Estudio BID PDF

PÚBLICO
DIVULGACIÓN SIMULTÁNEA
DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
PERÚ
MEJORAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL PARA

UNA GESTIÓN PÚBLICA EFICAZ E INTEGRA
(PE-L1132)
PROPUESTA DE PRÉSTAMO
Este documento fue preparado por el equipo de proyecto integrado por: Francisco Javier
Urra (ICS/CBR) Jefe de Equipo; Gonzalo Deustua (ICS/CPE); Mauricio García Mejía
(ICS/CNI); Monica Lugo (LEG/SGO); Axel Radics (FMM/CPE); Deborah Sprietzer
(VPC/FMP); Fernando Glasman (FMP/CPE); Ezequiel Cambiasso (FMP/CPE); Carmen
Romero (VPC/CPE); Melissa González (IFD/ICS); y Raimundo Arroio (Consultor,
IFD/ICS). Contribuyeron con sus comentarios al documento: María José Jarquín
(IFD/ICS); Nicolás Dassen (IFD/ICS); Arnaldo Posadas (IFD/ICS); Dino Caprirolo
(ICS/CBR); Alejandro Guerrero (OVE/OVE) Marcelo Pérez-Alfaro (EDU/CBR); y Ariel
Zaltsman (IFD/IFD).
El presente documento se divulga al público de forma simultánea a su distribución al Directorio Ejecutivo

del Banco. El presente documento no ha sido aprobado por el Directorio. Si el Directorio lo aprueba con
modificaciones se pondrá a disposición del público una versión revisada que sustituirá y reemplazará la
versión original.
ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO
I. DESCRIPCIÓN Y MONITOREO DE RESULTADOS ............................................................. 2
A. Antecedentes, problemas y justificación ........................................................... 2

B. Objetivos y componentes ................................................................................... 9
C. Indicadores claves de la Matriz de Resultados ................................................ 10
D. Evaluación económica ..................................................................................... 11
II. ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO Y PRINCIPALES RIESGOS ..................................... 11
A. Costos y financiamiento .................................................................................. 11

B. Riesgos ambientales y sociales de las salvaguardias ....................................... 12
C. Riesgos fiduciarios........................................................................................... 12
D. Otros Riesgos ................................................................................................... 12
III. IMPLEMENTACIÓN Y PLAN DE ACCIÓN ....................................................................... 13
A. Resumen de medidas de implementación ........................................................ 13

B. Resumen del Esquema de Seguimiento y Evaluación del Programa (ESE) .... 14
- ii -
ANEXOS
Anexo I Resumen de Matriz de Efectividad en el Desarrollo
Anexo II Matriz de Resultados
Anexo III Acuerdos y Requisitos Fiduciarios
ENLACES ELECTRÓNICOS
OBLIGATORIOS
1. Plan Operativo Anual (POA)
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707666
2. Plan de Monitoreo y Evaluación
3. Plan de Adquisiciones Completo
OPCIONALES
1. Plan de Ejecución del Programa (PEP)
2. Análisis Económico
3. Presupuesto Detallado
4. Manual Operativo del Programa (MOP)
5. Sistema de Evaluación de Capacidad Institucional (SECI)
6. Diagnóstico de Necesidades y Propuesta de Intervención-Componente I
7. Diagnóstico de Necesidades y Propuesta de Intervención-Componente II
8. Diagnóstico de Necesidades y Propuesta de Intervención-Componente III
9. Diagnóstico de Necesidades y Propuesta de Intervención-Componente IV
10. Estudio – Análisis Situación y Modelo de Madurez de Gestión por Procesos de la CGR
http://idbdocs.iadb.org/WSDocs/getDocument.aspx?DOCNUM=37707228
11. Estudio – Percepción Externa de la Capacidad, Accionar y Resultados de la CGR
12. Directiva – Gestión de Proyectos en la Contraloría General de la República
13. Directiva –Gestión Financiera del Proyecto Préstamos
14. Resumen Ejecutivo Resultados – Primera Operación del CGR
15. Informe de Terminación de Proyecto (PCR) del Programa de Modernización de la
Contraloría General de la República y Desconcentración del Sistema Nacional de
Control
16. Formulario de Salvaguardias
- iii -
SIGLAS Y ABREVIATURAS
ARF Acuerdos y Requisitos Fiduciarios

