03 Libro Proteccion Capitulo 3 PDF

Capítulo 3
El Sistema de protección social
El Sistema de protección social (SPS) tiene dos objetivos principales. Primero,

busca proteger a toda la población de los riesgos económicos, sean éstos covariantes o
idiosincrásicos (individuales). Segundo, busca asistir a la población más pobre para
superar su situación a corto y largo plazos. El primer objetivo –reducir la vulnerabi-
lidad de la población ante los riesgos– se lleva a cabo a través de mecanismos de
aseguramiento; el segundo –la asistencia social– se alcanza a través de transferencias
directas (subsidios a la demanda) e indirectas (subsidios a la oferta) a los hogares para
que puedan superar la pobreza (Núñez y Espinosa, 2004).
En Colombia, el Sistema de protección social fue creado por la ley 789 de 2002.
El Sistema se definió como el conjunto de políticas públicas que se orientan a reducir
la vulnerabilidad de los habitantes del país y a mejorar su calidad de vida, en particu-
lar, para los más desprotegidos. El SPS busca disminuir el riesgo de la población ante
choques económicos y, ayudar a la población pobre que enfrenta dichos choques, por
tanto, debe lograr una reducción de la pobreza temporal, impedir que los pobres se
hundan más en la pobreza y entregar un medio para superarla.
El SPS está encabezado por el Ministerio de la Protección Social y está integrado

por dos componentes principales: el Sistema de seguridad social integral (SSSI) y la
asistencia social. El SSSI incluye el Sistema general de pensiones (SGP), el Sistema ge-
neral de seguridad social en salud (SGSSS) y el Sistema general de riesgos profesionales
(SGRP). Por su parte, la asistencia social se define como los beneficios monetarios finan-
ciados por el Estado para evitar que los pobres recurran a estrategias nocivas como
respuesta a los choques, tales como reducir el consumo de alimentos o retirar a sus hijos
de la escuela. En esta medida, el SPS busca que la población pueda obtener como mí-
nimo el derecho a la salud, la pensión y el trabajo. El objetivo en el área de pensiones
es crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros
pensionados. En salud, los programas se enfocan a permitir que la población pueda
acceder a servicios básicos de calidad oportunamente (Figura 3.1).
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POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL EN COLOMBIA
Protección social por función
Protección social informal

De una manera amplia, la protección social informal se puede definir como el
conjunto de mecanismos de aseguramiento y asistencia que no utilizan contratos
formales como tampoco están protegidos por un sistema legal codificado (Besley, 1995).
Así, la protección social informal incluye instrumentos tales como regalos recíprocos
entre familias, amigos o vecinos, transferencias en dinero, comida o vestuario, ahorro
en dinero o en especie, y mecanismos de crédito por fuera del mercado formal. Estos
mecanismos informales tienden a existir en aquellas zonas en las que no existen los for-
males, sean por parte del Estado o del sector privado.
Algunos estudios recientes han buscado establecer la existencia de mecanismos

de protección informales al relacionar los cambios en el consumo con los del ingreso;
si los hogares usan la protección informal para suavizar el consumo, se esperaría que
el ingreso presentara una mayor volatilidad que el consumo. Más aún, si la protec-
ción informal funciona en una comunidad, el consumo de un hogar debería respon-
der a cambios en el consumo de la comunidad, y no a los de su propio ingreso (estos
últimos estarían asegurados por la comunidad). Los estudios realizados para algunos
países en desarrollo concluyen que los instrumentos informales de aseguramiento y
protección existen; sin embargo, la evidencia muestra que el aseguramiento informal
no es óptimo como estrategia ante los choques1 .
En el caso de Colombia la información sobre protección social informal es limi-

tada. El Cuadro 3.1 presenta un primer acercamiento a la protección social informal,
y muestra, para 2003, el porcentaje de hogares que se apoyan en familiares, amigos,
vecinos o asociaciones ante un choque. De manera independiente del nivel de ingreso,
la mayor parte de los hogares pide ayuda a sus familiares; sin embargo, la incidencia
es un poco mayor en los quintiles más ricos (72,7% para el quintil 5, vs. 62,5% para
el más pobre). En el quintil más pobre, 5,9% de los hogares solicita ayuda a sus vecinos,
comparado con tan sólo 1,6% de los hogares del quintil más rico.
Acudir a asociaciones religiosas o políticas para ayuda es más común entre los
quintiles más pobres (2,6 y 2,3%, respectivamente para el quintil 1, comparado con
1,2 y 0,3% para el quintil 5). Un resultado salta a la vista: en el total de hogares,
independiente del nivel de ingreso, sólo 3,5% acude a asociaciones (políticas o religio-
1
Por ejemplo, la protección social informal no funciona adecuadamente ante choques covariados
o repetidos (Morduch, 1999).
52
CAPÍTULO 3. EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL
Figura 3.1
Sistema de protección social
sas) y a organizaciones no gubernamentales (ONG) para ayuda; mientras tanto, 77,8%

se apoya en instituciones informales tales como la familia, los amigos y los vecinos.
Así una gran proporción de los hogares acude a la protección social informal ante la
incidencia de choques.
Cuadro 3.1
Ayuda en caso de choque, según quintil de ingreso. 2003
Quintil de ingreso (%)
¿Quién ayuda en caso 1 2 3 4 5 Total
de choque?
Familiares 62,49 62,88 66,94 68,92 72,70 66,8

Amigos 8,59 7,96 7,30 6,71 6,51 7,4
Vecinos 5,93 4,88 3,50 2,06 1,59 3,6
Asociaciones religiosas 2,56 2,70 1,97 1,81 1,22 2,1
Asociaciones políticas 2,27 1,93 0,83 0,51 0,30 1,2
ONG 0,37 0,30 0,61 0,22 0,10 0,3
Otro 2,09 2,62 2,83 2,65 2,26 2,5
Nadie 15,69 16,73 16,02 17,12 15,32 16,2
Total 100 100 100 100 100 100
Fuente: Dane - ECV, 2003. Cálculos propios.
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La no existencia de protección social formal, la falta de acceso a acuerdos infor-

males, o su funcionamiento subóptimo, pueden tener efectos perversos sobre las de-
cisiones de los hogares. Cuando los hogares enfrentan un choque y no tienen meca-
nismos de protección, pueden tomar decisiones tales como retirar a los niños del
colegio, reducir la ingesta de alimentos o incrementar la participación laboral de per-
sonas del hogar que anteriormente no trabajaban, en especial, niños.
En la sección 1.4, el Cuadro 1.1 mostró que los choques tienen efectos sobre la
acumulación de capital humano, al incrementar los años de rezago educativo de los
niños en el hogar. A continuación, el Cuadro 3.2 presenta la estimación de un modelo
tipo Probit que busca establecer el efecto que tienen los choques sobre la probabilidad
de que un menor de 11 años trabaje. Como se puede apreciar, la exposición a una
pérdida económica importante incrementa la probabilidad de que un menor de 11
años trabaje casi en 3%. Por su parte, cuando el hogar enfrenta un choque en el que
debe cerrar el negocio del cual deriva su ingreso, la probabilidad de que un menor de
11 años trabaje se incrementa en 1,4%. Por último, en un hogar que enfrenta un
choque de enfermedad grave de un miembro del hogar, la probabilidad de que un niño
en el hogar trabaje aumenta en 1%.
En conclusión, los resultados de la regresión implican que ambos tipos de cho-

ques (covariantes e idiosincrásicos) llevan a los hogares a utilizar mecanismos de pro-
tección informales que implican pérdidas de capital humano y trampas de pobreza.
Asistencia social
Colombia cuenta con un portafolio amplio de programas de asistencia social2.
La principal entidad del sector es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF),
encargada de la protección a los menores de edad y la provisión de la mayoría de
programas dirigidos a la niñez. Estos programas incluyen cuidado infantil en
guarderías, atención a adolescentes en vulnerabilidad, nutrición para la niñez escola-
rizada y algunas formas de asistencia a menores de edad en situación de peligro o
abandono3.
El cuidado en guarderías (hogares comunitarios de bienestar y hogares infan-

tiles) se dirige a niños menores de 6 años pertenecientes a familias en pobreza o vul-
nerabilidad, e incluye cuidado infantil, complemento alimentario, actividades de de-
2
Esta sección se basa en Núñez y Espinosa (2004). La asistencia social en salud se resume en la
sección Sistema de seguridad social en salud, pág. 58.
3
Según lo establecido por el decreto 2737 de 1989 del Código del Menor.
54
Cuadro 3.2
Choques y probabilidad de trabajo infantil
Variable dependiente: probabilidad de trabajo niños (5-11 años)
Variables independientes Coeficiente
CHOQUES
Enfermedad grave de un miembro del hogar 1.07 *
Muerte de un miembro del hogar 0.03
Desplazamiento -0.62
Separación de los cónyuges -0.39
Discapacidad de un miembro del hogar -0.48
Cierre del negocio del que derivaban su ingreso 1.41 *
Pérdida económica importante 2.75 ***
CARACTERÍSTICAS DEL HOGAR
Log gasto per cápita del hogar 0.18
Proporción niños en total de personas 0.95
Proporción adultos mayores en total de personas -1.85
Proporción personas que trabajan 3.85 ***
CARACTERÍSTICAS DEL JEFE DE HOGAR
Años educación jefe de hogar -0.10
Años educación2 jefe de hogar -0.01
Años educación3 jefe de hogar 0.0002
Edad jefe de hogar 0.14
Edad2 jefe de hogar -0.001
Mujer jefe de hogar -0.25
REGIONES
Urbano -1.76 **
Región Atlántica -0.22
Región oriental 2.37 **
Región central 1.96 **
Región Pacífica 5.54 ***
Antioquia 0.94
Valle del Cauca 5.02 ***
San Andrés y Providencia 0.70
Orinoquia y Amazonia 3.33 **
* Significativo al 90%.
** Significativo al 95%.
*** Significativo al 99%.
Fuente: Tomado de Núñez y Espinosa (2004) con base en Dane, ECV, 2003.
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sarrollo sicosocial, vigilancia del estado nutricional, promoción de la salud y preven-

ción de las enfermedades, inscripción en programas de crecimiento y desarrollo de los
organismos de salud, y fomento de la vacunación completa.
La atención para los adolescentes (clubes prejuveniles y juveniles) considera

actividades de desarrollo del talento humano en aspectos culturales, deportivos, ar-
tísticos y productivos, sesiones educativas y acciones para apoyar el mejoramiento de
las relaciones entre los miembros del club con espacios escolares y laborales, y busca
ayudarlos en la construcción de proyectos de vida individuales y grupales.
Los programas de nutrición ofrecen un complemento alimentario en las escue-

las durante un período de 120 días al año, con el fin de contribuir al acceso y asistencia
regular de los niños a un establecimiento educativo, evitar la deserción del sistema escolar,
y contribuir a mejorar el desempeño escolar de los niños beneficiarios; el complemento
se puede otorgar en la forma de desayunos, almuerzos o refrigerios (Cuadro 3.3). Por
último, los programas de asistencia al menor en abandono o peligro están dirigidos a
niños en esta situación ya extrema, incluyendo discapacitados o con trastornos men-
tales. Los servicios incluyen desde actividades terapéuticas, formativas, recreativas,
pedagógicas, programas de enganche al sistema educativo, formación prevocacional
y vocacional en el caso de la asistencia, hasta alojamiento, alimentación, seguimiento,
diagnósticos y planes de atención en los internados.
En el caso del ICBF, si bien existen algunas filtraciones de la atención a niños

que no se encuentran en pobreza, la mayor parte de la misma está focalizada hacia
quienes están en pobreza, en particular, en las áreas rurales (Gráfico 3.1).
Otro programa de asistencia social con el que cuenta Colombia es Familias en

Acción, un programa de transferencias condicionadas dirigido a familias en situación
de pobreza con niños menores de 17 años que busca promover la asistencia escolar y
la generación de capital humano a través de tres modalidades: nutrición, educación
Cuadro 3.3
Atención a la niñez
2002 2003 2004
Desayunos infantiles 78.152 322.051 322.051

