LECCIÓN 6 – LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO FINANCIERO

I. INTRODUCCIÓN
MORTATI: aquellos hechos o sucesos, caracterizados por ciertas notas peculiares, con
capacidad y eficacia suficiente para regular una serie de comportamientos intersubjetivos cuya
observancia se considera necesaria para la conservación de los fines propios de la sociedad.

Las fuentes se regulan por la teoría general, por lo que el art. 7 LGT resulta sólo recordatorio.
Dicta que los tributos se regirán por:

a) La Constitución.
b) Los Tratados Internacionales.
c) Normas UE y de organismos internacionales o supranacionales.
d) Leyes.
e) Reglamentos.
f) Carácter supletorio del Derecho Administrativo y del Derecho Civil.

II. TRATADOS INTERNACIONALES

Art. 96.1 CE una vez celebrados válidamente forman parte del ordenamiento interno.

Art. 31 L25/2014: las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales válidamente
celebrados y publicados oficialmente prevalecerán sobre cualquier otra norma del
ordenamiento interno en caso de conflicto con ellas, salvo las normas constitucionales.

Arts. 93 y 94 CE. Clasificación:

1. Requieren previa autorización por LO

Aquellos en que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de

competencias derivadas de la CE (art. 93 CE). Tratado de Adhesión a las Comunidades
Europeas.

2. Requieren previa autorización de las Cortes

A) Ideas generales

Autorización previa de las Cortes por el procedimiento art. 74 CE (art. 94.1 CE). Procedimiento
especial:

a) Mayoría de cada una de las cámaras. Se iniciará en el Congreso.

b) Si no hubiere acuerdo entre ambas, Comisión Mixta con igual número que presenta un
texto para ser votado por ambas cámaras.
c) Si no se aprueba, decide el Congreso por mayoría absoluta.

B) Tratados que afecten a derechos y deberes fundamentales

Título I (deber de contribuir, principio de asignación equitativa del gasto, etc.). Convenios de
doble imposición, evasión fiscal, adhesión a protocolos sobre privilegios e inmunidades de
funcionarios, etc.

C) Tratados que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública

Obligaciones financieras para la Hacienda Pública, necesidad de autorización de las Cortes.

D) Tratados que supongan modificación o derogación de una Ley

Art. 94.1.e) CE. Precepto técnicamente acabado, que podría abarcar de hecho los anteriores.
Vela por el principio de reserva de ley. Pueden observarse a su luz todos los inconvenientes
que derivan de la primacía atribuida al Gobierno en la dirección de las relaciones exteriores.

3. Una vez concluidos, deberá informarse al Congreso y al Senado

III. LA LEY DE PRESUPUESTOS

1. Ideas generales

Se trata de una ley ordinaria, pero con peculiaridades STC 34/2005. Hay que destacar la
posibilidad de regular a través de ella los tributos.

Art. 134.7 CE: la ley de presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una
ley tributaria sustantiva así lo prevea.

La limitación de la LPGE se encuentra justificada por la restricción que se le impone al debate

presupuestario, si bien dicha restricción no alcanza a las conocidas como leyes ómnibus o leyes
de acompañamiento (STC 209/2012).

2. Modificaciones que afectan a las normas tributarias generales

LGT (STC 76/1992): el contenido mínimo necesario e indisponible de la LPGE está constituido
por las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos. Junto a ese contenido, puede haber
otro contenido no necesario y eventual, si se cumple lo siguiente:

a) Que guarde relación directa con los gastos e ingresos, o con los criterios de política
económica general.
b) Que no suponga una restricción ilegítima del poder legislativo, al disminuir:
1. Facultades de examen y enmienda sin base constitucional.
2. Afectación al principio de seguridad jurídica.
3. Modificaciones referidas a un tributo concreto

STC 27/1981. Cuestiones más debatidas.

a) Significado del término modificación de los tributos.

