COMUNIDAD DE DERECHO Y TUTELA JUDICIAL EN LA

DOCTRINA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LAS

COMUNIDADES EUROPEAS (1986-2007)

Juan Manuel Uruburu Colsa1

Universidad de Sevilla. Facultad de Filología – Dpto. Filologías Integradas. C/ Palos de la Frontera

S/N, 41004-Sevilla. Correo electrónico: uruburu@us.es

Resumen:

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas marcará un importante hito con

publicación de la Sentencia del caso “Les Verts” en 1986 en la que se describirá a la Comunidad Europea

como una Comunidad de Derecho sujeta a las normas y principios de una Carta Constitucional básica.

Este reconocimiento formal abrió la vía para importantes desarrollos legislativos y jurisprudenciales,

producidos durante los últimos veinte años que han permitido dotar de un contenido específico a estas

nociones y han servido como base para extender la actuación del Tribunal de Justicia a situaciones que

sobrepasan el marco estrictamente determinado por los Tratados. La actual indefinición del proceso de

constitucionalización de la Unión Europea no ha impedido al Tribunal continuar desarrollando la doctrina

sobre la Comunidad de Derecho aportando nuevos elementos.

Palabras Clave:

Jurisprudencia, Comunidad de Derecho, Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Abstract:

The publication of the ruling of the ‘Les Verts’ case, which described the European Community (EC) as a

Community under the rule of law, subject to the rules and principles of the basic Constitution, marked a

turning point in the case law of the EC Courts of Justice. This formal recognition opened the way for the

important developments in legislation and case law produced over the past twenty years, which have

1
Profesor de Derecho. Investigador “Ramón y Cajal”, (Universidad de Sevilla). Profesor Invitado
(Universidade Independente – Lisboa).

1
allowed specific content for these notions, and have served as a foundation to extend the activities of the

Courts of Justice into situations that go beyond the framework strictly established by the Treaties. The

current lack of definition of the European Union constitutional process has not impeded the Courts of

Justice from continuing to develop the doctrine on the Community under the rule of law, contributing new

elements.

Key Words:

Case Law, Community based on Rule of Law, Court of Justice of European Communities

I Introducción.

II La Sentencia 294/83 “Partido Ecologista “Les Verts”/ Parlamento Europeo”.

III La Comunidad de Derecho: Implicaciones.

1. La vinculación de Instituciones y Estados a la “Carta constitucional fundamental”

comunitaria.

2. El Derecho a la Tutela Judicial en el sistema jurisdiccional comunitario.

3. La Legitimación procesal del Parlamento Europeo como antesala de su papel legislador.

IV Evolución de la noción de “Comunidad de Derecho” en la Jurisprudencia del TJCE.

1. El derecho a la tutela judicial de los particulares.

V Conclusiones.

VI Bibliografía.

I Introducción.

El 23 de abril de 1986, Pasados pocos meses desde la entrada en vigor del Acta Única Europea y

apenas dos años después de la presentación ante el Parlamento Europeo del Proyecto de Tratado de la

Unión Europea conocido como “Proyecto Spinelli” en honor a su principal promotor, el Tribunal de

Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante TJCE) daba un importante paso en el proceso de

2
construcción europea con la publicación de la Sentencia 294/83 “Partido ecologista “Les Verts”/

Parlamento Europeo”2.

En esta importante Resolución, el TJCE utilizará por segunda vez el término “Constitución” para

referirse a determinados aspectos de la realidad jurídica de las Comunidades Europeas. Si en el Dictamen

1/76 el Tribunal se refería de modo general a la existencia de una “estructura constitucional” de la

Comunidad, en esta ocasión la dimensión constitucional de la Comunidad adquiría contornos más

precisos como una “Comunidad de Derecho” dotada de una “Carta constitucional fundamental”. Esta

noción no resultaba del todo novedosa, teniendo en cuenta que casi veinte años atrás el Abogado General

Lagrange, en sus conclusiones del caso Costa sustentaba el principio de la primacía del Derecho

Comunitario en el carácter constitucional de los Tratados 3. Sin embargo la Sentencia del caso Les Verts

supone el reconocimiento de aquello que es constituido por los Tratados; esto es, una Comunidad de

Derecho.

Este reconocimiento tendría consecuencias jurídicas inmediatas, como fue la extensión del

control jurisdiccional del TJCE a todos los actos de los Estados e instituciones siempre que estuviera en

causa la compatibilidad con los Tratados comunitarios. Se puede considerar que esta argumentación

marcaba una nueva etapa en los métodos de interpretación jurídica utilizados por el Tribunal, que se
2
Sobre esta sentencia fueron escritos en su momento numerosos trabajos entre los que podemos destacar
los de CHRYSANTHAKIS, CH.G.: Diki 1986 p.409-412, CARTOU, L.: Recueil Dalloz Sirey 1986 IR.
p.453, JACQUÉ, J.P.: Revue trimestrielle de droit européen 1986 p.500-511, SCHERMERS, H.G.: Ars
aequi 1986 p.770-775, BAZEX, M.: Revue trimestrielle de droit européen 1987 p.457-466, DANIELE,
L.: Il Foro italiano 1987 IV Col.316-324, CONSTANTINESCO, V. ; SIMON, D.: Journal du droit
international 1987 p.409-417, VAN KRAAY, F.: Law Teacher 1987 Vol.21 p.86-88, SACE, J.: Revue de
droit international et de droit comparé 1987 p.383-386, SEIDER, R.: Juristische Schulung 1987 p.953-
956, KOVAR, R.: Cahiers de droit européen 1987 p.314-332, CONSTANTINESCO, V. ; SIMON, D.:
Recueil Dalloz Sirey 1987 Jur. p.79-82, VILA COSTA, B.: Revista Jurídica de Catalunya 1987 p.555-
558 (PM), JOLIET, R.: Hacia un nuevo orden internacional y europeo. Estudios en homenaje al profesor
don Manuel Díez de Velasco (Ed. Tecnos - Madrid) 1993 p.985-1005. Posteriormente han surgido nuevas
obras que han tratado, de un modo directo o incidental las implicaciones de carácter constitucional de esta
sentencia ha profundizado sobre los aspectos constitucionales de esta jurisprudencia, como el de
FERNÁNDEZ ESTEBAN, Mª L., “La noción de Constitución Europea en la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Nº 40,
Enero-Abril (1994), p. 241. Sobre el papel y la evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en
la definición de la constitución material europea existe numerosa doctrina, entre la cual destacamos los
trabajos de MANCINI, F., “The making of a Constitution for Europe”, en Common Market Law Review,
Vol. 26 (1989), p. 595, de TRIDIMAS, T., “The Court of Justice and Judicial Activism”, en European
Law Review, 21 (1996), p. 199-210, y, más recientemente, las monografías de WEILER, J.H.H. The
Constitution of Europe. “Do the new clothes have an emperor?” and other essays on European
integration. Cambridge University Press, 1999, HARTLEY, T.C.: The Foundations of European
Community Law. Oxford, Clarendon Press. (1999), CANCELA, C., El Proceso de constitucionalización
de la Unión Europea. De Roma a Niza. Universidade de Santiago de Compostela, 2001, y CALVANO,
R., La Corte di Giustizia e la Costituzione Europea, Casa Editrice Dott. Antonio Milani, Padova, 2004.
3
DÍEZ-PICAZO, L. : “Reflexiones sobre la idea de Constitución Europea”, en Revista de Instituciones
Europeas, Vol. 20, número 2, 1993, p. 534-535.

3
inserta en la propia evolución de la actividad de esta Institución a lo largo de sus casi cincuenta años de

existencia. De este modo se creaba una importante jurisprudencia cuyos efectos se han hecho sentir

durante los últimos veinte años a través de su invocación en numerosos procesos ante la jurisdicción

comunitaria.

II La Sentencia 294/83 Parti ecologiste “Les Verts” contra Parlamento Europeo.

El 23 de abril de 1986, como decíamos, el TJCE publicaba la Sentencia 294/83, del caso Partido

ecologista “Les Verts”/ Parlamento Europeo. Se trata de una Resolución en la que el Tribunal resolverá un

Recurso de Anulación del Partido Ecologista “Les Verts”, con base en el antiguo artículo 173 del Tratado

CEE, contra dos decisiones del Parlamento Europeo que distribuía fondos destinados a rembolsar los

gastos de las formaciones políticas que deberían tomar parte en las elecciones europeas de 1984 4. Estas

decisiones establecían un sistema de reparto de fondos por el cual la mayor parte de éstos se destinaban a

los partidos que estaban presentes en el Parlamento durante la anterior legislatura.