BID Banco Interamericano de Desarrollo
BPM Business Process Management
CC Capacidad de Control
CGP Comité de Gestión del Proyecto
CGR Contraloría General de la República
COSO Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway
Commisssion
DCGP Dirección de Calidad del Gasto Público
DGP Departamento de Gestión de Proyectos
DGPI Dirección General Inversiones Públicas
EFS Entidad Fiscalizadora Superior
GDES Gerencia de Desarrollo
GpR Gestión por Resultados
GIZ Cooperación Alemana - Deutsche Gesellschaft für Internationale
Zusammenarbeit
ICIF Internal Control Integrated Framework
INTOSAI Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores
ISSAI Estándares Internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MOP Manual Operativo del Programa
NAG Normas de Auditoría Gubernamental
NEC Nuevo Enfoque de Control
NMG Nuevo Modelo de Gestión
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OCI Órgano de Control Institucional
OE Organismo Ejecutor
OLACEFS Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores
OCR Oficina de Coordinación Regional
ORC Oficina Regional de Control
PAD Plan de Adquisiciones
PE Programas Estratégicos
PEP Plan de Ejecución del Programa
PEFA Public Expenditure and Financial Accountability
PEI Plan Estratégico Institucional
SECI Sistema de Evaluación de Capacidad Institucional
SNC Sistema Nacional Control
SOA Sociedades de Auditoría
TDR Términos de Referencias
TIC Tecnología Información y Comunicación
UGP Unidad Gestión Proyecto
VAN Valor Actual Neto
RESUMEN EJECUTIVO
PERÚ
MEJORAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL PARA UNA GESTIÓN PÚBLICA EFICAZ
E INTEGRA
(PE-L1132)
Términos y Condiciones Financieras
Prestatario: República del Perú Facilidad de Financiamiento Flexible*
Pago Bullet al 15 de
Período de amortización: marzo de 2021
Vida Promedio Ponderada: 7,65 años**
Organismo ejecutor (OE): Contraloría General de la Período original de
República (CGR) desembolso: 66 meses
Pago Bullet al 15 de
Período de gracia: marzo de 2021
Comisión de inspección y
Fuente Monto (US$) % vigilancia: ***
BID (Capital Tasa de interés: Basada en Libor
20.000.000 50
Ordinario)
Local 20.000.000 50 Comisión de crédito: ***
Dólares Estadounidense
Total 40.000.000 100 con cargo al Capital
Moneda de aprobación: Ordinario del Banco
Esquema del Proyecto
Objetivo. El objetivo general del programa es incrementar la eficacia del Sistema Nacional de Control (SNC) para
contribuir a una mayor eficacia e integridad de la gestión pública peruana. El programa tiene como objetivos
específicos: i) consolidar el proceso de desconcentración del SNC; ii) apoyar la mejora del desempeño de la gestión
pública; iii) optimizar los procesos de control del SNC; y iv) promover el desarrollo de los sistemas de control
interno de las entidades públicas.
Componentes: i) Componente I: consolidación del proceso de desconcentración del SNC; ii) Componente II:
apoyo a la mejora del desempeño de la gestión pública; iii) Componente III: optimización de los procesos de
control; y iv) Componente IV: promoción de los sistemas de control interno.
Condiciones contractuales especiales previas al primer desembolso. El primer desembolso del Préstamo está
condicionado a que se cumpla, a satisfacción del Banco, los siguientes requisitos: i) la aprobación por la
Contraloría General de la República (CGR) del Manual Operativo del Programa (MOP), con el acuerdo del Banco;
ii) que el OE cuente con los siguientes especialistas que formarán parte de la Unidad de Gestión de Proyecto
(UGP): un especialista en planeamiento, monitoreo y evaluación, un especialista contable-financiero, y un
especialista de adquisiciones y contrataciones; y iii) que el OE haya designado los funcionarios que actuarán como
Gestores de Proyectos por componente que colaborarán con las Unidades Orgánicas Usuarias en la implementación
de las actividades y productos del proyecto (párrafo 3.7).
Condiciones especiales de ejecución. Ninguna.
Excepciones a las políticas del Banco. Ninguna.
Adquisiciones. Las adquisiciones del Proyecto se llevarán de conformidad con las políticas del Banco (GN-2349-9
y GN-2350-9).
El proyecto califica como: SEQ [ ] PTI [ ] Sector [ ] Geográfica [ ] Headcount [ ]
* Bajo los términos de la Facilidad de Financiamiento Flexible (FN-655-1), el Prestatario tiene la opción de solicitar modificaciones
al cronograma de amortización, así como conversiones de moneda y de tasa de interés. En la consideración de dichas solicitudes, el
Banco tomará en cuenta aspectos operacionales y de manejo de riesgos.
** La VPP Original del Préstamo podrá ser menor de acuerdo a la fecha efectiva de firma del Contrato de Préstamo.
*** La comisión de crédito y comisión de inspección y vigilancia serán establecidas periódicamente por el Directorio Ejecutivo
como parte de su revisión de cargos financieros del Banco, de conformidad con las políticas correspondientes.
-2-
I. DESCRIPCIÓN Y MONITOREO DE RESULTADOS
A. Antecedentes, problemas y justificación
1.1 La Contraloría General de la República (CGR) es la Entidad Fiscalizadora

Superior (EFS) de la República de Perú. La Constitución Política del Perú
establece las atribuciones de la CGR, las cuales comprenden “presentar
anualmente el informe de auditoría practicado a la Cuenta General de la
República” (artículo 81), “supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto
del Estado, de las operaciones de deuda pública y de los actos de las instituciones
sujetas a control” (artículo 82), y “fiscalizar la ejecución del presupuesto de las
regiones y municipalidades” (artículo 199). La Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Control (SNC) y de la CGR, Ley No. 27785, establece que el SNC es
el encargado de conducir y desarrollar el ejercicio del control gubernamental en
Perú. El SNC está conformado por: i) la CGR, como ente técnico rector; ii) todas
las unidades orgánicas responsables de la función de control, pertenecientes al
universo de entidades sujetas al control del SNC; y iii) las Sociedades de
Auditoría (SOA) externa, designadas por la CGR para un periodo y fin
determinado1. El conjunto de entidades públicas del Estado sujetas al SNC son
2504, de las cuales 175 entidades son del gobierno nacional, 27 de gobiernos
regionales, 1962 de gobiernos locales, 175 de empresas públicas, 57 de
organismos autónomos y 108 de juntas de participación Social.
1.2 El control gubernamental se encuentra regulado por la Ley No. 27785,

consistiendo en “la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados
de la Gestión por Resultados (GpR) de la gestión pública, en atención al grado de
eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y
bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los
lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de
administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la
adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes” (art.6).
1.3 La CGR viene ejerciendo su función de control externo en un marco de profunda