Restaurantes escolares 2.229.687 2.463.363 2.565.317
Hogares de bienestar ICBF 956.061 952.016 950.175
Fuente: ICBF en Informe al Congreso, 2004.
56
Gráfico 3.1
Cobertura ICBF en atención al menor de 7 años
Fuente: Dane- ECV, 2003. Cálculos propios.
primaria y educación secundaria. En el componente de nutrición, Familias en Acción

otorgó un subsidio de 46.500 pesos mensuales (en 2003) por cada familia con niños
menores de 6 años, condicionado a la realización de visitas a centros de salud para
controles de nutrición y crecimiento de los niños. En el componente de educación se
otorga un subsidio de 14.000 pesos mensuales por niño en educación primaria y de
28.000 pesos mensuales por niño en educación secundaria, condicionado a la asisten-
cia de los niños a un establecimiento escolar con menos de ocho fallas justificadas por
bimestre. A julio de 2003, el Programa Familias en Acción atendió a 365.000 familias
en Sisbén 1, aproximadamente, para una cobertura nacional de 24% (Unión Tempo-
ral IFS – Econometría S.A. – SEI, 2003).
Un programa adicional dirigido a la población en pobreza es llamado Familias

Guardabosques, y su principal objetivo es vincular y comprometer familias campesi-
nas como guardabosques, promoviendo procesos de recuperación y conservación de
zonas afectadas por causa de la siembra de cultivos ilícitos. El programa busca pro-
mover la protección, revegetalización y conservación de estas zonas, mediante el di-
seño de estrategias de uso alternativo de la tierra. El programa vincula a las familias
que habitan en zonas con presencia de cultivos ilícitos, quienes se comprometen a
erradicarlos de las zonas donde habitan a cambio de un apoyo económico de 833.000
pesos cada dos meses como pago a su trabajo como guardabosques. Para 2003, este
programa vinculó más de 10.000 familias.
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El portafolio de programas para protección a las familias en pobreza también

incluye un subsidio familiar dirigido por las Cajas de compensación familiar, que busca
apoyar a los trabajadores formales con ingresos bajos a través de dos modalidades:
subsidio monetario y en servicios. El monetario destinado para los trabajadores con
ingresos menores a cuatro salarios mínimos y con personas a cargo, equivalía en 2003
a 13.968 pesos mensuales en promedio. Por su parte, el que se da en especie incluye
subsidios a la vivienda de interés social, servicios de salud, educación, recreación, cui-
dado infantil, cursos de capacitación no formal, créditos a industrias familiares, y entrega
de bienes tales como medicamentos, alimentos, textos y útiles escolares, entre otros.
Los programas de asistencia social incluyen aquellos dirigidos específicamente

a la población desplazada; este tipo de atención se divide en dos áreas: atención huma-
nitaria de emergencia y restablecimiento. La primera proporciona un subsidio tempo-
ral e inmediato para mitigar las necesidades básicas de alimentación, salud, atención
sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y
salubridad pública de los desplazados. La segunda incluye programas para la genera-
ción de ingresos, de capacitación y acceso a la vivienda.
Por su parte, la asistencia social en pensiones se proporciona a través del Fondo

de Solidaridad Pensional (FSP), creado por la ley 100 de 1993, específicamente a través
de la subcuenta de solidaridad. Su objetivo consiste en subsidiar las cotizaciones a
pensiones de aquellos trabajadores pobres que no pueden contribuir de manera tem-
poral. Este programa otorga un subsidio diferencial y durante un periodo que varía entre
600 y 800 semanas, dependiendo de si el beneficiario trabaja en el sector informal rural,
urbano, es discapacitado o es una madre comunitaria. Los porcentajes del subsidio se
presentan en el Cuadro 3.4. El subsidio promedio en 2003 fue de 43.475 pesos.
Cuadro 3.4
Porcentajes de subsidio a pensiones
Porcentaje
Hombres y mujeres de 35 a 65 Porcentaje diferencial según semanas cotizadas, defi-
años, del sector informal urbano nido por el Consejo Asesor, hasta por 600 semanas.
Hombres de 35 a 65 años y muje- 90% hasta por 480 semanas sin régimen de transición,
res de 30 a 65 años, del sector in- o 600 semanas sin régimen de transición.
formal rural
Trabajadores discapacitados de 20 95% hasta por 480 semanas sin régimen de transición,
a 65 años u 800 semanas sin régimen de transición.
Madres comunitarias con un año 80% hasta por 480 semanas sin régimen de transición,
de servicio mínimo o 600 semanas sin régimen de transición.
Fuente: Consorcio Prosperar Hoy, 2004.
58
Por último, se encuentra un programa de asistencia social dirigido a la aten-

ción del adulto mayor en pobreza, y organizado por la subcuenta de subsistencia del
Fondo de Solidaridad Pensional. Este programa otorga un subsidio monetario y en
especie a adultos mayores de 65 años (50 para indígenas o discapacitados) en situa-
ción de extrema pobreza. El programa da esta contribución económica directa (106.000
pesos en 2003) a través de dos modalidades: si el adulto mayor no reside en un centro
de bienestar del adulto mayor, se otorga una porción en efectivo (35.000-75.000
pesos) y otra en servicios sociales complementarios (31.000 pesos); y si el beneficiario
reside en uno de estos centros, se otorga una porción en servicios sociales básicos
(35.000-75.000 pesos) y otra en efectivo (31.000 pesos). En la actualidad aproxima-
damente 142.000 adultos mayores se benefician de este programa.
Sistema general de seguridad social en pensiones

Este Sistema (SGSSP) fue creado por la ley 100 de 1993 y está organizado
alrededor de dos regímenes solidarios excluyentes: el régimen solidario de prima me-
dia con prestación definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad. En el
primero, los aportes de los afiliados y sus rendimientos son parte de un fondo público
común, que garantiza el pago de las prestaciones a los pensionados, y en el que el
Estado garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los afiliados. El
segundo está basado en el ahorro que proviene de las cotizaciones y sus rendimientos
financieros, y en la solidaridad a través de garantías de pensión mínima y aportes al
Fondo de Solidaridad. Este régimen permite la cotización de pensiones voluntarias
para optar por una pensión mayor o un retiro anticipado.
El sistema de pensiones tiene un componente solidario, creado con el Fondo de

Solidaridad Pensional (FSP) y su subcuenta de solidaridad, cuyo objetivo es subsidiar
los aportes al régimen de pensiones de los trabajadores que no tienen suficientes re-
cursos para realizar todo el aporte. El subsidio se concede de manera temporal y
parcialmente para remplazar los aportes del empleador o del trabajador, hasta por un
salario mínimo como base de cotización. El Fondo se financia con cotizaciones adicio-
nales por parte de los afiliados al régimen general de pensiones, aportes del presu-
puesto nacional, recursos de las entidades territoriales, donaciones, y los recursos
provenientes de multas a administradoras de pensiones y empleadores que no cum-
plan con las normas de afiliación establecidas por la ley.
A raíz de las reformas al sistema de pensiones introducidas con la ley 100 de 1993,
la afiliación a pensiones se ha incrementado de manera importante desde 1994. En dicho
año, 991.620 personas se encontraban afiliadas a pensiones, mientras que para diciembre
de 2004 la afiliación había crecido hasta cubrir a 5.747.396 personas (Gráfico 3.2).
59
Gráfico 3.2
Número de afiliados al sistema de pensiones
(Fondos de Pensiones e ISS)
* Cortes a diciembre de cada año.

Fuente: Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías, 2004.
Sistema general de seguridad social en salud

La ley 100 de 1993 también creó el régimen de seguridad social en salud con el
objetivo de regular el servicio público de salud y crear condiciones de acceso para toda
la población. El sistema de salud en Colombia se basa en dos regímenes. El primero es
el régimen contributivo, en el que los afiliados están vinculados al sistema de salud a
través de un contrato laboral, o bien son servidores públicos, pensionados o jubila-
dos, o son trabajadores independientes con capacidad de pago. El segundo es el régi-
men subsidiado, establecido para asegurar el ingreso de la población más pobre y
vulnerable al sistema de seguridad social en salud, y financiado con aportes fiscales de
la nación, de los departamentos, los distritos y los municipios, el Fondo de Solidari-
dad y Garantía (Fosyga) y recursos de los afiliados en la medida de su capacidad
(Gráfico 3.3). El Fosyga garantiza la compensación entre personas de distintos ingre-
sos y riesgos y la solidaridad del sistema de salud, y cubre los riesgos catastróficos y
los accidentes de tránsito, entre otros.
El régimen de salud funciona alrededor de tres formas organizacionales. Pri-

mero, las entidades promotoras de salud (EPS), que afilian a los usuarios del régimen
contributivo, administran la prestación de los servicios de salud y reciben una unidad
de pago por capitación (UPC) por cada persona afiliada y beneficiaria. Segundo, las
60
administradoras del régimen subsidiado (ARS)4 , que afilian a los beneficiarios del
régimen subsidiado, reciben una UPC de parte del municipio por cada persona afilia-
da, y contratan con las instituciones prestadoras de salud (IPS). Y tercero, las IPS, que
prestan los servicios de salud a los afiliados al régimen subsidiado.
La afiliación a salud de la población en pobreza o vulnerabilidad se realiza a

través del régimen subsidiado de salud. Este régimen busca asegurar en salud a la
población que no tiene capacidad de pago para afiliarse con sus propios recursos, y en
2003 se beneficiaron 11.781.720 personas. La afiliación al régimen subsidiado cons-
tituye un subsidio en especie, que corresponde a la cobertura en el plan obligatorio de
salud subsidiado (POS-S), en ocasiones a cambio de un pago de 5 a 10% sobre el valor
del servicio.
Las entidades territoriales quedaron a cargo de la identificación y el asegura-

miento de la población más pobre a través del régimen subsidiado de salud (Cuadro
3.5), al igual que de las acciones de salud pública, como son promoción, prevención y
protección (ley 715 de 2001).
Gráfico 3.3
Afiliación a regímenes de salud
Fuente: DNP, DDS, 2004.
4
Una EPS del régimen contributivo también puede ser una ARS para el régimen subsidiado.
61
Cuadro 3.5
Cobertura en salud por nivel de Sisbén. 2003
En porcentajes
Sisben Régimen Régimen Resguardo No

contributivo subsidiado indígena cubierto
1 79,2 92,6 83,1 59,4

1 0,94 34,72 1,89 62,45
2 3,20 37,80 2,34 56,65
3 15,68 33,05 0,90 50,36
4 51,75 16,73 0,18 31,35
5 79,63 3,66 0,10 16,61
6 94,78 0,21 0,00 5,01
Total 38,91 22,15 0,77 38,17
A pesar de tener en cuenta tanto el aseguramiento en pensiones como en salud

los colombianos tienen niveles de protección relativamente bajos, en especial, aquellos
que se encuentran en mayores niveles de vulnerabilidad; así como a los trabajadores
del gobierno y los empleados, si bien los niveles de protección de la población se han
incrementado entre 1997 y 2003, lo cierto es que aún existen algunos grupos
poblacionales en los que la protección es menos común (Cuadro 3.6). Por ejemplo, en
2003, mientras 93% de las personas con más de 16 años de educación se encontraban
afiliadas a salud o pensiones, este porcentaje sólo alcanzaba 73% para quienes tienen
cinco años de educación o menos.
Por su parte, algunas ramas de actividad económica tienen una mayor inci-
dencia de desprotección: este es el caso de las personas que trabajan en minería, cons-
trucción y comercio, donde los sistemas de pensiones o salud no alcanzan a cubrir al
80% de la población. Por último, la protección también difiere según el nivel de ingre-
sos de la persona: mientras 99% de quienes ganan más de 4 salarios mínimos se
encuentra protegido, sólo 63% de quienes ganan menos de un salario mínimo lo está.
Sin embargo, cabe resaltar el incremento en protección en este grupo, ya que en 1997
sólo 36% de las personas que ganaban menos de un salario mínimo se encontraba
afiliada a salud o pensiones.
Con el fin de establecer los principales factores que determinan la probabilidad

de que una persona se encuentre afiliada a los sistemas de pensiones o salud, se estimó
un modelo Probit en el que la variable dependiente toma el valor de 1 si la persona no
se halla afiliada a salud y pensiones (desprotegida) y cero si se está afiliada a salud o
62
Cuadro 3.6
Protección en pensiones o salud. 1997 y 2003
(En porcentajes)
1997 2003
Protegido Desprotegido Total Protegido Desprotegido Total
Escolaridad
0-5 años 56 44 100 73 27 100
6-10 años 66 34 100 79 21 100
11 años 80 20 100 85 15 100
12-15 años 92 8 100 85 15 100
16+ años 100 0 100 93 7 100
Rama de actividad
Agricultura 55 45 100 80 20 100

