Riesgo de Tsunami y Planificación Resiliente de La Costa Chilena.

Riesgo de tsunami y planificación resiliente de la costa
chilena. La localidad de Boca Sur, San Pedro de la Paz (37° S)*
Carolina Martínez1 y Rafael Aránguiz2
1
Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile (Chile) / Centro
Nacional de Investigación para la Gestión Integrada de Desastres Naturales,
CONICYT/FONDAP/15110017 (Chile). E-mail: camartinezr@uc.cl
2
Departamento de Ingeniería Civil, Universidad Católica de la Santísima Concepción
(Chile) / Centro Nacional de Investigación para la Gestión Integrada de Desastres
Naturales, CONICYT/ FONDAP/15110017 (Chile). E-mail: raranguiz@ucsc.cl
RESUMEN
Se evalúa el riesgo de inundación por tsunami en la localidad de Boca Sur, comuna

de San Pedro de La Paz (37°S), Región del Biobío. Se consideró un escenario
extremo de tsunami generado por un sismo de magnitud Mw= 9.0. La
inundación por tsunami se obtuvo mediante modelación numérica usando el código
NEOWAVE con 4 mallas anidadas de diferente resolución espacial y topo-
batimetría de detalle. El análisis de vulnerabilidad consideró las dimensiones física,
socioeconómica y organizacional, con datos obtenidos a través del Instituto
Nacional de Estadística a nivel de manzana censal y encuestas a la población. Se
determinó que el primer tren de ondas llega a la costa luego de 22 minutos de
ocurrido el terremoto, alcanzando la cota de 5 msnm y alturas de flujo de hasta 2
m. Los factores de vulnerabilidad que explican el riesgo se asociaron a una alta
precariedad de la vivienda, bajo nivel de bienestar social, alta densidad poblacional
y bajo nivel de organización comunitaria de la población en caso de evacuación
frente a tsunamis.
Palabras clave: Costa, desastres socionaturales, vulnerabilidad social,

planificación Territorial
Solo en la última década, seis tsunamis violentos y destructivos se generaron en la

cuenca del Pacífico causando la muerte a más de 300.000 personas y una
amplia devastación en los asentamientos humanos costeros de unos 17 países
(Lovholt et al., 2014). Investigaciones asociadas a paleotsunamis han revelado una
asociación entre ciclos sísmicos y grandes eventos lo cual ha incrementado la
discusión sobre los llamados megatsunamis (Rhodes et al., 2011; Dura et al.,
2015; Goff et al., 2014; Garret et al., 2015; Payande et al., 2015). Esto último
genera la necesidad de evaluar el riesgo en áreas costeras afectadas por
una recurrencia histórica importante e incorporar en la planificación territorial
medidas de prevención y mitigación que permitan enfrentar los efectos de estos
eventos, en especial porque el proceso de reconstrucción postdesastre suele ser
lento, con un costo social y económico de gran envergadura que puede durar desde
años a décadas.
Por ello, una parte importante de la investigación mundial ha estado centrada en

evaluar los factores del riesgo que inducen y definen la magnitud del daño en
términos de vidas humanas y pérdidas materiales. Asumiendo una tradición
importante que define el riesgo natural como la plasmación territorial de una
actuación humana poco acorde con las características físico-naturales del territorio
donde tiene lugar (Blaikie et al., 1994; Rojas y Martínez, 2011), los
factores principales están dados por la valoración de las condiciones asociadas a la
amenaza (tsunami) y a la vulnerabilidad, que definen el riesgo. En el caso de la
amenaza, la atención ha estado en determinar a través de modelamiento numérico,
el comportamiento hidrodinámico del tsunami y su impacto en la infraestructura,
especialmente a través de curvas de fragilidad (Suppasri et al., 2011; Mas et al.,
2012; Sugawara & Goto, 2012; Grilli et al., 2015; Prerna et al., 2015). Por su
parte, la vulnerabilidad ha sido uno de los aspectos más discutidos por su difícil
valoración en los procesos sociales y territoriales cambiantes. El énfasis ha estado
en demostrar la sensibilidad o propensión al daño dentro del sistema socioecológico
(Gallopín, 2006) o también enfocado a factores demográficos y socioeconómicos
que incrementan o atenúan los impactos de una amenaza (Cutter et al., 2003).
Para ello, se han propuesto distintos modelos, entre los cuales destacan el de
presión y liberación (Wisner et al., 2004), el modelo vulnerabilidad-sustentabilidad
(Turner et al., 2003) y el modelo peligro del lugar (Cutter et al., 1996 y 2008).
Actualmente, los elementos incluidos en la vulnerabilidad se relacionan con la
exposición a una perturbación (estrés), la sensibilidad a dicha perturbación y
su capacidad para adaptarse; por ello, pueden tratarse desde el enfoque de la
adaptación al cambio climático (Adger, 2006; Angell & Stokke, 2014; Yoo et al.,
2014; Okey et al., 2015). Bajo el enfoque de la reducción del riesgo, esta última se
vincula estrechamente con la resiliencia social, la que suele involucrar un proceso
continuo de aprendizaje con el fin de que puedan tomarse las mejores decisiones
en el manejo del riesgo (Cutter et al., 2008; Jin & Lin, 2011).
En este sentido, la distinción entre vulnerabilidad social y resiliencia social se

encuentra según algunos autores, en el proceso de transformación que sufre el
sistema debido a la perturbación, donde la vulnerabilidad refleja el estado
preimpacto y por ello define el daño, y la resiliencia se ubica en el
proceso postimpacto y define la capacidad de recuperación o absorción del daño
(Gallopín et al., 2006; Cutter et al., 2008; Shaw et al., 2014). En el caso del riesgo
de tsunami, algunos modelos integran la exposición como factor independiente de
la vulnerabilidad (Grezio et al., 2012). Otros a nivel teórico, incluyen la exposición y
las capacidades de resistencia o robustez, las cuales en su conjunto explican el
riesgo, sus daños directos e indirectos (Cochard et al., 2008). En general, la
mayoría de las valoraciones del riesgo incluyen análisis probabilísticos, con apoyo
de modelamiento numérico e integración de elementos de vulnerabilidad a
algoritmos que sintetizan el riesgo (Kulikov et al., 2005; Geist & Parsons, T., 2006;
Lovholt et al., 2014a). Otros más recientes, incorporan el potencial de evacuación
como vía para reducir el riesgo de desastre, a través de planes de evacuación
incorporados en la valoración del riesgo (Ratna et al., 2010; Ratna, 2012,
Tamburini, 2014; León & March, 2014).
Considerando la alta recurrencia histórica que Chile presenta ante este tipo de
amenazas (Lockridge, 1985; Lagos, 2000), sumado a los avances en el
conocimiento de los ciclos sísmicos y su relación con el potencial de daño esperado,
hace que se tengan suficientes herramientas técnico-científicas aplicables a la
planificación territorial de la zona costera (Lagos y Gutiérrez, 2005; Lagos y
Cisternas, 2008; Martínez et al., 2012). Otros factores menos conocidos, asociados
a factores de vulnerabilidad y resiliencia social comenzaron a ser estudiados más
sistemáticamente en el país a raíz de los efectos del terremoto y tsunami Mw=8.8
del 27/F de 2010, sin embargo aún es una línea de investigación incipiente, frente a
una necesidad cada vez más relevante, dada la intensa urbanización que se
presenta en la costa del país (Martínez, 2014; Rojas et al., 2014; León & March,
2014; Khew et al., 2015).
En este contexto, se evalúa el riesgo de inundación por tsunami en la localidad
de Boca Sur en la comuna de San Pedro de la Paz, Área Metropolitana de
Concepción. Esta localidad se ubica en el golfo de Arauco, en la denominada llanura
de San Pedro, es decir una planicie litoral baja con desarrollo de antiguos pantanos,
hoy urbanizados y convertidos a uso residencial. Por su cercanía a la costa y a la
desembocadura del río Biobío, hace que por su localización geográfica presente una
alta exposición al fenómeno de tsunami. La comuna de San Pedro de La Paz
presenta un crecimiento urbano notable en las últimas décadas, pasando de 80.447
habitantes a 120.000 hab. en 10 años (INE, 2012), siendo la comuna con mayor
crecimiento urbano (2,41%) en el período 1996-2007 (Baeriswyl, 2009). Por ser un
asentamiento caracterizado por bajos ingresos (17,7% de la población en
situación de pobreza) y de alta densidad poblacional, presenta condiciones de
vulnerabilidad y riesgo no evaluadas frente a potenciales tsunamis. Esta área,
aunque no fue afectada por el tsunami del 27/F de 2010, como otras localidades del
Golfo de Arauco (Llico, Tubul y Arauco), es necesario evaluar si otros escenarios
extremos pueden generar un daño potencial en la localidad para así aplicar medidas
de mitigación adecuadas y reducir el riesgo de desastre, una preocupación central a
nivel mundial e impulsada por Naciones Unidas a través del Marco de Acción
de Sendai (201 5-2030). En este sentido, la planificación para la resiliencia de la
costa se entiende como una manera viable de integrar el conocimiento de las
amenazas del lugar, las condiciones de vulnerabilidad y exposición a los
mecanismos de preparación y la planificación territorial (expansión urbana, diseño
urbano) que consideren el impacto de futuros desastres en la costa, previendo el
daño potencial, reduciendo el tiempo de la emergencia y permitiendo que el
sistema social o urbano siga funcionando. Esto último involucra rehabilitar o
mitigar situaciones de riesgo en los asentamientos costeros ya existentes, o
planificar los nuevos asentamientos considerando los peligros presentes así como
fomentar la cohesión social y la participación comunitaria como estructura
organizacional con capacidad de respuesta frente a la emergencia.
Materiales y Métodos
La localidad de Boca Sur se localiza en una extensa planicie litoral adyacente a

la desembocadura del río Biobío (37°S), denominada Llanura de San Pedro
(Ilabaca, 1989). El origen de esta planicie se relaciona con procesos tectónicos y
fluctuaciones del nivel del mar durante los últimos 6.000 años (Isla et al., 2012).
Esto último posibilitó el desarrollo de extensos humedales, playas y
campos dunares, los cuales hoy en día se encuentran reducidos en superficie
debido a las actividades antrópicas (Smith y Romero, 2009). El litoral presenta
unos 18 km de largo y las alturas en la llanura no superan los 8 msnm. Inserta al
interior del golfo de Arauco, esta zona se encuentra directamente expuesta a los
efectos de tsunamis y aunque los antecedentes históricos en la región reportan
la incidencia de unos 27 tsunamis de magnitud superior a M=7 entre 1562 y 2010,
el área no habría sido afectada por grandes tsunamis al menos en épocas recientes
(Palacios, 2012).
Desde el punto de vista administrativo, el área pertenece a la comuna de San

Pedro de la Paz (Figura N° 1). Está constituida por dos asentamientos: Boca Sur
Nuevo y Boca Sur Viejo, el cual agrupa a unos 18.000 habitantes sobre una
superficie de 3 km2. Ambos corresponden a barrios consolidados a partir de una
política de erradicación de campamentos durante los años 80 y en la
siguiente década, a programas de viviendas sociales.
En general, el área se inserta en una comuna fundada en 1995 y que ha
experimentado en las últimas décadas un explosivo crecimiento urbano por su rol
residencial, ocupando el tercer lugar luego de Talcahuano y Concepción (Rojas et
al., 2013).
Figura N° 1
Área de estudio
Fuente: Elaboración propia.
Procedimientos
Para la determinación de las áreas de riesgo de inundación por tsunami en la

localidad se consideraron los criterios propuestos por Rojas y Martínez (2011) y
Martínez (2013).
1. Análisis de peligrosidad
San Pedro de la Paz, ciudad vecina a Concepción, se emplaza en una zona sísmica
que ha experimentado grandes eventos sísmicos y tsunamis tales como los
ocurridos en 1 570, 1 657, 1 730, 1 751, 1 835, 1 960, 2010 (Aránguiz, 2010). Sin
embargo, no hay registro histórico de inundación en San Pedro de la Paz o ingreso
de agua por el río Biobío (Aránguiz & Shibayama, 2013). La presencia del cañón
submarino del Biobío y la isla Santa María juegan un rol fundamental en
la propagación de tsunamis y efecto mitigador para San Pedro de la Paz, tal como
quedó demostrado para el evento de febrero de 2010 (Aránguiz & Shibayama,
2013). Es importante destacar, además, que el tsunami de 2010 ocurrió con marea
baja, por lo tanto, la máxima inundación se vio reducida por este hecho (Aránguiz,
2010). Un estudio reciente analizó varios escenarios para la comuna de San Pedro
de la Paz, esto es, tsunamis generados por sismos de magnitudes Mw=8.8, 8.9, y
9.0 (Kox et al., 2015). Se concluyó que un escenario desfavorable corresponde a
un tsunami generado por un sismo de magnitud Mw=9.0.
Por otro lado, después del Gran Terremoto y Tsunami del Este de Japón en marzo
de 2011, los tsunamis pueden clasificarse en dos niveles según la frecuencia y
propósito del análisis (Shibayama et al., 2013). El tsunami nivel 1 (con periodo de
recurrencia de varias décadas hasta 100 años) corresponde a un evento frecuente
que es utilizado para el diseño de estructuras de protección, mientras que el
tsunami nivel 2 (con periodo de recurrencia de varios cientos o miles de años)
es utilizado con fines de evacuación (Shibayama et al., 2013). Por lo tanto,
analizando la recurrencia histórica de los eventos registrados en Chile Central, es
posible definir un tsunami generado por un sismo de magnitud Mw=9.0 como un
tsunami nivel 2. Así, en el presente estudio se analizó un escenario de estas
características agregando, además, un nivel de marea correspondiente a la máxima
pleamar en sicigia de 1.2 msnm (www.ioc-sealevel-monitorig.org) tal como lo
recomienda la Guía para determinar la Inundación Potencial por Tsunami de Japón
(MLIT, 2012).
Para estimar el área de inundación por tsunami, se utilizó modelación numérica

mediante el modelo NEOWAVE (Yamazaki et al., 2009, 201 1) con 4 mallas
anidadas de diferente resolución espacial (2', 30", 6" y 1"). Las mallas de
simulación se construyeron a partir de datos GEBCO, Cartas Náuticas,
batimetrías de detalle de la zona de estudio y topografía LIDAR de 2.5 m de
resolución. Las mallas utilizadas se muestran en la Figura N° 2. El recuadro en la
malla 1 corresponde a los 4 segmentos utilizados para construir la condición inicial
de tsunami. La longitud total de ruptura y el ancho se calcularon mediante las
ecuaciones de Papazachos et al., (2004) dadas por las expresiones (1) y (2) en
función de la magnitud del evento sísmico, obteniéndose un largo y ancho de
L=600 km y W=150 km, respectivamente. Ambas ecuaciones han demostrado
dar buenos resultados para sismos en la zona de subducción chilena (Aránguiz et
al., 2014). El desplazamiento interplaca se obtuvo a partir de la ecuación de
momento sísmico dado por la expresión (3), donde L es la longitud de ruptura, W
es el ancho, D es el desplazamiento interplaca, p una constante que vale 3x10 A10
Pa y Mo es el momento sísmico calculado como 4.05x10A22Nm equivalente a una
magnitud 9.0 según la expresión (4). Dada la configuración de la zona de
subducción, se definieron 4 segmentos de 150 km de longitud cada uno. Los
parámetros sísmicos de cada segmento se muestran en el Cuadro N° 1.
Log (L) = 0.55 Mw - 2.19 (1)
Log (W) = 0.31Mw - 0.63 (2)
Mo = µLWD (3)
Mw= 2/3log (Mo- 9.1) (4)
A partir de los resultados del modelamiento numérico, se elaboró una carta de

peligro de inundación por tsunami para la localidad de San Pedro de la Paz
utilizando SIG ArcGis 10.3, en la cual se incluye el área de inundación máxima
asociada al tsunami nivel 2. Se definieron tres niveles de peligrosidad, es
decir profundidades de flujo menor a 0.5m, entre 0.5 y 2.0 m y mayor a 2.0 m. Las
áreas con inundación menor a 0.5 m consideradas como de peligro bajo, se
extendieron hasta la calle Daniel Belmar (límite de la manzana censal), para así
integrar la totalidad del área de estudio a la síntesis del riesgo.
Cuadro N° 1
Parámetros sísmicos de los cuatro segmentos que constituyen la fuente del tsunami
para un evento de magnitud Mw 9.0
Fuente: Elaboración propia
Figura N° 2
Mallas de simulación numérica
Fuente: Elaboración propia
Cuadro N° 2
Niveles de peligrosidad para profundidad de flujo
Fuente: modificado de Walsh et al., 2005.
2. Análisis de vulnerabilidad
La vulnerabilidad social aquí es entendida como la capacidad inherente de un

sistema para soportar impactos adversos, provenientes de múltiples estresores a
los cuales está expuesto, generando un daño potencial (Yang et al., 2015). Se
consideraron tres tipos de vulnerabilidad específica (física, socioeconómica y
organizacional), definidas según los criterios de Wilches-Chaux (1993). Para cada
una de estas, se incluyeron variables representativas indicadas en el Cuadro N° 3.
Los datos para la dimensión física y socioeconómica fueron obtenidos del Censo
2002 (INE, 2002) a nivel de manzana censal y extraídas a través del software
Redatam. Para la dimensión organizacional, se aplicaron encuestas a la
población. Para ello, se aplicó un muestreo estratificado con confiabilidad de 90% y
una precisión del 5%. Considerando un universo de 10.093 personas, se determinó
una muestra de 388 encuestas, las cuales se aplicaron a personas entre 15 y 59
años.
Los datos fueron automatizados en plataforma SIG, para la obtención de mapas de

síntesis que establecieron tres niveles de vulnerabilidad (alto, medio y bajo)
definidos a través de criterios de ponderación (Cuadro N° 5). Los niveles de
vulnerabilidad se obtuvieron a través de álgebra de mapas en plataforma
SIG según los criterios de Martínez et al. (2012).
Cuadro N° 3
Variables asociadas a cada dimensión de la vulnerabilidad
Cuadro N° 4
*IBS: porcentaje de pobreza por manzana (MIDEPLAN, 2002)
3. Riesgo de inundación por tsunami
La síntesis del riesgo se realizó mediante álgebra de mapas utilizando plataforma

SIG y de acuerdo con los criterios de Eckert et al. (2012) y Jalínek et al. (2012) en
Martínez et al. (2012), obteniéndose tres niveles de riesgo: alto, medio y bajo con
puntajes desde 1 a 9 (Cuadro N° 5). Se incluyeron en esta síntesis, las vías
de evacuación establecidas por la Ilustre Municipalidad de San Pedro de la Paz
(http://sanpe-drodelapaz.cl/), con el fin de contextualizar la situación de riesgo de
la población frente al potencial de evacuación en el caso de que un evento de estas
características afecte el área, utilizándose para ello los criterios expuestos en
Tamburini (2014), donde se establecen distintas velocidades de escape en función
de las características físicas y etarias de la población evacuada.
Cuadro N° 5
Matriz de riesgo de inundación por tsunami, localidad de Boca Sur
Rango de riesgo: Bajo (1-2), Medio (3-4), Alto (6-9)

Fuente: Martínez et al. (2012).
Peligro, vulnerabilidad y áreas de riesgo de inundación

por tsunami en la localidad de Boca Sur
La Figura N° 3 muestra los resultados de la modelación numérica mediante

secuencia de imágenes de la propagación. El tiempo t=2 min corresponde al inicio
del tsunami, esto es una vez terminado el sismo que se asumió con una duración
de 2 min. Se observa que el tsunami ingresa al golfo de Arauco a los 12 min de
iniciado el terremoto. A los 18 y 22 min se observan los fenómenos de refracción y
difracción que sufre el frente principal producto de la presencia del cañón
submarino del Biobío y la isla Santa María (Aránguiz & Shibayama, 2013). De este
modo, la primera onda del tsunami alcanzaría la costa de San Pedro de la Paz y
desembocadura del río Biobío en 22-25 min.
Figura N° 3
Secuencia de propagación del tsunami desde la zona de generación al golfo de
Arauco
La Figura N° 4 muestra el comportamiento del tsunami en la zona de Boca Sur. La

Figura 4-a muestra la variación del nivel del mar frente a la zona de estudio. Se
observa que la primera onda comienza su arribo inmediatamente después del
sismo, lo que concuerda con lo observado en el reciente tsunami de Illapel en
septiembre de 2015 (Aránguiz et al., 2015) dado que la zona de estudio está sobre
la zona de generación del tsunami. Sin embargo, la máxima amplitud se observa
a los 25 min después de iniciado el sismo debido principalmente al ancho y
profundidad de la plataforma continental en la zona del Bio-bío, a diferencia de lo
observado en la zona de Coquimbo (Aránguiz et al., 2015).
Es importante destacar que la máxima amplitud se produce para la primera onda

del tsunami, lo que implica un escenario desfavorable en términos de tiempo de
evacuación. La Figura N° 4-b muestra el área de inundación en términos de la
profundidad de flujo. En general se observa que el tsunami ingresa tanto por el río
Biobío como por el humedal Los Batros, cruzando el eje de la Av. Pedro Aguirre
Cerda. Se puede observar que el tsunami sobrepasa el sistema dunario y la
inundación alcanza hasta la calle 12 de Febrero, esto es, una distancia horizontal de
1.200 m. El sector más afectado corresponde a Boca Sur Viejo, donde el agua
ingresa tanto por la costa como por el río. A pesar de la gran área de inundación,
las profundidades de flujo no superan los 2 m en los sectores urbanizados. Las
áreas con peligro alto, corresponden a una extensa zona litoral que cubre desde
la playa hasta una distancia entre 800 m y 1,2 km al interior, siendo el sector más
afectado Boca Sur Viejo, donde la inundación sobrepasa las primeras líneas de
edificación, afectando principalmente viviendas sociales (Figura N° 4-b).
Otra parte importante del área es afectada por peligro medio, alcanzando la cota de
5 msnm en Boca Sur Nuevo. Las áreas con peligro medio cubren la mitad de los
asentamientos humanos en Boca Sur Nuevo y casi la totalidad en Boca Sur Viejo.
En el caso del estero los Batros, la inundación alcanza la cota de los 5 msnm. Entre
Boca Sur Viejo y Nuevo, el cordón dunar debido a su mayor altura, disminuye la
capacidad de inundación del tsunami, generando un peligro bajo, lo mismo ocurre
en otras áreas de dunas remanentes cercanas a la desembocadura.
Figura N° 4
Mareograma sintético frente a Boca Sur (a) y profundidad de flujo en la zona de
estudio (b). M indica la ubicación del mareógrafo sintético
Figura N° 5
Áreas de peligro de inundación por tsunami, localidad de Boca Sur

Vulnerabilidad por tsunami en la localidad de Boca Sur
La vulnerabilidad física en Boca Sur Viejo en función del tipo de vivienda,

estableció vulnerabilidad alta y media debido al predominio de viviendas sociales de
tipo casa o departamento sobre un uso de suelo residencial. Las viviendas más
precarias (mediagua y choza) se localizaron cerca de la playa y a orillas del río
Biobío en Boca Sur Viejo, la mayoría pequeñas, antiguas y construidas de
materiales ligeros. Estas viviendas se vinculan a antiguas poblaciones de
pescadores (Figura N° 6A). Dado que en el área, especialmente en Boca Sur Nuevo
predominaron las viviendas sociales construidas en albañilería, madera o mixtas, la
vulnerabilidad se registró como media (Figura N° 7). En general, el 7% de la
superficie del área presentó vulnerabilidad alta, mientras que el 93% restante
registró nivel medio, involucrando a unas 16.000 personas (85% de la población
total).
La vulnerabilidad socioeconómica se registró como alta en el 16% del área

(Figura N° 8), mientras que la vulnerabilidad media ocupó una superficie de 84%
del total, involucrando al 61% de la población (11.000 habitantes). La densidad de
población fue variable según localidad: baja en Boca Sur Viejo y alta en Boca Sur
Nuevo. Lo anterior se debió a que en la segunda predominaron las viviendas de
pocos metros cuadrados de superficie, característico de las viviendas sociales (tipo
bloques). Aquí la población involucrada con vulnerabilidad alta fue de 12.000
habitantes (75% del total) versus 694 en Boca Sur Viejo (14% del total). Desde
el punto de vista del hacinamiento, Boca Sur Viejo presentó mayor hacinamiento
que Boca Sur Nuevo, sin embargo predominó el hacinamiento medio en ambos
sectores.
El Índice de Bienestar Social (IBS) presentó alta vulnerabilidad, dado que en

ambas localidades los valores fueron superiores al promedio nacional (15,1%),
siendo mayores en Boca Sur Viejo. En Boca Sur Nuevo, pequeños sectores muy
dispersos (algunas manzanas censales) presentaron vulnerabilidad media, aquí el
IBS estuvo entre 7% y 15%. En síntesis, la pobreza aquí se registró para el 93%
del área, elevando la vulnerabilidad y solo en un 7% se registró como media.
Desde el punto de vista organizacional, en Boca Sur Nuevo, el 35% del total
de encuestados reconoció no saber cuáles son las instituciones ligadas al riesgo de
tsunami, 46% las reconoce pero no confía en ellas. El 19% reconoce las
instituciones y participa de ellas, siendo las más nombradas Carabineros y
Bomberos. En cambio en Boca Sur Viejo, el 63% de los encuestados indicó no
reconocer instituciones ligadas al riesgo de tsunami; el 16% reconoció instituciones
ligadas al riesgo de tsunami pero la cataloga de poco confiables y el 21% reconoció
instituciones ligadas al riesgo de tsunami siendo las más confiables Bomberos y
ONEMI.
Respecto al conocimiento sobre instituciones encargadas del sistema de alarma de

tsunami en el país, en Boca Sur Viejo el 32% de los encuestados no
reconoció organismos encargados de los sistemas de alarmas, 19% reconoce saber
cuáles son las instituciones ligadas a los sistemas de alarma pero no confía en ellas,
49% de la población sabe cuáles son los organismos encargados, producto del
terremoto de 2010. En Boca Sur Nuevo, el 11% no conoce cuáles son
las instituciones ligadas al sistema de alarma de tsunami; el 28% las conoce pero
no confía en ellas (muchos dieron de ejemplo al SHOA y ONEMI), mientras que el
61% de la población conoce las instituciones ligadas al sistema de alarma.
De ahí que la vulnerabilidad organizacional fue media en ambos sectores (Figura N°
9). Si bien, hubo graves problemas de conocimientos del término "tsunami", en
cuanto a su origen y significado, la población está consciente que ante un evento
fuerte como el del pasado 27/F de 2010, ellos deben evacuar de manera
preventiva.
Sus reacciones frente al evento fueron variadas, puesto que las personas de
mayor edad manifestaron no dejar sus casas por miedo al robo de sus
pertenencias, otras personas sin saber muy bien cuáles eran las zonas seguras
dejaron sus hogares y caminaron a la ruta 160, y un pequeño número de
habitantes había escuchado hablar de zonas seguras dentro de su comuna y se
dirigieron hacia ellas.
Después del 27 de febrero de 2010, por parte de las autoridades hubo un interés
en generar conciencia y conocimiento sobre una Plan de Evacuación, sin embargo
este esfuerzo no prosperó. Si bien la Municipalidad de San Pedro de la Paz generó
un mapa de zonas seguras y vías de evacuación, la población del barrio Boca Sur
no lo conoce, incluso mostrándoles el mapa ellos manifestaban no conocerlo. Por
las calles se divisa señalética de evacuación de tsunamis, y como la entrada a este
barrio es solo una calle (Av. Daniel Belmar) es lógica la vía de evacuación a la ruta
160.
Durante el trabajo de terreno se destacó una especial preocupación por un Plan

de Evacuación por parte de los colegios, puesto que ellos deben velar por la
correcta evacuación de cientos de niños de manera organizada y al no tener
información esto se vuelve confuso y preocupante, ya que en la zona de Boca Sur
Viejo hay un colegio con alumnos discapacitados en sillas de ruedas y con
deficiencias mentales, en esa zona el camino es de ripio y evacuación con sillas
de ruedas no es viable.
En Boca Sur, 25% del total de la población reaccionó de manera inadecuada, es

decir no evacuó el área; el 69% de la población reaccionó de manera adecuada, si
bien evacuaron, no sabían con certeza el área de seguridad y solo un 6% evacuó el
área con conocimientos certeros sobre cuáles eran las áreas de seguridad
establecidas.
En Boca Sur Viejo, el 8% de la población reaccionó ante el evento de forma

inadecuada, es decir personas que se quedaron en su casa pese al llamado de
Bomberos a evacuar; un 66% de la población reaccionó de manera adecuada, es
decir evacuó el área, dejó sus casas y se dirigió a un lugar que creía seguro, un
24% de la población sabia cuáles eran los lugares seguros y se dirigió a ellas.
Figura N° 6
Nivel de vulnerabilidad según el tipo de vivienda e Indice de Bienestar Social (IBS)
Figura N° 7
Nivel de vulnerabilidad física
Figura N° 8
Nivel de vulnerabilidad socioeconómica
Figura N° 9
Nivel de vulnerabilidad organizacional
Áreas de riesgo de inundación por tsunami
Las áreas de riesgo alto correspondieron a una franja del litoral que se extiende
hasta unos 500 m de la playa, comprenden unos 0,54 km2 y alcanza la cota de 5
msnm (Figura N° 10). Esta franja incluye parte de la localidad de Boca Sur Viejo y
las poblaciones más cercanas a la playa en Boca Sur Nuevo (entre calle Pasaje 1 y
Av. Venus). El riesgo aquí está condicionado por las mayores alturas de flujo
generadas por el tsunami y por factores de vulnerabilidad asociados al tipo y a la
precariedad de la vivienda, así como el nivel socioeconómico de la población (IBS) y
una mala organización comunitaria para la evacuación.
Las áreas con riesgo medio abarcaron un área mayor (0,72 km2), distribuyéndose
entre la zona adyacente a la playa y al interior de la planicie litoral donde se
localizan las poblaciones de Boca Sur Viejo y Nuevo, hasta la cota de los 5 msnm.
Otro sector afectado, corresponde al estero Los Batros, hasta una distancia de 675
m de la desembocadura (5 msnm).
Las áreas de riesgo bajo (3,22 km2), se localizan principalmente en dos

sectores principales: próxima a la playa entre Boca Sur Viejo y Nuevo, donde las
alturas son mayores y existe una escasa ocupación humana y otra, ubicada al
interior de la llanura y a unos 300 m de la calle Daniel Belmar, donde el tsunami ya
no sería percibido y donde la materialidad de las construcciones tiene
mejores estándares de calidad.
En la Figura N° 10, se ha incluido la localización de las vías de evacuación
determinadas por la Municipalidad de San Pedro. De acuerdo con esto, la extensión
de cada vía es de 1,3 km (Av. Venus) y de 1,1 km (Pasaje 1). Ambas deben
interceptar la Av. Daniel Belmar, que es la única vía de evacuación existente hacia
la Ruta 160 que une Coronel con San Pedro de la Paz, la cual tiene una extensión
de 2,5 km. Asumiendo una velocidad media de escape de 1,1 m/s (una persona
caminando lento), el tiempo de evacuación necesario para los habitantes de Boca
Sur Viejo en su recorrido por la Av. Daniel Belmar sería de 38 minutos. Para
personas ancianas, el tiempo de evacuación aumenta a 56 minutos, asumiendo una
velocidad de escape de 0,75 m/s.
Figura N° 10
Áreas de riesgo por tsunami
Análisis de los factores de vulnerabilidad de la localidad de

Boca Sur
En esta localidad, se conjugan una serie de factores que explican la situación de

riesgo, donde el 28% del área presenta alguna de las categorías de riesgo alto o
medio: localización inadecuada sobre una planicie de playa con geoformas costeras
degradadas por la intervención humana; crecimiento urbano exponencial en las
últimas décadas, en el contexto de Área Metropolitana;
condiciones socioeconómicas de alta vulnerabilidad social, población poco
organizada y desinformada sobre mecanismos de prevención o evacuación y una
estructura urbana poco acorde a necesidades de evacuación en caso de escenarios
extremos de tsunami.
Efectivamente esta localidad forma parte de una de las comunas con mayor
crecimiento urbano de las últimas décadas y donde grandes proyectos inmobiliarios
se han concentrado en las terrazas más altas (Lagunas Grande y Chica), sin
embargo es una las áreas con mayor inequidad social (índice de Gini de 0.541,
encuesta Casen 2006) y donde se ha producido históricamente mayor degradación
ambiental. El estudio realizado por Vásquez y Salgado (2011) establecen una
exposición a una amplia tipología de riesgos ambientales, no solo tsunami,
sino también inundaciones mareales, remoción en masa, erosión eólica y problemas
tales como contaminación por descargas de emisarios sanitarios (existen 3 en el
área) y vertederos ilegales, estos últimos fácilmente observables en la
desembocadura del río Biobío, una de las áreas húmedas más degradadas del
sector.
Las condiciones socioeconómicas que presenta la población del área, la hace

potencialmente más vulnerable ante un desastre de gran magnitud, al respecto el
61% de la población registró alta vulnerabilidad socioeconómica. La historia de
erradicaciones masivas en los años '60 en las ciudades de Concepción y
Talcahuano, posteriormente con los programas de viviendas sociales han tipificado
estos asentamientos como barrios precarios y vulnerables. Según el
Pladeco (2012), a través del Sistema de Protección Social Chile Solidario-Programa
Puente, de un total de 3.135 familias incorporadas al programa, 1.479 (47%) viven
en Boca Sur y Michaihue.
Los principales factores de vulnerabilidad en el área se asociaron a la precariedad

de la vivienda, la alta densidad de población (viviendas de bloques), los bajos
niveles de bienestar social (alto IBS) sumado a la escasa organización de la
población para evacuar con conocimiento hacia cotas seguras. Al respecto, el
Pladeco (2012) se refiere al precario capital social y cultural en estas localidades,
difícil de erradicar a pesar de la inversión social realizada y considerando que se
trata de una comuna joven. Por otro lado, esto contrasta con otros sectores de la
comuna que han sido beneficiadas con una inversión notoria especialmente en
la creación de barrios residenciales de altos ingresos, dotados de infraestructura
vial y áreas verdes, produciéndose así un desarrollo económico desigual y de fuerte
inequidad social, favoreciendo la segregación social. Esto último se verifica al
observar el número de familias inscritas o que reciben beneficios del programa
Chile Solidario, es decir unas 2.292 familias, todas ellas residentes de Boca Sur,
Candelaria y Michaihue.
A su vez, conocer los tiempos de arribo de las primeras ondas de un tsunami, se

transforma en una herramienta vital al momento de manejar la emergencia y dar la
alerta temprana ante eventos. El caso de Boca Sur, el ingreso del primer tren de
ondas es 22 minutos luego de ocurrido el terremoto y la población más cercana a la
playa está aproximadamente a 2 km de distancia de la zona de seguridad (ruta
160). De este modo, la población de Boca Sur Viejo sería la más afectada debido al
rango etario y perfil so-cieconómico, los cuales requerirían aproximadamente entre
40 minutos y 1 hora para llegar a zona segura (a pie), dependiendo del rango
etario y las condiciones de discapacidad. Considerando el diseño de la red vial y las
dificultades de trayectoria lineal hacia la Av. Daniel Belmar (vía férrea), se
presentaría una alta posibilidad que los evacuados no alcancen la zona segura antes
de la llegada de la primera onda, situación que se repite en otras ciudades del país,
por ejemplo en La Serena (Tamburini, 2014) e Iquique (Urra et al., 2015). De ahí
que el diseño vial deba ser pensado conjuntamente con el diseño de vías de
evacuación en una planificación territorial integrada a la gestión del riesgo con el fin
de reducir la vulnerabilidad.
Es importante destacar que se ha investigado el efecto de las geoformas

submarinas tales como cañones submarinos, sobre la propagación e impacto de los
tsunamis y se ha establecido que estos pueden ser capaces de modificar la
amplitud del tsunami, con resultados contradictorios, es decir a
veces amplificándola o reduciéndola (Ioualalen et al., 2007; Divyalakshmi et al.,
2011; Iglesias et al., 2014). Por otro lado, son capaces de modificar la velocidad de
arribo de los trenes de ondas y generar ondas de orilla (Iglesias et al., 2014). En el
caso, del área de estudio, Aránguiz & Shibayama (2013) demostraron que la
presencia del cañón submarino del Biobío juega un rol fundamental en la
propagación de tsunami en el golfo de Arauco, de tal modo que las ondas del
tsunami se refractan debido al cañón submarino y luego de difractan debido a la
presencia de la isla Santa María, lo que hace que los frentes de ondas viajen
prácticamente de norte a sur sin impactar directamente la costa de San Pedro de La
Paz. Por lo tanto, el comportamiento descrito anteriormente, sumado a que el
tsunami de 2010 ocurrió en marea baja, es responsable de que no hubiera
inundación significativa en la zona en estudio, lo cual no implica que el área no esté
ajena a la amenaza de tsunami, considerando otros escenarios.
De la misma forma que las geoformas submarinas modifican los trenes de ondas
y su incidencia en la costa, las geoformas y los ecosistemas costeros juegan un rol
relevante en la mitigación de los impactos de un tsunami, estos ya han sido
demostrados en casos como Japón, Sri Lanka e Indonesia, especialmente a través
del rol de humedales costeros (Chen, et al., 2005; Danielsen et al., 2005: Tanaka
et al., 2007; Chatenoux & Peduzzi, 2007). Playas, dunas y humedales atenúan la
velocidad y altura de inundación y por lo tanto su poder destructivo, situación que
en el área de estudio presentan alta degradación, en especial dada la tendencia
erosiva de la costa de Escuadrón (Martínez, 2013a).
Aquí, el entorno natural y paisajístico de Boca Sur se encuentra altamente

degradado (Smith y Romero, 2009; Vásquez y Salgado, 2011; Rojas et al., 2015),
existe urgencia en recuperarlos por su función estabilizadora del litoral y otras tales
como: servir de mecanismo de disipación natural frente a amenazas naturales,
tales como tsunamis, marejadas y crecidas de ríos; servir de patrimonio
natural para desarrollar economías locales; servir de reservorios, aportar servicios
ecosistémicos a la comuna y servir de lugares de restauración en situaciones de
postdesastre. Desde el punto de vista del manejo de emergencias y recuperación
postdesastre, estos sectores suelen convertirse en lugares restauradores desde un
punto de vista físico y cultural, ya que los mismos habitantes utilizan para proveer
de servicios básicos (agua) e inclusive restauración emocional, tal como fue
probado con el terremoto de 1960 en Valdivia y 2010 en San Pedro (Villagra y
Rojas, 2013; Villagra & Dobbie, 2014; Villagra & Felsenhardt, 2015).
Conclusiones y recomendaciones
El 28% de la localidad presentó riesgo alto o medio, situación que se explica

principalmente por un factor de localización geográfica donde una extensa planicie
de playa ha sido urbanizada de manera creciente generando una importante
exposición de vidas humanas y de infraestructura crítica al riesgo de tsunami, con
ondas que pueden llegar a la costa luego de 22 minutos de ocurrido el terremoto y
que pueden alcanzar la cota de 5 msnm y alturas de flujo de 2 m. Los factores de
vulnerabilidad que explican el riesgo se asociaron a una alta precariedad de la
vivienda, un bajo nivel de bienestar social y niveles de ingreso, una alta densidad
poblacional y un bajo nivel de organización comunitaria de la población frente a
mecanismos de evacuación.
Esta condición genera una fuerte necesidad de incorporar elementos aplicables a la

planificación para la resiliencia de la costa como vía para reducir el impacto
potencial de los desastres, como el que ocurrió en esta costa en 2010, la cual opera
sobre la base del desarrollo de capacidades de amortiguación, autoorganización
social y aprendizaje. En este sentido, la planificación territorial debe reconsiderar
este tipo de áreas, como lugar de expansión urbana como han sido tratadas hasta
ahora o como lugar de localización de viviendas sociales, debido a que ello aumenta
las condiciones de vulnerabilidad de la población. Se requiere aquí pensar en un
modelo de asentamiento de baja densidad en las áreas próximas a la línea litoral
con una red vial que cumpla la doble función de sustentar un potencial de
evacuación y a la vez un transporte urbano y priorizar el equipamiento comunitario
como forma de fortalecer a su vez la organización social y elevar la participación
comunitaria en torno a situaciones de emergencia, articulados a través de
programas de prevención continuos y formación de actores sociales claves.
Especialmente es relevante la recuperación de la identidad territorial (en este caso
menoscabada por un proceso de erradicación de campamentos) y la falta de
valoración por el entorno natural, agravadas por el desarrollo de
actividades antrópicas de alto impacto que han generado una pérdida importante
del patrimonio natural de la costa, principalmente degradación y reducción de la
superficie de campos dunares y humedales, los principales ambientes costeros
prestadores de servicios ambientales y capaces de mitigar los efectos de los
tsunamis. Estos ambientes se están perdiendo aquí, y en una buena parte del país
lo cual conjugado a un intenso proceso de crecimiento urbano en la costa, explican
el aumento de la recurrencia y la magnitud de los desastres naturales en Chile en
los últimos años.
Notas
1
Este trabajo ha sido realizado con apoyo de los proyectos FONDECYT N° 1151367,
11140424 y FONDAP N°15110017 de la Comisión Nacional de Investigación
Científica y Tecnológica de Chile. Se agradece a la alumna tesista
Constanza Villarroel (2012) por el levantamiento de datos de vulnerabilidad en
Boca Sur, como parte de esta investigación. Artículo recibido el 30 de enero
de 2016, aceptado el 26 de abril de 2016 y corregido el 16 de junio de 2016.
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Revista de geografía Norte Grande

versión On-line ISSN 0718-3402
Rev. geogr. Norte Gd. no.53 Santiago dic. 2012
http://dx.doi.org/10.4067/S0718-34022012000300006
Revista de Geografía Norte Grande, 53: 85-106 (2012)
TEMA CENTRAL
Riesgo de tsunami en caleta Tubul, Región del Biobío:

escenarios extremos y transformaciones territoriales
posterremoto1
Carolina Martínez2, Octavio Rojas3, Rafael Aránguiz4, Arturo Belmonte5,