A la hora de resolver este Recurso el Tribunal tuvo que dirimir cuatro cuestiones fundamentales

sobre la propia admisibilidad del recurso antes de valorar el fondo del asunto, siendo precisamente

aquellas cuestiones las que ofrecen mayor interés para este trabajo. Una de ellas concierne a la propia

legitimidad activa del Partido “Les Verts” en este proceso, ya que se trataba de una entidad creada por la

fusión de los partidos demandantes, con posterioridad a la interposición del Recurso. En este caso el

Tribunal dedujo el interés legítimo de “Les Verts” en cuanto sucesor en la personalidad jurídica del

extinto Partido Ecologista así como la “voluntad de la nueva asociación de mantener y continuar con el

recurso presentado” por el Parido Ecologista, admitiendo su legitimación activa en el caso.

Igualmente el Tribunal debía valorar el carácter de las normas recurridas en lo que respecta a su

capacidad de producir efectos frente a terceros y, si dichas normas afectaban de un modo directo e

individual a la parte recurrente, en los términos del antiguo artículo 173 del Tratado CEE. El Tribunal

entendió aquí que las decisiones recurridas, por el hecho de asignar créditos para ciertas formaciones

políticas que se presentaban a las Elecciones europeas de 1984 eran susceptibles de producir efectos ante

terceros. En este punto el Tribunal rechazaba la oposición del Parlamento Europeo en este aspecto basada

en el control que ya ejercía el Tribunal de Cuentas sobre estas normas, por tratarse de un control de

4
Decisión de la Mesa del P.E. de 12 de octubre de 1982 sobre reparto de los créditos inscritos en la
partida 3.708 del presupuesto general de las Comunidades, y de la decisión de la Mesa ampliada de 20 de
octubre de 1983, sobre utilización de los créditos destinados a reembolsos de gastos con motivo de las
elecciones europeas de 1984.

4
diferente naturaleza. Así, entiende el TJCE, mientras el control del Tribunal de Cuentas se limita a la

legalidad del acto impugnado con respecto al presupuesto y al acto derivado o, de base, del que emana, el

control del Tribunal de Justicia alcanza el mismo acto de base, que en este caso son las disposiciones

recurridas5.

En cuanto a la afectación de un modo directo e individual de estas normas al recurrente, el

Tribunal centró su razonamiento sobre los efectos que las normas en causa provocaban sobre las

formaciones políticas, con representación parlamentaria y extraparlamentarias. De este modo, teniendo en

cuenta que el reparto de fondos previstos en las disposiciones afectaba a todas las formaciones políticas,

el Tribunal concluyó que la negación del derecho de recurrir estas decisiones a las formaciones

extraparlamentarias “crearía una desigualdad de protección jurisdiccional entre formaciones concurrentes

en las mismas elecciones”6 . Por ello el Tribunal entendió que la parte recurrente a pesar de no haber

participado en la aprobación de las decisiones en causa se encontraba en aquel momento, al igual que los

grupos parlamentarios, en disposición de presentar candidatos a las elecciones europeas, por lo que el

Tribunal concluyó que el Partido Ecologista “Les Verts” cumplía el requisito del actual artículo 230 del

TCE de encontrarse “individualmente afectado” por las normas recurridas.

Por último, el Tribunal debía pronunciarse sobre su propia competencia para conocer de un

recurso de anulación con base en el artículo 173 del TCEE contra actos del Parlamento Europeo. Será en

la respuesta a esta cuestión cuando el Tribunal introducirá los elementos más interesantes para el asunto

que nos ocupa en este trabajo. Lo cierto es que, en principio, el antiguo artículo 173.1 7 del Tratado CEE

parecía excluir cualquier tipo de acción contra y por parte del Parlamento Europeo, ya que se limitaba a

prever este tipo de acción contra los actos emanados de la Comisión y del Consejo que pudieran afectar a

los derechos de terceros8. Sin embargo el Tribunal de Justicia a través de una interpretación del Tratado de
5

Sentencia de 23 de abril de 1986, Partido Ecologista “Les Verts”/Parlamento Europeo, 294/83. Rec. p.
1339, ap. 28 : « El argumento según el cual el control confiado al Tribunal de Cuentas por el artículo 206
bis del Tratado constituye un obstáculo para el del Tribunal de Justicia debe rechazarse. En efecto, el
Tribunal de Cuentas no puede sino examinar la legalidad del gasto en relación con el presupuesto y con el
acto de derecho derivado del que ese gasto emana... Su control es pues, en cualquier circunstancia,
distinto del ejercido por el Tribunal de Justicia, que tiene por objeto la legalidad de este acto de base. Los
actos impugnados en este caso constituyen, en realidad, el equivalente de un acto de base en cuanto
prevén el principio del gasto y fijan las modalidades según las cuales se realiza”.
6
Sentencia Les Verts, ap. 36
7
Art. 230 TCE.
8
Art. 173.1 TCEE: “El Tribunal de Justicia controlará la legalidad de los actos del Consejo y de la
Comisión que no sean recomendaciones o dictámenes” (...)

5
carácter expansiva y sistemática 9, permitiría que el Parlamento Europeo pudiera ser demandado por la vía

del Recurso de Anulación y poco tiempo después también como consecuencia de esta línea interpretativa

le otorgaría legitimación activa para demandar a las demás Instituciones comunitarias.

Para adoptar esta decisión, el Tribunal comunitario utilizó una serie de fundamentos que se

agrupan en cuatro premisas fundamentales. La primera de ellas es la que tiene una más clara connotación

constitucional y se resumiría en que la Comunidad esta basada en el principio de la “Comunidad de

Derecho”, lo que supone supeditar el control de las normas y actos jurídicos de las Instituciones así como

de los Estados miembros al control judicial como forma de garantizar su conformidad con la “Carta

constitucional fundamental que son los Tratados”. 10 La generalización de este control judicial a todas las

normas y actos jurídicos de las Instituciones y de los Estados miembros, suponía extender a todas las

personas físicas y jurídicas la protección judicial del Tribunal, sea de un modo directo, o bien de un modo

indirecto a través de la cuestión prejudicial ante los Tribunales nacionales. De esta manera sería el propio

sistema comunitario el que autorizaría al Tribunal a fiscalizar los actos del Parlamento Europeo a pesar de

que esta posibilidad no estuviera prevista en la letra de los Tratados. Este sistema comunitario implica, tal

y como el Tribunal reconoció en jurisprudencia anterior extender el recurso directo contra “todas las

disposiciones adoptadas por las instituciones que produzcan efectos jurídicos”11

En segundo lugar el Tribunal justifica su decisión aludiendo al hecho de que cuando fue

instituido el Tratado CEE los actos del Parlamento Europeo no podían aún afectar a los derechos de

terceros por su reducido ámbito de competencias, que en un primer momento se limitaban al ejercicio de

poderes consultivos y de control político. Esto justificaría, en opinión del Tribunal, la ausencia de la

previsión del control jurisdiccional sobre aquellos en el artículo 173.1 del Tratado CEE12.
9
En este sentido se expresa WEILLER cuando indica: “An equally striking example from an area of
autonomous Community jurisdiction concern the standing of the European Parliament. The plain and
simple language of the Treaty would seem to preclude both action against and by the European
Parliament. Yet the Court, in an expansive, systemic (and, in my view, wholly justified) interpretation of
the Treaty first allowed Parliament to be sued and then, after some hesitations granted Parliament
standing to sue other Community institutions. En WEILLER (2004), p. 45-46.
10
Sentencia Les Verts, ap. 23: “(...) En este sentido, es pertinente subrayar, en primer lugar, que la
Comunidad Económica Europea es una comunidad de Derecho, en la medida en que ni sus Estados
miembros ni sus instituciones pueden sustraerse al control de la conformidad de sus actos con l carta
constitucional fundamental que constituye el Tratado... por otra, el Tratado establece un sistema completo
de vías de recurso y de procedimientos destinado a confiar al Tribunal de Justicia el control de la
legalidad de los actos de las instituciones. (...)”.
11
Sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/ Consejo, C-22/70 Rec. 1971, p. 263.
12
Sentencia Les Verts, ap. 24 : (...) “El Parlamento Europeo no figura de modo expreso entre las
Instituciones cuyos actos pueden impugnarse, porque el Tratado CEE, en su versión original, no le
atribuía sino poderes consultivos y de control político y no los de disponer actos destinados a producir

6
 En tercer lugar el Tribunal se refiere al carácter de los Acuerdos presupuestarios y a la Decisión y

Acta sobre el procedimiento para las Elecciones directas. La cuestión que aquí subyace es la de la

consideración de estos actos como parte integrante o no, de la autonomía administrativa y económica de

la que gozaba y goza el Parlamento Europeo, en una tradición heredada de los regímenes parlamentarios

de los Estados miembros. Esta cuestión parece motivar, el interés del Parlamento Europeo en circunscribir

al Tribunal de Cuentas el control de la legalidad de este tipo de normas. Sin embargo, el hecho de que las

normas recurridas regularan créditos destinados a formaciones políticas con y sin representación

parlamentaria trasciende, a juicio del Tribunal, la propia esfera de la autonomía parlamentaria para pasar a

producir efectos ante terceros.