Minas 83 17 100 74 26 100
Industria 78 22 100 88 12 100
Electricidad, gas y agua 96 4 100 89 11 100
Construcción 60 40 100 77 23 100
Comercio 70 30 100 78 22 100
Transporte 54 46 100 84 16 100
Servicios financieros 97 3 100 97 3 100
Servicios 80 20 100 91 9 100
Ingresos
< 1 SM 36 64 100 63 37 100

1-2 SM 70 30 100 86 14 100
2-3 SM 87 13 100 94 6 100
3-4 SM 93 7 100 97 3 100
4+ SM 97 3 100 99 1 100
Fuente: Dane- ECV, 1997 y 2003. Cálculos propios.
a pensiones (protegida). Las variables independientes se enumeran a continuación, y

el grupo con el cual se compara la persona en cada caso se presenta en paréntesis: la
edad (personas de 35 a 44 años); el sexo (hombres); la escolaridad (16 años o más de
educación); el nivel de ingresos (mayores a 4 salarios mínimos); la rama de actividad
económica en que la persona trabaja (industria); el número de miembros del hogar; la
posición ocupacional (particular); y la región (Bogotá).
Los resultados (Cuadro 3.7) muestran que una persona menor de 35 años
tiene una mayor probabilidad de estar desprotegida, mientras que una mayor de 45
63
años tiene una menor probabilidad de estarlo. En cuanto al sexo, ser mujer reducía la
probabilidad de no tener protección en salud y pensiones en 1997, pero la aumentaba
en 2003. La escolaridad es un factor importante en la explicación de la desprotección,
en particular, para los niveles más bajos: si una persona tiene 5 años o menos de
educación en 2003, su probabilidad de no estar afiliado a salud y pensiones se
incrementa en 4,2%, comparado con una persona con más de 16 años de escolaridad.
Por nivel de ingresos, de nuevo para 2003 y comparado con alguien cuyos ingresos
son mayores a cuatro salarios mínimos, una persona con ingresos menores a un
salario mínimo tiene una probabilidad 47% mayor de estar desprotegido; incluso
para alguien con ingresos entre tres y cuatro salarios mínimos ésta es 8,2% mayor.
Cuadro 3.7
Probabilidad de desprotección. 1997 y 2003
Variable dependiente: desprotección en salud o pensiones
Variables independientes 1997 2003
EDAD
16-24 9.36 *** 1.42 **
25-34 3.72 ** -1.76 **
45-55 -8.25 *** -1.55 **
SEXO
Mujer -2.70 ** 1.87 ***
ESCOLARIDAD
0-5 años 98.15 *** 4.20 ***
6-10 años 98.43 *** 1.71 **
11 años 98.08 *** -1.52
12-15 años 97.12 *** 0.67
INGRESOS
< 1 SM 52.94 *** 46.99 ***
1-2 SM 24.91 *** 25.49 ***
2-3 SM 8.98 *** 14.61 ***
3-4 SM 4.59 8.25 ***
RAMA DE ACTIVIDAD
Minas -2.73 10.82 ***
Agricultura 11.76 *** 1.33
Electricidad, gas y agua -8.80 5.86 **
Construcción 6.94 ** 4.24 **
Comercio 5.35 ** 3.62 ***
Continúa en la siguiente página
64
Cuadro 3.7
Probabilidad de desprotección. 1997 y 2003
(Continuación)
Variable dependiente: desprotección en salud o pensiones
Variables independientes 1997 2003
RAMA DE ACTIVIDAD
Transporte 17.22 *** 2.23 **
Servicios financieros -10.04 ** -3.53
Servicios 5.75 *** 0.73
No. MIEMBROS EN EL HOGAR
Menor de 1 año -1.90 -1.98 **
1-5 años 1.28 * 1.61 ***
6-17 años 1.03 ** 1.54 ***
18-59 años -0.001 -0.54 **
60+ años 0.10 -0.93 **
POSICIÓN OCUPACIONAL
Gobierno -9.18 *** -1.48
REGIÓN
Atlántica 7.87 *** -1.88 **
Oriental -0.01 -0.20
Central 4.86 ** -1.80 **
Pacífica -1.78 -0.21
Antioquia -8.30 *** -5.23 ***
San Andrés -2.26 1.85
Orinoquia 6.39 3.02
Valle -4.00
log likelihood -1,733 -4,942
Número de observaciones 4,747 14,974
Pseudo R2 0.339 0.211
Fuente: Dane - ECV, 1997 y 2003. Cálculos propios.
Con respecto a la rama de actividad económica una persona que trabaja en

minas, electricidad, gas y agua, construcción, comercio o transporte tiene una mayor
probabilidad de desprotección que alguien que lo hace en la industria. En cuanto al
número de miembros en el hogar, los resultados muestran que la probabilidad de
estar desprotegido aumenta cuando se incrementan los miembros del hogar en edades
65
dependientes (entre 1 y 17 años); por el contrario, en aquellos hogares donde los

miembros están en edad de trabajar (18 a 59 años) dicha probabilidad se reduce. Este
análisis, que en últimas está relacionado con el ciclo de vida del jefe del hogar, muestra
que al tener hijos a edades tempranas, la vulnerabilidad, y en consecuencia la despro-
tección, aumentan. Por el contrario, a medida que aumenta la edad del jefe de hogar,
éste adquiere más experiencia en el mercado laboral, y por tanto mayores ingresos (es
muy probable que crezca su interés por buscar trabajos más formales, y de ahí que
estará más protegido). Por último, en cuanto a la ubicación de los hogares, una per-
sona cuyo hogar está situado en la región Atlántica, en la central o en Antioquia,
tiene una menor probabilidad de no estar afiliado a salud y pensiones que alguien
cuyo hogar está situado en Bogotá.
En últimas, aunque Colombia ha desarrollado un sistema general de seguridad

social que incluye aseguramiento en salud y pensiones, muchas personas, en parti-
cular, aquellas con menores niveles de ingresos y de escolaridad, –los más pobres y
vulnerables–, no tienen acceso al aseguramiento. Por tanto, no sólo enfrentan mayo-
res riesgos dadas sus características, sino que además tienen menos mecanismos para
enfrentar choques negativos cuando éstos se presentan.
Educación
Existe consenso sobre el papel de la educación en la reducción de la pobreza. La
educación reduce el impacto de la pobreza y la incidencia de enfermedades prevenibles,
permite a las personas tomar decisiones informadas, aumenta el acceso a activos
productivos como la tierra o el capital, incrementa la movilidad laboral y amplía el
potencial de generación de ingresos. Sin embargo, y como se presentó en la sección
1.4, la cobertura educativa en Colombia no es universal, en particular para los niveles
educativos más altos y para las personas de menores ingresos.
Con el fin de ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación, el

Estado colombiano ha diseñado un modelo descentralizado, donde el nivel central
actúa como coordinador de la política nacional, y las entidades territoriales identifi-
can las necesidades educativas de sus regiones, y ejecutan los programas respectivos.
En la actualidad ya se han dado algunos logros en términos de cobertura y

acceso a la educación básica y, por tanto, el énfasis de la política educativa en Colom-
bia se ha ampliado a mejorar la calidad de la educación básica y media. El Ministerio
de Educación ha puesto en marcha sistemas de evaluación y diagnóstico, tales como
las pruebas Saber (pruebas en matemáticas y lenguaje para los estudiantes de los
grados tercero, quinto, séptimo y noveno de la educación básica) que se unen al
66
examen de Estado (Icfes) que desde hace más de treinta años presentan los estudiantes
en grado once.
En educación superior también se instauraron sistemas de evaluación a los

egresados a través las pruebas Ecaes (exámenes de calidad de la educación superior).
Sin embargo, los resultados de las pruebas Saber revelan que en educación secundaria
cerca de 25% de los estudiantes de colegios públicos no supera el nivel mínimo de las
pruebas en lenguaje, y menos del 20% alcanza el nivel óptimo en las pruebas que se
aplican en séptimo y noveno grado (Núñez et al., 2002).
Como respuesta a las inquietudes del sector, el gobierno ha puesto en marcha

una serie de programas que buscan ampliar la cobertura, mientras se toman medidas
para mejorar la calidad de la educación. Por ejemplo, uno de los programas líderes del
gobierno Uribe es el Programa de reorganización. Éste busca el óptimo aprovecha-
miento de la capacidad de los docentes y una mejor utilización de los recursos técnicos
y financieros de los colegios oficiales a través de la cofinanciación de proyectos de
construcción, rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura y la dotación de los
colegios en los niveles de educación básica. Con este mismo objetivo, el Ministerio de
Educación, a través del Programa de educación rural y el Fondo Nacional de Regalías,
ha destinado recursos que han beneficiado a 93.000 alumnos en 2004 y a más de
231.000 desde agosto de 2002 a través de la creación de nuevos cupos educativos
dirigidos a la población más vulnerable.
Más allá de la atención directa en las aulas de clases las mejoras en política
educativa ahora incluyen programas como el Plan nacional de lectura y bibliotecas,
para dotar a las bibliotecas públicas y así reforzar las acciones de inversión social y
educativa del Estado, promover la lectura y mejorar el acceso de la población a mate-
riales educativos. A través de este programa 73 bibliotecas fueron fortalecidas en
2002 y 198 en 2003. En cuanto a recursos tecnológicos, se creó el Programa compu-
tadores para educar, que en conjunto con la empresa privada, recolecta los computa-
dores que las organizaciones colombianas no utilizan, los reacondiciona y entrega
gratuitamente a colegios y escuelas públicas de todas las regiones de Colombia. De
esta forma, el programa busca disminuir la brecha existente entre la población que
tiene acceso a los recursos tecnológicos y sus beneficios, y la que no los tiene. El
Programa computadores para educar entregó 9.102 computadores en 2002, cerca de
12.000 en 2003 y un poco más de 13.000 en 2004, a través de los cuales se han
beneficiado más de 1.000 escuelas y colegios públicos anualmente.
En educación superior, los aumentos en cobertura se han logrado por medio de

créditos educativos administrados y adjudicados por el Instituto Colombiano de Cré-
67
dito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex). Entre 1995 y 2003 el nú-
mero de estudiantes beneficiarios de créditos se incrementó de 39.000 a 64.000 (Grá-
fico 3.4).
Gráfico 3.4
Número de estudiantes beneficiarios con créditos Icetex
Fuente: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex), 2004.
Vivienda
La vivienda, al igual que la alimentación o el vestido es una necesidad humana
fundamental. El acceso a una vivienda adecuada es determinante del nivel de calidad
de vida de las personas, ya que permite el acceso a muchos de los servicios que son
considerados básicos para mantener un cierto nivel mínimo de bienestar. Un asenta-
miento precario en el que no existe acceso a la vivienda, y en consecuencia a una serie
de servicios públicos básicos, constituyen la manifestación física del incremento de la
pobreza y la desigualdad (UN-Hábitat, 2004). La falta de acceso a vivienda es un
problema particular para la población más pobre, que no tiene acceso ni adecuado ni
suficiente a crédito para vivienda, en muchos casos porque carece de capacidad de
ahorro, empleos de carácter formal o colaterales para ofrecer garantías a los créditos.
Esto implica que los pobres se ven forzados a construir sus viviendas en zonas ilega-
les, sin permisos de construcción y con bajas condiciones sanitarias.
Un primer análisis de la falta de acceso a una vivienda adecuada se basa en dos

tipos de indicadores básicos: los que miden en déficit cuantitativo (aquellos que exa-
68
minan si las unidades de vivienda existentes permiten albergar a la totalidad de perso-

nas) y los que miden el déficit cualitativo (aquellos que examinan si las viviendas
cumplen con los estándares mínimos que permitan ofrecer una calidad de vida ade-
cuada para sus habitantes) (Szalachman, R., 1999). Específicamente, el déficit cuan-
titativo se mide como el porcentaje de hogares que no tienen una vivienda permanen-
te, mientras que el déficit cualitativo muestra el porcentaje de viviendas que son
susceptibles de mejoramiento: viviendas que presentan deficiencias en servicios públi-
cos, espacio o estructura. En el caso colombiano, 17,7% de los hogares urbanos en
2000 presentaba déficit cuantitativo y 18,2% déficit cualitativo. Estos indicadores
mejoraron ligeramente para 2001, cuando 15,4 y 13,3% de los hogares urbanos
presentaron condiciones de déficit cuantitativo y cualitativo respectivamente (Docu-
mentos Conpes Nos. 3200 y 3269 de 2002). Sin embargo, aún existían problemas de
acceso a vivienda, ya que para 2001 había sólo 6.2 millones de viviendas disponibles
para 7.3 millones de hogares urbanos (Gráfico 3.5)
Si bien la situación ha mejorado, en 2003 todavía 16% de los hogares urbanos

