II.

LA COOPERACIÓN POLICIAL INTERNACIONAL EN EL MARCO DE LA UE : LA

COOPERACIÓN POLICIAL EN EL MARCO DEL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y
JUSTICIA DE LA UE

1. EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA: EL MARCO NATURAL DE LA

COOPERACIÓN EN ASUNTOS DE JUSTICIA E INTERIOR

En el presente curso se pretende el análisis del ámbito de la cooperación judicial y policial penal en el
marco del espacio de libertad, seguridad y justicia, centrándonos en el ámbito policial. De este modo, realizaremos
una aproximación a la cooperación entre fuerzas policiales, autoridades aduaneras u otras autoridades, bien de
modo directo o a través de la Oficina Europea de Policía, llamada Europol. Sin embargo, no podemos adentrarnos
en este aspecto sin examinar primeramente en qué consiste este nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia.
Este espacio responde al viejo objetivo del espacio judicial y policial europeo.

En este sentido, es de destacar que el Tratado de Maastricht, en el año 1992, elaboró una respuesta
“provisional”, en íntima relación con la libre circulación de personas, y que se concretó en el establecimiento de
un pilar intergubernamental (Título VI del Tratado de la Unión Europea (TUE)): la Cooperación en Asuntos de
Justicia e Interior (CAJI)). En este pilar se establecía un sistema que asumía algunas prácticas ya desarrolladas
en el seno de la cooperación policial europea, al tiempo que se sometía el mismo a una disciplina institucional y
procedimental propia de la Unión (basándose en dos principios, la unidad institucional y la influencia del sistema
de la Política Exterior y de Seguridad Común). Este carácter provisional se refleja asimismo en la claúsula de
comunitarización, que preveía que, por unanimidad del Consejo, buena parte de esas funciones podrían ser
trasladadas al ámbito comunitario.

Un hecho que tuvo una influencia decisiva en este sentido, y que se desarrolló de forma paralela, fue el
acuerdo relativo a la supresión gradual de controles en las fronteras comunes, el Acuerdo Schengen, por los
Estados del BENELUX, Alemania y Francia de 1985, y su Convenio de aplicación de 14 de junio de 1990. A
este Acuerdo y al Convenio de aplicación se sumaron: Italia en 1990, España y Portugal en 1991, Grecia en 1992,
Austria en 1995, Dinamarca, Finlandia y Suecia en 1996. La zona Schengen entró en vigor en 1995, con 13
países. Actualmente cuenta con 26 Estados: 22 Estados Miembros de la UE (con la excepción de Irlanda y Reino
Unido), y otros países tales como: Dinamarca (con restricciones específicas), Bulgaria, Rumanía y Chipre (con
el acuerdo firmado, aunque no está siendo aplicado) y Croacia se esperaba para 2015., aunque nos hallamos en
plena suspensión temporal del acuerdo ante la crisis de refugiados. Es de destacar que Schengen es un proceso
paralelo al proceso de integración comunitaria, pero que, a partir del Tratado de Ámsterdam, se integra el acervo
Schengen el Primer Pilar.
 En efecto, la Conferencia Intergubernamental de 1996, que dio lugar al Tratado de Ámsterdam, articuló
el nuevo Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. El Tratado de Amsterdam afirma que la Unión Europea se
basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales
y del Estado de Derecho. Estos principios son comunes a todos los Estados miembros. En este sentido,
posteriormente en 1998, el Consejo Europeo reunido en Colonia, acordó que la UE redacte y apruebe una Carta
de Derechos Fundamentales.

La Unión se compromete a establecer progresivamente un espacio de libertad, de seguridad y de justicia

común. De este modo, todo lo referido a la libre circulación de las personas, control de las fronteras exteriores,
asilo, inmigración y cooperación judicial en materia civil pasa a formar parte del "pilar comunitario" en un
proceso gradual de varios años1. En cambio, la cooperación policial y judicial en materia penal (racismo y
xenofobia, terrorismo, tráfico de drogas y armas, trata de seres humanos y delitos contra los niños, corrupción y
fraude) siguen incluidos en el "tercer pilar" de Justicia y Asuntos de Interior (JAI), y por tanto son materia de
cooperación intergubernamental.

Este nuevo Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia fue recogido en Niza (sólo con la modificación
relativa a la introducción de Eurojust y la modificación del procedimiento de cooperación reforzada). En
definitiva, la alteración del sistema se expresó mediante tres operaciones: a)la comunitarización sectorial de
ámbitos materiales antes incluidos en la cooperación en los asuntos de justicia e interior (antiguo Título VI del
TUE); b)la refundación del tercer pilar que sigue en el Título VI del TUE y que, tras la reforma de Amsterdam,
pasó a denominarse “Cooperación Policial y Judicial en materia Penal” (CPJP); y c) la incorporación a la UE del
“sistema Schengen”.

2.-LA COOPERACIÓN EN ASUNTOS DE JUSTICIA Y DE INTERIOR: GÉNESIS Y EVOLUCIÓN EN

LA UE

La evolución que hemos expuesto, que se desarrolló en el ámbito intergubernamental (la cooperación policial)
y en el ámbito extracomunitario (Sistema Schengen), alcanzó un interés decisivo con la previsión de la entrada
en vigor del mercado interior el 1-1-1993. Como condicionantes de la introducción de la CAJI en el TUE figuran:
A) En cuanto a la identificación de las materias susceptibles de incluirse en la acción de la UE, se dio cierta
continuidad. Se incluyeron, con carácter cerrado: el asilo, el cruce de personas por fronteras exteriores y
prácticas de controles, la política de inmigración y ciertos aspectos de la política relativa a nacionales de
terceros Estados, la lucha contra la toxicomanía y la defraudación internacional, la cooperación judicial
civil y penal, y la cooperación aduanera y policial.
b) Más compleja fue la cuestión relativa a su tratamiento como competencia comunitaria o como
cooperación intergubernamental. El Título VI del TUE determinó su naturaleza intergubernamental,

1
Como ya hemos mencionado, los Acuerdos y el Convenio de Schengen quedan incluidos en el Tratado. El Reino Unido, Irlanda y
Dinamarca quedan fuera voluntariamente y, por tanto, se reservan el derecho de ejercer controles sobre las personas en sus fronteras.
 aunque, como ya hemos mencionado, se mostraba flexible hacia la comunitarización de ciertas materias,
con supeditación a la unanimidad. Esta comunitarización no se dio en aplicación del Tratado de Maastricht
y tuvimos que esperar a Ámsterdam.

En Ámsterdam se establece el plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado (desde 1 de
mayo de 2004) para que el Consejo adopte ciertas medidas de comunitarización previstas.

