Master Universitario en

Alta Dirección Pública

La financiación del sector público: Los sistemas fiscales

J. Ruiz-Huerta

16-03-2017
 La financiación del sector público (Índice)

Índice:
I. Introducción: Algunas herramientas generales.
II. Los sistemas fiscales: Presión fiscal y evolución
III. La estructura de los sistemas fiscales. ¿Qué figuras?
IV. Estrategias de reforma fiscal.
V. Fiscalidad y desigualdad.
VI. Procesos de armonización y coordinación
VII. Globalización y fiscalidad
VIII. Conclusiones y desafíos.
 I. Introducción: El papel del sistema impositivo

1. ¿PARA QUÉ SIRVE UN SISTEMA IMPOSITIVO?

• Financiar los servicios públicos garantizados por el estado
• Corregir desigualdades y la distribución de la renta del mercado
• Estimular la actividad económica y el crecimiento

2. UNA PERSPECTIVA ACTUAL DE LOS PRINCIPIOS IMPOSITIVOS

PRINCIPIO VALORACIÓN
1. Suficiencia Mantenimiento. Justificador de cualquier reforma.
2. Equidad Revisión. Énfasis en equidad horizontal y fraude.
3. Neutralidad Dificultades para su mantenimiento.
4. Simplicidad Máxima valoración.
5. Flexibilidad Relevancia en la crisis.
6. Practicabilidad Importancia crucial.
II. Ingresos tributarios en relación al PIB (T/PIB %)
II. Ingresos tributarios en relación al PIB (T/PIB %).
Evolución
II. Ingresos tributarios en relación al PIB (T/PIB %) por
países de la UE. Evolución (2013/2014)
II. Recaudación tributaria en América Latina (T/PIB)

PRESIÓN FISCAL EN ALC (2013) T/PIB (%)

40
35
30
25
20
15
10
5
0

Fuente: CEPAL y OCDE, 2016

II. Recaudación / PIB en la OCDE por tipologías de países
(2010--2011)
(2010
50

45

40

35
Recaudación Fiscal / PIB

30

25

20

15

10

0
Escand. Contin. EsteEur. Medit. Anglos. Asiát. Latinoam.

2010 2011
 II. Presión fiscal comparada
(EUROSTAT y OCDE)

50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

2007 2012
II. Relación entre la presión fiscal y el PIB pc (2007 y 2012)
II. Nivel y evolución de los ingresos públicos en OCDE, Europa y
América Latina

Europa es la región del mundo con el nivel de ingresos públicos (y presión

fiscal) más elevado. Los ingresos financian un amplio conjunto de servicios
(Estado de Bienestar)

En términos medios, a pesar de las fluctuaciones, el nivel de presión fiscal

media ha variado poco en los últimos 15 años.

El valor medio oculta importantes diferencias entre países: Algunos ven

crecer significativamente sus ingresos mientras en otros disminuyen de
forma significativa.

Los recursos tributarios en relación al PIB son menores en los datos medios
de la OCDE respecto a la Unión Europea.

Según datos de CEPAL, los recursos tributarios son menores entre los países
latinoamericanos, aunque en los últimos años el valor medio creció mas de
4 puntos, hasta el 20,6%. De nuevo esta media oculta importantes
diferencias entre los países de la región.
III. Estructura de los sistemas fiscales en Europa en % PIB
(2012)
50

45

40

35

30

25

20

15

10

0
LT BG LV RO SK IE ES EL PL EE PT MT CZ CY UK HU LU SL NL DE EU EA AT IT FI BE FR SE DK
27 17

Cot. Sociales Directos Indirectos

III. Ingresos Fiscales según funciones económicas, UE
UE--
27, 2012

2012

capital
consumo
21%
28%

trabajo
51%
 III. Impuesto sobre la renta personal en la UE (% PIB) (2012)

30

25 24,3

21,8

20

15,0
15 13,7
12,8 12,4
11,5
10,1 9,7 10,4
9,8
10 9,2 9,1
8,4 8,3 8,0
7,9 7,4
6,4 6,1
5,6 5,6 5,3
4,9 4,7 4,5
4,2 3,7 4,4
5 3,5 3,3
2,9 2,5