(1.3 millones) se clasificaban como hogares en asentamientos precarios. De éstos,
17% vivía en hogares no susceptibles de mejorar, 63% presentaba déficit cualitativo y
20% estaba situados en zonas de riesgo (Cuadro 3.8).
Gráfico 3.5
Déficit habitacional, cuantitativo y cualitativo, nivel urbano.
2001
Fuente:Tomado de documento Conpes No. 3200 con base en DNP-DDUPRE, 2002.
69
Cuadro 3.8
Viviendas en asentamientos precarios. 2003
Condición de los hogares Hogares Participación
(Miles) en el total %
Hogares en viviendas no susceptibles
de mejorar 224 17
Hogares que presentan déficit cualitativo 847 63
Hacinamiento 315 23
Materiales inadecuados 134 10
Acueducto 47 4
Alcantarillado 350 26
Riesgo 274 20
Total 1,346 100
Fuente: Torres, 2005.
Aunque el acceso a la vivienda y su calidad han mejorado en los últimos años,

uno de los principales problemas que enfrenta Colombia en la actualidad es el número
insuficiente de viviendas para la cantidad de hogares (déficit habitacional). Si bien la
situación mejoró entre 1997 y 2003 (Gráfico 3.6) aún hoy el número de hogares por
vivienda es mayor que el presenciado en 1993. Para 2003 en el orden nacional había
en promedio 1.2 hogares por vivienda, mientras que en 1993 el promedio era 1.09.
Para 2000, se estimaba que el déficit habitacional ascendía a 2 millones de unidades
(Conpes, 2002).
Gráfico 3.6
Número de hogares por vivienda
Fuente: Dane – Casen 1993, ECV, 1997 y 2003. Cálculos propios.
70
El segundo problema más importante del país en términos de acceso a la vi-

vienda es el porcentaje de hogares que vive bajo condiciones de hacinamiento (más de
tres personas por cuarto). Flórez et al. (2004) estima que 15% de los hogares de
estrato bajo en Bogotá y más del 17% en Cali vive en condiciones de hacinamiento,
mientras que en los hogares de estratos medios-altos el hacinamiento es alrededor de
1% en las dos ciudades. Según cálculos con base en la Encuesta de calidad de vida, 59%
de los hogares urbanos en 1997 presentaba condiciones de hacinamiento, comparado
con 41% en las zonas rurales. La situación en 2003 había mejorado en las zonas
urbanas, pero había empeorado para los hogares rurales: el hacinamiento se había
reducido a un poco menos de 54% en las zonas urbanas, aunque aumentó a 46% en
las rurales.
En cuanto a la tenencia de la vivienda, tener una propia es mucho más común

para los hogares de los deciles más ricos (Cuadro 3.9): mientras 54% de las viviendas
del decil 1 son propias, 69% de las del decil 10 lo son. Por otra parte, los más pobres
tienen una mayor incidencia de viviendas ocupadas de hecho: mientras que en el decil
1, cerca de 21% son ocupadas de hecho, en el decil 10 este porcentaje es de 2,4%.
Cuadro 3.9
Tenencia de la vivienda. 2003
(En porcentajes)
Decil Propia (pagada Arriendo Ocupante Total de
o pagando) de hecho Usufructo ingresos
1 54.3 21.7 21.4 2.6 100

2 51.9 21.6 24.5 2.1 100
3 50.9 26.7 20.6 1.8 100
4 47.4 32.7 18.7 1.1 100
5 51.2 32.7 14.9 1.1 100
6 49.0 35.0 14.9 1.0 100
7 51.5 38.0 9.6 1.0 100
8 55.6 35.8 8.3 0.3 100
9 64.2 28.7 6.8 0.2 100
10 69.1 28.3 2.4 0.1 100
Promedio 54.5 30.1 14.2 1.1 100
71
Frente a estas situaciones, desde 1991 se implementó el Programa de subsidio

familiar de vivienda de interés social5 (SFV) como uno de los mecanismos de reduc-
ción de déficit habitacional en el país. El objetivo de este programa es el de incrementar
la cobertura, eficiencia y efectividad de los subsidios de vivienda de interés social,
garantizar la transparencia y efectividad de la distribución de los recursos, orientán-
dolos hacia la población con menores ingresos y mayor probabilidad de vulnerabili-
dad frente a los choques. El SFV consiste en un aporte estatal en dinero o en especie
(lotes) máximo de 135 salarios mínimos legales vigentes, que se otorga por una sola
vez sin obligación de devolución por parte del beneficiario. También se constituye en
un complemento de su ahorro, que facilita la adquisición, construcción o mejora-
miento de una solución de vivienda de interés social (Cuadro 3.10).
Cuadro 3.10
Valor del subsidio familiar de vivienda de interés
social. 2003
Tipo de vivienda Valor de la vivienda Valor del subsidio
en SMLMV
1 Hasta 40* Hasta 21 SMLMV

Hasta 50** Hasta 21 SMLMV
2 Entre 40* y 70 Hasta 14 SMLMV
3 Entre 70 y 100 Hasta 7 SMLMV
4 Entre 100 y 135 Hasta 1 SMLMV
* En municipios con población inferior a 500.000 habitantes.
** En municipios con población igual o superior a 500000 habitantes.
Fuente: Presidencia de la República, 1998.
Al subsidio de vivienda familiar se puede acceder a través de las Cajas de com-

pensación familiar o de Fonvivienda. El subsidio de vivienda de las Cajas de compen-
sación se dirige a los hogares vinculados a la economía formal (asalariados), mientras
que Fonvivienda atiende los que trabajan como independientes (no asalariados)6. El
programa se dirige a hogares con ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos lega-
les. Para otorgar el subsidio se tienen en cuenta variables como el nivel de pobreza del
hogar, si el hogar tiene jefatura femenina, el número de miembros del hogar, el tipo de
5
El decreto 975 de 2004 reglamenta el subsidio familiar de vivienda de interés social para las áreas
urbanas, conforme a lo dispuesto en las leyes 49 de 1990, 3 de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999,
789 de 2002 y 812 de 2003.
6
La institución que otorgaba estos subsidios era el Inurbe hasta 1993.
72
vivienda a la que aplicará el subsidio, el esfuerzo de ahorro previo realizado por el

beneficiario7 y el número de veces que el hogar postulante haya participado en el
proceso de asignación del subsidio, sin haber sido beneficiario. En 2001 se estimaba
que la demanda potencial en las zonas urbanas para el programa SFV ascendía a
2.569.040 hogares (Conpes No. 3200, de 2002).
Durante 2003, el programa SVF benefició a 61.057 hogares, de los cuales 51.687
estaban ubicados en zonas urbanas y 9.379 en rurales. No obstante, el número de
subsidios entregados por Fonvivienda ha caído desde 1995, cuando alcanzó un máxi-
mo de 71.380; en 2003, se entregaron solamente 20.289 subsidios. La misma ten-
dencia se presenta en los subsidios de vivienda de interés social entregados por las
Cajas de compensación familiar (Gráfico 3.7).
Gráfico 3.7
Número de subsidios entregados por Inurbe (Fonvivienda)
y Cajas de Compensación Familiar
Fuente: DNP, con base en Inurbe y Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Para
2004 corresponde a enero-agosto.
7
El ahorro programado consiste en un ahorro previo realizado por parte de los postulantes al SFV
en establecimientos de crédito vigilados por la Superintendencia Bancaria. Este ahorro previo
debe ser como mínimo igual al 10% del valor de la vivienda por adquirir o del valor del presupues-
to de construcción o mejoramiento de la misma.
73
Otra rama de los programas de acceso a vivienda se relaciona con la entrega de

créditos dirigidos a hogares de menores recursos para la adquisición de vivienda de
interés social. Entre 1995 y 2002 se entregaron más de 200.000 créditos para esta
modalidad, aunque en los últimos años la ejecución ha sido baja, principalmente
porque para los hogares de menores recursos es difícil conseguir tanto las garantías
para los créditos como las porciones restantes de dinero que les permitan acceder a la
solución de vivienda. Como solución, el gobierno ha promovido un modelo de garan-
tías para la financiación de VIS: a través del Fondo Nacional de Garantías, el Estado
actúa como garante de los usuarios de los créditos, facilitando el acceso de los mismos
a las soluciones de vivienda.
Con el fin de proteger estos créditos contra posibles incrementos de la inflación,

el gobierno creó un programa llamado protección contra la inflación de los créditos en
unidad de valor real (UVR). El propósito de este programa es proteger a los deudores
hipotecarios de la variación de la UVR por encima de una meta de inflación definida por
el gobierno nacional. El esquema supone un contrato de cobertura entre el gobierno y
el deudor, en el que si la inflación excede la tasa pactada, el gobierno gira la diferencia
a los establecimientos prestamistas; en caso contrario, los establecimientos de crédito
entregan este excedente al gobierno, que administra un fondo para el funcionamiento
de este programa. Para el año 2003 se habían adjudicado 9.243 créditos para vivienda
con este tipo de seguro contra la inflación (DNP, Sinergia, 2003).
Otra herramienta que busca incentivar la construcción de vivienda de interés

social es la línea de redescuento de Findeter, bajo la cual esta entidad otorga créditos
hasta por 25 salarios mínimos mensuales a hogares de bajos recursos que no logran
acceder a créditos por parte de los bancos. Además, el gobierno facilita recursos adi-
cionales a los hogares de bajos ingresos para que puedan conformar la totalidad del
valor de la solución de vivienda que desean. Para 2003 se adjudicaron 7.000 créditos
y la meta a 2006 es la adjudicación de 13.500 créditos8.
Aun con la existencia de diversos programas de atención a la población en

pobreza para facilitar su acceso a soluciones de vivienda de interés social, el sistema
no está exento de problemas. Como se mencionó, los pobres por lo general no pueden
ofrecer a las instituciones prestamistas las garantías necesarias para acceder a crédi-
tos, ni tienen suficientes recursos para pagar el servicio de la deuda. En adición, las
instituciones financieras usualmente no tienen interés en dar crédito a los pobres para
financiar sus hogares, o en su defecto cobran altas tasas de interés para cubrir los
8
Sistema de programación y gestión (Sigob), Presidencia de la República, 2004.
74
riesgos. Como consecuencia, las coberturas de los programas tienden a ser bajas y los
recursos no siempre se ejecutan en su totalidad.
Desarrollo rural
Durante la última década el sector agrícola se ha enfrentado a toda clase de
desafíos. Como consecuencia del proceso de apertura de principios de la década de los
noventa, el sector agrícola experimentó una caída de los precios internacionales de
algunos de sus productos (e.g. granos y algodón), que, combinado a una apreciación
del peso, redujo la rentabilidad de la siembra y redujo las áreas de estos cultivos9. La crisis
del sector rural estuvo acompañada por el surgimiento del cultivo de ilícitos como opción
de empleo e ingresos para los habitantes del sector10. Diversos elementos pueden haber
influido ampliamente en el desarrollo de los cultivos ilícitos en ciertas zonas del país,
incluyendo la pobreza, la marginalidad, y la débil e inadecuada intervención del Estado
(Carvajal, 2002). La opción de “oportunidades ilegales” para la población marginada
tiene impactos en diferentes ámbitos, tales como un desplazamiento de la población
motivado por los incrementos de los precios de estos cultivos. De la misma forma, los
cultivos ilícitos generan descomposición social y ambiental, aumentan la presencia de
grupos armados ilegales y promueven la deforestación. Por último, los cultivos ilícitos
tienen impactos económicos considerables, desestimulando las actividades lícitas, y
retrasando el desarrollo económico y social en las zonas donde los cultivos están más
arraigados (Universidad de los Andes, 2000). Todos los factores anteriores se combi-
nan para deprimir aún más el sector rural, lo que sin duda repercute sobre la economía
colombiana en general debido al peso de la agroindustria, la agricultura y la economía
rural en el PIB, el empleo y las exportaciones del país.
La coyuntura desfavorable para el sector agrícola, combinada con la crisis