En consecuencia, el órgano judicial concluía que sería contrario al espíritu y al sistema de los

Tratados si, en el momento del proceso, los actos del Parlamento Europeo no estuvieran sujetos a

revisión judicial. De esta manera el Tribunal de Justicia reconocía y aplicaba unos principios que se

desprenden del propio texto de los tratados y que se imponen a la estricta formulación de los artículos,

aplicando una técnica de interpretación del Derecho comunitario, bastante próxima a la utilizada por los

Tribunales Constitucionales respecto a los derechos nacionales.

Esta interpretación ha sido comentada en tono crítico por autores como HARTLEY, para quien el

Tribunal aplicó aquí un razonamiento según el cual, el Tribunal sobrepone aquello que la norma debería

disponer, a lo que realmente dispone. En consecuencia se entendió que si los actos del Parlamento

Europeo debían de estar sujetos a la Jurisdicción comunitarias, entonces éstos quedaban sujetos a su

control, ignorándose, en opinión de este autor una diferencia entre lo que “debe de ser” y lo que “es”, que

es fundamental dentro del sistema legal occidental 13,..

III La Comunidad de Derecho: Implicaciones.

El concepto de la “Comunidad basada en el respeto del Derecho” se entronca profundamente en

la tradición jurídico-constitucional del derecho de los Estados-miembros como una manifestación del

efectos jurídicos frente a terceros”.

13
Esta lógica del Tribunal de Justicia es criticada por este autor cuando dice: “The logic of this ruling
should be fully understood: what the Court is doing is to say that the acts of the Parliament ought to be
reviewable ; therefore they are reviewable. This logic, which also formed the basis of the decision in the
SPI case, ignores the distinction between what the law ought to be and what it is, a distinction which is
fundamental to the Western concept of law ». En HARTLEY (1991), p. 78.

7
principio democrático. En opinión de algunos autores esta consideración jurídica ha estado presente en la

jurisprudencia del TJCE casi desde los mismos orígenes de la Comunidad14.

Como acertadamente indica FERNÁNDEZ15 el principio del “respeto del Derecho” supone que

el ejercicio del poder comunitario por las Instituciones ha de estar sujeto al control de adecuación del

Tratado. Esto implica que no puede existir una actuación de las Instituciones que quede exenta de la

eventual fiscalización por el TJCE.

Este principio, tal y como fue reconociendo con posterioridad el Tribunal de Justicia, se halla

inherente en el propio sistema de los Tratados tal y como recordaría el Tribunal a lo largo de una línea

jurisprudencial mantenida, con algunas oscilaciones, hasta nuestros días. Igualmente, este principio ha

sido paulatinamente confirmado por el legislador a través de las sucesivas revisiones de los Tratados en

las que se ha extendido el control judicial a todos los actos y normas del pilar comunitario.

1. La vinculación de Instituciones y Estados a la “Carta constitucional fundamental”

comunitaria.

Resulta especialmente interesante las connotaciones de la expresión “Carta constitucional

fundamental” utilizada en esta sentencia. Así, en su párrafo 23 podemos apreciar como el Tribunal

establece una relación directa entre los actos derivado de los Tratados y sus receptores. En este sentido no

afecta al principio de la tutela judicial el hecho de que la aplicación administrativa de estos actos competa

a las Instituciones comunitarias o a los Estados. Esta concepción del control de legalidad sitúa en un

mismo plano desde el punto de vista del control judicial a Estados e Instituciones en su condición de

agentes en la aplicación del Derecho Comunitario16.

14
En este sentido se pronuncia MARTÍN cuando señala: “En efecto, desde sus mismos orígenes –y
mucho antes del conocido pronunciamiento del Tribunal de Justicia en el asunto Los verdes- la
Comunidad Europea ha sido considerada como una Comunidad de Derecho (Rechtsgemeinschaft,
Communauté de droit) cuya progresiva integración ha sido realizada mediante el instrumento del
Derecho. Concretamente mediante un ordenamiento jurídico propio que encuentra su encaje en las
previsiones constitucionales existentes ad hoc en las Cartas Magnas de los Estados miembros y desde la
entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam se basa explícitamente en el principio del Estado de Derecho
(art. 6.1 TUE) (...)”. En MARTÍN, (2003),pp. 61.
15
FERNÁNDEZ, (1994), pp. 260.
16
Sentencia Les Verts, ap. 23: “(...)Las personas físicas y jurídicas de hallan de este modo, protegidas
contra la aplicación a las mismas de los actos de alcance general que no pueden impugnar directamente
ante el Tribunal en virtud de las condiciones especiales de admisibilidad especificadas en el párrafo 2 del
artículo 173 del Tratado. Cuando la aplicación administrativa de estos actos compete a las instituciones
comunitarias, las personas físicas y jurídicas pueden interponer un recurso directo ante el tribunal de
justicia contra los actos de aplicación de que sean destinatarias o que les afecten directa e individualmente
e invocar, en apoyo de este recurso, la ilegalidad del acto general de base. Cuando su ejecución sea
competencia de las instancias nacionales, aquellas pueden alegar la invalidez de los actos de alcance

8
 Tal y como ha resaltado FERNÁNDEZ, esta vinculación conjunta de Estados e Instituciones al

control de conformidad de sus actos con los tratados posee una clara connotación federal 17. De hecho,

para el Tribunal de Justicia, las normas de los Tratados imponen un principio de conformidad sobre todos

los actos de las instituciones comunitarias que los desarrollan, así como sobre el derecho nacional de los

Estados miembros.

Cierto es que desde el inicio del proceso de integración europea la cuestión de la participación de

los Estados miembros ha tenido una importancia fundamental. Así, tanto la doctrina como la

jurisprudencia han centrado en el artículo 10 del Tratado CE la interpretación de aquello que ha ido

denominado como “principio de leal cooperación” 18.Sin embargo, a pesar de que la redacción literal de

este artículo podría permitir circunscribir el alcance de este artículo a un simple deber de conducta de los

Estados, el TJCE ha ido mucho más lejos en su interpretación. En este sentido la jurisprudencia del

Tribunal Comunitario ha sufrido una progresiva evolución. En un principio, el Tribunal mostró ciertas

dudas sobre el efecto directo de este principio, quizá por considerar demasiado vaga su formulación en el

artículo 10 del TCE, siendo apenas utilizada como una norma de apoyo para la interpretación teleológica

de otros artículos de los Tratados 19. sin embargo paulatinamente el Tribunal fue dotando de contenido

material a este principio que sería utilizado en diversas sentencias para establecer una obligación activa y

pasiva de cumplimiento del Derecho comunitario por los Estados, y de diligencia en su aplicación 20,

diligencia que implica el facilitar la aplicación de las normas comunitarias en sus territorios así como la

omisión de cualquier medida que pueda obstaculizar la consecución de los objetivos del Tratado. De

hecho, poco tiempo antes de las Sentencia “Les Verts”, el Tribunal publicaba una Sentencia en la que se

general ante los órganos jurisdiccionales nacionales e inducirles a consultar al Tribunal de Justicia a este
respecto mediante las cuestiones prejudiciales”.
17
FERNÁNDEZ, (1994), pp. 260-261: “Por primera vez, el uso del término “la Carta Constitucional
Básica” se aplica tanto a las Instituciones como a los Estados Miembros. Tanto el Derecho Comunitario
que deriva de las Instituciones, como el Derecho interno de los Estados miembros, están sometidos a la
Carta Constitucional Básica. En la segunda frase del considerando 23, las Instituciones de la Comunidad
y los diferentes poderes públicos de los Estados miembros aparecen englobados en el término
“instituciones”. Esta es la primera vez que se produce un uso tan “federalizante” del término
“Constitución de la Comunidad”.

