Redescubre, A.C.

Programa de Manejo de Riesgos

Resolver la vulnerabilidad institucional

para incrementar la resiliencia
1

El 19 de septiembre de 2017, exactamente 32 años después de la primera llamada de atención sobre

la seriedad del riesgo sísmico para la Ciudad de México, la historia se repite. Quiero partir de dos
preguntas: ¿por qué si cada año se recordaba la tragedia de 1985, no se diseñaron políticas públicas
que se enfocaran a medidas de prevención estructural eficientes y eficaces? ¿por qué las medidas
de prevención cultural se orientaron solamente a ejercicios de evacuación (que no simulacros)?

La respuesta no es difícil de encontrar. Esto es debido a la fragilidad de las políticas públicas para el
manejo integral de riesgos de desastre. El factor principal que lleva a la construcción de territorios
vulnerables en México, es la vulnerabilidad institucional.

Desafortunadamente tuvo que ocurrir otro terremoto para hacer evidente lo obvio: la naturaleza se
encargó, paradójicamente, de recordarnos que la materialización de las amenazas no sigue los
patrones que pensamos.

En la Ciudad de México existía la creencia que la zona de mayor riesgo sísmico era la zona centro,
sin embargo, en el terremoto del 19 de septiembre de 2017, la zona más afectada fue la zona sur.
Debido a esta percepción, la ayuda se concentró en la primera, descuidando la emergencia que se
presentaba en la segunda.

Un común denominador en la construcción del desastre es la falta de una supervisión en la sismo-

resistencia de los inmuebles: algunos colapsaron porque los cálculos estructurales no correspondían
a las cargas de las edificaciones; otros por ser viviendas precarias de autoconstrucción, carentes de
elementos estructurales; otras por corrupción entre desarrolladores inmobiliarios y servidores
públicos en los que era evidente la mala calidad de los materiales y las violaciones al reglamento de
construcciones. Lo cierto es que cualquiera que sea la causa, el factor humano es el ingrediente
principal de la tragedia que enlutó muchos hogares. Por otro lado, el proceso de reconstrucción ha
sido desordenado y enfocado solamente a los inmuebles, sin considerar los aspectos psicosociales
y la intervención directa de los afectados.

Ante este escenario que evidencia una política predominantemente burocrática-administrativa del
MIRD, ¿qué opciones tenemos los ciudadanos?

La respuesta está en la participación de las comunidades a través de la presión de grupos políticos

(en un sentido no peyorativo), de su representación en estructuras políticas y de la recuperación de
buenas prácticas para la reducción de las vulnerabilidades.

Para el caso de la vulnerabilidad institucional se requiere analizar:

1. Los elementos del sistema expuestos

2. Las amenazas

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3. Los factores de vulnerabilidad

4. Las medidas de prevención
5. La intervención a través de políticas públicas
6. El ente ejecutor de las mismas.
2
Por lo general cuando se investigan los desastres o la probabilidad de su ocurrencia, habitualmente
se toma como objeto de estudio las comunidades -entendidas como grupo social o como territorio-
y pocas veces se analiza la efectividad de las intervenciones de quienes, por ley, tienen la
responsabilidad de la prevención, mitigación y respuesta: los organismos del Estado.

La reducción del riesgo de desastres no conlleva solamente el análisis de las amenazas, de la

exposición y de las vulnerabilidades de las personas o de las poblaciones potencialmente afectadas.
Requiere obligadamente hacer un análisis autocrítico para determinar si en la esfera
gubernamental, en una Delegación Política en este caso, las acciones o la ausencia de estas, no se
constituyen como factores de incremento

Derivado de los análisis conceptuales, mi visión es que el manejo integral de riesgo de desastre, a
nivel gubernamental, se percibe sólo como una cuestión de presupuesto, pasando por alto variables
que serán objeto de análisis en este documento.