general que atravesó el país, tuvo impactos sobre la producción del sector, especial-
mente en los años 1996 y 1997 (Gráfico 3.8). Después de un crecimiento de 3,7% en
1995, el PIB del sector agropecuario, silvicultura, caza y pesca decreció a una tasa de
1,2% en 1996. Desde dicho año el comportamiento del sector ha mejorado, aunque
aún no logra un crecimiento estable. La crisis también tuvo un impacto negativo
sobre los empleos del sector agrícola, que se redujeron en cerca de 150.000 entre 1990
y 2001, y sobre el número de créditos otorgados al sector agrícola, que se redujo en
32% (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2003).
9
Salieron de la producción 800.000 hectáreas, principalmente de cultivos transitorios (Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, 2003).
10
Los cultivos ilícitos tuvieron un incremento significativo en la década de los noventa, pasando de
37.000 hectáreas en 1991 a 140.000 en 2001 (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2002).
75
La política de desarrollo del sector rural busca constituir alianzas sociales y

optimizar los recursos que permitan dinamizar el sector. Las iniciativas del gobierno
en esta área se dirigen a promover, incentivar y financiar el desarrollo rural y la
seguridad alimentaria del país. Por ejemplo, en los últimos años se creó el incentivo a
la capitalización rural (ICR) como mecanismo para impulsar la inversión en el sector
agropecuario. El ICR es un beneficio económico que se otorga a todos los productores
por la implementación de proyectos de inversión que favorezcan la modernización
tecnológica del sector agropecuario (Cuadro 3.11).
Con el mismo objetivo, el gobierno colombiano creó el certificado de incentivo

forestal, que está dirigido a los proyectos de reforestación que se ejecuten en tierras de
aptitud forestal para la producción de madera y de otros productos similares; este
programa otorgó incentivos por 8.149 millones de pesos en 2002. Otro programa
creado para impulsar el desarrollo rural es el de Bancos de maquinaria, que ha permi-
tido a los productores agropecuarios modernizar su dotación, y así reducir sus costos
e incrementar la eficiencia. Además, se ha implementado el Programa nacional de
reactivación agropecuaria (Pran) orientado a la rehabilitación financiera de los peque-
ños y medianos productores agropecuarios.
Gráfico 3.8
Crecimiento del PIB: agropecuario, silvicultura, caza y pesca
Fuente: DNP, Dirección de Estudios Económicos (DEE), 2004.
76
Cuadro 3.11
ICR por campos de aplicación. 2001 y 2002
Campo Número Variación Valor de solicitudes Variación
de solicitudes % pagadas (millones $) %
2001 2002 2001 2002
Cultivo de tardío rendimiento 121 192 59 10.228 13.035 27

Maquinaria de uso agropecuario 663 333 50 5.700 8.483 49
Transformación de primaria 268 732 173 7.052 8.083 15
Adecuación de tierras 2.103 618 71 5.596 5.747 3
Infraestructura para producción
y biotecnología 160 307 92 1.144 1.399 22
Ganado bovino puro - 2 n.d. - 21 n.d.
Total 3.315 2.184 34 29.720 36.768 24
nd: no disponible.
Fuente: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2004.
Con respecto a las microfinanzas, en Colombia existe la iniciativa por parte del
Estado de facilitar a los microempresarios rurales que actualmente no reúnen las
condiciones financieras y comerciales para acceder a servicios de crédito y de la banca
privada tales como el financiamiento de sus necesidades de capital de trabajo e inver-
sión. También se busca promover el acercamiento entre la oferta de servicios financie-
ros y de demanda rural. Esta iniciativa se atiende a través del Proyecto de apoyo al
desarrollo de la microempresa rural (Pademer) que tiene como objetivos fomentar la
generación de empleo, aumentar la productividad de las microempresas y lograr una
mayor competitividad de sus productos; así mismo, promueve el desarrollo de la
cultura de pago, la bancarización de sectores productivos y el acercamiento de oferentes
de servicios financieros y microempresarios rurales. Pademer elabora alianzas con
operadores financieros privados de diferente naturaleza legal, operativa y comercial,
que permiten un acercamiento entre los microempresarios y el sistema financiero. El
programa funciona a través de relaciones contractuales en las que Pademer pone
recursos de fondeo para financiar los fondos de crédito rotatorios reembolsables, y
estos últimos se encargan de la administración y operación de los respectivos fondos,
asumiendo además el riesgo final de recuperación de la cartera.
El Programa Pademer ha tenido impactos importantes sobre el nivel de empleo

rural: entre 1999 y 2000 creó 1.140.000 puestos de trabajo (jornales) en las activida-
des vinculadas al proyecto: agroindustria panelera, hortofruticultura, agroindustria
láctea, artesanías, sericultura, floricultura, alfarería y agroforestería. Más aún, el
impacto más significativo logrado por este programa es el aumento en los ingresos de
77
las familias campesinas: en 2002, cada empresa vinculada en el departamento del

Cauca generó ingresos por un valor de 16 millones de pesos; esto quiere decir que los
ingresos de las empresas se incrementaron en 157% durante el año 2002 (Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, 2003). En 2004 Pademer contó con 11 fondos de
microcrédito administrados por operadores financieros, entre los cuales se encuen-
tran cooperativas de ahorro y crédito, organismos financieros no regulados, funda-
ciones y asociaciones de productores.
Por otra parte, y con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los hogares
rurales de bajos ingresos, se creó el Programa de vivienda de interés social rural, bajo
el cual se entregan subsidios a hogares de estratos socioeconómicos 1 y 2, para el
mejoramiento de condiciones físicas, estructurales y espaciales de las viviendas o para
la construcción de vivienda nueva. Este programa benefició en 2003 a 9.370 hogares
rurales.
Con el fin de apoyar el papel de la mujer en el campo, se han promovido líneas

de crédito para microempresas que impulsen la participación de la mujer en los pro-
cesos de crecimiento económico y desarrollo social. Estas líneas de crédito benefician
en especial a los hogares con jefatura femenina (que equivalen a 31% de los hogares
en el ámbito nacional y a 21 en el rural)11. De igual modo, se creó un Plan de vivienda
especial destinado a atender la población desplazada; según información de la Red de
Solidaridad Social, 79,5% de la población desplazada en Colombia en el año 2001
estaba constituida por mujeres y niños (Red de Solidaridad Social, 2001).
Un problema que enfrenta la población colombiana, en particular, en el sector

rural, es la falta de definición de derechos de propiedad en la posesión de la tierra.
Muchas personas del sector rural están ubicadas en propiedades públicas o privadas,
sobre las cuales es difícil obtener títulos. En la mayoría de los casos, los procesos para
lograr títulos sobre las tierras son complicados, difíciles de entender y costosos para
los pobres, los inmigrantes y los desplazados. Con el fin de incrementar la seguridad
legal en la posesión de activos, principalmente tierras, el gobierno nacional puso en
marcha el Programa de titulación de tierras. A través de este programa se legalizaron
483.000 hectáreas entre agosto de 2002 y junio de 2003, de las cuales 121.000 per-
tenecían a familias de colonos, 172.000 a comunidades negras y 190.000 se utiliza-
ron para la creación de 33 nuevos resguardos indígenas.
11
Cálculos con base en ECV, 2003.
78
Acceso a servicios públicos

La falta de acceso a servicios públicos es uno de los determinantes principales
de los bajos niveles de bienestar de la población. El no tener acceso a agua potable o a
sistemas de alcantarillado puede tener efectos adversos sobre la salud de la población
y elevar los riesgos de exposición a enfermedades. Por otra parte, el acceso a servicios
tales como la energía, el gas natural o la recolección de basuras, puede mejorar las
condiciones de vida de un hogar.
Hasta hace un poco más de una década, la baja cobertura de los servicios pú-
blicos era, sin lugar a dudas, un problema fundamental para la población colombia-
na. Sin embargo, durante la última década la cobertura de servicios públicos se incre-
mentó de manera importante. En la actualidad, la cobertura urbana de acueducto y
alcantarillado supera 90%; en la rural, más de 50% de los hogares tiene acceso a
acueducto, pero sólo 16% lo tiene a alcantarillado (Cuadro 3.12). Con respecto a la
recolección de basuras, en 2003 cerca de 90% de los hogares urbanos tiene acceso a
este servicio, aunque la cobertura rural no alcanza al 15%.
Con respecto a las comunicaciones, en 2003 cerca de 69% de los hogares urba-
nos tenía acceso al servicio de teléfono, mientras que sólo 10,7% de los hogares rura-
les lo tenía. Al buscar reducir estas diferencias, durante 2003 se instalaron 18.531
líneas telefónicas en centros poblados de menos de 20.000 habitantes. Por su parte, el
programa Compartel, que tiene como objetivo facilitar los servicios de telecomunica-
ciones en zonas rurales y urbanas, instaló durante 2003 cerca de 160 nuevos centros
comunitarios de internet, 1.269 nuevos puntos comunitarios de telefonía y 33 pun-
tos con tecnología de acceso a información y comunicaciones dirigidos a personas
con discapacidad (DNP, Sinergia, 2003).
Cuadro 3.12
Acceso a servicios públicos. 1993 y 2003
(En porcentajes)
Servicios públicos 1993 2003
Cabecera Rural Total Cabecera Rural Total
Energía eléctrica 98,2 70,8 90,5 99,9 82,4 95,2

Gas natural 12,6 0,7 9,3 46,8 2,4 35,9
Acueducto 95,0 47,2 81,5 97,6 53,5 86,8
Alcantarillado 87,5 19,9 68,5 90,5 16,0 72,2
Recolección de basuras n.d. n.d. n.d. 92,6 14,7 71,9
nd: no disponible.
Fuente: Dane - Casen 1993 y ECV, 2003. Cálculos propios.
79
Sin embargo, aunque se hayan presentado avances en materia de acceso a

servicios públicos, todavía se deben realizar grandes esfuerzos en el sector. Una pro-
porción considerable de la población presenta insuficiencia en el abastecimiento de
agua potable, recolección de desechos y tratamiento de residuos sólidos. La población
rural en 2003 ascendía a más de 12 millones de personas, quienes −según la Encuesta
de calidad de vida−, reportan que la fuente de agua con la que preparan sus alimentos
es en su mayoría el acueducto comunal (35%), el río (27%) y el acueducto público
(15%). Sin embargo, 15% del agua que obtienen estos hogares rurales a través de los
acueductos comunales contiene sedimentos y 14% mal olor (ECV, 2003). De igual
modo, y al comparar la situación colombiana con la de otros países de América Lati-
na en 2000 (Cuadro 3.13), se puede apreciar que la cobertura para el acceso de los
hogares colombianos a los servicios de agua y electricidad es menor que el de países
como Chile, Costa Rica, México y Venezuela. En acceso a eliminación de desechos,
Colombia tiene una cobertura mayor a la de los demás países incluidos en la lista, con
excepción de Chile.
Con base en los esfuerzos que quedan por realizar en el sector, se promovió el
Programa de microempresas comunitarias. Impulsa el manejo social de los servicios
públicos, incluyendo acueducto, alcantarillado y aseo, y a través del desarrollo de
proyectos comunales para la provisión de servicios públicos. Además, en materia de
acceso al servicio de energía eléctrica, se adelanta el Programa de energización para
las zonas no interconectadas12. Este programa desarrolla planes y proyectos de in-
versión destinados a la construcción e instalación de la infraestructura eléctrica, con
el fin de ampliar la cobertura y satisfacción de la demanda de energía en estas zonas.
Estos planes se realizan tanto en cabeceras municipales como en zonas rurales. Gra-
cias a esos programas, la cobertura de energía en las zonas no interconectadas se
incrementó en 0,37% durante 2003, lo que corresponde a un avance del 0,7% con
respecto a la meta propuesta para 2006 (incrementos de cobertura de 1,4%)13. Para
2003, y como se presentó en el Cuadro 3.12, 99,8% de las cabeceras municipales y
82% de las zonas rurales ya contaban con acceso a electricidad, para una cobertura
nacional de 95%.
Con relación a la provisión de gas natural, 47% de los hogares ubicados en

