¿Qué

políticas de DIT son las más importantes? Una revisión de la evidencia

40. Esta sección presenta los componentes clave de las políticas de DIT para cada objetivo e
instrumento de política. Se utilizan una serie de indicadores y subindicadores para medir el
nivel de desarrollo de un país. En el Anexo1 se presentan en detalle los indicadores y
subindicadores específicos.

En el Recuadro 1 se ofrece una lista abreviada de las intervenciones y políticas que el
enfoque con que trabaja SABER-ECD busca en los países cuando se evalúa el nivel de
desarrollo de las políticas de DIT. No es una lista exhaustiva, pero pretende proporcionar
una lista de verificación inicial para que los países consideren las políticas e intervenciones
clave que requieren los sectores. Nótese que la mayoría de rubros que se incluyen son
políticas o leyes que contemplaría el marco legal de un país (si bien unos pocos rubros, tales
como el cuidado infantil asequible, están caracterizados más correctamente como
programas o intervenciones y necesitarían ser implementados además de las leyes o
documentos de política).

Recuadro 1: Una lista de verificación para considerar qué tan bien se promueve
el DIT a nivel nacional

¿Qué debería existir a nivel nacional a fin de promover intervenciones integradas de DIT
para los niños pequeños y sus familias?
Atención médica
• Examen médico estándar para mujeres embarazadas
• Partos atendidos por personal especializado
• Inmunizaciones infantiles
• Visitas rutinarias del niño
Nutrición
• Promoción de la lactancia materna
• Yodación de la sal
• Enriquecimiento con hierro
Aprendizaje temprano
• Programas de crianza (durante el embarazo, después del parto y durante la primera infancia)
• Cuidado infantil de alta calidad y asequible, especialmente para los padres que trabajan
• Educación preprimaria gratuita (preferiblemente por lo menos dos años con currículos y aulas adecuados
para el desarrollo, y mecanismos de aseguramiento de la calidad)
Protección social
• Servicios para huérfanos y niños vulnerables
• Políticas para proteger los derechos de los niños con necesidades especiales y promover su participación
y acceso a los servicios de DIT
• Mecanismos de transferencias financieras o apoyo al ingreso para llegar a las familias más vulnerables
(podría incluir transferencias monetarias, bienestar social, etc.)
Protección infantil
• Inscripción legal del nacimiento
• Protección del trabajo y permisos de lactancia para las nuevas madres
• Provisiones específicas en el sistema judicial para los niños pequeños

1
Disponible en inglés en
https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/20174/901830NWP0no5000Box385307B00P
UBLIC0.pdf?sequence=1&isAllowed=y

• Pago garantizado de permiso parental de por lo menos seis meses
• Leyes de violencia doméstica y cumplimiento de las mismas
• Detección de maltrato infantil (especialmente para niños pequeños)
• Capacitación para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley en lo que concierne a las necesidades
particulares de los niños pequeños.

Objetivo de política 1: Creación de un ambiente propicio
41. A través del ambiente propicio, el gobierno puede apoyar a la sociedad civil, establecer
incentivos y políticas que alienten la inversión privada, asistan a las poblaciones marginadas
y en situación de desventaja e incidan en el alcance de la descentralización del poder y los
recursos desde el nivel nacional hacia los niveles subnacionales de gobierno (Brinkerhoff,
2009). Las características importantes del entorno propicio para un sistema de DIT incluyen:
la existencia de un marco legal y regulatorio para apoyar al DIT; la coordinación al interior
de los sectores y entre las instituciones para asegurar una prestación de servicios efectiva; y,
la disponibilidad de recursos financieros y sistemas para asignar el financiamiento.

Instrumento de política 1.1: Marco legal
42. El marco legal de un sistema de DIT abarca todas las leyes y regulaciones que pueden
afectar el desarrollo holístico de los niños pequeños. Las leyes y regulaciones que tienen
impacto en el DIT son diversas tanto por el abanico de sectores que influyen en el DIT como
por las diferentes partes interesadas a las que el DIT debe dirigirse, incluidos las mujeres
embarazadas, los niños pequeños, sus padres y cuidadores (Britto, Yoshikawa y Boller, 2011;
UNESCO, 2007). En algunos países, se establece una política de DIT específica o una ley para
asegurar que a todos los niños se les garantice el acceso a intervenciones esenciales para
promover un desarrollo saludable. En otros países, los derechos y servicios están
garantizados por leyes y políticas en distintos sectores (Vargas-Baron, 2005).

43. La evidencia sugiere que la provisión universal de servicios de salud es la mejor
manera de asegurar el acceso a todas las mujeres embarazadas y niños pequeños. Prestar
servicios de salud materna, de atención del recién nacido, de salud infantil gratuitos y de
gran calidad elimina las barreras financieras que dificultan el acceso, y aumenta su
utilización (WHO, 2005). Asimismo, puede ser una manera efectiva de promover la equidad
en el acceso, sin comprometer la calidad de la prestación de los servicios (OECD, 2006). A
menudo el costo o la ubicación de los servicios impiden el acceso de las familias al cuidado y
tratamiento preventivos.

44. La promoción del desarrollo infantil temprano comienza antes del nacimiento del niño
y, por tanto, es crucial llegar a las mujeres en edad de concebir y a las mujeres
embarazadas con los servicios que necesitan para dar a luz bebés saludables y para
cuidarlos después del nacimiento. La mayoría de muertes maternas ocurren durante el
parto y el periodo posnatal inmediato, que es también cuando se producen las muertes
fetales y las muertes de recién nacidos (WHO, 2010). Estas muertes maternas dejan a los
niños sin sus madres y tienen consecuencias dramáticas duraderas para el el desarrollo
infantil, pero muchas de ellas son prevenibles y podrían evitarse si las mujeres tuvieran
acceso a una atención médica de calidad durante el embarazo y el parto. Las intervenciones
clave incluyen visitas prenatales durante el embarazo (por lo menos 4 idealmente),
exámenes para prevenir la transmisión madre-hijo del VIH (y otras enfermedades de
transmisión sexual, ETS) y la presencia de personal calificado en el momento del parto.

45. Existen intervenciones y políticas probadas para prevenir y tratar las tres causas
principales de muerte de niños menores de cinco años: diarrea, neumonía y malaria
(WHO, 2010). A pesar de las estrategias de prevención y tratamiento conocidas, demasiados
niños mueren de estas enfermedades altamente prevenibles cada año. Un curso completo
de inmunizaciones infantiles (establecidas por ley y disponibles gratuitamente en
ubicaciones accesibles), visitas médicas de rutina obligatorias de los niños y distribución de
mosquiteros tratados con insecticida para prevenir la malaria, son todos componentes
importantes de la atención de salud para los niños pequeños. Además, la disponibilidad de
agua limpia y un saneamiento adecuado son importantes para prevenir la diarrea, los
parásitos y otras enfermedades que pueden ser transmitidas por el agua y afectar a los
niños pequeños.

46. Las leyes y regulaciones nacionales pueden ser utilizadas para promover un consumo
alimenticio adecuado por parte de las mujeres embarazadas y los niños pequeños. Como
se subraya en el Recuadro 1, la yodación, la fortificación de los alimentos con hierro y leyes
referentes a la comercialización de sucedáneos de la lactancia materna son ejemplos de
cómo se pueden utilizar las regulaciones y leyes para promover una mejor nutrición de los
niños pequeños.

47. Aumentar las prácticas de lactancia materna y la alimentación complementaria de
bebés y niños pequeños puede reducir las tasas de mortalidad infantil y promover un
desarrollo saludable. Un análisis de datos internacionales demostró, por ejemplo, que si la
tasa de lactancia materna exclusiva hasta la edad de seis meses se incrementara al 90% en
todo el mundo, se estima que el 13% de todas las muertes infantiles podrían prevenirse
cada año (Black, Morris y Bryce, 2003). Los resultados de un ensayo realizado en Honduras
muestran un mejor desarrollo motor en los niños alimentados exclusivamente con leche
materna (Dewey et al., 2001). El Código Internacional de Comercialización de Sucedáneos
de la Leche Materna proporciona a los países una orientación clara sobre cómo estructurar
políticas y marcos regulatorios para alentar la lactancia materna y la alimentación de los
bebés según las pautas de la OMS y su observancia es monitoreada por la Red Internacional
de Grupos Pro Alimentación Infantil (IBFAN por sus siglas en inglés).

48. En Brasil se ha logrado un éxito enorme y sostenido en el aumento de la alimentación
de bebés basada en evidencia en las últimas tres décadas. La duración promedio de la
lactancia materna se ha incrementado de dos meses en 1975 a 10 meses en 2010. Este éxito
se logró mediante una estrategia múltiple que incluyó liderazgo político, participación de
celebridades y personalidades de los medios de comunicación, campañas de educación
comunitaria, divulgación entre el personal médico y cambios en las leyes para cumplir con
las mejores prácticas destinadas a la promoción de la alimentación de bebés basada en
evidencia.2

49. Asegurar que las dietas de las mujeres embarazadas y los niños pequeños incluyan
cantidades adecuadas de yodo y hierro impacta sustancial y positivamente en el

2
Para mayor información sobre la promoción de la lactancia materna en Brasil, véase Rea, M.F. y Araujo,
MFM. (1995). “Implementation of Breast-Feeding Practices: From International Recommendations to Local
Policy”. In Freire, W. (ed.) Nutrition and an Active Life: From Knowledge to Action. Washington, DC: PAHO.
desarrollo infantil (Walker et al., 2007). A pesar de esta clara evidencia, se estima que el
30% de los hogares de los países en desarrollo no consumen sal yodada, poniendo a 41
millones de bebés en riesgo de desarrollar deficiencia de yodo. Los trastornos por carencia
de yodo (TCY) son la principal causa de retraso mental y daño cerebral prevenibles, y
también aumenta la posibilidad de mortalidad infantil, aborto y muerte fetal. Las TCY
pueden prevenirse mediante el consumo de cantidades pequeñas pero regulares de yodo
durante toda la vida. La yodación de sal universal es la manera más costo-efectiva de
suministrar yodo a la población de un país, a un costo de tan solo USD 0,05 por persona por
año (Horton, Alderman y Rivera, 2008). Asimismo, las leyes nacionales pueden ser
modificadas para promover o prescribir por ley la yodación de la sal.

50. Algunos países han logrado un éxito notable en la reducción de TCY en tan solo pocos
años mediante la yodación universal de la sal, incluidos Bangladesh, China, Jordania, Laos
y Nigeria. En China la cobertura de sal yodada se incrementó de 54% en 1995 a 95,2% en
2002 a través del Proyecto de Yodación de Sal del Gobierno de China. Este esfuerzo incluyó
tres leyes estatales y 34 regulaciones provinciales. Además de la legislación, el programa
promovió la cooperación directa entre los productores de sal y los gobiernos locales, la
creación de un equipo de 25.000 personas encargado de hacer cumplir la ley para asegurar
que la sal producida legalmente llegue al mercado y un esquema de concesión de licencias
para garantizar una distribución adecuada (Laviolette y Mannar, 2008).