Álvaro Altamirano6 y Paulina Flores7
2
Departamento de Geografía, Universidad de Concepción (Chile). E-
mail: carolmartinez@udec.cl
3
Centro EULA-Chile y Departamento de Geografía, Universidad de Concepción
(Chile). Becario CONICYT 2012. E-mail: ocrojas@udec.cl
4.
Departamento de Ingeniería Civil, Universidad Católica de la Santísima
Concepción (Chile). E-mail: raranguiz@ucsc.cl
5
Departamento de Geofísica, Universidad de Concepción (Chile). E-
mail: abelmonte@dgeo.udec.cl
6
mail: alaltamirano@udec.cl
7
mail: paulina.flores76@gmail.com
RESUMEN
Se analiza el riesgo de inundación por tsunami para un evento extremo en la

localidad de Tubul (37°S), Región del Biobío. Para el análisis de peligrosidad se
determinaron tres escenarios asociados a los eventos tsunamigénicos locales de
1835 y 2010 a los cuales se aplicó modelamiento numérico. Se incluyó el evento de
1877 para determinar los efectos de un tsunami lejano. Se analizó la vulnerabilidad
en sus dimensiones física, socioeconómica y educativa. El tsunami de 1835 se
determinó como evento extremo, con alturas de inundación de 10 m y cota de
inundación de 10 m. Se establecieron niveles de vulnerabilidad altos y medios
explicados por la deficiente materialidad de la vivienda y perfil socioeconómico
vulnerable de la población, bajos niveles de escolaridad y reacción frente a estos
eventos. El riesgo natural obtenido se ubicó en niveles altos para toda la localidad.
Se contrastan los resultados con el Plan de Reconstrucción vigente.
Palabras clave: Desastres naturales, vulnerabilidad, resiliencia, planificación

territorial.
Los tsunamis son fenómenos recurrentes en la costa chilena debido a su contexto

tectónico. La mayoría de estos se generan debido a terremotos de subducción, los
cuales presentan un notable registro histórico de efectos devastadores (Lockridge,
1985; Lomnitz, 1970, 1971; Kausel, 1986; Díaz, 1992; Urrutia y Lanza, 1993;
Monge, 1993; Lorca y Recabarren, 1994; Lagos, 2000; Palacios, 2012).
Recientemente, el terremoto Mw = 8,8 del 27/F de 2010 y
posterior tsunami produjeron efectos devastadores en la costa chilena a lo largo de
unos 600 km, sin embargo, los más destructivos ocurrieron en las pequeñas
localidades costeras de la Región del Biobío, la mayoría de estas dedicadas a la
actividad pesquera artesanal. Entre estas, destaca la localidad rural de Tubul, una
pequeña caleta de unos 2.000 habitantes, que hasta antes del tsunami tenía como
principal actividad la explotación del alga gracilaria (pelillo) que crecía a expensas
del humedal Tubul-Raqui. La localidad forma parte de un sistema interconectado de
cuencas costeras cuyo contacto con el mar ha formado una extensa llanura litoral
con comportamiento de marisma salobre, formando así uno de los humedales
costeros más relevantes de la región y que antes del terremoto del 27/F figuraba
entre los sitios prioritarios para la conservación y se proyectaba como futuro sitio
RAMSAR. El terremoto del 27/F generó en esta localidad un alzamiento costero de
1,4 m que produjo cambios importantes en el nivel de base de los ríos Tubul y
Raqui, desecamiento del humedal y pérdida consiguiente de la biodi-versidad, así
como cambios morfológicos en el sistema estuarial, el cual extendió su zona
intermareal en unos 100 m con estados alternantes entre estuario barrera
y lagoon costero (Quezada et al., 2010, Farías et al., 2010; Martínez et al., 2011;
Vargas et al., 2011).
Actualmente en la Región del Biobío se desarrolla un proceso de Reconstrucción

donde se registran profundas transformaciones territoriales y que hace prioritario
contar con estudios científicos aplicables a la toma de decisiones, dado que muchas
de las áreas arrasadas por el tsunami están hoy en día siendo repobladas en los
mismos lugares afectados e incluso con un aumento de la densificación del uso
residencial. Dado que esta localidad fue una de las más afectadas por
el tsunami del 27/F, y en ella se está ejecutando un Plan de Reconstrucción que
está generando la consolidación residencial y el paso rápido de área rural a urbana,
el propósito de esta investigación es analizar el riesgo de tsunami para un evento
extremo, que permita generar criterios para el manejo del riesgo, así como al
proceso de Reconstrucción que vive actualmente la región.
Materiales y métodos
Área de estudio
La localidad de Tubul se localiza en el golfo de Arauco (37°18'S), y desde el punto

de vista administrativo pertenece a la comuna de Arauco; comprende una superficie
aproximada de 3 km2 y una población de unos 2.000 habitantes, principalmente
concentrada en la ribera del río Tubul (Figura N°1) y vinculada a la pesca,
fundamental actividad económica de la localidad.
Figura N° 1
Localización de Tubul, comuna de Arauco, Región del Biobío, Chile.

El área se inserta en un sistema interconectado de cuencas costeras cuya superficie

conjunta es de 274 km2. El clima es de tipo mediterráneo de influencia oceánica
con estación seca prolongada y lluvias concentradas en la estación invernal
(Devynck, 1970). El sistema se desarrolla sobre la formación Tubul de edad
Pliocena (Pineda, 1983), compuesta por depósitos sedimentarios, principalmente
areniscas. En el área se reconocen tres niveles de terrazas marinas que fluctúan
entre 50 y 100 m. Los procesos eustáticos y tectónicos cuaternarios generaron
áreas de relleno y solevantamientos que han influido la morfología del área.
La interacción entre el régimen pluvial de las cuencas costeras y la marea de

régimen micromareal ha conformado uno de los humedales más importantes de la
región debido a la alta diversidad biológica que lo caracteriza, condición que se ha
ido recuperando a dos años de ocurrido el terremoto y tsunami del 27/F de 2010.
La asociación Sacocornio-Spartinentum densiflorae son las especies más relevantes
adaptadas a las variaciones de salinidad (Stuardo y Valdovinos, 1989; San
Martin et al., 1992; Stuardo et al, 1993; Constabel, 1993; Vásquez, 2009).
Procedimientos
Para evaluar el riesgo de tsunami en la localidad de Tubul, se definió como la

probabilidad de ocurrencia de un peligro natural extremo (tsunami), que puede
generar potenciales daños y pérdidas en el medio antrópico, y poner a prueba su
capacidad para responder y/o recuperarse (vulnerabilidad) una vez que el peligro
se convierte en desastre. De este modo, el riesgo representa la plasmación
territorial de una actuación humana poco acorde con las características físico-
naturales del territorio donde tiene lugar (modificado de Rojas y Martínez, 2012, en
prensa).
El análisis del peligro de inundación por tsunami fue realizado a partir de los
resultados de modelamiento numérico aplicando el código NEOWAVE desarrollado
en la Universidad de Hawai (Yamazaki et al., 2010). El modelamiento numérico
requirió la siguiente secuencia de actividades:
a) Determinación del escenario extremo y de la deformación inicial que genera

el tsunami
A través del uso de registros históricos y catálogos sísmicos, se elaboró una base
de datos histórica con sismos tsunamigénicos para la zona centro-sur de Chile. Los
eventos considerados corresponden a sismos interpla-ca con magnitudes superiores
a M = 8,0 que generaron tsunamis en la costa de la región. Los eventos
seleccionados correspondieron a los de 1835 y 2010. Adicionalmente, se incluyó el
evento de 1877 ocurrido en el norte de Chile, con el propósito de establecer los
efectos de grandes eventos generados fuera de la región centro-sur pero con
impacto potencial en ella, ya que la secuencia histórica de grandes terremotos
alojados en la zona de ruptura de dicho sismo, permite asignar un periodo de
recurrencia de 121 ± 33 años (Comte y Pardo, 1991), por lo tanto, un evento de
similares características podría repetirse en un futuro cercano.
Los parámetros de falla determinados para calcular la condición inicial para

cada tsunami (deformación), fueron aquellos que caracterizan el plano de ruptura y
el tamaño del sismo: locación o hipocentro, Magnitud Momento Mw, azimuth (az),
manteo (dip), ángulo de deslizamiento (rake), largo (L), ancho (W) y deslizamiento
interplaca (D). Estos parámetros fueron deducidos del conocimiento de las
características sismo-tectónicas de la región, así como de la relación existente entre
la magnitud-momento del sismo, el momento sísmico y las variables área de
ruptura y deslizamiento interplaca.
Para definir la condición inicial del tsunami de 1835 no se dispone de mucha

información, sin embargo, es posible estimar de manera tentativa la fuente sísmica.
Las dimensiones de la fuente fueron estimadas por Nishenko (1985) a partir de
datos de intensidad registrados en documentos históricos, tales como las
observaciones realizadas por Charles Darwin (Gil, 1945). Se define un largo de
ruptura de 400 km y un ancho de 150 km, con un desplazamiento interplaca de 8
m. Del mismo modo, Lomnitz (1970) recoge observaciones sobre el fenómeno que
ayudan a localizar de manera aproximada el evento. Por ejemplo, menciona un
levantamiento en isla Mocha y en el sector de punta Lavapié, de este modo, la zona
de ruptura se puede localizar lo suficientemente al sur como para generar
levantamiento en estas zonas, pero no una subsidencia en la desembocadura del
río Maule, que también fue descrito. Los parámetros sísmicos utilizados para
generar el tsunami de 1835 se muestran en el Cuadro N°1.
Cuadro N° 1
Parámetros de falla para eventos históricos
Fuente: Elaboración propia a partir de información histórica.
Para el caso del tsunami del 27/F de 2010, se consideraron estos parámetros a
partir del registro de alturas de inundación, run-up, tiempos de llegada y dirección
de propagación de las ondas del tsunami, considerando la existencia de más de una
fuente tsunamigénica. En el caso del evento de 2010, se consideró el modelo de
ruptura no homogéneo propuesto por el USGS (Hayes, 2010), el cual ha sido
validado regionalmente por Yamazaki & Cheung (2011), usando registros de las
boyas DART 32412, 51406, 3241 1 y 43412. Este modelo de ruptura utiliza 180
fallas finitas de largo y ancho fijos, pero con los demás parámetros sísmicos
variables.
Para la determinación de los parámetros sísmicos del evento de 1877 registrado en

el norte de Chile, se utilizaron las siguientes fuentes principales: mecanismos
focales de grandes terremotos como los obtenidos para los eventos de 1995
(Antofagasta) y 2001 (Arequipa), a partir de los cuales es posible estimar los
parámetros focales de cada sismo, lo que representa los parámetros del plano de
ruptura o plano de Wadati-Benioff (Delouis et al., 2010; Pinares, 2006), y los
resultados del estudio asociado al contacto sismogénico interplaca a lo largo de
Chile a partir del análisis del conjunto de mecanismos focales asociados a la
sismicidad de la región para el periodo 1960-1995 obtenidos de la tesis de grado de
Belmonte (1997). Los parámetros sísmicos utilizados en los sismos de 1835 y 1877
se muestran en el Cuadro N° 1. La Figura N° 2 presenta la condición inicial
del tsunami para cada uno de los escenarios analizados.
Figura N°2
Condición inicial de los tsunamis 1835, 1877 y 2010
b) Elaboración de grillas de diferente resolución espacial
Se generaron cuatro grillas anidadas de diferente resolución espacial (2', 30'', 6'' y
1'') con el propósito de aplicar el modelo numérico. Las grillas de menor resolución
(2' y 30'') utilizaron bases de datos batimétricas internacionales tales como General
Bathymetric Chart of the Ocean (GEBCO) y 5-Minute Gridded Global Relief Data
Collection (ETOPO-5), mientras que la grilla de resolución 6" se basó en las cartas
náuticas del Servicio Hidrográfico y Oceanográfico (SHOA), y la de mayor resolución
utilizada en la localidad de Tubul, fue creada utilizando datos batimétricos,
topobatimétricos y topográficos de detalle obtenidos en terreno entre 2011 y 2012
mediante GPS TRIMBLE doble frecuencia y ecosonda Garmin acoplado a bote
pesquero. Estos datos fueron vinculados a vértices creados especialmente para la
zona dado que el terremoto del 27/F de 2010 destruyó la red geodésica regional.
Los levantamientos batimétricos cubrieron los ríos Tubul y Raqui, además del sector
marino adyacente a la caleta, mientras que los levantamientos topográficos
cubrieron la zona estuarial y el humedal hasta la cota de los 20 m. Para cotas
mayores se utilizaron datos topográficos extraídos de imágenes AsterGDem, con
resolución de 30 m, disponibles en: http://www.gdem.aster.ersdac.or.jp/,
generándose contornos cada 5 m.
c) Aplicación del modelo numérico y validación de resultados
La aplicación del modelo de propagación de tsunami consideró los siguientes

aspectos: las condiciones iniciales de generación de tsunami aplicadas para
deformación estática y dinámica; la batimetría y topografía en región de interés
plasmada en cuatro niveles de grillas de tal forma que las menores están
contenidas en las mayores; la definición de los tamaños de celda en cada grilla; las
constantes físicas del medio y un periodo máximo de propagación e interacción con
el entorno variable entre 6 horas para los eventos de campo cercano y 10 horas
para el tsunami de campo lejano. Se elaboraron además mareogramas sintéticos
para dos sectores de la caleta (en la desembocadura del río y frente a la playa de
Tubul) con el propósito de comparar las alturas de ola y los tiempos de arribo
del tsunami. Del mismo modo, se definió un mareógrafo sintético en Talcahuano, el
cual fue usado para validar los eventos de 1877 y 2010. La Figura N° 3 muestra la
ubicación de los mareógrafos sintéticos en Tubul y Talcahuano. La Figura N°
3A muestra la malla de mayor resolución utilizada para las modelaciones en Tubul,
mientras que la Figura N° 3B muestra solo parte de la malla de mayor resolución en
la bahía de Concepción.
Figura N°3
Localización de mareógrafos sintéticos
Tal como se mencionó anteriormente, el modelo de ruptura propuesto por el U.S.

Geological Survey (USGS) para el sismo de 2010 ha sido validado regionalmente en
el trabajo de Yamazaki & Cheung (2011), por lo que el presente trabajo realiza una
validación local utilizando la información de terreno recogida por los autores
durante el postsunami en las diferentes localidades afectadas de la región. Esta
información ha quedado registrada en los trabajos de Quezada et al. (2010),
Aránguiz (2010), Martínez et al. (2011). Los resultados del modelo numérico en
Tubul fueron comparados a su vez con las mediciones realizadas por Fritz et
al. (2011) en trabajos de terreno efectuados en la zona. La Figura N° 4 indica las
mediciones en la zona en estudio donde el círculo indica la altura de inundación y el
triángulo el run-up. Adicionalmente, se realizó una modelación numérica en la bahía
de Concepción utilizando la misma resolución de mallas y se comparó el mareógrafo
de Talcahuano con un mareógrafo sintético en la misma ubicación (Figura N° 3B).
Figura N° 4
Mediciones en Tubul realizadas por Fritz et al. (2011)

Por otro lado, para validar el tsunami de 1877 se analizó la serie de tiempo de un
mareógrafo virtual en Talcahuano, ya que existen observaciones visuales
del tsunami de 1877 en dicha localidad (Soloviev & Go, 1975). Según estas
observaciones, en Talcahuano se observó una oscilación importante del mar unas 3
horas después de ocurrido el sismo. Las observaciones visuales de esa época
indican también que en torno a las 0:30 horas (cuatro horas y media después del
sismo) el nivel del mar alcanzó 1,2 metros por debajo de la bajamar regular, esto
es, unos 1,8 metros aproximadamente, y a las 01:00 horas (5 horas después del
sismo) alcanzó los 2 metros sobre la marea máxima regular, esto es, unos 2,8
metros sobre el nivel medio del mar. Finalmente, el parámetro para medir la
intensidad y altura de los tsunamis de 1835 y 1877 se realizó a partir de run-up de
áreas máximas de inundación en conjunto con valores de series de tiempo.
A partir de los resultados del modelamiento numérico, se elaboró una carta de

peligro de inundación por tsunamipara la localidad de Tubul, utilizando al
SIG ArcGis 9.3, en la cual se incluye el área de propagación máxima asociada al
evento extremo. Los niveles de peligrosidad fueron determinados a partir de alturas
de flujo de 0, 0.5 y 2.0 m (Beyer y Aránguiz, 2010).
Para determinar áreas vulnerables frente a tsunami, se definió la vulnerabilidad

como el grado de pérdida o grupos de elementos bajo riesgo, resultado de la
probable ocurrencia de un suceso desastroso (UNDRO, 1979; Cardona, 1993). Bajo
este enfoque, la vulnerabilidad total frente a tsunami (Wilches-Chaux, 1988, en
Maskrey, 1993) fue determinada por el estudio de tres vulnerabilidades
individuales: física, socioeconómica y educativa. Para su análisis, el poblado fue
divido en unidades de análisis (UA) definidas por manzanas derivadas del Plan
Regulador Comunal (PRC) de Arauco (Ilustre Municipalidad de Arauco, 2005); las
manzanas con dificultades de definición fueron delimitadas con métodos de terreno
mediante GPS cartográfico. La división generó 29 UA, que incluyen las aldeas
provisorias emplazadas postevento tsunamigénico del 27-F de 2010. La base
cartográfica se obtuvo de la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI) Región del
Biobío. La población de interés fue definida por los jefes de hogares mayores de 18
años residentes en la aldea de Tubul. El número de la población se determinó en
función de datos de la Ilustre Municipalidad de Arauco y se actualizó mediante
levantamiento en terreno, que consistió en censar el número de viviendas posterior
al tsunami del 27-F, debido a la pérdida de viviendas y su posterior emplazamiento
provisorio.
El tamaño muestral se determinó según los siguientes factores: amplitud de

universo (494 jefes de hogares); nivel de confianza 95%; precisión (5%) y una
proporción del 90%, estimada según datos del Ministerio de Planificación para la
Región del Biobío (Larrañaga y Herrera, 2010). Aplicada la fórmula para
poblaciones finitas, se obtuvo un tamaño de muestra de 109 personas, por razones
de pérdidas o rechazo, finalmente se encuestó a 176 sujetos. Para el levantamiento
de las variables incluidas en cada vulnerabilidad, se elaboró una encuesta con
preguntas cerradas, estructurada según las variables de interés de las
vulnerabilidades específicas (Cuadro N° 2). La muestra se aplicó en forma aleatoria
simple; el análisis de los datos se realizó en el software InfoStat (Di Rienzo et
al.,versión 2011).
Cuadro N° 2
Matriz de riesgo de inundación por tsunami, localidad de Tubul
Rango de riesgo: Bajo (1-2), Medio (3-4), Alto (6-9).
Para analizar las vulnerabilidades específicas, se utilizó análisis multicriterio (AMC).

En la vulnerabilidad física las variables de interés fueron: a) ubicación de la
vivienda; b) tipo de vivienda; c) materialidad; d) número de pisos. Para la
vulnerabilidad socioeconómica se consideró: a) nivel de ingreso de la población; b)
actividad económica; c) pobreza. La vulnerabilidad educativa fue determinada en
función de: a) nivel de enseñanza; b) nivel de información sobre las causas del
fenómeno; y c) reacción frente al fenómeno. Para cada indicador se utilizaron tres
niveles de vulnerabilidad: alto, medio y bajo, definidos en función de datos previos.
Para determinar áreas jerarquizadas en niveles de vulnerabilidad total frente
a tsunami, se evaluaron los resultados de las tres cartografías de vulnerabilidades
específicas, según la siguiente ecuación: CVT=VF+VSE+VE, donde: CVT
(cartografía de vulnerabilidad total); VF (vulnerabilidad física); VSE (vulnerabilidad
socioeconómica); VE (vulnerabilidad educativa).
El riesgo final se obtuvo en función de la ecuación R=P*V, donde R=Riesgo,
P=Peligro, A=Amenaza. Los factores fueron integrados en una matriz (Eckert et
al., 2012; Jalínek et al., 2012), de la multiplicación se obtuvieron tres niveles de
riesgo: alto, medio y bajo (Cuadro N° 2), con puntajes desde 1 a 9. El nivel de
riesgo se aplicó a las unidades de análisis mencionadas en el apartado de
vulnerabilidad en un entorno de SIG.
Vulnerabilidad de la caleta de Tubul
Validación de resultados
a) Tsunami 1877
La Figura N° 5 indica la serie de tiempo en Talcahuano obtenida para el evento

M=8.8 de 1877. Se puede observar una buena correspondencia con las
observaciones descritas en Soloviev y Go (1975), pues la primera onda comienza a
aumentar después de 3 horas de ocurrido el sismo y luego el nivel desciende a poco
más de 2 m bajo el nivel medio del mar. Además, el máximo nivel alcanzado
coincide tanto en la hora como en el valor registrado, esto es, 3 metros, 5 horas
después de ocurrido el sismo.
Figura N° 5
Serie de tiempo de mareógrafo virtual en Talcahuano para un evento M=8.8 frente

a Iquique
b) Tsunami 2010
La Figura N° 6 indica la variación del nivel del mar en Talcahuano registrada

durante las dos primeras horas del evento y lo obtenido por el modelo numérico. Se
puede observar que tanto la llegada de las dos primeras ondas como la máxima
inundación de la primera son bien representadas. Incluso las dos oscilaciones
menores ocurridas entre las dos ondas más grandes son captadas por el modelo
numérico. En la Figura N° 7 se presenta el área de inundación medida (izquierda) y
modelada (derecha) en Tubul para el evento de 2010, se puede observar una
concordancia entre ambas áreas de inundación.
Figura N° 6
Comparación de la variación del nivel del mar medido en Talcahuano y el obtenido

en el modelo numérico
Figura Nº 7
Área de inundaciòn en Tubul medida (A) y obtenida mediante el modelo numérico

(B)
Fuente: A) geoportal.sernageomin.cl/geoportal/rest B) Elaboraciòn propia.
El Cuadro N° 3 presenta una comparación de las mediciones realizadas por Fritz et

al. (2011) (indicadas anteriormente en la Figura N° 4) y los valores obtenidos por el
modelo numérico. En general, se observa una muy buena correspondencia entre
ambos datos, principalmente en la zona plana y desembocadura del río Tubul. Sin
embargo, la diferencia más grande se obtiene para el run-up medido de 8.4 m en la
zona este de la desembocadura del río Raqui y no en la caleta de Tubul. Una
explicación posible es que el sector donde se midió este valor, posee una topografía
en forma de V que genera concentraciones de energía que el modelo numérico y la
resolución de la malla (~30 m) no son capaces de representar adecuadamente.
Para los demás datos se obtuvieron diferencias de centímetros solamente.
Cuadro N° 3
Comparación de resultados modelo numérico y Fritz et al. (2011)
Propagación del tsunami
La Figura N° 8 indica la serie de tiempo de los mareógrafos virtuales frente a la

playa de Tubul para los eventos de 1835 y 2010. En general, se puede observar
que ambos eventos muestran un comportamiento similar, a pesar de utilizar
fuentes tsunamigénicas distintas, una con modelo de ruptura homogéneo (1835) y
la otra con modelo no homogéneo con 180 fallas finitas (2010). Se puede observar
que si bien se registra un aumento del nivel del mar desde el comienzo del sismo,
esta primera onda no es la más destructiva y solo genera un aumento gradual del
nivel del mar, durante los primeros 50 minutos, y puede alcanzar los 3 metros en el
caso del evento de 1835. Además, la mayor inundación se produce con la tercera
onda, que corresponde a una onda de orilla que viaja de norte a sur, la cual ingresa
por el extremo norte del golfo de Arauco, la que alcanza 9 metros para el evento de
1835 y 6 metros para el de 2010.
Figura N° 8
Serie de tiempo en el mareógrafo virtual frente a Tubul para los eventos de 1835 y
2010
Del mismo modo, la Figura N° 9 muestra la variación del nivel del mar en Tubul
para el evento de 1877 durante 10 horas. Se puede observar que la primera onda
alcanza un nivel máximo de 200 minutos (3 horas 20 minutos) después de ocurrido
el sismo. Al igual que en el caso anterior, la primera onda no es la más grande, sino
las ondas posteriores, las cuales alcanzan un nivel máximo de 2 m.
Figura N° 9
Serie de tiempo en el mareógrafo virtual frente a Tubul para el evento de 1877
La Figura N° 10 indica el área de inundación máxima y las velocidades de flujo

obtenidas del modelo numérico en la localidad para los eventos de 1835, 1877 y
2010. Se observó que para el evento de 1835, tanto el área de inundación como la
velocidad de flujo fueron máximas, alcanzando valores de hasta 10 m y 7m/s,
respectivamente. El evento de 2010 presentó características muy similares al de
1835, sin embargo, de efectos menores dado que la altura máxima de inundación
alcanzó los 6 m en la zona, mientras que las velocidades de flujo registraron hasta
5 m/s. Para el evento lejano de 1877, la altura de ola máxima fue de 2 m,
afectando principalmente al litoral arenoso del área entre Tubul y playa Raqui, con
velocidades de flujo de hasta 2 m/s. La cota de inundación para este evento fue de
2,5 m. Hacia el interior de la localidad, las alturas de ola máximas fueron de 1,7 m.
En todos los casos se observó un efecto amortiguador del cerro isla localizado entre
los ríos Tubul y Raqui.
Figura Nº 10
Área de inundación por tsunami y velocidades máximas de flujo
La Figura N° 11 muestra la evolución del tsunami de 1835 a medida que ingresa al

golfo de Arauco y se propaga hacia Tubul. La Figura N° 11A corresponde a los
primeros 5 min después de ocurrido el evento, y se puede observar claramente que
la primera onda que se registra en Tubul (ver Figura N° 8) corresponde a la onda
primaria que ingresa al golfo entre la isla Santa María y la península de Arauco, con
una dirección hacia el este. Además, se puede observar el efecto de refracción
inducido por la presencia del cañón submarino del Biobío, el cual genera un cambio
de dirección en la propagación del frente principal, que a su vez es incrementado
debido al efecto de difracción de la isla Santa María (Aránguiz, 2012). Las Figuras
N° 11C y 11D muestran la propagación del tsunamidesde el tiempo T=110 minutos
a 150 minutos, tal que se captura la propagación de la onda de orilla que genera la
máxima inundación en Tubul (ver Figura N° 8). Se puede observar que esta onda
ingresa al golfo de Arauco en dirección norte-sur y en dirección SW a Tubul, lo cual
genera un escenario muy desfavorable.
Figura Nº 11
Propagación del tsunami, evento 1835

Alturas de flujo y niveles de peligrosidad

La Figura N° 12 presenta el área de inundación correspondiente al evento de 1835,
se indican también dos cortes transversales que permiten visualizar las alturas de
inundación y alturas de flujo. Se puede observar que las máximas alturas de flujo
en la zona de Tubul superaron los 5 m, pues la elevación del terreno es de 3-4 m,
mientras que las alturas de inundación alcanzaron los 10 m.
Figura Nº 12
Alturas de inundación y cortes transversales en la zona de Tubul (37º S), Región

del Biobío
Niveles de peligrosidad de inundación por tsunami
Considerando el evento de 1835 como evento extremo, los niveles de peligrosidad

fueron obtenidos a partir de las alturas de flujo y campo de velocidades obtenidas
del modelo numérico. Dado que el área se comporta por sus características
topográficas como una superficie relativamente uniforme, las alturas de inundación
alcanzaron la cota de los 10 m, por lo cual toda el área registró una inundación a
ese nivel (> 2 m) asociadas a velocidades de hasta 8 m/s.
La superficie con alta peligrosidad correspondió al 66,7% del área, dentro de la cual
se ubica la totalidad del asentamiento de Tubul (Figura N° 13).
Figura N° 13
Niveles de peligrosidad por tsunami, localidad de Tubul

Niveles de vulnerabilidad
La vulnerabilidad física para la localidad presentó solo niveles altos y medios. El

nivel medio representó un 58% de la población; las viviendas construidas se
caracterizaron por ser viviendas tipo casa, construidas con material de albañilería
y/o madera. En nivel alto se ubicó el 42% de la población, que reside en viviendas
construidas con madera, internit o lata, de solo un piso (Figura N° 14). En ambos
casos el 100% de las viviendas se encuentra bajo la cota de los 10 m.s.n.m.
Figura Nº 14
Materialidad de las viviendas, localidad de Tubul

Fuente: Colección personal de los autores.
La vulnerabilidad socioeconómica de la población de Tubul se concentra en niveles

medios y altos. El nivel alto alcanza al 33% de la población, caracterizándose por
presentar bajos salarios y niveles de pobreza-indigencia elevada. La vulnerabilidad
media abarca al 64% de la población. Solamente un 3% de la población presenta
vulnerabilidad socioeconómica baja. En los niveles alto y medio predominaron como
actividad económica la extracción de productos del mar; mientras que el nivel bajo
corresponde a personas que laboran en el sector terciario, como profesionales y
técnicos.
Para la vulnerabilidad educativa se distinguieron niveles altos y medios. La

vulnerabilidad media quedó representada por el 79% de la población; en su
mayoría presentaron un nivel de escolaridad que no superó la enseñanza primaria,
su nivel de información sobre las causas de un tsunami supera el 40%, y ante la
posibilidad de un evento ellos evacuarán a zonas seguras que no han sido
determinadas por instituciones respectivas. En vulnerabilidad alta se encontró el
21% de la población; este nivel no difirió estadísticamente en cuanto a las
características del nivel de instrucción y conocimiento de las causas de
un tsunami en comparación a la vulnerabilidad alta; sin embargo, no supieron cómo
reaccionar y enfrentar el evento.
Los niveles de vulnerabilidad total de la localidad fueron medios y altos para el

100% de las unidades de análisis. Estos niveles se explicaron por la exposición de
las viviendas, materialidad, nivel de ingreso de la población, escolaridad y reacción
frente al fenómeno; la totalidad de estas variables se situaron en rangos de
vulnerabilidad medios y altos, explicando la variabilidad de los resultados obtenidos
(Figura N° 15).
Figura N° 15
Niveles de vulnerabilidad, localidad de Tubul

a) Áreas de riesgo por tsunami
Se determinaron dos niveles de riesgo de inundación por tsunami en la localidad. El

nivel alto se registró para el 1,64% del área de estudio, mientras que el nivel medio
para el 65,1% de la localidad. Este último nivel se registró en las áreas actualmente
no ocupadas pero que se localizan dentro del área de peligrosidad de tsunami. Las
áreas con alto riesgo incluyen el asentamiento humano de Tubul y corresponden a
sectores que registraron una alta vulnerabilidad social sobre áreas de alta
peligrosidad de inundación por tsunami (Figura N° 16).
Figura N° 16
Áreas de riesgo de inundación por tsunami, localidad de Tubul

La localidad de Tubul actualmente experimenta un fuerte proceso de urbanización,

que de acuerdo al Plan Maestro de Reconstrucción considera ocupar las áreas de
riesgo medio y reocupar a través de la entrega de subsidios para la reconstrucción
aquellas viviendas destruidas por el terremoto y tsunami del 27/F de 2010.
La Figura N°18presenta el tipo de viviendas emplazadas dentro de la denominada
"zona de viviendas antitsunami". Este Plan considera un parque de mitigación en el
borde costero y la construcción de una costanera con ciclovías.
Figura N° 18
Tipo de viviendas insertas en el proceso de Reconstrucción en la localidad de Tubul
Fuente: Colección personal de los autores.