cabeceras municipales y 2,4% de los rurales tenía acceso a este servicio en 2003, para
12
Estas zonas se definen como aquellas áreas geográficas donde no se presta el servicio público
de electricidad a través del Sistema interconectado nacional.
13
Sistema de programación y gestión (Sigob), Presidencia de la República, 2004.
80
Cuadro 3.13
Comparativo internacional de acceso a servicios
públicos
(En porcentajes)
1997 1998 1999 2000
Acceso a agua
Bolivia 65,0 65,3 70,2
Brasil 73,6 75,0 76,0
Chile 90,0 89,9
Colombia 83,9 82,4 86,0 85,9
Costa Rica 97,0
El Salvador 52,9 54,4 54,3 57,3
Guatemala 63,6 70,8
Honduras 85,0 84,9 85,2
México 83,9 87,4
Nicaragua 61,0
Paraguay 44,0 34,9 52,4
Perú 59,2 65,4 65,5
República Dominicana 70,1 73,4
Venezuela 93,4 92,9 93,1 92,4
Electricidad
Bolivia 67.4 70,9 70,0
Brasil 93,1 94,0 94,6
Chile 97,2 97,9
Colombia 93,5 92,5 94,4 95,3
Costa Rica 97,6
El Salvador 79,5 81,5 79,1 80,1
Continúa en la siguiente página
una cobertura nacional de 39%. En este caso, y con el fin de ampliar la cobertura, se
han creado programas de masificación de gas natural y se han desarrollado subsidios
que buscan reducir las tarifas a los estratos 1 y 2.
Infraestructura
En los últimos años la política en materia de infraestructura ha estado enfoca-
da a ampliar tanto la capacidad como la cobertura, y así incidir positivamente sobre
81
Cuadro 3.13
Comparativo internacional de acceso a servicios públicos
(Continuación)
(En porcentajes)
1997 1998 1999 2000

Electricidad
Guatemala 64,1 73,1
Honduras 64,9 67,2 69,7
México 95,7 97,8
Nicaragua 69,3
Paraguay 86,4 88,5 91,0
Perú 69,3 74,1 73,1
República Dominicana 88,5
Venezuela 98,7 98,3 98,8 98,8
Eliminación de desechos
Bolivia 28,6 32,5 34,5
Brasil 40,6 42,3 43,5
Chile 77,3 76,9
Colombia 71,2 68,9 72,5 73,6
Costa Rica 0,0 30,9
El Salvador 33,1 36,8 36,5 37,3
Guatemala 32,6 38,2
Honduras 31,8 32,8 31,9
México 60,5 65,0
Nicaragua 61,1
Paraguay 8,2 8,4 10,1
Perú 50,1 53,9 51,8
República Dominicana 19,8 24,2
Venezuela 88,3 88,1 88,6 88,2
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2004.
el ritmo de crecimiento de la economía. Con el fin de responder a estos propósitos,

uno de los programas que se ha implementado en el área de infraestructura es Vías
para la Paz, cuyo objetivo es la construcción y mejoramiento de carreteras primarias
y secundarias, con prioridad en las áreas deprimidas con un alto índice de pobreza,
presencia de cultivos ilícitos y de grupos alzados en armas. Este programa busca
desarrollar proyectos de construcción de carreteras y adecuación de canales navega-
bles en aquellas zonas donde la comunicación por vía terrestre es casi imposible. Así
82
mismo, busca favorecer el empleo a través de la utilización de mano de obra local no

calificada para la ejecución de tales obras de infraestructura, en esta forma intenta
reducir el impacto de la caída de los ingresos de la población pobre, derivada del
aumento del desempleo.
Durante el año 2002 este programa desarrolló: 37 obras de construcción de

carreteras con una inversión de 514.829 millones de pesos; 192 obras de construc-
ción de puentes, con una inversión estimada de 73.683 millones de pesos; 43 obras
fluviales y 10 aeropuertos, con una inversión de 64.244 millones de pesos14. Otra de
las iniciativas dentro del Plan nacional de desarrollo es el plan de pavimentación de
2.500 kilómetros de carreteras, en la red primaria, secundaria y terciaria. Bajo este
programa se pavimentaron 228 kilómetros en 2003 y 308 en 2004.
Junto con estos programas se desarrolla el de aeropuertos comunitarios, bajo

el cual se han adelantado proyectos de infraestructura aeroportuaria en regiones apar-
tadas, afectadas por altos índices de violencia y en las que el transporte aéreo es la mejor
alternativa de comunicación, comparado con el transporte terrestre o marítimo.. Con
este programa se construyeron seis pistas de aeropuertos comunitarios en 2003.
Protección laboral
El mercado laboral fue uno de los sectores más afectados con la crisis de finales
de los noventa. El desempleo alcanzó tasas superiores al 20%, y afectó especialmente
a mujeres y jóvenes. Así mismo, el sector informal en 2003 se estima en 74% de los
ocupados. Como respuesta a la crisis económica, y a sus consecuencias sobre el mer-
cado laboral, los ingresos de los hogares y los niveles de pobreza, el gobierno nacional
creó la Red de apoyo social (RAS) para mitigar el impacto de los choques sobre los
grupos vulnerables. La RAS se organizó alrededor de tres programas, dos de los cuales
se dirigían a mejorar las condiciones del mercado laboral.
El primero de ellos, Empleo en Acción, busca brindar ocupación transitoria a

mano de obra no calificada, clasificada en los niveles 1 y 2 del Sisbén, en la construc-
ción o mantenimiento de infraestructura comunitaria en zonas urbanas de bajos
ingresos. El programa se dirige a jefes de hogar desempleados, clasificados en los
niveles 1 y 2 del Sisbén, y promueve la cofinanciación de proyectos pequeños de
carácter local.
14
Plan Colombia, Fondo de Inversiones para la Paz, Presidencia de la República, 2004.
83
El segundo, Jóvenes en Acción, es un programa de capacitaciones que busca

desarrollar habilidades básicas y sociales para el trabajo, y específicas en un oficio
dado, a través de acciones de formación para el trabajo, formación laboral en un
oficio de nivel semicalificado, y prácticas laborales en empresas legalmente constitui-
das. Así mismo, pretende acercar a los jóvenes de escasos recursos y a las entidades de
capacitación (Ecap) al entorno empresarial, en especial, a las pequeñas y medianas
empresas. Este programa está dirigido a jóvenes desempleados, entre 18 y 25 años,
pertenecientes a los niveles 1 y 2 de Sisbén.
El Programa Empleo en Acción ejecutó 3.721 proyectos de infraestructura in-

tensivos en mano de obra durante 2004, con inversiones superiores a 490.000 millo-
nes de pesos y con 169.933 beneficiarios directos mensuales en promedio. De la tota-
lidad de obras que se efectuaron en este programa en 2003, 16,2% fueron de servicios
públicos, 49,5% viales, 13,9% programas ambientales, 4,6% de vivienda y 15,8% de
infraestructura15.
Por su parte, durante 2003, Jóvenes en Acción había graduado a 28.687 jóve-
nes y entre los años 2002 a 2004 se han matriculado 53.329 jóvenes; incluso más de
5.000 jóvenes de zonas rurales se han beneficiado con este programa.
Dentro del portafolio de proyectos de protección laboral también se incluye el

Programa de capacitación laboral, dirigido por el Sena. Fomenta la formación de la
población en edad de trabajar, y hasta 2004 ha capacitado a más de dos millones de
alumnos (DNP, 2003).
En cuanto a la oferta de mecanismos de aseguramiento, el gobierno desarrolló

un subsidio para el desempleo, que consiste en un aporte en especie equivalente a 1.5
salarios mínimos, ejecutado por las Cajas de compensación familiar con recursos del
Estado, y dirigido a los desempleados cabezas de familia y con personas a cargo. Este
subsidio se distribuye en seis cuotas mensuales y es otorgado bajo dos modalidades: bono
de alimentación o bono de educación. Gracias a este programa se otorgaron 18.053
subsidios en 2003, y 17.553 durante el primer trimestre de 2004. No obstante, este
programa ha tenido problemas en cuanto al alcance de sus objetivos, ya que pocas
personas cumplen con los criterios de elegibilidad definidos: los beneficiarios deben haber
estado afiliados y cotizar a una empresa promotora de salud, como mínimo 12 meses
durante los últimos tres años, el beneficio se entrega sólo una vez, y el beneficiario debe
llevar menos de dos años desempleado si era vinculado a una Caja de compensación
familiar o más de dos años si no lo era, entre otros (DNP, Conpes No. 3290, 2004).
15
Resultados reportados por el Plan Colombia, actualizados a noviembre de 2004.
84
Con el fin de apoyar la creación de empleos, en el marco de la ley 789 de 2002

se creó el Programa de microcrédito, ejecutado por las Cajas de compensación fami-
liar, que busca fomentar la creación de empleo adicional en las micro, pequeñas y
medianas empresas (Mipymes) en virtud del uso intenso de mano de obra que aplican
en su proceso productivo. Funciona a través de la condonación de una parte del crédi-
to otorgado a las Mipymes, equivalente al 100% de las cotizaciones parafiscales a
salud, pensiones y riesgos profesionales por un período de contratación de cuatro
meses, siempre que el empleador demuestre que generó ocupación adicional por lo
menos ocho meses. Durante 2002, el Programa de microcrédito benefició a más de
2.700 industrias familiares con créditos superiores a 2.600 millones de pesos.
De otra parte, se creó el Programa de capacitación para la reinserción laboral,

ejecutado también por las Cajas de compensación familiar. Busca aumentar las posi-
bilidades de empleabilidad de aquellas personas que se encuentren desocupadas y que
hayan tenido vinculación anterior a las Cajas de compensación familiar. A marzo de
2004, el programa tenía aproximadamente 14.000 beneficiarios recibiendo forma-
ción para la inserción laboral. No obstante, estos dos programas tienen una baja
cobertura, debido a que los beneficiarios deben haber estado vinculados al sector for-
mal a través de su afiliación a una Caja de compensación familiar, lo que sin duda
reduce la cantidad de posibles beneficiarios (DNP, Conpes No. 3290, 2004).
A raíz de los problemas asociados con los programas existentes de protección

laboral, se podría pensar en un sistema de protección social integrado a las políticas
del mercado laboral (Gráfico 3.9). Las dos ramas de la protección social, asegura-
miento y asistencia social, se relacionan entre sí a través de las políticas del mercado
de trabajo. Una oferta de servicios de este tipo puede incluir tres tipos básicos de
programas: activos, dirigidos al sector informal y para mantener los ingresos. En la
rama de asistencia social, los programas activos pueden incluir empleo público al
estilo Empleo en Acción o Pade, de capacitación que permitan a los más pobres adqui-
rir conocimientos aplicables al mercado laboral y de subsidio al salario. Los progra-
mas de informalidad pueden dirigirse a proporcionar crédito y asistencia técnica para
hogares pobres vinculados al sector informal para la creación de microempresas. En
el área de mantener ingresos, los programas pueden incluir atención en pensiones; no
obstante, teniendo en cuenta que la asistencia social se dirige a los hogares más po-
bres, estas pensiones no serían contributivas sino asistenciales. De igual manera, po-
drían incluir subsidios al desempleo.
En la rama de seguridad social (aseguramiento), los Programas activos pueden

incluir actualizaciones laborales dirigidas a hogares que, aunque no están en pobreza,
pueden mejorar su empleabilidad a través de un sistema que les permita actualizar
85
Gráfico 3.9
Sistema de protección social integrado a las políticas
del mercado laboral
sus conocimientos. En el área de informalidad se deben realizar esfuerzos para incre-

mentar las coberturas en aseguramiento, en especial, teniendo en cuenta el tamaño
del sector informal dentro del total de ocupados. Para 2003, sólo 8% de los trabajado-
res totales del sector informal se encontraba afiliado a pensiones; la cobertura dentro
de los trabajadores informales pobres sólo alcanzaba 2,9%. Así mismo, sólo 14% de
los trabajadores del sector informal se encuentra afiliado a riesgos profesionales (Núñez
y Espinosa, 2004).
Por tanto, los esfuerzos en esta área se deben enfocar a la creación de esquemas
voluntarios de aseguramiento. Dado que los ingresos de los trabajadores del sector
informal no son constantes, estos esquemas deben ser flexibles, dando la oportunidad
a las personas de cotizar montos menores a cambio de beneficios menores cuando sus
ingresos bajen, o de cotizar la suma equivalente a varios meses en una sola cotización
cuando sus ingresos sean mayores a los esperados. Por último, en los programas para
mantener ingresos los mecanismos de aseguramiento incluyen el sistema de pensio-
nes, en el que las éstas son contributivas, las cesantías y el seguro de desempleo.
86
Coberturas y efectos redistributivos