0
HU
EE

RO

NO
DK

AT

FR

MT
PT

CZ
NL

EL

BG
LU

PL
ES

IS
EU27
NMS
UE15
FI

SI
SE

BE

IE

LV

MAX-MIN
DE
IT
UK

SK
LT
CY
III. Estructura tributaria en América Latina (promedio entre los
años 1990 y 2008). (CEPAL)
A la renta y gcias. de capital A la propiedad y otros directos Contribuciones a la SS
Generales sobre bs. y serv. Específicos sobre bs. y serv. Al comercio y transacc. Internac.
Otros indirectos

100%

80%

60%

40%

20%

0%
Uruguay

Venezuela
El Salvador
Honduras

Paraguay
Argentina

Chile

Bolivia

Nicaragua

Guatemala

Rep. Dominic.

Haití
Ecuador
Colombia

México

Panamá

Perú

Costa Rica
Brasil

15
III. Concentración del I.R en empresas

16
III. La estructura del sistema en Europa y ALC: impuestos
principales
Tres fuentes principales de financiación: Impuestos directos, impuestos indirectos y
cotizaciones sociales.

El peso es distinto entre países. Entre los antiguos miembros de la Unión, predomina
un esquema equilibrado. Entre los nuevos, los impuestos indirectos tienen mayor
importancia.

En general, las cotizaciones predominan en los países del centro de Europa, los directos
en los nórdicos y anglosajones y los indirectos en los nuevos miembros de la
Unión, con excepciones.

Entre los directos, los grandes impuestos son Renta de las Personas y Sociedades; entre
los indirectos, IVA y los impuestos sobre consumos especiales.

En ALC predominan claramente los impuestos indirectos. A pesar de su aumento en los

últimos años, los impuestos a la renta tienen menor presencia en la región.

La imposición sobre sociedades es mayor que la que afecta a la renta personal en ALC.

También se detectan diferencias importantes entre los países de ALC

VI. Cambios en la estructura fiscal entre 1990 y finales de
2000: OCDE vs. Latinoamérica

Income & Property Income & Property

45 50
40 45
35 40
30 35
30
25 25
20 20
Othet taxes 15 Soc. Security Othet taxes 15 Soc. Security
10 10
5 5
0 0

Excises, taxes on petrol Excises and other taxes

and other taxes on on specific good and VAT
VAT services
specific good and
services

Latin America
1990-92
OCDE 1990 18
Latin America
OCDE 2006 2005-08

Source: CEPAL & OCDE data

 III. Evolución de las estructuras fiscales …

Relativa estabilidad en el peso relativo de las grandes

categorías de ingresos tributarios en la UE y la OCDE.
Contraste con cambios más pronunciados en otras áreas (p.e. América
Latina).
Importantes diferencias entre países de la Unión Europea.
Peso excesivo de la tributación sobre las rentas de trabajo

Principales tendencias generales:

Pérdida de importancia del impuesto sobre la renta personal.
Disminución del peso de los impuestos especiales sobre el consumo y
sobre la propiedad.
Aumento del peso de las cotizaciones sociales y la imposición general
sobre el consumo (papel esencial del IVA).

Cambios en ALC:
Aumento de la imposición a la renta
Fortalecimiento de la imposición indirecta
Baja presencia de impuestos personales sobre la renta y la riqueza.
IV. Estrategias de reforma: Imposición Directa / Indirecta

Tendencia : mayor participación de la imposición indirecta en el conjunto de los ingresos

públicos y un menor papel de la imposición directa, dentro de un planteamiento compensatorio
de las finanzas públicas.

Sin embargo existen ventajas / inconvenientes de cada uno de estos tipos de imposición.

Ventajas Inconvenientes

I. Directa Visibilidad, generalidad, progre Progresividad en frío; falta de neutralidad;

sividad, circunstancias problemas de valoración ganancias de K;
personales, menor traslación problemas de elusión/evasión fiscal
(IRPF)

I. Indirecta Neutralidad, simplicidad, meno Regresividad, opacidad, creciente evasión

r coste político. Menos fiscal dentro del contexto europeo
distorsiones.

¿Cuál debe ser el adecuado equilibrio entre imposición directa e indirecta?