Conclusiones
Los efectos diferenciales registrados en la costa del centro sur de Chile, generados
por el tsunami del 27F de 2010, establecieron que la configuración de la costa es un
aspecto clave a considerar en los escenarios extremos a modelar.
El tsunami del 27F utilizó los cursos locales de las pequeñas localidades costeras
(principalmente paleobahías y estuarios) para propagar la energía al interior de
estas, generando una mayor superficie inundada. Las características
geomorfológicas, en especial de la Región del Biobío, generan condiciones propicias
para recibir los impactos de estos eventos dada su herencia morfogenética donde
los procesos eustáticos y tectónicos han construido planicies de playa con depósitos
de cubierta eólica antigua sobre asentamientos humanos construidos sobre el
antiguo delta del Biobío (Isla et al., 2012) o campos dunares que protegieron
algunas ciudades costeras de efectos aún mayores como lo fue en Cobquequra,
Tirúa y Vegas del Itata. Resulta indispensable conocer estas características de la
costa con el propósito de inferir los potenciales efectos de un tsunami extremo.
Algunos rasgos morfológicos mayores tales como cañones submarinos generan

cambios en la propagación del tsunami tal como ha sido analizado por Aránguiz
(2011 y 2012) para el caso del cañón submarino del Biobío, el cual evidencia un
efecto mitigador, a diferencia de otros cañones submarinos en el mundo que
generan efectos amplificadores y mayores áreas de inundación (caso Sri Lanka y
Blangadesh). Este proceso ya había sido advertido por Quezada (2000) a través del
análisis de refracción. De acuerdo con Aránguiz (2011), la localización de la isla
Santa María al interior del golfo de Arauco, generaría procesos de difracción, que en
conjunto con la reflexión-transmisión en el cañón, tenderían a desviar el frente de
onda al lado sur del golfo de Arauco con impacto directo en las localidades de
Arauco, Tubul y Llico, lo cual coincidió con las alturas de olas mayores registradas,
donde el run-up alcanzó entre 4 y 13 m de acuerdo con observaciones locales
(Quezada et al., 2010; Fritz et al., 2011). Los resultados del modelamiento
numérico coincidieron con estas mediciones realizadas en terreno y se ajustaron
mejor a la zona más expuesta de la bahía de Tubul donde se localiza el
asentamiento, que en el sector protegido del río Raqui. Por lo tanto,
independientemente de la dirección de procedencia del tren de ondas
del tsunami, estas localidades estarán más expuestas a los efectos de un evento
extremo, como ha sido demostrado con los resultados del modelamiento numérico
de los tsunamis de 1835 y 2010, los cuales presentarían similitudes respecto a sus
efectos ya que de acuerdo a crónicas históricas el primero produjo los mayores
daños en bahías expuestas tales como Tirúa, Lebu, Tubul, Llico y Dichato, así
también las localidades de Tumbes y la isla Santa María experimentaron
alzamientos costeros, en Tubul se determinó en 2 metros (Cisternas et al., 2010),
muy cercano al establecido para el terremoto de 2010 de 1,4 metros (Quezada et
al., 2010; Farías et al., 2010).
Por otro lado, se sabe que el terremoto del 27F de 2010 generó cambios
morfológicos drásticos en la costa de la Región del Biobío, con alzamientos costeros
de 1,4 m en Tubul y 1,7 m en Lebu, situación que afectó a localidades ubicadas al
sur del golfo de Arauco (Quezada et al., 2010), lo que ha generado una nueva
realidad geográfica que debe incluirse al momento de efectuar modelamiento
numérico. Esta nueva realidad, en conjunto con las transformaciones territoriales
que actualmente experimentan las localidades afectadas por el sismo-tsunami del
27F, hace que permanentemente se deba modelar realidades dinámicas que hacen
que tanto la peligrosidad como la vulnerabilidad cambien en el tiempo. Tubul es,
actualmente, una de las localidades más intervenidas producto de la Reconstrucción
y se ha observado, solo en el último año, un rápido proceso de urbanización en
áreas de alta peligrosidad, así también se proyecta la construcción de una
costanera y ciclovía dentro de la zona intermareal, donde eventos comunes en el
área tales como marejadas y olas de tormentas tienen la capacidad de producir
cambios morfológicos. Uno de los principales factores que elevan la vulnerabilidad
por tsunami en Tubul es el tipo de vivienda y su materialidad, localizadas al borde
de la zona intermareal y dispuestas en parcelas irregulares, estas viviendas,
construidas en madera, de un piso y materiales ligeros, pueden ser masivamente
arrasadas cuando el tsunami desarrolla velocidades de corrientes del orden de los 2
m/s y alturas de flujo o profundidad de la inundación sobre los 2 m; así,
experiencias mundiales con eventos extremos han establecido una destrucción total
de las viviendas con alturas de flujo cercanas a 5 m y velocidades de las corrientes
de 4 m/s (Lagos et al., 2008). Los resultados del modelamiento numérico
establecieron alturas de ola de 9 m para el evento de 1835 y 6 m para el de 2010,
mientras que las velocidades de las corrientes fueron de 8m/s para el evento de
1835 y de 6m/s para 2010, lo cual elevó el riesgo debido a que la localidad está
emplazada en áreas de alta peligrosidad de inundación por tsunami.
Por otro lado, la caleta, históricamente, surge vinculada estrechamente a la

actividad pesquera y en especial a la recolección del alga gracilaria, esta última
explotada casi exclusivamente por mujeres. Estas actividades, aunque no habían
causado impacto en los indicadores socioeconómicos, dado que en la localidad el
nivel de pobreza ha sido históricamente alto y vinculado a otros problemas sociales,
el terremoto y tsunami de 2010 generó un aumento en las características
vulnerables de la población (Altamirano, 2011), que hoy contrastan con una visión
de ocupación del territorio que está fuera de la manera idónea de gestionar las
áreas de riesgo ya que se está priorizando el emplazamiento de infraestructura
urbana por sobre las necesidades que vinculan a la población con su espacio natural
(arraigo e identidad), que es la pesca y el uso de recursos naturales tales como la
recolección de algas. La caleta Tubul en este sentido se localiza en uno de los
principales humedales de la región, hoy en día en lenta recuperación (Valdovinos
2012), y ocupa la antigua planicie de playa construida por procesos fluviomarinos y
tectónicos sobre la cual se desarrolla la marisma salobre, por lo cual es una zona
frágil y que requiere de manejo ambiental. El proceso de Reconstrucción en este
sentido, debe considerar la naturaleza y fragilidad de los sistemas costeros en
donde se interviene, con el fin de evitar la degradación ambiental de estos y
consecuencias negativas ante futuras situaciones de riesgo de desastre, que como
se ha demostrado los fenómenos de tsunamis son eventos recurrentes en la costa
chilena y en especial en la región del Biobío (Lagos, 2000; Palacios, 2012).
Los estudios de riesgo hoy en día enfati-zan en los conceptos de adaptación y

resiliencia a partir de las lecciones aprendidas de eventos extremos en diferentes
partes del mundo (Paton & Johnston, 2006; Cutter et al., 2008; Jabareen, 2012).
Se hace necesario, por lo tanto, incluir e incorporar a la forma de ocupar el
territorio, caracterizado por una intensa antropización de la zona costera, la
extensa recurrencia histórica de estos fenómenos y la determinación de escenarios
extremos, con el fin de disminuir o controlar la situación de desastres que estos
provocan.
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Rev. geogr. Norte Gd. no.51 Santiago mayo 2012
http://dx.doi.org/10.4067/S0718-34022012000100008
ARTÍCULOS
Potencial acuícola en áreas preandinas de la Región de

La Araucanía: conflictos de uso con la actividad
turística1
Denis Alfaro Castillo2+ y Fernando Peña-Cortés3
2
Laboratorio de Planificación Territorial, Facultad de Recursos Naturales,
Universidad Católica de Temuco (Chile). La autora Denis Alfaro falleció durante el
periodo de edición de este trabajo. El artículo es un reflejo de su especial interés y
preocupación por contribuir, efectivamente, al logro de la sustentabilidad en los
territorios de la Región de La Araucanía.
3
Laboratorio de Planificación Territorial, Núcleo de Investigación en Estudios
Ambientales, Facultad de Recursos Naturales, Universidad Católica de Temuco
(Chile). E-mail: fpena@uctemuco.cl
RESUMEN
Se identificaron las áreas de uso y conflicto entre la salmonicultura y el turismo en

el área preandina de la Región de La Araucanía en Chile. Para ello se determinaron
variables de aptitud y de restricciones técnicas y legales que se integraron a través
de un Sistema de Información Geográfica. Posteriormente, se evaluó la percepción
de actores comunales frente a los dos tipos de actividades. Los resultados
permitieron identificar tres sectores de conflicto espacial, todos en la comuna de
Pucón. Se cuantificaron 245.113 ha potenciales de aptitud para la instalación de
centros de cultivos de salmonídeos. Sin embargo, el estudio de percepción mostró
que un amplio sector es renuente a la instalación de nuevos centros de cultivo. Por
su parte, el turismo se percibe como una actividad que genera mayor empleabilidad
en el sector, pero no es claro para la población los efectos ambientales de ambas
actividades.
Palabras clave: Planificación territorial, conflicto de uso, acuicultura, turismo,

percepción.
El sector acuícola chileno basa su producción en el cultivo de salmones con valores

de producción sobre las 650 mil toneladas, exportaciones por MUS$ 2.241 en 2007
y se proyecta aumentar su producción actual a niveles cercanos a las 1.300
toneladas para el 2020 y 2.400 toneladas para el 2030 (Brugère y Ridler, 2005;
Quiroz y Consultores Asociados, 2006; FAO, 2009). Sin embargo, para lograr las
metas de producción propuestas, se hace necesario que la industria incremente la
producción de ovas, alevines o smolts, etapas que necesariamente deben realizarse
en un ambiente dulceacuícola, ejerciendo de esta manera una fuerte presión de uso
sobre territorios que presentan pendientes suaves, con accesibilidad y proximidad a
cursos fluviales superficiales permanentes de mediano torrente (esteros, riachuelos
y quebradas) cuya cantidad y calidad son relevantes al momento de la localización
de esta actividad (Pichara et al., 2007; Atland & Bjerknes, 2009). Un espacio en el
cual se han encontrado dichas condiciones, es el territorio preandino de La
Araucanía, evidenciado en los últimos años por el fuerte incremento en el número
de centros de cultivos regionales inscritos en el Registro Nacional de Acuicultura
(38 centros en 1999; 88 centros año 2008) de los cuales, según los volúmenes de
producción actuales, 35 corresponden a categoría industrial (SERNAPESCA, 2009),
abasteciendo el 60% de las ovas, alevines y smolts que demanda la actividad a
nivel nacional (Pichara et al., 2007).
En este mismo espacio, se concentra el 50% de los 664 atractivos turísticos

naturales existentes en la Región de La Araucanía; los que ofrecen variedad de
atractivos y cuya actividad es intensa durante todo el año (LPT-UCT, 2002). Sus
atractivos naturales y culturales, de jerarquía internacional, explican la recepción
de flujos turísticos crecientes provenientes tanto del país como del exterior
(SERNATUR, 2009). Durante el año 2008, Chile generó un total de US$ 2.030,5
millones como ingresos de divisas por turismo receptivo los que representan el
87,4% de los ingresos generados por las exportaciones de salmón y trucha. En el
caso específico de la región de La Araucanía, las visitas recibidas a los atractivos
naturales del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado (SNASPE), ubican a
la región en el segundo lugar con respecto a turismo receptivo nacional (12,5%) y,
en cuarto lugar respecto al turismo receptivo extranjero (4,7%). Las proyecciones
del sector turístico mundial señalan que esta actividad crecerá a un ritmo del 4%
anual (OMT, 2007) durante los próximos 10 años. En el caso de Chile, la World
Travel and Tourism Council (WTTC, 2010), pronostica un notable desarrollo del
turismo a un ritmo de 12,3% en los próximos 10 años lo cual permitirá que para el
periodo 2008-2017 Chile ocupe el quinto lugar entre los 10 países de mayor
crecimiento de la industria turística con US$ MN 11.213,9 y el décimo entre los
generadores de empleos con 1,3 millones para igual periodo. Al igual que la mayor
parte de las industrias tradicionales, la acuicultura está en conflicto de uso
creciente (Borja, 2002) con las actividades de agricultura, minería, servicios
portuarios, navegación, pesca, esparcimiento, desarrollo industrial, vida salvaje y
otros usos (Noakes et al., 2003; Jayanthi et al., 2006; Israel, 2007; Molinet et
al., 2008).
Numerosos estudios describen conflictos entre la acuicultura y actividades

productivas coexistentes en ambientes marinos (Union of British Columbian Indian
Chiefs, 2004; Gowing et al., 2006a, 2006b; Molinet et al., 2008) y lacustres de
agua dulce (Jayanthi et al., 2006; Israel, 2007). A nivel mundial, se han
experimentado problemas sociales en países productores de salmón, como Chile,
donde este cultivo ha creado trastornos sociales y cierta marginación de las
personas con menores recursos, lo cual ha provocado una oposición a la acuicultura
e incluso la destrucción deliberada de jaulas (Barrett et al., 2002; FAO, 2009). Por
ejemplo, en Canadá, se ha extendido la opinión de que los cultivadores de salmón
son una amenaza para los derechos de pesca de los aborígenes y los grupos de
poblaciones indígenas han presionado al gobierno canadiense para que se oponga
al desarrollo de toda nueva piscifactoría y mantenga su moratoria sobre el cultivo
en jaulas de redes en el océano (Georgia Strait Alliance, 2002; Union of B.C. Indian
Chiefs, 2004). En Chile, empresarios turísticos de varias regiones del país señalan
que el turismo está enfrentando una realidad confrontacional con la acuicultura
(OECD/ CEPAL, 2005). Históricamente, La Araucanía ha tenido un fuerte desarrollo
turístico en toda el área andina y, más recientemente, un crecimiento acelerado de
la salmonicultura. Esta relación ha generado conflictos locales ambientales y
sociales ya que existe la percepción de que la acuicultura desarrollada en esta área
estaría afectando la calidad de los atractivos turísticos, específicamente la calidad
de las aguas que utiliza y del paisaje donde se emplaza y que, en síntesis, la
ordenación del territorio está desvinculada de la problemática real y de las
aspiraciones sociales existentes (IUCN, 2009).
El creciente y necesario desarrollo de la salmonicultura y del turismo en la Región

de La Araucanía, los quiebres y conflictos que ambas actividades manifiestan
originados por el uso de un mismo territorio, la ausencia de estudios tendientes a la
evaluación del potencial de cultivo de salmonídeos en la región y los escasos
trabajos de investigación que analizan la relación entre acuicultura y turismo en
Chile, plantean la necesidad de analizar esta interacción. En este estudio, se
identifican los espacios territoriales en conflicto actual, la aptitud y proyección
espacial óptima del territorio para la salmonicultura en áreas preandinas de La
Araucanía. Además, se analiza la percepción de actores territoriales sobre la
compatibilidad, los aspectos legales y ambientales entre ambas actividades.
Materiales y métodos
Descripción del área de estudio
El área en estudio (Figura N° 1) está conformada por las comunas de Lonquimay,

Curacautín, Vilcún, Melipeuco, Villarrica, Pucón, Curarrehue y Cunco con una
superficie de 1.363.395,7 ha. Estas comunas definidas geomorfológicamente como
perteneciente a la Unidad Territorial Andina Volcánica de Alta Naturalidad y Aptitud
Diversa (LPT-UCT, 2005), se caracterizan por presentar relieves abruptos
pertenecientes a la cordillera de los Andes, numerosos hitos geográficos de origen
glacial, volcanes, ríos, saltos de agua, alta ruralidad con aislamiento en los meses
de invierno, bajo grado de intervención humana y alto grado de naturalidad.
Figura N° 1
Ubicación área de estudio
En el área predominan los usos de conservación, turismo, ganadería, acuicultura y

en menor medida forestal. El paisaje, producto de la combinación de lagos, ríos,
volcanes con nieves eternas, y la presencia de bosques nativos, le han otorgado un
alto valor territorial (LPT-UCT, 2002). El recurso agua, formado tanto por lagos de
agua dulce (Villarrica, Caburgua, Colico, Huilipilún) y lagunas (Icalma, Galletué),
está abastecido por ríos de aguas puras y oxigenadas provenientes de glaciares y
volcanes nevados, con temperaturas entre 8° y 15° C (Armesto y Smith-Ramírez,
1994; DGA, 2004a y b).
Identificación de las áreas de conflicto territorial actual
Se utilizó la base cartográfica del Instituto Geográfico Militar de Chile (IGM) escala
1:50.000 con un modelo de elevación digital de la misión SRTM (Shuttle Radar
Topography Mission) de resolución de 60 m y cartografía vectorial base
proporcionada por el Laboratorio de Planificación Territorial (LPT) de la Universidad
Católica de Temuco. La información cartográfica básica de referencia de los suelos
se obtuvo del Centro de Información de los Recursos Naturales y de la Corporación
de Fomento de la Producción (CIREN-CORFO); las coordenadas geográficas de los
centros de cultivo y de las áreas de atractivos turísticos se obtuvieron del Servicio
Nacional de Pesca (SERNAPESCA) y Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR),
respectivamente. Para determinar las áreas de conflicto, se establecieron rangos de
protección de las actividades turísticas de 500, 1.000, 2.000 y 3.000 m establecidos
por SIGTUR (2002) para los atractivos turísticos de jerarquía local, regional,
nacional e internacional, respectivamente; estos últimos según la clasificación de la
Organización Mundial de Turismo; y en el caso de los centros de cultivo se
consideró un área de protección de 250 m. Esta información se procesó mediante la
conversión a formato raster, y su posterior confección en capas temáticas. Se
consideró la existencia de conflicto actual cuando las áreas de protección de ambas
actividades se sobreponían entre sí.
Proyección espacial de las áreas óptimas para salmonicultura
Mediante un panel de expertos constituido por 18 personas (siete jefes de centros

de cultivo, tres directores de servicios pertinentes, cinco académicos nacionales y
tres académicos internacionales) se determinó la aptitud física y las restricciones
del territorio para la salmonicultura así como la sobreposición de las actividades
turísticas. La primera etapa se inició con la identificación de cinco variables de
aptitud física del territorio para las actividades de salmonicultura: tipos de cursos
de agua, accesibilidad (distancia a los caminos y vías de acceso), proximidad a
cuerpos de agua superficiales permanentes, proximidad a centros urbanos y
pendiente del terreno (Cuadro N° 1). El panel también asignó ponderaciones
mediante juicios de valor según la importancia asignada por ellos a cada variable
(Geneletti, 2007, 2010). El tipo de curso de agua se consideró como la variable de
mayor ponderación (0,5) y la pendiente del terreno con la más baja (0,03) (Cuadro
N° 1). Posteriormente, mediante modelo matricial y evaluación multicriterio (MCE)
propuesto por Barredo (1996) y aplicado en Chile por Peña-Cortés y Mardones
(1999) y Rivera (2001), las variables fueron integradas en el módulo AHP
11 (Analytical Hierarchy Process) de ArcGis para la construcción de una matriz de
comparación por pares (Cuadro N° 1), que permitió la diferenciación de los pesos
de una variable en relación a otra, minimizando la carga de subjetividad de los
criterios de evaluación iniciales (Geneletti, 2010).
La identificación de los cursos de agua que mantienen un caudal adecuado para el

desarrollo de la salmonicultura a nivel industrial, se realizó mediante el
programa ArcGis 9.2® y las extensiones ArcHydro, Patch Analyst y Spatial
Analyst las cuales permitieron la delimitación de las cuencas, microcuencas y el
ajuste de la red hidrográfica. La aptitud de cada cauce se definió por la relación
entre la pendiente media (alta, media o baja) (Strahler, 1964; Mardones et
al., 2007) y el orden de cada cauce definidos por Strahler (1957) con valores de 1 a
8 (Cuadro N° 1). Se estableció con aptitud muy alta, alta y media los cauces de
orden 2, 3, 4 y 5 que corresponden a esteros y arroyos permanentes de
características ritrónicas mientras que los cauces con valores de orden 1 e iguales o
superiores a 6, 7 y 8, se definieron con aptitud media, baja o muy baja para la
salmoni-cultura por corresponder a cursos de agua no permanentes o de
características potamónicas, con alta carga de sedimentos en suspensión. Las
variables de accesibilidad (distancia a los caminos y vías de acceso), proximidad a
cuerpos de agua superficiales permanentes y a centros urbanos fueron definidas en
base a rangos de distancia a caminos (asfaltados o de ripio), cuerpos de agua
(superficiales y permanentes) y centros urbanos, respectivamente (Cuadro N° 1).
La determinación de los rangos de aptitud según la pendiente del terreno se realizó
según lo establecido por IUCN (2007, 2009) y Zuñiga et al. (2006), para la
selección de sitio de centros de cultivo de peces.
Cuadro N° 1
Variables de aptitud del territorio para la salmonicultura
Estas variables se agruparon en capas, mediante una suma lineal ponderada que
permitió obtener la capa de aptitud física del territorio para la salmonicultura,
estableciendo una escala numérica que incluye las variables y rangos de valor
asociadas: Muy alta (5), Alta (4), Media (3), Baja (2) y Muy baja (1). El presente
estudio no considera la calidad de agua como criterio para la selección de los
cuerpos fluviales, dado que las características físicas y químicas de estos, se
encuentran dentro de los valores óptimos requeridos para la salmonicultura (DGA,
2004a y b; Pichara et al., 2007; Atland & Bjerknes, 2009).
En la segunda etapa se determinaron las restricciones para el establecimiento de la

salmonicultura mediante la generación de mapas binarios con las distintas variables
técnicas, normativas y administrativas consideradas restrictivas, otorgando el valor
0 para excluir ese componente del análisis y el valor 1 cuando es permitido (Cuadro
N° 2).
Cuadro N° 2
Criterios de restricción del territorio para las actividades de salmonicultura
La aplicación cartográfica de las restricciones se realizó a través de un proceso de

álgebra de mapas, en donde cada restricción o capa (1/0) es multiplicada con la
cobertura que contiene los valores de aptitud.
En la tercera etapa, se elaboró el modelo espacial de aptitud óptima para la

salmonicultura. Para ello se sobrepusieron las coberturas del modelo de aptitud
física y las coberturas del modelo para desarrollo del turismo, elaboradas en el
marco del estudio SIGTUR (2002). Este último, contiene coberturas con cuatro
categorías de aptitud: nula, baja, media y alta. En tanto, las de aptitud para la
salmonicultura (propuesta en este estudio) contiene cinco categorías, nula, baja,
media, alta y muy alta. Atendiendo a estas diferencias, las capas de información se
estandarizaron y transformaron a formato raster (50x50 m), se reclasificaron y se
efectuó una multiplicación de las capas con la herramienta Raster Calculator de la
extensión Spatial Analyst de ArcGis 9.3.1. El resultado se reclasificó en cinco
categorías, utilizando para ello el método de corte de histograma de Natural
Breaks. De este modo, los niveles de conflicto entre el potencial acuícola y el
potencial de desarrollo turístico se clasificó en cinco categorías: nulo, mínimo,
medio, alto, máximo.
Percepción del conflicto de compatibilidad de uso entre salmonicultura y

turismo
Con el objeto de determinar la percepción de actores relevantes de la comunidad,

que representen a todos los segmentos de la población en las ocho comunas en
estudio, se diseñó una encuesta semiestructurada la cual fue validada por un
experto previo a su aplicación. La encuesta consistió en 19 preguntas cuyo diseño
se centró en tres ámbitos de percepción: un primer ámbito, el conflicto, permite
evaluar el rechazo o aprobación a la existencia de actividades productivas y la
aptitud y compatibilidad percibida para el turismo y la salmonicultura. El segundo,
el ambiental, considera el conocimiento de la normativa ambiental aplicable y el
nivel de impacto que a juicio de los actores consultados, se atribuyen a las
actividades productivas en estudio. El tercer y último, la empleabilidad, evidencia la
percepción de los sectores encuestados sobre el nivel de empleo con que las
actividades de salmonicultura y turismo contribuyen en cada comuna. La consulta
se aplicó a cuatro representantes del gobierno comunal (Alcalde; Director de la
Secretaría Comunal de Planificación [SECPLAC]; Director de la Unidad de Desarrollo
Local [UDEL]; y Director de la Dirección de Desarrollo Comunal, [DIDECO]), dos
representantes del sector privado (Presidente de la Cámara de Comercio y
Presidente de Cámara de Turismo) y dos representantes de la comunidad
(Presidente de la Unión Comunal de Junta de Vecinos Rurales y Presidente de la
Unión Comunal de Junta de Vecinos Urbanas), en total 64 encuestas.
Resultados
Determinación de áreas de conflicto territorial actual
Las ocho comunas en estudio concentran el 65% de los centros de cultivos de

salmonídeos y el 50% de los atractivos turísticos naturales en la región de la
Araucanía (SERNAPESCA, 2009; SERNATUR, 2009; SUBPESCA, 2009). Las áreas
con mayor número de centros de cultivo corresponden a la comuna de Villarrica,
Pucón, Melipeuco, Curacautín, y Cunco y se ubican en torno a los tributarios del
lago Villarrica y río Allipén (Figura N° 2). Para sus procesos productivos captan
agua proveniente de cuerpos fluviales menores como ríos, arroyos y esteros
permanentes y descargan sus efluentes en los mismos. Respecto al turismo, las
actividades turísticas se desarrollan en dos áreas existentes en el sector en estudio
(SERNATUR, 2009), las cuales se caracterizan por poseer atractivos turísticos de
jerarquía internacional de acuerdo a la clasificación de la Organización Mundial de
Turismo (OMT). Estas son el "Área turística Araucanía Andina" y el "Área turística
Villarrica-Pucón". La primera está conformada por las comunas de Victoria,
Curacautín, Lonquimay, Vilcún, Cunco y Melipeuco mientras que la segunda
comprende las comunas de Cunco, Pucón, Villarrica y Curarrehue (SERNATUR,
2007).
Figura N° 2
Áreas actuales de conflicto de uso entre las actividades turísticas y de

salmonicultura en la área preandina de La Araucanía.
A: Centro de cultivos salmonídeos (pisciculuras).
B: Atractivos turísticos.
C: Área de traslape de los centros de cultivos salmonídeos con atractivos turísticos.
D: Áreas de conflicto de uso entre las actividades turísticas y de salmonicultura.
La superposición de las áreas donde se desarrollan actividades turísticas y de

salmonicultura, revela la existencia de cuatro centros de cultivo en conflicto de uso
con actividades turísticas, ambas ubicadas en la comuna de Pucón (Figura N° 2D).
Sin embargo, resulta relevante que, salvo estos cuatro centros de cultivo, los
centros restantes se encuentran en sectores donde no existe uso turístico.
Proyección espacial de las áreas óptimas para salmonicultura

El modelo de aptitud física indica la existencia de 347.748 ha con aptitud alta y 1
7.708 ha con aptitud muy alta para la salmonicultura en el área preandina de la
Región de La Araucanía. Esto arroja una superficie conjunta de 365.456 ha (Cuadro
N° 3, Figura N° 3A). Luego, al incluir las restricciones técnicas y normativas que
existen respecto a la actividad (Figura N° 3B), esta área se reduce a 245.108 ha
como óptima para la salmonicultura (aptitud muy alta y alta), lo cual representa
una reducción del 32,9% respecto al área con aptitud física total. El desglose por
comuna señala que aun cuando las comunas de Villarrica y Pucón concentran el
mayor número de centros de cultivo existentes (10 y 8 centros respectivamente),
las áreas con mayor aptitud (muy alta y alta) para el desarrollo de la
salmonicultura, considerando las restricciones, se encuentran en las comunas de
Lonquimay, Cunco y Curacautín.
Cuadro N° 3
Superficie con aptitud para la salmonicultura
s/r: aptitud física sin restricciones de uso c/r: aptitud física con restricciones de
uso.
Figura N° 3
Modelo espacial de aptitud óptima para la salmonicultura

A: Aptitud física con restricciones para la localización potencial de Centros de
cultivos salmonídeos.
B: Con áreas de influencia de las actividad turísticas actual.
C: Nivel de conflicto entre el potencial acuícola y el potencial de desarrollo turístico.
Áreas de conflicto potencial para el desarrollo de la salmonicultura
La superposición de los modelos de aptitud física, incluyendo las restricciones para

la localización de centros de cultivos salmonídeos (áreas naturales protegidas,
regulación de áreas aptas para acuicultura, aspectos morfogeográficos, proximidad
a centros urbanos y sectores poblados, zonas de riesgos naturales y propiedad
indígena) (Figura N° 3A), muestra que las actividades turísticas se encuentran
ubicadas justamente en áreas con restricción para la salmonicultura (Figura N° 3B)
y, que áreas con aptitud muy alta (5) y alta (4) para la salmonicultura se
encuentran en zonas alejadas de las actuales actividades turísticas (Figura N° 3B).
Finalmente, las áreas óptimas para el desarrollo de la salmonicultura sin conflicto
con el desarrollo del turismo llega a 563.045 ha (41% de nulo conflicto), mientras
que en las zonas de alta y máxima conflictividad es notablemente menor, con
32.421 ha (2%) y 14.646 ha (1%), respectivamente (Figura N° 3C).
Percepción del conflicto de compatibilidad de uso
Los resultados de las encuestas aplicadas para evaluar el nivel de percepción de la

población en cuanto a la compatibilidad del uso acuícola con el turístico, se
obtuvieron sobre la base de un 68,7% de respuesta efectiva, sobre un total de 64
encuestas. De estas, 12 encuestas (37,5%) no fueron respondidas por los
representantes del Gobierno Comunal, lo mismo ocurrió con cinco encuestas del
sector privado (31,3%) y tres (18,8%) de los representantes de la comunidad
organizada.
Todos los sectores encuestados consideran que el territorio tiene mayor aptitud
para el turismo que para la salmonicultura y al momento de elegir entre ambas
actividades, prefieren a la primera. Ninguno de los sectores encuestados prefirió el
desarrollo de la salmonicultura como única actividad y menos del 50% (45,0%
Gobierno, 27,7% privados y 15,4% Comunidad organizada) desea que se
desarrollen ambas. Un análisis más detallado de esta información (Cuadro N° 4)
permite observar que la comunidad organizada es el grupo que tiene mayor
conocimiento de las actividades turísticas y de los centros de cultivos existentes en
su comuna (100% y 84,6% respectivamente); este sector también considera que
su territorio tiene aptitud física para ambas actividades (77% salmonicultura; 100%
Turismo), pero que estas no son compatibles entre sí (61,6%) y, en general,
prefieren que se desarrolle el turismo por sobre la salmonicultura (84,6%).
Cuadro N° 4
Percepción de la existencia de actividades, aptitud y compatibilidad del territorio

para el turismo y la salmonicultura (en porcentajes)
ns: no sabe.
Es interesante observar que, el grado de conocimiento por parte de los

representantes del gobierno acerca de la presencia de de centros de cultivos y
atractivos turísticas fue de 80% y 95%, respectivamente. Por su parte, el sector
privado presenta niveles de respuesta que variaron entre 81,8% y 100%,
respectivamente, mientras que para los representantes de la comunidad estos
valores algo más alto, variando entre 100% y 84,6%. Esto evidencia que la
comunidad tiende a conocer más ampliamente su entrono local.
La percepción de los aspectos ambientales de las actividades productivas (Cuadro

N° 5) evidencia bajo nivel de conocimiento de las normativas ambientales
existentes y aplicables a las actividades turísticas (50,1% Gobierno, 45,6% Privado
y 23% Comunidad) y de salmonicultura (45,1% Gobierno, 18,2% privado y 7,6%
Comunidad), particularmente en la comunidad y privados. Los resultados indican
que no existe claridad en el ámbito ambiental afectado por estas actividades y
consideran que, en términos generales, el turismo tiene un efecto menor que la
salmonicultura sobre el medio ambiente. El 49,9% de los representantes de
Gobierno y el 63,8% del sector privado consideran que los centros de cultivos
impactan solo sobre la calidad del agua, mientras la percepción de la comunidad
organizada es más diversa ya que el 53,9% considera que los centros de cultivos
de salmones no solo impactan sobre el agua, sino también sobre el suelo y el aire.
Cuadro N° 5
Percepción medioambiental de las actividades turísticas y de salmonicultura (en

porcentaje)
ns: no sabe.
En las respuestas obtenidas sobre el empleo generado por las actividades

productivas (Cuadro N° 6), todos los sectores encuestados señalan que los centros
de cultivo de peces son una fuente de empleo importante en las respectivas
comunas (89,9% Gobierno, 72,6% Privado y 84,5% Comunidad), valores que
disminuyen cuando se formula la misma consulta sobre el turismo (65,6%
Gobierno, 63,6% privado y 53,9% Comunidad). Sin embargo, al consultar sobre el
nivel de impacto que ocasiona cada una de estas actividades sobre la empleabilidad
comunal, pocos representantes de los sectores encuestados reconocen en la
salmonicultura un impacto alto sobre el empleo (0% Gobierno, 9,1% Privado y
7,7% Comunidad), mientras que para el turismo el nivel de las respuestas frente a
la misma consulta es bastante más alto por sector (40,0% Gobierno, 23,1%
Privado y 40,0% Comunidad).
Cuadro N° 6
Percepción de la empleabilidad generada por las actividades de turismo y

salmonicultura (en porcentajes)
ns: no sabe
En síntesis, los sectores encuestados reconocen mayoritariamente que el turismo

genera una empleabilidad de impacto de nivel regular a alto mientras que la
salmonicultura genera un impacto regular a bajo, siendo la comunidad organizada
el sector que presenta un mayor nivel de respuestas.
Discusión
Como cualquier otra actividad económica, la acuicultura necesita del uso y

transformación de recursos naturales (espacio, agua, comida, semillas, larvas, etc.)
para generar un producto (peces, moluscos, crustáceos, etc.). El crecimiento de
esta actividad depende de la expansión de las zonas de cultivo, el aumento de la
densidad de individuos, el número de centros de cultivo y el uso de fuentes de
alimento exógeno (Soto et al., 2008). Estos requerimientos del sector podrían
llevar a impactos negativos sobre el medio ambiente y sobre sectores de la
sociedad, en el caso de que este desarrollo fuese desordenado o mal administrado
(Pérez et al., 2002; Suryanata y Unemoto, 2005; Jayanthi et al., 2006; Israel,
2007). También, puede ocurrir que la administración pública (o la sociedad civil)
impida el desarrollo de una actividad viable desde el punto de vista técnico-
económico y territorial pero que se considera nociva para otros intereses (Borja,
2002; Primavera, 2006). Más aún, cuando no existe planificación en torno al uso
del territorio o cuando no es participativa, los usos quedan liberados frente al
mercado y son la oferta y la demanda quienes ordenan los espacios según intereses
de corto plazo. El resultado, es la realización de actividades y proyectos que
muchas veces resultan negativos para el medio ambiente y el modo de vida local lo
cual se refleja en problemas de sustentabilidad en el mediano y largo plazo
(Baeriswyl, 2001; Peña-Cortés et al., 2009). En el caso específico de la relación
acuicultura y turismo, se genera una competencia negativa dada por la percepción
que ambas actividades usan un mismo espacio donde los residuos generados en los
centros de cultivos pueden tener efectos negativos en los recursos naturales
disminuyendo su calidad y cantidad, así como en el mantenimiento de la
naturalidad del paisaje, de la vida salvaje y de la protección de la naturaleza que
son elementos claves para el turismo (Pérez et al., 2005; Gowing et al., 2006a y
b).
Según el Registro Nacional de Acuicultura del SERNAPESCA, durante los últimos 10

años en la Región de La Araucanía, el sector acuícola ha presentado un fuerte
incremento en el número de Autorizaciones de Acuicultura otorgadas desde el año
1999 (38) al 2008 (88). Este aumento ocurre como consecuencia de la necesidad
del mercado de abastecerse de ovas, alevines y smolt para cumplir con las metas
de producción proyectadas al año 2020. Los centros que actualmente están en
operación en el área en estudio, producen el 60% de las ovas, el 30% de los
alevines y entre el 9 al 12% de los smolts que sustenta la salmonicultura del país
(Pichara et al., 2007). Esta situación se ha traducido en la instalación de centros de
cultivos en sectores donde coexisten actividades turísticas, con el consecuente
surgimiento de conflictos entre ambas actividades ya que ambas comparten los
mismos recursos naturales (Borja, 2002; Bryceson, 2002; Noakes et al., 2003;
Buitrago et al., 2005; Macías et al., 2005; Radiarta et al., 2008; Halide et al., 2009
y Hossain et al., 2009). Sin embargo, la región presenta extensas áreas con aptitud
física para la instalación de actividades de salmonicultura que no generan conflictos
con las actividades turísticas, aun cuando se identifican algunos puntos focalizados
en la comuna de Pucón, donde la sobreposición del área de influencia del centro de
cultivo genera conflictos territoriales con el área de influencia turística. En este
caso, se presenta tanto el traslape de las actividades como el reconocimiento de la
población de que ambas actividades se están desarrollando y compiten
generando la percepción de que el desarrollo de una inhabilita o perjudica a la otra,
en este caso la acuicultura por sobre la actividad turística.
Esto permite suponer que la percepción de conflicto existente a nivel local, obedece
o se ha derivado de los efectos sobre las áreas de influencia indirecta entre las
actividades acuícolas y turísticas, dado que ambas hacen usos de los sistemas
naturales (recursos hídricos) o que, de acuerdo a lo definido por Riera et al. (2006)
y Cruz (2008), obedecen a la creciente preocupación de la población por la calidad
de los recursos y la seguridad del lugar donde viven.
Efectivamente, los actores relevantes del territorio en estudio (gubernamental,

privado y comunidad organizada) perciben una mayor aptitud territorial para las
actividades turísticas, manifestando su preferencia por el desarrollo de estas
principalmente porque visualizan, en el turismo, una fuente de empleo favorable
para el territorio y, aun cuando consideran que la salmonicultura es una fuente de
empleo interesante, perciben que el impacto de esta actividad en la empleabilidad
es menor, probablemente debido al tamaño y naturaleza de las empresas, las
remuneraciones que genera o por el nivel de inversión percibida en la comuna. En
general, en todos los sectores consultados se advierte un alto grado de cohesión
social en favor del turismo y resistencia para la instalación de nuevos centros de
cultivos de salmonídeos, lo cual estaría indicando que los usuarios del territorio
están ponderando el uso racional o sustentable del espacio natural (Páez-Osuna,
2001; Primavera, 2006). Esto se evidencia especialmente en la comunidad
organizada la cual es el sector que mayor información aporta y la más renuente a la
instalación de centros de cultivo o compatibilidad de ambas actividades. Por otro
lado, la encuesta permitió identificar un bajo nivel de conocimiento de las
normativas ambientales existentes y aplicables a las actividades turísticas y de
salmonicultura, lo cual establece una carencia en los actores relevantes, de
aspectos fundamentales para la toma de decisiones respecto del uso eficiente del
territorio. Esta situación muestra la necesidad de evaluar la percepción de los
factores que han de incorporarse a la ordenación del territorio con el propósito de
identificar las brechas existentes entre la aptitud del medio físico y la percepción de
los actores locales (Brugere, 2006; León-Santana y Hernández, 2008;
Sassenberg et al., 2009).
La instalación de centros de cultivos de salmonídeos en los cuerpos fluviales en el