En Colombia, en 2003 aproximadamente 24 billones de pesos se destinaron a
subsidios sociales (Lasso, 2004). De éstos, 32,4% correspondió a subsidios de pensio-
nes, 32% de educación, 18% de salud, y menos del 5% para cada uno de los demás. El
Cuadro 3.14 presenta la distribución de estos recursos entre los hogares colombianos
según el decil de ingreso al que pertenecen. Como se puede apreciar, entre los subsi-
dios con la mejor focalización se incluye el régimen subsidiado de salud, en el que de
los recursos destinados, cerca de 40% llega al 20% más pobre de la población, y sólo
0,5% alcanza al 10% más rico. Se incluyen además los subsidios de alimentación, en
los que alrededor del 36% de los recursos llega a los dos deciles más pobres, y sólo
0,7% se filtra al decil más rico, y los subsidios a la atención de los niños de 6 y 7 años
por parte del ICBF, donde 41% de los recursos llega a los dos deciles más pobres. Los
subsidios de educación primaria también tienen una focalización adecuada, ya que
aproximadamente 35% de los recursos llega a los dos deciles más pobres, y sólo 1,5%
son recibidos por el decil más rico.
Dentro de los subsidios que no tienen una focalización adecuada se incluyen

los de pensiones, en los que sólo 0,004% de los recursos es recibido por el decil más
pobre y 0,04% por el segundo decil, mientras que 70% de los recursos son recibidos
por el decil más rico. Así mismo, está el subsidio familiar, en el que el decil más pobre
no recibe recursos, mientras que casi 20% es recibido por el decil más rico. Los subsi-
dios de educación superior también tienen una focalización inadecuada: sólo 2% de
los recursos llega al 20% más pobre de la población, mientras que más de 40% de los
recursos se filtra al 20% más rico.
El Cuadro 3.15 muestra la estimación de hogares cubiertos por cada programa

para el año 2003; además, se presenta el porcentaje de estos hogares que se hallan en
situación de pobreza y en indigencia, lo que permite establecer los errores de inclusión
(hogares no pobres que reciben subsidios). En este caso, la mejor focalización la tiene
el régimen subsidiado de salud, en el que 79% de los hogares atendidos está en pobre-
za y 37% en indigencia. Le sigue la educación preescolar para niños de 6 a 7 años,
donde 79% de los hogares atendidos es pobre y 29% se encuentra en indigencia. El
tercer lugar en términos de focalización de hogares pobres lo tiene la atención por
parte del ICBF a los niños de 0 a 5 años: dentro de los hogares acogidos por este
programa, 75% está en situación de pobreza y 27% en indigencia.
Por el contrario, de los hogares que reciben subsidio familiar, sólo 30% se en-
cuentra en pobreza y 1% en indigencia; mientras tanto, de los hogares que perciben
subsidios de educación superior, sólo 25% se halla en pobreza y 4% en indigencia. El
87
88
Cuadro 3.14
Recursos destinados a cada decil de ingreso
(En porcentajes)
Decil
Subsidio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total
Régimen subsidiado 21,2 18,9 16,6 14,2 9,1 8,0 6,7 1,6 3,1 0,5 100
Alimentación 20,0 16,3 13,5 13,8 11,5 8,6 7,9 5,5 2,2 0,7 100
ICBF 6-7 18,5 23,0 15,0 15,7 12,7 7,5 1,7 4,9 0,7 0,4 100
Primaria 18,1 17,2 14,7 12,4 10,7 8,7 7,8 5,6 3,2 1,5 100
Preescolar 6-7 17,5 15,0 14,8 15,3 10,6 12,2 5,7 5,5 3,2 0,3 100
ICBF 0-5 15,6 15,2 12,8 13,5 11,4 7,2 9,7 8,8 4,1 1,9 100
Preescolar 0-5 14,1 9,5 12,7 12,9 12,6 9,6 9,9 11,0 4,8 2,9 100
Vinculados 13,5 13,7 14,4 11,9 11,2 11,2 8,0 7,2 6,2 2,7 100
Vivienda 13,0 2,7 6,1 10,4 13,6 3,9 17,9 8,8 13,3 10,4 100
Secundaria 11,9 10,8 13,2 12,4 11,6 12,1 9,9 9,4 6,1 2,8 100
Energía 7,0 7,2 8,4 9,6 10,3 11,1 11,7 12,6 12,8 9,2 100
Capacitación 5,9 2,9 4,4 5,1 10,7 7,6 15,7 14,7 16,6 16,2 100
Gas 5,1 5,6 10,0 9,3 12,6 14,7 12,1 13,1 12,0 5,7 100
Acueducto 4,6 4,7 6,6 7,6 9,3 10,7 11,9 13,8 15,7 15,0 100
Aseo 4,5 4,6 6,9 8,5 9,3 10,7 12,4 13,6 16,1 13,4 100
Alcantarillado 3,8 3,6 5,0 7,1 8,3 10,5 12,2 14,4 17,3 17,8 100
Teléfono 3,7 3,9 5,7 5,9 9,5 12,2 11,8 16,1 16,9 14,4 100
Superior 1,2 1,3 4,1 3,7 6,8 9,3 13,5 17,3 22,4 20,5 100
Pensiones 0,004 0,04 0,3 0,3 1,4 2,0 3,4 7,5 15,1 69,9 100
Subsidio familiar 0 0,6 3,8 6,0 11,9 9,3 14,4 17,9 18,5 17,6 100
caso más extremo se detecta en los subsidios de pensiones, en los que sólo 9% de los
hogares que acceden a subsidio es pobre; en este caso específico, los errores de inclu-
sión llegan a 0,4%.
En vista de que no todos los hogares pobres reciben subsidios sociales, la si-
guiente sección pretende establecer las características que hacen más probable que un
hogar pobre no perciba un subsidio social, es decir, los determinantes de los errores de
exclusión (hogares pobres que no reciben subsidios). La metodología sigue a Núñez y
Espinosa (2004) y se basa en la estimación de un modelo Probit con corrección de
Heckman16, en el que los errores de exclusión se observan solamente para los hogares
pobres. Los resultados de la estimación de la ecuación de exclusión se presentan en el
Cuadro 3.16 para el total de subsidios, mientras que el cálculo de los determinantes
de la pobreza se presenta en el Anexo 2. Un coeficiente negativo muestra que la varia-
ble independiente reduce la probabilidad de exclusión (es decir, aumenta la probabili-
dad de que el hogar reciba el subsidio), mientras que un coeficiente positivo eleva la
probabilidad de exclusión.
Las características que reducen la probabilidad de exclusión incluyen tener un

mayor número de niños en el hogar, que un miembro del mismo haya tenido una
enfermedad grave y que presente un alto grado de hacinamiento. Contrario a lo que
se desearía, los hogares con una mayor proporción de adultos mayores tienen una
probabilidad menor de recibir subsidios; además, aquellos con posesión de bienes
durables, con vivienda propia y con acceso a servicios públicos tienen una mayor
probabilidad de recibir subsidios. En términos regionales, y comparado con Bogotá,
un hogar situado en las regiones Atlántica, central, Pacífica, San Andrés y Providen-
cia, Orinoquia y Amazonia tienen mayor probabilidad de recibir subsidios sociales
(menor probabilidad de exclusión). Por último, no se encuentra que la variable de
hogares desplazados tenga algún efecto cuando se esperaría un coeficiente negativo y
significativo.
16
Primero se estima un modelo de selección donde se determina si el hogar es pobre (modelo tipo
Probit). Luego, en una segunda regresión, se identifican las características que hacen que un
hogar pobre sea excluido, controlado por los factores que determinan la pobreza. En vista de que
la “decisión” de ser pobre no es aleatoria (existe un sesgo de selección), se corrige con la meto-
dología de Heckman. Las variables adicionales que entran en el modelo de exclusión pero no en
el de pobreza son: dummies para hogares desplazados, donde se ha presentando una enferme-
dad grave, donde un miembro ha muerto, donde un miembro tiene problemas de alcoholismo o
drogadicción y para aquellos donde un miembro es discapacitado; variables de posesión de
bienes durables, calidad de la vivienda (material de las paredes y el piso), acceso a servicios
públicos y hacinamiento.
89
90
Cuadro 3.15
Hogares atendidos
(Total, en pobreza, en indigencia. 2003)
Alimentación Capacitación Subsidio Pensiones Régimen Vinculación Vivienda

familiar subsidiado
Hogares atendidos 1.119.777 137.592 1.202.198 1.205.770 876.254 440.173 10.415.331

En pobreza (%) 73 33 30 9 79 65 49
En indigencia (%) 27 9 1,1 0,.4 37 27 16
ICBF 0-5 ICBF 6-7 Preescolar 0-5 Preescolar 6-7 Primaria Secundaria Superior
Hogares atendidos 724.845 70.209 225.948 471.254 3.290.713 2.638.494 431.064

En pobreza (%) 75 90 63 79 71 64 25
En indigencia (%) 28 40 21 29 28 21 4
Acueducto Alcantarillado Aseo Energía Gas Teléfono
Hogares atendidos 7.830.208 6.360.339 6.649.596 8.792.619 1.758.441 3.876.165

En pobreza (%) 46 42 44 50 52 40
En indigencia (%) 14 11 12 16 14 10
Fuente: Dane- ECV, 2003. Cálculos propios.
Una vez establecidas las características que incrementan o reducen la probabi-

lidad de que un hogar reciba subsidios sociales, es importante saber qué pasa con la
exclusión a medida que las condiciones de los hogares cambian, y específicamente que
éstos se vuelven más o menos pobres. Este punto es fundamental ya que los errores
de exclusión son más graves cuando los hogares excluidos son los que se encuentran
muy por debajo de la línea de pobreza. Cuando en un hogar aumenta la pobreza, se
esperaría que la probabilidad de que éste reciba un subsidio se incremente. Si éste
fuera el caso, el Mills Ratio (Athrho en los resultados) sería negativo. Sin embargo,
para el caso colombiano este coeficiente es positivo y significativo, al indicar que a
medida que las condiciones de los hogares empeoran, la probabilidad de exclusión
aumenta.
El análisis llevado a cabo hasta ahora demostró que algunos subsidios sociales
en Colombia tienen una focalización bastante efectiva, dirigiendo gran parte de sus
recursos a la población de los deciles más pobres o a aquellos hogares que se clasifican
como pobres o indigentes.
De otra parte, se puso en evidencia que dentro de los hogares pobres, algunos
con características que los hacen más vulnerables tienen una menor probabilidad de
recibir subsidios sociales. Sin embargo, este análisis no permite estudiar los efectos de
los subsidios sociales sobre la pobreza: en últimas, un programa que dirige una can-
tidad importante de recursos hacia la población pobre no será útil si no incrementa el
ingreso de la población beneficiaria.
Para estudiar los efectos que estos recursos tienen sobre los ingresos, y por
tanto el nivel de pobreza, de la población beneficiaria, Núñez y Espinosa (2004) esti-
maron los cambios en pobreza después de la entrega de los subsidios sociales (Cuadro
3.17). El análisis parte del ingreso antes de subsidios reportado en la Encuesta de
calidad de vida. Con base en este ingreso, la población se clasifica como pobre o no
pobre17 . Luego, al ingreso de cada beneficiario se le adiciona un subsidio promedio, y
la incidencia de pobreza se recalcula. Como se presenta, después de la entrega de los
subsidios sociales la pobreza se reduce de 53,7 a 41,4%, es decir, en 12.3 puntos
porcentuales. Al clasificar los subsidios por su efectividad (reducción de pobreza por
billón de pesos invertido), la mayor efectividad la tienen los subsidios de vivienda, la
atención a los vinculados a salud (subsidios de oferta) y el régimen subsidiado de
salud. La menor efectividad en reducción de pobreza la tienen los subsidios de alcan-
tarillado y pensiones.
17
Al no incluir subsidios, esta pobreza resulta ligeramente mayor a la presentada en la sección 2.4.
91
Cuadro 3.16
Determinantes de los errores de exclusión
Variable dependiente: exclusión

