en los países de Hispanoamérica) y Subsecretarios
o Vice – Ministros, para quienes su fuente de legitimidad y autoridad deriva de ser nominados
por el Presidente a cargo de un área específica en su administración. En una segunda línea están
las restantes posiciones de confianza que conforman la administración: Jefe de División, de
Servicios Públicos, de Empresas Públicas y similares.
• Parlamentarios. Son un actor importante en el proceso de definición política. En aquellas

políticas públicas que requieren de la aprobación de un proyecto ley, ellos, con sus votos, son
los que deciden. De este modo, se abre un proceso de negociación con el poder ejecutivo para
incorporar los intereses, aspiraciones y expectativas que ellos representan. En algunos países, el
Congreso puede no ser determinante en el surgimiento de los temas de la Agenda Pública, pero,
dada la dinámica del debate político, si lo es en la representación de intereses, en la
consideración de alternativas, en la decisión – cuando se requiere ley –, en la proyección a la
opinión pública, y en los alcances y forma concreta que toma la política pública.
¿Cuáles son los recursos de los parlamentarios en el proceso de la política pública?
(i) Autoridad legal. Dado que nuevas políticas o cambios de políticas requieren nueva legislación,
ellos deben aprobarla.
(ii) Atraen atención pública a través de sus intervenciones públicas, las entrevistas que dan, su
participación en debates, todo lo cual es cubierto por los medios y, así, comunicado al resto del
país. Adicionalmente, los parlamentarios son líderes detrás de los cuales hay personas e intereses
concretos. De esta manera crean, generan e influyen en la opinión pública.
(iii) En el debate parlamentario se discute “información etiquetada” acerca de las políticas en

debate. No transfieren detalles técnicos, sino discuten acerca de los aspectos políticos de cada
una de ellas y cómo las propuestas en consideración beneficiarán o perjudicarán a grupos
concretos de la población. Eso lo transmiten al público y, con ello, generan apoyo o presión
sobre el gobierno.
(iv) Es usual que los parlamentarios cumplan varios periodos lo que les da longevidad política,
conocimiento privilegiado de los mecanismos de influencia política, mayor visibilidad,
reputación, todo lo cual implica altos grados de influencia.

Figura 21.- Palacio de la Moneda, lugar de trabajo del Presidente (actor formal)
Actores Informales
Estos son actores que se ubican fuera de la estructura del Estado y que el desempeño de sus
roles en el proceso de política pública no está reglado, al modo como lo está el de los actores
formales. Los actores que estas notas abordan son los grupos de presión o interés, los partidos
políticos, la academia y los medios de comunicación.
a) Grupos de interés.
Esta expresión alude a los grupos organizados que tienen conciencia que serán afectados o
beneficiados por la aplicación de una política pública y que, a raíz de ello, realizan esfuerzos
conscientes por alterar los resultados de la política en su favor. Los típicos grupos de interés son
las asociaciones empresariales o patronales, de trabajadores, de profesionales (como las
Asociaciones de Médicos, Sindicatos de Profesores o Maestros, por ejemplo), asociaciones
gremiales, agrupaciones que surgen en torno a una causa (Green Peace, Médicos sin Frontera,
por ejemplo) y similares.
Los intereses de un grupo pueden ser contradictorios con los de otro grupo y ellos pueden
ubicarse en el mismo sector de actividad. Por ejemplo, normalmente los intereses de los grupos
prestadores privados de la salud, de las Asociaciones Médicas, de los Trabajadores de la Salud
y de las agrupaciones de pacientes – en los países en que existen – son claramente disímiles e,
incluso, en la mayor parte de las veces son contradictorios, aunque todos argumentan a favor
de una mejor atención de salud.
La actividad de los grupos de interés es variada. Algunos de ellos afectan la agenda, otros afectan
las alternativas consideradas, otros promueven nuevas iniciativas y otros se movilizan para
bloquear cambios de política o el surgimiento de iniciativas que estiman que les afectará
negativamente. Los grupos de interés movilizan apoyo, escriben cartas, envían delegaciones,
hacen asambleas, hacen lobby, llaman la atención de medios de comunicación, se alían con