área preandina de La Araucanía no ha estado ajena a la opinión de diversas
instituciones de Gobierno y privadas que han manifestado públicamente su
disconformidad con la presencia de centros de cultivos de especies salmonídeas
(OECD/CEPAL, 2005; Wilton, 2009). En este contexto, durante los últimos años, la
Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) y la Organización
Mundial para la Agricultura y Alimentación (FAO), han explorado y analizado una
nueva forma de abordar la administración de los cultivos acuáticos: el Enfoque
Ecosistémico para la Acuicultura (EEA). Este concepto se define como una
estrategia para la integración de la actividad dentro de un ecosistema más amplio
de tal forma que promueva el desarrollo sustentable, la equidad y la resiliencia de
los sistemas ecológicos y sociales que allí se conectan (Soto et al., 2008). Esta
estrategia debería responder a tres principios fundamentales que deben garantizar
la contribución de la acuicultura al desarrollo sostenible: i) desarrollarse en el
contexto de funciones ecosistémicas y de servicios (incluyendo biodiversidad) sin
degradar estas más allá de su capacidad de resiliencia; ii) mejorar el bienestar
humano y la equidad para todos los grupos de interés relevantes y pertinentes, y
iii) la acuicultura debe desarrollarse e integrarse en el contexto de otros sectores
relevantes y pertinentes.
Estos principios se ven reflejados en experiencias positivas realizadas en diversos

países que podrían extenderse por todo el mundo, en las cuales se promueve el
ecoturismo relacionado con la acuicultura. La pesca recreativa en lagos y embalses
es muy popular en Australia, España, Europa central, y oriental, especialmente en
la Federación de Rusia, Ucrania, Belarús, Moldova y los Estados bálticos (Pérez et
al., 2005; Doupé et al., 2005; FAO, 2007; Sassenberg et al., 2009). Otro ejemplo
ocurre en Malasia, donde crece el interés por integrar las actividades de acuicultura
con el turismo, por ejemplo la piscicultura costera en jaulas y los estanques para
pesca de suelta y captura. Asimismo, un ámbito con buenas perspectivas de
desarrollo para el ecoturismo acuícola es el de los emplazamientos en alta mar, con
la promoción de visitas a emplazamientos de cría en jaulas durante las
expediciones a los arrecifes de coral (FAO, 2009).
En el caso particular de la Región de La Araucanía, resulta obligado reflexionar

sobre la existencia de un potencial conflicto entre el cada vez mayor desarrollo de
la salmonicultura, el turismo y la conservación de los recursos naturales; una
cuestión que adquiere especial importancia en el caso de la industria acuícola, dado
que la calidad ambiental no es solo un fin en sí mismo sino una condición necesaria
para su viabilidad económica (Riera et al., 2006; Soto et al., 2008). De esta forma,
la reducción de los problemas de degradación y sobreutilización a los que se ven
sometidos los recursos naturales resulta imprescindible para garantizar la
supervivencia de la salmonicultura cada vez más globalizada (Díaz y León, 2006;
León, 2006).
El desarrollo del hombre y del ambiente es compatible, pero exige planificar el

territorio; proceso que debe conducir a armonizar la disponibilidad de los recursos
naturales, las condiciones ambientales y las características del territorio, con las
actividades económicas y sociales que tienen efecto sobre el entorno natural (Peña-
Cortés et al., 2006). Así, la gestión y planificación de los recursos naturales se
convierte en un elemento estratégico de la política acuícola del país ya que, la
influencia de la salmonicultura sobre el medio ambiente depende no solo de la
existencia de impactos ambientales sino también de los esfuerzos públicos y
privados dedicados a minimizarlos (FAO, 2009). De esta manera, los antecedentes
del medio físico y el análisis de los usuarios del territorio, se constituyen en un
aporte significativo para la planificación del territorio (Gómez, 2002; Delgado y
Marín, 2005; Geneletti, 2010), ya que representa una visión del potencial conflicto
de uso sobre las actividades de salmonicultura y turísticas que demandan, utilizan y
comparten servicios ambientales. Esto facilita la formulación de un plan de
ordenación y manejo integral del territorio, ya que da cuenta de antecedentes que
permiten establecer pautas para asignar, proteger u ordenar los recursos y generar
procesos de desarrollo local a fin de no desvincular el plan de la problemática real y
de las aspiraciones sociales existentes (Molinet et al., 2008; IUCN, 2009).
Conclusiones
Se confirma el potencial acuícola del área preandina de la Región de La Araucanía

por la presencia de áreas con aptitud territorial para la instalación de actividades de
salmonicultura que no generan conflictos con las actividades turísticas (11.091 ha
con aptitud muy alta y 234.017 ha con aptitud alta). A pesar de esto, se determinó
la presencia de cuatro centros de cultivo de salmonídeos como áreas de conflicto
con la actividad turística actual, todos ubicados en la comuna de Pucón. Las
comunas restantes (Villarrica, Lonquimay, Melipeuco, Curacautín, Vilcún,
Curarrehue y Cunco), no presentan conflicto en el uso del territorio para el
desarrollo de actividades turísticas o de salmonicultura, debido a que las primeras
se realizan en espacios geográficos donde existen restricciones técnicas y legales
para las segundas.
Desde el ámbito social, los actores relevantes del territorio (gobierno, privado y
comunidad organizada) perciben que el territorio en el cual habitan posee una
mayor aptitud para las actividades turísticas que la salmonicultura y manifiestan
claramente su preferencia por el desarrollo del turismo por sobre la salmonicultura,
principalmente porque visualizan en el primero una fuente de empleo de mayor
impacto para el territorio. En contraposición, se observa en la población un bajo
nivel de conocimiento de las normativas ambientales existentes y aplicables a las
actividades turísticas y de salmonicultura, lo cual permite establecer la carencia de
aspectos fundamentales para la toma de decisiones respecto del uso racional o
sustentable del territorio.
En síntesis, el desarrollo de la salmonicultura y el turismo en el área preandina de

La Araucanía, debe ir acompañado necesaria y oportunamente por el
fortalecimiento de la calidad de la gestión de los recursos, por el conocimiento de
las capacidades ambientales y sociales realmente disponibles y por la integración
de los actores locales en la ordenación, con el objeto de evitar el colapso de la
actividad o el surgimiento de conflictos territoriales que desvinculan el plan de la
problemática real y de las aspiraciones sociales existentes.
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Rev. geogr. Norte Gd. n.41 Santiago dic. 2008
http://dx.doi.org/10.4067/S0718-34022008000300002
ARTÍCULOS
Tema Central
Revisión crítica del marco institucional y legal

chileno de ordenamiento territorial: el caso de la
zona costera1
Belisario Andrade2, Federico Arenas2 y Rodrigo Guijón2
2
Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile (Chile). E-
mail: bandrade@uc.cl; farenasv@uc.cl; rguijon@uc.cl
RESUMEN
En el marco de una creciente transformación del espacio costero chileno que

deja al descubierto una serie de conflictos de uso y riesgos significativos por
incompatibilidad de los mismos, este trabajo busca aportar un panorama
general respecto de los diversos organismos públicos competentes para la
regulación y gestión del espacio costero, de sus funciones principales o
subordinadas y de la interacción entre ellos, así como de los principales
defectos que se producen desde el punto de vista del sistema legal, para fines
del ordenamiento territorial en general y del ordenamiento costero, en
particular. Se identifican los textos legales y reglamentarios considerados
relevantes para la regulación del uso del suelo, incluyendo tanto normas
directas como indirectas.
Palabras clave: Borde costero, zona costera, planificación territorial, gestión

territorial.
La revisión de la literatura especializada ha dejado establecido que entre las

respuestas más significativas a los procesos de transformación del espacio costero
y al manejo de los múltiples conflictos que se dan allí, figuran los esfuerzos
implementados en Europa en las décadas de los setenta y ochenta. Ejemplos de
ello son un acta para la planificación en áreas costeras, de Noruega en 1971; las
bases de una política global de ordenamiento de la zona costera, en Gran Bretaña
en 1972 y; desde 1973, en Francia donde se desarrollan diversas aproximaciones
para establecer un cuerpo legal operativo, el que se consolida con la materialización
de una ley litoral en 1986 y en y con la creación del conservatorio del litoral. En el
mismo período, en Estados Unidos, se establece un acta de manejo de la zona
costera, en 1972 (Becet, 1987).
Uno de los enfoques que permite abordar el tema de la coherencia entre las
características del medio natural y las actividades que en él se desarrollan
corresponde, según Andrade et al. (2000), al conjunto de procedimientos propios
del denominado ordenamiento territorial, entendido como la adecuada articulación
de la voluntad o los intereses de una comunidad humana con las potencialidades
del medio natural. El ordenamiento territorial de la zona costera plantea dificultades
particulares, ya que ella corresponde a una entidad espacial con características
propias, vinculadas a la interacción de procesos situados en la interface entre la
geósfera, atmósfera e hidrósfera, condición que le otorga características
ambientales de fragilidad y vulnerabilidad, y por otra parte, porque por naturaleza
esta zona constituye un espacio muy atractivo para diversas actividades humanas
(urbanas, industriales, turísticas, de transporte, agrícolas, acuícolas, pesqueras y
otras actividades extractivas), lo que produce la concurrencia de múltiples usos y
con frecuencia la generación de conflictos territoriales.
Los actuales procedimientos aplicados en Europa corresponden a un modelo

integrado de gestión de las zonas costeras que involucra un conjunto amplio de
formulaciones de carácter estratégico tales como análisis, definición de temas
claves, definición de objetivos operativos y estratégicos, definiciones de
diagnósticos, metas, para finalmente alcanzar el nivel de un plan de acción
(Barragán et al., 2008). Este trabajo se centra solo en algunos de los aspectos
considerados a nivel de diagnóstico estratégico en el modelo antes citado, esto es,
el análisis de la normativa, de las competencias y de las instituciones.
Una de las hipótesis centrales de la línea de investigación de los autores de este

trabajo se asocia al hecho que las actividades económicas emergentes modifican de
manera preferencial espacios no urbanos, los que dada la poca “resonancia
geográfica”3 y las debilidades institucionales y legales vigentes en el país, quedan
“desregulados” y sometidos al desarrollo de actividades humanas, que si se realizan
de manera indiscriminada (sobre la realidad espacial ambientalmente diferenciada),
impondrán cambios estructurales muy significativos y con efectos probablemente
irreversibles desde el punto de vista de la sustentabilidad 4de dichos espacios
(Andrade et al., 2000).
Por las razones expuestas, las zonas costeras representan un espacio de interés
para la Geografía, no solo por el hecho de ser espacios frágiles y por corresponder
a zonas fuertemente presionadas debido a su localización privilegiada para diversas
actividades humanas, incluido el proceso de masificación de segundas residencias,
sino también debido a la función que estos espacios tienen asignada en un
esquema de creciente integración económica planetaria, en donde las costas
representan la zona de contacto con el mundo exterior. En el caso de Chile, la zona
costera en general y la costa del denominado Chile central en particular, ha sido y
es objeto de una presión antrópica creciente. Las características geográficas de la
zona costera chilena, las crecientes actividades humanas y su impacto en ella y el
estado de la gestión, han sido descritas y analizadas en Barragán et al. (2004;
2005).
En una primera parte de este trabajo se expone una reflexión sobre el significado
de los conceptos de planificación del territorio y gestión territorial, de normas
directas e indirectas de ordenamiento territorial, de organismos centralizados y
descentralizados, y borde costero y zona costera. En la segunda parte se intenta
aclarar las múltiples interacciones, superposiciones y conflictos existentes entre los
diversos componentes de la estructura orgánica a cargo de la gestión y regulación
del espacio costero. En la tercera parte se analizan las normativas relevantes para
la zona costera en general y en la cuarta parte se evalúan los instrumentos de
planificación y de gestión territorial existentes.
Antecedentes generales
El estudio y análisis de la institucionalidad y la normativa existente en Chile resulta

un método adecuado para la comprensión del funcionamiento y el papel de los
sistemas jurídico e institucional en el ordenamiento territorial costero. En este
mismo sentido, ello permite diagnosticar las virtudes, defectos y eficacia de los
sistemas mencionados, como constituyentes de la estructura de ordenamiento
territorial.
Otro aspecto básico consiste en dilucidar qué organismos tienen competencia para
intervenir en materia territorial y cuáles son sus respectivas funciones y
atribuciones, así como su grado de coordinación o coherencia en la operación con
otros organismos públicos y privados relevantes.
En este trabajo se entenderá por normas de ordenamiento territorial a aquellas

normas jurídicas relativas a la organización del territorio de acuerdo con los
diferentes usos posibles del suelo, haciendo algunas distinciones relevantes, por
una parte, entre ordenamiento, planificación y gestión territorial, y entre normas
directas e indirectas de ordenamiento territorial, por otra.
De acuerdo con Pujadas y Font (1998) y al diccionario multilingüe de Evert (2001),

ordenamiento u ordenación territorial se refiere a los objetivos y directrices, o sea,
al desarrollo de las líneas principales de planificación y los instrumentos que sirven
para ello. En tanto, la planificación territorial implica el desarrollo de planes y
medidas para la implementación de aquellos objetivos o directrices que definen un
modelo territorial futuro. En consecuencia, desde el punto de vista de las normas
jurídicas que se dictan, teniendo como objetivo el ordenamiento o la planificación
territorial, se habla respectivamente de normas (generales) de ordenamiento
territorial y de instrumentos de planificación territorial (IPT).
Cuando en virtud de las normas generales de ordenamiento o de los instrumentos

de planificación territorial, la autoridad administrativa dicta, modifica o revoca
permisos específicos para uso del suelo en un lugar determinado, o decreta
sanciones por usos o actividades indebidas, no se trata ya de planificación, sino de
administración o gestión del territorio, por lo que desde nuestro punto de vista es
más apropiado hablar de instrumentos de gestión territorial (IGT).
Un ejemplo claro de lo anterior son las normas e instrumentos para el
ordenamiento urbano chileno: las normas generales están constituidas
principalmente por la Ley General y la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones, mientras que los instrumentos de planificación que se dictan a
partir de ellas son los planes regionales de desarrollo urbano5, los planes
reguladores intercomunales y comunales, los límites urbanos y los planes
seccionales; y los instrumentos de gestión están dados por los permisos de
construcción, las recepciones de obras, las multas y sanciones que aplican las
municipalidades caso a caso.
Adicionalmente, también hay normas generales de ordenamiento territorial, las que

sin contemplar instrumentos de planificación regulan directamente la gestión del
territorio a través de ciertos organismos. En el caso específico del ordenamiento
territorial costero, la Ley de Concesiones Marítimas, sin establecer una planificación
para el otorgamiento de tales concesiones, regula la forma y requisitos para dicho
otorgamiento mediante decreto supremo emitido por la Subsecretaría de Marina.
Las normas de ordenamiento territorial admiten también una subclasificación entre

normas directas e indirectas. Las primeras tienen como propósito principal la
regulación del uso del suelo. El único caso en Chile es el de la planificación urbana,
a través de las normas e instrumentos señalados precedentemente. Las segundas
tocan la regulación del uso del suelo indirectamente, pero de manera fundamental
a raíz de las materias que regulan, las que aunque no se refieren directamente al
uso del suelo, inciden finalmente en él. Estas normas indirectas pueden ser a su vez
de dos tipos: orgánicas, cuando regulan la organización, atribuciones y
funcionamiento de los diversos organismos públicos encargados de la planificación y
gestión del territorio, tal como las leyes orgánicas de los diferentes ministerios
competentes, y sectoriales, cuando regulan los requisitos para la instalación y el
ejercicio de actividades específicas sobre el suelo o la explotación de este por parte
de personas determinadas, como es el caso del Código de Minería, el Código de
Aguas, la Ley de Navegación, la Ley General de Pesca y Acuicultura, el Reglamento
de Deportes Náuticos, entre muchas otras.
La institucionalidad que existe para la creación y ejecución de IPT e IGT, así como
para la administración pública en general, está constituida por servicios públicos
que se clasifican en centralizados, los que dependen directamente de la
administración del Estado (ministerios y servicios públicos generales), y
descentralizados, los que legalmente constituyen personas jurídicas distintas del
Estado y cuentan con patrimonio propio, sin perjuicio de lo cual sus políticas
generales son definidas también por el poder central. Los organismos centralizados,
para llevar a cabo sus funciones en todo el territorio nacional se subdividen o
desconcentran a distintas escalas (escala regional, provincial y comunal),
denominando a tales reparticiones regionales, provinciales o comunales, servicios
desconcentrados.
Un último aspecto relevante se refiere al ámbito territorial en que se aplica el

ordenamiento. En Chile se manejan dos conceptos similares, pero con significados
muy diferentes: el borde costero y la zona costera. El borde costero es un concepto
legal, utilizado principalmente en la Política Nacional de Uso del Borde Costero del
Litoral de la República (D.S. 475, de 1994, del Ministerio de Defensa Nacional), que
es el que se utiliza actualmente para efectos de la gestión del territorio costero,
entendiéndose por borde costero, de acuerdo con dicha política, a “aquella franja
del territorio que comprende los terrenos de playa fiscales, la playa, las bahías,
golfos, estrechos y canales interiores, y el mar territorial de la República” –todos
estos términos se encuentran también definidos por ley–, y que “conforma una
unidad geográfica y física de especial importancia para el desarrollo integral y
armónico del país”.
En la práctica, el ámbito territorial en el cual la norma tiene aplicación es
sumamente reducido ya que está limitado a los denominados terrenos de playa de
mar, es decir, aquellos terrenos colindantes al estrán (Figura N° 1), los que cuando
comprenden un predio fiscal, alcanzan solo ochenta metros de ancho. Cuando la
playa de mar se encuentra frente a predios privados no existe espacio para la
planificación terrestre.
La zona costera, en cambio, es un concepto más bien científico-técnico, que sin

establecer un área claramente delimitada se refiere a todo el ámbito de interacción
física, biológica y también antrópica entre los ambientes terrestre y marino. Para
Andrade y Castro (1987) la delimitación de la zona costera se puede realizar a
partir de diversos criterios, en función de la disciplina involucrada en su estudio; sin
embargo, hay un acuerdo general en considerarla como un espacio geográfico de
extensión variable, situado en el contacto entre la litosfera, la hidrosfera
y la atmosfera, lo que le otorga característicasúnicas tanto de riqueza como de
fragilidad y complejidad. Andrade (2001) agrega que ella corresponde a “una franja
de ancho variable, donde interactúan el mar, la tierra y la atmósfera, determinando
un ambiente de interfase en el que se establecen condiciones de equilibrio precario
y ocurren procesos dinámicos intensos que le confieren características únicas de
fragilidad ambiental”. Castro y Morales (2006) suman a ello que en dicha franja
existe un contacto interactivo entre la naturaleza y las actividades
humanas. En consecuencia, en este artículo no se puede delimitar la zona costera
dado que ella no está reconocida como tal en los instrumentos y normas existentes.
Esta discusión sobre estos diferentes elementos conceptuales muestra la dificultad
que existe para un ordenamiento territorial efectivo en el ámbito costero: no solo
se trata de un territorio de difícil delimitación y que, por lo tanto, requiere de una
aplicación “criteriosa” de las normas que regulan el uso del suelo, sino además, la
gran cantidad de normas de ordenamiento territorial y los diversos organismos que
tienen competencia para la planificación y gestión del territorio, de acuerdo con
dichas normas, plantea un panorama complejo que hace difícil integrar la
planificación y gestión, para que el ordenamiento costero considere adecuadamente
la fragilidad ambiental característica del espacio.
La institucionalidad chilena vigente para el ordenamiento

territorial del borde costero
Los textos legales y reglamentarios para el ordenamiento del borde costero

contemplan distintas definiciones a partir de las cuales se desprende el ámbito
territorial de aplicación6 de las mismas normas. De acuerdo con ellas, los
organismos competentes para intervenir en la planificación o gestión de dicho
territorio solo actúan válidamente en él, y no tienen atribuciones para extender sus
planes e instrumentos más allá de dicho territorio (sin perjuicio de que puedan
actuar coordinadamente con los organismos competentes en territorios aledaños o
vecinos)7.
Como se señaló precedentemente, se entiende por borde costero del litoral aquella
franja del territorio que comprende los terrenos de playa fiscales situados en el
litoral, la playa, las bahías, golfos, estrechos y canales interiores, y el mar territorial
de la República, que se encuentran sujetos al control, fiscalización y supervigilancia
del Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina. En consecuencia, es
en el borde costero donde se aplican de manera fundamental las normas de
ordenamiento y gestión contempladas en el ordenamiento jurídico chileno para el
litoral.
Con respecto a los organismos competentes para llevar a cabo el ordenamiento y

gestión, las diferentes normas consideradas establecen una serie de entidades
públicas con atribuciones de mayor o menor relevancia para ello. Basta tener en
cuenta el ministerio de origen de las distintas normas mencionadas en la nota al
pie N° 7 para comprender que al menos esos ministerios y algunos de sus
organismos subordinados tienen competencia para regular o administrar el
territorio costero a partir de su quehacer sectorial. Así sucede con la Subsecretaría
de Marina dependiente del Ministerio de Defensa Nacional, para efectos de las
concesiones marítimas; con la Subsecretaría de Pesca, dependiente del Ministerio
de Economía, Fomento y Reconstrucción, para efectos de la gestión y control de las
actividades pesqueras y acuícolas; o con las Municipalidades, sujetas a la
fiscalización de las Secretarías Regionales Ministeriales del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, en lo que se refiere a la planificación urbana de áreas costeras.
En síntesis, los organismos con competencia para la regulación y gestión del borde
costero son:
– La Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIRECTEMAR),

y la autoridad marítima dependiente de ella y también de la Armada de Chile 8;
– La Armada de Chile;
– Carabineros de Chile;
– La Subsecretaría de Pesca, dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y

Reconstrucción;
– El Servicio Nacional de Pesca;
– La Dirección de Obras Portuarias, dependiente del Ministerio de Obras Públicas;

– El Ministerio de Bienes Nacionales;
– Las Municipalidades;
– La Subsecretaría de Marina, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional; y
– La Comisión Nacional de Uso del Borde Costero.
En el ejercicio de sus funciones más relevantes, estos organismos se relacionan

entre sí en la forma que se reproduce en el Cuadro N° 1 (para observar todas las
normas de ordenamiento territorial analizadas, ver Anexo Nº 1).
La institución básica encargada de la planificación y gestión del borde costero es la

Comisión Nacional de Uso del Borde Costero (CNUBC), creada en la Política
Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la República (D.S. 475, de 1994,
del Ministerio de Defensa Nacional), compuesta a su vez por representantes de
diferentes organismos públicos relevantes, entre los cuales se consideran no
solamente aquellos relativos al territorio marítimo, sino también ciertas autoridades
sectoriales como los ministerios de Planificación, de Obras Públicas, de Vivienda
y Urbanismo, el Servicio Nacional de Turismo o la Comisión Nacional de Medio
Ambiente (Cuadro N° 2). Se echa de menos, sin embargo, la participación de los
ministerios de Agricultura y de Minería y Energía, los cuales desde el punto de vista
de una gestión integral de la zona costera –en la forma en que se le definió más
arriba–, tienen roles muy importantes en todas aquellas áreas en que las
actividades de su rubro interfieren o coincidan con el ambiente costero.
Esto pone de manifiesto que en el borde costero, espacio más o menos restringido,
pueden confrontarse intereses de sectores productivos marinos, de conservación
del ámbito marítimo (regulados en la Ley de Pesca y Acuicultura) e intereses de
asentamientos urbanos, pero sin tomar en cuenta en toda su extensión la influencia
que las actividades agrícolas o mineras podrían tener sobre las áreas costeras
aledañas, tanto marítimas como terrestres.
Las atribuciones de la CNUBC, conforme a la Política Nacional, son

fundamentalmente consultivas, tal como se lee en el art. 2º del D.S. 475, recogido
en el Cuadro N° 3.
Una de las atribuciones señaladas es la de aprobar propuestas de zonificación del

borde costero, lo que podría considerarse una forma importante de planificación
territorial costera. Sin embargo, solo se trata de propuestas de zonificación a las
cuales los organismos gestores del borde costero resuelven facultativamente
acogerse, sin tener un efecto vinculante directo para todos los usuarios del borde
costero. En consecuencia, corresponden a propuestas de planificación sectorial, que
eventualmente pueden ser aplicadas por los organismos encargados de regular y
controlar las actividades productivas de pesca y acuicultura, de turismo y de
asentamientos urbanos en el litoral mismo, pero que no se insertan en un contexto
general de ordenamiento de los espacios terrestres y marítimos.
Por lo anterior, el esfuerzo de ordenamiento realizado por la CNUBC tiene un

alcance limitado para efectos de la regulación de todas las actividades que tienen
impacto en la zona costera, dado su nulo efecto vinculante y su escasa extensión
territorial, al referirse exclusivamente al borde costero, alcanza solamente a una
parte de la zona costera.
Del mismo modo, el establecimiento de una Política Nacional de Uso del Borde
Costero por medio de decreto supremo, si bien importante como primera iniciativa
para regular el espacio costero, es limitado desde el punto de vista de su
estabilidad legal, ya que puede quedar sometido a vaivenes políticos del gobierno
de turno más que a la voluntad política expresada a través del Poder Legislativo.
Existen otros defectos puntuales en la aplicación de ciertas normas de

ordenamiento territorial que dejan también en evidencia la gran dificultad existente
en Chile para establecer un sistema de ordenamiento territorial, en particular para
la zona costera. Un caso fundamental en este sentido es el del acceso público al
litoral. De acuerdo con lo señalado precedentemente, las playas y los terrenos de
playa, entre otros, son bienes nacionales de uso público, lo que conlleva el derecho
de todos los habitantes de la República para hacer uso de ellos, con la obligación
correlativa de respetar y preservar la naturaleza de estos bienes y haciéndose
responsables frente al Estado, como encargado de su gestión, de los daños que se
puedan causar en ellos. Sin embargo, en la medida en que no está regulado el
acceso público a todos los bienes nacionales de uso público que conforman el borde
costero, y que hay zonas costeras en que dicho acceso público simplemente no
existe, resulta sumamente difícil controlar la conservación ambiental de esas áreas
y evitar su incorrecta utilización.
En numerosas ocasiones, las propiedades privadas colindantes con el borde costero

en la práctica generan playas privadas. Esta condición de hecho, dificulta el
desarrollo de investigación científica acerca de las condiciones naturales del litoral y
el control de los daños que puedan estar ocurriendo. En definitiva, la falta de una
política nacional para regular el problema va en desmedro directo del conocimiento
y la conservación de ciertas áreas de la zona costera que quedan desprotegidas.
Un ejemplo de lo anterior es la norma del art. 13 del D.L. 1.939, que regula la
adquisición, administración y disposición de los bienes del Estado. Dicho artículo
establece que los propietarios de terrenos colindantes con playas de mar, ríos o
lagos deben facilitar el acceso gratuito a estos, con fines turísticos y de pesca,
cuando no existen otras vías al efecto; y regula la forma en que el intendente
regional debe fijar las vías de acceso a través de los terrenos privados, en su caso.
Sin embargo, esta disposición legal no tiene actualmente aplicación práctica y
resulta para muchos inconstitucional. Más allá del debate jurídico que se puede
desarrollar10, en el hecho no existe una solución legal al problema del acceso al
borde costero que no sea la expropiación por ley que se encuentra establecida en la
Constitución, la cual tampoco resulta viable y desemboca a su vez en la indefensión
del borde costero.
Los fines de conservación, investigación, producción, recreación y uso sustentable
de los bienes nacionales de uso público costeros, en general, no tienen prioridad en
las decisiones públicas, aun menos por la vía de la expropiación, y los propietarios
particulares prefieren muchas veces mantener el estado de cosas para evitar
intromisiones legítimas o ilegítimas en sus actividades.
Un problema distinto se produce por el roce entre competencias de los organismos

encargados de la gestión y/o planificación del borde costero y territorio terrestre
colindante. En el primero tienen atribuciones los organismos ya mencionados,
fundamentalmente la autoridad marítima, mientras que en el segundo son
responsables principalmente las municipalidades y los servicios públicos
desconcentrados del Estado. No obstante, el límite físico entre los ámbitos
territoriales de unos y otros, definidos por ley, muchas veces es difícil de
determinar en terreno; o se ve alterado por variaciones morfológicas de playas,
dunas u otros ambientes costeros a causa de su dinámica natural característica; o
incluso en ocasiones, los particulares extienden los límites de sus predios o
interferir con sus actividades productivas más allá del límite colindante con los
bienes nacionales de uso público costeros.
En el caso anterior se hace necesaria una estrecha colaboración y coordinación,

entre los organismos competentes en el ámbito terrestre y en el ámbito marino. La
adecuada gestión pasa, precisamente, por definir cuál organismo debe encargarse
del control y la sanción de las transgresiones a los límites físicos o utilización
indebida de bienes nacionales de uso público costero, mediante la coordinación
entre organismos del borde costero y organismos del ámbito terrestre, para definir
exactamente hasta dónde llegan las atribuciones de cada uno.
Existe una respuesta a lo anterior, en el caso de límites entre zonas urbanas

costeras y bienes nacionales de uso público costero, en la Ordenanza General de
Urbanismo y Construcciones (D.S. 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo). La declaración de Zonas de Protección Costera en el respectivo plan
regulador comunal o en un plan regulador intercomunal permite establecer áreas
con actividades de bajo impacto para el ambiente natural costero, que operan por
lo tanto como zonas de amortiguación entre las actividades intensivas de los
centros urbanos y los intereses productivos o de conservación que puede haber
sobre los bienes nacionales de uso público costeros.
Normativas relevantes para la zona costera en general
Además de la normativa dictada para el ámbito costero en particular (incluyéndose

en esta también aquellas normas relativas a actividades de pesca, acuicultura,
policía marítima y otras aplicables hasta más allá del límite máximo del mar
territorial), el ordenamiento jurídico chileno contiene un gran número de normas
aplicables en todo el territorio nacional y, por lo tanto, por extensión también en la
zona costera. En la medida en que estas normas inciden o incluso determinan los
usos posibles del suelo, se les puede considerar normas directas o indirectas de
ordenamiento territorial. El Cuadro Nº 3 contiene todas las normas directas e
indirectas analizadas en este trabajo.
La normativa indirecta, sea orgánica o sectorial, es la más profusa y la que

representa mayor complejidad de aplicación desde el punto de vista del
ordenamiento territorial, precisamente a causa de la cantidad de textos normativos
que se pueden incluir en este grupo. Si se considera la gran diversidad de
actividades, organismos y funciones contenidas en las distintas regulaciones
sectoriales, se produce un mosaico de normas cuya aplicación simultánea y
coordinada sobre el espacio físico representa múltiples desafíos para las
autoridades encargadas del aspecto territorial.
Un caso particular de normativa “sectorial”, desde el punto de vista del

ordenamiento territorial, es el de la regulación ambiental 11, a la que se encuentran
sometidas las distintas actividades y sectores productivos en el espacio geográfico.
Se trata de una normativa transversal para toda actividad o proyecto, la que se
encuentra más desarrollada que la normativa propiamente territorial, a pesar de
que el territorio es un tema“transversal”, su manejo y planificación se desprende
casi exclusivamente de las diversas regulaciones sectoriales.Las normas
ambientales pueden considerarse como normativa territorial indirecta, ya que estas
actúan a través de la exigencia de requisitos asociados a los distintos usos del
suelo, mediante una suma de requisitos sectoriales. Sin embargo, desde el punto
de vista espacial, es la normativa territorial la que debe considerarse como una
regulación más, para los efectos de los permisos ‘sectoriales’, tal como lo exige la
normativa ambiental. En consecuencia, esta dualidad entre lo ambiental y lo
territorial no obliga a cursos de acción separados para uno y otro ámbito. Al
contrario, ambas materias se relacionan constantemente y tienen como elemento
común su “transversalidad”. Ello resulta un factor importante de considerar para el
establecimiento de competencias y procedimientos eficientes para la planificación y
gestión tanto ambiental como territorial.
Evaluación general de IPT e IGT previstos para la zona costera
De las normas señaladas en el Cuadro Nº 3, no todas establecen o se refieren

directamente a instrumentos para la planificación o la gestión del territorio. Muchas
de las normas indirectas orgánicas se refieren simplemente a las funciones y
atribuciones de carácter territorial de los organismos. Las normas sectoriales, en
tanto, regulan el establecimiento y desarrollo de actividades productivas, de
conservación u otras. En la medida en que ello requiere de permisos
administrativos de las respectivas autoridades, o incluso la planificación de dicha
actividad por parte de la misma autoridad, los instrumentos sectoriales
correspondientes pueden entenderse como IPT o IGT en cuanto regulan el
desarrollo de la actividad sectorial sobre un territorio concreto. Por último existen
también las normas directas, que establecen propiamente IPT e IGT,
específicamente en el ámbito urbano.
De acuerdo con lo anterior, las normas indirectas de ordenamiento territorial que

contemplan IPT son principalmente las siguientes:
a) La Ley 17.288, sobre Monumentos Nacionales (art. 6, nº 3): establece la

elaboración de proyectos y normas para la restauración, reparación, conservación y
señalización de monumentos nacionales;
b) El Decreto Ley 1.224, que crea el Servicio Nacional de Turismo (arts. 2 y 11):
señala el desarrollo de una Política Nacional de Turismo y de planes, programas y
proyectos regionales de desarrollo turístico a cargo de las direcciones regionales de
SERNATUR, así como la declaración de Zonas y Centros de Interés Turístico;
c) El Decreto con Fuerza de Ley 1.122, de 1981, del Ministerio de Justicia, que
contiene el Código de Aguas (art. 299): dispone la planificación para el desarrollo
del recurso hídrico;
d) El Decreto Supremo 430, de 1991, del Ministerio de Economía, Fomento y

Reconstrucción, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº
18.892, de 1989, y sus modificaciones, Ley General de Pesca y Acuicultura (arts. 2,
8 a 10, y 67): dispone el establecimiento de planes de manejo por unidad de
pesquería por parte de la Subsecretaría de Pesca, y la determinación de áreas
apropiadas para la acuicultura por parte del Ministerio de Defensa Nacional; y
e) La Ley 19.253, que establece normas sobre protección, fomento y desarrollo de

los indígenas, y crea la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (arts. 27 y 39,
letra f): establece la planificación y solicitud de declaración de Áreas de Desarrollo
Indígena por parte de la CONADI.
Por su parte, las mismas normas anteriores y otras más establecen también IGT.
Entre ellas se pueden mencionar las siguientes:
– Decreto Supremo 4.363, 1931, Tierras y Colonización, que aprueba texto

definitivo de la Ley de Bosques;
– Decreto Supremo 2.374, de 1937, del Ministerio de Tierras y Colonización, que

establece la reglamentación de explotación de bosques en hoyas hidrográficas
declaradas forestales;
– Decreto Supremo 1.340 bis, de 1941, del Ministerio de Defensa Nacional, que
deroga el Decreto Nº 211 de 1924, que aprobó el Reglamento de Policía Marítima y
aprueba el Reglamento General de Policía Marítima, Fluvial y Lacustre (actual
Reglamento General de Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y Litoral de la
República);
– Decreto con Fuerza de Ley 340, de 1969, del Ministerio de Hacienda, Ley de
Concesiones Marítimas;
– Ley 16.282, que fija disposiciones para casos de sismos o catástrofes, establece
normas para la reconstrucción de la zona afectada por el sismo de 28 de marzo de
1965 y modifica la Ley Nº 16.250;
– Decreto con Fuerza de Ley 725, de 1967, del Ministerio de Salud, que establece el
Código Sanitario;
– Decreto Ley 1.939, que fija normas sobre adquisición, administración y

disposición de bienes del Estado;
– Decreto Ley 2.565, que sustituye Decreto Ley 701, de 1974, que somete los
terrenos forestales a las disposiciones que señala (normas sobre fomento forestal);
– Decreto Ley 3.274, que fija ley orgánica del Ministerio de Bienes Nacionales;
– Decreto Ley 3.557, que establece disposiciones sobre protección agrícola;
– Ley 18.248, que contiene el Código de Minería;
– Ley 18.362, que crea un sistema nacional de áreas silvestres protegidas del
Estado.
Algunos IGT, principalmente del ámbito de la conservación natural y cultural (áreas

silvestres protegidas y monumentos nacionales) revisten a su vez el carácter de IPT
si se considera que pueden afectar a áreas importantes del territorio y fijan criterios
de interés público más o menos permanentes para el uso del suelo en ellas.
Por último, en una visión más amplia de la gestión territorial cabe considerar las
facultades de fiscalización que algunos cuerpos normativos establecen para los
organismos principales o para organismos colaboradores de dicha gestión. Tal es el
caso, por ejemplo, de la función de control de Carabineros de Chile conforme a la
Ley de Caza, la Ley para la conservación de suelos, bosques y aguas, la Ley de
Monumentos Nacionales o la Ley de Pesca y Acuicultura, entre otras.
De acuerdo a lo expuesto, se puede apreciar que la legislación chilena contempla

diversos IPT e IGT, mayormente sectoriales, al igual que los organismos
encargados de desarrollarlos y aplicarlos. Se puede decir que, en general, todos los
ámbitos del quehacer humano están cubiertos en su ejercicio y fiscalización por la
normativa orgánica, sectorial o propiamente territorial, aunque muchas veces se
encuentran establecidas simplemente como facultades genéricas, más o menos
imprecisas, de algún ministerio u organismo subordinado para regular y controlar
ciertos usos del suelo, lo que lleva a que no haya límites claros entre las
atribuciones de las distintas autoridades involucradas en la planificación, y sobre
todo en la gestión. Esto ha llevado a plantear la necesidad de adaptar o transformar
significativamente el mapa de las responsabilidades institucionales para dar cuenta
de las transformaciones territoriales actuales, las que en el caso de los espacios
urbanos por ejemplo, corresponden a verdaderas mutaciones territoriales (Arenas,
2007a). Las responsabilidades por niveles y por sectores se prestan actualmente a
confusión por lo que entre las tareas pendientes se encuentra precisamente aquella
de mejorar el mapa de las responsabilidades institucionales en estas materias
(Arenas, 2007b).
En muchos casos la situación descrita permite que se diluyan las responsabilidades

administrativas y políticas, dificultando tanto la búsqueda de coherencia entre usos
del suelo contiguos como la compatibilidad en el caso de usos que entran en
conflicto. El ordenamiento territorial debe contar con reglas claras para los agentes
públicos o privados que se interesen en desarrollar determinadas actividades sobre
el suelo. La claridad de reglas facilita la denominada accountability o control
ciudadano sobre la gestión de las autoridades en estas materias y la gobernanza
territorial, aspectos que pueden dar sostenibilidad a las unidades político-
administrativas (Arenas et al., 2007).
Por último, es importante recalcar que las normas directas de ordenamiento

territorial solo prevén IPT e IGT para áreas declaradas como urbanas, de modo que
la mayor parte del territorio, excluido de dichas áreas, queda sin una regulación
territorial directa y sujeta simplemente a lo que dispongan los diferentes
organismos sectoriales en su planificación y gestión por cada rubro o actividad que
administran.
Consideraciones finales
El análisis de la legislación chilena en las materias tratadas en este trabajo no es

tan alentador como se desearía, dado que esta no presenta sistematización en
materia de ordenamiento territorial, con la sola y reducida excepción del
ordenamiento y la planificación urbana. Esta última tampoco se inserta dentro de
un ordenamiento integral del territorio. En los diversos y numerosos textos legales
y reglamentarios que se han considerado como normas relevantes en dicha
materia, se encuentran establecidosmúltiples organismos competentes y con
funciones y atribuciones también diversas, para la regulación de los posibles usos
del suelo. Además, no existen principios rectores en base a los cuales se puedan
definir, en la práctica, los usos autorizados del suelo y los permisos que se deben
dictar en consecuencia.
La planificación y gestión del territorio se encuentra atribuida en su mayor parte a
los organismos sectoriales nacionales y regionales, que hacen las veces de
planificadores y gestores de las actividades sectoriales. Sus funciones y
atribuciones, al recaer sobre un mismo territorio, se traslapan necesariamente. En
el caso de funciones y atribuciones establecidas en forma genérica, no existe una
real coordinación de todo el aparato administrativo para delimitar exactamente los
alcances de la regulación y control de uno u otro organismo competente.Pese a la
existencia de principios administrativos que establecen el deber de actuar
eficientemente, hemos constatado pocos casos en que existe una adecuada
coordinación entre las actividades sectoriales. Cuando esta coordinación existe, ella
se relaciona más con la voluntad política que con la aplicación de los principios
mencionados.
En la situación actual, la planificación del territorio en Chile no es integral sino

compartimentada, de acuerdo con las disposiciones que dictan los organismos
sectoriales, sin que estas sean necesariamente coordinadas. Los permisos
ambientales se limitan por ahora a garantizar, de manera exhaustiva, que cada uno
de los organismos sectoriales constate el cumplimiento de sus requisitos propios,
no asegurando así el uso adecuado del suelo en todas sus partes, sino que por
segmentos estancos y por actividades también separadas. Tanto la planificación
territorial como la ambiental debieran tener un carácter transversal que
actualmente no tienen, lo que genera problemas de coordinación y de coherencia
entre ambas.
El borde costero tal como está concebido en la legislación chilena, tiene una
extensión muy reducida sujeta a regulación específica, lo que no permite abarcar
de una manera adecuada la planificación de lo que se debería considerar una zona
costera. Para su adecuada delimitación deberían incorporarse criterios ambientales
y funcionales y no solo administrativos, que permitan determinar para cado tramo
del litoral, la extensión más adecuada para un manejo más satisfactorio. Esto no
pretende afectar ni desestabilizar la propiedad privada ni la pública, o el ejercicio de
las facultades que ellas brindan, sino asegurarlas en forma sustentable y
permanente en el tiempo. Para ello es consustancial el conocimiento científico y
técnico detallado de toda esa zona de interacción.
La institucionalidad para el uso del borde costero no obedece actualmente a una

política que permita su regulación permanente e integral. Por ahora parece
obedecer más a la finalidad, no despreciable pero restringida, de realizar una
gestión eficiente y sustentable de un ámbito territorialmente reducido, conforme a
criterios recomendados pero no obligatorios para los agentes involucrados. Este
enfoque restringido de planificación costera se adapta a la regulación sectorial del
uso de recursos del litoral, pero no es suficiente a la escala necesaria para el
ordenamiento territorial de la zona costera.
Las actuales condiciones institucionales para el ordenamiento territorial de la zona

costera en Chile se podrían mejorar con la adopción de algunos principios de
política, tales como los propuestos en Arenas (2007b): solidaridad territorial,
subsidiaridad, complementariedad y prevención. Sin embargo, más allá de la
coherencia que se pueda conseguir usando los principios de política señalados y los
instrumentos disponibles en materia de planificación y gestión territorial, parece
necesario un ajuste respecto de la “localización” administrativa de alguno de los
instrumentos disponibles y del“mapa” de las responsabilidades institucionales.
Finalmente, la identificación de los problemas institucionales y jurídicos que hoy

presenta el ordenamiento territorial del espacio costero chileno, hace imprescindible
un esfuerzo mancomunado de los actores involucrados, para mejorar la situación
descrita. Parea estos efectos, puede ser altamente provechoso considerar
experiencias internacionales exitosas de implementación de normativas de
ordenamiento territorial.
*Este artículo es parte de los resultados del Proyecto FONDECYT Nº 1060745
“Evaluación de la fragilidad ambiental con fines de ordenamiento y planificación
territorial en la zona costera de la Región del Maule”.
Notas
3
Concepto acuñado por Francisco Sabatini en discusiones desarrolladas en el marco
del proyecto “Las relaciones entre actores Institucionales y territorios: estudio
comparativo entre Francia y Chile” (Proyecto ECOS-CONICYT Nº C99H02), que se
refiere a la persistencia en el espacio de las huellas de decisiones pasadas, que por
su profundidad condicionan su desarrollo futuro.
4
La sustentabilidad entendida en el sentido que le da el “Informe Brundtland”
(Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo (CMMAD),
1987).
5
Actualmente se trabaja en el Estado chileno en el traspaso de la responsabilidad
de los Planes Regionales de Desarrollo Urbano (PRDU), desde el Ministerio de
Vivienda y Urbanismo a los Gobiernos Regionales, específicamente a su nueva
División de Planificación Regional, transformándolos además en Planes Regionales
de Ordenamiento Territorial (PROT).
6
El “ámbito territorial de aplicación” de una norma jurídica se refiere a la extensión
de territorio en la cual dicha norma surte sus efectos, y puede consistir en el
territorio nacional, el de una región, provincia o comuna, o aun en un área
especialmente definida por la misma norma.
7
Los conceptos legales considerados relevantes para la definición del borde costero
son: las aguas interiores, el borde costero, el fondo de mar, río o lago, la franja de
playa a cuyo uso tienen derecho los pescadores, la línea de base normal, la línea de
playa o línea de más altas mareas, el mar territorial y en menor medida el mar
presencial, la playa de mar, la porción de agua, el terreno de playa y la Zona de
Protección Costera. Las normas jurídicas de las cuales se definió dicho ámbito
territorial del borde costero son principalmente las siguientes (entre paréntesis se
indica el instrumento legal en que se encuentra establecida la norma):
– la Ley de Concesiones Marítimas (DFL 340, de 1969, del Ministerio de Hacienda) y

su Reglamento (DS 2, de 2005, del Ministerio de Defensa Nacional);
– el Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática (DS 1, de 1992, del