18
Sobre este principio véase el trabajo de LASO PÉREZ, J: La cooperación leal en el ordenamiento
comunitario, Colex, Madrid, 2000.

19
Sentencia de 8 de junio de 1971, Deutsche Grammophon/Metro SB, C-78/70, Rec., p.487 ; Sentencia
de 24 de octubre de 1973, Schlüter/ Lörrach, C-9/73, Rec., p. 1135, apartado 39.
20
Véase la exposición que sobre este tema realiza MARTÍN (2003), pp.124 ss.

9
abordaba el alcance el artículo 10 del TCE entendiendo que esta norma supone: «la expresión de la

norma más general que impone a los Estados miembros y a las instituciones comunitarias deberes

recíprocos de cooperación y de asistencia leal»21.

En este contexto de cooperación entre Estado e Instituciones, y partiendo, tal y como lo hace el

Tribunal, de la existencia de una “Carta Constitucional Básica” que vincula de modo simultáneo la acción

de ambos, parece razonable advertir como la sentencia “Les Verts” está reconociendo la existencia de un

principio federal en la comunidad. Según esta consideración las normas constitucionales de los Tratados

son aplicadas tanto a través de actos derivados de las Instituciones como por medio de normas de Derecho

nacional.

2. El Derecho a la Tutela Judicial en el sistema jurisdiccional comunitario.

El carácter de “Comunidad de Derecho” que el TJCE atribuye a la Comunidad Europea otorga

enormes posibilidades interpretativas a la hora de definir los derechos y obligaciones de Estados e

Instituciones, así como de los particulares, dentro de su estructura constitucional.

La interpretación extensiva de esa estructura constitucional se manifiesta en primer lugar en la

generalización del control judicial de los actos de Estados e Instituciones para determinar su conformidad

con la “Carta constitucional fundamental”, esto es, con el Tratado de la Comunidad Europea. En este

sentido, tal y como afirma el TJCE, todo el sistema de recursos que recogen los Tratados, se encuentra

supeditado al cumplimiento del principio de la tutela judicial sobre el Derecho comunitario. Esta tutela se

realiza a través del control de la “legalidad de las medidas adoptadas por las Instituciones” por medio de

un sistema que no encuentra similitud en la jurisdicción internacional, y que ha sido definido por algunos

autores como un “sistema jurisdiccional de control de constitucionalidad” 22

En la cúspide de este sistema se situaría el propio TJCE que actúa como intérprete último de la

“constitucionalidad”, no solo del derecho comunitario derivado, sino también del propio derecho

originario en relación con los principios que informan la “carta constitucional fundamental de la

comunidad”, o sea, el Tratado de la Comunidad Europea. A partir de aquí se desarrolla un control

21
Sentencia de 10 de febrero de 1983, Luxemburgo/Parlamento Europeo, C-230/81, Rec., p. 255, apartado 37.

22
Sobre la naturaleza constitucional del control jurisdiccional del TJCE se pronuncia FERNÁNDEZ
cuando dice: “(...) En segundo lugar, también es nueva la concepción del conjunto de recursos disponibles
como un sistema completo de remedios legales para controlar la adecuación al Tratado de las medidas
tomadas por las Instituciones. Aunque el Tribunal emplea la expresión “la legalidad de las medidas
adoptadas por las Instituciones” lo que realmente esta describiendo es un sistema de control de la
constitucionalidad”. En FERNÁNDEZ, (1994), pp. 261.

10
jurisdiccional a dos niveles, así el propio Tribunal Comunitario lo ejerce sobre las normas que son

aplicadas por las Instituciones comunitarias, mientras que los Tribunales nacionales ejercen el control

sobre la actuación de los Estados en cuanto agentes en la aplicación del Derecho comunitario,

convirtiéndose de esta manera en Tribunales comunitarios a la par que nacionales.

Poco tiempo después de su publicación, el TJCE utilizará los fundamentos referidos para perfilar

importantes aspectos de la jurisdicción comunitaria ejercida por los Tribunales nacionales. Así, en la

Sentencia Foto-Frost de 1987 apelaba a la “necesaria coherencia del sistema de protección jurisdiccional

establecido por el Tratado” para reservarse la competencia de declarar la invalidez de actos comunitarios

incluso cuando son planteados ante tribunales nacionales23

Este sistema ha sido interpretado por algunos autores como un doble control de

constitucionalidad que, por un lado resulta concentrado en el TJCE, concretamente a través de la

interpretación de las cuestiones prejudiciales del artículo 234º del TCE y, por otro lado, tiene un carácter

difuso, ya que todos los órganos jurisdiccionales nacionales adquieren la condición de jueces

comunitarios siendo, por tanto, partícipes en esta función de control 24. De este modo el sistema

jurisdiccional comunitario adquiere claros contornos constitucionales. Estos contornos se deducen de los

paralelismos existentes entre las jurisdicciones constitucionales nacionales y la jurisdicción del TJCE.

Esta tesis es defendida por autores como MARTÍN 25, para el cual existen claros paralelismos entre los

sistemas de control constitucional en los Estados miembros y el sistema jurisdiccional comunitario. Así,

para este autor el primero de estos paralelismos se encuentra en la propia colaboración de jurisdicciones

23
Sentencia de 22 de octubre de 1987, Foto-frost/ Hauptzollamt Luebeck-ost., C-314/85, Rec. 1987, pp.
4199: . “(...) Tal como este Tribunal de Justicia señaló en su sentencia de 23 de abril de 1986 (...), "en sus
artículos 173 y 184, por una parte, y en su artículo 177, por otra, el Tratado establece un sistema completo
de tutela jurisdiccional y de procedimientos destinado a confiar al Tribunal de Justicia el control de la
legalidad de los actos de las instituciones. Dado que el artículo 173 atribuye competencia exclusiva al
Tribunal de Justicia para anular un acto de una institución comunitaria, la coherencia del sistema exige
que la facultad de declarar la invalidez del mismo acto, si se plantea ante un órgano jurisdiccional
nacional, esté reservada asimismo al Tribunal de Justicia”.
24
En este sentido se pronuncia GRANADO cuando refiere: “(...) Incluso existe un sistema de control de
la constitucionalidad para privar de aplicación a las normas jurídicas internas contradictorias con el
Derecho comunitario, control que no se asigna a un órgano judicial concreto siguiendo el modelo de
control de constitucionalidad concentrado propio de los Tribunales constitucionales, sino que se entrega a
todos los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, acogiendo así un modelo de control
constitucional difuso por el que todos los órganos judiciales quedan investidos del carácter de jueces
europeos (...)”. En GRANADO HIJELMO, Ignacio: “Europa en un momento constituyente: El proyecto
de constitución para la Unión Europea”, en Anuario jurídico de La Rioja, Nº 1, (1995) , pp. 137.
25
Véase MARTÍN PÉREZ DE NANCLARES, José : El Federalismo Supranacional: ¿Un Nuevo Modelo
para la Unión Europea?. Europako Mugimenduaren Euskal Kontseilua. Consejo Vasco del Movimiento
Europeo (EMEK/CVME). Bilbao, (2003), pp. 77-78

11
establecida en la cuestión prejudicial del art. 243 TCE, presente en algunos ordenamientos

constitucionales. Otro paralelismo constitucional, en opinión de este autor, se encuentra en el control de

conformidad con los tratados que el TJCE ejerce sobre el Derecho derivado a través del sistema de

recursos directos, concretamente del recurso de anulación, así como la extensión de la legitimación activa

a los particulares, considerablemente ampliada por vía jurisprudencial y que no encuentra precedentes en

la jurisdicción internacional.

3. La Legitimación procesal del Parlamento Europeo como antesala de su papel legislador.

La generalización del control judicial sobre los actos de las Instituciones comunitarias,

reconocido por la Sentencia “Les Verts” iba a suponer un segundo impulso para la plena integración del

Parlamento Europeo dentro del grupo de Instituciones con poder normativo. El primero de estos impulsos

estaba representado por la introducción en el Acta Única Europea del procedimiento de cooperación. Sin

embargo, y a pesar de reforzar la repercusión de su poder consultivo, este nuevo procedimiento aún no

conseguía traspasar el trascendente umbral que conduciría hasta la participación vinculativa de esta

institución dentro del proceso de creación de normas, un paso que se materializaría en el tratado de

Maastricht con la introducción del procedimiento de co-decisión del art. 251 TCE.