51. La anemia por deficiencia de hierro impide perceptiblemente el desarrollo de los niños
pequeños y es uno de los problemas nutricionales más generalizados en el mundo. Se
estima que el 50% de las mujeres embarazadas y el 40-50% de los niños pequeños de los
países en desarrollo sufren deficiencia de hierro. La anemia aumenta el riesgo de muerte
materna durante el parto y está asociada al bajo peso al nacer y el desarrollo físico
insuficiente. Los suplementos de hierro y ácido fólico durante el embarazo pueden prevenir
la anemia en la madre y los defectos del tubo neural en el feto. Los suplementos de hierro
han demostrado tener efectos positivos en el desarrollo motor, socioemocional y lingüístico
de los niños (Walker et al., 2007). Un mejor consumo de hierro puede lograrse
enriqueciendo la harina de trigo o maíz, la salsa de soya o pescado, el arroz o a través del
uso de micronutrientes en polvo (sprinkles). Actualmente es limitado el número de ejemplos
del éxito logrado a escala nacional con el enriquecimiento con hierro, pero un ensayo hecho
en Sudáfrica con bebés de seis meses reportó un mejor desarrollo motor en aquellos que
habían recibido avena enriquecida con hierro comparados con los que habían recibido
avena no enriquecida (Faber et al. 2005).

52. Las relaciones costo-beneficio tanto para la yodación de la sal como para el
enriquecimiento con hierro son significativas y muestran que los países pueden esperar
importantes retornos sobre las inversiones. Como se presenta en la Tabla 1, se estima que
el costo per cápita de la yodación de la sal es de menos de USD 0,05 centavos por año.










 Tabla 1: Relación costo-beneficio para la yodación de la sal y en enriquecimiento con hierro

Número de
Costo de la

Enriquecimiento con persona solución (por Relación Beneficios
Costo
micronutrientes afectadas costo-beneficio por año
persona por por año
en el mundo
año)

Yodación de la sal USD 19 USD 570
380 millones USD 0,05 30:1
millones millones
Enriquecimiento de
USD 167 USD 1,34
1,4 mi millones USD 0,12 8:1
la harina millones mil millones
Fuente: Horton, Alderman y River, 2008.

53. Durante el periodo de 0 a 3 años, particularmente en la etapa inmediata después del
nacimiento, se presentan los mayores riesgos de pobreza para las familias con niños
pequeños. En países con pocas o ninguna política de licencia parental pagada, el nacimiento
de un niño impone costos relativamente altos para las familias de ingresos promedio (OECD,
2011).3 Las familias de bajos ingresos y las monoparentales son comúnmente las que están
en mayor riesgo. En muchos países las políticas están todavía diseñadas bajo el supuesto de
que uno de los padres podrá quedarse en casa para cuidar de los niños. Sin embargo,
durante los últimos 50 años la proporción femenina de la fuerza laboral se ha incrementado
dramáticamente en muchas partes del mundo. Una estimación conservadora ubica el
número de niños menores de 14 años que viven en hogares donde los dos adultos trabajan
fuera de la casa en 930 millones, de los cuales 340 millones tienen 6 o menos años
(Heymann, 2006).

54. En el primer año de vida del niño la interacción con los padres (o con un cuidador
sustituto) es la principal fuente de estimulación. En consonancia, la política
gubernamental debería garantizar una flexibilidad y compensación adecuadas a fin de que
los padres cuenten con los recursos para seleccionar un cuidado apropiado para sus hijos
(Mustard, 1999, 2003, 2006; Carnegie Corporation, 1994). Un estudio reciente sobre la
licencia pagada para las nuevas madres en 141 países muestra que un incremento de la
licencia equivalente a 10 semanas completas pagadas está asociado a tasas de un 9 a 10%
más bajas de mortalidad neonatal, mortalidad infantil y mortalidad antes de los 5 años de
edad (Heymann, Raub y Earle, de próxima aparición). Esta evidencia se sostiene incluso en
los países de ingresos altos, con riesgos relativamente bajos de morbilidad y mortalidad
para los niños pequeños (Tanaka, 2005 y Ruhm, 2000).

55. Los países enfrentan la licencia parental que sigue al nacimiento del niño de modos
diferentes, con algunos sistemas que proporcionan meses o años de licencia financiada por
el sector público y con otros que dejan la decisión en manos del sector privado. En un
estudio de 184 países, Heymann y McNeil (2012) encuentran que solo seis países no
garantizan por lo menos algún tiempo de receso pagado tras el nacimiento de un niño. 60
países estipulan entre 14 y 25 semanas de licencia pagada y 41 (mayormente de Europa)
dictaminan 6 meses o más de maternidad y licencia parental combinadas por derecho. La
licencia parental para los padres es significativamente menos común que para las madres:

3
Las políticas de licencia parental no solo afectan al cuidado que recibe el niño sino también a la participación
en la fuerza laboral y el desarrollo profesional, particularmente para las mujeres.
solo 54 países conceden licencia pagada específicamente para los padres y 42 de ellos
contemplan dos semanas o menos.

56. Aunque la licencia parental pagada es una política importante para apoyar el
desarrollo de los niños pequeños, en algunos países el impacto de tal política se ve
fuertemente limitado por la estructura de la economía y la fuerza laboral. En muchos
países de ingresos bajos y medios una porción considerable de la fuerza laboral está
empleada en el sector informal. En muchos países de ingresos más altos, una significativa
porción de la fuerza laboral trabaja a medio tiempo y, como tal, es inelegible para la licencia
de maternidad pagada. Por estas razones, hay quienes consideran que la licencia parental
pagada luego del parto es un asunto de menor relevancia para los países de ingresos bajos y
medios. A pesar de esta preocupación, a medida que los países se desarrollan y crece la
economía, la participación en la fuerza laboral se formaliza y es importante establecer
políticas apropiadas. Los beneficios de la licencia parental pagada se extienden más allá de
los beneficios individuales para los niños pequeños y sus familias. La investigación muestra
que las mujeres tienen más probabilidades de regresar donde el mismo empleador cuando
tienen acceso a mejores políticas de licencia familiar, lo que reduce la inversión perdida
para los empleadores que podrían perder empleados luego del nacimiento de un niño.
Además, lograr mejores resultados en la salud infantil y reducir los costos de atención
médica para los niños beneficia al Estado (Heymann y McNeil, 2012).

57. Es importante proteger a las mujeres embarazadas más allá de la concesión de la
licencia parental e incluir la protección del empleo, leyes contra la discriminación y
derechos garantizados para que las nuevas madres tengan permisos de lactancia, por
ejemplo. A escala nacional, en todo el mundo los países de ingresos bajos han mostrado
que es factible establecer estas garantías. La licencia pagada para las nuevas madres está
garantizada en 50 países de ingresos bajos, los permisos de lactancia lo están en 38 países
de ingresos bajos, una prima salarial para el trabajo nocturno está estipulada en 18 países y
está garantizada la licencia por necesidades familiares en 11 países (Heymann y McNeil,
2012). Consciente del limitado impacto de las políticas de licencia parental en varios países,
el marco de SABER-ECD considera mecanismos de política alternativos para apoyar a los
padres, tales como transferencias monetarias condicionadas (TMC), crédito tributario o
intervenciones para brindar apoyo focalizado a las familias pobres. Además, el subsidio a los
servicios (como el de cuidado infantil de alta calidad) es otra manera de ofrecer a las
familias opciones sobre la mejor manera de cuidar a los niños pequeños.

58. Las políticas para promover la matriculación en la escuela preprimaria son cruciales
para asegurar que los niños lleguen a la escuela primaria preparados para tener éxito. Se
ha probado que las inversiones en el aprendizaje infantil temprano promueven la
preparación escolar y producen mejores resultados educativos (Lynch, 2005). La
participación en programas de DIT está asociada a mejores resultados en la atención y el
aprendizaje, así como a tasas de finalización escolar y niveles de rendimiento más altos
(Kagitcibasi, Sunar y Bekman, 2001; Schweinhart et al., 2005; Aboud, 2006; Vegas y Petrow,
2008; Berlinski, Galiani y Gertler, 2009). En muchos países los niños ingresan a la escuela
primaria mal preparados y, como resultado, tienen bajo rendimiento. Cuando los niños
ingresan a la escuela con niveles de preparación escolar bajos, son mayores las
probabilidades de que obtengan calificaciones bajas, repitan los grados y deserten. Además,
los efectos pueden ir en detrimento del entorno general del aula y no solo de aquellos niños
que no están bien preparados (Wentzel y Wigfield, 1998; Reynolds et al., 2001; Heckman y
Masterov, 2007). Aumentar la matriculación en la escuela preprimaria tiene el potencial de
producir beneficios significativos para los sistemas educativos a medida que los niños
crecen. Análisis de los resultados del PISA 2009, por ejemplo, revelan que los sistemas
escolares que tienen una ventaja de 10 puntos porcentuales en la proporción de
estudiantes que habían asistido la escuela primaria, obtienen un puntaje en promedio 12
puntos más alto en la evaluación de lectura PISA (OECD, 2011). La educación preprimaria
gratuita —que es la política estándar en la mayoría de países de Europa— está
recomendada internacionalmente por UNICEF, la OCDE y el Grupo Consultivo sobre Cuidado
y Desarrollo de la Primera Infancia.

59. Un sistema de protección infantil y social asegura que los derechos y necesidades de
los niños pequeños estén representados. Por lo general se requiere de un formulario de
inscripción del nacimiento para que los niños obtengan una partida de nacimiento y tengan
acceso a servicios, protección y oportunidades a lo largo de la vida. Se estima que
actualmente uno de cada tres niños menores de 5 años en el mundo entero no están
registrados y, como resultado, se les niega el acceso a los servicios y la protección que
necesitan para crecer y desarrollarse (UNICEF, 2011). Las políticas de protección social
también son importantes para promover la protección y participación de los niños con
discapacidades y necesidades especiales que, de otro modo, pueden ser discriminados o
excluidos del acceso a los servicios que necesitan.

60. El marco legal de un país es una vía crucial para promover la protección infantil. Uno
de los primeros componentes decisivos de un sistema de protección infantil es el registro de
nacimiento obligatorio. Un segundo componente crucial es en qué medida se previene y
sanciona la violencia doméstica: es fundamental contar con leyes robustas —y hacerlas
cumplir— de prevención de la violencia doméstica para mantener a los niños y sus madres a
salvo en casa. Los niños necesitan asimismo disposiciones específicas para que se cumpla la
ley y sistemas judiciales que aseguren su protección y representación equitativa. Son
características importantes de los sistemas judiciales la existencia de abogados
especializados para los niños pequeños y de cortes respetuosas de ellos. La capacitación de
agentes del orden, el acceso a líneas telefónicas de emergencia para todos los niños y la
existencia de defensores del pueblo son todos mecanismos importantes que pueden ayudar
a brindarles protección.