Primeramente, se transfiere al TCE, es decir, al pilar comunitario:

a. La lucha contra el fraude, los intereses financieros de la Comunidad,
b. Y la cooperación aduanera fuera del nuevo Título IV.
En relación con estas materias, se da una verdadera comunitarización, lo que implica la adopción de
decisiones al respecto mediante mayoría cualificada, codecisión (con participación del Parlamento Europeo),
iniciativa de la Comisión y plena competencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Se va colocando, así, progresivamente, el conjunto de lo que concierne a la circulación de las personas en el

primer pilar comunitario y se deja en el tercer pilar todo lo referido al derecho penal y a la policía. El tercer pilar
seguía teniendo el carácter de intergubernamental2.

1.-Las medidas destinadas a garantizar la libre circulación de personas y las medidas de acompañamiento
vinculadas con aquélla y relativas a los controles en las fronteras exteriores, el asilo y la inmigración;
2.-Otras medidas sobre asilo, inmigración y derechos de nacionales de terceros países;
3.- La cooperación judicial en materia civil;
4.-La cooperación administrativa, es decir, la cooperación entre Administraciones de los Estados miembros y
con la Comisión a los ámbitos previstos en el presente título;
5.-La cooperación policial y judicial penal, que pese a ser enviada al TUE, mantiene en este Título IV los
aspectos relacionados con la libre circulación de personas.

Finalmente, como ya hemos mencionado, también se decide que el Sistema de Schengen se incorpore a la
UE, programando así la reunificación de dos sistemas jurídicos paralelos. En cambio, se prevén Protocolos para
Gran Bretaña, Irlanda y Dinamarca que les reconocen excepciones en estos ámbitos, de manera que estos países
no impidan al resto avanzar más si así lo desean y conservando la posibilidad de adherirse en todo momento.

2
Mientras no transcurrían esos cinco años, claramente regía una cierta intergubernamentalidad, de modo que el Consejo se había de
pronunciar por unanimidad, previa consulta al Parlamento Europeo y a propuesta de la Comisión o de un Estado Miembro. Transcurridos
esos cinco años, el Consejo se había de pronunciar por unanimidad sobre las materias objeto de método comunitario. Las que se
transmitieran serían objeto de codecisión, con plena participación del Parlamento Europeo y monopolio de la iniciativa para la Comisión.
En lo referente a la competencia del TIJ sobre este Título IV existen excepciones respecto al régimen general de competencia en el pilar
comunitario.
3. LA COOPERACIÓN POLICIAL Y JUIDICIAL EN MATERIAL PENAL A LA LUZ DEL TRATADO
DE LISBOA

En el Texto consolidado del Tratado de la Unión Europea de Lisboa3, en su Título I, en concreto, en el

art.2, se establece que: “La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad,
democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos […]. Estos valores son comunes a
los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la
justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”.

En su art.3.2 menciona: “La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia
sin fronteras interiores en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas
adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la
delincuencia”.

Se ponen de manifiesto, así, los dos aspectos complementarios a tener en cuenta:

 Por un lado, se ofrece un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores para
garantizar la libre circulación de personas.
 Por otro, se adoptan medidas para el control de fronteras y lucha contra la delincuencia.

En todo caso, conviene tener en cuenta que, con el Tratado de Lisboa, los cambios más importantes se
dan en relación con la desaparición formal de la estructura de pilares, de modo que el ELSJ resulta una de las
políticas comunitarias más afectadas4. Entre otros cambios, destacan: la desaparición formal de la estructura de
pilares; los nuevos mecanismos referentes a los procedimientos de decisión; un papel reforzado del Parlamento
Europeo y de los Parlamentos nacionales; la extensión de la competencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas; el cambio en la naturaleza jurídica de la Carta de Derechos Humanos que pasa a ser
vinculante; la atribución de personalidad jurídica a la Unión; y la posibilidad de crear una Fiscalía Europea y un
Comité permanente en materia de seguridad interior.

3 El Tratado de Lisboa se firmó el 13 de diciembre de 2007, y entró en vigor en diciembre de 2009. Sus principales objetivos son
aumentar la democracia en la UE –como respuesta a las elevadas expectativas de los ciudadanos europeos en materia de responsabilidad,
apertura, transparencia y participación–, e incrementar la eficacia de la actuación de la UE y su capacidad para enfrentarse a los actuales
desafíos globales, como el cambio climático, la seguridad y el desarrollo sostenible.
Recordemos que el acuerdo sobre el Tratado de Lisboa siguió a las discusiones mantenidas para la elaboración de una Constitución.
El “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa” fue adoptado por los Jefes de Estado y Gobierno en el Consejo
Europeo de Bruselas de 17 y 18 de junio de 2004, y firmado en Roma el 29 de octubre de 2004, pero nunca llegó a ratificarse.
4
CARRERA, S. y GEYER, F.: “El Tratado de Lisboa y un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia: excepcionalismo y fragmentación
en la Unión Europea”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº29, enero-abril 2008, pp.133-161.
 A continuación vamos a proceder a examinar los cambios que más directamente afectan al ELSJ en la
dimensión examinada en este tema: libre circulación de personas, asilo e inmigración, control de fronteras
exteriores y cooperación judicial civil.

Hemos de tener en cuenta que el Tratado de Lisboa se va a estructurar en dos cuerpos jurídicos:

-La versión revisada del Tratado de la Unión Europea (TUE)

-y el Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión (TFU) que sustituye y actualiza al Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea (TCE).

En consecuencia, el TFU dispondrá de un Título V titulado “Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia”

que estará compuesto por cinco capítulos (artículos 67-89). Estos capítulos se referirán a:
1. Disposiciones generales
2. Políticas sobre controles fronterizos
3. Asilo e Inmigración
4. Cooperación judicial penal y civil
5. Cooperación policial.

De este modo, comprobamos cómo desaparecen los pilares desde la perspectiva meramente formal, y el
sistema comunitario se extiende a materias antes objeto de cooperación intergubernamental, como la cooperación
policial y judicial en materia penal. Pero, yendo más allá, se puede comprobar cómo se da un cambio cualitativo
en el tratamiento de la política comunitaria en materias de Justicia e Interior, que ya no es la otra cara del mercado
interior único, sino que ya tiene autonomía propia. Prueba de ello es que el artículo 3.2 del Título I del Tratado
de la UE, ya mencionado, que fija como segundo objetivo de la Unión el ofrecer un espacio de libertad, seguridad
y justicia sin fronteras interiores, en el que se garantice la libre circulación y las medidas sobre control de
fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia.

Más consecuencias de Lisboa se hallan en el hecho de que la UE se considere una organización internacional
con personalidad jurídica propia, lo que repercutirá de modo positivo en la vertiente exterior del Espacio de
Libertad, Seguridad y Justicia.