Ministerio de Defensa Nacional);
– la Ley General de Pesca y Acuicultura (DS 430, de 1991, del Ministerio de

Economía, Fomento y Reconstrucción);
– el Código Civil (DFL 1, de 2000 del Ministerio de Justicia), que contiene las
primeras normas en que se definen los conceptos de playa de mar y de mar
territorial, entre otros;
– el Reglamento General de Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y Litoral de

la República (antiguo Reglamento General de Policía Marítima,
Fluvial y Lacustre; DS 1.340 bis, de 1941, del Ministerio de Defensa Nacional);
– el Reglamento de Deportes Náuticos (DS 87, de 1997, del Ministerio de Defensa

Nacional);
– la Ordenanza General de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (DS 47,

de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo);
– el Reglamento de Concesiones y Autorizaciones de Acuicultura (DS 290, de 1993,

del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción);
– la Política Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la República (DS 475,
de 1994, del Ministerio de Defensa Nacional); y
– la ley que regulariza situación de ocupaciones irregulares en borde costero de

sectores que indica (Ley 20.062).
8
La autoridad marítima se encuentra definida básicamente en el Reglamento
General de Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y Litoral de la República
(antiguo Reglamento General de Policía Marítima, Fluvial y Lacustre; DS 1.340 bis,
de 1941, del Ministerio de Defensa Nacional), y sus atribuciones principales se
establecen en la Ley Orgánica de la Dirección de Territorio Marítimo y Marina
Mercante (DFL 292, de 1953, del Ministerio de Hacienda). Se entiende como
autoridades marítimas: al Director General de Territorio Marítimo y de Marina
Mercante –quien es la autoridad superior–, los gobernadores marítimos y los
subdelegados marítimos (estos dos últimos se denominan genéricamente capitanes
de puerto). Los cónsules chilenos, en los casos que la ley determine, y los alcaldes
de mar se consideran autoridades marítimas para efectos del ejercicio de las
atribuciones específicas que les asigne el Director General.
9
Para consultar el significado de las siglas véase el Anexo N° 2.
10
De hecho, parte de este debate se desarrolló a través de una acción interpuesta
en 1996 ante el Tribunal Constitucional por un grupo de parlamentarios en contra
de un decreto supremo que pretendió regular la forma en que el intendente
regional debía ejercer sus atribuciones conforme al art. 13 del D.L. 1.939. La acción
se fundaba, entre otros argumentos, en la inconstitucionalidad del decreto
supremo, por atentar contra la garantía del derecho de propiedad que dispone el
art. 19, nº 24, de la Constitución Política de la República, conforme a la cual el
Estado solo puede disponer de terrenos particulares previa expropiación de ellos a
través de una ley. En definitiva, el Tribunal
Constitucional acogió la acción declarando inconstitucional el decreto supremo en
cuestión, pero sin pronunciarse sobre la constitucionalidad
del art. 13 mismo, contenido en el D.L. 1.939 (Sentencia de 02.12.1996 del
Tribunal Constitucional, rol Nº 245 y 246 (acumulados); requerimientos formulados
por diversos senadores y diputados para que el Tribunal resuelva la
constitucionalidad del Decreto Supremo Nº 1º, de 10 de enero de 1996, del
Ministerio de Bienes Nacionales, publicado en el Diario Oficial de 6 de agosto del
mismo año, de acuerdo al artículo 82, Nº 5, de la Constitución Política de la
República.
11
Entre las normas ambientales aquí referidas se consideran principalmente la Ley
19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, y los distintos reglamentos
dictados a partir de ella: del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (D.S. 95,
de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia), para la dictación de
normas de calidad ambiental y de emisión (D.S. 93, de 1995, del mismo
Ministerio), el que fija el procedimiento y etapas para establecer planes de
prevención y descontaminación (D.S. 94, de 1995, del mismo Ministerio).
NOCIÓN Y ELEMENTOS DE LA JUSTICIA AMBIENTAL:

DIRECTRICES PARA SU APLICACIÓN EN LA
PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y EN LA EVALUACIÓN
AMBIENTAL ESTRATÉGICA
Notion and elements of environmental justice: guidelines for

its implementation in territorial planning and strategic
environmental evaluation
Dominique Hervé Espejo *
* Abogada, Máster en Derecho, Profesora e investigadora de la Facultad de Derecho

de la Universidad Diego Portales, Santiago de Chile. dominique.herve@udp.cl.
Este trabajo se basa en la investigación desarrollada por la autora en el contexto
del Proyecto Fondecyt Nº 1090286, "La aplicación del concepto de justicia
ambiental en los instrumentos de gestión del espacio marino costero".
RESUMEN
La justicia ambiental es un concepto que se incorpora al debate ambiental a fines
de los años setenta en Estados Unidos. A partir de ese momento el concepto
evoluciona desde una demanda política a un objetivo del derecho ambiental. Los
autores que han desarrollado el tema identifican diversos elementos en este
concepto que delimitan su alcance y aplicación. En Chile se trata de una idea que
recién se está explorando y que aún no se manifiesta ni en la política ni en la
legislación ambiental nacional. En este trabajo se propone, a partir de la noción y
elementos de justicia ambiental, la elaboración de directrices para el diseño de
algunos instrumentos de gestión, tales como la planificación territorial y la
evaluación ambiental estratégica, lo que permitiría incorporar el concepto
concretamente en nuestro derecho ambiental.
JUSTICIA AMBIENTAL— PLANIFICACIÓN TERRITORIAL— EVALUACIÓN AMBIENTAL

ESTRATÉGICA.
ABSTRACT
Environmental justice was a concept incorporated in environmental debates in the

United States in the late seventies. Since then, this concept has evolved from a
political demand to an objective in environmental law. The authors that have
developed this subject identify different elements in the concept that delimit its
reach and application. In Chile it is a recently explored idea and has not been yet
manifested in politics or in national environmental legislation. This work suggests
the elaboration of guidelines in territorial planning and strategic environmental
evaluation, starting from notion and elements in environmental law, which will
allow the thorough incorporation of this concept in our environmental law.
ENVIRONMENTAL JUSTICE — TERRITORIAL PLANNING — STRATEGIC

ENVIRONMENTAL EVALUATION.
1. PALABRAS PRELIMINARES
uizás la mejor forma de ilustrar de qué se trata la justicia ambiental y cuáles son
sus elementos es a través de la referencia a casos concretos. Ejemplos de
situaciones de injusticia ambiental en chile abundan. Tales son, por nombrar
algunos, la construcción de autopistas urbanas en Santiago1, la localización de
vertederos y plantas de tratamiento de aguas servidas en la novena región de La
Araucanía2, la ubicación de las plantas de la industria salmonera en la décima
región de Los Lagos3, o la zona de la quinta región correspondiente al complejo
industrial de Ventanas y Puchuncaví4. Todos estos casos reflejan de una u otra
manera una distribución inequitativa de los costos ambientales dentro de la
sociedad, la ausencia de reconocimiento de la identidad de ciertas comunidades, la
falta de acceso de las mismas a instancias públicas de participación en la toma de
decisiones que afectan su calidad de vida y una marcada falta de valorización de la
integridad de los ecosistemas.
Para explicar con mayor claridad la magnitud del problema que implica una
situación de injusticia ambiental se analizará a continuación, brevemente, el caso
de una zona de la ciudad de Santiago denominada "Rinconada de Maipú"5.
Rinconada de Maipú es una pequeña zona rural dentro de la comuna de Maipú, de
gran riqueza agrícola y en la que habitan aproximadamente tres mil quinientas
personas. Destacan dentro de este sector la existencia de dos importantes plantas
de tratamiento de aguas servidas, La Farfana y El Trebal. La primera sanea el 50%
de las aguas servidas de Santiago, y la segunda el 25%. Por otro lado, en el mismo
sector se ubica un relleno sanitario ("Santiago Poniente") que recibe cuarenta mil
toneladas de residuos sólidos domiciliarios mensuales procedentes de ocho
comunas de la capital. Por si fuera poco, los vecinos del lugar deben también
aceptar la presencia de siete empresas extractoras de áridos y las descargas
clandestinas de todo tipo de residuos en el Camino Rinconada. Los impactos
ambientales provenientes de todas estas fuentes se manifiestan en malos olores,
ruidos, contaminación del aire por material particulado, congestión vial por los
camiones de basura que transitan constantemente por el lugar y, posiblemente,
también la contaminación de las aguas subterráneas. Todos estos impactos generan
importantes consecuencias en la salud y calidad de vida de las personas que
habitan en dicha zona, fuera de eventuales daños a los terrenos agrícolas y a la
naturaleza del lugar. La situación en que se encuentra esta comunidad
evidentemente no es casualidad, sino que deriva de una serie de hechos y
autorizaciones que han permitido este proceso de concentración de fuentes
contaminantes. La comunidad ha intentado organizarse y reclamar ante las
autoridades y las empresas; sin embargo, la existencia de divisiones internas y de
diversos intereses económicos y políticos involucrados les ha impedido encauzar
sus demandas de manera efectiva. Las autoridades, locales y regionales, no
parecen haber tenido hasta la fecha un rol relevante en resolver este conflicto.
A simple vista, no cabe duda de que este caso representa una inadecuada
distribución de los costos ambientales de una sociedad, la ausencia de mecanismos
institucionales que permitan a los vecinos hacer valer sus pretensiones y derechos
y una clara falta de respeto y de reconocimiento de la identidad de una comunidad
de tradición agrícola. Cualquiera estaría de acuerdo en que aquí no se cumplen los
estándares mínimos de justicia. A contrario sensu, una situación de justicia
procuraría igualar las cargas de contaminación, el desarrollo nocivo y el
agotamiento de los recursos entre todos los miembros de una sociedad,
promoviendo una mayor participación de la comunidad en las decisiones que la
puedan afectar y generando una sociedad y una institucionalidad en que se
reconozca a todos sus miembros (individuos y comunidades), con sus diversidades,
necesidades y capacidades.
En este contexto cabe preguntarse qué es la justicia ambiental. Si bien esta noción
en Chile no forma parte del debate ambiental, autores de otras latitudes lo han
analizado y definido desde distintos enfoques y aludiendo a diversos componentes.
Por ejemplo, Bunyan Bryant distingue entre "racismo ambiental", "equidad
ambiental" y "justicia ambiental"6. La primera acepción consiste en la decisión
deliberada de situar a ciertos grupos en lugares cuyo uso no es deseado, llevando a
una exposición desproporcionada de estos grupos a riesgos ambientales. La
segunda, por su parte, consiste en la igual protección de las personas por parte de
la legislación ambiental, y la tercera, esto es, la "justicia ambiental" propiamente
tal, supone (según dicho autor) que todos tengan acceso a vecindarios seguros y
limpios, trabajos adecuados, escuelas de buena calidad y comunidades
sustentables.
Algunos también vinculan a la justicia ambiental con la teoría ecológica ya que,

señalan, la teoría ecológica puede aportar información para entender por qué se
distribuyen las cargas y beneficios ambientales entre los diversos grupos, etnias y
clases sociales7. Por otra parte, están también quienes abogan por el concepto de
"justicia ecológica", incluyendo en el concepto de justicia ambiental la relación
entre los seres humanos y el resto del mundo natural 8.
Como se advierte, el concepto de justicia ambiental se ha desarrollado desde
diversos enfoques. Para algunos podrá implicar igual calidad del medio ambiente
para todos, para otros podrá requerir de ciertos mínimos ambientales que la
legislación debe garantizar. Sin embargo, se puede coincidir en que todos estos
enfoques han contribuido a crear un "movimiento social por la justicia ambiental",
que se ha instalado con fuerza en la discusión pública de EE.UU. y, en menor
medida, también en Europa. Atendido que la discusión de este tema en Chile recién
comienza a expresarse, resulta útil revisar la evolución de este concepto en
aquellos países donde ha pasado a ocupar un lugar central en la disciplina del
derecho ambiental.
El objetivo de este trabajo es identificar los diversos elementos que constituyen el

concepto de justicia ambiental de manera que se puedan aplicar a través de una
política, legislación o instrumento de gestión ambiental. Para ello, después de una
breve referencia a la noción y origen del concepto (2) se iniciará el análisis
identificando sus elementos y aspectos esenciales, los que emanan de la teoría y
doctrina especializada (3). A partir de la determinación de los elementos de la idea
de justicia ambiental se pretende elaborar algunas directrices que permitan
operativizar el concepto a través de dos instrumentos de gestión ambiental: la
planificación territorial y la evaluación ambiental estratégica (4). Finalmente, se
formularán conclusiones (5).
2. NOCIÓN Y ORIGEN DEL CONCEPTO
El concepto de la justicia ambiental surge en EE.UU. a fines de la década de los

setenta como una manifestación de la nueva dirección que toman los grupos
ambientalistas9.
En esa época el movimiento ambientalista norteamericano cambia su tradicional

enfoque dirigido principalmente hacia la "conservación" de la vida silvestre por una
preocupación hacia los grupos más vulnerables de la sociedad y su calidad de vida.
Se reconoce entonces que estos grupos se han visto afectados especialmente por la
contaminación ambiental y la depredación de los recursos naturales en los lugares
en que viven, fenómeno cuyo origen se vincula con el desarrollo industrial ocurrido
durante la mayor parte del siglo XX. Dicho desarrollo habría tenido lugar sin
cortapisas ni regulaciones que permitieran la internalización de los costos de dicho
proceso por parte de quienes los generaban 10. Se inicia entonces un movimiento
social por la justicia ambiental cuyo objetivo principal es obtener una distribución
más equitativa de las cargas y beneficios ambientales11.
El movimiento ambientalista moderno norteamericano, que hace suyo el concepto

de justicia ambiental, deriva de tres etapas diferentes12. La primera etapa tuvo
lugar a comienzos del siglo XX, y su objetivo principal fue la conservación de los
recursos naturales y la protección del medio ambiente puro o prístino. En EE.UU.
Este movimiento permitió, entre otros, el establecimiento de un sistema de áreas
protegidas, la protección de los bosques y la designación de áreas de recreación
natural. La segunda etapa comenzó durante los años sesenta, y su objetivo
fundamental fue la obtención de reformas legislativas y el desarrollo regulatorio en
materia ambiental13. La tercera y última etapa tuvo su origen a fines de los años
setenta y su objetivo central ha consistido en llevar adelante demandas colectivas
para proteger la salud humana de los efectos adversos de la contaminación del
aire, del agua, de los pesticidas y sustancias químicas producidas por las industrias.
Es decir, el movimiento ambientalista norteamericano evolucionó desde constituir
un grupo compuesto esencialmente por conservacionistas y abogados, a
transformarse en un movimiento social comunitario que aboga por los derechos y
por la justicia ambiental.
Importante resulta revisar los principales hitos de la tercera etapa, con el objeto de
explicar la evolución que ha experimentado este movimiento en EE.UU. En primer
lugar se debe resaltar una declaración elaborada en 1991 por la "Primera Cumbre
de Líderes Ambientales de Personas de Color"14. La Declaración establece 17
principios de justicia ambiental que incluyen, entre otros, los siguientes: el derecho
fundamental a la autodeterminación política, económica, cultural y ambiental, de
todos los pueblos; la responsabilidad estricta de todos los productores de residuos y
sustancias tóxicas respecto de los daños que causen; el derecho de las víctimas de
la injusticia ambiental a recibir compensación y reparación plena; el derecho a
participar como iguales en cualquier nivel de adopción de decisiones; y el derecho
de los trabajadores a un ambiente sano y saludable15.
Es en este contexto que se hizo llegar a la EPA (Environmental Protection Agency)

de EE.UU. La solicitud de adoptar medidas en el gobierno para enfrentar esta
situación. A raíz de ello, la EPA creó un Grupo de Trabajo sobre "Equidad
Ambiental"16 con el objeto de estudiar la afirmación consistente en que "las
minorías raciales y la población de bajos ingresos soportan mayores riesgos
ambientales que la población en general". El Grupo de Trabajo produjo un informe
en junio de 1992 titulado "Reducing Risk in All Communities", que confirmó el
supuesto y estableció diez recomendaciones para enfrentar el tema. Una de ellas
fue la creación de una oficina gubernamental a cargo de llevar adelante planes y
políticas en la materia. Así, en noviembre de 1992 se creó la "Oficina de Equidad
Ambiental" dentro de la EPA, la que más adelante, en 1994, pasó a llamarse
"Oficina de Justicia Ambiental"17.
Otro de los hitos que cabe destacar en este proceso lo constituye la orden ejecutiva
que el Presidente Clinton emitió en 1994 (nº 12898), titulada Federal Actions to
Address Environmental Justice in Minority Populations and Low—Income
Populations. Dicha orden estableció la obligación de que toda agencia federal debía
desarrollar estrategias para lograr la justicia ambiental, mediante por lo menos las
siguientes acciones: 1) la identificación de los efectos negativos
desproporcionadamente altos en la salud humana y el medio ambiente, de sus
programas, políticas y actividades relacionadas con grupos minoritarios o de bajos
ingresos; 2) la promoción de la aplicación de los estatutos y estándares
ambientales y de salud en áreas con población de bajos ingresos o de minorías
raciales; 3) asegurar mayor participación pública; 4) mejorar la investigación y la
información relacionada con la salud y el ambiente de las poblaciones de bajos
ingresos y grupos minoritarios; y 5) identificar modelos diferenciados de consumo
de recursos naturales dentro de las poblaciones de bajos ingresos y grupos
minoritarios18. Dentro de los aspectos más relevantes de esta orden ejecutiva
destaca el que se haya utilizado el concepto de justicia ambiental aplicándolo no
sólo a los grupos de minoría racial sino que a todo grupo de bajos ingresos. De esta
manera, se incorporó en la demanda por justicia ambiental a todos los grupos
vulnerables de la sociedad, independiente del hecho de la existencia o no de una
discriminación racial19. Evidentemente, al tratarse de una orden del gobierno la
política ambiental norteamericana incorporó este objetivo dentro de sus metas
oficiales.
Así las cosas en EE.UU., la situación en Europa fue y es diferente. A pesar de que el
derecho europeo ha sido un referente en el desarrollo del derecho ambiental
general, no ha experimentado con la misma fuerza que los EE.UU. La incorporación
de este concepto, ni la sociedad ha experimentado un movimiento social por la
justicia ambiental equivalente al del país norteamericano. Sin embargo, a partir de
la década de los 90 el debate ha adquirido mayor relevancia, en particular en el
Reino Unido20. Los antecedentes disponibles permiten establecer que así como en
EE.UU., en el Reino Unido son las comunidades más pobres las que se ven
afectadas por los niveles más altos de contaminación atmosférica, de ruido, de
agua, o tienen menor acceso a espacios verdes o seguridad en los vecindarios 21.
Sin embargo, a diferencia de los EE.UU., el debate se ha centrado más en la
situación socioeconómica de las comunidades afectadas que en su origen racial. Es
por ello que, de acuerdo con quienes han investigado el tema, no se ha vinculado el
trabajo de las organizaciones que promueven la protección del medio ambiente con
aquellas organizaciones que luchan en contra de la discriminación. Esta situación
probablemente ha generado que los instrumentos legales de la UE que permiten
velar por la no discriminación no se hayan utilizado con el objeto de promover la
justicia ambiental22. De esta manera, el debate en materia de justicia ambiental en
Europa se ha orientado fundamentalmente hacia los aspectos contenidos en
el Convenio de Aarhus sobre el Acceso a la información, la Participación del público
en la toma de decisiones y el Acceso a la justicia de medio ambiente, suscrito en
junio de 199823. Todos estos aspectos están relacionados con el ámbito
procedimental de la justicia ambiental, ámbito que por lo tanto ha sido discutido y
aplicado en la mayor parte de los países europeos. Sin embargo, con la excepción
del Reino Unido, no existe gran evidencia de un debate similar en materia de
justicia distributiva y medio ambiente24.
Por último, cabe referirse a la justicia ambiental en el ámbito global. Sin perjuicio
de que este debate ha tenido su origen a nivel doméstico en los EE.UU., también se
ha desarrollado una discusión paralela en el contexto internacional. Dicha discusión
tiene su base en los reclamos efectuados contra los gobiernos y las corporaciones
multinacionales por los abusos en que han incurrido históricamente con respecto a
los pueblos indígenas y a las condiciones de pobreza de los países en desarrollo 25.
Sin embargo, en el último tiempo el debate internacional sobre la justicia ambiental
se ha desarrollado en foros internacionales especializados, tales como aquellos
relacionados con el comercio in—ternacional26 y, fundamentalmente, en las
negociaciones que han tenido lugar en la última década con respecto al cambio
climático27. En efecto, el término de "justicia climática" es ya un concepto utilizado
comúnmente y que alude tanto a la distribución de los riesgos provenientes del
cambio climático como a la diferenciación en las obligaciones que deben asumir los
países de acuerdo con su cuota de responsabilidad en el problema 28. A su vez,
como una manifestación más de la "injusticia ambiental" se ha determinado que los
pueblos, comunidades y países más pobres serán los principales afectados por este
fenómeno, ya sea porque sus economías se encuentran más expuestas a sufrir
efectos provenientes de los riesgos naturales, como por carecer de recursos
suficientes para adaptarse y mitigar los impactos provenientes del cambio climático
en cuestión29.
Los hechos históricos recientemente descritos permiten distinguir tres ejes

conceptuales en los que se ha desarrollado el debate en materia de justicia
ambiental. Estos son: la raza o el origen étnico (en EE.UU.); la condición
socioeconómica (en Europa); y las diferencias entre los países desarrollados y en
desarrollo (en el ámbito internacional). De los tres ejes mencionados se puede
extraer un elemento común: la existencia de diferencias en la distribución de las
cargas y beneficios ambientales entre los sujetos de una comunidad, ya sea
nacional o internacional.
3. ELEMENTOS ESENCIALES DEL CONCEPTO DE JUSTICIA

AMBIENTAL
Como se verá a continuación el elemento de "justicia distributiva" es el contenido

central, pero no el único, del concepto de justicia ambiental.
Por justicia ambiental se entenderá la distribución equitativa de las cargas y

beneficios ambientales entre todas las personas de la sociedad, considerando en
dicha distribución el reconocimiento de la situación comunitaria y de las
capacidades de tales personas y su participación en la adopción de las decisiones
que los afectan.
Precisada la noción de justicia ambiental, cabe referirse y analizar los elementos

constitutivos de ella para justificar, en primer lugar, por qué se ha adoptado esta
noción y no otra diversa y, en segundo lugar, para derivar directrices destinadas a
su implementación.
La distribución de las cargas ambientales, así como de los beneficios que el medio
ambiente brinda, constituye, en realidad, una pregunta propia de lo que se
entiende por "justicia distributiva". Esta pregunta tiene cada vez más relevancia en
la medida que los bienes ambientales son más escasos y las posibilidades de cargas
e impactos sobre los mismos son, por el otro lado, cada vez mayores30.
Sin embargo, existen también otros aspectos de la justicia ambiental que escapan a
la justicia distributiva y que se han incorporado al debate por aquellos autores que
sostienen que la desproporción en las cargas ambientales constituye un efecto, y no
la causa de la injusticia ambiental, la que se manifiesta de distintas maneras y no
solamente desde la perspectiva del uso indeseado del territorio o de la inequitativa
distribución de los riesgos ambientales. En efecto, dichos autores sostienen que la
injusticia ambiental se expresa sobre todo en la ausencia de oportunidades o
"participación" política y de "reconocimiento" de los que la sufren, elementos que
de existir les permitirían desafiar los mecanismos estructurales de decisión
establecidos por la sociedad31.
De esta manera, el concepto de justicia ambiental presenta diversas esferas

aunque todas relacionadas entre sí. Algunos autores, como Shrader—Frechette,
identifican dos aspectos esenciales en el concepto. Por un lado, el aspecto del
tratamiento equitativo que tiene directa relación con la idea de justicia distributiva;
y, por el otro, el aspecto de la participación significativa que apunta, a su vez, a la
idea de justicia participativa32. Kuehn, en cambio, propone categorizar los
elementos de la justicia ambiental en cuatro: justicia distributiva; justicia
procedimental; justicia correctiva, y justicia social 33. Bullard establece que los
principios de justicia ambiental se pueden categorizar en un marco de cinco
características: la protección de todas las personas de la degradación ambiental; la
adopción de un enfoque de prevención del daño a la salud; la atribución de la carga
de la prueba a quienes contaminan; la eliminación de la necesidad de probar la
intención de discriminar, y la reparación de las inequidades existentes mediante
acciones dirigidas y recursos suficientes34. Schlosberg, por su parte, distingue
elementos adicionales a los ya mencionados. Tales son los aspectos que dicen
relación con el "reconocimiento" y con las "capacidades" ("capabilities")35.
Quizás la definición más conocida de "justicia ambiental" es la que da la EPA, la que

adhiere al enfoque que distingue dos aspectos esenciales: distribución y
participación. Así sostiene que se trata del "trato justo y participación significativa
de todas las personas, sin importar su raza, color, nacionalidad, o nivel de ingresos,
en el desarrollo, implementación y aplicación de las políticas, leyes y regulaciones
ambientales"36. Luego define en particular "trato justo" y "participación
significativa"37.
A continuación se explicará en qué consisten los elementos que se han considerado

esenciales por los diversos autores para definir el concepto de justicia ambiental.
De allí se busca extraer aquellas directrices que deben estar presentes cuando se
invoca o se aplica dicho concepto. El objetivo de esta sección es simplemente
ilustrar el estado del debate en torno al contenido del concepto de justicia
ambiental y de sus principales componentes. Cabe señalar que el análisis de los
elementos de la justicia ambiental está basado en aquellos elementos propios de la
teoría de la justicia desarrollados por la Teoría Política38.
Se distinguirán a continuación aquellos elementos de la teoría de la justicia que se

extrapolan a la justicia ambiental, de aquellos elementos propios de la justicia
ambiental, que se agregan por parte de la doctrina especializada.
3.1. Elementos de la teoría de la justicia que se extrapolan a la justicia ambiental
Los elementos de la teoría de la justicia que se extrapolan a la justicia ambiental

son la equidad o justicia distributiva, el reconocimiento, la participación y las
capacidades.
a. La equidad o justicia distributiva
La Teoría Política ha definido el concepto de justicia casi absolutamente basada en

el concepto de "equidad" en la distribución de los bienes. Para Rawls, justicia es el
estándar sobre el cual los aspectos distributivos de la estructura básica de la
sociedad deben ser evaluados39. En efecto, el objetivo de Rawls fue desarrollar los
principios básicos de la justicia con el objeto de establecer criterios destinados a
aplicarse en relación con la estructura básica de la sociedad 40. Para encontrar
dichos principios, según él, hay que situarse en una posición de igualdad que él
llama "posición original" imaginaria en la que los individuos se encuentran detrás de
un "velo de ignorancia", lugar en el que no pueden orientar su decisión a su propio
favor debido a que no se conocen las propias fortalezas y debilidades, ni la posición
que se ocupa en la sociedad, ni las propias concepciones del bien. De esa manera
se pueden desarrollar principios de justicia desde una posición imparcial. Cabe
señalar que Rawls presupone que tales seres imaginarios se encuentran motivados
para obtener cierto tipo particular de bienes, que él denomina "bienes primarios",
que serían aquellos bienes básicos indispensables para satisfacer cualquier plan de
vida41.
Desde esa posición, Rawls argumenta que los individuos determinarían la existencia
de dos principios básicos de justicia: todos tienen los mismos derechos políticos
(libertades básicas); y la distribución de la inequidad social y económica debe
beneficiar o ser ventajosa para todos42. Este último principio parte de la base de
que las mayores ventajas de los más beneficiados por la lotería natural son
justificables sólo si ellas forman parte de un esquema que mejora las expectativas
de los miembros menos aventajados de la sociedad43. Por lo tanto, la noción de
Rawls de "justicia" como "equidad" implica entender a la justicia como las reglas
que deben aplicarse a la distribución justa de los bienes sociales, económicos y
políticos44. La importancia de la teoría liberal de la justicia es que el concepto de
equidad o distribución justa se desliga de cualquier acuerdo sustantivo sobre qué es
lo que se cree que es "bueno". Lo relevante son las "reglas" de la distribución 45. Por
lo tanto, este concepto de justicia es imparcial y más bien procedimental 46. Con
posterioridad a Rawls, diversos teóricos de la justicia han seguido el camino de
definir este concepto a partir de cómo y qué se "distribuye" para construir una
sociedad justa47.
como se verá más adelante, cuando se trate en particular el elemento o el enfoque

de la "justicia ecológica", la teoría de John Rawls no parece ser suficiente para
explicar el elemento distributivo de justicia ambiental, en la medida que solamente
apunta a un aspecto procedimental o formal de distribución, y no al contenido o
sustancia de la misma. La distribución equitativa de las cargas y beneficios
ambientales, en cambio, parte de la base de que dicha distribución es "buena" para
la sociedad, cuestión que escapa a la teoría Rawlsiana de justicia.
b. El Reconocimiento
el enfoque principalmente distributivo de la justicia por parte de Rawls y otros

teóricos posteriores ha sido impugnado fundamentalmente por Iris Young y Nancy
Fraser. Dichas autoras promueven la necesidad de realizar un examen de las
"causas" de la mala distribución en la sociedad, cuestión que no puede realizarse a
través de una posición original imaginaria, sino que debe basarse en la realidad.
Para ellas el punto central es el "reconocimiento". En otras palabras, la causa de la
"inequidad" distributiva es la ausencia del reconocimiento social y político,
manifestado a través de la desvalorización individual y cultural de ciertas personas
y comunidades48. Qué se entiende por "reconocimiento" es a su vez objeto de
discusión por diversos autores. Algunos consideran central en este concepto el
aspecto sicológico del mismo, es decir, la valorización de una persona provendría
del reconocimiento dado por los otros49. De esta manera, la ausencia de
reconocimiento sería un daño y una causa de injusticia, de la misma manera que la
ausencia de una distribución adecuada. Por otro lado, hay quienes consideran que
la falta de reconocimiento es una práctica más bien institucional que una
experiencia individual, de manera que la falta de reconocimiento consistiría en un
daño al "status" social más que un daño sicológico50. Sin perjuicio de que en este
trabajo se considera el reconocimiento como un elemento independiente que
compone el concepto de justicia, algunos autores se han preguntado si el
reconocimiento es más bien un aspecto que constituye una condición previa a la
situación de igualdad de la posición imaginaria de Rawls o, si por el contrario, se
trata de uno de los bienes que se van a distribuir. Rawls al menos no parece dejarlo
claro dentro de la formulación y evolución de su teoría, lo que ha implicado que
diversos autores, con posterioridad, hayan elaborado distintas posiciones al
respecto.
En cuanto elemento de la justicia ambiental, el reconocimiento apunta a la

valorización de ciertas comunidades o grupos vulnerables de la sociedad y, a su
vez, a la valorización de la naturaleza y de los ecosistemas en sí mismos.
c. La Participación
Brevemente se dirá que la participación es considerada como un elemento esencial

de la justicia. En lo que dice relación con el derecho ambiental, el derecho a la
participación y el acceso a la información es quizás uno de los aspectos más
universalmente aceptados como un contenido propio de la disciplina. La
participación, en el contexto de la teoría de la justicia, consiste en el mecanismo o
procedimiento necesario para lograr una mejor distribución y un mayor
reconocimiento. En efecto, para diversos autores, una teoría de la justicia debe
también focalizarse en el proceso político y democrático, que permite establecer
estructuras institucionales para hacer frente tanto a los problemas de distribución
como de reconocimiento51.
d. Las Capacidades
Por último, existen también autores como Sen y Nussbaum que postulan una teoría
de la justicia que va más allá del enfoque distributivo y que sostienen que se debe
evaluar si una distribución es justa considerando cómo ésta afecta las
"capacidades", el bienestar, la posibilidad de una persona de realizarse en la
sociedad. Por lo tanto, la justicia no es sobre "cuánto" se tiene, sino que sobre "si"
se tiene aquello que es necesario para llevar una vida conforme a las propias
elecciones52.
Si bien es posible identificar estos elementos esenciales del concepto de justicia en

la noción de justicia ambiental, dichos elementos no son suficientes para entender
completamente el concepto, sino que se hace necesario recurrir a elementos que
vienen en denominarse "elementos propios de justicia ambiental".
3.2. Elementos propios de la justicia ambiental
Los elementos que aquí se consideran propios de la justicia ambiental son el

elemento "colectivo" y el elemento "ecológico".
a. Elemento Colectivo
En general, la teoría de la justicia se ha elaborado desde una perspectiva liberal

que considera la justicia respecto de los "individuos", y no en relación con los
"grupos" o "comunidades". Sin perjuicio de ello, es evidente que muchas injusticias
se cometen con respecto a ciertos grupos vulnerables más que respecto de los
individuos que las conforman. De ahí que algunos autores hayan querido abordar
de manera más amplia el elemento de las "capacidades" considerando que debe
incluir también la forma de realización de los grupos y comunidades53. En efecto, la
realidad lleva a concluir que los propios grupos demandan justicia respecto de sus
respectivas comunidades como tales. En cuanto a la justicia ambiental esta es una
de las características claves. Las situaciones de injusticia ambiental se producen
respecto de grupos y comunidades antes que individuos.
b. Elemento Ecológico
Hasta ahora los elementos de la justicia ambiental que se han explicado se refieren
a una relación entre seres humanos. Aquellos que consideran que la justicia
ambiental incluye también la relación de los seres humanos con el mundo natural
postulan el concepto de "justicia ecológica". Para algunos autores, sin embargo, la
relación de los seres humanos con el resto del mundo natural no es un asunto de la
"justicia" sino que de la "moral" o de la "ética". El objetivo de esta parte del trabajo
es presentar los argumentos que se han esbozado para determinar si las
responsabilidades y obligaciones que se tienen con el futuro y el resto del mundo
natural pueden incluirse dentro del concepto de "justicia", y en particular de
"justicia ambiental".
Este debate tiene mucho en común y tiende a confundirse con aquel que distingue
entre aquellos que conciben el derecho ambiental desde una perspectiva
"antropocéntrica" y aquellos que lo conciben, en cambio, desde un enfoque
"ecocéntrico". Desde la perspectiva de la teoría de la justicia, estos diferentes
enfoques son esenciales54.
Para los primeros, es decir, los antropocentristas, el tema "ambiental" debe