61. Además de las políticas de protección infantil, el marco legal de un país debería
promover la protección social de los niños.4 Debido a su edad y limitada habilidad para
comunicarse, los niños pequeños son especialmente vulnerables a la violencia y la
explotación. Es crucial que los gobiernos hagan un seguimiento de los niveles de violencia y
negligencia y pongan en marcha sistemas para intervenir en la protección de los niños,
cuando sea necesario. Cuando los padres no están en capacidad de cuidar de sus hijos, es
esencial que exista algún tipo de provisión para asegurar que las necesidades vitales
mínimas de los niños sean cubiertas mediante un sistema de bienestar infantil. Los
componentes de un sistema de bienestar infantil establecido incluyen lo siguiente: un

4
Nota al pie explicativa de la distinción entre protección social y protección infantil.
sistema para identificar y monitorear a los niños en situación de riesgo, un sistema de
vivienda y mecanismos para llegar a los niños necesitados con los servicios que requieren.

62. La protección social es necesaria tanto para los niños huérfanos y vulnerables como
para aquellos con necesidades especiales. Las políticas que identifican a los niños con
necesidades especiales a fin de realizar una intervención temprana, como también lo son las
garantías legales para proteger los derechos de los niños con necesidades especiales y
promover su acceso a los servicios de DIT. Para algunos niños, será importante contar con
un enfoque que los incorpore a aulas e instalaciones estándar, mientras que para otros será
necesario hacer adecuaciones especiales o brindarles servicios especializados.

Instrumento de política 1.2: Coordinación intersectorial
63. La coordinación intersectorial es un instrumento de política importante para influir en
la construcción de un ambiente propicio en un país porque el desarrollo infantil no puede
ser abordado adecuadamente mediante intervenciones a cargo de un solo sector.
Evaluaciones y estudios de caso señalan varios componentes importantes para diseñar
marcos de DIT multisectoriales, que incluyen: un respaldo político al más alto nivel para
asegurar un protagonismo del DIT en la agenda nacional; un ancla institucional definida; y,
la inclusión de actores externos de una gama de sectores en el desarrollo e implementación
de las políticas, con responsabilidades claramente delineadas (Naudeau et al., 2011).

64. Las decisiones e intervenciones de política en el DIT a menudo abarcan múltiples
ministerios: habitualmente los de salud, educación y protección social/bienestar. Por lo
tanto, se requiere de una coordinación con varios ministerios (Hall, 1996). En muchos
países, los ministerios de salud son el principal organismo para liderar las políticas
orientadas a los niños menores de 3 años, siendo los programas de cuidado prenatal, parto,
inmunizaciones y monitoreo del crecimiento los principales puntos de entrada y contacto
para la prestación de servicios. Una vez que los niños llegan a la edad preescolar (3 a 6 años
en la mayoría de países), el Ministerio de Educación se convierte en el de mayor
importancia. A menudo las funciones y responsabilidades de las diferentes instituciones
gubernamentales respecto del DIT no están claramente delineadas, lo que puede conducir a
superposición de roles e ineficiencias (Kamerman, 2005; UNESCO, 2006).

65. Si bien está claro que el desarrollo infantil ocurre en diferentes ámbitos y requiere de
intervenciones en múltiples sectores, la evidencia es menos clara respecto del modo más
idóneo de lograr una coordinación intersectorial, lo que sugiere que es mejor partir de un
enfoque contextualizado y específico para cada país. En algunos países, un enfoque
multisectorial completamente integrado para la coordinación de políticas y la prestación de
servicios para los niños pequeños puede ser el más efectivo. En otros países, la creación de
mecanismos de coordinación claros y eficaces entre diferentes sectores puede ser lo
adecuado. El enfoque correcto para un sistema centralizado puede no funcionar en un
sistema descentralizado. Independientemente de los arreglos institucionales específicos que
se establezcan, algunos mecanismos para promover la coordinación entre sectores e
instituciones son esenciales. Este tipo de coordinación intersectorial también es importante
para facilitar un rastreo longitudinal y una prestación de servicios y seguimiento de largo
plazo para los niños. En el Recuadro 2 se describen tres enfoques distintos de coordinación
sectorial, que fueron aplicados en Jamaica, Tanzania y Chile.


Recuadro 2: Enfoques distintos para la coordinación sectorial: Jamaica, Tanzania y Chile

Jamaica

La Comisión de Primera Infancia (Early Childhood Commission - ECC) fue establecida por una ley parlamentaria
en 2003 con el fin de desarrollar estándares y regulaciones para las instalaciones de Atención y Educación de la
Primera Infancia (AEPI), asesorar al ministro de Educación en asuntos de política relativos a la primera infancia,
colaborar en la planificación de estrategias y monitorear la implementación de programas. En 2005 el
parlamento aprobó la Ley de Infancia Temprana, que prescribe las políticas, regulaciones y estándares que
rigen el DIT en Jamaica. Por ley, la Comisión incluye a representantes de todos los ministerios clave, del poder
ejecutivo, al partido político de oposición, a actores no estatales y a expertos en DIT. Esta amplia inclusión es
crucial para la eficacia y sustentabilidad del trabajo de la Comisión (a pesar de que el partido político que
estuvo a cargo cambió en la mitad del proceso, el trabajo no se interrumpió). Y algo también crucial: la
Comisión tiene asimismo autoridad legislativa para hacer cumplir los estándares e imponer sanciones,
incluyendo penalidades financieras (Naudeau et al., 2001).

Tanzania

En Tanzania, el Ministerio de Desarrollo Comunitario, Género e Infancia (MCDGC por sus siglas en inglés) ha
sido seleccionado como el ministerio coordinador para el DIT. Se han establecido puntos focales en los
ministerios clave, incluidos el Ministerio de Educación y Capacitación Vocacional, el Ministerio de Salud y
Bienestar Social, el Ministerio de Finanzas y la Oficina del Primer Ministro-Gobierno Regional y Local.

En 2006 se establecieron tres comités nacionales de DIT: El Comité Directivo Nacional, el Comité Técnico
Nacional y la Secretaría Nacional de DIT. Como se describe en la Figura 1, a estos comités les incumbe la tarea
de: formular políticas de DIT, fijar estándares para la prestación de servicios, monitorear el acceso a los
servicios de DIT y la calidad de los servicios de DIT y desempeñar un papel de coordinación entre las diferentes
entidades y agencias. El Comité Directivo Nacional se reúne semestralmente para ocuparse de las
negociaciones y el Comité Técnico y la Secretaría de DIT lo hacen trimestralmente. Cuando el Comité Directivo
Nacional aprueba una política y/o estrategia, esta es enviada a la Secretaría del Gabinete (Consejo de
Ministros) para su aprobación. Ninguno de los comités produce reportes de progreso periódicos. Además de
los mecanismos formales de coordinación, los puntos focales de DIT de cada ministerio se comunican
regularmente y esta relación de trabajo positiva es considerada como un factor clave para la exitosa
coordinación intersectorial en Tanzania, relativa a los países vecinos.





















Figura 1: Coordinación del DIT a nivel nacional en Tanzania

La política de DIT de Tanzania —Política Integrada de Desarrollo Infantil Temprano (IECDP por sus siglas en
inglés)— fue elaborada en 2010 luego de un proceso consultivo de muchos años. Es una política holística que
incluye a los sectores de educación, salud, nutrición y protección social e infantil. Desde noviembre de 2012 la
IECDP está a la espera de aprobación por parte del Parlamento. No hay una asignación presupuestaria
específica para DIT ni un personal destinado al DIT dentro del Ministerio de Desarrollo Comunitario, Género e
Infancia. La poca frecuencia de las reuniones y la falta de progreso para hacer pasar la IECDP y desarrollar un
plan de implementación sugieren que tal vez el Min-DCGI no dispone de los recursos necesarios para cumplir
con su mandato y servir como un ancla institucional fuerte.

Chile

En 2005 Chile introdujo una nueva política intersectorial para el DIT llamada Chile Crece Contigo (CCC). El
enfoque multidisciplinario está diseñado para lograr un DIT de alta calidad para proteger a los niños desde la
concepción con servicios relevantes y oportunos que ofrezcan oportunidades para la estimulación y el
desarrollo tempranos. Un elemento central del sistema es que brinda un apoyo diferenciado y garantiza a los
niños de los hogares del 40% más pobre la prestación de servicios clave, incluido el acceso gratuito a la
escuela preprimaria. Más aún, el CCC obliga a la prestación de servicios para huérfanos y niños vulnerables y
con necesidades especiales. La creación e implementación del CCC se ha cumplido a través un enfoque
multisectorial y altamente sinérgico en todos los niveles de gobierno. En el nivel central, el Consejo Asesor
Presidencial es el responsable del desarrollo, la planificación y el manejo del presupuesto del programa. En
cada nivel nacional, regional, provincial y local hay cuerpos institucionales encargados de la supervisión y
apoyo, acción operativa, así como del desarrollo, planificación y el manejo del presupuesto para cada nivel.

66. Una planificación de política coordinada e integral es crucial para asegurar la
promoción de un desarrollo infantil holístico. En consecuencia, una estrategia y/o política
de DIT multisectorial explícitamente declarada puede dar soporte a una coordinación
efectiva entre sectores (UNESCO-OREALC, 2004). Alternativamente, es posible lograr una
planificación de política integral a través de estrategias sectoriales individuales, siempre que
las políticas y las intervenciones para los niños pequeños estén claramente delineadas y que
existan mecanismos para coordinar las políticas en los sectores tomados individualmente.
Sin importar cómo se ha logrado establecer, un marco de política holístico para promover el
DIT puede reducir la duplicación de esfuerzos entre sectores y maximizar los limitados
recursos financieros, humanos y materiales (Neumann, 2007). Los paradigmas de
planificación que sustentan la prestación de servicios de DIT integrados, incluidas la salud,
nutrición y estimulación infantil temprana, pueden asegurar retornos máximos para las
inversiones en capital humano, al tiempo de promover una prestación eficiente de servicios
de DIT (Naudeau et al., 2011).

67. El establecimiento de un ancla institucional clara para coordinar el DIT entre sectores e
instituciones produce beneficios. Cada una de las diferentes entidades gubernamentales
tiene un papel diferente que cumplir en la provisión y supervisión de servicios de DIT. Según
el contexto de cada país, la elección apropiada del ancla institucional varía. Algunos países
designan un ministerio sectorial —generalmente el de educación o bienestar social— para
dirigir los esfuerzos de DIT. En muchos países como Brasil, Kenya, Nueva Zelanda y Suecia, el
Ministerio de Educación es el organismo principal y facilita la continuidad entre los años de
primera infancia y los de la escuela primaria. En otros países, el Ministerio de Planificación
puede servir de ancla institucional, como es el caso de Camerún, Chile y Costa de Marfil.
Alternativamente, el establecimiento de un equipo de trabajo de DIT intersectorial o un
organismo completo de DIT puede facilitar la coordinación entre los diferentes sectores. Un
enfoque relativamente reciente es la creación de una comisión independiente nueva para
albergar al DIT en las oficinas del presidente o el primer ministro, como en el caso de
Jamaica y Chile. Según el contexto de cada país, la elección apropiada del ancla institucional
varía. Independientemente del tipo de ancla que se seleccione, es importante que la que
sea designada disponga de los recursos adecuados en términos de la dotación financiera, el
capital político y los recursos humanos (Vargas-Baron, 2005). Es crucial asegurar que sea
cual fuere la entidad encargada del liderazgo, esta reciba un mandato claro, provisto de
recursos adecuados (capital financiero y humano) para que cumplirlo y tenga el poder y la
influencia necesarios para tomar decisiones de política y financiamiento (UNESCO-OREALC,
2004).