Variables independientes Coeficiente
CARACTERÍSTICAS DEL HOGAR
Proporción niños (0-12) en total de personas -1.14 ***
Proporción adultos mayores (+65) en total de personas 0.71 ***
Hogar desplazado 0.16
Enfermedad grave -0.24 ***
Muerte de un miembro del hogar 0.02
Alcoholismo o drogadicción -0.02
Discapacidad 0.08
Bienes durables -0.07 ***
Vivienda propia -0.18 ***
Material paredes y piso -0.01
Servicios públicos -0.06 ***
Hacinamiento -0.23 ***
CARACTERÍSTICAS DEL JEFE DE HOGAR
Educación básica 0.04
Educación media -0.14
Edad jefe de hogar -0.04 ***
Edad 2 jefe de hogar 0.0003 ***
Mujer jefe de hogar -0.04
Raza indígena -0.05
Raza negra -0.01
REGIONES
Región Atlántica -0.21 **
Región Oriental -0.10
Región Central -0.17 **
Región Pacífica -0.30 ***
Antioquia -0.05
Valle del Cauca -0.04
San Andrés y Providencia -0.44 **
Orinoquia y Amazonia -0.39 **
Urbano -0.01
Constante 1.40 ***
Athrho 0.58 ***
N. Obs 22,948
Observaciones censuradas 13,655
Observaciones no censuradas 9,293
Fuente: Cálculos propios con base en la Misión para el diseño de una estrategia para la
reducción de la pobreza y la desigualdad (MERPD), 2005.
92
Cuadro 3.17
Cambios en pobreza después de subsidios
Pobreza Reducción Recursos Índice Gasto necesario para
Subsidio pobreza de efectividad erradicar pobreza
(%) (Puntos porcentuales) ($) (billones $)
Pobreza sin subsidios 53,7

Vivienda 53,7 0,02 28.734.074.352 0,70 77.1
Vinculados a salud 52,0 1,69 2.509.829.850.960 0,67 79.7
Régimen subsidiado 52,2 1,51 2.264.222.711.592 0,67 80.5
Secundaria 51,9 1,73 2.810.624.018.664 0,62 87.2
Preescolar 6-7 53,4 0,23 394.204.781.196 0,58 92.0
Energía 53,3 0,38 672.292.856.508 0,57 95.0
Preescolar 0-5 53,6 0,10 186.106.078.176 0,54 99.9
Teléfono 53,5 0,19 372.962.275.260 0,51 105.4
Sena 53,5 0,21 435.230.828.532 0,48 111.2
ICBF 0-5 53,5 0,19 415.454.331.732 0,46 117.4
Primaria 52,1 1,56 3.433.462.745.760 0,45 118.1
Cajas CF 53,5 0,20 447.440.453.856 0,45 120.1
Acueducto 53,5 0,20 454.547.055.468 0,44 122.0
Subsidio alimentación 53,4 0,32 733.834.427.028 0,44 123.1
Gas 53,7 0,01 23.678.525.376 0,42 127.1
Aseo 53,6 0,05 120.844.768.932 0,41 129.7
Superior 53,0 0,72 2.057.030.253.240 0,35 153.3
ICBF 6-7 53,7 0,01 44.660.701.500 0,22 239.7
Alcantarillado 53,6 0,03 164.863.631.052 0,18 294.9
Pensiones 52,8 0,87 7.842.990.698.856 0,11 483.8
Pobreza con subsidios 41,4 12,30 25.413.015.068.040 0,48 110.9
Fuente: Núñez y Espinosa, 2004.
93
El análisis de reducción del índice de pobreza no tiene en cuenta las diferencias

de focalización de cada subsidio. Es probable que algunos subsidios que resultan muy
efectivos en la reducción del índice de pobreza estén atendiendo precisamente a la
población que tiene ingresos muy cercanos a la línea de pobreza.
Por su parte, un subsidio con una baja efectividad en reducción del índice de
pobreza puede tenerla simplemente porque atiende a la población cuyos ingresos son
mucho menores que la línea de pobreza; así, aunque incrementen de manera signifi-
cativa los ingresos de los beneficiarios, si éstos no sobrepasan la línea de pobreza el
subsidio será clasificado como poco efectivo. Para corregir esta limitación, el Cuadro
3.18 presenta la reducción en la brecha de pobreza después de la entrega de subsidios
sociales. Como lo señalan Núñez y Espinosa (2004), en este análisis es importante
recordar que, en últimas, lo que se está haciendo es un análisis de incidencia y no de
efectividad del gasto.
Después de la entrega de subsidios sociales, la brecha de pobreza se reduce de

47,7 a 38% (Cuadro 3.18), es decir, en 9.66 puntos porcentuales. Los subsidios que
tienen el mayor efecto de reducción de la brecha son la atención por parte del ICBF a
niños de 6 a 7 años, los de alimentación y la educación primaria. Los subsidios con la
menor efectividad son aquellos a la educación superior, los de capacitación en el Sena
y a las pensiones.
94
Cuadro 3.18
Cambios en la brecha de pobreza después de subsidios
Subsidio Brecha Reducción Recursos Índice de Gasto nece-

(Puntos efectividad sario para erra-
porcentuales) dicar pobreza
(%) (%) ($) (billones $)
Pobreza sin subsidios 47,7

ICBF 6-7 47,6 0,07 44.660.701.500 1,57 30.4
Subsidio alimentación 46,9 0,83 733.834.427.028 1,13 42.2
Primaria 43,9 3,77 3.433.462.745.760 1,10 43.4
Preescolar 6-7 47,3 0,40 394.204.781.196 1,01 47.0
ICBF 0-5 47,3 0,40 415.454.331.732 0,96 49.5
Régimen subsidiado 46,0 1,73 2.264.222.711.592 0,76 62.4
Preescolar 0-5 47,6 0,14 186.106.078.176 0,75 63.4
Secundaria 45,8 1,89 2.810.624.018.664 0,67 70.9
Acueducto 47,5 0,22 454.547.055.468 0,48 98.5
Gas 47,7 0,01 23.678.525.376 0,42 112.9
Energía 47,4 0,27 672.292.856.508 0,40 118.7
Alcantarillado 47,6 0,06 164.863.631.052 0,36 131.0
Vivienda 47,7 0,01 28.734.074.352 0,35 137.0
Aseo 47,7 0,04 120.844.768.932 0,33 144.1
Vinculados a salud 47,1 0,55 2.509.829.850.960 0,22 217.6
Teléfono 47,6 0,06 372.962.275.260 0,16 296.4
Cajas CF 47,6 0,07 447.440.453.856 0,16 304.8
Superior 47,9 -0,19 2.057.030.253.240 -0,09 -516.3
Sena 47,7 -0,01 435.230.828.532 -0,02 -2,075.6
Pensiones 47,8 -0,11 7.842.990.698.856 -0,01 -3,400.3
Pobreza con subsidios 38,0 9,66 25.413.015.068.040 0,38 125.5
Fuente: Núñez y Espinosa, 2004.
95

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Capítulo 3

El Sistema de protección social

El Sistema de protección social (SPS) tiene dos objetivos principales. Primero,

El SPS está encabezado por el Ministerio de la Protección Social y está integrado

Protección social por función

Protección social informal

Algunos estudios recientes han buscado establecer la existencia de mecanismos

En el caso de Colombia la información sobre protección social informal es limi-

sas) y a organizaciones no gubernamentales (ONG) para ayuda; mientras tanto, 77,8%

Familiares 62,49 62,88 66,94 68,92 72,70 66,8

La no existencia de protección social formal, la falta de acceso a acuerdos infor-

En conclusión, los resultados de la regresión implican que ambos tipos de cho-

El cuidado en guarderías (hogares comunitarios de bienestar y hogares infan-

sarrollo sicosocial, vigilancia del estado nutricional, promoción de la salud y preven-

La atención para los adolescentes (clubes prejuveniles y juveniles) considera

Los programas de nutrición ofrecen un complemento alimentario en las escue-

En el caso del ICBF, si bien existen algunas filtraciones de la atención a niños

Otro programa de asistencia social con el que cuenta Colombia es Familias en

Desayunos infantiles 78.152 322.051 322.051

Fuente: Dane- ECV, 2003. Cálculos propios.

primaria y educación secundaria. En el componente de nutrición, Familias en Acción

Un programa adicional dirigido a la población en pobreza es llamado Familias

El portafolio de programas para protección a las familias en pobreza también

Los programas de asistencia social incluyen aquellos dirigidos específicamente

Por su parte, la asistencia social en pensiones se proporciona a través del Fondo

Por último, se encuentra un programa de asistencia social dirigido a la aten-

Sistema general de seguridad social en pensiones

El sistema de pensiones tiene un componente solidario, creado con el Fondo de

* Cortes a diciembre de cada año.

Sistema general de seguridad social en salud

El régimen de salud funciona alrededor de tres formas organizacionales. Pri-

La afiliación a salud de la población en pobreza o vulnerabilidad se realiza a

Las entidades territoriales quedaron a cargo de la identificación y el asegura-

Fuente: DNP, DDS, 2004.

Sisben Régimen Régimen Resguardo No

1 79,2 92,6 83,1 59,4

A pesar de tener en cuenta tanto el aseguramiento en pensiones como en salud

Con el fin de establecer los principales factores que determinan la probabilidad

Agricultura 55 45 100 80 20 100

< 1 SM 36 64 100 63 37 100

a pensiones (protegida). Las variables independientes se enumeran a continuación, y

Con respecto a la rama de actividad económica una persona que trabaja en

dependientes (entre 1 y 17 años); por el contrario, en aquellos hogares donde los

En últimas, aunque Colombia ha desarrollado un sistema general de seguridad

Con el fin de ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación, el

En la actualidad ya se han dado algunos logros en términos de cobertura y

En educación superior también se instauraron sistemas de evaluación a los

Como respuesta a las inquietudes del sector, el gobierno ha puesto en marcha

En educación superior, los aumentos en cobertura se han logrado por medio de

Un primer análisis de la falta de acceso a una vivienda adecuada se basa en dos

minan si las unidades de vivienda existentes permiten albergar a la totalidad de perso-

Si bien la situación ha mejorado, en 2003 todavía 16% de los hogares urbanos

Fuente:Tomado de documento Conpes No. 3200 con base en DNP-DDUPRE, 2002.

Aunque el acceso a la vivienda y su calidad han mejorado en los últimos años,

Fuente: Dane – Casen 1993, ECV, 1997 y 2003. Cálculos propios.

El segundo problema más importante del país en términos de acceso a la vi-

En cuanto a la tenencia de la vivienda, tener una propia es mucho más común

1 54.3 21.7 21.4 2.6 100

Frente a estas situaciones, desde 1991 se implementó el Programa de subsidio

1 Hasta 40* Hasta 21 SMLMV

Al subsidio de vivienda familiar se puede acceder a través de las Cajas de com-

vivienda a la que aplicará el subsidio, el esfuerzo de ahorro previo realizado por el

Otra rama de los programas de acceso a vivienda se relaciona con la entrega de