Asimismo, y como consecuencia de la extensión del sistema comunitario, se adopta el sistema de la codecisión
(iniciativa de la Comisión Europea, adopción por mayoría cualificada por el Consejo y una participación más
intensa del Parlamento Europeo). La codecisión se aplicaría, pues, a la cooperación policial y judicial en
materia penal, la inmigración legal e integración de inmigrantes, las medidas relativas a terceros países cuyos
nacionales precisan de visado, y las normas relativas al formato uniforme de visados. Sin embargo, sigue siendo
necesaria la unanimidad para cuestiones como los pasaportes, expedición de documentos de identidad, derecho
de familia con implicaciones transfronterizas, la cooperación policial operativa, etc. En consecuencia, a partir de
Lisboa la materia penal dejará de regularse mediante, fundamentalmente, decisiones marco, y pasarán a regularse
mediante, también fundamentalmente, reglamentos y directivas.

El procedimiento de codecisión implica un refuerzo del papel de las distintas instituciones comunitarias. Por
un lado, el Parlamento Europeo tendrá una participación más importante en la adopción de decisiones relativas
al ELSJ, a diferencia del sistema anterior, en que dicho órgano sólo era consultado, sin más. Por otro lado, también
se fortifica el papel de los Parlamentos nacionales.

En consecuencia, también la Comisión Europea ha visto fortalecido su papel, ya que se robustece su derecho
de iniciativa y podrá iniciar procesos a los Estados miembros por incumplimiento de la normativa comunitaria.
Éste podrá ser un instrumento decisivo para superar los problemas derivados de la falta de aplicación en el seno
de los Estados de las cuestiones relativas al ELSJ. En cambio, la posibilidad de que el Tribunal de Justicia de la
UE inicie, a iniciativa de la Comisión, procesos de infracción a los Estados miembros, no tendrá efecto directo
hasta diciembre del 2014.

Asimismo, el Tribunal de Justicia de la UE goza ahora de competencia, conforme al Tratado de Lisboa, sobre
cuestiones del ELSJ antes no sometidas a su jurisdicción. Gozará, así, de competencia sobre la interpretación y
validez de todos los actos legislativos que se adopten en el ámbito del ELSJ.

En otro orden de cosas, la concesión a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión de un carácter

vinculante traerá, asimismo, consigo la necesidad de que todas las políticas de la Unión (también el ELSJ) se
adecuen al respeto a dicho instrumento. Además, el Tratado de Lisboa pretende facilitar la integración entre los
Estados miembros con la posibilidad de establecer cooperaciones reforzadas en materias de cooperación policial
y judicial-penal5.

Finalmente, se crea un Comité Permanente de Seguridad Interior (COSI)6 en el seno del Consejo con el
propósito de “garantizar dentro de la Unión el fomento y la intensificación de la cooperación operativa en materia
de seguridad interior” (artículo 71 TFUE). Con todo, “la seguridad nacional seguirá siendo responsabilidad
exclusiva de cada Estado miembro” (artículo 4.2 TFUE).

5
M. RODRÍGUEZ Y A. SORROZA BLANCO, “El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y la próxima Presidencia española de
2010. Parte 1ª: la implementación del Tratado de Lisboa y el Programa de Estocolmo” (ARI), 22-dic-2009 - ARI 173/2009.
6
Decisión del Consejo de 25 de febrero de 2010 por la que se crea el Comité permanente de cooperación operativa en materia de
seguridad interior (2010/131/UE).
 Otra institución novedosa es el Fiscal Europeo, con competencias, en principio, en relación con los delitos de
tipo financiero contra los intereses de la Unión, aunque su labor tendrá incidencia, sin duda, en otros crímenes
transnacionales, como el terrorismo internacional o el narcotráfico7.

4.-EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA Y SUS PERSPECTIVAS DE FUTURO, A

LA LUZ DEL TRATADO DE LISBOA Y DEL PROGRAMA DE ESTOCOLMO

El Programa de Estocolmo (2010-2015)8 ha sido, junto con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, uno de
los grandes acontecimientos relativos al desarrollo del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia durante los
próximos años9. Como antecedentes al Programa de Estocolmo, contamos con el Programa de Tampere (1999-
2004) y el Programa de la Haya (2004-2009)10. Basándose en los logros de los programas de Tampere y La Haya,
hasta el momento se han realizado progresos significativos en el ámbito del Espacio de Libertad, Seguridad y
Justicia.

Por mencionar algunos, en el espacio Schengen se han suprimido los controles de las fronteras interiores, y
las fronteras exteriores de la Unión se gestionan ahora de modo más coherente. Asimismo, se ha desarrollado el
Enfoque Global de la Migración, de manera que la dimensión exterior de la política de migración de la Unión se
centra en el diálogo y las asociaciones con terceros países, sobre la base de intereses comunes. Se han adoptado
medidas significativas para la creación de un sistema europeo de asilo, tendiendo a la unificación de
procedimientos y criterios en los países de la Unión. Organismos europeos como Europol, Eurojust, la Agencia
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y Frontex han alcanzado cierta madurez operativa en sus
ámbitos de actuación. Finalmente, la cooperación en materia civil posibilita hacer más fácil la vida diaria de los
ciudadanos, al tiempo que la cooperación policial proporciona una mayor seguridad.

Mientras que el Programa de Tampere supuso el impulso político necesario y el Programa de La Haya implicó
su consolidación11, el Programa de Estocolmo debe enfrentarse a un triple reto: la evaluación, el avance y la
comunicación.

7
M. RODRÍGUEZ Y A. SORROZA BLANCO, “El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y la próxima Presidencia española de
2010. Parte 1ª: la implementación del Tratado de Lisboa y el Programa de Estocolmo” (ARI), 22-dic-2009 - ARI 173/2009.
8
Programa de Estocolmo “Una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano” (2010/C 115/01) [Diario Oficial n° C 115
de 04/05/2010 p. 0001 – 0038].
9
J. M. RODRÍGUEZ Y A. SORROZA BLANCO, “El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y la próxima Presidencia española de
2010. Parte 1ª: la implementación del Tratado de Lisboa y el Programa de Estocolmo” (ARI), 22-dic-2009 - ARI 173/2009.
10
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 10 de mayo de 2005, «Programa de La Haya: Diez prioridades
para los próximos cinco años. Una asociación para la renovación europea en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia» [COM
(2005) 184 final – Diario Oficial C 236 de 24.9.2005]).
11
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 10 de mayo de 2005, «Programa de La Haya: Diez prioridades
para los próximos cinco años. Una asociación para la renovación europea en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia» [COM
(2005) 184 final – Diario Oficial C 236 de 24.9.2005]).
 Efectivamente, en el Consejo Europeo de Tampere, de octubre de 1999, se estableció como prioridad el
objetivo de crear un espacio de libertad, seguridad y justicia, elaborándose un programa muy ambicioso con
orientaciones políticas y objetivos concretos para los siguientes cinco años (1999-2004). Las cuestiones
principales tratadas fueron: la creación de una política común de inmigración y asilo, la necesidad de potenciar
el diálogo con los países en los que se origina la emigración, las políticas de cooperación policial y judicial para
luchar contra la criminalidad, el blanqueo de capitales y la armonización de los sistemas judiciales de los Estados
Miembros. El mayor logro de Tampere fue el “impulso y consenso político”, que permitió iniciativas como la
Eurorden. Su valoración global positiva12 permitió la aprobación del segundo programa quinquenal, el Programa
de La Haya.

