Universidad Central de Venezuela

Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas

Centro de Estudios de Postgrado

Especialización en Derecho Administrativo

Cátedra: Derecho Administrativo Sancionatorio

Prof. José Gregorio Silva

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DE LA LEY

ORGÁNICA DE PRECIOS JUSTOS

Elaborado por: Jesús Villegas

C.I.:15.665.960
Consideraciones Preliminares

La Ley de Precios Justos es el instrumento normativo que prevé el procedimiento

administrativo sancionatorio objeto de estudio. La Ley de Precios Justos tiene por objeto,
de conformidad con su artículo 1º, “establecer las normas para la determinación de precios
de bienes y servicios, los márgenes de ganancia, los mecanismos de comercialización, y los
controles que se deben ejercer para garantizar el acceso de las personas a bienes y servicios
a precios justos, que conlleven a la satisfacción de sus necesidades en condiciones de
justicia y equidad, con el fin de proteger los ingresos de las ciudadanas y ciudadanos, y
muy especialmente, el salario de las trabajadoras y los trabajadores.”

La Ley de Precios Justos ha establecido diversas sanciones contra quienes incumplan las
normas en ella establecidas, y bajo la finalidad de cumplir con el principio de legalidad, le
fue otorgada a la SUNDDE una gran capacidad a la hora de realizar procedimientos
sancionatorios, así como múltiples instrumentos para hacer efectivas sus decisiones. En este
sentido, fueron altamente reforzadas las actividades de fiscalización del ente competente, se
establece un conjunto de conductas que pueden ser consideradas sancionables, la mayoría
ya regulada en el pasado pero con una marcado contraste en cuanto a la forma en la cual
han sido desarrolladas por la Ley de Precios Justos, creando nuevas infracciones y delitos,
afectando en este último caso el principio de reserva legal formal, en cuanto que quien debe
dictar leyes en materia penal es el Poder Legislativo, y no el Ejecutivo Nacional.

También, fueron creados a través del señalado Decreto Ley, delitos tales como: expendio
de alimentos o bienes vencidos, especulación, importación de bienes nocivos para la salud,
alteración fraudulenta, acaparamiento, boicot, desestabilización de la económica, reventa de
productos de la cesta básica o regulados, condicionamiento de venta de bienes o servicios
regulados, contrabando de extracción, usura, corrupción entre particulares, alteración de
bienes y servicios, difusión fraudulenta de precios.

Se ha dicho sin embargo, que esta ley constituye un régimen legal abiertamente
inconstitucional atentando principalmente contra los derechos fundamentales como la libre
competencia y la libertad de empresa, en el sentido de que se le impide a los agentes
económicos que determinen sus precios en razón a sus propias estructuras de costos, esto es,
de manera libre.

El objeto de la ley es el de establecer un control total a la economía del país a través de la

implementación de una política de regulación de los precios de todos los bienes y servicios
comercializados en el país a la par de que muchas veces se le atribuyen a los órganos del
sistema facultades abiertamente discrecionales como la determinación de cuando un precio
es excesivo, etc.

Se trata de un instrumento normativo dirigido a todas aquellas personas naturales o

jurídicas de derecho público o privado, nacionales o extranjeras que desarrollen actividades
económicas en el territorio de la República Bolivariana de Venezuela teniendo como sus
principales fines el crear las bases de una política integral de precios justos, la
consolidación de un orden económico socialista, defender y proteger los derechos de las
personas en el acceso a los bienes y servicios, entre otros, siendo igualmente sus
disposiciones de orden público y en consecuencia irrenunciables.

Se establece igualmente a la Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos

Socioeconómicos (SUNDDE) como el órgano rector en la materia correspondiéndole el
análisis, estudio, control y regulación de los costos y la determinación de los márgenes de
ganancias y precios y que tiene naturaleza de un órgano desconcentrado, con capacidad de
gestión, presupuestaria, administrativa y financiera.