Adicionalmente quiero señalar que la complejidad para la reducción de la vulnerabilidad objeto de

esta reflexión radica en que, según mi propuesta, se debe analizar en tres dimensiones: los ejes de
la vulnerabilidad institucional (y sus dimensiones), los ejes normativos en políticas públicas y la fase
del ciclo del manejo integral de riesgo de desastre que se ven involucrada. El resultado de este
análisis derivará en la propuesta que oriente el diseño de políticas públicas.

Antes de entrar en materia quiero señalar que utilizaré el término manejo integral de riesgos de
desastre debido a la confusión que genera el uso cotidiano del término gestión. La definición de la
Real Academia de la Lengua del término es: acción y efecto de administrar y gestionar se define
como hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o de un deseo cualquiera.

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ALCALDÍA MIGUEL HIDALGO

Evaluación para la resiliencia frente a desastres a nivel local
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Aspecto esencial 01: Organizarse para la resiliencia

P1.1 ¿Incluye el plan maestro (o plan/estrategia relevante) de la ciudad enfoques para la reducción del riesgo de desastres 0
y se aplican de conformidad con el Marco Sendai?
P1.2 ¿Existe algún mecanismo interinstitucional/sectorial con la autoridad y los recursos pertinentes para abordar la 1
reducción del riesgo de desastres?
P1.3 ¿Se integra adecuadamente la resiliencia a otras funciones esenciales/carteras de proyectos de la ciudad? 0

Aspecto esencial 02: Identificar, comprender y utilizar los escenarios de riesgos

actuales y futuros
P2.1 ¿Tiene la ciudad conocimiento sobre las principales amenazas que enfrenta, al igual que sobre su probabilidad de 1
ocurrencia?
P2.2 ¿Existe una comprensión compartida sobre el riesgo entre la ciudad y distintos proveedores de servicios básicos y 1
otras agencias nacionales y regionales que desempeñan alguna función en la gestión de la infraestructura, tales
como electricidad, agua, caminos y trenes, en cuanto a los puntos de tensión en los sistemas y los riesgos existentes
en el ámbito de la ciudad?
P2.3. ¿Se han acordado escenarios en los que se planteen la exposición y la vulnerabilidad de la ciudad ante cada amenaza 1
o grupos de amenazas? (véase el punto anterior)
P2.4 ¿Existe una comprensión colectiva sobre los posibles fallos en cascada entre los diferentes sistemas de la ciudad y 0
de la infraestructura bajo diversos escenarios?
P2.5 ¿Existen mapas claros sobre amenazas y datos acerca del riesgo? ¿Se actualizan con regularidad? 2

Aspecto esencial 03: Fortalecer la capacidad financiera para la resiliencia

P3.1 Las ciudades/las agencias principales comprenden todas las fuentes de financiamiento y los “dividendos de la 1
resiliencia” guardan una interrelación adecuada. También se comprenden todas las vías disponibles para atraer
financiamiento externo y se están buscando activamente fondos para realizar importantes inversiones en la
resiliencia.

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P3.2 ¿Cuenta la ciudad con recursos específicos protegidos y mecanismos para fondos de contingencia para la reducción 1
del riesgo de desastres en el ámbito local (mitigación, prevención, respuesta y recuperación)?
P3.3 ¿Qué nivel de cobertura existe a lo largo de los distintos sectores de la ciudad, empresas, negocios y de la 1
comunidad?
P3.4 ¿Qué incentivos existen para diferentes sectores y segmentos de las empresas y la sociedad, a fin de apoyar el 0
aumento de la resiliencia?
P3.1
3 4

P3.4 0 P3.2

Aspecto esencial 04: Promover el diseño y desarrollo urbano resiliente

P4.1 ¿Está la ciudad zonificada de forma adecuada, teniendo en cuenta, por ejemplo, el impacto de escenarios relevantes 2
del riesgo en las actividades económicas y los centros de producción?
P4.2 ¿Se fomentarán enfoques a través del diseño y la consecución de un nuevo desarrollo urbano para promover la 1
resiliencia?
P4.3 ¿Existen códigos o normas de construcción y, de ser así, abordan amenazas y riesgos conocidos y específicos de la 1
ciudad? ¿Se actualizan con regularidad estas normas?
P4.4 ¿Se aplican ampliamente, se hacen cumplir adecuadamente y se verifican las reglas de zonificación, los códigos y las 2
normas de construcción?