68. Particularmente en los sistemas descentralizados, la coordinación intersectorial es
importante no solamente a nivel nacional de formulación de políticas sino también a nivel
regional y en los puntos de prestación de servicios. La entrega combinada y la integración
técnica de las intervenciones puede mejorar la eficiencia, incrementando el costo-eficacia y
el impacto a través de sinergias entre las intervenciones (Jones et al., 2003; Tulloch, 1999).
La coordinación intersectorial a nivel de la prestación de servicios es particularmente
importante en contextos donde es difícil llegar a las madres y los niños pequeños que tienen
contacto limitado con personal médico o de otros servicios. Aprovechar al máximo cada
contacto con las madres y los niños para entregar intervenciones apropiadas requiere de
una fuerte coordinación entre los programas y los sectores (Bryce et al., 2003). La
prestación integrada de servicios —sea a través de la cooperación o la ubicación compartida
— puede reducir la carga económica para los proveedores de servicios y los clientes, al
minimizar el tiempo y los costos de viaje que entraña el acceso a los servicios (OECD, 2011).

69. La evidencia de una gama de estudios sugiere que la integración intersectorial de las
intervenciones en los puntos de prestación de servicios es beneficiosa. En Jamaica, entre
un grupo de niños de 9 a 24 meses de edad que sufrían de desnutrición crónica , los que
recibieron tanto suplementos nutricionales como estimulación obtuvieron posteriormente
puntajes más altos en las pruebas de desarrollo que los niños que recibieron solo uno o
ninguno (Grantham-McGregor, 1997). En el seguimiento del estudio de cohorte a las edades
7-8, 11-12 y 17-18 se encontró que los niños que recibieron los componentes de
estimulación y nutrición mantuvieron mejores desempeños cognitivos y educativos a lo
largo del tiempo. En comparación, en los niños que solo recibieron el componente
nutricional, los efectos positivos se desvanecieron después de los 7 años de edad (Walker,
et al., 2007). Se encontraron resultados similares en Vietnam con intervenciones
nutricionales y educativas consecutivas (Watanabe et al., 2005).

70. La coordinación intersectorial supone asimismo desarrollar mecanismos efectivos para
la colaboración entre los actores estatales y no estatales. En la mayoría de países, el DIT es
proporcionado por proveedores de servicios estatales y no estatales. Una política coherente
puede ayudar a coordinar esfuerzos entre sectores para asegurar que todos los niños
reciban el espectro completo de servicios que necesitan y que todos los proveedores
conozcan y cumplan con las regulaciones y normas (Brinkerhoff, 2009). Esto es
particularmente importante en países donde una porción significativa de la prestación de
servicios se maneja a través de actores no estatales. En muchos países los servicios de
Atención y Educación de la Primera Infancia (AEPI) se prestan a través de organizaciones y
firmas privadas. Y en muchos países de ingresos bajos una parte importante de la prestación
de servicios de salud, nutrición y aprendizaje temprano para los niños pequeños está en
manos de instituciones internacionales o de beneficencia. Hay varias maneras de promover
la coordinación entre actores estatales y no estatales. En Tanzania, por ejemplo, la
organización de la sociedad civil nacional para el DIT —la Tanzania Early Childhood
Development Network (TECDN)— ocupa un asiento en el Comité Directivo Nacional del DIT,
junto a funcionarios gubernamentales clave.

Instrumento de política 1.2: Financiamiento
71. Es difícil monitorear y comparar el nivel de financiamiento del DIT entre países porque
el gasto en DIT está ligado a diferentes presupuestos y ámbitos sectoriales. Además, las
intervenciones de DIT varían ampliamente en contenidos e intensidad (Naudeau et al.,
2011). Las decisiones gubernamentales en torno a la cantidad y modalidades de
financiamiento del DIT pueden estar ligadas también a otras prioridades gubernamentales
de largo plazo, como el aumento de la participación laboral femenina, una característica de
la política de DIT que complica aún más la tarea de cómo definir los gastos a ser “contados”
como gasto en DIT. Al igual que con la mayoría de políticas fiscales, los mecanismos de
cantidad y asignación del financiamiento del DIT tiene implicaciones en la relativa carga
financiera para diferentes segmentos de la población de un país y los formuladores de
políticas deben considerar esto al momento de sopesar diferentes opciones relativas al
financiamiento del DIT.

72. Si bien un nivel mínimo de recursos financieros es importante para asegurar que los
niños tengan acceso a un estándar mínimo de recursos y materiales, los niveles altos de
financiamiento no garantizan, por sí solos, buenos resultados (Valerio y Garcia, 2012).
Estudios basados en datos de evaluaciones de educación internacionales, por ejemplo,
muestran una relación débil, o nula, entre el gasto general en educación y el aprendizaje de
los estudiantes, incluso cuando se controlan factores familiares y escolares (Hanushek y
Kimko, 2000; Hanushek y Luque, 2003; Woessmann, 2000; Fuchs y Woessmann, 2004). En
consecuencia, en su análisis de sistemas de financiamiento de DIT, SABER-ECD no solo
considera cuánto dinero se asigna a las prioridades de DIT, sino también cómo se asignan los
recursos financieros. A fin de cosechar los retornos potenciales de las inversiones en DIT, los
países necesitan estrategias de financiamiento coherentes que puedan promover un acceso
sostenible a servicios de calidad. En recientes investigaciones sobre financiamiento del DIT,
Valerio y Garcia (2012) identifican tres características clave de estrategias de financiamiento
de DIT efectivas: sostenibilidad, equidad en el acceso y simplicidad administrativa.

73. Pese a la abrumadora evidencia de la importancia que reviste llegar a los niños
durante los primeros años y de los altos retornos de las inversiones en DIT, la inmensa
mayoría de los gobiernos del mundo no asignan un financiamiento adecuado para
satisfacer las necesidades de los niños pequeños. Análisis del gasto público en prestaciones
familiares y educación en los países de la OCDE muestran una fuerte tendencia a la
subinversión en programas dirigidos a los niños pequeños. En 2007, el gasto social por niño
desde el nacimiento hasta los 18 años de edad promediaba $152.000 en los países de la
OCDE. Aproximadamente 25% de este gasto era transferido a niños de 0 a 5 años; 33%, a
niños de 6 a 11 años; y, 39% se transfería a niños de 12 a 18 años. Datos del EFA Global
Monitoring Report 2007 revelan que en la mayoría de países del mundo, las inversiones en
preprimaria representan una proporción relativamente menor del gasto general en
educación, variando de menos de 1% a menos de 10% del gasto total en educación. La
mayoría de países gastan significativamente más dinero en el financiamiento de la
educación primaria, secundaria y superior que en la educación preprimaria. Esto tiene
implicaciones para la equidad en muchos sistemas donde los estudiantes más pobres tienen
menos probabilidades de alcanzar niveles educativos más altos.

74. Los gobiernos de la OCDE gastan un promedio de 2,36% del PIB en servicios de DIT
para niños pequeños y sus familias, según el informe Doing Better for Children II (OCDE,
2006). El gasto promedio en preprimaria para niños de 3 a 6 años es el 0,49% del PIB.
Evidencia de otro estudio de la OCDE, Starting Strong II, sugiere que una inversión pública
del 1% del PIB es el mínimo necesario para asegurar la prestación de servicios de calidad de
atención y educación para la primera infancia. Esta cifra está apoyada por estudios de la
Comisión Europea de la Red del Cuidado Infantil y otras medidas para reconciliar el Empleo
y las Responsabilidades Familiares (European Commission Network on Child Care and Other
Measures to Reconcile the Employment Responsibilities of Men and Women) (1996) y el
Grupo Consultivo sobre Cuidado y Desarrollo de la Primera Infancia (2008).

75. Los países hacen uso de una gama de recursos públicos y privados para financiar los
servicios de DIT. Belfield (2006) identifica cuatro categorías principales de financiamiento
para los programas de DIT: fondos públicos, privados, de asociaciones público-privadas y de
agencias internacionales. Los fondos privados provienen predominantemente de los
usuarios, es decir de los ingresos de los hogares, pero también de industrias, fundaciones,
grupos comunitarios y ONG. En la mayoría de países, los fondos privados son la fuente
predominante de financiamiento para la AEPI (OECD, 2006; UNESCO, 2006; Vargas-Baron,
2008). Los fondos públicos pueden originarse en el nivel federal, estatal, municipal o
distrital y ser movilizados a través de diferentes mecanismos, incluidos impuestos y loterías
y pagos (Valerio y García, 2012). Las fuentes de ingresos tienen implicaciones para la
previsibilidad y sustentabilidad del financiamiento, y entrañan una relativa carga para el
público.

76. Los fondos públicos pueden ser canalizados a los proveedores de servicios y
participantes mediante una variedad de mecanismos. Las modalidades para la asignación
de fondos públicos incluyen: asignaciones por partidas presupuestarias, subvenciones en
bloque o para fines específicos y fondos de contrapartida (Belfield, 2006). Los fondos
pueden ser igualmente asignados mediante el uso de vouchers o a través de subsidios para
programas específicos o elementos de un programa (UNESCO, 2007; Tayler y Bennet, 2006).
Por el lado de la demanda, los gobiernos pueden transferir el financiamiento a las familias
mediante una variedad de mecanismos que incluyen transferencias monetarias (directas o
condicionadas), pagos en especie, vouchers o servicios públicos y un un régimen tributario
favorable bajo la forma de exenciones (OECD, 2011). Un grupo de países de la OCDE
también asignan un financiamiento sustancial a las familias a través de políticas de permiso
parental (Kamerman, 2000). Más allá de la provisión directa de financiamiento, la asignación
gubernamental de recursos puede asimismo incluir incentivos financieros para alentar a
otros actores a que financien o participen en la prestación de servicios de DIT (Brinkerhoff,
2009).

77. El presupuesto fiscal es una herramienta crucial para el manejo de la política pública y
revela las prioridades de política de un gobierno. Las asignaciones financieras son un
mecanismo muy claro mediante el cual un gobierno puede manifestar su compromiso con
los ciudadanos más jóvenes. En Moldavia, el gobierno ha priorizado financiamiento para las
oportunidades de aprendizaje temprano para los niños pequeños y ha incrementado de
modo significativo el número de niños a los que se cubre con servicios de DIT. La Estrategia
del Sector de Educación de Moldavia, que fue respaldada por la Iniciativa Vía Rápida de
Educación para Todos (IVR-EPT) en 2005, incluye un fuerte componente de DIT. En 2006,
Moldavia recibió una donación de USD 8,8 millones de la IVR-EPT para mejorar el acceso a
educación de alta calidad para la primera infancia. Los componentes clave del programa
incluyeron: renovación de 65 instituciones preescolares, distribución de materiales a 600,
capacitación para más de la mitad de los directores y profesores de las escuelas
preprimarias del país y un enfoque participativo para coordinar entre las partes
involucradas. Como resultado, la inscripción en programas de DIT se incrementó de 61% en
2003 a 75% en 2009, con más de 20.000 niños nuevos inscritos durante el periodo de
tiempo previsto. El programa prioriza las intervenciones para los niños más vulnerables,
incluidos los pobres, para aquellos que viven en áreas rurales, minorías étnicas y niños con
discapacidades, y pone el énfasis en la movilización comunitaria. Hacia 2015, el gobierno de
Moldavia se ha propuesto objetivos incluso más ambiciosos, buscando incrementar la tasa
de inscripción en los programas preescolares a 78% para los niños de 3 a 6 años y a 98%
para los de 6 y 7 años.