En el marco de las competencias de la SUNDDE destacan marcadas facultades de

inspección y fiscalización y así podrá verificar las informaciones recibidas, practicar
inspecciones de oficio o por denuncia. También en cuanto al régimen de control del
cumplimiento del decreto destacan los tipos de incumplimiento y sus sanciones cuya
determinación corresponde exclusivamente a la Superintendencia Nacional para la Defensa
de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE) para cuya imposición se tomarán en cuenta
criterios de equidad, proporcionalidad y racionalidad.

Dentro de las sanciones administrativas destacan, la multa, el cierre temporal de almacenes

y depósitos, la suspensión temporal del registro único de personas que desarrollan
actividades económicas, ocupación temporal con intervención de almacenes, clausura de
almacenes, depósitos y establecimientos dedicados al comercio de bienes, comiso de bienes,
revocatoria de concesiones, entre otras.

Por otra parte, en cuanto al procedimiento administrativo que se inicia puede bien ser
contra una persona de derecho privado o de derecho público, nacionales o extranjeras que
desarrollen actividades económicas en Venezuela, a excepción de aquellas cuyas
actividades se rijan por normativa especial, entrando en esta excepción el sector bancario,
abogados u otras áreas altamente reguladas mediante leyes especiales.

El procedimiento administrativo sancionatorio previsto en la Ley de Precios Justos

constituye una garantía para el administrado y es el instrumento necesario para que la
SUNDDE pueda, dentro de los parámetros de la ley, imponer la sanción respectiva, lo que
responde evidentemente al ejercicio de una potestad concreta por parte de la referida
Superintendencia como lo es la potestad sancionatoria.
Régimen Sancionatorio

La intervención estatal en el campo económico reflejado en el texto de la Ley objeto de

análisis, encuentra fundamento en la imposición de controles, restricciones y límites a las
libertades económicas de los particulares. Se evidencia en este régimen legal un elemento
coactivo como aquel expresado en la facultad de exigir a los administrados el acatamiento
de las restricciones a sus derechos que han sido impuestas en protección del orden público.

La potestad sancionadora, se ubica en esta línea argumental, en el último recurso del poder
coactivo de la administración como manifestación lógica del Ius Puniendi del Estado, como
aquel poder de aplicar penas y sanciones con vistas a la restauración del orden jurídico
infringido por una conducta en específico.

En el marco de la Ley analizada, el legislador ha dado amplias facultades de inspección y

fiscalización a la Administración con la finalidad de verificar, mediante el procedimiento
establecido a tales fines, el cumplimiento de los límites establecidos sean cumplidos así
como se han tipificado una serie de conductas como ilícitos administrativos cuya
realización apareja la imposición de sanciones una vez cumplido el procedimiento
correspondiente.

Se le ha otorgado al órgano rector en este caso la SUNDDE, las más amplias potestades de
inspección y fiscalización, y como consecuencia de ello los sujetos destinatarios de la ley
están en la obligación de brindar a los funcionarios competentes todas las facilidades que
éstos les soliciten.

Tipos de Procedimientos

Se establecen básicamente dos fases que involucran a su vez dos tipos de procedimiento,
esto es, tanto la fase de inspección y fiscalización como la fase en la que se analice la
posible comisión por parte de los sujetos de aplicación de la ley y que traiga como
consecuencia la aplicación de una sanción, requieren la realización de un procedimiento
previo con la finalidad de respetar el derecho a la defensa del presunto infractor. En ese
sentido, el texto normativo objeto de análisis, prevé un procedimiento de fiscalización e
inspección y un procedimiento sancionatorio.

Del Procedimiento de Fiscalización e Inspección

De acuerdo a la letra de la ley las fiscalizaciones e inspecciones se iniciarán por instrucción

impartida por el funcionario competente ya sea de oficio o por denuncia y el mismo podrá
llevarse a cabo en la sede del sujeto de aplicación o en las oficinas de la Superintendencia
Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), según la
naturaleza de las actuaciones materiales que han de llevarse a cabo o las verificaciones
necesarias para determinar el cumplimiento de formalidades.