1. Se prohíbe la creación indiscriminada de tributos mediante LPGE.
2. Es posible introducir alteraciones en la regulación de los tributos, incluso
sustanciales y profundas, si existe norma habilitante.
3. Es admisible la adaptación del tributo a la realidad. Sin norma habilitante.
b) Qué se entiende por ley tributaria sustantiva.
Cualquier ley, excluyendo, LPGE. Aspectos referidos a la forma de la cláusula de habilitación:

1. Ley de Bases, satisface el principio de reserva de ley tributaria.

2. Decreto-Ley, presenta mayores problemas. División jurisprudencial, acepta la
utilización la doctrina STS 23-11-83.
c) Aplicación al orden preconstitucional. Dos situaciones:
1. Modificaciones LPGE anteriores a 1978. No cabe retroactividad.
2. Modificaciones LPGE posteriores a 1978. Es exigible habilitación previa, bien por un
a ley posterior a la CE, bien por un precepto habilitante anterior a la CE.

3. Aplicación del art. 134.7 CE a las CCAA

La opinión del manual es que es aplicable también al ámbito autonómico, por los fines a los
que sirve dicho precepto: la garantía de los ciudadanos y la limitación del poder financiero.

Postura ambigua:

a) Negación de que se aplique a las CCAA, criterio formalista, el precepto tiene por objeto
la regulación de una institución estatal STC 174/1998.
b) Admisión del mismo alcance LPGE y LPGA, declarando inconstitucionales las
disposiciones que no se conformen con ellos STC 130/1999.

IV. EL DECRETO-LEY
1. Ideas generales
Art. 86.1 CE: en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas
provisionales que tomarán la forma de Decretos-Leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones
básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las
CCAA ni al derecho electoral general.

Art. 86.2 CE: el decreto deberá ser convalidado por el Congreso de los Diputados en un plazo de 30 días.

Art. 86.3 CE: durante ese mismo plazo, podrá tramitarse como proyecto de ley.

Notas:

a) Acto normativo con fuerza de ley, emana del Gobierno.

b) Extraordinaria y urgente necesidad.
c) Norma provisional, no tiene potestad legislativa. Requiere convalidación.
d) No se pueden regular las materias excluidas.

2. Extraordinaria y urgente necesidad

Doctrina SSTC 199/2015, 34/2017:

a) Debe ser explicitada por el Gobierno (expediente de elaboración, exposición de

motivos, etc.).
b) No puede entenderse de manera restrictiva, posee flexibilidad en la determinación de
su concurrencia. Es imprescindible una necesaria conexión entre la situación definida
de urgencia y la medida adoptada. El TC realiza un juicio externo, no político.
c) Los posibles defectos de un DLey no se corrigen por su convalidación o conversión.
d) La actuación del Gobierno está sometido al control del TC.
 3. Concreción de los aspectos tributarios excluidos de su regulación por DLey

*Cuestión más importante. DOCTRINA PEREZ ROYO Y PALAO (STC 182/1997):

a) Interpretación de los límites materiales de la utilización: la cláusula no podrá afectar

debe ser entendida sin que reduzca a la nada el DLey, ni que permita que se regule el
Título I.
b) Cláusula como límite al empleo: no puede interpretarse en el sentido de que sólo se
impide su utilización para regular el régimen general de un derecho o deber
constitucional.
c) Límite material no señalado por la reserva de ley (art. 31.1 CE), absoluta o relativa.
Debe mirarse si ha existido afectación por DLey de un derecho (deber en DT) regulado
en el Título I. Deberá tenerse en cuenta la configuración constitucional del mismo.
d) Los límites en materia tributaria deben buscarse en el deber de contribuir, referirse a
todos sus elementos esenciales (sostenimiento de los gastos públicos: capacidad
contributiva individual y establecimiento, conservación y mejora de un sistema
tributario justo inspirado en los principios de igualdad, progresividad y no
confiscatoriedad).
Vulnerará el art. 86 CE cualquier intervención o innovación normativa que, por su
entidad cualitativa o cuantitativa, altere sensiblemente la posición del obligado a
contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario.
e) Se permite la utilización del DLey en materia tributaria al servicio de objetivos de
política económica. Será preciso ver:
1. En qué tributo concreto incide el DLey.
2. Qué elementos del mismo regula.
3. Cuál es la naturaleza y alcance de la concreta regulación.