78. El nivel de financiamiento público provisto para el DIT tiene implicaciones claras para
el acceso y la cobertura, así como para la calidad de la prestación de servicios. Debido a
externalidades positivas considerables y al potencial de falla del mercado sin algún apoyo
gubernamental, el DIT a menudo se provee públicamente. Prestar servicios de salud de alta
calidad y gratuitos para la madre, los recién nacidos y los niños en los lugares de prestación
elimina las barreras financieras al acceso y aumenta la utilización (WHO, 2005). La provisión
universal de servicios puede asimismo promover la equidad en el acceso, sin comprometer
la calidad de la prestación de servicios (OECD, 2006). El financiamiento público directo para
los servicios de DIT puede ofrecer varias ventajas adicionales, incluyendo: conducción
gubernamental de los servicios de primera infancia; economías de escala; calidad nacional
mejorada; capacitación más efectiva para el personal que presta servicios de DIT; y, más
equidad en el acceso, en comparación con los modelos de subsidio parental (OECD, 2006).
Existe alguna evidencia de que en los sistemas donde la prestación privada o basada en la
comunidad es el vehículo dominante para los servicios de DIT, hay por lo general menos
oportunidades para la capacitación de personal, lo que puede ser perjudicial para la calidad
del programa (OECD, 2006).

79. Los criterios para la asignación de fondos y la transparencia en el proceso
presupuestario son elementos clave de un sistema de finanzas. Los países pueden basar las
asignaciones en las históricamente utilizadas, los niveles de población, diferenciando las
necesidades según los niveles de ingreso u otros criterios. Es también importante examinar
los criterios que se usan para tomar decisiones de asignación presupuestaria entre regiones
dentro de un mismo países. El tema de la coordinación intersectorial es también de gran
relevancia en el proceso presupuestario de un país. Dado que el presupuesto general para
DIT se extrae de sectores dispares en la mayoría de contextos nacionales, es crucial que
existan mecanismos para coordinar el manejo de presupuestoy las asignaciones entre las
agencias clave.

80. El nivel de financiamiento del DIT y los mecanismos de financiación tienen una gama
de implicaciones a nivel de la prestación de servicios, que afectan no solamente el acceso
sino también la calidad. Los salarios bajos para los educadores de la primera infancia
prevalecen en la mayoría de países. Estas bajas remuneraciones, combinadas con
capacitación y supervisión precarias, tienden a resultar en costos de rotación de personal
más elevados en los centros preescolares que en las instituciones educativas de primaria y
secundaria. Esta rotación puede ser perjudicial para el desarrollo de los niños y también
acarrea ineficiencias en la prestación de servicios, toda vez que los recursos se desperdician
en recontratación y reorientación del personal (ECDE, 2006; Oberhuemer et al., 2010). Dado
que en la mayoría de sistemas los salarios para el personal de la AEPI forman el grueso del
gasto presupuestario, los niveles salariales tienen implicaciones significativas para los
niveles de financiamiento generales.

Objetivo de política 2: Implementación amplia
81. Una implementación amplia supone considerar tres instrumentos de política
interrelacionados: el alcance de los programas y políticas; el grado de cobertura (como
proporción de la población elegible) de las diferentes políticas y programas; y, el grado en el
que los diferentes subgrupos tienen un acceso equitativo al DIT. Por definición, un enfoque
centrado en el DIT involucra (como mínimo) intervenciones en salud, nutrición, educación y
protección infantil y social, y debería dirigirse a mujeres embarazadas, niños pequeños y sus
padres y cuidadores. Una política de DIT sólida debería asegurar altos grados de cobertura y
llegar equitativamente a toda la población, en especial a los niños pequeños más
desfavorecidos y sus familias.

Instrumento de política 2.1: Alcance de los programas
82. El alcance de los programas de DIT en un país se refiere al grado en que los programas
son establecidos en todas las áreas importantes del desarrollo y llegan a todos los grupos
de beneficiarios relevantes. Basado en una revisión exhaustiva de evidencia, SABER-ECD
evalúa el grado en que los países han establecido programas clave para llegar a las partes
involucradas en las siguientes cuatro áreas: salud, nutrición, educación y protección infantil
y social. Para cada sector se han identificado una serie de intervenciones específicas que
individualmente producen altos retornos e impactan positivamente en el desarrollo de los
niños. Aunque cada intervención individual puede no ser relevante en todos los países —por
ejemplo, la distribución de mosquiteros es importante en los países donde la prevalencia de
malaria es alta pero no en países donde la malaria no es un tema de salud pública—, la
mayoría de intervenciones serán relevantes para la mayoría de países.5 Se han escogido
intervenciones específicas basadas en dos factores: importancia para el desarrollo infantil y
eficacia probada de las intervenciones6 mediante la revisión de evaluaciones de impacto
individuales y a través de amplias revisiones de las intervenciones, tales como el Consenso
de Copenhague.7

83. Un sistema de DIT bien desarrollado dispondrá de intervenciones diferenciadas para
llegar a las mujeres embarazadas, los recién nacidos, los bebés y los niños que están por
ingresar a la escuela, así como a los padres y cuidadores. Para llegar a todos los
beneficiarios, los programas de DIT deben dirigirse a diversas poblaciones y estar diseñados
para llegar a los padres y niños pequeños (Britto, Yoshikawa y Boller, 2011; UNESCO, 2007).
Las diferentes etapas del desarrollo infantil necesitan diferentes tipos intervenciones.

84. Además de llegar a los niños pequeños, llegar a los padres y cuidadores con mensajes
sobre el desarrollo en la primera infancia y la crianza positiva puede mejorar
significativamente los resultados para los niños. La estimulación para los niños pequeños

5
En instancias donde un indicador no es relevante para un país, como es el caso con la malaria, este será
simplemente removido del análisis.
6
Por ejemplo, la vitamina A es necesaria para promover el crecimiento y desarrollo normales, la reparación de
tejidos y huesos, piel y ojos saludables y respuestas inmunológicas. La deficiencia de vitamina A es la principal
causa de ceguera prevenible en los niños y aumenta el riesgo de enfermedad y muerte por infecciones severas
(WHO, 2005). Se ha probado que la administración semestral de vitamina A promueve la supervivencia infantil
(Black, Morris y Bryce, 2003). El lanzamiento de las “Semanas de Salud Infantil” a través de las cuales los niños
reciben dosis de vitamina A cada seis meses, ha reducido sustancialmente la deficiencia de vitamina A en
algunos países.
7
En 2008 se le encomendó a un panel de expertos en economía clasificar una serie de propuestas presentadas
para enfrentar los desafíos globales del desarrollo. Las comparaciones fueron más allá de un simple enfoque
de costo-eficacia, estimando las relaciones costo/beneficio con una métrica común, lo que permitió hacer
comparaciones en diferentes sectores con resultados diferentes. Todas las cinco inversiones propuestas en
nutrición fueron consideradas entre las diez inversiones más productivas de una lista de 30 inversiones
potenciales y casi todas las diez mejores inversiones están relacionadas con DIT. Las 10 mejores inversiones
identificadas incluyeron: i) Suplementos de micronutrientes (vitamina A y zinc); ii) La agenda de desarrollo de
Doha; iii) Enriquecimiento con micronutrientes (hierro y sal); iv) Cobertura de inmunización ampliada para los
niños; v) I/D agrícola de micronutrientes; vi) Programas de desparasitación y nutrición en la escuela; vii)
Reducción del precio de la escolarización; viii) Aumentar y mejorar la escolarización de las niñas; ix) Promoción
de la nutrición basada en la comunidad; x) Proporcionar apoyo para el rol reproductivo de las mujeres.
ocurre a través de interacciones sensibles y crecientemente complejas (y apropiadas para el
desarrollo) entre los cuidadores y los niños (Young, 2002; Landry et al., 2006). Estas
interacciones mejoran el desarrollo infantil y promueven el desarrollo de las habilidades
cognitivas y socioemocionales que, a su vez, más tarde influyen en los resultados
académicos y laborales (Grantham-McGregor et al., 2007; Heckman, 2006). Las relaciones
afectuosas entre padres e hijos en las cuales los niños reciben aliento, apoyo e instrucciones
apropiadas están correlacionadas con transiciones escolares más fluidas, mejores notas
académicas y menos problemas de comportamiento (Pianta, Nimetz y Bennet, 1997; Pianta
y Harbers, 1996). Los esfuerzos para promover prácticas de crianza positivas han
demostrado tener impactos en las habilidades cognitivas, la adaptación social y el
desempeño académico (Meeks-Gardner et al., 2003; Kagitcibasi, Sunar y Bekman, 2001). Las
actividades en el hogar que ofrecen oportunidades de aprendizaje han demostrado efectos
positivos en la alfabetización y aritmética de los niños a la edad de 5 años (Sylva et al.,
2008).

85. Nueva evidencia sobre la prevalencia e impacto de la depresión materna sugiere que
las intervenciones y políticas para apoyar a las madres y prevenir y tratar la depresión
podrían producir altos retornos y deberían ser seriamente consideradas en los sistemas de
DIT. Los impactos de la depresión materna son significativos para los niños pequeños en
todo el mundo (cita de Lancet). La prevalencia de la depresión materna en los países de
ingresos bajos y medios es alta en todas las regiones, incluyendo: 15-28% en África y Asia
(Husain, Creed y Tomenson, 2000) y 35-50% en América Latina (Wolf, DeAndraca y Lozoff,
2002). La depresión materna puede interferir con el proceso de apego y vinculación
afectiva entre una madre y un niño e impactar negativamente en la habilidad de la madre
para llevar a cabo las funciones de crianza. La depresión materna ha sido vinculada a una
reducida habilidad de lenguaje y un desempeño pobre en las tareas cognitivas y de
conducta de los bebés, y a problemas de comportamiento y riesgo de depresión y otros
trastornos emocionales al final de la infancia y en la adolescencia (Huang et al., 2006).

86. En una serie de contextos, las intervenciones psicosociales para enfrentar la depresión
materna han sido exitosas. En Jamaica, promotores de salud comunitarios visitaron a las
madres en sus hogares semanalmente durante un año para hablar de temas de crianza y
hacer demostraciones de actividades lúdicas. Las madres que recibieron por lo menos 25
visitas se mostraron significativamente menos propensas a desarrollar síntomas de
depresión que las madres con menos de 25 visitas (Baker-Henningham et al., 2005). En
Pakistán se capacitó a trabajadores de extensión comunitaria para ofrecer asesoramiento
semanal basado en apoyo social durante 8 semanas a mujeres deprimidas. Estas sesiones
resultaron en una reducción significativa de los síntomas depresivos (Ali et al., 2003).
También se han registrado intervenciones exitosas para reducir la depresión materna y/o
promover el apego madre-niño en Taiwán (Chen et al., 2000), Uganda (Bolton et al., 2003) y
Sudáfrica (Cooper et al., 2002).