Por otra parte, deberá efectuarse la notificación en alguno de los responsables o

representantes de los sujetos de aplicación de la Ley y en la ejecución de la inspección el
funcionario actuante ejecutará las actividades materiales o técnicas necesarias para
determinar la verdad de los hechos o circunstancias que permitan conocer la conformidad o
incumplimiento de los deberes impuestos por la ley. Asimismo de toda inspección se
levantará un acta la cual deberá ser suscrita por la funcionaria o el funcionario actuante, la
persona presente en la inspección a cargo de las actividades o bienes objeto de inspección y
los testigos si los hubiere.

Puede darse el caso, en el marco de este procedimiento que si de los hechos y

circunstancias objeto de inspección y fiscalización el funcionario actuante constatare que
no existen incumplimientos por parte del sujeto investigado o que la denuncia carece de
fundamento indicará tal circunstancia a efectos de dar por concluido el procedimiento, esto
es lo que se conoce como la verificación conforme. Por el contrario, si se encontrase con el
incumplimiento de formalidades de ley se podrá imponer las sanciones correspondientes
notificándolas en el mismo acto.

Otro tema importante en el marco de este procedimiento de inspección y fiscalización es el

de la facultad que le otorga la ley a los funcionarios actuantes en el procedimiento de
imponer medidas preventivas cuando se detecten indicios de incumplimientos de
obligaciones previstas en la ley, tales medidas podrán consistir en: comiso preventivo de
mercancías, ocupación temporal de los establecimientos o bienes indispensables para el
desarrollo de la actividad, cierre temporal del establecimiento, suspensión temporal de las
licencias, permisos o autorizaciones emitidas por la Superintendencia Nacional para la
Defensa de los Derechos Socieconómicos (SUNDDE), ajuste inmediato de los precios de
los bienes a comercializar o servicios a prestar, conforme a los fijados por la
Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socieconómicos (SUNDDE), y
finalmente todas aquellas que sean necesarias para proteger los derechos de las ciudadanas
y ciudadanos protegidos por dicha ley.

Para el caso de dictarse alguna de estas medidas se abrirá una incidencia en donde entre
otras cosas el afectado podrá oponerse a la misma como garantía de su derecho a la defensa
y al debido proceso. Igualmente, aunque la ley no lo expresa de manera concreta debe
suponerse que para que dichas medidas preventivas sean ejecutadas, durante la
sustanciación de las mismas deberán llenarse los extremos previstos tradicionalmente en el
Código de Procedimiento Civil (CPC) para su procedencia, es decir, la existencia del riesgo
manifiesto de que quedase ilusoria la ejecución de la decisión que pusiera final al
procedimiento, la demostración de la presunción grave del derecho que se reclama que en
este caso sería la existencia de indicios que hagan presuponer un incumplimiento a la ley.
Siguiendo con el tema de las medidas preventivas que podrá dictar la Administración en el
marco del procedimiento de inspección y fiscalización varias acotaciones son necesarias
hacer, para lo cual señalamos lo siguiente. En primer lugar y en resguardo del principio de
tipicidad no cualquier medida puede ser adoptada por la Administración a su libre arbitrio
sino sólo aquellas preestablecidas en el texto legal, ya que toda posible medida de
aplicación contra los particulares debe estar consagrada en forma previa en el texto de la
ley.

También de una delimitación clara entre los procedimientos de inspección y fiscalización y

el procedimiento sancionatorio deriva en un buen proceder de la Administración para con el
particular ya que de no atenerse previamente a esta distinción puede darse el caso de que en
fase de inspección se dispongan medidas que afecten desde esa fase derechos
fundamentales del particular sin la posibilidad de defenderse. Es necesario destacar esto
porque la fiscalización únicamente tiene por finalidad el recabar hechos no siendo correcto
prejuzgar la culpabilidad del administrado en esta fase que no es la del inicio del
procedimiento administrativo sancionatorio como tal, entonces confundir ambas fases
pudiera dar lugar a violaciones de derechos fundamentales del particular como el disponer
en fase de inspección de medidas que implican un grave alcance en el patrimonio del
particular sin haberse iniciado siquiera el procedimiento sancionatorio respectivo.