Aspecto esencial 05: Proteger las zonas naturales de amortiguación para mejorar las
funciones de protección de los ecosistemas
P5.1 Más allá de la sensibilización en torno a los bienes naturales, ¿comprende la ciudad las funciones (o los servicios) 1
que este capital natural le ofrece?
P5.2 ¿Se está promoviendo a través de las políticas la infraestructura verde y azul en los principales proyectos de 0
desarrollo e infraestructura en las zonas urbanas?
P5.3 ¿Tiene conocimiento la ciudad sobre los servicios eco sistémicos que se le están ofreciendo a partir del capital 0
natural fuera de sus límites administrativos? ¿Existen acuerdos con administraciones vecinas para apoyar la
protección y la gestión de estos bienes?

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Aspecto esencial 06: Fortalecer la capacidad institucional para la resiliencia

P6.1 ¿Cuenta la ciudad con un acceso evidente a todas las destrezas que se considera que necesitaría para reducir el 0
riesgo y responder a los escenarios de desastres identificados?
P6.2 ¿Existe alguna campaña de educación o relaciones públicas debidamente coordinada, con canales y mensajes 1
estructurados para cerciorarse de que la información sobre amenazas, riesgos y desastres (que se pueda
comprender y utilizar) se disemine de forma adecuada entre el público?
P6.3 El grado al que se comparte información relativa a la resiliencia de la ciudad con otras organizaciones involucradas 0
P6.4 ¿Hay cursos de capacitación que abarquen aspectos del riesgo y la resiliencia y se ofrezcan a todos los sectores de 0
la ciudad, tales como el gobierno, empresas, ONG y comunidades?
P6.5 ¿Hay material de capacitación disponible en la mayoría de los idiomas que se usan comúnmente en la ciudad? 10
P6.6 ¿Está la ciudad buscando de forma proactiva intercambiar conocimiento y aprender de otras ciudades que enfrenten 0
retos similares?

Aspecto esencial 07: Comprender y fortalecer la capacidad social para la resiliencia

P7.1 ¿Están participando las organizaciones de base en la planificación previa a un evento de desastres y en las respuestas 0
posteriores para cada barrio de la ciudad?
P7.2 ¿Hay programas de capacitación ofrecidos regularmente a los grupos más vulnerables y a las poblaciones necesitadas 0
de la ciudad?
P7.3 ¿Qué proporción de los negocios cuentan con un plan de continuidad empresarial debidamente documentado, el 0
cual se ha revisado durante los últimos dieciocho meses?
P7.4 ¿Qué tan eficaz es la ciudad en cuanto a la participación ciudadana y las comunicaciones referentes a la reducción 0
del riesgo de desastres?
P7.1
3

P7.4 0 P7.2

P7.3

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Aspecto esencial 08: Aumentar la resiliencia de la infraestructura vital

P8.1 ¿Representa la resiliencia de la infraestructura vital una prioridad de la ciudad? ¿Tiene y ejecuta la ciudad algún plan 1
o estrategia sobre infraestructura vital?
P8.2 ¿Está bien diseñada y construida la infraestructura de protección, con base en la información sobre los riesgos 1
existentes?
P8.3 ¿Se prevé que se experimente la pérdida considerable de estos dos servicios esenciales en gran parte de la ciudad 1 6
bajo los escenarios de desastres acordados?
P8.4 ¿Se prevé que gran parte de la ciudad experimente la pérdida considerable de servicios en un evento bajo el 0
escenario de “en el peor de los casos”? De haber fallas, ¿permanecerían seguros los corredores de infraestructura
eléctrica (es decir, sin riesgos de fugas, sin peligros de electrocución etc.)?
P8.5 ¿Se prevé que gran parte de la ciudad experimente la pérdida considerable de servicios en un evento bajo el 1
escenario de “en el peor de los casos? De haber fallas, ¿permanecerían utilizables y seguros los corredores de la
infraestructura de transporte (es decir, sin riesgo de inundaciones, etc.)
P8.6 ¿Se prevé que una gran parte de la ciudad experimente la pérdida considerable de servicios en un evento bajo el 1
escenario de “en el peor de los casos?
P8.7 ¿Se contaría con suficientes capacidades desarrolladas en la atención de salud para tratar las lesiones graves 1
previstas bajo el escenario de “en el peor de los casos”?
P8.8 Porcentaje de estructuras educativas que corren el riesgo de resultar dañadas bajo los escenarios de “más probable” 1
y “más severo”.
P8.9 ¿Habría suficiente equipo para los encargados de primera respuesta, con respaldo militar o civil, según sea 0
necesario?
P8.1
3
P8.9 P8.2
2