transformación del estado peruano, caracterizado entre otros por: i) un intenso
proceso de descentralización2; ii) un significativo crecimiento del gasto público3;
y iii) una incipiente transformación de la administración pública hacia una GpR4.
1
Las SOA son personas jurídicas de derecho privado constituidas en Sociedades Civiles Ordinarias o Empresas
Individuales de Responsabilidad Limitada, las cuales, cuando son debidamente calificadas por la CGR y contratadas por
las entidades públicas para prestar servicios de auditoría, realizan las labores de control posterior externo y son
consideradas a tales efectos, integrantes del SNC. La Resolución de la CGR 063-2007-CG aprueba el “Reglamento de las
Sociedades de Auditoría conformantes del Sistema Nacional de Control”.
2
El gasto público de los gobiernos regionales y locales creció un 120% entre 2005 y 2011 (de S/.15.242 millones de
nuevos soles a S/.33.537 millones), frente a un crecimiento del gasto público del Gobierno Nacional del 57% en el mismo
periodo (de S/.37.150 millones a S/.58.481 millones).
-3-
1.4 La CGR ha dado en los últimos años pasos significativos para el fortalecimiento
de su labor. Estos se han recogido en el Plan Estratégico Institucional (PEI)
2010-2012 de la CGR, dirigido a dotar a la CGR de un Nuevo Modelo de Gestión
(NMG), fortalecer el proceso de desconcentración a través de la creación de
cuatro macro-regiones (Norte, Centro, Sur, Lima) y fortalecer las Oficinas
Regionales de Control (ORC) existentes, y actualizar sus procesos misionales a
través de un Nuevo Enfoque de Control (NEC).
1.5 Estos esfuerzos han sido acompañados por un préstamo previo del Banco,
“Programa de Modernización de la Contraloría General de la República y
Desconcentración del Sistema Nacional de Control” (1591/OC-PE), el cual
finalizó su ejecución en 2012, y que, alineado con las líneas estratégicas de la
CGR recogidas en su PEI, ha contribuido principalmente a: i) mejorar las
capacidades institucionales, físicas y tecnológicas de la CGR; ii) fortalecer las
ORC; y iii) modernizar los procesos misionales y de soporte de la CGR.
1.6 Problemas y desafíos. Pese a las mejoras registradas, el problema principal que
enfrenta el control gubernamental es su limitada contribución a la integridad y la
eficacia de la gestión pública peruana. Así, respecto de la integridad, la oferta de
control de auditoría financiera al conjunto de entidades públicas del estado
peruano es de 196 unidades de servicio de auditoría financiera frente a un
universo de 2.375 unidades, y la oferta de control de auditoría de cumplimiento es
de 756 entes públicos sujetos a control frente a un universo de 3.337 entes.
Respecto de la contribución a la eficacia de la gestión pública, no existe oferta
formal de auditorías de desempeño a los 60 programas presupuestales. Las causas
de este problema son:
a. Limitada cobertura de control de las entidades públicas subnacionales.
La tasa de cobertura institucional de las Oficinas de Control
Institucional (OCI)5, número de entidades con OCI respecto al número de
entidades es de 14% en los gobiernos locales, frente al 75% del gobierno
nacional. A su vez, el 88% de las SOA se encuentran en Lima, frente a solo
un 12% ubicadas fuera de la capital. Los factores causales son: i) la
inadecuación del actual modelo de gestión de la CGR, altamente
centralizado, para operar en un escenario crecientemente descentralizado;
ii) la insuficiente capacitación técnica del personal desconcentrado de la
3
El gasto público total se incrementó de S/.53.347 millones de nuevos soles en 2001 a S/.129.864 millones en 2011. En
términos per cápita, el gasto público total aumentó de 2.021 nuevos soles en 2001 a 4.358 en 2011. Fuente: Cuenta
General de la República, años 2001 a 2011. Para el cálculo per cápita, cifras poblaciones del Instituto Nacional de
Estadística e Informática, estimaciones y proyecciones de población total, por años calendario y edades simples, 1950-
2050.
4
La asunción por parte de Perú de la metodología de GpR se viene realizando por el Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF), a través de los denominados Programas Estratégicos o Presupuestales. En 2008, éstos eran cinco programas,
representando partidas presupuestarias por S/.2.726 millones de nuevos soles, y en 2012 eran 60 por un valor de
S/.34.493 millones. Fuente: MEF.
5
Las OCI son las unidades especializadas responsables del control gubernamental en cada entidad pública. Las OCI tienen
a su cargo el ejercicio del control interno posterior, de conformidad con el artículo 7 de la Ley No. 27785, Ley Orgánica
del SNC, así como del control externo ejercido por encargo de la CGR, de conformidad con el artículo 8 de esta misma
ley.
-4-
CGR para asumir nuevas funciones, competencias y responsabilidades