Del Procedimiento Sancionatorio

Una vez ordenada la apertura de este procedimiento por parte del funcionario competente
se ordenará la notificación de aquellas personas a que hubiera lugar para dar inicio al
mismo. Ya en la audiencia de descargos, como fase de defensa del presunto infractor, este
presentará sus defensas y negará o admitirá los hechos que se le atribuyen y así podrá
también promover las pruebas que estime pertinente. En esa misma instancia si se
admitiesen los hechos se dará por concluido el procedimiento mediante la emisión del acto
conclusivo en el cual se impondrán las sanciones a que hubiere lugar.

De no haber concluido el procedimiento en la audiencia de descargos se iniciará el lapso

probatorio y en los asuntos que sean de mero de derecho se prescindirá de esta fase
probatoria. Una vez vencido el lapso probatorio el funcionario competente dispondrá de un
plazo de 10 días continuos prorrogables por 10 días más para emitir la decisión.

Igualmente, se establece la posibilidad de que en cualquier grado y estado del

procedimiento el funcionario podrá decretar las medidas preventivas que considerare
conveniente, así como medidas de embargo, secuestro, prohibición de enajenar y gravar, etc
y cuando a su juicio hayan desaparecido las condiciones que motivaron el levantamiento de
las medidas podrá decretar la revocatoria, modificación o suspensión de las mismas.
Finalmente el acto en el cual se dicte la decisión deberá indicarse el lugar y fecha de su
emisión, la identificación de las partes en el procedimiento, los hechos u omisiones
constatados, hechos reconocidos parcialmente si fuere el caso, apreciación de las pruebas y
las defensas alegadas, fundamentos de la decisión, sanciones que correspondan, recursos
que correspondan contra el acto y la identificación y firma autógrafa del funcionario
competente que dicta el acto, con indicación del carácter con que actúa.

Se establece un lapso de tres días hábiles siguientes a su notificación para el cumplimiento

voluntario de los actos administrativo por parte de los sujetos de aplicación de la ley y al
partir del día siguiente al vencimiento del lapso para que el infractor dé cumplimiento
voluntario a la sanción impuesta comenzarán a causarse intereses de mora, calculados sobre
la base de la tasa máxima para las operaciones activas que determine el Banco Central de
Venezuela.

Para el caso de que la ejecución voluntaria no se realizare, la Superintendencia Nacional

para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), procederá a su ejecución
forzosa ejecutando el cumplimiento forzoso de las multas impuestas adoptando las medidas
que fueren conducentes así como también podrá optar por el cobro judicial de las multas no
pagadas por los sujetos de aplicación a través del procedimiento breve de la ley que regula
la jurisdicción contencioso administrativa.

Sobre los principios y garantías

Los principios que rigen la actividad administrativa se pasan desde el más amplio como lo
es el principio de legalidad que sirve de fundamento a todo el sistema y pueden distinguirse
en dos grandes grupos de acuerdo al fin que persiguen y así están los principios que
constituyen garantías jurídicas de los administrados y los destinados a garantizar la eficacia
de la autonomía administrativa.

Entre estos destacan, el principio audire alteram partem, constituido por la facultad de los
titulares de intereses o de derechos frente a la Administración de defenderlos pudiendo
participar activamente con el carácter de parte en cualquier causa que les concierna.

El principio de imparcialidad, principio que exige que la posición de la administración

frente a los distintos sujetos que intervienen en el procedimiento sea equidistante en el
sentido que no debe inclinarse hacia alguno de ellos en base a circunstancias extrañas a los
intereses que ella tutela.