Para legitimar la condición del Parlamento Europeo y su capacidad de producir actos jurídicos

con efectos sobre terceros era necesario establecer alguna vía que permitiera dotar de legitimación pasiva

e activa a esta institución. Legitimación pasiva que permitiera someter sus actos a un control judicial, en

las mismas condiciones que las demás instituciones con poder normativo sobre terceros, y legitimación

activa para permitir al Parlamento defender sus poderes ante el órgano jurisdiccional en condiciones

semejantes a las demás instituciones de la Comunidad. Ambas posibilidades serían reconocidas por el

TJCE al Parlamento Europeo en un breve intervalo de tiempo. Así, si la jurisprudencia del caso “Les

Verts” marcaba el reconocimiento de la legitimidad pasiva del Parlamento, su capacidad activa ante las

demás instituciones comunitarias sería reconocida, tras algunas vacilaciones, de un modo inequívoco por

el Tribunal de Justicia en 199026.

IV Evolución de la noción de “Comunidad de Derecho” en la jurisprudencia Comunitaria.

26
Sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento contra Consejo, C-70/88. Repertorio Jurisprudencia,
1009, p. 2041.

12
 La línea jurisprudencial del caso “Les Verts” sería desarrollada por el Tribunal poco después, en

la Orden del caso Zwartveld (1990)27. Es esta Orden el Tribunal debía pronunciarse ante una petición

realizada por un Juez holandés en el sentido de obligar a la Comisión a permitirle el acceso a unos

documentos internos, relacionados con una instrucción penal que aquel llevaba a cabo. A pesar de que la

petición de este juez se realiza por un mecanismo informal que no corresponde a la vía determinada de la

cuestión prejudicial, el Tribunal entenderá que se ajusta a derecho. Para ello utilizará unos fundamentos

muy semejantes a la sentencia referida, aplicando la doctrina de la Comunidad de Derecho, basada en el

control jurisdiccional de los actos de las Instituciones y Estados, así como el principio de leal cooperación

mutua entre Instituciones y Estados 28.Esta posición del Tribunal de Justicia muestra nuevamente la

superposición de principios de carácter constitucional como son los del respeto del Derecho y la

cooperación leal entre Estados e Instituciones a las disposiciones concretas del Tratado que apenas fijan la

vía de la cuestión prejudicial como mecanismo de cooperación entre el Tribunal comunitario y los

órganos jurisdiccionales nacionales29.

1. El derecho a la tutela judicial de los particulares.

Esta jurisprudencia, como se puede apreciar, ha creado enormes posibilidades interpretativas

derivadas de aquello que algunos autores han considerado como un “exceso de activismo judicial”.

27
Orden de 13 de julio de 1990, J.J. Zwartveld and others, C-2/88, ECR I-3365

28
Orden Zwartveld, ap. 16, 17 y 18: “Dans l' arrêt du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement européen , la
Cour a consacré le principe que la Communauté économique européenne est une communauté de droit, en
ce que ni ses États membres ni ses institutions n' échappent au contrôle de la conformité de leurs actes
avec la charte constitutionnelle de base qu' est le traité ( point 23 ). Le traité CEE a institué la Cour de
justice comme organe juridictionnel chargé d' assurer le respect du droit tant par les États membres que
par les institutions communautaires . Dans cette communauté de droit, les relations entre les États
membres et les institutions communautaires sont régies, en vertu de l' article 5 du traité CEE, par un
principe de coopération loyale . Ce principe oblige non seulement les États membres à prendre toutes les
mesures propres à garantir la portée et l' efficacité du droit communautaire, y compris, si besoin, par la
voie pénale, mais impose également aux institutions communautaires des devoirs réciproques de
coopération loyale avec les États membres. Cette obligation de coopération loyale, qui s' impose aux
institutions communautaires, revêt une importance particulière dès lors qu' elle s' établit avec les autorités
judiciaires des États membres chargées de veiller à l' application et au respect du droit communautaire
dans l' ordre juridique national ».
29
Esta jurisprudencia es interpretada por FERNÁNDEZ como una “instrumentalización” del principio del
respeto del Derecho a través de cual el Tribunal abre: “ (...)un abanico de posibilidades para la
cooperación judicial contribuyendo a dinamizar las relaciones entre la Administración comunitaria y las
Administraciones de los Estados miembros, fundamentalmente la Administración judicial. Con esta
Orden se inauguran nuevas perspectivas para la aplicación a nivel a judicial del Derecho Comunitario y
para la agilización de las relaciones entre las Administraciones, aunque el procedimiento seguido por el
Tribunal no esté exento de toda crítica, fundamentalmente por lo que respecta a su gran contenido de
activismo judicial”. En FERNÁNDEZ, (1994), pp. 285.

13
Efectivamente, la superposición de la interpretación de los principios constitucionales al texto de los

artículos del Tratado ha generado un amplio elenco de expectativas jurídicas entre los particulares. La

doctrina de la “Comunidad de Derecho” tuvo el efecto de reabrir la vieja polémica sobre el acceso de los

particulares a la jurisdicción del TJCE por la vía del recurso de anulación del art. 230 TCE, especialmente

a partir de los avances del derecho comunitario en materia de derechos fundamentales producidos

introducidos por el Tratado de Ámsterdam.

Efectivamente, el artículo 6 UE, apartado 1, en su versión resultante del Tratado de Ámsterdam,

establece que «la Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos

humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los

Estados miembros», mientras que el apartado 2 determina que «la Unión respetará los derechos

fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos

Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como

resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales

del Derecho comunitario».

Estos nuevos elementos introducidos en los tratados comunitarios han tenido un reflejo

inmediato en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y en la evolución de la noción de la “Comunidad

de Derecho”. Así, a partir de la Sentencia “Les Verts” el Tribunal Comunitario ha tenido que pronunciarse

en numerosos recursos sobre la legitimación activa de los demandantes en relación con las disposiciones

restrictivas del Tratado en este sentido. En términos generales se puede considerar que la jurisprudencia

del Tribunal en este aspecto ha interpretado de un modo restrictivo las disposiciones del Tratado que

regulan la legitimación activa de particulares. Un ejemplo de esto lo encontramos en la sentencia del caso

Salamander y otros, de 27 de junio de 2000 30. En este caso, el Tribunal debía de pronunciarse sobre un

recurso de anulación interpuesto por un conjunto de empresas tabaqueras y publicitarias, contra la

Directiva 98/43 CE sobre prohibición de la publicidad y patrocinio de los productos del tabaco.

En este caso, las parte demandante basaba su pretensión de acceder al recurso de anulación

contra dicha Directiva, a pesar de no estar directamente dirigida a ella, en la ineficacia de los recursos

judiciales establecidos en los derechos internos contra las normas de transposición y, por consiguiente, de

la cuestión prejudicial ante los Tribunales nacionales. En este sentido, los demandantes aspiraban a que el

Tribunal sobrepusiera el principio constitucional de la tutela judicial efectiva, sobre la exigencia del

30
Sentencia de 27 de junio de 2000, Salamander y otros/ Parlamento Europeo y Consejo, T-172/98, T-
175/98, T-176/98 y T-177/98, Rec. p. II-2487.