Instrumento de política 2.2: Cobertura
87. Promover la supervivencia y el desarrollo saludable de los niños pequeños requiere
que las intervenciones operen a escala para ofrecer niveles altos de cobertura. Se estima
que cada año 8,8 millones de niños mueren en el mundo antes de su quinto cumpleaños y al
menos los dos tercios de estas muertes podrían prevenirse con una mejor cobertura de
intervenciones de eficacia probada en salud y nutrición (Black, Morris y Bryce, 2003). La
eficacia y diseño de las intervenciones que se requieren para prevenir estas muertes han
sido ampliamente probadas y aceptadas y en la mayoría de países están disponibles, pero
frecuentemente no a escala.

88. No garantizar niveles altos de acceso a los servicios de DIT entraña costos significativos
para el desarrollo económico y social de los individuos y países en el corto, mediano y
largo plazos (UNESCO, 2011). En el sector de educación, por ejemplo, los niveles altos de
cobertura en la escuela preprimaria son importantes para asegurar que las inversiones en
educación y DIT obtengan el máximo beneficio. Cuando los niños llegan a la escuela mal
preparados para ser exitosos, no solos sus oportunidades de éxito son limitadas, sino que
también la influencia que tiene sobre las dinámicas del aula y en las experiencias de todos
los niños que están en ella puede ser perjudicada (Wentzel y Wigfield, 1998; Reynolds et al.,
2001).

89. Para evaluar el nivel de cobertura provisto por el sistema de DIT de un país, se pueden
usar fuentes secundarias de información tales como las Encuestas de Indicadores
Múltiples por Conglomerados (MICS, por sus siglas en inglés). El acceso y los resultados del
DIT son utilizados como proxies para medir el alcance de la cobertura en cada país. Las
peguntas clave incluyen:8

i. ¿Cuál es el nivel de acceso a intervenciones de salud esenciales para las mujeres

embarazadas? Los indicadores clave que se analizarán utilizando datos de las MICS
incluyen: la tasa de nacimientos atendidos por personal especializado, el porcentaje
de mujeres embarazadas que se benefician de por lo menos cuatro visitas prenatales
y el porcentaje de mujeres embarazadas VIH+ y recién nacidos expuestos al VIH que
reciben ARV para la prevención de la transmisión de madre a hijo.
ii. ¿Cuál es el nivel de acceso a intervenciones de salud esenciales para los niños
pequeños? Los indicadores clave que se analizarán utilizando datos de las MICS
incluyen: el porcentaje de niños menores de cinco años con diarrea que reciben
rehidratación oral y alimentación continua, el porcentaje de niños cubiertos con
programas ampliados de inmunización, el porcentaje de niños menores de cinco
años con síntomas de neumonía que reciben antibióticos y el porcentaje de niños
(en áreas de riesgo) que duermen bajo mosquiteros tratados con insecticida.
iii. ¿Cuál es el nivel de acceso a intervenciones de nutrición esenciales para los niños
pequeños y las mujeres embarazadas? Los indicadores clave que se analizarán
utilizando datos de las MICS incluyen: la tasa de cobertura de suplementos de
vitamina A para niños de 6 a 59 meses de edad, el porcentaje de niños menores de 6
meses que están alimentados exclusivamente con leche materna, el porcentaje de la
población que consume sal yodada y el porcentaje de mujeres embarazadas que
están anémicas.

8
Para información sobre las intervenciones que serán examinadas, véase por favor la Rúbrica de Clasificación
de Políticas en el Anexo (disponible en inglés en
https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/20174/901830NWP0no5000Box385307B00P
UBLIC0.pdf?sequence=1&isAllowed=y). En el futuro, también se analizarán los indicadores de protección
infantil y social (e.g. nivel de inscripción de nacimientos, prácticas de crianza parentales y exposición de los
niños a la violencia).
 iv. ¿Cuál es tasa de matriculación neta en la educación preprimaria? Análisis de los
resultados de PISA 2009 sugieren que aquellos sistemas escolares que se
desempeñan mejor y brindan oportunidades de aprendizaje equitativas a todos los
estudiantes son también los que proporcionan un acceso más inclusivo a la
educación preprimaria. Ampliar el acceso a la educación preprimaria puede mejorar
el desempeño general y la equidad, reduciendo las disparidades socioeconómicas
entre estudiantes. Sin embargo, si la ampliación de la cobertura compromete la
calidad, la efectividad de los sistemas educativos puede verse perjudicada.

Instrumento de política 2.3: Equidad

90. Las desigualdades en el desarrollo infantil comienzan durante el periodo prenatal y,
sin ninguna intervención compensatoria, aumentan con el tiempo. Estas disparidades se
agravan cuando los niños experimentan múltiples riesgos. Para prevenirlas, los gobiernos
necesitan asignar más recursos a programas de DIT de alta calidad para los niños más
desfavorecidos (Engle et al., 2011). El tiempo más efectivo y costo-eficaz para hacer frente a
las desigualdades es el de los primeros años de vida. Reducir las desigualdades requiere de
intervenciones tempranas que estén integradas para reducir los riesgos y promover el
desarrollo infantil. Los niños desfavorecidos se benefician sobre todo de las inversiones en
los primeros años (Naudeau et el., 2011). Los beneficios para los niños pobres que
participan en programas de calidad de DIT incluyen: mayor rendimiento y finalización del
ciclo escolar (Kagitcibasi, Sunar y Bekman, 2001) y mayor atención y mejores resultados de
aprendizaje (Vegas y Petrow, 2008; Berlinski, Galiani y Getler, 2009). Los beneficios pueden
extenderse más allá de los niños pequeños y arrojar resultados para otros segmentos en
riesgo de una población. Los programas de DIT también pueden servir como una
herramienta de política útil para llegar a las poblaciones marginadas de la sociedad,
incluidas las familias inmigrantes. Puesto que el valor económico de los programas de DIT es
a menudo más elevado para aquellos que tienen menos posibilidades de recibir servicios,
comparar la cobertura por grupo económico puede demostrar mucho más sobre la
efectividad de una política o intervención que examinar solamente el nivel de cobertura
para toda la población. Por esta razón, SABER-EDC observa de cerca en qué medida la
cobertura de servicios de DIT es equitativa, comparándola por subregión, género, estatus
socioeconómico, entre áreas urbanas y rurales y para niños con necesidades especiales.

91. En todo el mundo, las disparidades sociales y económicas están asociadas con
indicadores de salud y económicos negativos durante la edad adulta. Engle et al. (2011)
presentan datos que muestran que los niños del quintil económico más alto de los distintos
países tienen más probabilidades de recibir estimulación de calidad en el hogar, más del
doble de posibilidades de asistir al preescolar y de tener un desempeño del lenguaje más
alto, comparados con los niños del quintil de ingresos más bajo. Estos hallazgos son
consistentes con las conclusiones a las que llegó la Comisión sobre los Determinantes
Sociales de la Salud de la OMS.

92. Un análisis reciente de datos de las MICS3 de 37 países de ingresos bajos y medios
encuentra resultados similares. Se encontraron desigualdades significativas en el acceso al
aprendizaje temprano y en los recursos parentales por estatus socioeconómico (ESE), zonas
rurales o urbanas y niveles de educación materna. En 24 países la tasa de asistencia de niños
a programas de aprendizaje temprano es dos veces más alto para los niños de las áreas
urbanas que para los niños de las áreas rurales; en 26 países la tasa de asistencia de los
niños de familias adineradas es dos veces más elevada que la de los niños pobres; y, en 17
países es dos veces más elevada para los niños cuyas madres tienen una educación
secundaria o mayor. Además, comparada con las familias rurales, la disponibilidad de
recursos parentales es el doble para las familias urbanas (Nonoyama-Tarumi y Ota, 2010).

93. Estos hallazgos sugieren que algunos niños enfrentan desventajas múltiples: están
matriculados en preescolar pero sus entornos familiares no facilitan el aprendizaje.
Resulta interesante no haber encontrado una desigualdad significativa en lo que concierne a
las actividades parentales de crianza, de supervisión o cuidado de la salud entre familias con
diferente estatus socioeconómico, nivel educativo de la madre o por ubicación urbana-rural.
Estos datos dispares relativos a las actividades de crianza y recursos parentales
(comparando, por ejemplo, la presencia de padres que cuentan cuentos en el hogar con la
disponibilidad de libros para hacerlo) apoyan la idea de que es posible fomentar buenas
prácticas de crianza y entornos estimulantes para los niños incluso si los recursos son
mínimos. Nonoyama-Tarumi y Ota (2010) compararon el acceso a cuidados de salud
utilizando la cobertura de inmunizaciones esenciales. Este hallazgo no sorprende dado el
éxito global que se ha logrado en las últimas décadas en los esfuerzos por aumentar el
acceso de la población a las inmunizaciones.

94. En la mayoría de países, las tasas de matriculación en la escuela preprimaria no varían
significativamente por género. Pese a esta tendencia, hay consideraciones de género
importantes respecto de la dimensión de equidad en la prestación de servicios de DIT. La
inscripción en la AEPI desde una edad temprana puede ayudar a promover la igualdad de
género temprano en la vida y a establecer pautas relativas a las niñas que asisten a la
escuela. Además, dados los claros beneficios de las intervenciones de DIT en todos los
sectores, asegurar que las niñas tengan acceso a los servicios de salud y nutrición y estén
inscritas en la AEPI a una edad temprana mejora las oportunidades de éxito en la escuela
primaria y aumenta las probabilidades de que una niña termine un ciclo escolar completo.
Más allá de la inscripción de las niñas en la AEPI, la provisión de un cuidado infantil
asequible y de alta calidad ha demostrado tener impactos positivos en las tasas de
educación secundaria para las hermanas mayores que, de otro modo, podrían ser sacadas
de la escuela para cuidar de los hermanos menores. Un estudio en Kenia, por ejemplo,
mostró que al aumentar la disponibilidad de cuidado infantil se incrementaban las tasas de
matriculación en la escuela primaria y secundaria para las niñas mayores que, en caso
contrario, tendrían que ocuparse del cuidado de los hermanos menores (Lokshin, Glinskaya
y García, 2000).