propias de un modelo desconcentrado; iii) la insuficiente dotación de
personal en las Oficinas Macro-Regionales, ORC y OCI, para cubrir la
creciente demanda de control a nivel descentralizado, calculándose el déficit
de personal en las ORC en 44%6; iv) la insuficiente dotación de las oficinas
desconcentradas de la CGR en infraestructura física, equipamiento, flota
vehicular, y tecnologías de información y comunicación, siendo 17, de 18
existentes, como ORC las identificadas como deficitarias para la prestación
de los servicios esperados7; y v) reducida oferta de calidad de SOA para
cubrir las necesidades de control del país tanto en número como en
dispersión geográfica, calculándose actualmente un déficit de 800 auditores
de SOA.
b. Limitada contribución a la mejora de la gestión pública y la eficacia del
gasto. La CGR no realiza auditorías de desempeño conforme a estándares
internacionales8. Dicha ausencia impacta directamente en la contribución de
la CGR a la mejora de la gestión pública y eficacia del gasto, al ser el
principal instrumento orientado al apoyo a la gestión. Los factores causales
son: i) el foco excesivo en el control de legalidad y cumplimiento, como
indica el hecho de que todas las auditorías formales sean de cumplimiento y
financieras y ninguna de desempeño; ii) la insuficiente capacidad del
personal de la CGR en control de desempeño, sin contar actualmente con
personal cualificado para estas funciones; y iii) el insuficiente desarrollo
normativo y metodológico para el control de desempeño, habiéndose recién
creado el Departamento de Auditoría de Desempeño y sin contar aún con una
metodología y normatividad propias de conformidad con los estándares
internacionales9; y iv) el limitado conocimiento por parte de las entidades
públicas de estas capacidades10.
6
Si bien el programa no prevé el financiamiento de contratación de nuevo personal para la CGR, es importante destacar
este punto para entender de manera comprensiva el problema. El PEI de la CGR prevé un aumento de dicho personal en
los próximos años.
7
La metodología de determinación de déficit de infraestructura ha sido realizada por la CGR, conforme al análisis de
capacidades actuales. Para mayor detalle, ver Estudios sobre el Diagnostico de Necesidades y Propuesta de Intervención
de Desconcentración del Sistema Nacional de Control (enlace opcional #6, 7, 8, y 9).
8
La CGR ha realizado labores de control denominados “auditorías de gestión”, principalmente en temas ambientales que sí
son de naturaleza de evaluación de desempeño. Sin embargo éstas no pueden ser consideradas formalmente auditorías de
desempeño según estándares internacionales. En su lugar, la legislación peruana prevé dichas auditorías para los
programas presupuestales del MEF, basados en Presupuesto por Resultados.
9
La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), define las guías de práctica de
auditoría a través de los Estándares Internacionales para EFS (ISSAI). La auditoría de desempeño se encuentra en la serie
ISSAI 3000 – 3100 “Performance Audit Guidelines”, disponibles en http://www.issai.org/media(890,1033).
10
Para este diagnóstico, se realizó en 2011 el estudio “Percepción Externa de la Capacidad, Accionar y Resultados de la
Contraloría General de la República”, realizado con 183 entrevistas a Jefes de OCI, 50 representantes de SOA, 81
funcionarios y servidores de entidades públicas, y 1500 ciudadanos. En dicho estudio se refleja el escaso conocimiento
por parte de las entidades públicas del valor agregado de la labor de control. Así por ejemplo, el 58% de los gestores
entrevistados afirmó que el rol de los auditores del SNC es “punitivo”. Un 68% de los gestores afirmó desear un cambio
de rol hacia una actitud “preventiva, pero sólo un 31% expresó que también deseaba un cambio de rol hacia una actitud
“proactiva” orientada a mejorar la gestión institucional.
-5-
c. Limitaciones de los procesos de control11. De las 21 áreas de negocio de la

CGR (misionales, de apoyo y estratégicas), solo una trabaja de manera
optimizada (tres dimensiones optimizadas), cuatro áreas trabajan con dos o
una dimensiones optimizadas, y las otras 16 áreas de negocio no trabajan de
manera optimizada. Ninguna de las áreas misionales se encuentra entre las
optimizadas, afectando directamente a la calidad de la labor de control. Los
factores causales son: i) un marco operativo y metodológico para los
procesos de control no optimizado; ii) una débil articulación entre los entes
del SNC (CGR, OCI y SOA); iii) la dificultad de la CGR para planificar y
ejecutar los procesos de control a través de un sistema integrado de
monitoreo, alerta temprana y gestión del riesgo; y iv) las insuficientes
capacidades de Tecnología de la Información y Comunicación (TIC) debido
a una inadecuada dotación de sistemas y software para dar soporte a los
procesos de control en el marco de gestión de procesos y resultados.
d. Debilidad del control interno en las entidades públicas. Del conjunto de
entidades públicas, solo un 3% ha implementado un sistema formal de
control interno, un 66% ha reportado encontrarse en fase de planificación de
actividades de control interno y 31% de las entidades no ha realizado ninguna
actividad12. La presencia de un sistema formal de control interno conforme a
estándares internacionales como la metodología COSO es clave a la hora de
garantizar la integridad y eficiencia en los procesos de gestión de las
administraciones públicas. La calificación del indicador de auditoría interna
(PI-21) del último PEFA es de C+, significativamente peor que la mayoría de
las otras dimensiones13. Los factores causales son: i) el bajo conocimiento
por parte de los gerentes públicos de los beneficios generados por los
sistemas de control interno para la gestión; ii) un marco normativo
incompleto y un insuficiente desarrollo metodológico de los sistemas de
control interno14; y iii) la escasez de personal capacitado y con dedicación
principal a funciones de control interno en la administración pública.
11
Para este diagnóstico, se usó el Estudio “Análisis de Situación y Modelo de Madurez de la Gestión por Procesos de la
CGR” elaborado en 2012 con apoyo de la Cooperación Alemana (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, GIZ),
en el que se analizó las 21 áreas de actuación de la CGR conforme a 3 dimensiones (normatividad; software; y
capacitación) y se realizó una evaluación del estado actual del Modelo BPM/SOA, conforme a las cinco siguientes
dimensiones: 1. Madurez organizacional; 2. Madurez Tecnológica; 3. Madurez de la Arquitectura; 4. Gestión del Ciclo de
Vida; y 5. Madurez en Gobierno. Ver el resumen ejecutivo del estudio en el enlace opcional #11. Los procesos de
control, son los propios misionales de la CGR, entendidos estos como procesos de control externo.
12
Ver “Análisis Situación de Control Interno de las Entidades sujetas al Sistema Nacional de Control”, (2010) elaborado por
el Departamento de Prevención de Corrupción de la CGR a 344 entidades del sector público.
13
Peru - Public Financial Management Performance Report – 2009. De 28 dimensiones evaluadas en la metodología
PEFA, 21 áreas fueron superiores, tres iguales, y tres peores. La dimensión de alcance del control externo (PI-26) fue de
B+.
14
El marco jurídico peruano de control interno refleja parcialmente los avances de la metodología Committee of Sponsoring
Organizations of the Treadway Commission (COSO), quien en 1992 publicó el Internal Control – Integrated Framework
(ICIF), que es usado desde entonces normalmente como estándar de buena práctica de control interno) en cuanto a los
aspectos conceptuales. Sin embargo, no existe una correspondencia exacta entre los componentes de ambos marcos. La
Ley N° 28716 considera siete componentes del control interno mientras que COSO (1992 y 2011) consideran sólo cinco
componentes. Dicho marco jurídico no está actualizado para reflejar los cambios en las definiciones de los componentes
del control interno y la introducción de sus correspondientes principios señalados en el nuevo ICIF.
-6-
1.7 Justificación y estrategia de intervención. La contribución de las EFS como