Por otro lado cabe mencionar el principio de publicidad como aquel en virtud del cual las
actuaciones administrativas no están protegidas por la confidencialidad o el secreto, por lo
cual deben ser del conocimiento de los administrados. Este principio se ubica en el campo
de los principios destinados a garantizar la buena marcha de la Administración
También se cita por ejemplo el principio de economía procedimental cuando se apela a la
eficacia, celeridad e imparcialidad y que cuando deben resolverse cuestiones relativas a las
normas de procedimiento deberá tomarse en cuenta dicho precepto. Es también
manifestación de la economía procedimental la reducción de los plazos así como el tema de
que el acto administrativo habrá de resolver todas las cuestiones que hubieren sido
planteadas.

El principio de racionalización de la actividad administrativa, supone por otra parte, el que

la Administración deberá racionalizar tanto sus estructuras como sus sistemas y
procedimientos, a fin de obtener la máxima eficacia con el uso de los medios de los cuales
dispone.

(BREWER CARIAS)

De los principios y garantías en la Ley Orgánica de Precios Justos

Siendo que todo procedimiento administrativo debe cumplir, a lo largo del desarrollo de
cada una de sus fases, con los principios y garantías previstos tanto en nuestra Carta Magna
como en la normativa que regula la actuación de la Administración Pública, para que de esa
manera pueda ser considerado como legítimo y asimismo el acto administrativo que de éste
resulta.

Con relación al tema de las medidas cautelares en el marco del presente procedimiento
administrativo las mismas deberían estar destinadas a evitar los riesgos derivados de
circunstancias sobrevenidas que pudiesen afectar a las partes en un juicio donde hay
intereses que deben ser decididos. Pero so la Administración no se encuentra en los
procedimientos administrativos en una situación de debilidad ni sus intereses están en
peligro frente a los del administrado no tiene sentido para parte de la doctrina el que se
acuerde medidas cautelares a favor de la Administración y no puede alegarse que el
requisito del fumus bonis iuris esté en la tutela de los intereses de la colectividad ya que la
Administración esté o no en juicio siempre debe tutelar dichos interés en la forma más
favorable posible.

El procedimiento sancionatorio previsto en la Ley de Precios Justos, ha sido concebido de

manera que se produzca una oportunidad específica para que el presunto infractor, así como
el interesado, de ser el caso, expongan sus argumentos y defensas, tal y como lo estipula el
principio de participación intersubjetiva o contradictorio administrativo, que se encuentra
estrechamente ligado al derecho a la defensa que está integrado a su vez por el derecho del
particular a ser oído. De esta forma, puede afirmarse que en un principio el procedimiento
objeto de estudio pareciera dar cumplimiento al principio en cuestión, ya que ha sido
previsto un acto en particular, como lo es la audiencia de descargos, para que
principalmente, el presunto infractor señale los alegatos que existen a su favor y que
desvirtuarían la presunción creada en su contra.
No obstante, debe considerarse que la aplicación de las medidas preventivas ya señaladas,
pueden conllevar una afectación de tal magnitud contra los derechos del sujeto de
aplicación, que cuando el procedimiento administrativo sancionatorio es iniciado, éste no
pasa de ser una mascarada en la cual se aparenta respetar el derecho.

En relación al principio de publicidad, el sujeto de aplicación tiene el derecho de acceder a

las actas, pudiendo solicitar copia certificada de las actuaciones en el expediente
administrativo. Desde el inicio, en el caso de las inspecciones o fiscalizaciones, exige la
Ley de Precios Justos que se debe entregar copia de lo actuado durante la inspección a los
particulares. Se cumple igualmente en la practica el mencionado principio al momento de
notificarle al particular las denuncias interpuestas en su contra, informándole en la misma
los hechos por los cuales ha sido denunciado, dándole de esta forma la posibilidad de
ejercer su defensa, con lo cual, observamos el desarrollo de una publicidad inter-partes.