En el Programa de la Haya (2004-2009), la Comisión consideraba necesario concentrar el esfuerzo en 10

prioridades: el refuerzo de los derechos fundamentales y la ciudadanía, mediante la transformación del
Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia en una Agencia Europea de los Derechos Fundamentales
(FRA) en enero de 2007, y mediante la adopción de otras medidas; la Lucha contra el terrorismo mediante una
respuesta general, integrada y coherente. La Comisión hace hincapié en la prevención del terrorismo y el
intercambio de información; La definición de un enfoque equilibrado de la inmigración. La Comisión quiere
definir un nuevo enfoque equilibrado de la gestión de la inmigración legal y clandestina; la elaboración de una
gestión integrada de las fronteras exteriores de la Unión; el establecimiento de un procedimiento común en
materia de asilo; la maximización de las repercusiones positivas de la inmigración; el equilibrio adecuado entre
la protección de la vida privada y la seguridad al compartir información; la elaboración de un un concepto
estratégico relativo a la delincuencia organizada; la garantía de un auténtico espacio europeo de justicia; la
corresponsabilidad y la solidaridad.

En la evaluación del Programa de la Haya 13, se concluyó que se habían adoptado la mayoría de las medidas
específicas recogidas en el Programa de la Haya, aunque muchas de ellas sólo serían totalmente efectivas a largo
plazo. Sin embargo, los progresos no habían sido uniformes, la toma de decisiones relativa al "tercer pilar" había
sido lenta y la transposición por parte de los Estados miembros de los instrumentos jurídicos recogidos en el
"tercer pilar" solía sufrir demoras. Se estableció que, al entrar en vigor el Tratado de Lisboa, debería agilizar la
toma de decisiones, y las acciones futuras deberían orientarse a la consolidación y el refuerzo del marco jurídico
existente.

Igualmente, se estableció que se había avanzado en la consecución de un ámbito europeo de justicia,

especialmente gracias a una mejor cooperación judicial transfronteriza en cuestiones de índole civil y penal, y

12
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓNAL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Espacio de Libertad, Seguridad y
Justicia: balance del programa de Tampere y futuras orientaciones [SEC(2004) 680 y SEC(2004) 693].
13
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las
Regiones de 10 de junio de 2009 – Justicia, libertad y seguridad en Europa desde 2005: una evaluación del Programa de la Haya y del
Plan de Acción [COM(2009) 263 final – no publicada en el Diario Oficial].
que se habían realizado importantes progresos en los aspectos legislativos y operativos del principio de
reconocimiento mutuo, la piedra angular de la cooperación judicial.

Sin embargo, y a pesar de que la lucha contra las drogas ha sido también eficiente, su consumo había
aumentado en algunos Estados miembros.
Los avances en cuanto a derechos de los ciudadanos de la UE han sido menores, a la luz del Programa de la Haya,
especialmente debido a una inadecuada transposición por parte de los Estados Miembros de la Directiva
2004/38/CE sobre la libre circulación de los ciudadanos por el territorio comunitario.

De la evaluación del Programa de La Haya, se deduce que la ejecución por parte de los Estados de las políticas
relativas al ELSJ es claramente mejorable, por dos razones. En primer lugar, porque los Estados miembros no
pueden ser llevados ante el Tribunal de Justicia en caso de cometer infracciones, y porque las negociaciones en
el Consejo suelen ser lentas, y el requisito de unanimidad conlleva la adopción de acuerdos que no responden, en
muchas ocasiones, a las verdaderas necesidades reales.

La coincidencia del nuevo Programa (que sustituye al de la Haya), el Programa de Estocolmo 14, con la entrada
en vigor del Tratado de Lisboa, posibilita que las carencias anteriormente mencionadas se subsanen. Las causas
de esta mejora son, por un lado, el procesamiento de los Estados por infracción y el hecho de que se supere el
requisito de la unanimidad, ya que las decisiones pasan a ser adoptadas mediante el procedimiento de codecisión,
anteriormente explicitado.

De este modo, se posibilita que el Programa de Estocolmo haga frente a las carencias del ciudadano, ya que
es el principal afectado por el ELSJ. Sólo a título de ejemplo, las principales deficiencias puestas de relieve por
las razones ya subrayadas son, entre otras, la cooperación policial transfronteriza, el reconocimiento de las
resoluciones judiciales o las garantías del proceso penal.

Las prioridades del Programa de Estocolmo eran las siguientes:

 Promover los derechos de los ciudadanos. En efecto, una Europa de los derechos debe ser un único espacio
para que se protejan los derechos humanos básicos, tal y como están establecidos en la Carta de Derechos
Fundamentales de la UE, que ahora tiene carácter obligatorio. Los aspectos fundamentales a proteger serían
los relativos a la esfera privada de los ciudadanos más allá de las fronteras nacionales. Así, se plantea la
especial protección de los datos personales, tomando en consideración las necesidades de la población
vulnerable, y la plena garantía de los derechos de la ciudadanía, como el derecho al voto y el derecho a la
protección consular.

14
Programa de Estocolmo “Una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano” (2010/C 115/01) [Diario Oficial n° C 115
de 04/05/2010 p. 0001 – 0038]. Ver también: Comunicación de la Comisión sobre el futuro Programa de Estocolmo se titule “Un
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia al servicio del ciudadano” (COM (2009) 262 final de 10/VI/2009).
  Facilitar la vida de los ciudadanos - una Europa de la Justicia: es necesario profundizar en la realización de
un espacio europeo de la Justicia. Se trata de establecer mecanismos que faciliten el acceso de las personas
a la justicia. En materia contractual y comercial, esto permitirá ofrecer a los agentes económicos las
herramientas necesarias para aprovechar plenamente las oportunidades del mercado interior. Será necesario
también mejorar la cooperación entre los profesionales de la justicia, y movilizar medios para suprimir los
obstáculos al reconocimiento de los actos jurídicos en otros Estados miembros.