incorporarse dentro de lo que Rawls llama "comprehensive ideals", consistentes en
posibles concepciones de lo que se entiende como "bueno" dentro de una sociedad
y que compiten democráticamente55. En cambio, para los autores ecologistas, la
relación de los seres humanos con el mundo natural se encuentra más cercano a lo
que Rawls llamó "public reason arguments" que constituyen los principios básicos
que se consideran neutrales dentro de una sociedad56. Por ejemplo, según
Wissenburg, el "savings principle" que Rawls agrega a su teoría de la justicia
permitiría incorporar el medio ambiente dentro de estos últimos, en la medida, que
dicho principio alude a la justicia intergeneracional como condición de la posición
original en que se encuentran aquellos que distribuyen los bienes detrás del velo de
la ignorancia. Sostiene que sin la existencia de este principio no podría existir
justicia en una sociedad ya que habría privilegios para las generaciones actuales en
desmedro de las generaciones futuras57. En la práctica, este principio se traduciría
en lo que Wissenburg llama "principle of restraint", que exige que los derechos
deben ser distribuidos de tal manera que se mantengan disponibles para una futura
redistribución. En otros términos, consiste en la obligación de no destruir bienes en
aquellos casos en que sean irreemplazables58.
Sin perjuicio de lo anterior, la mayoría de los autores ecologistas van más allá y su
objetivo no consiste en hacer calzar sus demandas por justicia ecológica dentro de
los sistemas ya elaborados de la teoría de la justicia, sino que, por el contrario,
pretenden modificar el sistema liberal imperante. Según Bosselmann, existen así
algunos autores que han querido reconceptualizar la "justicia" desde su posición
ecologista59, tales como Schlosberg y el mismo Bosselmann. El primero sostiene, al
igual que lo hizo con respecto al concepto más tradicional de justicia ambiental, que
para conceptualizar una teoría que haga justicia con la naturaleza se debe ir más
allá del enfoque distributivo que la mayor parte de los autores da al concepto de
justicia. De esta manera, desarrolla nuevamente con respecto a la "justicia
ecológica" los elementos del "reconocimiento", las "capacidades" y la
"participación"60. Así extiende el "reconocimiento" de manera de incorporar en
dicho elemento al mundo natural tanto por su valor en sí mismo como por su
importancia para el mundo humano. En cuanto a las "capacidades", sostiene que
incluye todo aquello que sea necesario para el pleno funcionamiento tanto del
mundo humano como del "no humano". Es decir, dicho elemento se refiere a la
plenitud del proceso de la vida en general. Por último, con respecto a la
"participación" como elemento que permite incluir tanto el reconocimiento como las
capacidades del mundo natural no humano, sostiene la necesidad de extender la
legitimación activa, el acceso a la información ambiental y, sobre todo, la
consideración del mundo natural en el proceso humano de adopción de decisiones.
Por su parte, Bosselmann presenta como esencial al concepto de "justicia ecológica"

el reconocimiento de tres principios61, los de "justicia intrageneracional" (dimensión
social de la justicia ecológica); "justicia intergeneracional" (obligación de mantener
la integridad ecológica en la medida que no sabemos qué necesitarán las futuras
generaciones. Este principio puede responder tanto a un enfoque antropocéntrico
como ecocéntrico), y "justicia interespecies" (preocupación por el mundo natural no
humano). La importancia de adoptar este enfoque de la justicia ecológica es el
establecer criterios que permiten regular la relación entre la justicia intra e
intergeneracionales, en la medida que en la sociedad existen distintas prioridades
en competencia. Aquí entra al debate el concepto universalmente aceptado de
desarrollo sustentable62, el que no puede hacerse cargo de este problema puesto
que en teoría da igual relevancia al ámbito social, económico y ambiental, los que
deben ser ponderados y equilibrados. Lo anterior implicaría mantener, de alguna
manera, los modelos actuales de desarrollo en que finalmente prima la idea de un
crecimiento económico sustentable63. En cambio, la incorporación del principio de
justicia interespecie permite adoptar un concepto de "sustentabilidad fuerte" que
establece la preferencia por la sustentabilidad ecológica o las necesidades de las
futuras generaciones. Según Bosselmann, la "integridad ecológica" debe ser el
estándar con que se mida cualquier forma de desarrollo, y la "justicia interespecie"
el estándar de cualquier concepto de justicia ecológica. Lo anterior implica el
reconocimiento del valor intrínseco de la naturaleza y, por lo tanto, la adopción de
un enfoque ecocéntrico64. Estos principios no son inocuos en la medida que
permiten contar con una mejor base para el diseño y aplicación de las políticas y
normativas ambientales, y mejorar los procesos y los resultados en materia de
adopción de decisiones. De esta manera, se postula la necesidad de trabajar en un
concepto que haga justicia tanto a los seres humanos como al resto del mundo
natural.
La tarea de definir "justicia ambiental" en toda su magnitud no es, por lo tanto, una
tarea fácil. Dificulta aún más el trabajo el que no sólo el concepto de "justicia" sino
que también el de "medio ambiente" sea un concepto amplio y controvertido, que
ha dado lugar a diversas teorías sobre su contenido y elementos 65. Pareciera ser
que, entonces, la intersección entre ambos necesariamente dará también como
resultado un concepto amplio y discutible66.
En todo caso no cabe duda de que, en el debate conceptual sobre los elementos de
la justicia ambiental, para todos los autores la equidad en la distribución es el
elemento crucial del concepto67. La diferencia se produce en los distintos énfasis
que algunos autores, desde sus propias perspectivas, dan a aquellos otros
elementos que consideran deben sumarse al de la distribución equitativa de las
cargas y beneficios ambientales.
Finalmente, a partir de lo expuesto en las secciones anteriores se puede afirmar

que la justicia ambiental consiste en la distribución equitativa de las cargas y
beneficios ambientales entre todas las personas de la sociedad, considerando en
dicha distribución el reconocimiento de la situación comunitaria y de las
capacidades de tales personas y su participación en la adopción de las decisiones
que los afectan. Asimismo, la decisión que se adopte debe garantizar la integridad
ecosistémica de la zona afectada.
Esta definición se tendrá presente en la elaboración de las directrices que sigue a

continuación.
4. DIRECTRICES DERIVADAS DE LA JUSTICIA AMBIENTAL

APLICABLES A LOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN AMBIENTAL
En esta parte se analizará la aplicación de los elementos de la justicia ambiental a

dos instrumentos de gestión ambiental. El objetivo de este ejercicio es argumentar
que la demanda por justicia ambiental puede ser, además de un reclamo político de
grupos ambientalistas, un objetivo perseguido por la política y el derecho
ambiental68.
El trabajo se centrará en dos instrumentos en particular, que por sus características

y objetivos son capaces de constituir herramientas idóneas para lograr el objetivo
de la justicia ambiental. estos son los mecanismos para regular el "uso del suelo" y
el instrumento conocido como "evaluación ambiental estratégica". En efecto, dichos
instrumentos pueden constituir una fórmula clave para enfrentar la injusticia
ambiental desde un enfoque preventivo y proactivo, a diferencia de los múltiples
mecanismos jurídicos que se han intentado hasta ahora para remediar este tipo de
situaciones69.
A continuación se formula un intento por incorporar los elementos del concepto de

justicia ambiental al diseño y aplicación de dichos instrumentos.
4.1. Instrumentos de Planificación Territorial
La "planificación" consiste en el proceso de identificar y establecer objetivos para el

futuro, en el desarrollo de políticas o planes para lograr dichos objetivos, y en la
elaboración de mecanismos específicos para la aplicación de tales planes70. La
Asociación Americana de Planificación define "planificación" como el proceso
comprehensivo, coordinado y continuo, cuyo objetivo es ayudar a quienes toman
las decisiones, ya sean públicas o privadas, a llegar a decisiones que promuevan el
bien común de la sociedad71. Dentro de los principales objetivos de interés público
que comprende la planificación se identifican al menos los siguientes: la salud, la
seguridad, la conservación de los recursos naturales, la calidad ambiental, la
equidad social72.
La planificación del uso del suelo es un elemento esencial de la planificación, ya que

se interrelaciona con todos los objetivos recién mencionados. En efecto, el enfoque
actual en materia de planificación territorial, al menos en el derecho comparado,
incorpora esta característica y propone una "planificación espacial integrada" que
promueve las sinergias entre las políticas sectoriales a través de una estrategia
territorial73. Este enfoque tiene ventajas que hasta la fecha algunos sistemas de
planificación no incluyen. Cabe destacar dentro de las principales, las siguientes: la
coordinación entre los diversos actores involucrados en la planificación; la gestión
del desarrollo de una determinada zona, más que simplemente determinar cuáles
son los usos posibles; y la posibilidad de hacerse cargo de los efectos
contradictorios de las políticas sectoriales.
En el ordenamiento jurídico chileno, la forma de hacer efectiva la planificación del

uso del suelo es a través de los llamados "Instrumentos de Planificación Territorial
(ipt)" y, más específicamente, a través de las "autorizaciones" o "permisos" que se
requieren para desarrollar determinadas actividades. Estas autorizaciones son por
regla general competencia de la autoridad local (municipalidad) y deben ser
otorgadas en conformidad con las reglas establecidas en los IPT.
De acuerdo con la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) y su

Ordenanza74, en Chile existen diversos IPT, cada uno con diferentes ámbitos de
extensión territorial: nacional, regional, intercomunal y comunal 75. Así, se reconoce
la planificación urbana a nivel nacional (aunque en la práctica nunca se ha
aprobado), a nivel regional (planes regionales de desarrollo urbano), a nivel
intercomunal (Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano) y comunal (Plan
Regulador Comunal). Se establece la prevalencia de los instrumentos de mayor
nivel, por lo que lo dispuesto en un plan intercomunal prima sobre el plan
comunal76. Cabe asimismo destacar que el ordenamiento territorial en nuestro país
obedece principalmente a objetivos urbanísticos. Es decir, busca establecer los
diversos usos del suelo en una zona urbana. Excepcionalmente se aplican los IPT al
suelo rural, ya sea a través de los planes reguladores intercomunales que incluyen
zonas rurales (entre zonas urbanas incluidas en el plan) o a través del instrumento
que permite el cambio de uso del suelo fuera de los límites urbanos.
Esta situación genera un vacío regulatorio en materia de uso del suelo que en la
práctica se viene a llenar con las legislaciones sectoriales respectivas. Dicho de otra
manera, debido a que el ordenamiento jurídico nacional reconoce además de las
competencias regulatorias sobre el uso del suelo una serie de competencias
sectoriales respecto del uso de determinados recursos, en aquellos casos donde no
hay norma del uso del suelo se aplica la normativa sectorial. Por otra parte, esta
misma situación produce que incluso donde sí hay norma de uso de suelo se genere
una superposición de competencias y normativas aplicables respecto de un mismo
recurso. Esto es lo que ocurre, por ejemplo, en cuanto al uso de las aguas, las
costas, las playas, todos recursos cuyo uso implica definiciones en materia de uso
del suelo. El problema es que muchas veces las decisiones son adoptadas por la
autoridad sectorial respectiva sin tener presente la multiplicidad de usos que
compiten dentro de una misma zona. De ahí que se ha sostenido que el
ordenamiento territorial nacional se ha visto afectado por "las tensiones derivadas
de la presión concurrente sobre un mismo territorio de distintos usos y
competencias de los órganos públicos"77.
La experiencia nacional en esta materia no es ajena a lo que ha ocurrido en otros
países. Así, por ejemplo, Inglaterra, que cuenta con uno de los sistemas de control
del uso del suelo más sofisticados del mundo78, ha tardado en incorporar un
enfoque integrado y coordinado en materia de planificación 79.
Sin duda es precisamente este hecho uno de los factores que ha permitido que
existan tantas situaciones de injusticia ambiental en la sociedad. Efectivamente,
uno de los riesgos ambientales que en primer lugar inciden en la vigencia de la
justicia ambiental es el de la localización de usos no deseados del suelo80. Por lo
mismo es que la regulación del uso del suelo debiera constituir un instrumento
idóneo o adecuado para hacerse cargo de este tema.
Los IPT tienen, por lo tanto, gran relevancia e inciden directamente en la calidad de
vida de la población local y en el manejo del medio ambiente de una zona. Sus
disposiciones, a su vez, van a tener efecto directamente en el crecimiento y
desarrollo de un lugar y en el manejo de las infraestructuras. De esta manera, si se
incorporaran en su elaboración y aplicación los diversos elementos de la justicia
ambiental, se favorecería que de los distintos usos que se pueden dar a un espacio
se elija aquel que permita un mejor aprovechamiento y distribución del mismo,
teniendo en cuenta sus condiciones ecológicas, sociales y económicas.
Arnold concuerda con esta idea en la medida que sostiene que es la misma
planificación del uso del suelo la que debe hacerse cargo de revertir la distribución
inequitativa de patrones de zonificación81. Este autor identifica como una de las
principales causas de la injusticia ambiental la existencia de ciertos patrones de
zonificación que son inequitativos, y que han contribuido precisamente a la
generación de la exclusión de los grupos sociales más débiles. De esta manera, en
la medida que han sido los propios instrumentos de planificación territorial (y las
decisiones judiciales que han interpretado los conflictos que han surgido a su
respecto82) los que históricamente han ido causando las actuales situaciones de
injusticia ambiental, son estos mismos instrumentos los que pueden en la
actualidad hacerse cargo de revertirla.
Para ello, se deben desarrollar ciertas directrices que tomen en cuenta los
elementos de la justicia ambiental al momento de elaborar y aplicar un IPT. Algo
así como "indicadores" de justicia ambiental. Por ejemplo, aquí se postulan los
siguientes:
– la consideración de información científica relacionada con los ecosistemas

presentes en una zona. La consideración de las características ecológicas de un
determinado territorio puede ayudar a identificar las actividades cuyo desarrollo
sería perjudicial o positivo tanto para el medio ambiente del lugar como para la
situación económica y social respectiva. Aquí el estándar mínimo sería la
mantención de la integridad ecosistémica.
– la separación de usos incompatibles. Por ejemplo, la separación de actividades

que supongan respecto de un mismo recurso un riesgo ambiental y un
servicio ambiental. Tal es el caso de una industria que elimina desechos líquidos en
un río (vg. industria de celulosa) y otra actividad que necesita de la calidad de las
aguas para su desarrollo (vg. actividad agrícola).
– la concentración de usos similares. El uso de un determinado territorio con

actividades que significan riesgos ambientales similares. Por ejemplo, la
autorización de áreas aptas para la acuicultura dentro de una misma zona, de
manera que las externalidades negativas de dicha actividad generen un impacto
localizado. Este criterio, sin embargo, presenta también inconvenientes puesto que
si no se evalúan adecuadamente los impactos acumulativos que se generen, tanto
en el espacio como en el tiempo, esta misma regla puede ocasionar el efecto
contrario, esto es, situaciones de injusticia ambiental (vg. la zona de Ventanas y
Puchuncaví donde se concentran actividades contaminantes similares, tales como
diversas centrales termoeléctricas).
– la reserva de espacios. La destinación de ciertas áreas prioritarias, por su valor

ecosistémico, para su conservación.
– la planificación integrada del uso del territorio. Esta regla implica que los ipt
deben adoptar un enfoque integrado de la planificación, de manera de incorporar
en su elaboración los diversos usos que las políticas y legislaciones sectoriales dan
a los recursos existentes en una zona. Por ejemplo, los IPT debieran incorporar las
indicaciones en materia de usos preferentes que establecen las zonificaciones
regionales del uso del borde costero.
– la coordinación entre las diversas autoridades competentes. En la elaboración de

los IPT deben intervenir todas las autoridades con competencia sectorial sobre los
recursos de una zona.
– la participación. La utilización de los IPT debiera permitir que las comunidades

participen con anticipación en la determinación de las normas y reglas que se
aplicarán en el desarrollo de los territorios en que habitan, y no solamente actúen
con posterioridad para oponerse a un proyecto o instalación 83.
4.2. Evaluación Ambiental Estratégica
La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) consiste en "aplicar los principios de la

Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) a políticas gubernamentales (ambientales y
no ambientales), planes (sectoriales y territoriales) y programas de acción" 84. Se
trata de evaluar ambientalmente actividades que se sitúan por sobre el nivel de
proyectos individuales de inversión. Su origen se remonta a la National
Environmental Policy Act de 1969, en EE.UU., que incorpora dentro del sistema
jurídico norteamericano la Evaluación de Impacto Ambiental, incluyendo dentro de
las actividades a evaluar las "acciones federales" mayores. Bastante más tarde es
incorporada en la Unión Europea, ya que sólo se pudo establecer la exigencia de la
evaluación ambiental de planes y programas mediante la Directiva 2001/42/EC,
que entró a regir en el 2004. Su ámbito de acción deja fuera a las "políticas",
incluyendo sólo ciertos planes y programas.
Este instrumento tiene una serie de beneficios o ventajas para la gestión

ambiental85. Por ejemplo, se aplica antes que se elaboren los proyectos
individuales, de manera que se puede influenciar el tipo de proyectos que se quiere
lograr. Por otro lado, permite evaluar impactos que son difíciles de considerar a
nivel de proyecto, tales como los impactos acumulativos sobre el medio ambiente o
los grandes impactos sobre la biodiversidad o el cambio climático. Quizás el aspecto
más relevante es que permite evaluar mejor las alternativas que existen para el
desarrollo de determinadas actividades, puesto que una vez que se evalúan los
proyectos individuales por regla general hay ciertas alternativas que ya han sido
descartadas.
Mediante este instrumento, quienes adoptan decisiones de nivel político y/o

programático tienen mayor información acerca de las dimensiones ambientales de
las mismas, de manera de considerarlas junto con las otras dimensiones que
involucran este tipo de decisiones (económicas y sociales). Las etapas de la EAE
son las mismas que las de la EIA, es decir86:
– la determinación de si una acción determinada debe someterse o no a la EAE. Se
puede utilizar el mecanismo de listados, al igual que en la EIA, pero en este caso de
políticas, planes y programas. Otro enfoque consiste en analizar caso a caso si
éstas tienen efectos ambientales significativos87;
– la identificación de los problemas claves y alternativas que deben ser abordados

en la evaluación;
– la recopilación de información para describir el medio ambiente o línea base. En

este caso como se trata de un área geográfica amplia, la recopilación se concentra
en los elementos claves del medio ambiente, y se trata de información más general
y no de detalle como en el caso de los proyectos de inversión;
– la predicción y evaluación de los impactos ambientales de la actividad. En este

caso cobran especial relevancia los impactos acumulativos tanto en el espacio como
en el tiempo;
– la participación de la ciudadanía;
– la decisión final. Aquí se plantea un problema ya que el proponente de la acción

(política, plan o programa) es una autoridad pública, que debe someter
la evaluación de su actividad a otra autoridad. Por lo tanto, se deben establecer
arreglos institucionales que permitan garantizar la revisión de la acción por una
autoridad independiente;
– el monitoreo o seguimiento de la decisión.
Las mayores diferencias entre la EIA y la EAE son la escala y oportunidad del
estudio, así como el grado de detalle que se requiere88. La escala es mayor en la
EAE ya que comprende varias actividades, con amplitud de alternativas, en un área
más extensa y la gama de impactos ambientales puede ser mayor. Las diferencias
de oportunidad se refieren a que el intervalo de tiempo entre el proceso de
planificación y la implementa—ción de la actividad específica que da origen al
impacto ambiental en la EAE es mayor, por lo que la incertidumbre también.
La EAE se puede aplicar ya sea a políticas o planes sectoriales (por ejemplo, una
política sobre el manejo de los recursos hídricos) o a políticas o planes que se
vayan a aplicar en un mismo espacio o región (desarrollos multisectoriales dentro
de un área geográfica)89. El primer enfoque ayuda a seleccionar el tipo de proyectos
que se buscan (en el sector hídrico, por ejemplo, hidroelectricidad vs. agricultura
vs. acuicultura vs. turismo). El segundo enfoque permite evaluar los impactos
acumulativos tanto espacial como temporalmente (considerando los impactos de
proyectos futuros, presentes y pasados).
La EAE de las políticas o planes que se aplican a una zona determinada implica la
evaluación ambiental de una planificación territorial integrada, a la que se hizo
referencia en la sección anterior. Pero la justicia ambiental no se trata sólo de
ordenamiento territorial. Por el contrario, muchos casos de justicia ambiental tienen
que ver con el uso de otros recursos distintos al suelo. Un caso paradigmático en
Chile es el de la política sectorial en cuanto al uso y aprovechamiento del agua.
En efecto, Chile adoptó en 1981 un Código de Aguas que modificó sustancialmente

la política estatal en esta materia. Se reforzaron los derechos de propiedad privada,
aumentando la autonomía privada en el uso de las aguas, y se crearon mecanismos
de mercado basados en separar los derechos de agua de la propiedad de la tierra 90.
Se crearon derechos no consuntivos sobre las aguas, los que tienen por objeto
promover el desarrollo hidroeléctrico del país. Sin embargo, no se incluyeron
mecanismos que permitieran el manejo de las cuencas hidrográficas por parte de la
autoridad, ni se establecieron requisitos en materia de calidad de las aguas, lo que
favoreció el abuso de ciertos usos del recurso por parte de los titulares de los
derechos. La modificación legal del 2005 cambió en parte este sistema, otorgando
mayores competencias a la autoridad pública, la que ahora puede exigir un caudal
mínimo ecológico para otorgar derechos de agua y, además, se establece el pago
de patentes por el no uso de los derechos, lo que busca impedir la especulación que
se había originado a partir del Código de 1981. Sin perjuicio de ello, los derechos
de agua se mantienen mayoritariamente en manos de las empresas mineras e
hidroeléctricas, dejando que las comunidades tradicionales y las poblaciones
indígenas, a las que se restringe el acceso a este recurso, paguen los "costos" de
las ganancias económicas y políticas del desarrollo91. Este caso ejemplifica una
situación de injusticia ambiental generada por una política sectorial que no previó
los impactos ambientales y sociales que causaría.
Cabe señalar que la legislación ambiental en Chile no exige la EAE de políticas,

planes y programas, con la sola excepción de los IPT. En efecto, la Ley nº 19.300
sobre Bases Generales del Medio Ambiente consagra el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental (SEIA) en sus artículos 8 y siguientes como un sistema de
evaluación ambiental de proyectos. Así, en el artículo 10 se incluye un listado de los
proyectos que deben ingresar al Sistema, todos los cuales constituyen proyectos
individuales de inversión, ya sean públicos o privados, con la única excepción de lo
dispuesto por la letra h). Esta disposición señala que deben ingresar al SEIA
los "Planes regionales de desarrollo urbano, planes intercomunales, planes
reguladores comunales, planes seccionales, proyectos industriales o inmobiliarios
que los modifiquen o que se ejecuten en zonas declaradas latentes o saturadas" 92.
Es decir, a través de esta fórmula se ha logrado la evaluación ambiental de los
instrumentos de planificación territorial, lo que constituye en la práctica una especie
de evaluación ambiental estratégica. Sin embargo, las disposiciones que se aplican
a esta evaluación son las mismas que se establecen para la evaluación de proyectos
de inversión, cuestión que implica que no se evalúen necesariamente las variables
que deben considerarse en una EAE.
Al igual que en el caso de los IPT, se considera que la EAE es un instrumento

adecuado para hacerse cargo de los distintos elementos de la justicia ambiental. En
efecto, el sometimiento de políticas, planes y programas a una evaluación
ambiental estratégica podría evitar la generación de impactos ambientales
desproporcionados, velando por la participación y el reconocimiento de la situación
particular de ciertas comunidades. Las directrices que se propone debieran
aplicarse en la EAE para cumplir con los objetivos de la justicia ambiental son, por
ejemplo:
– Incluir dentro del listado de políticas, planes y programas que deben someterse a
una EAE aquellos que generen riesgos o impactos sobre comunidades que
constituyen minorías étnicas y sobre comunidades de bajos ingresos;
– Incluir también aquellas políticas, planes y programas que impliquen la

concentración de actividades contaminantes en una zona determinada;
– Evaluar si existen alternativas que generen menos problemas de justicia

ambiental que la política, plan o programa propuesto. Es decir, este criterio implica
que en la evaluación se logre garantizar que la política o plan propuesto no va a
generar nuevos problemas de justicia ambiental o que no va a empeorar los
problemas ya existentes;
– Aprobar políticas, planes o programas en la medida que acrediten un trato justo
para todas las personas, independiente de su raza, cultura o nivel de ingreso.
5. CONCLUSIONES
No cabe duda que tanto en Chile como en el resto del mundo existen graves
situaciones de injusticia ambiental. En este trabajo se parte de la base de que el
derecho ambiental y los instrumentos jurídicos que lo componen constituyen uno de
los mecanismos para hacerse cargo de dicho problema.
Para ello es necesario tener presente y entender los diferentes enfoques de la

justicia ambiental y los elementos que la integran. Dicha tarea no es fácil. Como se
vio a lo largo de este trabajo, la justicia ambiental es un concepto amplio, discutible
y, a veces, abstracto.
El concepto de justicia ambiental es, en este sentido, similar al concepto del

"desarrollo sustentable", ya que su contenido depende de la interpretación que los
diversos autores o, en su caso, las distintas políticas públicas y normativas asignen
a cada uno de sus elementos. Sin embargo, aquí se sostiene que su análisis y
delimitación conceptual a través de ciertas directrices permitirá concretizar la
demanda por justicia ambiental mediante mecanismos jurídicos específicos que
ayudarán a consagrar tal concepto como un objetivo jurídico y social, además de un
objetivo político.
La planificación territorial y la evaluación ambiental estratégica son instrumentos de