grupos que serán similarmente afectados o beneficiados por la iniciativa de política pública. Con
ello buscan llamar la atención de los cargos políticos para que estos alteren los contenidos de
la política a favor de los intereses de estos grupos.
Según Kingdon (1995), los grupos de interés más bien afectan las alternativas que son
consideradas en un determinado tema sobre el que se establecerá una política pública, pero
raramente hacen surgir una iniciativa de política pública. Incluso si ellos levantan un tema, no
necesariamente controlan el debate sobre ese tema ni menos los resultados.
¿Cuáles son los recursos de estos grupos para influir en la política pública?
(i) Dada la dispersión y concentración geográfica de algunos grupos, pueden llegar a afectar los
resultados electorales – especialmente en aquellos distritos donde tienen mayores fortalezas –
a través de la movilización de sus miembros y simpatizantes.
(ii) Cohesión. Dado que los grupos surgen y se mantienen en torno a la defensa de intereses
concretos, las acciones que emprenden son percibidas comparativamente y con alta
consistencia. Por ello, su mensaje es claramente percibido y la presión que ejercen es por
intereses concretos y sentidos por sus miembros.
(iii) Dinero. Los grupos también alcanzan influencia en los resultados de política a través del
financiamiento de campañas de candidatos que pueden influir – en beneficio de sus intereses –
en los resultados de la política pública. También pueden influir en el financiamiento de campañas
comunicacionales, de sostenimiento de activistas, mantenimiento de medios de comunicación y
toda la gama de influencias que produce el dinero.
(iv) Red de relaciones. La red de relaciones de los grupos de interés es diversa y amplia, lo que
se transforma en un vehículo que ellos utilizan para alcanzar persuasión. Cada uno de los
integrantes se inserta en diversos círculos lo que les permite difundir sus ideas y proclamas en
diversos círculos sociales.
b) Partidos Políticos.
Los partidos políticos son actores protagónicos del proceso político que se da alrededor de toda
política pública y desde ahí influyen en su formulación. Los partidos políticos son máquinas de
poder: organizan y articulan las demandas ciudadanas hacia el sistema político, representan y
expresan intereses coincidentes con sus definiciones doctrinarias e ideológicas, reclutan líderes
y personas que potencialmente pueden llegar a desempeñar cargos y funciones en el aparato
de gobierno, seleccionan postulantes y definen las listas de candidatos que presentarán a las
elecciones que determinarán a quienes ocupan los cargos formales de poder.
Visto desde la perspectiva contraria: las personas que ocupan los cargos formales de poder, que
tomarán las decisiones sobre política pública, llegan a esas posiciones a través o con apoyo de
los partidos políticos.

Los partidos políticos aportan recursos de poder en el debate de la política pública. Es decir, los
partidos políticos aportan los apoyos – u oposiciones – políticos que determinarán si la
propuesta en discusión finalmente se transforma en política pública o a las iniciativas de reforma
de alguna política en curso. En este contexto, el apoyo parlamentario que brinde el partido o la
coalición de gobierno a las propuestas de política pública impulsadas por el poder ejecutivo y
que deban traducirse en ley será determinante para el futuro de la iniciativa.
Desde este punto de vista, la institucionalización de los partidos y la estructuración de coaliciones

estables, que otorguen el apoyo político necesario a los gobiernos para las política públicas que
ellos impulsan, es un asunto de máxima relevancia para la efectividad que alcancen las
intervenciones. Asimismo, este hecho hace necesario que se establezcan y mantengan relaciones
fluidas entre el gobierno y el Congreso – incluida la oposición –, pues el intercambio permite
establecer si hay posibilidades reales que la propuesta alcance el apoyo básico que se requiere
o si es necesario optar por otra alternativa que integre intereses de más amplio espectro y que,
por lo mismo, alcance mayores grados de apoyo político.
c) Académicos, investigadores y expertos.
Alcanzan influencia por la vía del conocimiento que han desarrollado sobre los aspectos
sustantivos de los temas y problemas que aborda la política pública. Normalmente las
propuestas de política pública citan literatura especializada, investigaciones recientes, evidencia
que ha sido recopilada y conocimiento sistematizado, todo lo cual es el producto del trabajo de
académicos, investigadores y expertos.
Adicionalmente, es normal que destacados académicos sean citados a las audiencias del
Congreso donde se debate un proyecto de ley o que los documentos gubernamentales que
diseñan y proponen políticas públicas citen estudios sobre el tema. También, es frecuente que
en períodos de debate sobre propuestas de política pública, los medios de comunicación
entrevisten o citen los aportes de académicos, investigadores y expertos. A partir de la
experiencia de los países desarrollados, en variados países subdesarrollados se ha ido avanzado
en la construcción de una sólida tradición de formulación de propuestas de política pública
basadas en conocimiento y evidencia.
d) Los medios de comunicación.
Los medios afectan la agenda, aunque, según Kingdon (1995), es menos importante que la
acción de los grupos de interés. La razón sería que, por un lado, los medios reportan los temas
por un corto periodo y luego cubren otro tema, con lo que diluyen su impacto. Por otro, los
medios reportan lo que pasa en el gobierno sobre los temas sustantivos de la agenda, con lo
que se diluye su impacto. Aunque el efecto de los medios de comunicación es menor que el
anticipado, ellos afectan la agenda de las siguientes maneras:
(i) Actúan como comunicadores en la comunidad interesada en los temas de política pública.