95. A fin de examinar el nivel de equidad de la prestación de servicios de DIT en un país, es
posible utilizar una combinación de datos de las MICS e información administrativa para
evaluar la equidad en las siguientes áreas:9

9
El equipo de SABER-ECD consideró muy seriamente la conveniencia de incluir el acceso a la escuela
preprimaria por género. Basándose en una revisión de información internacional, el equipo decidió no incluir
este indicador, pues son muy pocos los países donde el nivel de acceso a la escuela preprimaria varía
significativamente por género. Es más bien al ingresar a la escuela primaria y secundaria que las disparidades
en la matriculación por género se tornan más evidente.
 i. Comparación del acceso a la AEPI por subregiones. La información puede ser
utilizada para comparar la proporción de inscripción en la AEPI entre las regiones con
las tasas de inscripción más altas y aquellas que registran las más bajas.
ii. Comparación del acceso a la AEPI por género. La información puede ser utilizada
para comparar la proporción de inscripción en la AEPI entre niñas y niños.
iii. Comparación del acceso a los servicios de DTI clave entre áreas urbanas y rurales.
En muchos países hay discrepancias significativas en el acceso a los servicios
esenciales entre poblaciones urbanas y rurales.
iv. Comparación del acceso y los resultados del DIT por niveles socioeconómicos. Con
el fin de evaluar las diferencias en el estatus socioeconómico (ESE), se puede
comparar la proporción de acceso para el quintil más rico y para el quintil más pobre
usando indicadores como la inscripción del nacimiento, la presencia de personal
especializado en la atención del parto, la prevalencia del bajo peso al nacer y la
inscripción en la AEPI basada en centros.
v. Acceso a los servicios para niños con necesidades especiales. Se recopilará
información tendiente a ubicar los servicios especiales que se han establecido para
los niños con discapacidades y necesidades especiales, y para monitorear los niveles
de inscripción.

96. Al comparar la cobertura para varios subgrupos de la población, los gobiernos pueden
visualizar mejor la eficacia de una política o una intervención para constatar si se está
llegando a aquellos a los que es más difícil llegar, los más necesitados y los niños pequeños
con más probabilidades de verse beneficiados. Cuando se dispone de información que
diferencia el acceso por grupos especiales, los gobiernos pueden aprender más acerca de la
eficacia de una política que si solamente observan los niveles de cobertura nacional.

Objetivo de política 3: Monitoreo y aseguramiento de la calidad
97. La evidencia de una gama de contextos muestra que la calidad de los programas de
DIT está directamente asociada con un mejor desarrollo cognitivo y social en los niños.
Asegurar la calidad de los programas de DIT es esencial pues la evidencia ha demostrado
que a menos que los programas sean de alta calidad, el impacto en los niños puede ser
insignificante o incluso perjudicial. Tres instrumentos de política son importantes para
monitorear y asegurar la calidad: disponibilidad de información, estándares de calidad y
cumplimiento de los estándares.

Instrumento de política 3.1: Disponibilidad de información10
98. Una recopilación de datos precisa, completa y oportuna puede promover una
formulación de políticas más racional y efectiva. Esto puede resultar en una mejor toma de
decisiones respecto a: el volumen y la asignación del financiamiento público, la mejor
manera de llegar a los niños más necesitados (debido a circunstancias socioeconómicas,
necesidades especiales, etc.), la contratación y capacitación de personal y el cumplimiento
de los estándares (Tayler y Bennett, 2008). La recopilación de información intersectorial
sobre las necesidades específicas de los niños pequeños y sobre el alcance y calidad de los

10
En la Rúbrica de Clasificación de Políticas de SABER-ECD, los indicadores para el Instrumento de política 3.1,
Disponibilidad de información, están alineados con algunos de los indicadores que se incluyen en los
instrumentos de política de Marco legal, Cobertura y equidad para permitir la comparación de las políticas y su
implementación, y servir como una referencia cruzada para verificar la validez de los datos que se recopilan.
servicios de DIT existentes puede arrojar información útil para diseñar servicios de DIT
nuevos o modificar los existentes de la manera más pertinente (Naudeau et al., 2011). De
modo similar, el monitoreo de la prestación y calidad de los servicios de salud y de los
resultados de salud puede ser utilizado por los gobiernos y los asociados para el desarrollo
para evaluar y reevaluar las necesidades de la población objetivo a lo largo del tiempo y
adaptar la prestación de servicios de DIT según corresponda. De acuerdo a una revisión
exhaustiva de las iniciativas en salud infantil, la planificación de programas de salud infantil
sólidos requiere disponer de información relevante en el nivel subnacional para evaluar a
nivel local los perfiles epidemiológicos, la capacidad del sistema de salud y las preferencias
de la comunidad (Bryce et al., 2003). Una información relevante sobre los resultados del
programa ayudará asimismo a asegurar que los enfoques que funcionan mejor puedan ser
identificados y llevados a escala (Naudeau et al., 2011).

99. Los sistemas de información efectivos recopilan tanto datos de encuestas como
administrativos. Los datos de encuestas y los administrativos pueden proporcionar insumos
cruciales para el proceso de formulación de políticas. Los datos de encuestas, tales como las
encuestas de hogares, pueden ser utilizados para recabar información pormenorizada sobre
la vida y circunstancias de los niños pequeños. En particular, los datos de encuestas pueden
ser usados para recopilar información sobre el entorno familiar (los ejemplos incluyen tasas
de lactancia materna, tasas de disciplina violenta o el entorno de aprendizaje en el hogar), la
calidad de la enseñanza en los centros de AEPI o los patrones de tratamiento en los centros
de salud. Los datos administrativos pueden proporcionar información sobre los niveles de
de acceso y aceptación de los servicios medidos por poblaciones enteras o subgrupos.

100. Una evaluación de impacto rigurosa realizada en Mozambique demuestra la
importancia potencial de la recopilación de información.11 En 2008, el Banco Mundial, en
asociación con el Ministerio de Educación y Ciencia, lanzó una evaluación de impacto de una
intervención de DIT basada en la comunidad, implementada por Save the Children en la
provincia de Gaza, un área rural de Mozambique. Información de base subraya los
considerables retrasos cognitivos y de lenguaje de los niños desfavorecidos en relación con
niños que crecen en condiciones más ventajosas, así como la necesidad de intervenciones
de DIT que ayuden a acortar la brecha y prevenir que surjan más disparidades. Pocos días
después de que estos hallazgos fueran presentados al gobierno de Mozambique y los
asociados para el desarrollo en Maputo en marzo de 2010, el Ministro de Educación solicitó
apoyo del Banco Mundial para financiar y diseñar un nuevo proyecto de DIT. Los hallazgos
de la evaluación de impacto, difundidos en 2012, revelaron que los niños matriculados en
preescolar estaban mejor preparados para la escuela primaria que los niños que no
asistieron al preescolar. Asimismo, tenían más probabilidades de comenzar la escuela
primaria a tiempo, hacia los 6 años de edad. Basándose en los resultados de la evaluación
de impacto, el gobierno y sus asociados diseñaron una estrategia de DIT multisectorial. Con
apoyo del Banco Central, el Ministerio de Educación comenzó a trabajar para extender el
modelo preescolar basado en la comunidad a 600 comunidades en 2013-2015.

101. Un sistema de información bien desarrollado debería estar en capacidad de
monitorear el acceso a los servicios por subgrupos de la población. La habilidad de un
sistema para monitorear el acceso y los resultados de los niños por estatus socioeconómico,

11
Para mayor información véase Martínez, Naudeau y Pereira (2012) y World Bank (2012).
ubicación, género o discapacidad tendrá repercusiones en su habilidad para asegurar que se
satisfagan todas las necesidades de los niños. El monitoreo de las desigualdades es esencial
para asegurar que se llegue a los niños más necesitados (Victoria et al., 2003). Hacer un
seguimiento del éxito de las intervenciones en llegar a las poblaciones destinatarias ofrece
un panorama más completo del éxito de una intervención que el que se obtiene si
solamente se consideran los promedios nacionales.

102. Es importante que los gobiernos recopilen información sobre los resultados de los
niños. Monitorear los resultados de los niños puede ser útil para los siguientes propósitos: i)
establecer una línea de base y documentar la magnitud del problema; ii) evaluar el impacto
de las intervenciones existentes; y, iii) evaluar qué tipos específicos de intervenciones de DIT
son los más efectivos y costo-efectivos en un contexto dado o para poblaciones específicas,
y orientar el diálogo sobre políticas para futuras planificaciones (Nadeau et al., 2011).
Siempre que sea posible, el desarrollo debería ser evaluado del modo más integral porque
el desarrollo de un niño en un ámbito a menudo actúa como catalizador para el desarrollo
en otro. Los niños que se desarrollan con lentitud en un ámbito pueden tener una capacidad
limitada para expresar lo que han aprendido en otros ámbitos (Naudeau et al., 2011). No
obstante, es importante no utilizar esta información para decisiones críticas tales como si un
niño debe o no comenzar la escuela primaria.

103. Dada la naturaleza holística del desarrollo infantil, es importante que el gobierno
diseñe sistemas de manejo de información capaces de hacer un seguimiento individual
exhaustivo de los niños, con mecanismos que respondan a sus necesidades. Como
ejemplo, la nueva política de DIT en Chile, Chile Crece Contigo CCC), incluye un programa de
apoyo al desarrollo biopsicosocial, que hace un seguimiento de la trayectoria del desarrollo
de todos los niños que están cubiertos por el sistema de salud pública (75% de los niños
chilenos). El sector de la salud cumple un papel central en CCC: presta la mayoría de
servicios y proporciona atención médica, pero la intervención permite un apoyo
diferenciado para los niños más vulnerables, a partir de un seguimiento exhaustivo de su
desarrollo y una intervención con servicios multisectoriales cuando es necesario.

Instrumento de política 3.2: Estándares de calidad
104. Los estándares para la prestación de servicios de DIT son esenciales para
proporcionar directrices y asegurar su continuidad de modo que se garantice a todos los
niños pequeños y sus familias un nivel mínimo de calidad. Los estándares de calidad
también pueden ser una manera importante de sensibilizar a las familias sobre el valor de
los servicios de DIT. Los estándares pueden incluir componentes de infraestructura,
requerimientos de personal, pautas para los currículos o la prestación de servicios, y
orientaciones sobre el desarrollo y uso de materiales, por ejemplo.

105. El tema de la calidad —y las percepciones relevantes al respecto— está influenciado
por el contexto en el cual se prestan los servicios de AEPI (Naudeau et al., 2011; Dahlberg,
Moss y Pence, 2000). En consonancia, es importante adaptar los estándares, currículos,
materiales de aprendizaje y métodos de enseñanza a los contextos y realidades culturales
locales. Pese a la interacción entre cultura, calidad y contexto, hay elementos estructurales,
organizacionales y de proceso de la calidad que son comunes y prevén los resultados del
desarrollo del niño, incluido su desarrollo físico, cognitivo, lingüístico y socioemocional
(Myers, 2004; 2006). En la Tabla 2 se describen algunos elementos clave de la calidad.

Tabla 2: Elementos de proceso de la calidad

Proporciones adulto-niño, tamaño del grupo, entorno físico y
Variables estructurales
disponibilidad
Variables de los de equipo materiales pedagógicos
Educación inicial, capacitación, mentoría/supervisión y salarios
cuidadores

Intensidad del programa, involucramiento parental, idioma de
Variables de programa instrucción, currículo, rutina diaria e insumos de salud/nutrición

Variables de proceso daily routine and health/nutrition inputs

Interacciones cuidador-niño y niño-niño
Fuente: Adaptado de Naudeau et al., 2011.