 Proteger a los ciudadanos - una Europa protectora: deberá desarrollarse una estrategia de seguridad interior para
mejorar la seguridad en la Unión y proteger la vida y la integridad de los ciudadanos europeos. Se refuerza, así,
la a cooperación en materia policial y de justicia penal, y se posibilita un acceso más seguro al territorio europeo.
Se establece una acción más decidida y coordinada en materia de lucha contra el crimen organizado y de lucha
contra el terrorismo.

 Promover una sociedad más integrada para los ciudadanos - una Europa solidaria: una prioridad será la
aplicación y consolidación de una política de inmigración y asilo uniforme, que garantice la solidaridad entre
los Estados miembros y la asociación con los terceros países. Se establecerán claramente los perfiles jurídicos
y el estatuto de los migrantes legales. Deberán desarrollarse vínculos entre inmigración y necesidades del
mercado de trabajo, fortaleciendo las políticas específicas de integración y educación. Deberá mejorarse la
aplicación de los instrumentos existentes para luchar contra la inmigración irregular. La Unión deberá progresar
en la configuración de un sistema común de asilo y afirmar el reparto de responsabilidades y la solidaridad entre
los Estados miembros.

Algunas de propuestas concretas serían el establecimiento de un régimen completo de protección de datos,

el reforzamiento de las garantías procesales en los procedimientos penales, y el reconocimiento y ejecución de
resoluciones. Se crearía también un programa de intercambio para la policía y consolidar el que ya existe para
las profesiones jurídicas («Erasmus» de policías y profesiones jurídicas).Se crearía una estrategia de seguridad
común para la Unión, reforzando el esfuerzo de investigación en materia de técnica de seguridad15.

5. LA COOPERACIÓN POLICIAL EN LA UE: EUROPOL, Y SUS NUEVAS CARACTERÍSTICAS

5.1.-Regulación:
La Oficina europea de policía denominada "Europol", con sede en la Haya (Los Países Bajos) se regía por
el Convenio Europol de 1995 . Sin embargo, una Decisión del Consejo de 6 de abril de 2009 ha modificado su
regulación. El motivo estribaba en que, hasta el momento, se necesitaba la ratificación de todos los Estados
miembros para la modificación del Convenio, y esto imposibilitaba la adaptación del Convenio a las nuevas

15
M. RODRÍGUEZ Y A. SORROZA BLANCO, “El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y la próxima Presidencia española de
2010. Parte 1ª: la implementación del Tratado de Lisboa y el Programa de Estocolmo” (ARI), 22-dic-2009 - ARI 173/2009.
amenazas, o para responder a las previsiones del Programa de la Haya, relativas al intercambio de información y
al principio de disponibilidad.

EUROPOL viene ahora regulado por los artículos 88 y 89 del Tratado de Funcionamiento de la UE. Sin
embargo, estas disposiciones no entran en vigor inmediatamente, sino que se mantendrán los actos jurídicos
anteriores a Lisboa en tanto no hayan sido derogados, anulados o modificados.

Con todo, la principal novedad que implica la Decisión del 2009, amén de la comunitarización de la
cooperación policial y judicial penal que trae Lisboa, es la transformación de Europol en un organismo de la UE,
financiado con cargo al Presupuesto General de la UE, de modo que ya no es necesaria su financiación con cargo
a los Estados miembros. Europol pasa a ser una agencia de la UE similar a Eurojust o CEPOL, su personal tendrá
un Estatuto similar al de los funcionarios europeos, y estará sometido al control democrático y judicial de
cualquiera de los organismos de la Unión.

5.2.-Funciones de Europol en sus orígenes y en la actualidad

En sus orígenes, la oficina fue establecida con el objeto de mejorar la eficacia de los servicios competentes
de los Estados miembros y su cooperación en ámbitos cada vez más numerosos, tales como la prevención y la
lucha contra el terrorismo, el tráfico ilícito de estupefacientes, el tráfico de seres humanos, las redes de
inmigración clandestina, el tráfico ilícito de materias radioactivas y nucleares, el tráfico ilícito de vehículos, la
lucha contra la falsificación del euro, y el blanqueo de dinero vinculado a las actividades delictivas
internacionales. El Convenio Europol ha sido modificado en tres ocasiones, para ampliar el ámbito de actuación
de la Oficina, así como la mejora de acceso a los datos personales y la transferencia de datos.
Sin embargo, con la Decisión del 2009, se amplían las competencias de Europol, que ya no precisa, para
actuar, de una estructura delictiva organizada. De este modo, Europol podrá funcionar cuando no se de la
delincuencia organizada, pero sí el elemento transfronterizo. De hecho, el art.88.1 TFUE, establece que “La
función de Europol es apoyar y reforzar la actuación de las autoridades policiales y de los demás servicios con
funciones coercitivas de los Estados miembros, así como su colaboración mutua en la prevención de la
delincuencia grave que afecte a dos o más Estados miembros, del terrorismo y de las formas de delincuencia que
lesionen un interés común que sea objeto de una política de la Unión, así como en la lucha en contra de ellos.”

Pero el modus operandi de Europol seguirá siendo el mismo, de modo que seguirá colaborando con los
Estados miembros del siguiente modo: Facilitando el intercambio de información, de conformidad con la
legislación nacional, entre funcionarios de enlace de Europol (ELO) ; llevando a cabo análisis operativos que
apoyen las actuaciones de los Estados miembros; elaborando informes estratégicos (por ej. evaluaciones de
amenazas) y análisis de los delitos sobre la base de la información suministrada por los Estados miembros,
generada por Europol o reunida a partir de otras fuentes; aportando su experiencia y colaboración técnica en las
investigaciones y actuaciones efectuadas en la UE, bajo la supervisión y la responsabilidad jurídica de los Estados
miembros interesados.

En definitiva, Europol promueve activamente el análisis de los delitos y la armonización de las técnicas
de investigación, reforzando la eficacia de los servicios nacionales. No obstante, para el cumplimiento de su tarea
va a seguir precisando de la colaboración nacional, aunque, con la Decisión se supone un mayor acceso a las
bases de datos nacionales e internacionales. De hecho, ésta autoriza los contactos directos entre las autoridades
nacionales y Europol, de modo que el sistema de información de Europol sea accesible directamente a las
autoridades nacionales para su consulta. Igualmente, podrá Europol introducir nuevas herramientas para el
tratamiento de datos, también los provenientes de personas privadas.