14
artículo 230 de que la norma impugnada esté directamente dirigida a la parte demandante. El Tribunal

denegará esta pretensión utilizando una interesante argumentación. En primer lugar traslada a los Estados

miembros, en virtud del artículo 5 del TCE, la obligación de contribuir al sistema comunitario de

recursos, destinado a encomendar al Tribunal el control de legalidad de los actos de la Instituciones. Por

ello, la falta de una tutela judicial efectiva por falta de medios en los derechos nacionales “no pueden, sin

embargo justificar, que el Tribunal de Primera Instancia se separe del sistema de medios de impugnación

jurisdiccional establecido por el artículo 173, párrafo cuarto, del Tratado, tal y como ha sido interpretado

por la jurisprudencia, y sobrepase los límites de su competencia, establecidos por dicha disposición”, a lo

que añade el Tribunal: “Por lo que se refiere al motivo basado en la ineficacia relativa de la remisión

prejudicial en relación con el recurso directo de anulación, debe señalarse que esta circunstancia (...) no

puede autorizar al Tribunal de Primera Instancia a reemplazar al poder constituyente comunitario a fin de

proceder a una modificación del sistema de medios de impugnación jurisdiccional(...)”. 31 Esta denegación

de admisibilidad del recurso de anulación resultará compatible, a juicio del Tribunal, resultará compatible

con el principio de la tutela judicial efectiva “inspirado en el artículo 13 del Convenio Europeo para la

protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales”. De este modo el Tribunal de

Justicia acudía a la jurisprudencia iniciada en 1986 con el caso Johnston, en la que reconocía el derecho

de los particulares a un recurso judicial efectivo cuando estuviera en causa la aplicación del derecho

comunitario32.

Esta posición a juicio del tribunal no priva al particular del derecho a la tutela judicial efectiva ya

que, tal y como recordaba en el caso Phillip Morris, el hecho de que un particular carezca de legitimidad

para recurrir por vía del recurso de anulación no le priva de dicha tutela ya que aún dispone del acceso al

recurso por responsabilidad extracontractual de la Comunidad de los artículos 235 CE y 288 CE.33

31
Sentencia Salamander, ap. 75.

32
Sentencia de 15 de mayo de 1986, Johnston/ RUC, C-222/84, Rec. P. 1651.

33
Sentencia de 15 de enero de 2003, Phillip Morris y otros/ Comisión, T-377/00, Rec. P. II-00001, aps.
123 y 124: “(...)A este respecto, es preciso destacar que los justiciables no se ven privados del acceso a la
justicia por el hecho de que un comportamiento que no tiene carácter de decisión no pueda ser objeto de
un recurso de anulación, ya que queda abierta la posibilidad de interponer un recurso por responsabilidad
extracontractual previsto por los artículos 235 CE y 288 CE, párrafo segundo, si dicho comportamiento
puede comprometer la responsabilidad de la Comunidad. Además, si bien sería deseable que los
particulares dispusieran, junto al recurso de indemnización, de un medio de impugnación que les
permitiera impedir -o poner fin- los comportamientos de las instituciones que no tienen carácter de
decisión que puedan menoscabar sus intereses, es preciso señalar que dicho medio de impugnación, que
necesariamente implicaría que el juez comunitario dirigiera órdenes a las instituciones, no está previsto en
el Tratado. Pues bien, no corresponde al juez comunitario reemplazar al poder constituyente comunitario
a fin de proceder a una modificación del sistema de recursos y de procedimientos establecido en el

15
 Poco después, sin embargo el Tribunal de Primera Instancia, en el caso Jégo I, introduce una

nueva interpretación sobre el derecho a la tutela judicial efectiva cuando consideró que el acceso a las

vías procesales de los artículos 234, 235 y 288 de TCE no garantizaban en aquel caso al recurrente aquel

derecho ante un Reglamento que consideraba ilegal. Por ello el Tribunal realiza una interpretación

extensiva de la condición de “persona individualmente afectada” para admitir su legitimación activa 34 .

Pocos meses después, el TJCE rectificará esta interpretación extensiva del artículo 230 en la

Sentencia Unión de Pequeños Agricultores de 2002. En este caso el Tribunal parte nuevamente de la idea

de una Comunidad de Derecho basada no solo en las disposiciones del Tratado, sino también en “los

principios generales del Derecho, de los que forman parte los derechos fundamentales” 35. Será de estos

principios de donde surgirá el derecho de los particulares a una tutela judicial efectiva del ordenamiento

jurídico comunitario, afirmando que: “el derecho a dicha tutela forma parte de los principios generales del

Derecho que resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros” 36. Sin

embargo, pese a la inclusión del derecho a la tutela judicial efectiva como un criterio para la

interpretación de la condición de parte “individualmente afectada” de cara a la legitimación activa en este

caso, el TJCE entendió en este caso que dicha interpretación no podía ignorar el mencionado requisito,

expresamente previsto por el Tratado, sin sobrepasar las competencias que éste atribuye al juez

comunitario. La interpretación extensiva de esta disposición invocada por la demandante en nombre de

dicho principio, se veía obstaculizada por el propio Tratado.

Esta reciente posición del Tribunal vuelve a aparecer, en cierto modo justificada, en la Sentencia

Phillip Morris de 2003, en la que el TJCE, al anterior argumento, añade una interesante matización:

“(..)El derecho a un recurso efectivo para toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el

Derecho de la Unión hayan sido vulnerados ha sido reafirmado por el artículo 47 de la Carta de los

Tratado(...)”

34
Sentencia de 3 de mayo de 2002, Jégo/ Comisión, T-177/01, Rec. p. II-2365, ap. 51, 52 y 53: “ Habida
cuenta de las consideraciones anteriores y para garantizar una protección jurisdiccional efectiva de los
particulares, ha de considerarse que una persona física o jurídica queda individualmente afectada por una
disposición comunitaria de alcance general que le afecta directamente si la disposición de que se trata
afecta de manera cierta y actual a su situación jurídica restringiendo sus derechos o imponiéndole
obligaciones. El número y la situación de otras personas igualmente afectadas por la disposición o que
puedan serlo no son, a este respecto, consideraciones pertinentes”.
35
Sentencia Phillip Morris, ap. 78.

36
Sentencia de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/ Consejo, C-50/00 P , Rec. P I-
6677, ap. 38 y 39.

16
derechos fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza el 7 de diciembre de 2000 (...), que,

pese a no tener fuerza jurídica vinculante, es una prueba de la importancia, en el ordenamiento jurídico

comunitario, de los derechos que enuncia”37.

Esta Sentencia tiene el acierto de exponer claramente la cuestión esencial en el problema del

acceso de los particulares a la jurisdicción comunitaria cuando no se verifican los requisitos de afectación

directa establecidos en el artículo 230 del TCE. Así, el TJCE considera que: “si bien sería deseable que

los particulares dispusieran (...) de un medio de impugnación que les permitiera impedir -o poner fin- los

comportamientos de las instituciones que no tienen carácter de decisión que puedan menoscabar sus

intereses, es preciso señalar que(...)no está previsto en el Tratado. Pues bien, no corresponde al juez

comunitario reemplazar al poder constituyente comunitario a fin de proceder a una modificación del

sistema de recursos y de procedimientos establecido en el Tratado”. 38

El análisis de esta línea jurisprudencial permite apreciar, a nuestro juicio, como el TJCE

mantiene con respecto a los particulares los mismos fundamentos y la misma lógica que utilizó en la

Sentencia “Les Verts”. Es decir, la legitimación activa ante la jurisdicción comunitaria esta regulada por

los Tratados y por el principio de la tutela judicial efectiva. Esto supone que el acceso de los particulares

al recurso por anulación de normas comunitarias estará sujeto a las limitaciones establecidas en el artículo

230 TCE. Ahora bien, la redacción literal del texto del Tratado queda sujeta a la concordancia con aquel

principio, de tal modo que cuando un particular se encuentre perjudicado por una norma comunitaria, sin

poder demostrar una afectación directa e individual, en los términos del artículo 230 TCE, puede acudir a

los Tribunales nacionales para que a través de la cuestión judicial se permita al TJCE pronunciarse sobre

la interpretación o validez de esta norma, o bien puede utilizar la vía del recurso por responsabilidad

extracontractual de la Comunidad de los artículos 235 y 288 del TCE.

V Conclusiones

1. Es factible considerar, tal y como defienden numerosos autores defensores de la doctrina de la

“Constitución material”, que la existencia de una estructura constitucional en los Tratados que se

desarrolla a través de un ordenamiento jurídico propio, creador de una “Comunidad de Derecho”, es una

noción presente desde los primeros tiempos de las Comunidades Europeas. De este modo y a lo largo de
37
Sentencia Phillip Morris, ap. 122.
38
Idem. ap. 124.

17
los primeros años de existencia de las Comunidades, se habría generado un acervo normativo y una

doctrina jurisprudencial que permitiría al Tribunal de Justicia reconocer de modo explícito, y aquí radicó,

en nuestra opinión, la gran importancia de la Sentencia “Les Verts”, la existencia de una “Comunidad de

Derecho” sujeta a las disposiciones de una “Carta constitucional fundamental” 39.