instituciones clave en la lucha contra la corrupción y la mejora de la eficacia de la
gestión pública cuenta con un sólido soporte empírico, como se refleja en la
literatura existente15. La “Nota Sectorial sobre Fortalecimiento de la Gestión
Pública” y la “Nota Técnica sobre Corrupción, Transparencia y Rendición de
Cuentas”, insumos para la elaboración de la Estrategia de País con Perú
2012-2016 (GN-2668), identifican con claridad la necesidad de fortalecer las
capacidades de control de Perú como un elemento fundamental para la mejora de
la integridad y la eficacia de la gestión pública. Igualmente, experiencias
anteriores en Perú han demostrado la efectividad de las intervenciones previstas
en la presente operación.16
1.8 El diagnóstico y análisis de la problemática, así como la estrategia de intervención

propuesta, están de conformidad con las buenas prácticas internacionales y
lecciones aprendidas, tal y cómo han sido recientemente recogidas por la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)17. Las
acciones propuestas en este proyecto se apoyan en la experiencia y literatura
existentes sobre cómo fortalecer a las EFS, incluido las experiencias en
descentralización y desconcentración18. Se ha trabajado a través de una rigurosa
identificación de los problemas, con base empírica para cada diagnóstico, y
propuestas de intervención directamente direccionadas a la causalidad de dichos
problemas con líneas de base y resultados medibles y alcanzables.
1.9 La gran parte de las intervenciones contempladas afectan directamente a las

capacidades de la CGR. Sin embargo, otras tienen como objetivo otros actores
que forman parte del SNC, pero a quienes se accede a través de intervenciones
15
Los estudios al respecto son numerosos, destacamos: The role of Supreme Audit Institutions in Combating Corruption,
Alastair Evans, U4 Helpdesk, Transparency International, 2008; Pillars of Integrity: The Importance of Supreme Audit
Institutions in Curbing Corruption, Kenneth M. Dye y Rick Stapenhurst, World Bank Institute, World Bank, 1998;
Features and Functions of Supreme Audit Institutions, Rick Stapenhurst y Jack Titsworth, Banco Mundial, 2002; O
Controle Externo na América Latina, Marcus André Melo, Instituto Fernando Henrique Cardoso, 2007.
16
El primer préstamo del BID con la CGR (1591/OC-PE), si bien con diferencias respecto al actual programa, tenía como
enfoque la desconcentración del SNC y la mejora de los procesos de auditoría, presentes en el actual programa
(Componentes I y III), probándose sus intervenciones efectivas. La propuesta de PCR aprobado del proyecto, registra la
validez de las intervenciones en las áreas de desconcentración y de procesos, con resultados medibles en ambas
dimensiones. Otros proyectos han realizado intervenciones similares, probándose efectivas, como el Programa
Descentralización de la Agencia Estadounidense de Desarrollo Internacional que trabajó también en la desconcentración
de la CGR con intervenciones similares a las previstas en este proyecto, o los programas de la GIZ y el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo en mejora de la auditoría de desempeño. La CGR, en su portal de cooperación técnica
internacional recoge dichas intervenciones.
17
El Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE a través de su Grupo de Trabajo sobre Gestión Pública Financiera, ha
preparado el documento ‘Good Practices in supporting Supreme Audit Institutions’ que recoge las lecciones aprendidas y
buenas prácticas para las instituciones que trabajan apoyando a las EFS. Otros documentos clave con base empírica sobre
la utilidad de las intervenciones a EFS son: How-to-Note: Working with SAIs, Department for International Development
–DFID, 2005; Building Capacity in Supreme Audit Institutions, INTOSAI Capacity Building Committee (CBC), 2007;
Human Resource Management in SAIs, INTOSAI, CBC, 2012; Implementing the International Standards for Supreme
Audit Institutions – ISSAIs: Strategic Considerations, INTOSAI, CBC, 2012; Handbook for the Office of the Auditor’s
General Development Co-Operation, Office of the Auditor General of
18
Breve avaliação do Programa de Modernização dos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios do Brasil, F.J. Urra,
Revista do Tribunal de Contas do Município de Rio de Janeiro, no. 50, 2012; Keeping an eye on Subnational
Governments: Internal Control and Audit at local levels, M. Baltaci and S, Yilmaz, World Bank Institute, 2006.
-7-
posibilitadas por la CGR: es el caso del aumento de oferta de SOA en el