5.3.-El Sistema de Información de Europol

La base legal para el establecimiento de un Sistema de Información en Europol se encuentra en el art.11
de la Decisión por la que se crea Europol. La finalidad principal del Sistema de Información de Europol (EIS) es
la de apoyar a los Estados miembros de la Unión Europea y a Europol en la lucha contra todas las formas graves
de delincuencia internacional y contra el terrorismo.
Por otro lado, Europol habrá de garantizar el nivel de protección de los datos que se deriva de los principios
del Convenio de Consejo de Europa relativo a la protección de las personas con respecto al tratamiento
automatizado de datos de carácter personal, de 28 de enero de 1981, y sus modificaciones, y de la Recomendación
R (87) del Comité de Ministros del Consejo de Europa, relativa a la utilización de datos de carácter personal en
el ámbito policial.
Una autoridad de control común independiente estará encargada de supervisar la actividad de Europol con
el fin de garantizar que el almacenamiento, el tratamiento y la utilización de los datos de que disponen los
servicios de Europol no perjudiquen a los derechos de las personas. Conforme a la regulación de 2009, el
responsable de protección de datos de Europol será un miembro de personal de la Oficina y tendrá que actuar de
modo independiente. Si constata alguna anomalía, lo comunicará al Director para que adopte las medidas
necesarias. Si no se resuelve el problema, se informará al Consejo de Administración y a la Autoridad común de
control.
Con el fin de no almacenar innecesariamente sus datos, la Decisión de 2009 establece que los ficheros se
han de conservar durante el tiempo necesario para que la Oficina Europea pueda cumplir sus funciones,
ampliando de uno a tres años la frecuencia de revisión que corresponderá a la unidad que introdujo los datos. De
esta manera, los analistas pueden cumplir mejor sus verdaderas funciones.

5.4.-Los órganos de Europol

En cuanto a los órganos principales de Europol, destaca el Consejo de Administración, compuesto por un
representante de cada Estado miembro. La Presidencia del Consejo de Administración será ocupada por el
representante del Estado miembro que ejerza la Presidencia del Consejo. Sin embargo, con la Decisión del 2009,
los tres Estados miembros que hayan preparado conjuntamente el programa del Consejo de la UE para 18 meses,
designarán al Presidente y Vicepresidente, de modo que se de una cierta continuidad y coherencia.

En cuanto al director, seguirá siendo nombrado por el Consejo, para un período de cuatro años, renovable
una vez. El director y los directores adjuntos podrán ser cesados tras dictamen del Consejo de Administración.
Con la Decisión, desaparecen tanto el interventor, como el comité presupuestario, integrado por un
representante de cada Estado miembro.

5.5.-Personal y Presupuesto

El personal de Europol tendrá el Estatuto de los funcionarios de la UE, y se les aplicará el Protocolo sobre
privilegios e inmunidades. No obstante, se excluye la aplicación al personal de Europol que participe en un equipo
conjunto de investigación de los privilegios e inmunidades en relación con los actos oficiales que realicen en
dicho marco. En este caso, estará sujeto a la ley del Estado en el que se desarrollen estos actos.

En cuanto al presupuesto, será el general de la UE, de modo que el Parlamento Europeo habrá de
determinar, junto con el Consejo, el presupuesto de Europol, y el Tribunal de Cuentas controlará dichas cuentas.

5.6.-El control democrático y judicial de Europol

Dado el escaso papel del Parlamento Europeo en el control democrático de Europol, la Decisión de 2009
ha subsanado dicha carencia. De este modo, el Director de Europol ha de comparecer ante el Parlamento cuando
éste lo solicite, aunque el Dictamen del Parlamento sigue sin ser vinculante.
Además, conforme al art.88.2 del TFUE, “El Parlamento Europeo y el Consejo determinarán, mediante
reglamentos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, la estructura, el funcionamiento, el
ámbito de actuación y las competencias de Europol”. También el PE y el Consejo habrán de determinar el
procedimiento de control de Europol por el Parlamento Europeo, con la participación de los Parlamentos
nacionales. Pero, de momento, este control se siente como algo lejano…

En cambio, el nuevo status jurídico de Europol implica la extensión de la competencia del TJUE a los
conflictos que se puedan plantear en cuanto a la aplicación e interpretación de la Decisión de 2009. Sin embargo,
la extensión de la jurisdicción del TJUE a los actos del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia aún se demorará,
al menos, unos cinco años desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

5.7.-Las relaciones de Europol y otros organismos de la UE, Estados u Organizaciones Internacionales

 Europol podrá celebrar acuerdos de colaboración con Eurojust, OLAF, FRONTEX, CEPOL, Banco
central Europeo y Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías, así como intercambio de datos
personales.

También se prevé la posibilidad de cooperación con terceros Estados y organizaciones en la medida en

que sea necesario para el cumplimiento de sus funciones. El Consejo, por mayoría cualificada, y tras consulta
con el PE, determinará la lista de terceros Estados y Organizaciones con las que se podrán celebrar acuerdos.
Deberán ser aprobados por el Consejo, previa consulta al Consejo de Administración de Europol.
Participación en equipos conjuntos de investigación:
El personal de Europol podrá participar en calidad de apoyo en equipos conjuntos de investigación,
incluidos los equipos establecidos con arreglo al artículo 1 de la Decisión Marco 2002/465/JAI del Consejo, de
13 de junio de 2002, sobre equipos conjuntos de investigación , con arreglo al artículo 13 del Convenio, de 29 de
mayo de 2000, relativo a la asistencia judicial en materia penal entre los Estados miembros de la Unión Europea,
en la medida en que dichos equipos investiguen delitos para los que sea competente Europol.
El personal de Europol podrá, dentro de los límites fijados por las normas de los Estados miembros donde
opere el equipo conjunto de investigación prestar asistencia en todas las actividades e intercambiar información
con todos los miembros del equipo conjunto de investigación. No obstante, no tomarán parte en la adopción de
ninguna medida coercitiva.

5.8.-Prioridades de Europol
El Consejo de Seguridad (COSI) establecerá sus prioridades para Europol, tomando en consideración en
particular los análisis estratégicos y evaluaciones de las amenazas preparadas por Europol, Eurojust y otros
organismos encargados de luchar contra el crimen. Todo ello se realiza a través del INFORME SOCTA, que se
elabora cada cuatro años.
Una vez que en el SOCTA (The EU Serious and Organised Crime Threat Assessment ) ha determinado
prioridades a seguir, Europol a su vez establece Planes Estratégicos Multianuales (MASP) que permiten
establecer áreas de actuación para un periodo más reducido de tiempo.
Siguiendo con la cadena y poder hacer frente a determinadas actividades que van proliferando dentro de
cada una de las áreas se establecen Planes anuales Operativos (OAP- EMPACT) dentro de las prioridades que se
han determinado anteriormente.

Una vez puestas en acción las medidas, se observan los resultados obtenidos, procediendo a una valoración de
los mismos y de este modo poder determinar a través de nuevos análisis, la necesidad de continuar con la
estrategia o bien establecer nuevas áreas que hayan proliferado.