Pese a que estas consideraciones no suponían ninguna novedad para una doctrina en la que,

desde tiempos de HALLSTEIN ya se hablaba sobre el contenido de la “Constitución material de la

Comunidad”, ni para una jurisprudencia comunitaria que pocos años antes ya había esbozado la existencia

de una “Constitución de la Comunidad” 40 lo cierto es que este reconocimiento expreso va suponer un

fundamento catalizador de muchas pretensiones jurídicas que apenas esperaban algún tipo de

reconocimiento formal. De este modo, el carácter innovador de esta jurisprudencia así como las

importantes connotaciones de los asuntos que desarrolla, tuvo como consecuencia una gran repercusión

jurisprudencial, patente hasta nuestros días, como fundamento jurídico en numerosos procesos judiciales

ante el Tribunal comunitario, utilizado por las partes y por el propio Tribunal a la hora de justificar sus

decisiones.

2. Este avance en la interpretación de la dimensión constitucional del Derecho comunitario

marcará igualmente un hito dentro de la propio proceso evolutivo de la jurisprudencia del Tribunal de

Justicia, desde su creación hasta nuestros días. La propia evolución del proceso de integración europea ha

condicionado, en ocasiones, la actuación del Tribunal de Justicia, sobrepasando en el uso de sus

prerrogativas los criterios meramente jurídicos para entrar dentro del campo de lo político. Siguiendo la

tesis de HARTLEY se podría entender que dentro del campo político cabe incluir los valores y actitudes
39
En este sentido se pronuncian RODRÍGUEZ IGLESIAS y BAQUERO CRUZ cuando indican que:
“(...) Tampoco se trata de una transformación que haya sucedido de una vez, con la entrada en vigor de
los Tratados constitutivos o en otro momento decisivo. (...) hay que destacar que la constitucionalización
del ordenamiento comunitario ha sido –y en buena medida sigue siendo- un proceso lento y gradual. En
este proceso, la jurisprudencia ha sido importante, pues fue el Tribunal de Justicia quien hizo germinar las
“semillas” constitucionales que estaban esparcidas por los Tratados, tomándose “en serio” el Derecho
comunitario. En este sentido, la jurisprudencia de los años 60 relativa al efecto directo, a la primacía o a
la competencia exterior de la Comunidad, es la principal razón que luego permitió al Tribunal afirmar que
el Tratado constituye la “carta constitucional de una Comunidad de Derecho”. En RODRÍGUEZ
IGLESIAS, G., y BAQUERO CRUZ, J.: “Funciones constitucionales del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas”, en Fundamentos. Cuadernos monográficos de Teoría del Estado, Derecho
Público e Historia Constitucional. Junta General del Principado de Asturias. Nº 4. Oviedo, (2006)
40
Véase el Dictamen del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 26 de abril de 1977, en
virtud del art.º 228 TCEE, sobre el Proyecto de Acuerdo Internacional relativo a la institución de un
Fondo Europeo de Inmovilización de la Navegación Interior. Dictamen 1/76. JOCE 3 de mayo de 1977 n.
C107, p. 4 ss., así como el comentario que este autor realiza sobre las implicaciones constitucionales de
este texto en: URUBURU COLSA, J.M. : “Fundamentos Jurisprudenciales de la Constitución Europea:
El Dictamen 1/76 del Tribunal de Justicia”. En Anais Científicos da Universidade Independente nº 1.
Lisboa (2007)

18
de los jueces así como los objetivos que promueven 41.De este modo la actuación global del Tribunal de

Justicia visaría el objetivo general de la promoción de la integración europea. Este objetivo, ha presidido

una línea jurisprudencial que ha perseguido el fortalecimiento de la Comunidad y, particularmente, de sus

elementos supranacionales, el incremento del ámbito y de la efectividad de las normas comunitarias, y la

ampliación de las competencias de las Instituciones Comunitarias.

Ahora bien, como acertadamente indica WEILLER la sentencia del Tribunal en el caso “Les

Verts” no ponía en causa los intereses de los Estados, lo que le permitió aplicar una nueva doctrina de

modo global, en contraste con las técnicas graduales que ha seguido el Tribunal en los casos que

afectaban a los Estados miembros42 o a los particulares.

3. La noción de la Comunidad de Derecho formada a partir de un ordenamiento jurídico

diferenciado y poseedor de unos valores universales que orientan la creación e interpretación de sus

normas recibirá un impulso importante tras el Tratado de Ámsterdam con la aprobación del nuevo artículo

6 del TUE en el que se reconoce el respeto de los Derechos fundamentales como principios generales del

derecho comunitario. Sin embargo este encomiable reconocimiento por parte del legislador quedó en

cierta manera limitado cuando, se verifica, a tenor de lo establecido en el artículo 46 d. del TUE que la

tutela judicial del respeto de esos derechos por parte de las Instituciones comunitarias queda supeditado a

la competencia del TJCE en los términos establecidos en el TCE, tal y como ha sido recordado

recientemente en el caso Gestoras Pro Amnistía en el que estaba en causa una Posición Común del

Consejo43. La consecuencia de esta supeditación es que el artículo 6 del TUE, tal y como afirma el

Abogado General Mengozzi, “se limita a aclarar que el juez comunitario puede verificar que los actos de

las instituciones respeten los derechos fundamentales reconocidos por la Unión como «principios

41

Sobre este particular véase la opinión de HARTLEY (1991) pp. 77

42
HARTLEY ofrece sobre esta cuestion una interesante explicación cuando indica: “The Court´s decisión
in the Parti Ecologiste case did not represent a challenge to the interests of the national governments.
Where this is the case, the Court moves more carefully. A common tactic is to introduce a new doctrine
gradually: in the first case that comes before it, the Court will establish the doctrine as a general principle
but suggest that it is subject to various qualifications; the Court may even find some reason why it should
not be applied to the particular facts of the case. The principle, however, is now established. If there are
not too many protests, it will be re-affirmed in later cases; the qualifications can then be whittled away
and the full extent of the doctrine revealed”. En HARTLEY, (1991), p. 78-79.
43
Sentencia de 27 de febrero de 2007, Gestoras Pro Amnistía y otros/Consejo., C-354/04 P, Rec. P. 00000,
ap. 60 : « No obstante, de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se desprende que una
declaración de esta índole no es suficiente para crear una acción legal que no esté prevista en los textos
aplicables y que, por tanto, no se le puede reconocer ningún alcance jurídico ni se puede tener en cuenta
para interpretar el Derecho derivado del Tratado UE (...)”.

19
generales del Derecho comunitario» en los ámbitos en los que dicho juez tiene competencia para

intervenir en virtud de otro título”. Por ello, cabe interpretar que el TUE no llega a establecer una

competencia especial del juez comunitario ni una vía de recurso específica dirigida a denunciar la

violación de los derechos fundamentales 44.

4. De este modo, puede entenderse que el desarrollo del concepto de “Comunidad de Derecho”

se enfrenta actualmente a un complejo desafío como es el de «cómo garantizar dentro de los límites

impuestos por el tenor literal y la estructura del Tratado que los particulares gocen de una tutela judicial

efectiva», tal y como indicaba el Abogado General Jacobs en las conclusiones del caso Unión de

Pequeños Agricultores, anteriormente citado. Lo cierto es que los medios de acceso de los particulares

ante la jurisdicción comunitaria continúan limitados por las rígidas condiciones de legitimación del

artículo 230 TCE. Por ello cabe cuestionarse si realmente las disposiciones de este artículo no han entrado

en contradicción con la incorporación de los derechos fundamentales al ordenamiento jurídico

comunitario.

Si realizáramos hoy día un balance sobre el grado de efectividad alcanzada en la tutela judicial

sobre los actos de Estados y de Instituciones pocos serían los que dudarían que efectivamente, el proceso

de integración europea ha generado una verdadera Comunidad de Derecho en la que el Tribunal de

Justicia ha realizado una destacada labor dinamizadora a través del recurso a una serie de principios

inherentes a los tratados y que otorgan una coherencia constitucional a todo el ordenamiento jurídico

comunitario. También es cierto que, por analogía a los principios del Estado de Derecho, el propio

ordenamiento jurídico comunitario ha adquirido un compromiso con los derechos fundamentales,

recogidos en la CEDH y en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros,

materializado en el Tratado de Ámsterdam. Por todo ello, la consecución del ideal de una “Comunidad de

Derecho” sujeta a los principios de una “Carta Constitucional básica” es una misión que sobrepasa el

mero control sobre Estados e Instituciones en cuanto agentes en la aplicación del Derecho comunitario

para alcanzar de lleno la tutela judicial de los particulares en cuanto sujetos destinatarios, en última

instancia de los derechos y obligaciones de las normas comunitarias.