Componente I, donde se busca mitigar la insuficiente disponibilidad actual de
SOA– vía una intervención de la CGR para incentivar la formación de SOA fuera
de Lima, o el caso de la promoción del control interno en las entidades públicas
donde la CGR tiene la capacidad de promover dichas acciones.
1.10 Si bien la totalidad de las acciones del programa están dirigidas a la CGR o a
través de la CGR, en el proceso de preparación de la operación se ha prestado una
atención particular a la coordinación con otras instituciones relevantes, tales como
la Dirección de Calidad del Gasto Público (DCGP), dentro de la Dirección
General de Gasto Público del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), o el
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico dependiente de la Presidencia del
Consejo de Ministros. Especial coordinación se ha puesto en lo referente al
Componente II, fortalecimiento a las capacidades para la mejora de la gestión y el
gasto público, con acciones de conformidad con el marco normativo de Perú19 y
las buenas prácticas internacionales.20 Las intervenciones, alcance y redacción del
Componente II, y cómo definido en el parágrafo 1.17 fue íntegramente
consensuado con la Dirección General de Calidad del Gasto del MEF21.
1.11 Igualmente, se ha priorizado las intervenciones buscando maximizar su impacto y

responder de manera eficiente a las demandas. Por ejemplo, a la hora de
identificar en qué regiones intervenir, se ha construido un modelo que tenga en
cuenta: i) el déficit de infraestructura; ii) el número de entidades públicas a cubrir;
iii) la magnitud del gasto público regional y local en dicha región; iv) el
crecimiento del gasto público regional y local; v) el índice de pobreza
19
El marco jurídico peruano define las funciones y responsabilidades en esta temática. Así, La Dirección General de
Presupuesto Público, en virtud de la Ley N° 28411 (Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto), “realiza el control
presupuestal, que consiste, exclusivamente, en el seguimiento de los niveles de ejecución de egresos respecto a los
créditos presupuestarios autorizados por la Ley de Presupuesto del Sector Público y sus modificaciones, en el marco de lo
dispuesto en el artículo 13 de la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público - Ley Nº 28112.” De otro
lado, también en virtud de la Ley N° 28411 (art. 31, núm 31.1), la CGR y los OCI de las Entidades “supervisan la
legalidad de la ejecución del presupuesto público comprendiendo la correcta gestión y utilización de los recursos y bienes
del Estado, según lo estipulado en la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control de la Contraloría General de la
República - Ley Nº 27785.” La labor de control presupuestal de la CGR puede abordar, además de aspectos de legalidad
(tales como el seguimiento de los niveles de ejecución de egresos respecto a los créditos presupuestarios autorizados
legalmente), aspectos de desempeño. En efecto, en virtud de la Ley N° 27785 (art. 22 lit. x), la CGR tiene la atribución de
“Ejercer el control de desempeño de la ejecución presupuestal, formulando recomendaciones que promuevan reformas
sobre los sistemas administrativos de las entidades sujetas al Sistema. Aun cuando toda la ejecución presupuestal puede
ser sujeta a control de desempeño, la aplicación de este tipo de control resulta directamente aplicable en el marco del
Presupuesto por Resultados. A ese respecto resulta pertinente señalar que en las leyes de presupuesto de los años fiscales
2012 y 2013 (Leyes N° 29812 y N°29951) se estableció que para el gasto ejecutado mediante el PpR, la CGR debe
verificar su cumplimiento bajo dicha estrategia.
20
Existe una sólida literatura sobre el valor agregado de la labor de control del desempeño, como en el trabajo comparativo
sobre la contribución de la auditoría de desempeño a la gestión pública en Francia, Finlandia, Holanda, Sueca y Reino
Unido, en Performance or Compliance: Performance Audit and Public Management in Five Countries, C. Pollitt, et. al.
Oxford University Press, 1999.
21
La definición del alcance del Componente II se ha definido con especial cuidado, y la redacción concreta del párrafo con
el objetivo y actividades (parágrafo 1.17) ha sido redactado de común acuerdo entre el MEF, la CGR y el BID, con un
intercambio de notas vía correo electrónico en el que queda explicitada está redacción final.
-8-
monetaria22; y vi) el crecimiento del ingreso de denuncias en las ORC (ver tabla
I). Toda la información en detalle de la construcción de la metodología de
intervención se adjunta en los cuatro documentos “Diagnóstico de necesidades y
propuesta de intervención” de cada componente, donde se analiza las demandas,
se construye la metodología de priorización y se fundamenta cada intervención23.
Tabla I
Modelo de calificación para determinación de regiones para priorización de
intervención en ORC
Número
Déficit de Magnitud Crecimiento Pobreza Crecimiento
REGION de TOTAL
infraestructura del gasto del gasto monetaria de denuncias
entidades
Ayacucho 4 4 3 4 5 5 25
Huaraz 3 5 5 5 3 3 24
Huancavelica 4 3 3 4 5 4 23
Cusco 3 4 5 4 3 1 20
Abancay 1 3 2 4 5 5 20
Puno 2 4 4 3 4 1 18
Huánuco 2 3 3 4 5 1 18
Ica 4 2 3 3 1 4 17
Trujillo 3 3 5 2 3 1 17
Moyobamba 3 3 3 3 3 1 16
Tumbes 1 1 2 5 2 5 16
Moquegua 3 1 2 3 1 2 12
Pucallpa 1 1 2 3 2 3 12
1.12 El programa está alineado con las prioridades del 9º Incremento General de
Capital (GCI-9) (AB-2764) y su Estrategia Sectorial para el Crecimiento y
Bienestar Social (GN-2587), cuyo parágrafo 5.55 indica explícitamente como
objetivo el fortalecimiento de los sistemas nacionales de control, así como con el
Plan de Acción contra la Corrupción y por la Transparencia (GN-2540).
Igualmente, el programa se alinea también con la Estrategia de fortalecimiento y
uso de los sistemas nacionales (GN-2538). Paralelamente, el actual programa está
también alineado con las directrices de modernización de la CGR, recogidas en el
PEI correspondiente al periodo 2012-2014.
1.13 El documento de la Estrategia de País con Perú 2012-2016 (GN-2668) recoge la