5.9.-Las Unidades Nacionales

 Cada Estado miembro creará o designará una unidad nacional encargada de ejecutar las funciones
enumeradas en él. La unidad nacional será el único órgano de enlace entre Europol y las autoridades competentes
de los Estados miembros. No obstante, los Estados miembros podrán autorizar contactos directos entre las
autoridades competentes designadas y Europol en las condiciones que determine el Estado miembro de que se
trate, incluida la participación previa de la unidad nacional. Al mismo tiempo, la unidad nacional recibirá de
Europol toda la información intercambiada en el curso de los contactos directos entre Europol y las autoridades
competentes designadas.
La función de las unidades nacionales será:
a) suministrar por iniciativa propia a Europol las informaciones y datos necesarios para el desempeño de
las funciones de este organismo;
b) responder a las solicitudes de información, suministro de datos y asesoramientos formulados por
Europol;
c) mantener al día sus informaciones y datos;
d) con arreglo a las disposiciones del Derecho nacional, aprovechar las informaciones y los datos de
interés para las autoridades competentes y transmitirlos a las mismas;
e) remitir a Europol las solicitudes de asesoramiento, información, datos y análisis;
f) transmitir a Europol informaciones para su almacenamiento en sus bases de datos;
Las unidades nacionales no tendrán la obligación de transmitir, en un caso concreto, datos e
informaciones si la transmisión:
a) perjudica intereses nacionales esenciales en materia de seguridad
b) compromete investigaciones en curso o la seguridad de personas, o
c) se refiere a datos de servicios o actividades específicas de información en materia de seguridad del
Estado.

6. EJEMPLOS DE COOPERACIÓN POLICIAL INTERNACIONAL: LOS EQUIPOS CONJUNTOS DE

INVESTIGACIÓN

En seguimiento de los acuerdos de Tampere, el 29 de mayo de 2000, el Consejo de Ministros de la UE

adoptó el Convenio celebrado por el Consejo de conformidad con el artículo 34 del Tratado de la Unión Europea,
relativo a la asistencia judicial en materia penal entre los Estados miembros de la Unión Europea o “Convenio
de Asistencia Judicial del 2000".

El objetivo de dicho Convenio es fomentar y modernizar la cooperación entre las autoridades judiciales y
policiales; completa las disposiciones establecidas en instrumentos jurídicos precedentes y facilita su aplicación
en el seno de la Unión Europea. De este modo se generan protocolos de actuación válidos y estandarizados para
los Miembros, además de Noruega e Islandia, que permitirán actuaciones coordinadas entre, al menos, dos
Estados, con repercusión y validez directa en el Espacio Común.

Una de las formas de cooperación entre Estados, regulada en el Artículo 13 del Convenio, son los Equipos
Conjuntos de Investigación, sobre los que centraremos nuestra atención 16: en primer lugar, los habilita en orden
a las investigaciones de infracciones penales de especial dificultad en las que van a participar más de un Estado;
en segundo lugar, se prevén con carácter finalista y limitado en el tiempo; en tercer lugar, se perfilan las líneas
generales en cuanto a su composición o forma de actuación y, finalmente, se establece el régimen de
responsabilidad de sus integrantes.

Con toda probabilidad, la tradicional lentitud en la ratificación de los acuerdos intracomunitarios, que
también veía afectado a este Convenio, no hubiera supuesto un problema excesivo para los Estados miembros,
de no ser por los hechos ocurridos el día 11.09.2001 en Estados Unidos. De este modo, se legisló de forma
impetuosa, en algún caso precipitada: se pretendieron establecer medidas de protección y garantizar la seguridad
pública aun a costa de limitar otros derechos fundamentales, sin advertir que la seguridad absoluta es un imposible
material.

El 13.06.2002 se adopta la Decisión Marco de carácter vinculante para los Estados Miembros, que
determina la naturaleza, composición, objetivos y fines, régimen jurídico, normas de funcionamiento y
responsabilidad de los ECI .

Sin embargo, hay que indicar que en fecha 07.01.2005, la Comisión elabora un Informe sobre “la
transposición legal de la Decisión marco del Consejo de 13 de junio de 2002 sobre equipos conjuntos de
investigación”, en la que, literalmente, se indica que únicamente un Estado Miembro ha incorporado a su
Ordenamiento la normativa exigida: España

Por otra parte, la inclusión de un tercer estado ajeno a la Unión o, directamente, la formación de equipos
con estados externos, puede, incluso, sustentarse en diversos protocolos y acuerdos internacionales ; no obstante,
la eficacia conseguida a través de la regulación del Convenio o la Decisión Marco tienen un alcance mayor por
motivos que se expondrán más adelante.

Los Equipos Conjuntos de Investigación nacen de la seguridad de que los métodos existentes de
cooperación policial y judicial a nivel internacional estaban incapacitados para hacer frente, no ya a las exigencias
de la delincuencia moderna, con sus especiales características de organización, transnacionalidad y empleo de

16
Este epígrafe está redactado basándose en las interesantes aportaciones realizadas por: GONZÁLEZ MORENO, E., “Los Equipos
Conjuntos de Investigación en el ámbito de la Unión Europea: Un enfoque práctico”, trabajo realizado para el Master de Seguridad de
la UNED.
sofisticados medios técnicos, sino al nuevo reto planteado por las organizaciones terroristas representadas,
especialmente, por los yihadistas . En un sentido amplio, podemos definirlos como un grupo investigador-
operativo creado sobre la base de un acuerdo entre dos o más Estados Miembros u otras partes, con un objetivo
específico y un periodo de vigencia limitado.

El reconocimiento de Resoluciones Judiciales y, fundamentalmente, aquellas resoluciones previas al

inicio de un procedimiento judicial penal, constituyen la base de los mecanismos de Cooperación Policial en el
ámbito de la Unión Europea. De este modo, los mecanismos creados por los protocolos y acuerdos
internacionales, entre los que se encuentra la actividad investigadora de un ECI, son eficaces ante el Juzgado que
conoce de la investigación, independientemente de la ubicación de éste, siempre que se observen
escrupulosamente las garantías procesales durante la práctica de las diligencias encomendadas a los
investigadores.