 IV. Estrategias: cumplimiento fiscal / fraude /
participación fiscal ciudadana / visibilidad
Tendencia: A pesar de las dificultades de medición, en la mayoría de países parecen
mantenerse porcentajes elevados de evasión fiscal y elusión fiscal.

Algunas vías de respuesta:

Desarrollo de la conciencia y educación cívico-fiscal de los ciudadanos.
Mayor simplicidad.
Mayor equidad en el diseño de los sistemas fiscales.
Mayor visibilidad de los resultados de la acción fiscal presupuestaria.
Mejora de la gestión e incremento de la coordinación entre administraciones.
Aplicación efectiva y visible del sistema sancionador.
Importancia de la fiscalidad internacional.

Dilemas:
¿Cómo asegurar que una mayor simplicidad no impide el aumento de
concienciación y participación fiscal ciudadanas?
¿Hasta qué punto son compatibles simplicidad y equidad?
 IV. Las Cotizaciones Sociales
Idea extendida de que las cotizaciones sociales tienen efectos
económicos perversos:
Pueden favorecer la existencia de una economía sumergida.
Tienen una distribución regresiva entre los asalariados.
Encarecen los costes laborales y disminuyen la competitividad.
Incrementan la cuña fiscal y desincentivan el trabajo.
En una economía abierta y global, la menor competitividad puede generar
déficit comercial, traslado de las empresas a otros países y descenso del ritmo
de producción y creación de empleo. (Dumping social)
Pero son imprescindibles para financiar un sistema de seguridad social de
reparto, factor clave de estabilidad social.
Durante los últimos años han tendido a aumentar en muchos países
“compensando” las reducciones IRPF.
No obstante, la cuña fiscal (fiscal wedge) sigue siendo más elevada en la
UE que en la OCDE (y sobre todo que en países como EEAA o Japón).
 IV.. Reformas Fiscales medioambientales
Estrategia de desarrollo sostenible.

Principales figuras impositivas medioambientales: s/ la energía, el

transporte y la contaminación (tasa CO2; euroviñeta,..)

Reforma fiscal verde en: Dinamarca, Finlandia, Suecia, Noruega, Países

Bajos, Gran Bretaña, Alemania.

Características:
Subsidios e impuestos en favor de la protección del medioambiente.
Reestructurar sistema fiscal incorporando criterios medioambientales.
Doble dividendo: recaudatorio y medioambiental.

Debe garantizar:
Internalización de los costes medioambientales, completando la
suficiencia recaudatoria del sistema fiscal.
Adaptación tecnológica y competitividad de las empresas.
Evitar tensiones inflacionistas.
V. ¿Redistribuye el SP? Evolución de la desigualdad en 20 países
OCDE (Caminada et al, 2012. Datos LIS)

AÑOS GINI MERC GINI RD DISTR FISCAL

ALREDEDOR 1985 0,412 0,285 0,128

ALREDEDOR 1995 0.452 0,299 0,153

ALREDEDOR 2005 0,467 0,304 0.163

DIFER. 85/05 0.054 0,019 0,036

% 13 7 28
 V. ¿Por
¿Por qué crece la desigualdad de la renta primaria?

Factores asociados a los mercado de trabajo y los cambios

tecnológicos y de productividad:
A) Los modelos que estudian las relaciones entre empleo y desigualdad han
perdido capacidad explicativa: por los tipos y modalidades de empleo
creados (empleo informal en muchos países, empleos temporales y
precarios al calor de la desregulación de los mercados de trabajo), y por el
menor crecimiento de las rentas salariales. Crecen los trabajos de salarios
bajos y una parte de la población trabajadora integra la población pobre.
B) La globalización económica y la presión competitiva en los mercados
crece y endurece las condiciones de los mercados de trabajo.
C) La concentración de rentas de capital es más intensa que en rentas del
trabajo.