(ii) Magnifican los movimientos de los temas que aborda la política pública. Ellos no crean un
tema, pero ayudan a darle visibilidad, organizarlo y a acelerar su desarrollo. En ello, los medios
desarrollan cierta alianza con los grupos de interés, la academia y los burócratas, los que, cuando
tienen cierta incomodidad, filtran antecedentes a la prensa.
(iii) Los medios pueden tener un efecto sobre la política pública cuando afectan a actores
protagónicos que participan en el proceso de elaboración de política pública.
Figura 22.- Sindicatos como ejemplos de actores informales importantes. Fuente:

https://4.bp.blogspot.com/-
EU5UXAgy8hs/Vw0BjbnrlpI/AAAAAAAABN0/nhxzMC9GBooqYU13VZezDZnsTxmGaGNYwCLcB/s1600/SI
NDICATO.jpg
 Kingdon, John W. (1995), “Agendas, Alternatives, and Public Policy”, 2nd edition New York: Harper
Collins.
1.9.3 MAPAS DE LOS STAKEHOLDERS
Mapear los actores sociales. Existen muchas maneras de hacer mapas con el listado de actores
sociales que han identificado. Les presentamos tres alternativas que sirven para cumplir
propósitos distintos. Pueden optar por desarrollar una o varias, según sus intereses o inventar
una distinta que se acomode mejor a lo que buscan.
1. Mapa de intereses: El propósito de esta técnica es organizar a los actores según los intereses
que tengan en común. Esto les permitirá organizar estrategias dirigidas a construir alianzas que
puedan orientarse hacia el apoyo de su propuesta. Para organizar este mapa deberán seguir los
siguientes pasos: Escriban los nombres de todos los actores en tarjetas y ubíquenlos en una
mesa. Según los intereses de cada actor, deben empezar a armar grupos de actores según los
intereses que tengan en común. Si un actor tiene intereses en común con más de un grupo,
hagan una nueva tarjeta y ubíquenla en el grupo correspondiente. Cuando ya hayan organizados
los grupos, asígnenle un color y un título a cada grupo y escriban nuevamente los nombres de

los actores en tarjetas del color correspondiente. Escriban el nombre de su propuesta en el
centro de del tablero y tracen líneas que salgan de ella (como en una estrella) que correspondan
a cada uno de los grupos identificados. Ubiquen las tarjetas de los actores sobre las líneas
correspondientes, organizándolas del centro hacia fuera según sean más o menos importantes
Figura 23.- Ejemplo de mapa de interés. Fuente: Diego Durán, 2018, elaborado para el módulo
Introducción a la gestión pública, AIEP
2. Mapa de interés e influencia: Esta técnica permite organizar a los actores según su interés y
su capacidad de incidir en la adopción de la propuesta de política pública que ustedes están
presentando. De esta manera, ustedes podrán identificar cuáles son los actores a los que
deberán darles prioridad en el diseño de su plan de acción. Para hacer un mapa de interés e
influencia deben dibujar un plano de cuatro cuadrantes. Allí deberán ubicar los nombres de los
actores sociales que identificaron, según el análisis que hicieron de los niveles de interés y de
influencia de cada uno de ellos. Es importante que realicen colectivamente este ejercicio, pues
de las percepciones del grupo dependerá saber exactamente qué posición ocupará cada uno.
3. Influencia y posición: Esta técnica permite organizar a los actores seleccionados según su nivel
de apoyo u oposición a la propuesta que el grupo está presentando. Es un ejercicio muy similar
al anterior, con la diferencia que, en lugar de tener un eje de interés, tendrán uno que va desde
oposición a postura favorable, y de movilización activa a una de carácter más pacífico.

Figura 24.- Ejemplo de Mapa de Interés. Fuente: Diego Durán, 2018, elaborado para el módulo
Introducción a la gestión pública, AIEP
 Silva, Santiago (2016). “Identificando a los protagonistas: el mapeo de actores como herramienta
para el diseño y análisis de políticas públicas”. Gobernar: The Journal of Latin American Public
Policy and Governance.
A continuación, se presentan una serie de recursos complementarios con tal de reforzar los
contenidos vistos precedentemente, entre los cuales se destacan:
Inclusión de políticas públicas en la agenda de gobierno
Ejemplo de Análisis de Stakeholders en una política pública

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Interacción de los Sistemas de Tributación

Simplificación de registros y modificación en el orden de imputación de retiros y dividendos.

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Registros en el Sistema Semi Integrado:

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Se amplía el beneficio a la inversión para empresas sujetas al régimen de Renta Atribuida,

Ampliación del Impuesto Sustitutivo del FUT hasta el año 2016