106. La evidencia de una gama de contextos sugiere la importancia de asegurar la calidad
en la AEPI (Vandell y Wolfe, 2000; Peisner-Feinberg et al., 1999; Love, Schochet y
Meckstroth, 1996). Mientras el cuidado infantil de alta calidad está asociado con una gama
de resultados favorables —incluidas la competencia temprana en matemáticas y lectura, la
cooperación con los adultos y la habilidad para iniciar y sostener intercambios con sus
semejantes—, el cuidado infantil de baja calidad, en contraste, está asociado con resultados
de desarrollo precarios (Shonkoff y Phillips, 2000). Los resultados de PISA 2009 para 59
países sugieren que, en particular, la participación en la educación preprimaria está
fuertemente asociada con el desempeño en la lectura a los 15 años de edad en aquellos
países donde las políticas han buscado mejorar la calidad de la educación preprimaria. Una
evaluación de 1500 niños de diez países (tres en vías de desarrollo) identificaron la calidad
del programa como un factor importante que contribuye al desarrollo cognitivo de los niños
(Montie et al., 2006).

107. Contar con estándares claros respecto de lo que los niños tendrían que saber y ser
capaces de hacer puede ayudar a los profesores a comprender lo que deberían hacer en el
aula y a clarificar sus responsabilidades y objetivos (Kagan y Britto, 2005). Para asegurar la
máxima eficacia, estos estándares tendrían que ajustarse al currículo. El establecimiento y
monitoreo de estándares a nivel nacional puede estimular una calidad consistente entre los
diferentes prestadores de servicios.

108. Muchos de los estándares que rigen para la prestación de servicios de DIT en salud,
nutrición y protección social e infantil no son específicos del DIT. Por ejemplo, en la
mayoría de países no hay centros de salud que atiendan exclusivamente a niños pequeños.
Más bien, todas las instalaciones de salud están guiadas por ciertos estándares que no son
específicos a la edad del usuario. Del mismo modo, los profesionales de la salud deben
generalmente capacitarse para el cuidado de los niños pequeños en el marco de programas
estándar de capacitación médica. Por esta razón, el análisis de los estándares de calidad
para el DIT en la iniciativa SABER-ECD se inclina más hacia el sector de la educación que
hacia otros. No obstante, muchas de las recomendaciones de mejores prácticas para la
prestación de servicios de salud y nutrición están incorporadas a otros componentes de este
marco (por ejemplo, examinar si la política del gobierno incluye la promoción de la lactancia
materna en los centros de salud o si existen leyes sobre nutrición en el marco legal).

109. Todos los sistemas de DIT deberían fijar requisitos claros para el ingreso a las
profesiones que atienden a niños pequeños, y también ofrecer oportunidades para el
desarrollo profesional permanente. Los entornos donde se ha calificado y entrenado a
profesionales de DIT arrojan mejores resultados en el desarrollo cognitivo y social (NICHD,
2002; Blau, 2001; Lamb, 1996; Olds et al., 1993; Peisner-Feinberg et al., 1999; Schweinhart,
2005). Establecer una autoridad pública que regule la capacitación previa al servicio de
profesionales puede ser una buena forma de promover la adhesión a los estándares y la
calidad en un sistema grande. Algunas formas de prácticas previas al servicio pueden
resultar útiles para que el personal de prestación de servicios —por ejemplo enfermeras y
profesores de escuela preprimaria— tengan la oportunidad de poner en práctica la teoría.
Un sistema que ofrezca orientación a los nuevos profesionales de primera infancia puede
asimismo ser útil para apoyar a los nuevos profesionales y promover un entorno laboral
colaborativo y la transferencia de conocimientos de los profesionales más experimentados a
los que tienen menor experiencia.

110. Contar con una infraestructura establecida y con estándares para la prestación de
servicios en los centros que proporcionan servicios de DIT puede garantizar que los niños
tengan un mínimo nivel de calidad y seguridad. Los estándares clave de un servicio o
programa para la provisión de AEPI incluyen: proporción entre estudiantes y profesores,
estándares para agua limpia y saneamiento, instalaciones para implementar intervenciones
de nutrición, espacio adecuado para todos los estudiantes y garantía de seguridad para todo
el entorno de aprendizaje. Para mejorar los entornos de desarrollo y aprendizaje
tempranos, se requiere de materiales de juego y de aprendizaje adecuados, así como de
capacitación de los cuidadores para que los utilicen eficazmente y aprendan a crear apoyos
pedagógicos contextualmente apropiados con recursos disponibles localmente. En trabajos
de investigación tanto de un solo país como de varios, se ha encontrado que la variedad y
cantidad de materiales de aprendizaje con que se cuenta en los establecimientos
preescolares muestran una correlación positiva con el desarrollo cognitivo de los niños
(Montie et al., 2006). Además, un tamaño reducido de las aulas y una proporción alta entre
cuidador y niño son insumos estructurales asociados con resultados positivos en los niños
(Myers, 2004). La calidad es particularmente importante para los niños más vulnerables.

111. Contar con procedimientos establecidos de registro y acreditación para las
instalaciones de DIT ofrece un mecanismo para asegurar que aquellas donde se atiende a
los niños pequeños y sus familias puedan ser inspeccionadas y evaluadas. Es crucial que las
autoridades públicas tengan algún mecanismo para monitorear el número —y el estado—
de las instalaciones donde se atiende a los niños pequeños. Los mecanismos de registro
pueden ser usados para asegurar que el personal y las instalaciones cumplan con los
requisitos establecidos.

Instrumento de política 3.3: Cumplimiento de estándares
112. Todos los sistemas deberían estar en capacidad de monitorear el cumplimiento de los
estándares establecidos. Sin mecanismos para monitorear y hacer cumplir los estándares, la
calidad de los servicios que reciben los niños se verá comprometida. SABER-ECD evalúa el
grado en que los sistemas son capaces de monitorear el cumplimiento de los estándares
descritos en el Instrumento de política 3.2 y la medida en que la aplicación del
cumplimiento cubre la prestación estatal así como no estatal.

113. En muchos países, la realidad de la prestación de servicios sobre el terreno no cumple
con los estándares establecidos. Por esta razón, SABER-ECD busca información sobre el
estado físico de las instalaciones (por ejemplo, qué porcentaje de puestos de salud o de
escuelas de preprimaria disponen de agua potable o electricidad) y sobre la formación
profesional del personal que presta servicios de DIT. En muchos países, la proporción entre
niño y profesor excede significativamente la establecida, llegando frecuentemente a niveles
tan altos como de 50, 70 o incluso 100 niños por profesor. En la Figura 2 se presenta el
número de niños de preprimaria por profesor de preprimaria para 111 países en los que se
dispone de información. Como muestra la Figura 9, solamente 23 países cuentan con 1
profesor por 20 niños (o menos). Aunque la Figura 9 sobrestima las proporciones reales
entre niños y profesor en las aulas (porque se basa en toda la población de la escuela
preprimaria en lugar de en los niños matriculados), sí muestra la medida en que los países
necesitan capacitar y contratar profesores de preprimaria, y asegurar el cumplimiento de los
estándares de personal establecidos.


114. Dada la medida en que el DIT es provisto por el sector privado en muchos países,
hacer cumplir los estándares y monitorear su cumplimiento es de crucial importancia para
asegurar que todos los niños reciban cuidado y educación de calidad en sus primeros años
de vida. Como muestra la Figura 3, la proporción de AEPI provista por entidades no
estatales12 es alta en casi cada región, con excepción de Europa central y Asia central, y
alcanza hasta el 75% en los países árabes y el 85% en los países del Caribe. Aunque no se
dispone de información para mostrar la magnitud que alcanza la provisión privada de
servicios de DIT, la evidencia anecdótica de análisis preliminares de SABER-ECD en los países
revela que la proporción de niños que reciben cuidado en instalaciones de salud no
estatales es alta en muchos países.


Figura 3: Matriculación AEPI en instalaciones provistas por el sector privado

La proporción de niños matriculados en instituciones privadas de educación preprimaria varía
significativamente por nivel de ingreso e incluso más por región.
Fuente: UNESCO EFA Global Monitoring Report 2011: The hidden crisis: Armed Conflict and Education.

115. El cumplimiento de los estándares de DIT es un tema que deben abordar no
solamente los países de ingresos bajos y medios sino también los de ingresos altos. En
2008, Unicef produjo “El cuidado infantil en los países industrializados: transición y cambio
– Una tabla clasificatoria de la educación y los cuidados durante la primera infancia en los
países económicamente avanzados” (UNICEF, 2008). Presentado como una report card, el
estudio abordó las oportunidades y riesgos que enfrenta el número creciente de niños que
han sido puestos al cuidado durante sus primeros años en los países de la OCDE. El informe

12
Esto comprende toda la provisión que no es pública y a través del Estado y podría incluir instituciones
privadas con fines de lucro, instituciones privadas sin fines de lucro, instituciones de cuidado basadas en la
comunidad o de cuidado provisto por religiosos o instituciones de beneficencia.
propuso una serie de 10 criterios de referencia aplicables internacionalmente para la
provisión de AEPI y presenta información sobre esos criterios recabada en 25 países de la
OCDE. Cinco de los 10 criterios de referencia están relacionados con la calidad y se
presentan en la Tabla 3. Estos criterios de referencia representan estándares mínimos para
las instalaciones de AEPI más que una garantía de calidad y, en su mayoría, se refieren al
cuidado institucional fuera del hogar que al cuidado basado en el hogar o comunitario. Los
criterios de referencia no incluyen los programas de visitas domiciliarias, los programas
dirigidos a los niños en riesgo o medidas del involucramiento parental. Pese a estas
salvedades, la Tabla 3 proporciona una visión interesante sobre el nivel de cumplimiento de
los criterios de referencia de la calidad de la AEPI en los países de la OCDE. Los resultados
sugieren que el cumplimiento de los estándares de DIT es un problema con el que lidian
muchos países, independientemente de su nivel de ingresos.

Tabla 3: Criterios de referencia de la calidad de la AEPI en los países de la OCDE

Nueva Zelanda
República de

Reino Unido
Países Bajos
Dinamarca
Eslovenia

Alemania

Finlandia
Noruega
Portugal

Hungría

Islandia
México

Francia
España

Austria
Bélgica

Suecia
Japón

Corea
Italia

Servicios de cuidado infantil

subvencionados y regulados
para el 25% de los niños X
X

X
x
x

x
x
menores de 3 años
Servicios de educación para
la primera infancia
subvencionados y
X
X

X
X

X
x

x
x
x

x
x

x
x
acreditados para el 80% de
los niños de 4 años

Un 80% de todo el
personal encargado del
X
X

X
x
x
x
x

x
x

x
x
cuidado infantil con
formación
Un 50% del personal de
servicios acreditados de
educación a la primera
infancia con educación
X
X

X
x

x
x
x

x
x

superior y título pertinente

Proporción mínima entre

personal y niños de 1:15 en
educación preescolar
X

X
x
x

x
x
x

x
x

Número de indicadores de
referencia alcanzado 0 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3 4 4 4 4 4 5 5 5

Fuente: Adaptado de UNICEF
(2008)