importancia de trabajar en las áreas de descentralización y gobiernos
subnacionales, mejora del gasto público y sistemas de control. Concretamente
expresa que “la participación del Banco en el sector [gestión pública] tiene como
22
La Pobreza Monetaria es una metodología de uso común en Perú, reconocida por el MEF en sus metodologías de
medición de pobreza. Así, el MEF explicita la pobreza monetaria como “la insuficiencia de recursos monetarios para
adquirir una canasta de consumo mínima aceptable socialmente”. Mayor información en
http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=370&Itemid=100412
23
La definición del puntaje, la metodología para construir la clasificación y otras informaciones de interés se encuentran
especificadas en detalle en el Enlace Opcional #6, “Diagnóstico de Necesidades y Propuesta de Intervención –
Componente I”. El puntaje mínimo es de 1 punto, (situación más satisfactoria) y el máximo de 5 puntos (situación menos
satisfactoria) para cada una de las dimensiones.
-9-
objetivo: […] (iii) apoyar la modernización de la Contraloría General y la

desconcentración del Sistema Nacional de Control” (¶3.35). Más aun, inclusive
operaciones sectoriales en ejecución en Perú, recogen las necesidades de
fortalecimiento de control. Así por ejemplo, el Programa para la Gestión Eficiente
y Sostenible de los Recursos Energéticos del Perú (ATN/CN-13202-PE) recoge
entre sus actividades de fortalecimiento de la gobernanza corporativa de las
empresas públicas del sector energético, el reforzamiento de los sistemas de
control interno y el mejoramiento de las capacidades de los Directorios de
Auditoría y Riesgos de dichas empresas.
1.14 El BID cuenta con una sólida experiencia en el apoyo al fortalecimiento a EFS en
la región, tanto a nivel bilateral, con operaciones de préstamo, cooperaciones
técnicas, como con iniciativas regionales y productos de conocimiento. Esta
operación recoge las lecciones aprendidas del Préstamo, 1591/OC-PE. Dicho
préstamo, que concluyó su ejecución en 2012, tuvo un 100% de ejecución
financiera, lo que es un indicador positivo de la capacidad fiduciaria de la CGR al
momento de ejecutar el proyecto. En diciembre de 2012 se realizó el Taller de
Cierre en el que se analizaron los resultados de la operación, y se trabajó
conjuntamente con el Equipo de Proyecto del PE-L113224. La presente operación
recoge y profundiza áreas como la desconcentración del SNC o la mejora de
procesos, ya desarrollada por el anterior préstamo, e innova en áreas como la
mejora del control de desempeño, o los sistemas de control interno.
B. Objetivos y componentes
1.15 Objetivos. El objetivo general del programa es incrementar la eficacia del

Sistema Nacional de Control para contribuir a una mayor eficacia e integridad de
la gestión pública peruana. El programa tiene como objetivos específicos:
i) consolidar el proceso de desconcentración del SNC; ii) apoyar la mejora del
desempeño de la gestión pública; iii) optimizar los procesos de control del SNC; y
iv) promover el desarrollo de los sistemas de control interno de las entidades
públicas. El proyecto cuenta con cuatro componentes:
1.16 Componente I. Consolidación del proceso de desconcentración del SNC

(US$19.121.532). El objetivo de este componente es dotar a la CGR de las
capacidades técnicas, marco operativo y recursos necesarios para acompañar el
proceso de descentralización en Perú y dar respuesta efectiva a la creciente
demanda de control a nivel subnacional. Para dicho fin, se realizarán las
siguientes actividades: i) desarrollo del Modelo de Gestión desconcentrada de la
CGR, que incluye la capacitación del actual y nuevo personal desconcentrado de
la CGR en procesos de control; ii) desarrollo de la oferta regional de auditoría
24
El Programa alcanzó o superó 7 de las 10 metas previstas (entendiendo conseguir al menos el 90% del resultado previsto).
A nivel de impacto, se registró un avance acumulado de 138% sobre el objetivo previsto en el aumento del número de
informes relacionados a labores de control, incluyendo acciones de control, acciones rápidas e informes previos
realizadas por la sede central (línea de base 284, previsto 483, conseguidos 586), lo que representa un aumento
significativo en la oferta de labor de control por parte de la CGR.
- 10 -
financiera, a través del fortalecimiento de las capacidades de entrenamiento de la

CGR para la formación y certificación de nuevas Sociedades de Auditoría (SOA)
y auditores independientes; y iii) dotación física y tecnológica de la CGR a nivel
desconcentrado, a través de la construcción y adaptación de infraestructura física
y dotación y renovación de equipos en las oficias de ámbito regional, incluyendo
modernización de la Tecnología de la Información y Comunicación (TIC) y flota
vehicular.
1.17 Componente II. Apoyo a la mejora del desempeño de la gestión pública

(US$1.016.800). El objetivo de este componente es fortalecer la capacidad de la
CGR para contribuir a la mejora de la gestión pública y la eficacia del gasto. Se
realizarán las siguientes actividades: i) desarrollo normativo y metodológico en el
Sistema Nacional de Control (SNC) para el control de desempeño; ii) desarrollo
de las capacidades técnicas de la CGR en materia de control de desempeño, que
incluye el fortalecimiento del área responsable de auditoría de desempeño, la
capacitación de personal de la CGR en auditoría de desempeño, e intercambio de
buenas prácticas y lecciones aprendidas con otras Entidades Fiscalizadoras
Superiores (EFS) en auditoría de desempeño; y iii) desarrollo de canales de
coordinación con las entidades públicas para la implementación del control de
desempeño, con realización de casos piloto con entidades públicas y programas
presupuestales seleccionados, priorizando en lo posible aquellos con componente
de género.
1.18 Componente III. Optimización de los procesos de control (US$17.600.343). El

objetivo de este componente es mejorar la planificación, ejecución e
implementación de los procesos de la CGR, a fin de mejorar la capacidad del
SNC para velar por la integridad de la administración pública. Para dicho fin, se
realizarán las siguientes actividades: i) actualización del marco normativo y
metodológico de los procesos del nuevo modelo de gestión de la CGR;
ii) desarrollo de aplicativos informáticos; iii) capacitación en procesos del nuevo
modelo de gestión; iv) implementación de la GpR en la CGR; y v) mejora de
capacidades de la Escuela Nacional de Control.
1.19 Componente IV. Promoción de los Sistemas de Control Interno