Resumen de la doctrina:

1) Es posible utilizar el DLey para regular cualquier aspecto del ordenamiento tributario.
2) Los límites de la utilización son:
a) Modificaciones trascendentales del sistema tributario.
b) Afectación sensible de la capacidad económica de los obligados.
c) Régimen constitucional CCAA (art. 86 CE):
1) Régimen constitucional, incluida la posición institucional.
2) Leyes estatales atributivas de competencias y facultades y leyes de
armonización.

4. Procedimiento de convalidación del DLey

Art. 86.2 y 3 CE: existen dos vías, la convalidación por el Congreso y la tramitación como ley.

Convalidación (STC 31-5-82): misma naturaleza jurídica, puede ser impugnado y declarado inconstitucional por
haber regulado alguna de las materias o por no concurrir la extraordinaria y urgente necesidad.

Tramitación: pronunciamiento favorable a la totalidad y aprobación, sustituye al DLey.

V. EL DECRETO LEGISLATIVO
1. Ideas generales
Delegación recepticia: la norma delegada recibe de la norma delegante la posibilidad de
desplegar la fuerza y eficacia normativa que es propia de la ley. Transferencia del ejercicio.

Disposición con rango de ley dictada por el Gobierno en virtud de delegación del Parlamento.

Caracteres:

a) Forma: expresa, mediante ley, STS 18-3-81 autoriza a través de DLey.

b) Materia: puede referirse a la regulación de cualquier materia no reservada a LO, de
modificar la propia ley delegante ni de normas retroactivas (art. 83 CE).
c) Plazo para su ejercicio: debe fijarse.
d) Vigencia de la delegación: transcurso del plazo o por el uso.
e) Destinatario de la delegación: Gobierno.
f) Procedimiento: procedimiento ordinario de carácter general. Art. 21 LO 3/1980:
carácter preceptivo pero no vinculante del dictamen del Consejo de Estado en Pleno.
g) Efectos: rango de ley, en la materia afectada por la delegación habilitante.

2. Clases de delegación legislativa

A) Textos articulados

El Gobierno regula ex novo una determinada materia fijada en una previa Ley de Bases en la
que se fijan los principios y criterios de la delegación.

Requisitos:

a) Suficiente claridad y concreción.

b) Evitar excesivo casuismo.

Con la publicación se agota la delegación efectuada, no cabe remitir el desarrollo a una

regulación reglamentaria.

B) Textos refundidos

El Gobierno estructura en un único texto las disposiciones vigentes, dispersas en una pluralidad
de textos. La ley delegante puede habilitar la regularización, aclaración y armonización del
texto, siendo el ordenamiento a refundir el límite infranqueable.

3. Fiscalización de la delegación legislativa

Control por los jueces (art. 82.6 CE). Extralimitación de la delegación = nulidad.

Art. 86.1 LGT: orden al Ministro de Hacienda para la difusión anual de los textos actualizados
de las normas estatales con rango de Ley y Real Decreto en materia tributaria.

VI. POTESTAD LEGISLATIVA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. La Ley

Materias sobre las que tienen atribuidas competencias, con los mismos caracteres que la ley
estatal.
Singularidad de las leyes autonómicas (PÉREZ ROYO):

a) Concepto Ley regional con dimensión formal (acto aprobado por el Legislativo) y
material (competencias asumidas por la CCAA). Las relaciones entre las Cortes
Generales y la Ley regional se rige por el principio de competencia.
b) Vinculación con los principios: unidad de la nación española, igualdad, solidaridad,
limitación espacial territorial y respeto a la libre circulación de personas y bienes. Las
leyes regionales podrán regular dichas materias, pero no vulnerar su contenido.
c) Art. 161.2 CE: cuando el Gobierno impugna leyes regionales se suspende
automáticamente la disposición, aunque el TC deberá ratificar o levantar la suspensión
en un plazo no superior a 5 meses.