En este sentido no podemos considerar la realización de dicha “Comunidad de Derecho” como

una misión alcanzada ni desde el punto de vista formal ni desde el material. Formalmente, la

jurisprudencia analizada nos muestra lo resbaladizo que resulta el terreno para unos jueces que pretenden

hacer valer unos derechos fundamentales que aún carecen de una expresión formal dentro del derecho
44
Conclusiones, 26 de octubre de 2006, Gestoras Pro Amnistía y otros/ Consejo, C-354-04 P, ap.64.

20
comunitario (a pesar de la remisión del artículo 6 del TUE). La ausencia de un texto constitucional que

traslade los Derechos Fundamentales desde el campo de los principios generales del derecho al de la

norma positiva mantiene una situación jurídica de incertidumbre sobre una jurisprudencia que, a día de

hoy, no parece considerarse con legitimidad para dar pasos trascendentales en materia de derechos

fundamentales, como el representado por la Sentencia “Les Verts”. Materialmente, tal y como el Tribunal

ha señalado en recientes ocasiones, aún existe una falta de medios procesales que permitan a los

particulares acceder al juez comunitario cuando se consideren afectados por actos comunitarios a pesar no

cumplir los estrictos requisitos del artículo 230 TCE. Es cierto que toda la estructura de recursos del

derecho comunitario fue realizada en un momento en el que los particulares sólo eran considerados

destinatarios incidentales de las normas comunitarias, siendo muy restringida su legitimación ante las

normas que no eran decisiones, pero no deja de resultar contradictorio que a partir del Tratado de

Ámsterdam la Unión Europea asuma un conjunto de compromisos en materia de Derechos

Fundamentales cuya tutela judicial siempre habrá de quedar sujeta a la existencia de vías de recurso ante

los Tribunales nacionales, o a la existencia de una causa concurrente de legitimación primaria cuando se

pretende someter la cuestión ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Se trata, como se puede apreciar, de limitaciones (considerables en algunos casos) al derecho a la

tutela judicial efectiva reconocido por la CEDH y por el artículo 6 TUE. Ahora bien, tal y como indicaba

el Tribunal de Justicia en el caso “Unión de Pequeños Agricultores”, antes citado, el juez comunitario no

es competente para reemplazar al poder constituyente comunitario a fin de proceder a una modificación

del sistema de recursos establecido en el Tratado”. De este modo se llega a la situación que se está

produciendo en algunas sentencias recientes en las que entra en conflicto el derecho a la tutela judicial

efectiva de particulares y las disposiciones del Tratado.

En opinión de algunos autores45 el TJCE habría dispuesto recientemente de una gran ocasión

para extender la tutela judicial de los particulares más allá de los límites impuestos por los Tratados

confirmando de la doctrina del Tribunal de Primera Instancia en el caso Jégo a través de una

interpretación extensiva del articulo 230 del TCE en un sentido semejante al que realizó en su día en el

caso “Les Verts”. Tal vez por temor a una sobrecarga de trabajo para un sistema judicial comunitario aún

45
Véase a este respecto; RINCÓN GARCÍA, A.: “En el horizonte de la tutela judicial efectiva, el TJCE
supera la interpretación restrictiva de la legitimación activa mediante el uso de la cuestión prejudicial y la
excepción de ilegalidad “, en Serie de Documentos de Trabajo del Instituto de Estudios Europeos nº 5,
2004

21
dotado de insuficientes medios para atender de modo sistemático las peticiones de los particulares, tal vez

para realizar un llamamiento a los Estados miembros acerca de la necesidad de un reconocimiento

efectivo de unos Derechos Fundamentales dotados de medios efectivos de tutela judicial, lo cierto es que

el TJCE ha optado por ceñir el acceso de particulares a la jurisdicción comunitaria a los límites

establecidos en los Tratados.

Sin duda, el reconocimiento formal de un conjunto de Derechos Fundamentales acompañados

de medios para su tutela judicial efectiva, permitiría adoptar soluciones jurídicas progresivas hacia la

consolidación de una “Comunidad de Derecho”. Esto supondría, tal y como consideraba recientemente el

Abogado General Mengozzi, dotar a los Derechos Fundamentales de un valor supra-constitucional que

comportara su primacía sobre los Tratados. Sin embargo, el estado actual del Derecho de la Unión no

parece permitir sobreponer los Derechos Fundamentales, incluyendo el de la tutela judicial efectiva, a la

redacción de los Tratados46.

5. La noción constitucional de la Comunidad de Derecho es un concepto abierto a múltiples

interpretaciones y consideraciones. No posee un principio unánimemente definido, ya que, si desde el

punto de vista formal aparece reconocido por primera vez en la Sentencia “Les Verts”, para muchos este

concepto se hallaba inherente desde el propio origen de las Comunidades 47, pero tampoco posee un

término marcado. Se trata por tanto de una noción evolutiva cuyo contenido se viene materializado día

tras día, a partir de una serie de pasos, consecutivos unos de otros. Existen claros paralelismos entre la

46
Idem, ap.177: “Conceder primacía al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y no aplicar si
fuera necesario las disposiciones pertinentes del Tratado UE sobre la competencia del Tribunal de Justicia
supondría reconocer que también existe una jerarquía entre las normas de primer rango y una especie de
valor «supra-constitucional» al respeto de los derechos fundamentales. Considero que el Estado actual
del Derecho de la Unión no permite sostener tal planteamiento, a pesar de que éste no sea descabellado. Y
ello cuando menos debido a que en los tratados en vigor no existe una enumeración explícita, en las
normas pertinentes, de los derechos fundamentales garantizados por la Unión. En mi opinión, la Carta no
puede suplir la falta de dicha enumeración, puesto que sólo representa una fuente de inspiración para el
juez comunitario y los jueces nacionales en la enucleación de los derechos fundamentales tutelados por el
Derecho de la Unión como principios generales y, que, como es sabido, carece de fuerza jurídica
vinculante. Evidentemente, dicho límite no existiría si todos los Estados miembros ratificaran el Tratado
por el que se establece una Constitución para Europa, que contiene en su parte II una enumeración de los
derechos fundamentales, entre los cuales se sanciona expresamente, en el artículo II-107, el «derecho a la
tutela judicial efectiva y a un juez imparcial».

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Así, sobre esta cuestión considera MARTÍN que: “En efecto, desde sus mismos orígenes –y mucho
antes del conocido pronunciamiento del Tribunal de Justicia en el asunto Los verdes– la Comunidad
Europea ha sido considerada como una Comunidad de Derecho (Rechtsgemeinschaft, Communauté de
droit) cuya progresiva integración ha sido realizada mediante el instrumento del Derecho. Concretamente
mediante un ordenamiento jurídico propio que encuentra su encaje en las previsiones constitucionales
existentes ad hoc en las Cartas Magnas de los Estados miembros y desde la entrada en vigor del Tratado
de Amsterdam, se basa explícitamente que se basa en el principio del Estado de Derecho (art. 6.1 TUE).
En MARTÍN (2003), pp. 61.

22
doctrina del Estado de Derecho y el desarrollo de la Comunidad de Derecho, sin que esto implique una

tendencia hacia la constitución de un estado federal. Sin embargo la consecuencia lógica de una

comunidad que ejerce cono carácter autónomo un conjunto de competencias que afectan a Estados

miembros y particulares, es la de dotar a su ordenamiento jurídico de los valores fundamentales que

informan los ordenamientos de los estados que la componen. En este sentido son patentes los esfuerzos

que han sido realizados desde el Tratado de Ámsterdam por dotar a la Unión de un reconocimiento

expreso al más alto nivel de un conjunto de Derechos Fundamentales que permita dotar al Tribunal de

Justicia de una serie de medios para garantizar su tutela efectiva.

Estos esfuerzos parecen demostrar el consenso existente entre los gobiernos europeos sobre la

formación de una Comunidad de Derecho en la que el respeto por los Derechos Fundamentales marque

los límites a la intrínseca diversidad política y cultural de Europa, lo que permite augurar nuevos e

interesantes desarrollos en esta materia durante los próximos años.

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