(US$1.028.100). El objetivo de este componente es promover los sistemas de
control interno dentro de la administración pública, como elemento fundamental
para asegurar una gestión pública eficaz e integra. La Ley No. 29743 “Ley que
modifica el artículo 10 de la Ley No.28716, Ley de Control Interno de las
Entidades del Estado”, dada en 2011, expresamente reconoce la necesidad de
implementar mejores prácticas de control interno en el sector público, y la
responsabilidad de la CGR, y por tanto, encargado de la formulación y desarrollo
de metodologías y normas de control interno. Se realizarán las siguientes
actividades: i) actualización normativa, metodológica y tecnológica para
supervisión de la implementación del control interno; ii) difusión y promoción del
control interno; y iii) capacitación de funcionarios de las entidades públicas y de
la CGR en control interno.
- 11 -
C. Indicadores claves de la Matriz de Resultados
1.20 El impacto esperado del programa es la mejora de la integridad y eficacia de la

gestión pública peruana. Al fin del programa se espera haber aumentado la tasa de
recomendaciones de auditorías de cumplimiento y financiera (integridad)
implementadas por entidades públicas del 42% actual al 50%. Igualmente, se
espera haber aumentado la tasa de recomendaciones de auditorías de desempeño a
programas (eficacia) implementadas por entidades públicas del 0% actual al 30%.
1.21 Los principales indicadores de resultados del Componente I, cuyo resultado

esperado es un SNC operando de manera desconcentrada son: i) aumentar la Tasa
de Cobertura de Auditoría financiera de los gobiernos locales en términos
monetarios de 10.79% a 14%; y ii) aumentar la Tasa de Cobertura de Auditoría
financiera de los gobiernos locales en términos de entidades de 2,46% a 8%.
1.22 Los principales indicadores de resultados del Componente II, cuyo resultado
esperado es un control del desempeño de la gestión pública mejorado son:
i) aumentar el número de auditorías de desempeño realizadas a programas
presupuestales alineado al nuevo estándar de auditoría de desempeño (Estándares
Internacionales de Entidades Fiscalizadoras Superiores, ISSAI 3000) de 0 a 2 al
año; y ii) aumentar el porcentaje de Programas Presupuestales del MEF sujetos a
auditoría de desempeño por la CGR de 0 a 1.96%.
1.23 Los principales indicadores del Componente III, cuyo resultado esperado es la
optimización de los procesos de control son: i) aumentar el número de procesos
misionales de 2 a 6; ii) reducir el número promedio de movimientos de proyectos
de informes administrativos resultantes de auditoría de 13 a 10; y iii) reducir el
número promedio de movimientos de proyectos de informes especiales resultantes
de una auditoría de 15 a 12.
1.24 Los principales indicadores del Componente IV, cuyo resultado esperado es el
funcionamiento de los sistemas de control interno de las entidades públicas son:
i) aumentar la tasa de implementación de sistemas de control interno en entidades
con OCI-CGR respecto del número de entidades con OCI-CGR de 0 a 9%; y
ii) aumentar el número de evaluaciones del Sistema de Control Interno de
Entidades con OCI de 0 a 200.
D. Evaluación económica
1.25 Se espera que el programa tenga una alta rentabilidad social. La Tasa Interna de
Retorno del programa estimada es positiva en el escenario base, situándose en
27%, con Valor Actual Neto (VAN) de S/.45.336.123,04, realizando análisis de
sensibilidad, y usándose una tasa de descuento del 12%. Las variables sensibles
identificadas son las tasas de beneficio social de las auditorias financieras, de
cumplimiento y de desempeño, el factor de castigo para los sistemas de control
interno, así como también la tasa de descuento aplicable. Estas variables explican
el 100% de la variación del VAN.

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DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

MEJORAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL PARA

El presente documento se divulga al público de forma simultánea a su distribución al Directorio Ejecutivo

I. DESCRIPCIÓN Y MONITOREO DE RESULTADOS ............................................................. 2

A. Antecedentes, problemas y justificación ........................................................... 2

II. ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO Y PRINCIPALES RIESGOS ..................................... 11

A. Costos y financiamiento .................................................................................. 11

III. IMPLEMENTACIÓN Y PLAN DE ACCIÓN ....................................................................... 13

A. Resumen de medidas de implementación ........................................................ 13

ARF Acuerdos y Requisitos Fiduciarios

I. DESCRIPCIÓN Y MONITOREO DE RESULTADOS

A. Antecedentes, problemas y justificación

1.1 La Contraloría General de la República (CGR) es la Entidad Fiscalizadora

1.2 El control gubernamental se encuentra regulado por la Ley No. 27785,

1.3 La CGR viene ejerciendo su función de control externo en un marco de profunda

CGR para asumir nuevas funciones, competencias y responsabilidades

c. Limitaciones de los procesos de control11. De las 21 áreas de negocio de la

1.7 Justificación y estrategia de intervención. La contribución de las EFS como

1.8 El diagnóstico y análisis de la problemática, así como la estrategia de intervención

1.9 La gran parte de las intervenciones contempladas afectan directamente a las

posibilitadas por la CGR: es el caso del aumento de oferta de SOA en el

1.11 Igualmente, se ha priorizado las intervenciones buscando maximizar su impacto y

1.13 El documento de la Estrategia de País con Perú 2012-2016 (GN-2668) recoge la

objetivo: […] (iii) apoyar la modernización de la Contraloría General y la

1.15 Objetivos. El objetivo general del programa es incrementar la eficacia del

1.16 Componente I. Consolidación del proceso de desconcentración del SNC

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