2. El Decreto-Ley

Posibilidad de delegación en el ámbito autonómico.

1. Consideración lógica normativa: conveniencia de colaboración Ejecutivo-Legislativo.

2. Negar la admisibilidad entraña una tergiversación de lo que es la propia esencia de la
delegación legislativa.

VII. REGLAMENTO
1. Concepto y fundamento de la potestad reglamentaria

Disposición de carácter general, aprobada por el poder ejecutivo, que forma parte del
ordenamiento jurídico y se erige fuente del Derecho. El reglamento tiene un doble límite:
constitución y ley.

Relación Reglamento-Ley:

a) El ejercicio de la potestad reglamentaria no puede afectar a materias

constitucionalmente reservadas a la ley.
b) No podrá ir directamente contra las leyes o lo dispuesto en ellas.
Distinguir entre principio de reserva de ley y principio de preferencia.
c) Reglamento de desarrollo deberá atenerse a lo delegado.

Diferencias Reglamento-Ley:

a) Ley: norma primaria condicionada por la Constitución, expresión de la voluntad general

y manifestación explícita del principio democrático.
b) Reglamento: alcance doblemente condicionado, y representa la subsistencia del
denominado principio monárquico.

Relación Reglamento-actos administrativos:

a) Semejanza: acto de la administración. El acto emana del órgano unipersonal de la

Administración. El Reglamento, del Gobierno.
b) Diferencia: el Reglamento se integra como fuente del Derecho. Los actos son una
consecuencia de la aplicación del ordenamiento jurídico.
También por la eficacia. En el acto se agota con el dictado, en el Reglamento mantiene
su eficacia de manera indefinida, como norma general.
 2. El ejercicio de la potestad reglamentaria

A) Ideas generales

Tres cuestiones: competencia, límites materiales y control.

a) Competencia: Gobierno (art. 97 CE).

b) Límites materiales: Constitución y Leyes como límites infranqueables (art. 97 CE).
Principios del art. 9 CE, legalidad, jerarquía normativa, seguridad jurídica,
responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.
c) Control: Tribunales de Justicia y TC (art. 106 CE).
Impugnación (arts. 25 y 26 LRJCA):
1) Recurso directo: disposiciones de carácter general (Reglamentos) y actos en
aplicación de ellas. Se solicita la nulidad del Reglamento.
2) Recurso indirecto: Nulidad del procedimiento para combatir la corrección del acto
administrativo dictado.
TC (art. 161.2 CE):
Competencia para conocer de las impugnaciones que el Gobierno realice contra las
disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades
Autónomas.

B) La potestad para dictar Reglamentos en el DF estatal

Expresa titularidad del Gobierno.

- Potestad originaria del Gobierno, no añade un plus de capacidad el art. 97 CE.

- Potestad derivada. Deben ser habilitados por la Ley. Jurisprudencia STC 185/1995. Esta
potestad no podrá ser presumida, debe ser atribuida de forma pormenorizada e
individualizada. Posibilidad de delegar a los Ministros a través de norma de rango
reglamentario (art. 7.1.e) LGT).

VIII. POTESTAD REGLAMENTARIA DE LAS CCAA Y EELL

1. Comunidades autónomas

Titularidad de la potestad legislativa y también reglamentaria. Puede ejercitarse en desarrollo

de leyes propias o en desarrollo de las bases contenidas en la normativa estatal, entendiendo
por bases (STC 28-1-82) aquellas que contienen los principios o criterios básicos que
racionalmente se deducen de la legislación vigente.

Titularidad expresamente atribuida en los EEAA a los respectivos Consejos o Gobiernos

autónomos. Muchos prevén la atribución de la potestad reglamentaria doméstica a los
Consejeros.

El ejercicio de la potestad y los medios de impugnación siguen, con carácter general, las líneas
trazadas del ámbito estatal.

2. Entidades locales
No existe potestad legislativa. De esta forma, no pueden legislar los elementos esenciales del
tributo (reserva de ley).