1
P8.8 P8.3
0

P8.7 P8.4

P8.6 P8.5

Aspecto esencial 09: Asegurar una respuesta efectiva ante los desastres
P9.1 ¿Tiene la ciudad algún plan o procedimiento operativo estándar para tomar acciones tras una alerta temprana y un 1
pronóstico? ¿A qué proporción de la población se puede llegar con un sistema de alerta temprana?
P9.2 ¿Hay algún plan de gestión de desastres/ preparación/ respuesta de emergencia que describa la mitigación, la 2
preparación y la respuesta de la ciudad frente a las emergencias locales?
P9.3 ¿Cuenta la autoridad encargada de la gestión de desastres con suficiente capacidad de dotación de personal para 2
respaldar las tareas de los encargados de primera respuesta en el escenario de “capacidad de reacción” en caso de
un evento?
P9.4 ¿Se ha definido claramente las necesidades de equipo y de suministros, al igual que la disponibilidad de equipo? 2
P9.5 ¿Podría la ciudad continuar alimentando y albergando a la población después de un desastre? 1
P9.6 ¿Hay algún centro de operaciones de emergencia, con la participación de todas las agencias, con procedimientos 1
operativos estandarizados de automatización, diseñados específicamente para hacer frente a los escenarios “más
probable” y “más severo”?
P9.7 ¿Incluyen las prácticas y los simulacros al público y a los profesionales de distintos campos? 1
P9.1
3

P9.7 2 P9.2

P9.6 P9.3

P9.5 P9.4

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Aspecto esencial 10: Acelerar el proceso de recuperación y reconstruir mejor

P10.1 ¿Existe algún proceso o estrategia para la recuperación y la reconstrucción después de un evento, lo que incluye la 1
reactivación económica, aspectos sociales, etc.?
P10.2 ¿Incorporan los procesos de evaluación posterior a un evento de desastres análisis sobre las fallas y la habilidad de 1
captar lecciones aprendidas que después se incorporan en el diseño y la ejecución de proyectos de reconstrucción? 7
3

0
P10.1 P10.2

Puntuación total para esta evaluación: 40/141

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EJES NORMATIVOS DE POLÍTICA PÚBLICA
DIMENSIÓN / CICLO EFICIENCIA Y EQUIDAD INTEGRALIDAD TRANSVERSALIDAD CORRESPONSABILIDAD RENDICIÓN DE CUENTAS
GIRD* 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7 1 2 3 4 5 6 7
Atlas de riesgo
8
Programa de
NORMATIVO

desarrollo
urbano
Nivel jerárquico
Gestión urbana
Mecanismos de
transversalidad
Distribución
presupuestal
Esquemas
financieros y de
aseguramiento
para acciones
CAPACIDADES

de prevención,
adaptación y
EJES DE VULNERABILIDAD

mitigación
Presupuestos
especiales
Recursos
humanos
Recursos
materiales
Acciones
específicas de
prevención,
adaptación y
mitigación
Participación /
IMPLEMENTACIÓN

inclusión social
Acciones de
supervisión
Simulacros
Programas
especiales
Acciones de
control: Cálculo
del valor del
capital social
fijo

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Propuesta de organización ciudadana ante desastres

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