gestión que permiten incorporar, tanto en su diseño como en su aplicación, un
enfoque de justicia ambiental. Esto porque se trata de mecanismos preventivos que
permiten identificar y proyectar, a partir de determinados criterios, los usos del
territorio y el manejo de los recursos naturales y de las actividades económicas que
los impactan. La tarea consiste en elaborar las directrices de justicia ambiental que
permitan incluir los elementos de dicho concepto en tales instrumentos de gestión.
Algunas de estas directrices se han propuesto aquí.
NOTAS
1
Ver Universidad Diego Portales, Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile
2007. Hechos 2006. Capítulo de Medio Ambiente (Santiago, 2007), pp. 206—209.
La construcción de autopistas urbanas en Santiago se propuso como una solución
para disminuir la congestión vehicular y mejorar la calidad de vida de los habitantes
de la ciudad. Sin embargo, estas obras han causado impactos socioeconómicos y
ambientales en las comunidades aledañas a las autopistas, que han debido soportar
los costos de esta iniciativa.
2
Ver Universidad Diego Portales, Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile
2008. Hechos 2007. Capítulo de Medio Ambiente (Santiago, 2008), pp. 521—528.
En la novena región se han generado importantes conflictos por la ubicación de
basurales y plantas de tratamiento de aguas servidas que se han instalado al
interior o de manera aledaña a comunidades mapuches, y que benefician a
comunas de toda la región.
3
Ibíd., pp. 528—534. Los diferentes proyectos que la industria salmonera ha
desarrollado en la décima región han afectado, con particular fuerza, a ciertas
comunidades huilliche ya que se han instalado a escasos metros de sus casas
generando diversos impactos sociales y ambientales.
4
Sobre este caso de concentración de industrias y centrales termoeléctricas en una
zona, ver los trabajos publicados en Sabatini, F. y Sepúlveda, C. (eds.), Conflictos
Ambientales. Entre la Globalización y la Sociedad Civil (Publicaciones CIPMA, 1997),
pp. 107—140; 141—156 y 195—218.
5
La información que aquí se expone sobre este caso fue obtenida del análisis
realizado durante el 2007 por la Clínica de Derechos Económicos, Sociales,
Culturales y Ambientales de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego
Portales, al cual se hace referencia en el Informe Anual sobre Derechos Humanos
en Chile 2008. Hechos 2007, pp. 510—521.
6
Citado por Helfand, G. & Peyton, J., "A Conceptual Model of Environmental
Justice", en Social Science Quarterly, Volume 80, Nº 1 (March 1999), p. 70.
7
Bulletin of the Ecological Society of America, ECO JUSTICE. Relationships of
Environmental Justice to Ecological Theory (April 2007), pp. 166—170. Aquí se
sostiene que la teoría ecológica puede ayudar a clarificar la naturaleza del espacio
en que ocurre la distribución de los beneficios y riesgos ambientales. Este
documento desarrolla en particular la relevancia de la teoría de la "perturbación"
o disturbance theory, que sostiene que ciertas perturbaciones naturales (por
ejemplo, el fuego, el viento, la lluvia) son esenciales en los ciclos de los
ecosistemas. La respuesta de los ecosistemas a estas perturbaciones es lo que se
llama la capacidad de "resiliencia". A partir de estos supuestos se puede ayudar a
explicar por qué la injusticia ambiental es persistente en ciertos espacios, y se
puede además tener antecedentes científicos que provean de información para una
adecuada planificación y manejo. Entre los antecedentes científicos que se pueden
destacar para efectos de la justicia ambiental se distinguen los siguientes: diversas
perturbaciones interactúan en los ecosistemas humanos; dichas perturbaciones son
recurrentes en el tiempo; las perturbaciones son heterogéneas espacialmente;
ciertos patrones de perturbaciones espaciales y temporales son característicos de
ciertos paisajes.
8
Ver, por ejemplo: Bosselman, K., "Ecological Justice and Law", en Richardson, B.,
& Wood, S. (eds.), Environmental Law for Sustainability (Hart Publishing, 2006),
pp. 129—163; y Schlosberg, D., Defining Environmental Justice. Theories,
Movements, and Nature (Oxford University Press, 2007).
9
Arnold, C.A., "Land Use Regulation and Environmental Justice" 30 ELR
(Environmental Law Reporter, 2000), p. 10395.
10
Shrader—Frechette, K., Environmental Justice. Creating Equality, Reclaiming
Democracy (Oxford University Press, New York, 2002), pp. 6 y ss.
11
Para efectos de este trabajo se entenderá por "carga" ambiental a todo aquello
que englobe tanto los costos y daños como los riesgos asociados al desarrollo de
actividades que generan impactos ambientales. La idea de "beneficio" ambiental,
por su parte, incluirá los servicios ambientales que un determinado ecosistema
puede prestar.
12
Hill, B., Environmental Justice, Legal Theory and Practice (Environmental Law
Institute Press, 2009), pp. 1—4.
13
Es en esta época que surgen en EE.UU. Las muy conocidas agrupaciones de
abogados ambientalistas, tales como el Natural Resources Defense Council (NRDC),
el Sierra Club o el Environmental Law Institute (ELI).
14
Traducción propia de "First People of Color Environmental Leadership Summit".
15
El listado completo de los principios se puede encontrar en la siguiente dirección
de internet: http://www.ejrc.cau.edu/princej.html.
16
Como se verá más adelante la "equidad" ambiental no es lo mismo que la
"justicia" ambiental, en la medida que este último concepto comprende a su vez
otros elementos además de la "equidad" propiamente tal.
17
Véase http://www.epa.gov/oecaerth/basics/ejbackground.html.
18
A su vez, la orden ejecutiva estableció un Grupo de Trabajo Gubernamental en
Justicia Ambiental, dirigido por el Director de la EPA e integrado por los jefes de 11
agencias federales, entre las que destacan los Departamentos de Justicia, Defensa,
Energía, Trabajo, Interior, Transporte, Agricultura, Vivienda y Urbanismo, Comercio
y Salud.
19
Fue quizás el hecho de la vinculación original en EE.UU. Entre el movimiento por
la justicia ambiental y la discriminación racial lo que permitió que este debate se
instalara con más fuerza que en los países europeos. En efecto, el origen de este
movimiento en EE.UU. Se encuentra en las comunidades de color que se ven
afectadas directamente por las situaciones de contaminación ambiental. En cambio,
la inquietud por estos temas en Europa se desarrolla a un nivel distinto,
básicamente por profesionales del medio ambiente que no se ven necesariamente
afectados por situaciones de injusticia ambiental.
20
Dobson, A., Justice and the Environment. Conceptions of Environmental
Sustainability and Dimensions of Social Justice (Oxford University Press, 1998), pp.
26—29.
21
Schwarte, C. & Adebowale, M., Environmental Justice and Race Equality in the
European Union (Capacity Global, 2007), p. 15. Disponible
en http://www.capacity.org.uk
22
Por ejemplo, en Inglaterra existe un instrumento (Race Relations Amendments
Act) que exige a todas las autoridades públicas que implementen evaluaciones de
impacto sobre la igualdad racial, con el objeto de prevenir la posibilidad de que una
política pueda afectar desfavorablemente a ciertos grupos raciales. Sin embargo,
este instrumento no ha sido utilizado para evaluar los impactos ambientales
negativos de ciertas políticas sobre grupos específicos (Ibíd.).
23
Este Convenio fue suscrito en la ciudad de Aarhus, Dinamarca, y entró en
vigencia en octubre del año 2001.
24
Sin perjuicio de que esta ha sido la tendencia, en la actualidad existen algunas
iniciativas y publicaciones que dan cuenta del debate incipiente que se está
desarrollando en Europa en esta materia. Por ejemplo, en Alemania, cabe citar
diversos artículos y un libro de Ralph Czarnecki (identificados
en http://www.ralphczarnecki.de); y en Inglaterra, recientemente fue publicado un
artículo de Jane Holder titulado "Building Spatial Europe: An Environmental Justice
Perspective", en Scott, j. (ed.), Environmental Protection: European Law and
Governance (Oxford University Press, 2009).
25
Kuehn, R., "A Taxonomy of Environmental Justice", en 30 ELR (Environmental
Law Reporter, 2000) p. 10682.
26
Un ejemplo muy claro de esta tendencia se manifiesta en las diversas
movilizaciones ciudadanas que han tenido lugar con el objeto de demandar mayor
justicia social y ambiental en el contexto de la labor de la Organización Mundial del
Comercio (OMC). Ver: Carruthers, D., "Popular Environmentalism and Social Justice
in Latin America" en: Carruthers, D. (ed.), Environmental Justice in Latin America.
Problems, Promise and Practice (The MIT Press, Cambridge Massachusetts &
London, England, 2008), pp. 11—12.
27
Ver, por ejemplo: Paterson, M., "Principles of Justice in the Context of Global
Climate Change", y Wiegandt, E., "Climate Change, Equity and International
Negotiations", ambas en Luterbacher, U. & Sprinz, D. (Eds.), International Relations
and Global Climate Change (The MIT Press, Cambridge, Massachusetts & London,
England, 2001).
28
Aquí se alude al principio de derecho internacional ambiental denominado
"responsabilidad común pero diferenciada", acuñado por la Declaración de Río de
1992 y luego en diversos tratados internacionales, tales como la Convención Marco
de Cambio Climático del mismo año y el Protocolo de Kyoto de 1997. El principio 7
de la declaración sostiene: Los Estados deberán cooperar con espíritu de solidaridad
mundial para conservar, proteger y restablecer la salud y la integridad del
ecosistema de la Tierra. En vista de que han contribuido en distinta medida a la
degradación del medio ambiente mundial, los Estados tienen responsabilidades
comunes pero diferenciadas. Los países desarrollados reconocen la responsabilidad
que les cabe en la búsqueda internacional del desarrollo sostenible, en vista de las
presiones que sus sociedades ejercen en el medio ambiente mundial y de las
tecnologías y los recursos financieros de que disponen.
29
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático, "Informe de
Síntesis", publicado en 2007, disponible en: http://www.ipcc.ch/pdf/assessment—
report/ar4/syr/ar4_syr_sp.pdf . Por ejemplo, cabe transcribir la siguiente frase del
Informe (p. 19): "Distribución de impactos y de vulnerabilidades: Existen marcadas
diferencias entre regiones, y las de economía más débil suelen ser las más
vulnerables al cambio climático".
30
La justicia distributiva tiene que ver con la adecuada (proporcional) distribución
de los bienes y cargas sociales disponibles. Una de las consecuencias más
importantes de sostener que las cargas ambientales deben ser distribuidas
proporcionalmente entre los distintos miembros de la sociedad es que todo
tratamiento diferenciado requiere de justificación, es decir, toda distribución
desigual importará un traspaso de la carga de la prueba al discriminador. Sólo
mediante el aseguramiento de este aspecto se proveería a la gente de varias
regiones geográficas, particularmente aquellas habitadas por pobres, con la
presunción de que deben ser tratados igualitariamente. Véase Shrader—Frechette,
K., ob. cit. (Nº 10), p. 27.
31
Tales elementos (la participación política y el reconocimiento) son necesarios
para asegurar la existencia de instituciones y procedimientos que garanticen a
todas las personas la igualdad de oportunidades en la toma de decisiones. De otra
forma, las víctimas de la desigualdad de oportunidades tienen mayores
probabilidades de experimentar explotación, marginalización, impotencia y
violencia.
32
Shrader—Frechette, K., ob. cit. (Nº 10), pp. 23 y ss.
33
Véase Kuehn, R., ob. cit. (Nº 25), p. 10681 y ss.
34
Bullard, R., "Environmental Justice for All", en Unequal Protection: Environmental
Justice & Communities of Color, 1996. Citado por Kuehn, R., ob. cit. (Nº 25), p.
10683.
35
Schlosberg, D., ob. cit. (Nº 8), p. 12.
36
Traducción propia de la definición en inglés: "fair treatment and meaningful
involvement of all people regardless of race, color, national origin, or income with
respect to the development, implementation, and enforcement of environmental
laws, regulations, and policies". Definición extraída del documento elaborado por el
National Environmental Justice Advisory Council, "Meaningful Involvement and Fair
Treatment by Tribal Environmental Regulatory Programs" (November, 2004), p. 5.
Disponible
en: http://www.epa.gov/compliance/resources/publications/ej/nejusticia_ambiental
c/ips—final—report.pdf
37
A continuación las definiciones en inglés dadas por la EPA. "Fair treatment"
means that no group of people, including racial, ethnic, or socioeconomic groups,
should bear a disproportionate share of the negative environmental consequences
resulting from industrial, municipal, and commercial operations or the execution of
federal, state, local, and tribal environmental programs and policies. "Meaningful
involvement" means that: 1) potentially affected community residents have an
appropriate opportunity to participate in decisions about a proposed activity that
will affect their environment and/or health; 2) the public’s contribution can
influence the regulatory agency’s decision; 3) the concerns of all participants
involved will be considered in the decision—making process; and 4) the decision
makers seek out and facilitate the involvement of those potentially affected.En: Hill,
B., ob. cit. (Nº 12), p. 8.
38
Bullard, Dobson, Kuehn, Schlosberg, Shrader—Frechette, entre otros, se refieren
a la teoría de la justicia como el marco teórico en el que se debe analizar el
concepto de justicia ambiental. De esta manera toman como punto de partida de su
análisis lo que sostienen los teóricos de la justicia. En particular se repiten las
referencias a los trabajos de John Rawls, Iris Young, Nancy Fraser, Amartya Sen,
Martha Nussbaum y Ronald Dworkin. No es objeto de este trabajo analizar
directamente lo planteado por los teóricos de la justicia, sino simplemente indicar
su influencia en el debate en materia de justicia ambiental.
39
Citado por Schlosberg, D., ob. cit. (Nº 8), p. 12.
40
Gargarella, R., Las Teorías de la Justicia después de Rawls. Un breve manual de
filosofía política (Editorial Paidós Estado y Sociedad, España, 1999), p. 35. Una cita
textual de la obra de Rawls que hace Gargarella y permite entender mejor el
concepto de justicia de este autor es la siguiente: "El objeto primario de la justicia
es la estructura básica de la sociedad o, más exactamente, el modo en que las
instituciones sociales más importantes distribuyen los derechos y deberes
fundamentales y determinan la división de las ventajas provenientes de la
cooperación social. Por instituciones más importantes entiendo la constitución
política y las principales disposiciones económicas y sociales".
41
Ibíd., p. 37. Los "bienes primarios" de Rawls son de dos tipos: los de tipo social
(como la riqueza, las oportunidades, los derechos); y los de tipo natural (como los
talentos, la salud, la inteligencia).
42
Con posterioridad Rawls agrega a su teoría otros elementos, dentro de los que
cabe mencionar para efectos de este trabajo al llamado savings principle, al que se
hará referencia más adelante.
43
Gargarella, R., ob. cit. (Nº 40), p. 39.
44
Schlosberg, D., ob. cit. (Nº 8), p. 13.
45
Ibíd.
46
En efecto, la teoría de Rawls surge en oposición al concepto utilitarista de
"justicia" que se fija más bien en el resultado del proceso distributivo.
47
Véase Gargarella, R., ob. cit. (Nº 40).
48
Schlosberg, D., ob. cit. (Nº 8), pp. 13—14.
49
Ibíd., pp. 16—17.
50
Fraser identifica tres procesos relacionados con el "status" basados en la
ausencia de reconocimiento. Estos son: la práctica general de dominación cultural;
un modelo de no reconocimiento equivalente a ser considerado "invisible"; y la falta
de respeto o la sistemática representación en estereotipos públicos y culturales
(Ibíd.).
51
Schlosberg, D., ob. cit. (Nº 8), pp. 25—28.
52
Ibíd., pp. 29—34.
53
Ibíd., pp. 34—38.
54
Bosselmann, K., ob. cit. (Nº 8), p. 130.
55
Ibíd., p. 133.
56
Bosselmann, K., ob. cit. (Nº 8), p. 133.
57
Wissenburg, M., "An Extension of the Rawlsian Savings Principle to Liberal
Theories of Justice in General", en Dobson, A. (ed.), Fairness and Futurity. Essays
on Environmental Sustainability and Environmental Justice (Oxford University Press,
1999), p. 174.
58
Ibíd., pp. 190—196.
59
Bosselmann, K., ob. cit. (Nº 8), pp. 137—142.
60
Schlosberg, D., ob. cit. (Nº 8), pp. 129 y ss.
61
Bosselmann, K., ob. cit. (Nº 8), pp.150—155.
62
El concepto de desarrollo sustentable fue acuñado por el "Informe Brundlandt"
elaborado por distintas naciones en 1987 para la ONU. Originalmente se llamó
Nuestro Futuro Común (Our Common Future, en inglés). En este informe se utiliza
por primera vez el término definiéndolo como aquel que satisface las necesidades
del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones. Implica
un marco conceptual que en teoría da igual énfasis a la sustentabilidad ambiental y
al contexto económico y social del desarrollo.
63
Esta idea alude a la conocida discusión que enfrenta al concepto de
"sustentabilidad débil", como sería en este caso, con un concepto de
"sustentabilidad fuerte".
64
En la misma línea cabe citar lo expuesto por Vicente Giménez, T., en su artículo
"El Nuevo Paradigma de la Justicia Ecológica", en: Justicia Ecológica y Protección
del Medio Ambiente (Editorial Trotta, Madrid, 2002), pp. 66—67. Dicha autora
sostiene que "la determinación de lo justo o lo debido en cuanto objeto de la
justicia ecológica (…) requiere la configuración del ecosistema como paradigma
sociocultural, capaz de describir el conjunto de límites a las necesidades del hombre
y de la sociedad. Pero tales límites no significan un freno o una llamada a la
resignación y el estancamiento respecto a la actividad humana económica, social y
cultural, sino que consiste en el reconocimiento de los condicionamientos y las
resistencias de las realidades físicas y biológicas que han de constreñir los
proyectos de desarrollo".
65
En Chile, la Ley de Bases del Medio Ambiente (Ley Nº 19.300) de 1994 define
"medio ambiente" en su artículo 2 letra ll) como el sistema global constituido por
elementos naturales y artificiales de naturaleza física, química o biológica,
socioculturales y sus interacciones, en permanente modificación por la acción
humana o natural y que rige y condiciona la existencia y desarrollo de la vida en
sus múltiples manifestaciones. Esta definición jurídica refleja una concepción amplia
de ambiente, que incorpora el entorno artificial o construido, y el cultural, además
del entorno natural. Otras definiciones elaboran un concepto más restringido, tal
como el que da el catedrático español Ramón Martín Mateo que reduce el medio
ambiente a los tres medios ambientales a través de los que se desplaza o deposita
la contaminación, esto es, agua, aire y suelo. Citado por Bermúdez,
J., Fundamentos de Derecho Ambiental (Ediciones Universitarias de Valparaíso,
2007), p. 54.
66
Al respecto, ver Dobson, A., ob. cit. (Nº 20). El autor analiza las concepciones
que derivan de la intersección entre las distintas dimensiones de la "sustentabilidad
ambiental" y de la "justicia social". Concluye que, sin perjuicio de que las agendas
de la sustentabilidad ambiental y de la justicia social tienen objetivos diferentes,
existen puntos en que se intersectan y que permiten la formulación de una idea de
justicia ambiental que incluye la justicia respecto del mundo natural no humano.
67
Cabe señalar que no se debe confundir el concepto simplemente con una
distribución de la "contaminación existente", sino que también con el objetivo de
lograr una disminución de la contaminación. Aspecto que resalta Hill en su libro, a
través de la siguiente cita, "what is ultimately at stake in the environmental justice
debate is everyone’s quality of life. The goal is equal protection, not equal
pollution", en Hill, B., ob. cit. (Nº 12), p. 4.
68
En este sentido, véase Slater, A. & Pedersen, O., "Environmental justice: lessons
on definition and delivery from Scotland", Journal of Environmental Planning and
Management (2009, 52:6), pp. 797—812. En este artículo se analiza la evolución
que han tenido el Gobierno y el Parlamento de Escocia, en los últimos años, en
elaborar políticas y leyes que incorporan elementos sustantivos (no puramente
procedimentales) del concepto de justicia ambiental.
69
Arnold, C.A., ob. cit. (Nº 9), pp. 10395—10396. por ejemplo, en EE.UU. el
mecanismo más utilizado ha sido interponer acciones judiciales y/o reclamos
administrativos en defensa de los derechos de los afectados por este tipo de
conflictos. Situación que también se da en Chile. Por ejemplo, un caso
paradigmático en este sentido es el de la comunidad indígena Pepiukelen de
Pargua, X región de Los Lagos, que desde el año 2001 ha interpuesto una serie de
acciones judiciales con el objeto de evitar la construcción de plantas de la industria
salmonera y otros megaproyectos, dentro y en las cercanías de sus territorios
ancestrales, todas las cuales han sido desestimadas (ver el capítulo de Medio
Ambiente del Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile 2008. Hechos 2007,
de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales).
70
Ibíd., p. 10404.
71
Ibíd. La definición en inglés es: "A comprehensive, coordinated and continuing
process, the purpose of which is to help public and private decision makers arrive at
decisions which promote the common good of society".
72
Ibíd.
73
Holder, J. & Lee, M., Environmental Protection, Law and Policy, Second Edition,
Text and Materials (Cambridge University Press, 2007), pp. 522 y ss.
74
DFL Nº 458 de 1976 (modificada por última vez mediante Ley Nº 20.218 de
2007) y DS Nº 47 de 1992 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (modificada por
última vez mediante DS Nº 143 de 2007).
75
Artículo 28, Ley General de Urbanismo y Construcciones.
76
Al respecto ver: Cordero, E., "El derecho urbanístico, los instrumentos de
planificación territorial y el régimen jurídico de los bienes públicos", en Revista de
Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso XXIX (Valparaíso, Chile,
2º semestre 2007), pp. 269—298.
77
Ibíd., p. 271.
78
Al respecto ver una explicación sobre la legislación inglesa en materia de "town
and country planning" en: Bell, S. & McGillivray, D., Environmental Law, Sixth
Edition (Oxford University Press, 2006), pp. 441—506.
79
Recién lo ha incorporado en el 2004 mediante el Planning and Compulsory
Purchase Act, que implica una modificación del tradicional sistema de planificación
inglés (Town and Country Planning Act).
80
Esta situación en inglés es conocida como locally unwanted land uses, o LULU’s.
81
Arnold, C.A., ob. cit. (Nº 9), pp. 10398 y ss.
82
Cabe mencionar la famosa sentencia de la Corte Suprema de EE.UU. en el
caso Village of Euclide, Ohio v. Ambler Realty Co. de 1926, que dio lugar al
término "Euclidean Zoning". Esta sentencia respaldó la constitucionalidad de la
zonificación, instrumento diseñado para separar los diferentes usos de suelo
considerados como incompatibles. Sin embargo, la aplicación de este instrumento
dio lugar a un patrón del uso del suelo que generó segregación socioeconómica o
racial en los EE.UU. (Ver Salkin, P., "Environmental Justice and Land Use Planning
and Zoning", en Government Law Center of Albany School, Government Law
Online, Spring 2004, p. 438). Por su parte, la jurisprudencia chilena en materia de
uso del suelo no ha tenido consecuencias relevantes en torno a las situaciones de
injusticia ambiental. Una excepción la constituye la sentencia de la Corte Suprema
(Rol Nº 1219, de fecha 22 de junio de 2009) que acogió un recurso de protección
por vulneración al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, en
relación al otorgamiento de una autorización ambiental a una termoeléctrica
(Campiche) en la zona de Ventanas. La Corte sostiene que la eliminación ilegal de
un uso de suelo para áreas verdes en una localidad afectada por altas emisiones de
contaminantes provoca un menoscabo evidente en el entorno de quienes recurren.
83
Para ilustrar este punto cabe transcribir una cita de Arnold, que sostiene: "land
use planning and regulation foster choice, self—determination, and self—definition
for local neighborhoods, not paternalism that insists that there is a single correct
environmental justice goal" (Arnold, C.A., ob. cit. (Nº 9), p. 10427).
84
Clark, B.D., "Alcance y objetivos de la Evaluación Ambiental Estratégica",
en Estudios Públicos, 65, (verano 1997), Santiago, Chile, p. 2.
85
Holder, J. & Lee, M., ob. cit. (Nº 73), pp. 597 y ss.
86
Clark, B.D., ob. cit. (Nº 84), pp. 4—6.
87
Al respecto ver: Bermúdez, J., ob. cit. (Nº 65), pp. 205—206.
88
Clark, B.D., ob. cit. (Nº 84), pp. 7—8.
89
Ibíd., pp. 15—17.
90
Bauer, C., Contra la Corriente. Privatización, mercados de agua y el Estado en
Chile (Lom Ediciones, 2002), p. 57.
Wickstrom, S., "Cultural Politics and the Essence of Life: Who Controls the
91
Water?", en: Carruthers, D., ob. cit. (Nº 26), pp. 291—294.
92
El proyecto de Ley que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la
Superintendencia del Medio Ambiente, Boletín Nº 5.947—12, ingresado el 3 de julio
de 2008 a la Cámara de Diputados, y que actualmente se encuentra en segundo
trámite constitucional, incorpora la Evaluación Ambiental Estratégica, pero con
carácter voluntario. Solo se mantiene obligatorio para los IPT. Así, agrega un
artículo 7 bis a la Ley 19.300 que señala: Se someterán a evaluación ambiental
estratégica las políticas y planes de carácter normativo general, así como sus
modificaciones sustanciales, que tengan impactos sobre el medio ambiente o la
sustentabilidad, que el Presidente de la República, a proposición del Consejo de
Ministros, señalado en el artículo 72, decida.
En todo caso, siempre deberán someterse a evaluación ambiental estratégica los

planes regionales de ordenamiento territorial, planes intercomunales, planes
reguladores comunales y planes seccionales, planes de desarrollo urbano y
zonificaciones del borde costero y del territorio marítimo. En esta situación el
procedimiento y aprobación del instrumento estará a cargo del Ministerio de
Vivienda, el Gobierno Regional o el Municipio o cualquier otro organismo de la
administración del Estado, respectivamente.
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Rev. chil. derecho vol.44 no.3 Santiago dic. 2017
http://dx.doi.org/10.4067/S0718-34372017000300755
ESTUDIOS DERECHO ADMINISTRATIVO
NOCIÓN Y ELEMENTOS FUNDAMENTALES DE LA

ACCIÓN TERRITORIAL CONJUNTA
CONCEPT AND FUNDAMENTAL ELEMENTS OF JOINT

TERRITORY ACTION
Benoît Delooz1
*
Docteur en Droit public de l’Université de Toulouse 1 Capitole y Doctor en Derecho
por la Universidad de Chile. Profesor de Derecho público en el Instituto de
Investigación en Derecho (IID), Universidad Autonoma de Chile -. Dirección postal:
Pedro de Valdivia 425, Providencia. Dirección electrónica:
benoit.delooz@uautonoma.cl. Este trabajo constituye el artículo introductorio del
proyecto de investigación Fondecyt Iniciación Nº 11160082, Teoría y práctica
jurídica de la Acción Territorial Conjunta, del cual el autor es investigador
responsable.
RESUMEN
RESUMEN:El concepto de Acción Territorial Conjunta puede ayudar a superar algunos

problemas fundamentales de gestión administrativa, surgidos de la dicotomía
centralización-descentralización, y de la conciliación entre territorialización y
funcionalización de los entes públicos.
Palabras clave: Descentralización; coadministración; planificación territorial; convenios

interadministrativos
ABSTRACT
ABSTRACT:The concept of Joint Territorial Action can help overcome some

fundamental problems of administrative management, emerged from the centralization-
decentralization dichotomy, and the conciliation between territorialization and
functionalization of public entities.
Key words: Decentralization; coadministration; territorial planning; Inter-

administrative agreements
INTRODUCCIÓN
El Estado de Chile es unitario y su organización territorial se articula en torno a las

nociones de desconcentración, descentralización y desarrollo equitativo y solidario
entre entes territoriales (en adelante, ET), conforme el artículo 3 de la Constitución
Política de la República (CPR, en adelante). La noción jurídica tradicional de
descentralización, y sus avatares administrativos y políticos, son insuficientes para
explicar la complejidad de la situación chilena actual (y futura). En efecto,
constatan principalmente que el Estado no se rige de manera exclusivamente
centralizada, sino que acepta y ordena un pluralismo normativo. En ese sentido, las
condiciones de su realización se limitan según la doctrina clásica a la elección de las
autoridades de los ET, sus competencias y sus recursos. Pero, no bastan para
explicar el grado de autonomía real de los ET. El concepto de acción territorial
conjunta (en adelante ATC) puede ayudar a estructurar y precisar -jurídicamente-
la reflexión sobre los procesos descentralizadores y especialmente la situación
chilena.
El presente artículo aborda la problemática de la acción de las personas públicas

sobre el territorio. Su punto de partida es la hipótesis según la cual la identificación
del concepto de ATC puede ayudar a superar algunos problemas fundamentales
relativos a las instituciones públicas en particular, y al derecho público en general:
la oposición entre centralización y descentralización, la conciliación entre
territorialización y funcionalización de los entes públicos y, en fin, los
cuestionamientos sobre las grandes categorías del derecho administrativo, que son
el acto administrativo unilateral y el contrato administrativo.
En una primera sección se abordará la noción (I) y los fundamentos (II) de la ATC.
Luego, se presentarán los principios de gestión administrativa que guían su diseño
y la actuación de las personas públicas territoriales (III). Esta se realiza mediante
instrumentos de planificación territorial e instrumentos de índole contractual,
dentro de los cuales destacan los convenios de programación (en adelante CP), que
revisten para Chile una importancia primordial en la elaboración y realización de las
políticas territoriales (IV). Es necesario considerar lo que son y lo que significan.
1. NOCIÓN
La noción de ATC no existe como tal, en derecho positivo chileno, pues solo
encontramos una referencia remota al concepto en el artículo 110 de la Ley
Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional (LOCGAR, en
adelante), que menciona las “acciones municipales conjuntas”1. Algunos autores la
han evocado de manera incidental 2, o con referencia expresa al régimen municipal.
Así, se afirma que “la multiplicidad de organismos públicos que intervienen en la
satisfacción de las necesidades de la población, redunda en la imperiosa necesidad
de una acción conjunta, coordinada y coherente, que permita la gestión eficiente y
ordenada de los recursos públicos acorde con el principio de unidad de acción” 3. Por
su parte, el Informe de Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y
Desarrollo Regional de 2014 menciona la acción común en dos oportunidades: a
propósito de la igualdad horizontal territorial, y del principio de coordinación.
Señala -parafraseando el artículo 72 inc. 5 de la Constitución francesa- que “cuando
el ejercicio de una competencia requiera de la acción concertada de varias
entidades territoriales autónomas, la ley debe posibilitar que dichas entidades
organicen las modalidades de su acción común”4. Tal similitud autoriza una
remisión a la experiencia francesa, pues como disposición constitucional es objeto
de la labor legislativa, administrativa, jurisdiccional y doctrinal. En este sentido, la
noción de articulación de las competencias5 o de acción común6 toma cada día más
fuerza. La ATC se sitúa a la intersección de las diferentes ramas del derecho público
(constitucional y administrativo) y, de manera general, se refiere al ordenamiento
(y desarrollo) territorial 7, y a sus ramas principales que son el derecho urbanístico y
la planificación territorial socioeconómica8, sin olvidar las consideraciones
medioambientales9.
2. FUNDAMENTOS
2.1.La exigencia de cohesión
Como se ha señalado, “es un axioma de la ciencia política y del Derecho público

que todo Estado necesita un grado suficiente de cohesión interna. No solo el
Estado, sino cualquier otra unidad política, supra o infraestatal”10. Debe ser una
cohesión social, cultural, y económica, pero debe ser también una “cohesión
institucional, entendida como aquel conjunto de reglas, valores, principios y
actitudes de las distintas instituciones públicas y de los diferentes niveles de
gobierno y administración, relativas a sus relaciones recíprocas, que permitan un
regular y ordenado funcionamiento de todos ellos para la consecución de los fines
que constitucionalmente les están atribuidos”11.
La exigencia de cohesión resulta de diferentes mandatos constitucionales del

Capítulo I relativo a las Bases de la institucionalidad12. En primer lugar, el Estado
está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común,
para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y
a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización
espiritual y material posible (art. 1, inc. 3). Luego, esa cohesión del cuerpo social
se debe realizar en un Estado unitario, desconcentrado y descentralizado (art. 3,
inc. 1). Eso significa que debe fomentar las autonomías regionales y locales, es
decir entregar competencias y recursos materiales como financieros a autoridades
elegidas democráticamente. Pero, el pluralismo institucional y normativo inherente
a la descentralización, implica y/o refuerza las desigualdades entre ET y habitantes.
Es entonces una necesidad para el Estado organizar la cooperación territorial en
razón de varios factores13 que justifican medidas de desarrollo económico y social,
como de solidaridad territorial o de protección del medio ambiente. En cuanto al
concepto de solidaridad territorial 14, “para el gobierno y administración interior del
Estado […] se observará como principio básico la búsqueda de un desarrollo
territorial armónico y equitativo. Las leyes que se dicten al efecto deberán velar por
el cumplimiento y aplicación de dicho principio, incorporando asimismo criterios de
solidaridad entre las regiones, como al interior de ellas, en lo referente a la
distribución de los recursos públicos”15. Esquemáticamente cabe destacar el papel
precursor de las políticas de ordenamiento territorial, el auge de las preocupaciones
ambientales, y los mecanismos financieros de aquella solidaridad. Dentro de estos
últimos, destacan los fondos de compensación territorial 16 o de redistribución
solidaria o equitativa17, hoy constitucionalizados18. Estos fondos tienen por objeto
remediar las desigualdades entre ET, las cuales a menudo se incrementaron por la
autonomía otorgada. Por ello, la redistribución equitativa horizontal resuena como
un eslogan, o un voto piadoso, más que como una posibilidad real, pues incluso en
la estructura más descentralizada, es necesario un centro que mantenga la
cohesión del conjunto. En ese sentido, los fondos de redistribución equitativa
vertical tradicionales son insuperables. En fin, como he señalado, por sus
implicancias sobre el desarrollo sustentable y las futuras generaciones, no se
pueden eludir las preocupaciones por el derecho a un medio ambiente libre de
contaminación19. Las políticas públicas relativas a esos objetivos constitucionales
son reveladoras del carácter mixto de los asuntos públicos. A modo de ejemplo, se
puede recoger el listado de las competencias compartidas de las municipalidades o
de las funciones del Gobierno Regional. El desarrollo económico y social de los
territorios implica varias dimensiones estrechamente asociadas: los grandes
equilibrios de la Nación a cargo del Estado (fiscalidad, moneda, control de los
precios, enseñanza); el acompañamiento y la supervisión de los proyectos depende
de los ET (servicios públicos, transportes, fiscalidad local o regional, inversiones
públicas como privadas)20; y, en fin, el dinamismo de las propias empresas
condiciona la modernización de las administraciones públicas y la competitividad. La
solidaridad moviliza la acción social contra cualquiera forma de exclusión y las
municipalidades están mandatadas para actuar en el terreno social y,
particularmente, luchar contra la pobreza. No obstante, el problema de la
efectividad de tales misiones reside en la escasez de los recursos a disposición de
casi la totalidad de aquellas. Para remediar tal situación, la LOCM señala como
funciones compartidas (art. 4), a) la educación y la cultura; b) la salud pública; c)
la asistencia social y jurídica; g) la construcción de viviendas sociales e
infraestructuras sanitarias; i) la prevención de riesgos y la prestación de auxilio en
situaciones de emergencia o catástrofes21. El medio ambiente22, por su parte,
constituye una dimensión de cualquier acción pública que involucra varias
autoridades en grados diversos23. Al respecto, el Servicio de Evaluación Ambiental
“coordina a todas las administraciones públicas con competencia ambiental en la
medida que considera la participación y el trabajo conjunto del titular del proyecto,
de las autoridades públicas, y de la comunidad organizada así como de las personas
naturales directamente afectadas por el proyecto”24. En el marco de una reflexión
sobre la ATC -como noción y herramienta de medición del grado de
descentralización administrativa del que benefician los ET según una actividad
dada- es necesario considerar como se articula (o concilia) la exigencia de cohesión
con la de coherencia de la acción pública.
2.2.La necesidad de coherencia25

2.2.1. El eterno problema de la repartición de las competencias
Salvo algunas excepciones, ninguna competencia descentralizada es realmente

especializada por niveles de administración territorial, y la mayoría están
compartidas entre ET, o entre ellos y el Estado. La búsqueda de claridad conduce el
legislador a consagrar competencias exclusivas, pero que, en la práctica, resultan
ser la excepción. “Por el contrario, es mucho más frecuente la tangencialidad, la
compartición, la concurrencia o el entrecruzamiento de las competencias. No solo
en nuestro sistema constitucional, sino prácticamente en todos, ya que en el Estado
intervencionista, ni los poderes centrales, ni los periféricos pueden o quieren
desentenderse de actuar en las grandes áreas económicas, sociales o
medioambientales, a las que son reconducibles o con las que guardan puntos de
contacto la mayoría de las competencias públicas. En una situación semejante
adquiere nueva importancia el problema de las relaciones organizativas entre las
Administraciones públicas (y en el seno de cada una de ellas)” 26; y se ha
demostrado desde mucho tiempo la dificultad de una definición a priori de la
competencia material de los ET: “la repartición de las competencias entre el Estado
y las colectividades locales es un problema falsamente técnico. Es una cuestión de
filosofía política que traduce el sitio reconocido a los ET en la nación”27. Es una
cuestión contingente. A partir de eso, la consagración de la noción de articulación
de las competencias cuestiona los procesos de descentralización de los Estados
unitarios. ¿Se trata de una técnica de recentralización? o ¿se debe ver el
reconocimiento de un sistema evocado en otro lugar?: la descentralización
cooperativa. Este concepto más cercano a casos como Italia, aún está lejos de
aplicarse en Chile. Mientras, la ATC se impone por la imposibilidad de establecer
una distribución de competencias clara y clausurada.
2.2.2. La voluntad de subsidiariedad
En el caso de la subsidiariedad, las competencias se ejercen en la base, con

excepción de las que son retenidas a nivel superior. En la descentralización, las
competencias generales (o de principio) residen en el gobierno central, y los
escalones inferiores solo asumen competencias atribuidas. Presentado como la
panacea a todos los males de la descentralización, ya hemos señalado sus aporías
en un Estado unitario28, subrayando más lo qué es, que lo que quisieran que fuera
sus turiferarios: siguiendo a Derosier, más allá de un deseo piadoso de buena
gobernanza, más que un verdadero principio jurídico, es un principio técnico y
democrático de legitimación de la descentralización como de la centralización.
Significa que es un principio de esclarecimiento de la dialéctica
centralización/descentralización29. Varios argumentos invitan a matizar las
promesas del principio de subsidiariedad. Primero, se puede preguntar si no existe
una contradicción entre este principio (y con ello, entre el de solidaridad) y el
principio de los traspasos de competencias. Transferir de manera unilateral y, a
veces, autoritaria algunas competencias a los ET (y menos regularmente a
petición), ¿no entra en conflicto con una aplicación flexible del principio que
supondría una libertad de elección de parte de tales entes?30. Ahora bien, el
legislador no deja a los mismos ET libres para determinar lo que pueden, o no,
hacer. Por otra parte, la acción pública territorial que se ejecuta cada vez más de
manera conjunta, se combina mal con las preocupaciones de subsidiariedad, que
llaman un cierto nivel de protección de las competencias31. Luego, si se piensa en el
principio de subsidiariedad como una herramienta de acercamiento a una estructura
federalizada, en este caso, el principio puede aplicarse porque son las células de
base que disponen de las competencias generales o de principio. Todo lo contrario
de la situación chilena.
Los fundamentos de la ATC conducen a una reflexión sobre el ejercicio mismo del
poder. De manera esquemática, o se aboga por algunas prácticas que tienen que
ver -en lo esencial- con la subsidiariedad, es decir que cada responsable solo
debería intervenir si nadie está mejor posicionado que él (hemos visto las
dificultades materiales como normativas). O el conjunto de los poderes públicos
responsables actúan mediante convergencia, para contribuir a la obra común para
la cual los ciudadanos solicitan y exigen cada vez más participación. Hoy,
administrar el territorio supone estrategias que implican comprender, vivir y actuar
en conjunto.
Para comprender en conjunto, se debe buscar coherencia y claridad. Se logra

mediante la concertación. Regularmente bajo la égida del Estado que organiza y
arbitra los procedimientos de codecisión. Pero, también, por el contrato, o
cualquiera fórmula jurídica que permite compartir los objetivos y recursos.
Para vivir juntos, se impone una lógica de solidaridad, la cual puede ser tanto
natural como voluntaria, y creada por ley. En el primer caso, hablamos de las dos
colectividades públicas que se constituyen, o para la vida cotidiana (los municipios),
o para la cohesión de un modelo de sociedad política (el Estado). En el segundo, se
considera una aproximación voluntaria de la solidaridad para gestionar los servicios
públicos y son constituidas por la CPR o la ley: se tratará de ET intermediarios
(regiones) o fórmulas de cooperación (áreas metropolitanas, asociaciones y
fundaciones municipales y regionales).
En fin, para actuar en conjunto, es necesaria una mente colaborativa . Para

intentar poner orden y armonía entre esos diferentes elementos, es necesario tener
principios de acción.
3. PRINCIPIOS Y MODALIDADES DE ACCIÓN
La “Administración es ‘objeto de dirección’, y ello en la medida en que las fuerzas

de producción normativa a nivel nacional (y europeo) a través del Derecho le deben
otorgar la habilitación precisa e imponer las obligaciones necesarias para que
aquella pueda atender sus funciones”32. Pero, para delimitar mejor los componentes
de la ATC, comprendemos que se trata de una codirección por parte del Parlamento
y del Ejecutivo principalmente, este último entendido, aquí, en su función de
gobierno-colegislador y no como Administración33. Esa labor de codirección debe
ser apreciada tanto desde el punto de vista de los procedimientos legislativos, como
de los resultados. Es decir, el peso respectivo de los colegisladores en la
formulación de las políticas descentralizadoras, pero sobre todo los ámbitos de
competencias administrativas transferidas y transferibles, así como una tipología de
esas y sus caracteres.
Para precisar el sentido de codirección, puede ser de utilidad transponer al ámbito

constitucional la concepción de las relaciones de dirección internas a cada
Administración. Permitirá distinguirla de los principios de acción de la
Administración en el marco de la ATC. Para Sánchez Morón, “por relaciones de
dirección se entiende aquí una fórmula de supremacía-subordinación entre órganos
o entre entes públicos más flexible que la jerarquía, pues se funda esencialmente
en la adopción por el superior de directrices, programas o instrucciones generales
vinculantes, a completar o desarrollar por el subordinado, y no comprende otras
manifestaciones típicas de las relaciones jerárquicas”34.
Si las modalidades de la ATC (y su definición legal eventual) dependen del

legislador, importa a la doctrina participar en ese debate, sea sintetizando lo
existente, sea llamando la atención sobre algunos elementos que el legislador
podría o debería tomar en cuenta. En este sentido, es ineludible el análisis de la
conjunción del concepto de coordinación, marcado por una visión unilateral de
dirección de las colectividades públicas, con las nociones de cooperación, y
participación - estas, más bien caracterizadas por la irrupción del contrato y de los
mecanismos consultivos. Es esa conjunción la que permite hablar de ATC. Ese
último adjetivo que remite a la idea de mezcla y/o de incorporación 35, abarca la
diversidad de las combinaciones de los procedimientos decisionales que intervienen
en la gestión de los territorios. Cabe distinguirlas porque el legislador como la
Administración, o confunden un término por otro, o directamente los asimila. La
confusión conduce a que el legislador pueda querer realmente descentralizar, pero
en la práctica no se da cuenta de que sus leyes y/o sus reglamentos de aplicación,
traslucen a lo menos una confusión, o tal vez algo peor, una recentralización que
quería combatir. El uso indiscriminado de un término por otro por parte del
constituyente o legislador; o el rango normativo que consagra (cuando lo hace) tal
o cual principio, sin hablar de sus sanciones eventuales por parte de los órganos
constitucionales o jurisdiccionales, conducen a situaciones confusas, conflictivas y
una desconsideración del legislador. En fin, se descarta aquí el uso del término de
colaboración, frecuentemente asociado al de cooperación, porque puede estar
asociado a los tres principios de actuación mencionados y, luego, es más un deber -
de difícil control y sanción- y una necesidad36, que un principio o mecanismo
tangible de actuación administrativa37.
3.1.La coordinación administrativa como título competencia
Fiel a los objetivos de cohesión y coherencia, la LOCBGAE dispone que los órganos
de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos coordinadamente y
propender a la unidad de acción, evitando la duplicación o interferencia de
funciones. El término mismo de coordinación es recogido por la propia CPR 38 y los
cuerpos legislativos más importantes, como por leyes sectoriales39. Por su parte, el
Diccionario de Administración pública chilena la define como la “actividad destinada
a integrar y armonizar los recursos y actividades hacia el logro de los objetivos
propuestos”40. Resulta que es “una necesidad derivada de la propia estructura del
Estado que, aun siendo descentralizada, constituye una unidad, correspondiendo
por tanto a este la labor de coordinación”41. Además, la CPR señala primero, que es
un deber constitucional del Estado asegurar “la coordinación y control de las
acciones relacionadas con la salud”42; luego, una técnica de gestión de la
Administración centralizada, puesto que el Presidente puede “encomendar a los
Ministros coordinar la labor que corresponde a los Secretarios de Estado y las
relaciones del Gobierno con el Congreso Nacional”43. Pero es también un deber de
gestión de la administración desconcentrada, puesto que “al intendente le
corresponderá la coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios
públicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que
operen en la región”44; y, en fin, una técnica de gestión de la Administración
descentralizada que permite que la ley establezca “fórmulas de coordinación para la
administración de todos o algunos de los municipios, con respecto a los problemas
que les sean comunes, así como entre los municipios y los demás servicios
públicos”45. Pantoja identificó el principio de coordinación como uno de los dos
grandes principios originarios junto con el de competencia de la organización de la
Administración46. Sin embargo, a mi juicio, la coordinación es una competencia -
como lo demuestran los ejemplos precedentes- y resulta artificial aquella distinción.
Lo anterior se confirma si entendemos que “jerarquía y tutela administrativa, como
principios o conceptos sintéticos que resumen y dan sentido a un conjunto de
técnicas relacionales bien conocidas, están siendo sustituidos por los de dirección y
coordinación”47. En el campo intraadministrativo, es decir, en el seno de una misma
administración, la coordinación de los servicios se hace normalmente mediante la
vía jerárquica y no necesita, en rigor, considerar las preocupaciones personales de
los subordinados.
Ahora bien, la noción de coordinación como la de tutela traducen un poder jurídico
(de coordinación, de tutela), esto es, una competencia. Eso significa que, conforme
a los principios de la tutela, pero sobre todo al principio de derecho público de
competencias, la competencia de coordinación debe estar expresamente
atribuida48. Siguiendo el paralelo con la tutela, el poder de coordinación supone la
alteridad, y su utilización dentro de una misma persona jurídica es incongruente,
pues para ello existen las circulares y el poder jerárquico en sus diferentes
manifestaciones49. Tampoco puede (o no debería) ser utilizado para disminuir la
autonomía de los ET, es decir, ejercer controles de legalidad y/o de oportunidad,
para corregir una acción o sustituir la inacción de las autoridades coordinadas. En
ese sentido, es cuestionable el artículo 10 LOCM que reconoce a un órgano
desconcentrado del Presidente de la República (el gobernador provincial) un poder
de substitución a la inacción o la mala voluntad de las municipalidades, pues señala
que “la coordinación entre las municipalidades y entre estas y los servicios públicos
que actúen en sus respectivos territorios, se efectuará mediante acuerdos directos
entre estos organismos. A falta de acuerdo, el gobernador provincial que
corresponda dispondrá las medidas necesarias para la coordinación requerida, a
solicitud de cualquiera de los alcaldes interesados. En todo caso, la coordinación
deberá efectuarse sin alterar las atribuciones y funciones que correspondan a los
organismos respectivos”.
Primero, se notará que el uso del término de “coordinación” es inapropiado, pues si

se debe “efectuar mediante acuerdos directos entre estos organismos”, se trata de
una cooperación. Luego, no se advierte como el gobernador provincial dispondría
las medidas necesarias para la coordinación requerida sin alterar las atribuciones y
funciones de las municipalidades. Efectivamente, se podría decir que “acordar
directamente” manifiesta la “autonomía de la voluntad” de los municipios, e
imponer un comportamiento a otro, es inmiscuirse en sus asuntos, es decir, alterar
sus competencias. La coordinación para lograr la ATC toma entonces la forma de
los actos normativos unilaterales: principalmente la ley y el reglamento. Sin
embargo, resulta que no son simplemente guías destinadas a apoyar una mejor
gestión concertada y deliberada de los territorios: incluso respecto a las
atribuciones propias o funciones privativas de las municipalidades, estas deben
actuar sometiéndose a las instrucciones y normas técnicas ministeriales. Lo que sin
ser una tutela administrativa o jurisdiccional, constituye una forma de tutela
técnica. Así, detrás de la misión de coordinar se esconden las tendencias
autoritarias y centrípetas del poder. La frontera es débil entre la buena idea y su
desviación. Sin duda, una manera de prevenir este escollo sería hacer participar a
los ET en la definición de las normas de coordinación.
El derecho público es, por esencia, no igualitario. La Administración está al servicio

de la persona humana y su finalidad es promover el bien común50. Para asegurar su
satisfacción, dispone de prerrogativas de potestad pública, dentro de las cuales
figura en primer lugar la decisión ejecutoria, el acto administrativo unilateral.
Seguramente, el fenómeno contractual toma cada día más fuerza, pero los
instrumentos de planificación territorial atestiguan la permanencia del dirigismo y
de la unilateralidad de la acción pública. Además, son claros los mecanismos de
tutela de los órganos centrales sobre los órganos no centrales. La coordinación
tiene una vertiente institucional y normativa.
En cuanto a la coordinación institucional, “la búsqueda de un desarrollo territorial