Opinión doctrinal y jurisprudencial respecto las Diputaciones: sólo tiene potestad legislativa la
Diputación Foral de Navarra, por ser un parlamento autonómico, pero no a las del País Vasco.
LO 1/2010 LOTC y LOPG, afecta lo anterior. Las normas de las Diputaciones forales en materia
tributaria sólo pueden ser enjuiciadas por el TC = rango de ley de las disposiciones:

a) El TC sólo es competente con las normas que choquen con el bloque de la

constitucionalidad.
b) Las demás cuestiones pueden resolverse por Tribunal ordinario.

Relevancia en el desarrollo de los tributos y en materia presupuestaria.

Ordenanza fiscal y ordenanza general de gestión, recaudación e inspección. De las

Corporaciones también podrán emanar disposiciones interpretativas y aclaratorias.

Procedimiento de aprobación de Ordenanzas (arts. 47, 49, 65, 70, 107, 108 y 111 LRBRL y arts.
15 a 19 LRHL):

a) Aprobación inicial por el Pleno, por mayoría simple.

b) Información pública y audiencia de los interesados por plazo mínimo de 30 días para
reclamaciones y sugerencias. La presentación de reclamaciones no supone suspensión
de la tramitación.
c) Resolución de reclamaciones y sugerencias dentro de plazo y aprobación definitiva por
el Pleno.
d) Entrada en vigor, que se produce el día en que prevea la propia ordenanza. En su
defecto, art. 10 LGT, a los veinte días de su publicación.

Materia presupuestaria (arts. 112 LRBRL y arts. 168 y ss. TRLHL).

IX. DISPOSICIONES INTERPRETATIVAS Y OTRAS DISPOSICIONES

ADMINISTRATIVAS
1. Disposiciones interpretativas

Art. 12.3 LGT

1) Las disposiciones deben insertarse en el Boletín Oficial correspondiente. Solo es

vinculante ad intra, pero exige una publicación generalizada. Posibilidad de
retroactividad, conflicto importante.
2) Facultad del Ministro, pero extensiva a los órganos AT, la DGT.
3) Eficacia solapada con las consultas vinculantes en el ámbito de la DGT, contestaciones
in abstracto. No pueden vincular a los Tribunales.
4) Naturaleza jurídica: ¿tienen valor normativo? NO. Existe en la actualidad un recurso de
casación en la sección correspondiente de la Sala tercera para pronunciarse.

2. Otras disposiciones administrativas

Circulares, Instrucciones, Resoluciones, etc. No tienen carácter normativo. Sin embargo, se ha
convertido en moda interpretar para afectar a las relaciones jurídicas entre ciudadano y
administración.

Ejemplo, aprobar modelos de declaraciones. En la actualidad la AEAT tiene potestad concedida

por la jurisprudencia.

X. DERECHO SUPLETORIO DE LAS NORMAS FINANCIERAS

1. Derecho supletorio en el ordenamiento tributario

Art. 7.2 LGT: tendrán carácter supletorio las disposiciones generales del derecho administrativo
y los preceptos del derecho común.

a) DT  Derecho Público. Aplicación de la L39/2015, LPAC.

b) Normas generales de Derecho Público aplicables de forma directa.
c) Doctrina jurisprudencial de Derecho Público proyectada en el ordenamiento tributario.
d) Derecho común en sentido amplio, incluye Derecho Mercantil y del Trabajo.
e) Art. 4.3 CC: supletorio. Se complejiza el derecho y la pretensión del CC.

2. Derecho supletorio en el ordenamiento presupuestario

La LGP se aplica sólo a la Hacienda del Estado y a los Organismos públicos dependientes de
éste.

El derecho común está compuesto por el régimen de contratación (LCSP) o el régimen del
Patrimonio (LPAP).

XI. LA COSTUMBRE Y EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO

Costumbre no aplicable por el principio de reserva de ley y de legalidad en el ámbito tributario.

Uso, reiteración de conductas y comportamientos, y precedente administrativo, norma

inducida de varias decisiones de la AT.

El DF las excluye, la práctica no genera derechos individuales.