La SUNDDE efectúa la notificación al presunto infractor de los supuestos hechos por los
cuales se le denuncia, y asimismo le indica la fecha en la cual deberá acudir a una única
audiencia de conciliación, teniendo entonces la posibilidad de llegar a un acuerdo, caso
contrario, le permite entonces ejercer sus defensas en la siguiente oportunidad, a saber, la
audiencia de descargos, y de la cual es debidamente notificado, otorgándole la oportunidad
de presentar las pruebas y alegatos que considere en su defensa.

Otro principio que debe cumplirse ante todo procedimiento administrativo es el

denominado principio de igualdad formal, que se deriva del derecho constitucional a un
trato igualitario, en este sentido debe entenderse que el órgano o ente administrativo
encargado de sustanciar y decidir el procedimiento debe garantizar que los participantes en
el mismo disfruten plenamente de las garantías que los amparan, independientemente de
que se trate de un procedimiento iniciado de oficio o por solicitud de persona interesada.
Sin embargo, en este punto cobra importancia también el principio de la imparcialidad, ya
que el principio de igualdad formal es necesaria consecuencia de este último, pues ante una
Administración parcializada no habría evidentemente trato igualitario. Así pues, igualmente
se discute la imparcialidad de la Administración frente al interés público que está destinada
a salvaguardar y el interés del particular, presunto infractor, en este caso.

En este punto es necesario observar que la potestad otorgada a la SUNDDE puede ser
considerada incluso como extremadamente amplia frente al particular, y esto se presenta
desde un inicio cuando, dentro del conjunto de medidas preventivas que puede dictar, está
la posibilidad conforme a lo establecido en el artículo 70 numeral 6 de la Ley de Precios
Justos, de dictar “[t]odas aquellas que sean necesarias para proteger los derechos de las
ciudadanas y ciudadanos”. Visto lo anterior, resulta cuesta arriba afirmar que se cumplan en
la práctica los señalados principios de igualdad e imparcialidad.

Sobre el principio de la flexibilidad probatoria, es menester señalar que la Ley de Precios

Justos prevé expresamente que durante el procedimiento administrativo podrá emplearse
cualquier medio de prueba e incluso, a diferencia de la Ley de Indepabis, La Ley de Precios
Justos no establece un lapso para admitir o inadmitir las pruebas aportadas, lo cual tampoco
conlleva la valoración de toda prueba, por cuanto ordena la señalada norma que deberán
rechazarse y por lo tanto no valorarlas, al momento de decidir , las pruebas que resulten
ilegales o impertinentes.

El procedimiento administrativo sancionatorio previsto en la Ley de Precios Justos y que ha

sido objeto de análisis del presente trabajo, si bien cumple cabalmente con cada una de las
fases que constituye todo procedimiento administrativo que se desarrolla en virtud de la
potestad sancionatoria ejercida por la Administración, no se garantiza adecuadamente el
cumplimiento de garantías, tales como la presunción de inocencia y el derecho a la defensa.

En nuestra práctica administrativa ha sido común que la Administración se pronuncie sobre

la culpabilidad del ciudadano e imponga una sanción en el curso de una inspección. Y aún
más, el hecho de que la Administración pueda imponer sanciones sin previo procedimiento
ha sido avalado por ciertas sentencias, entre las que cabe mencionar (Sentencia de la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo del 13 de abril de 2009, caso INAVI y del 22 de
febrero de 2011, caso Alimentos Polar Comercial, señalándose en ellas que la
Administración puede dictar actos ablatorios sin previo procedimiento administrativo.

En ese caso, la única decisión que puede adoptar la Administración sin audiencia previa de
los interesados es una medida cautelar siempre de acuerdo a la expresa habilitación legal
medida esta que podrá ser reversible y frente a la cual el interesado podrá ejercer su
derecho a la defensa.

Entonces el derecho a la defensa no puede ser concebido como una mera formalidad que
puede ceder ante las exigencias de una actividad administrativa eficiente y eficaz.