De este modo, y en referencia a la labor desarrollada por un ECI, es necesario hacer las siguientes
consideraciones prácticas :
El contenido del Acuerdo, debe ajustarse a lo dispuesto en el Convenio del 2000, en la Decisión Marco
de 2002 y en las disposiciones legislativas que al hilo de esta normativa hayan creado los Estados firmantes. A
nivel práctico, resulta altamente recomendable que en su contenido se refuerce el Plan de Acción Operativo: este
mecanismo sirve para juzgar, en el seno del ECI, la evolución de las investigaciones y favorece la toma de
decisiones a la hora de cambiar tanto la composición de los Equipos, sus Responsables o los Objetivos marcados
ab initio.
La composición del ECI, como ya se ha apuntado, depende del Acuerdo. Desde un punto de vista práctico,
es de interés que la dirección recaiga sobre un Magistrado – Juez o un miembro de la carrera Fiscal y ello por
cuestiones de garantía procesal y de cercanía y control judicial de la actividad del ECI. Por ello, mi opinión y
experiencia dan fe de la ventaja que supone contar con el amparo judicial en la evolución de investigaciones que
se llevan a cabo por Equipos en diferentes Estados de la Unión. Por otra parte, el necesario contacto entre los
máximos responsables del ECI requiere implicar a sus homólogos en otros países, lo que redunda en la cobertura
judicial efectiva sobre todas las Diligencias practicadas por los investigadores.

En este sentido, en España, la Fiscalía General del Estado, en la Memoria Anual relativa a 2011,
considera inexplicable y contrario al necesario respeto a la independencia judicial que el Ministerio de Justicia
pueda constituir un equipo de jueces o fiscales en las investigaciones penales llevadas a cabo con otros países de
la Unión Europea, e insta a modificar la Ley 11/2003 . Por todo ello, la Fiscalía General del Estado considera
más razonable atribuir esta competencia al Ministerio del Interior para los ECI exclusivamente policiales y al
Consejo General del Poder Judicial siempre que se trate de investigaciones judiciales e intervenga un miembro
de la Carrera Judicial, "sin necesidad de contemplar especialidad alguna para la Audiencia Nacional", matiza.
También apuesta por la intervención de la Fiscalía General del Estado cuando participen fiscales o ante casos en
diligencias de investigación en las que participe el Ministerio Público.

Pese a lo expuesto, la constitución de un ECI sin la cobertura judicial previa, aunque se trate de equipos
exclusivamente policiales, no resulta efectiva. De hecho, puede establecerse un responsable judicial por cada
Estado firmante del Acuerdo e, independientemente, un responsable policial que actúe como Jefe Operativo del
ECI, de forma que se estratifica el cometido y el contenido de cada figura, con las ventajas que ello implica. La
participación de EUROPOL tiene un papel fundamental en el sustento de los ECI, debido a la necesidad de éstos
de asesoramiento previo sobre la conveniencia de crear un ECI en comparación con los medios tradicionales
(reuniones de coordinación, investigaciones paralelas, etc.). En la práctica, es el Apoyo Analítico el que más se
requiere, toda vez que el potencial de análisis de la Información con la que cuenta EUROPOL arroja resultados
verdaderamente notables, aportando a los ECI una inteligencia elaborada en base a datos que únicamente pueden
ser contrastados a nivel general y por esta Agencia. Por ello, también es reseñable y recomendable recordar que
el flujo de la información EUROPOL debe tener doble sentido, con el fin de que el “ciclo de la información” se
nutra constantemente y beneficie tanto a los analistas (EUROPOL) como a los operativos (ECI).

La mayor eficacia de los ECI, sustentados en el Convenio de 2000 o en la Decisión Marco de 2002, en
relación con otro tipo de acuerdos con idénticos objetivos, reside en la consagración previa de las actuaciones de
los miembros del ECI, que los habilita para aportar a la investigación penal y el subsiguiente proceso toda la
información, recabada con respeto al ordenamiento jurídico y las garantías procesales oportunas, que tenga
relación directa o indirecta en el objetivo del ECI, cualquiera que sea la fuente de captación.

Independientemente de los objetivos operativos, se faculta a una Autoridad Judicial o a un Funcionario

policial de alto rango, para llevar a cabo una investigación efectiva, concreta, limitada espacio-temporalmente y
poniendo a su disposición medios humanos y materiales de procedencia diversa. Sobre este planteamiento se
descubre, además, que una de las características más importantes de los ECI es su versatilidad: la posibilidad de
modificar el contenido del Acuerdo en lo relativo a Miembros, Participantes, Objetivos, ubicación, etc. Significa
un avance cualitativo sustancial, frente a formas de cooperación policial clásicas como las comisiones rogatorias:
la capacidad del propio ECI de evaluar el recorrido y los resultados, permite hacer juicios concretos Csobre las
necesidades nuevas.

En la práctica, las relaciones intragrupales, los procedimientos, la mecánica de trabajo, la transmisión de

información y la captación de datos y fuentes, son llevadas a cabo con naturalidad por unos profesionales,
generalmente miembros de diferentes cuerpos de seguridad y de diferentes nacionalidades, que están sometidos
a la misma legislación y permanecen unidos por el mismo fin: la consecución de su Objetivo Operativo.
 La tendencia de futuro, desde el punto de vista de la Fiscalía General de Estado, es la potenciación y el
impulso de los ECI, fundamentalmente debido a su naturaleza práctica y su versatilidad y utilidad demostrada.
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA UTILIZADA:

- DEL MORAL TORRES, A., Cooperación policial en la Unión Europea la necesidad de un modelo de
inteligencia criminal eficiente, Dickynson, 2011.
- MANGAS MARTÍN, A.: y LIÑAN NOGUERAS, D.: Instituciones y Derecho de la Unión Europea, 4ª ed.,
Tecnos, Madrid, 2010, pp. 715-727.
-CARRERA, S. y GEYER, F.: “El Tratado de Lisboa y un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia:
excepcionalismo y fragmentación en la Unión Europea”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº29, enero-
abril 2008, pp.133-161.
-GONZÁLEZ MORENO, E., “Los Equipos Conjuntos de Investigación en el ámbito de la Unión Europea: Un
enfoque práctico”, trabajo realizado para el Master de Seguridad de la UNED.
- M. RODRÍGUEZ Y A. SORROZA BLANCO, “El Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia y la próxima
Presidencia española de 2010. Parte 1ª: la implementación del Tratado de Lisboa y el Programa de Estocolmo”
(ARI), 22-dic-2009 - ARI 173/2009.
- SÁNCHEZ ALONSO, J.: “Europol: una respuesta a la delincuencia organizada”, Ciencia Policial, nº42, 1998,
pp.139- 169.
-SANTOS VARA, J., “Las consecuencias de la integración de Europol en el Derecho de la Unión Europea.
Comentario a la Decisión del Consejo 2009/371/JAI, de 6 de abril de 2009”, Revista General de Derecho Europeo
Iustel, nº20, 2010.

PRINCIPALES PÁGINAS WEB :

Unión Europea http://europa.eu.int/

EUROPOL http://www.europol.europa.eu/

Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia http://europa.eu/scadplus/leg/es/s22000.htm

Cooperación policial http://europa.eu/scadplus/leg/es/s22007.htm