Los sectores públicos modernos, a través de su actuación reguladora

e institucional, pierden capacidad compensadora o no son capaces
de limitar el efecto desigualador de los mercados.
V. Un Sector Público capaz de corregir desigualdades

1. En las economías de mercado actuales, es imposible corregir la

desigualdad de las rentas primarias sin mecanismos de intervención
pública potentes.
2. La acción de impuestos y transferencias suelen desempeñar un
importante papel igualador de las rentas de los ciudadanos.
3. Aunque subsisten problemas importantes de medición, en muchos
países el efecto redistributivo de impuestos y transferencias puede
implicar una disminución de más del 30% del índice de Gini
4. El efecto redistributivo de la acción pública tiende a disminuir en
algunos países como consecuencia de un sector público más limitado
y de los nuevos procesos de reforma fiscal..
5. Además de la actuación general, las desigualdades específicas
hacen necesario aplicar políticas particulares
 VI. Los procesos de armonización y coordinación fiscal
En la UE. Las políticas fiscales son competencia de los Estado. Con la armonización no se
pretende uniformar los sistemas impositivos nacionales sino hacerlos compatibles entre sí y
con los objetivos del Tratado de la Unión Europea.

Importantes avances en imposición indirecta (IVA y Especiales) previsión del art. 113 del
Tratado.

Algunos movimientos en directos: Directiva del Ahorro; Directivas sobre fusiones, matrices y
filiales, intereses y cánones.

Otras medidas no legislativas: Propuestas, Foro conjunto de precios de

transferencia, códigos de conducta, el Convenio de Arbitraje de 1990..

Proceso en curso de armonización de Sociedades (BICCIS).

Otras propuestas de avances: reforma del IVA (grupo de trabajo de 2008), reforma del
sistema de recursos propios de financiación del presupuesto de la Unión,..

Importante aumento de la coordinación entre administraciones. Algunos pasos significativos

en ALC (CIAT).

La armonización, elemento importante para consolidar la integración y avanzar en la Unión.

Interés para los procesos de integración latinoamericanos.
 VII. Reformas de la fiscalidad en un contexto global
Son imprescindibles los Acuerdos multilaterales para evitar la competencia a la
baja de la imposición sobre el capital.

Es cada vez más necesario garantizar la colaboración máxima en términos de

información entre administraciones tributarias para combatir el fraude.

En el próximo futuro, será necesario poner en marcha impuestos generales para

financiar bienes públicos globales y reducir externalidades negativas (impuestos
sobre el sector financiero o impuestos medioambientales). Ello exigirá también
la creación de instituciones respetadas que los apliquen y controlen.

Es esencial hacer compatibles los sistemas fiscales con una economía sostenible
(impuestos especiales transformados en medioambientales que disminuyan el
peso de la imposición sobre el trabajo y transversalidad).

Nuevas (y coordinadas) medidas para combatir las fugas de capitales y la

evasión fiscal: Estimular una estrategia de supresión de los paraísos fiscales;
registro público obligatorio de compañías y trusts; intercambio automático de
información; regulación común de precios de transferencia; información país
por país; endurecimiento y armonización de las medidas contra el blanqueo de
dinero; nuevas instituciones de control y supervisión.
 VIII.. Consideraciones finales
VIII
1. Parece conveniente mantener una “cesta” de impuestos equilibrada y “compensada” que
incluya, cuando sea posible, las cotizaciones sociales.

2. Dificultades para garantizar la progresividad de los sistemas fiscales, especialmente el

IRPF.

3. Sin embargo, los impuestos directos son más visibles y facilitan, mejor que los indirectos,
el compromiso de los ciudadanos con las instituciones y sus demandas de mejores servicios
públicos.

4. A pesar de las críticas del IS desde la perspectiva del principio de neutralidad, no se

discute su existencia, aunque se pone el énfasis en su capacidad de ordenación económica
y su capacidad recaudatoria. En el contexto actual de globalización crecen las demandas de
armonización y coordinación de las administraciones tributarias.

5. Son muchos los defensores del IVA como el principal impuesto de los sistemas modernos.
Aunque desempeña un papel relevante en casi todos los países, y se defienden como
adecuados para los procesos de crecimiento económico, sus efectos de regresividad,
opacidad y crecientes problemas de evasión invitan a su permanente adaptación y reforma.
(Warren, 2007).

6. Debería ponerse el acento en los impuestos sobre la propiedad.

7. Perspectiva global en figuras, administración y lucha contra el fraude.