armónico y equitativo”51 es el principio básico que debe guiar el gobierno y
administración interior del Estado. La creación de instituciones públicas para
coordinar las acciones de los ET o para asegurar la gestión de recursos dedicados a
la cooperación vertical u horizontal, nacional o no, es una necesidad 52. A nivel
nacional, el conjunto de los ministerios está concernido según su campo de
intervención, pero toma particular relevancia el Ministerio del Interior y su
Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (en adelante SUBDERE). A
nivel regional, cabe mencionar el Delegado Presidencial Regional (ex Intendente
regional)53 -y su órgano desconcentrado, el Delegado Presidencial Provincial- y las
secretarías regionales ministeriales (en adelante SEREMI). Al respecto, el nuevo
artículo 115 bis CPR54 confirma que “al delegado presidencial regional le
corresponderá la coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios
públicos creados por ley para el cumplimiento de las funciones administrativas que
operen en la región que dependan o se relacionen con el Presidente de la República
a través de un Ministerio”. A su vez, el artículo 64 de la LOCGAR deja establecido
de la manera más clara posible, el papel de coordinación de las SEREMI, así como
su misión de control general sobre la vida regional.
Respecto a los mecanismos normativos de coordinación, más allá de las

disposiciones constitucionales y legales, cabe mencionar las circulares de la División
de Desarrollo Urbano (en adelante DDU). Instituidas por el artículo 4 de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza General, “tienen como
propósito, impartir instrucciones sobre la aplicación de las disposiciones de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza General. En el desarrollo
de sus contenidos se aborda la aplicación general de una determinada disposición
sin vincularla con un caso específico”55.
La circular DDU Nº 09 de 1996 señala que “siendo absolutamente imprescindible

coordinar la inversión pública a fin de multiplicar sus efectos, el Plan Regional de
Desarrollo Urbano […] es el instrumento de planificación cuyo objetivo es la
implantación en el territorio, de los criterios, objetivos y acuerdos básicos
adoptados en relación con el devenir de la región, a través de un conjunto de
decisiones y acciones. Entrega un marco obligatorio para los instrumentos de nivel
más desagregado (intercomunal y comunal), bases para acuerdos sobre una
agenda operativa y se relaciona con los instrumentos vecinos del mismo nivel”.
Agrega que “corresponde a las Secretarías Regionales de Vivienda y Urbanismo la
responsabilidad respecto de la formulación del Plan Regional de Desarrollo Urbano,
toda vez que ellas constituyen la expresión técnica de la autoridad regional”56.
Sabiendo que dichas Secretarías Regionales son órganos desconcentrados del
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (en adelante MINVU), se puede hablar de
coordinación y de tutela del Ministerio sobre los Gobiernos Regionales y,
colateralmente, sobre las municipalidades.
3.2.La cooperación administrativa como modalidad de relación
La cooperación no constituye un concepto nuevo en derecho público. En cambio, el

fenómeno conoce un nuevo interés. La autoridad, la uniformidad, la jerarquía
habrían abandonado su primacía en beneficio de la cooperación, la diversidad y el
igualitarismo. La cooperación implica un trabajo en común. La palabra cooperación
aparece una sola vez en la CPR, en la disposición transitoria Nº 24, inc. 3 para
referirse a las relaciones de “cooperación y asistencia entre las autoridades
nacionales competentes y la Corte Penal Internacional”57. En ese contexto, el
término de cooperación aquí utilizado se diferencia del sentido clásico del Estado
cooperativo que considera las relaciones de cooperación entre el estado y
sociedad58, las cuales “suele[n] ir acompañada[s], no sin frecuencia, de la acción
informativa”59.
El principio de cooperación se desenvuelve en el ámbito de las relaciones entre los

distintos ET, tanto vertical como horizontalmente, y surge de la necesaria y
evidente complementariedad del ejercicio de las propias competencias con la
concurrencia en actuaciones comunes de los diferentes poderes públicos. En ese
sentido, “el concepto de cooperación se configura […] como un modo de ejercicio
necesario o como un modo de articulación de las competencias conjuntamente con
el de colaboración”60. A diferencia de la coordinación, la cooperación no es entonces
una potestad o competencia, sino una modalidad de gestión administrativa. Su
instrumento jurídico principal es el contrato administrativo y puede tomar las más
diversas formas, dentro de las cuales tienen un lugar particular los convenios de
colaboración y las fórmulas de asociación entre ET.
Ya al fin del siglo XIX, Maurice Hauriou había percibido el estrecho vínculo entre el
procedimiento jurídico que constituye el contrato y la descentralización. Mas, en sus
comentarios del fallo Administration des Pompes funèbres61, señalaba la relación
entre una cierta profundización de la descentralización y la multiplicación de los
acuerdos concluidos entre administraciones para asegurar la marcha de los
servicios públicos. Hoy, el contrato está en todas partes de la Administración62. Eso
tiene múltiples causas, pero no es fácil identificarlas todas, como tampoco
jerarquizarlas63. Eso sí, explican el uso de técnicas más o menos contractuales y
más o menos incluidas en el vocablo de “contractualización”. Se puede decir que se
trata de una noción sin contenido jurídico preciso, pero es preferible al de
contratación pública. Las dos nociones no son equivalentes. El contrato es el acto
mediante el cual dos o varias partes se comprometen una respecto a la(s) otra(s),
con creación de obligaciones a cargo de al menos una de las partes64. La
contractualization no solo evoca el acto jurídico, sino también una actividad o un
modo de relación entre diferentes personas. Es una forma de institucionalización
del contrato, una generalización de la relación contractual.
Institución de derecho privado al origen, el contrato constituye el modo jurídico de

derecho común entre personas privadas, porque concreta la autonomía de la
voluntad mediante la libertad de contratar y la de fijar el contenido de la
convención. Es durante la época liberal que la teoría del contrato administrativo,
instrumento jurídico de la relación entre personas públicas y personas privadas, fue
forjada. El Estado quería limitar sus misiones. Incluso cuando debía intervenir en
ámbitos nuevos, prefería entregar el cumplimiento práctico de esas misiones a
empresas privadas, a cambio de reservarse un derecho de control o de dirección
con el propósito de salvaguardar los fines del interés general. El contrato aparecía
como la técnica idónea para esta colaboración65. Sin duda, un contrato celebrado
entre dos personas públicas era inconcebible, pero las estructuras administrativas
de la época solo lo consideraban un fenómeno excepcional.
Ahora bien, es forzoso constatar que la contractualización acompaña a menudo las

leyes descentralizadoras. El incremento de las misiones del Estado, la multiplicación
de los servicios personalizados, el desarrollo de las competencias territoriales, la
introducción de nociones como concertación, conciliación, persuasión, dentro del
aparato administrativo, han modificado el panorama público, a tal punto que el
contrato se volvió una modalidad de relación entre el Estado y los ET. Es, hoy, una
herramienta primordial de reforma administrativa. Resulta necesario recordar que
toda la teoría general del contrato administrativo -en la medida en que existe
una66- es construida sobre el presupuesto de que se trata de un contrato entre una
persona pública y un particular, persona física o jurídica67. El contrato es entonces
presentado principalmente como alternativa al acto administrativo unilateral, otra
herramienta de las relaciones público-privadas. Pero, se percibe no solo que los
contratos entre personas públicas son posibles, sino que también son necesarios,
particularmente en materia de descentralización. En efecto, en ausencia de poder
jerárquico, el gobierno no debería poder imponerse a los ET, salvo hipótesis de
intervenciones legislativas. Así, en sus relaciones cotidianas con los ET, el Estado
solo puede usar la vía contractual que respeta, al menos en apariencia, las
autonomías de aquellos. La situación es a fortiorila misma para los contratos entre
ET, pues en ninguna parte se señala que las regiones ejercen una tutela (jurídica)
sobre los municipios, e inversamente. Descartando los contratos de los ET con las
empresas públicas, se pueden considerar los contratos entre el Estado y los ET, y
luego los contratos entre estos últimos entre sí.
Los contratos entre Estado y ET son múltiples y autorizados por la propia CPR 68, las
leyes orgánicas municipales69y regionales70. A modo de ejemplo, cuando el traspaso
de competencias del gobierno central a los GORE, a que se refiere el artículo 67
pueda operar por la vía de un convenio, este será celebrado entre el gobierno
regional y el ministerio respectivo, debiendo suscribirlo, además, el Ministro del
Interior71. En materia de política económica y urbanística, los CP, como herramienta
financiera, intervienen como instrumentos de la política económica del Estado.
La cooperación entre ET puede adoptar dos formas: la cooperación institucional,

que se realiza en Chile mediante los acuerdos o convenios asociativos
municipales72 y/o regionales, o la cooperación contractual 73.
En cuanto a esa última, hemos visto que el artículo 115, inc. 3 CPR se aplica a las
relaciones entre Estado, regiones y municipios. Las relaciones entre regiones y las
relaciones entre municipios fluyen a menudo de los acuerdos de cooperación
institucional, pero no siempre. Así de los CP, pero es también -por ejemplo- el
artículo 4 LOCM relativo al conjunto de las competencias no exclusivas, que estas
“podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del
Estado”.
Lo que está nítidamente confirmado por el art. 8 LOCM, según el cual “para el
cumplimiento de sus funciones, las municipalidades podrán celebrar convenios con
otros órganos de la Administración del Estado en las condiciones que señale la ley
respectiva, sin alterar las atribuciones y funciones que corresponden a los
municipios. Asimismo, a fin de atender las necesidades de la comunidad local, las
municipalidades podrán celebrar contratos que impliquen la ejecución de acciones
determinadas”.
Pero, el examen de la contractualización pública debe ir más allá de esas

manifestaciones claras e identificar otras hipótesis. Por ejemplo, la posibilidad de
“otorgar subvenciones y aportes para fines específicos a personas jurídicas de
carácter público o privado, sin fines de lucro, que colaboren directamente en el
cumplimiento de sus funciones”74. U otro, el hecho de que “dos o más
municipalidades podrán convenir que un mismo funcionario ejerza,
simultáneamente, labores análogas en todas ellas”75. En la misma línea, el artículo
155 LOCM prevé que instalada una nueva municipalidad, el o los municipios
originarios le traspasarán en el plazo de seis meses, los servicios municipales y sus
establecimientos o sedes, ubicados en el territorio comunal que esté a su cargo.
Este traspaso se efectuará en forma definitiva, mediante la celebración de un
convenio entre las respectivas municipalidades76, el cual deberá ser sancionado por
decreto de los respectivos alcaldes77. Otro caso, el que se produce cuando una
región pone a disposición de las municipalidades -cuando lo solicitan- sus servicios
para la elaboración de sus documentos urbanísticos78. Hoy la cooperación
contractual es casi tan importante como la cooperación institucional. Las dos
fórmulas, más que competir, se combinan.
3.3.La participación como mecanismo de legitimación
La legitimación de la actuación de las autoridades públicas pasa primero por la

elección que permite representar los intereses de un grupo, así como sentar la base
de su autonomía. En efecto, la existencia -constatada o reconocida- de una
capacidad a la representación es el primer elemento, el dato necesario para la
constitución y la definición de cualquier grupo. El que tiene una relación “activa”
con la representación, está en posición de sujeto, y esa posición es la fuente de su
autonomía79.
La Administración central debe respetar la autonomía de los ET, pero también debe
fomentar la expresión de intereses. La elección del conjunto de las autoridades
administrativas, es reforzada por los mecanismos de participación ciudadana. En lo
que nos interesa, la participación seguramente implica la transparencia y la
publicidad, pero importa también una “procedimentalización” general de las
relaciones sociales. Esta puede ser considerada desde el punto de vista de la
ciudadanía, como el de los actores públicos. Estos últimos nos interesan aquí más
por razones vinculadas a las modalidades de dicha participación ciudadana. En el
caso de una participación individual, corresponde más a una preocupación “egoísta”
y no colabora a la definición y la aplicación de las políticas públicas territoriales. En
el segundo caso, los ciudadanos sí pueden intervenir en ellas y se inscribe en un
movimiento general de participación colectiva o difusa. Si bien puede derivar del
principio constitucional de “participación ciudadana en la vida nacional”80, ha sido
transcrita en la LOCGBAE81 mediante el título IV “De la participación ciudadana en
la gestión pública”82. Podemos destacar en particular el deber de cada órgano de la
Administración del Estado de establecer las modalidades formales y específicas de
participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su
competencia83. Estas disposiciones están recogidas en las normas sectoriales, sobre
todo en el ámbito municipal y medioambiental. Al respecto, se deberá establecer en
cada municipalidad, una ordenanza relativa a las modalidades de participación de la
ciudadanía local84. De ese modo, poco a poco, se inscribe la participación ciudadana
en la formulación de normas generales y abstractas85. Sin embargo, tenga o no
fuerza vinculante86, la participación ciudadana está canalizada por los íteres
procedimentales definidos por los poderes públicos, lo que, en definitiva, remite a
problemas de competencia de los actores públicos. Los trámites procedimentales
articulan la “participación” de los distintos órganos administrativos sobre una
determinada materia y según el alcance de su competencia. El procedimiento, como
instrumento técnico, facilita la intervención -a veces abrumadora- de varios actores
públicos, con o sin participación ciudadana, mediante la articulación de diversas
herramientas, como son los informes previos, las aprobaciones, o las consultas, etc.
Los trámites de procedimiento administrativo son herramientas de coordinación y
de cooperación administrativa, en el sentido que la ley general en la materia, la
LOCGBAE, impone hacer efectivo el principio de coordinación administrativa 87. En
virtud de este, “los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus
cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, evitando la
duplicación o interferencia de funciones”88.
4. LOS INSTRUMENTOS DE LA ATC: INCERTIDUMBRES Y DESAFÍOS

JURÍDICOS
4.1.El Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT): ¿del método al

instrumento jurídico?
Conforme el artículo 3 LOCGBAE, las diferentes administraciones territoriales tienen

por misión -cada una a su nivel y según las atribuciones que le confiere la
Constitución y la ley- elaborar, aprobar, ejecutar y controlar políticas, planes,
programas y acciones para la consecución del bien común. En cuanto a su
naturaleza jurídica, el PROT no es un instrumento de planificación territorial, puesto
que no está previsto por la LGUC89. En esas condiciones: “es un método concreto
para realizar ordenamiento a nivel regional. Se trata de un instrumento de mayor
amplitud y generalización que los de planificación sectorial vigentes y a una escala
que posibilitará orientar y compatibilizar los mismos, entre ellos. […] En cuanto
plan, estará mucho más cerca de la práctica planificadora y de la toma de
decisiones políticas que del análisis científico-técnico del territorio. […] Más que un
instrumento restrictivo, se trata entonces de un instrumento orientador de usos que
[…] posibilitará evaluar la compatibilidad entre estos -y entre ellos y la
sustentabilidad ambiental-, con el objeto de establecer condiciones de actuación,
uso e intervención, en virtud de los diferentes intereses por el uso del territorio” 90.
Es un documento indicativo, prospectivo, y entonces no vinculante. Sin embargo,
ignorar -como lo hace la CGR de manera equivocada en su dictamen Nº 59.316 de
2006- que el PROT entra en el campo de competencias de los GORE91, y que
entonces puede ser sancionado por reglamento regional, pone en evidencia la labor
centralizadora de la CGR92, así como la necesidad de una intervención legislativa.
Efectivamente, no estando regulado, pero siendo al mismo tiempo el producto de
un procedimiento administrativo, se presenta al igual que los PRDU como un
instrumento no regulador, que no contiene normas.
4.2.Los Convenios de Programación (CP): ¿de la vía contractual al genuino

contrato?
Los convenios interadministrativos en general, y los CP93 en particular, nacen de la

necesidad de solucionar la dificultad de llevar a cabo las políticas públicas de
manera aislada, que dependan del Estado o de otras colectividades: ordenamiento
del territorio, políticas sociales, acogida e integración de los extranjeros, implican
acciones conjuntas y financiamientos cruzados que deben ser coordinados. El
Estado intenta resolver esas dificultades, de modo cada vez más frecuente
mediante la fórmula del convenio94.
4.2.1.Naturaleza jurídica de los CP: una senda contractual
El CP no es un contrato administrativo sometido a la Ley de Compras, puesto que

quedan excluidos de su aplicación los convenios que celebren entre sí los
organismos públicos enumerados en el artículo 2º, inciso primero, del decreto ley
Nº 1.263, de 1975, Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado. Tampoco
es regido por las normativas relativas a las obras públicas en general (concesión,
construcción, ejecución). Ahora bien, un contrato entre dos personas públicas, que
traduce el encuentro de dos gestiones públicas, debería ser calificado de contrato
administrativo95, salvo calificación legal expresa en contra 96. Pero es solo una
simple presunción, que admite prueba en contrario, si el contrato establece entre
las personas públicas relaciones de derecho privado. En lo que nos interesa, en los
convenios de programación se podrán incorporar entidades privadas cuyo concurso
o aporte se estime necesario97. De manera general, la distinción procesal francesa
entre contrato administrativo y contrato de derecho privado no sirve, pues todos los
contratos son controlados al fin y al cabo por los tribunales ordinarios de justicia.
Así, los convenios interadministrativos “caen dentro de la materia (de la
contratación administrativa)”98, pero “según la mayor o menor intensidad del
régimen de Derecho Público, los diversos contratos que celebra la Administración
pueden ser más próximos al Derecho Administrativo o al Derecho Privado”99.
A priori, la suscripción de una convención implica la libertad de contratar y la

libertad de determinar las obligaciones reciprocas, el contenido del contrato. La
realidad es muy diferente. La cooperación regularmente es impuesta, y los ET están
obligados a contratar. Por otro lado, el contenido del convenio es predeterminado
por el gobierno central. En este sentido, la situación de la región respecto a los CP
es elocuente. En teoría, la región es libre de suscribir o no un CP con el Estado. En
la práctica, todas lo hacen: considerando sus recursos, no pueden hacer nada sin el
apoyo material y financiero del Estado. El CP se presenta entonces como el
procedimiento mediante el cual el Estado obtiene de las regiones su adhesión a sus
políticas. Es efectivamente una de las funciones generales del gobierno regional, la
de “elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región,
los que deberá ajustar a la política nacional de desarrollo y al presupuesto de la
Nación”100. Los CP no tienen otra finalidad que orientar las regiones hacia la
realización de objetivos compatibles con el plan de la nación 101. Entonces, el CP
ejerce una función de recentralización frente a regiones con un débil margen de
discusión. El conjunto de esos límites conduce a considerar este tipo de convenio
como una especie de contrato de adhesión. Eso es verdad para los contratos entre
Estado y ET, así como para los celebrados entre estos últimos102. En esa línea, la
teoría de los actos mixtos se apoya sobre la idea matriz de la concesión de servicios
públicos. Considera que las convenciones serían de forma contractual, pero de
contenido reglamentario. El empaque contractual solo contendría en realidad una
adición de disposiciones de naturaleza reglamentaria. Los socios son teóricamente
iguales, pero en la práctica, unos prevalecen sobre los otros.
El CP contiene numerosas declaraciones de intención, un catálogo de medidas

preparatorias u objetivos, pero para ser efectivos, necesitan medidas
administrativas de materialización. En cuanto a las obligaciones financieras, están
sometidas al principio de anualidad presupuestaria103. Los convenios tienen pocos
efectos jurídicos inmediatos. Por ello, aunque esté citado en estudios sobre
contratación administrativa, no es ni un contrato administrativo, ni siquiera es un
contrato, puesto que no vincula a las partes104. Es entonces necesario “incorporar
(al CP) normas destinadas a materializar la obligatoriedad de estos convenios. En
este ámbito, se precisa que las normas sobre exigibilidad de convenios de
programación serán aplicables tanto a los ministerios como a los gobiernos
regionales, cuyos presupuestos deben ser aprobados también por el Congreso
Nacional”105.
El CP es un instrumento financiero que engloba varios tipos de contratos. Como lo

señala el art. 81, inc. 1 LOCGAR, definen las acciones relacionadas con los
proyectos de inversión. Los contratos de la Administración solo aparecen en un
segundo tiempo al materializar dichos proyectos. Pero el CP es un modelo para
otros tipos de convenio. Constituye la matriz de los que están por venir.
Efectivamente, el mismo proyecto de ley propone la creación de Convenios de
Programación Territoriales y de Convenios Mandato. Los primeros podrán ser
celebrados por los gobiernos regionales con una o más Municipalidades, con
carácter anual o plurianual, y están destinados a formalizar acuerdos para la
implementación de proyectos de impacto comunal o intercomunal. Los segundos se
inspiran en los “convenios mandato”, reconocidos en la ley N° 18.091 106. Conforme
el artículo 16, inc. 4 de dicha ley, los ET pueden “encomendar a los organismos
técnicos del Estado, por medio de un mandato completo e irrevocable, la licitación,
adjudicación, celebración de los contratos y la ejecución de estudios, proyección,
construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza que hayan sido
previamente identificadas. El cumplimiento del mandato quedará sujeto a los
procedimientos, normas técnicas y reglamentarias de que dispone el organismo
mandatario para el desarrollo de sus propias actividades”. Señala Moraga que este
tipo de convenio aumenta la eficiencia y eficacia de la contratación, al tiempo de
facilitar la coordinación de los entes que participan en el sistema” y que su
conveniencia es justificada por el “mayor peso relativo que tiene uno de ellos en
materia presupuestarias o de recursos materiales y personales, pero, también, por
sus regímenes legales”107. No es posible extrapolar de sus fechas de nacimiento y
menos aún de los detalles, pues numerosos proyectos han sido enterrados sin pena
ni gloria, pero, sin lugar a duda, el futuro de la descentralización no podrá ignorar
esos instrumentos jurídicos.
4.2.2.Significaciones de la figura del Convenio
Quizás, el concepto convenio tiene por objeto superar lo que puede tener de rígida
la noción de contrato. La “contractualización” busca borrar las reminiscencias a la
idea de jerarquía entre entes públicos o cualquiera idea de oposición si se trata de
asociar a la vez entes públicos y personas privadas. Evoca una ideología igualitaria
y consensual. Añora también la alianza para lograr un objetivo común, la
solidaridad entre los socios. Así, los CP cumplen una doble función, como
instrumento de financiamiento y como acuerdo de gobernanza multinivel 108. Pero
esa tendencia plantea algunos problemas político-jurídicos.
Los convenios entre ET se presentan a menudo como un sustituto de las fórmulas

institucionales de cooperación, por su rigidez, pero sobre todo por sus escasas
posibilidades de acción109.
Significan también una alteración de la repartición de competencias, cuestionando

el trabajo del legislador en materia de descentralización. A veces, la ampliación de
las competencias de los ET procede del legislador, pero regularmente se hace
mediante la convención y, más que una posibilidad para las personas públicas, el
contrato se vuelve, a veces, una necesidad. Las modalidades contractuales de
transferencias de competencias pueden realizarse según dos técnicas que pueden
ser complementarias. Los ET pueden asociarse para el ejercicio de sus
competencias creando asociaciones o fundaciones según la normativa en vigor. Esa
fórmula si bien es flexible, plantea un problema: dos órganos públicos se ponen de
acuerdo para llevar una política pública a cabo, pero su reunión conforma un ente
de derecho privado, y “el personal que labore en las corporaciones y fundaciones de
participación municipal se rige por las normas laborales y previsionales del sector
privado”110. Los ET pueden también celebrar entre ellos convenciones mediante las
cuales se comprometen a poner a disposición de otros entes sus servicios y medios
a fin de facilitar el ejercicio de sus competencias111. Puede resultar en efecto, que
los traspasos del personal necesario para el ejercicio de algunas nuevas
competencias como también el ejercicio mismo de estas, solo serán posibles si
previamente han sido suscritos convenios entre ET interesados. El contrato se
transforma en la herramienta para aplicar la norma legislativa o constitucional,
función generalmente reservada a los decretos de aplicación, con los cuales entra
en competencia112.
En fin, los CP muestran como la vía contractual puede ser un medio -desviado, pero
eficaz- de control del Estado sobre los ET. Primero, es el Estado que fija la lista de
las materias o ámbitos contractualizables. De cierta manera, se podría decir que
el Estado tiene la posibilidad de condicionar sus créditos de inversión privilegiando
al final, los ET que aceptaran espontáneamente participar plenamente al
financiamiento de los proyectos del Estado.
La cuestión que se plantea entonces, es saber si la difusión de las prácticas de

índole contractual no es una forma disfrazada y refinada de tutela: bajo la
apariencia de compromisos recíprocos, se obligan las autoridades territoriales a
adherir a las políticas del Estado para beneficiarse de sus financiamientos. Esos
convenios, teóricamente respetuosos de la autonomía del contratante, sustituirían
el abandono de la supervigilancia del Estado central sobre los ET. No es el control
clásico sobre los actos o las personas, sino un control global sobre una política
particular. No se trata de impedir o bloquear. Se trata de incentivar al ET a confluir
hacia las políticas estatales. Para ello, el acto administrativo unilateral resulta
inadecuado, en cambio la vía contractual es la idónea. A modo ejemplar, el
conjunto de las acciones llevadas en los territorios da lugar a financiamientos
cruzados, lo que conduce a oscurecer la repartición de las competencias, al mismo
tiempo que se exige transparencia en todo. El cofinanciamiento, en general Estado-
región, se realiza independientemente de saber cuál es la colectividad titular de la
competencia en cuestión. De hecho, el uso del FNDR y los aportes del MINVU o del
Ministerio de Obras Públicas (MOP) demuestran que la totalidad de los convenios de
programación son en realidad financiados por el gobierno central 113, quien apoyará
las acciones regionales conformes a sus propias orientaciones. Por último, en
ciertos casos, esa modalidad de ATC puede conducir a una “renacionalización” del
ejercicio de las competencias transferidas.
CONCLUSIÓN
Las acciones de los entes públicos sobre el territorio y la complejidad de sus

relaciones imponen buscar una clarificación necesaria de los procedimientos
administrativos en los cuales las exigencias de coordinación, cooperación y
participación son hoy imprescindibles. En ese contexto, la ATC, entendida como el
ejercicio en común de competencias por parte de los diferentes entes públicos
territoriales, es el crisol de varias novedades jurídicas que están por venir en el
derecho chileno: efecto vinculante de los PROT y de los Convenios de
programación, creación de las Áreas Metropolitanas, generalización de la figura de
los convenios, entre otros instrumentos. Una reflexión jurídica se revela entonces
indispensable.
Primero, se debe tomar conciencia que hoy ninguna competencia descentralizada

puede ser real y seriamente calificada de exclusiva, pues exige la intervención de
diferentes actores a varios niveles o momentos de la aplicación de las políticas
públicas sobre los territorios. Luego, el derecho debe organizar la coordinación de
las acciones y formalizar el arbitraje del Estado y las responsabilidades de cada
socio con toda claridad para disipar las indeterminaciones de la coadministración.
Sobre ese último punto, siempre hay y debe haber una parte del mandato que se
exprese mediante la ley o el reglamento, pues no se puede gobernar solo por el
contrato114. En ese sentido, el legislador debe diseñar de manera más fina los
procedimientos del ejercicio mismo de las competencias descentralizadas,
considerando el peso respectivo de los diferentes intervinientes y de sus actos,
tales como el derecho o el poder iniciativa, la obligación de consulta, la obligación
de seguir o no los dictámenes, las posibilidades de veto, las responsabilidades, etc.
En definitiva, pensar de manera sería la articulación de los actores de la
descentralización, y de sus actos jurídicos respectivos, dentro del marco de un
modelo de acto que no sea ni puramente unilateral ni contractual en el sentido
estricto del contrato administrativo. Eso implica repensar las políticas territoriales
desde el doble punto de vista de la cooperación institucional y de la cooperación
funcional115.
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Revista chilena de derecho

Rev. chil. derecho vol.43 no.3 Santiago dic. 2016
http://dx.doi.org/10.4067/S0718-34372016000300011
EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA Y

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL. ANÁLISIS ANTE SU
REGULACIÓN LEGAL, REGLAMENTARIA Y LA
JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA
STRATEGIC ENVIRONMENTAL ASSESSMENT AND THE

TERRITORIAL PLANNING. ANALYSIS OF LEGAL REGULATION,
REGULATORY AND ADMINISTRATIVE JURISPRUDENCE
Eduardo Cordero Quinzacara*
*
Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Chile. Correo
electrónico: eduardo.cordero@ucv.cl
Iris Vargas Delgado**
*
Abogada, Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid.
Dirección Correo electrónico: ivargasd@hotmail.com
RESUMEN: Este trabajo tiene por finalidad analizar los antecedentes y
fundamentos de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) en nuestro
ordenamiento y su aplicación a los instrumentos de planificación territorial a partir
de su regulación legal y reglamentaria reciente, así como de la jurisprudencia
administrativa emanada de la Contraloría General de la República. Los autores
sostienen que la EAE constituye un instrumento necesario e idóneo, cuyas
dificultades en su implementación no se deben al marco jurídico vigente.
Palabras clave: Evaluación Ambiental Estratégica, Planificación Territorial,

Jurisprudencia Administrativa.
ABSTRACT: This paper reviews the background and purpose of the Strategic
Environmental Assessment (SEA) in our legal system and its application to urban
planning, from its recent legal and statutory regulations, as well as administrative
interpretation of the Contraloría General de la República. The authors argue that
the SEA is a necessary and appropriate instrument, and the difficulties in the
implementation can`t be attributed to the legal framework currently.
Key words: Strategic Environmental Assessment, Urban Planning, Administrative

Jurisprudence.
I. INTRODUCCION
Los cambios experimentados en nuestra legislación ambiental en las últimas

décadas han sido vertiginosos, dando cuenta de una mayor compresión,
conocimiento y experiencia para enfrentar los problemas que nos plantean los
procesos de degradación del medio ambiente. Un hito relevante lo ha marcado la
entrada en vigencia en el ano 1994 de la Ley No 19.300, sobre Bases Generales del
Medio Ambiente, que en una visión sistémica del problema ambiental y con las
primeras técnicas de gestión ambiental, comienza a consolidarse a partir del ano
1997 con la aplicación del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).
Tampoco cabe ninguna duda que la dictación de la Ley No 20.417, de 26 de enero
de 2010, sobre nueva Institucionalidad Ambiental, mejoró la forma en que las
entidades administrativas debían organizarse para ejercer sus competencias,
delimitando con claridad sus funciones, e introduciendo una mejora sustantiva en la
gestión ambiental con nuevos instrumentos no previstos en la legislación original,
como ha ocurrido con la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE).
Habiendo transcurrido más de cinco anos de la vigencia de la EAE en nuestro

sistema, el presente trabajo tiene por finalidad estudiar su aplicación en el ámbito
de la planificación territorial. Así, daremos cuenta del concepto de EAE (1), para
luego analizar la definición legal, la forma como se ha regulado su procedencia, las
autoridades que deben intervenir y las etapas que comprende (2). Esto nos
permitirá sentar las bases para el estudio del procedimiento que deben seguir los
instrumentos de planificación territorial para su EAE, dando cuenta de los
problemas que se presentaron ante la ausencia de regulación reglamentaria y los
aspectos que resuelve el actual Reglamento para la EAE (3), así como la
determinación de los actos de incidencia territorial que están sometidos a dicha
evaluación (4), para analizarlos criterios que ha establecido la jurisprudencia
administrativa en esta materia (5).
La hipótesis que pretendemos demostrar es que la EAE constituye un instrumento

necesario e idóneo para adoptar medidas preventivas al nivel de las más altas
decisiones de las autoridades gubernamentales, pero que ha planteado serias
dificultadas en su aplicación. A nuestro parecer estas no se pueden imputar al
marco jurídico vigente, sino a la forma como se ha implementado y a los problemas
propios de un procedimiento administrativo complejo que hace más lenta la
adopción de decisiones públicas.
II. CONCEPTO DE EVALUACION AMBIENTAL ESTRATEGICA

(EAE)
La EAE no es un instrumento de creación original. Sus antecedentes se pueden

encontrar a fines de la década de los sesenta del siglo pasado en los Estados Unidos
y en los países que actualmente forman la Unión Europea. El punto de partida lo
constituye la primera Acta Nacional de Política Ambiental (National Environmental
Policy Act, NEPA) de Estados Unidos dictada en el ano 1969, la cual exigió la
realización de informes sobre las consecuencias ambientales de acciones federales
o de actividades que requirieran permisos o autorizaciones federales. Esta iniciativa
fue seguida posteriormente por Canadá (Federal Environmental Assesment Review
Process de 1973); Australia (Commonwealth Government's Environmental
Protection Acta de 1974); Alemania (Principles for Assessing the Environmental
Compatibility of Public Measure of the Fereration de 1975) y Francia (Law on the
Protecction of the Natural Environment de 1976)1. En el caso de la Unión Europea el
punto de partida lo marcan las Directrices del Consejo Europeo (85/337/EEC),
habiéndose publicado a la fecha diversos proyectos de directrices recogidos por los
estados miembros2. Por lo tanto, la modificación realizada en Chile en el ano 2010
vino a incorporar un instrumento que ya reconocía cierta tradición, experiencia y
reflexión en el derecho comparado.
Ahora bien, la definición de EAE más extendida es la entregada por Therivel, según
la cual la EAE sería un proceso formalizado, sistemático y global para evaluar los
impactos ambientales de una política, plan o programa, así como sus alternativas,
incluida la preparación de un informe escrito sobre los resultados de esa evaluación
y el uso de los mismos para la adopción de decisiones públicas respecto de las
cuales se debe rendir cuenta3. Por su parte, y desde una perspectiva más jurídica,
Jacquenod de Zsögon la define como el procedimiento administrativo sistemático y
reglado mediante el cual se pueden identificar, valorar y comunicar las previsibles
consecuencias ambientales que determinadas políticas, planes o programas podrían
provocar4.
En la doctrina chilena también se ha seguido una línea similar. Así, Guerrero Valle
sostiene que se trata de un procedimiento administrativo orientado a apoyar la
toma de decisiones de naturaleza estratégica, traducidas en políticas, planes e
instrumentos de ordenamiento territorial, constituyéndose de esa forma, en un
proceso de identificación, análisis y evaluación previa de impactos de naturaleza
estratégica5.
Por nuestra parte, coincidimos con Verheem y Tonk en el sentido de que a pesar de
utilizarse diferentes definiciones, la doctrina está de acuerdo en un concepto
general de EAE: se trata de un proceso estructurado y proactivo para fortalecer el
papel de las cuestiones ambientales en la toma de decisiones estratégicas. Las
diferencias podrían encontrarse en los distintos enfoques, como por ejemplo en su
apertura (con o sin la participación del público en general), su ámbito de aplicación
(con o sin la descripción obligatoria de alternativas) o su intensidad y duración
(desde un día hasta varios anos)6.
Por otra parte, si bien la EAE es definida como un procedimiento, aquello no la priva
de la condición esencial, esto es, ser un instrumento de gestión ambiental 7. En este
sentido, debemos tener presente que tal evaluación se inserta dentro del diseno o
preparación de la respectiva política, plan o programa de carácter normativo
general, que a su vez, suele tener un procedimiento propio.
III. RECONOCIMIENTO DE LA INSTITUCION EN EL DERECHO

CHILENO
3.1 DEFINICION LEGAL
Tal como hemos senalado, la Ley No 20.417 incorpora en nuestra legislación la

EAE. Con ello separa con cierta claridad el objetivo de este instrumento con el
SEIA, vinculado a proyectos específicos y no a decisiones de carácter estratégico.
Además, resuelve las críticas que se planteaban en su oportunidad respecto de
sentido y justificación de la evaluación de los instrumentos de planificación
territorial bajo el SEIA, cuyo objeto es claramente diverso.
Por su parte, también el legislador adoptó la decisión de darnos una definición de

este instrumento, senalando que la EAE es "el procedimiento realizado por el
Ministerio sectorial respectivo, para que se incorporen las consideraciones
ambientales del desarrollo sustentable, al proceso de formulación de las políticas y
planes de carácter normativo general, que tengan impacto sobre el medio ambiente
o la sustentabilidad, de manera que ellas sean integradas en la dictación de la
respectiva política y plan, y sus modificaciones sustanciales". En general, este
concepto entiende que es un procedimiento cuya naturaleza es de carácter
administrativo. Bajo dicho presupuesto los principios que lo orientan resultan de la
confluencia entre la legislación general administrativa y la legislación ambiental,
como sucede con la coordinación, participación ciudadana, publicidad y
transparencia, entre otros8.
3.2. EAE PROCEDENCIA DE LA EAE
La EAE será obligatoria en los casos previstos directamente por la ley y podrá ser
aplicable también a otras situaciones, conforme a lo que disponga el Presidente de
la República09. Así, por la vía reglamentaria es posible ampliar su aplicación,
otorgando un mayor grado de discrecionalidad a la autoridad, aunque sujeta a los
límites que impone el propio legislador (carácter normativo general), con lo cual se
da cierta flexibilidad y permite adaptarse a las nuevas necesidades de evaluación
ambiental10.
Ahora bien, un primer grupo está constituido por aquellas políticas y planes de
carácter normativo general respecto de las cuales siempre procederá la EAE,
incluyendo sus modificaciones sustanciales. Se trata en este caso de diversos
instrumentos de incidencia territorial y que se enumeran por la ley, a saber: los
planes regionales de ordenamiento territorial o PROT, planes reguladores
intercomunales, planes reguladores comunales y planes seccionales, los planes
regionales de desarrollo urbano, las zonificaciones del borde costero y del territorio
marítimo y el manejo de cuencas. Asimismo, procederá la evaluación en caso de
que tales instrumentos sean reemplazados o sistematizados11. Además, dentro de
este grupo, debemos distinguir entre aquellos que cuentan con regulación legal,
como sucede con todos los instrumentos de planificación territorial previstos en la
Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC)12, respecto de aquellos que
carecen de dicha regulación y que solo son previstos por el artículo 7o bis como
instrumentos futuros, como el PROT y los planes de manejo de cuencas.
En un segundo grupo se encuentran aquellas políticas y planes de carácter

normativo general, y sus modificaciones sustanciales, que tengan impacto sobre el
medio ambiente o la sustentabilidad, que hayan sido incluidos al efecto por el
Presidente de la República, a proposición del Consejo de Ministros. Al respecto,
parece necesario insistir que cualquier política o plan que se incluya debe siempre
de carácter normativo general, lo cual impide imponer este instrumento respecto de
actos que no tienen esta naturaleza, aun cuando la propia autoridad decida llevarlo
de forma voluntaria14.
En este caso resulta de interés determinar qué debe entenderse por "políticas y
planes de carácter normativo general" . Si seguimos el sentido natural y obvio de
estos términos se puede decir que una "política de carácter normativo general"
sería aquella que contemple las orientaciones o directrices que regirán la actuación
de una entidad pública en un asunto o campo determinado, la que deberá ser
aprobada mediante un instrumento jurídico con fuerza obligatoria de carácter
general15. A su vez, "plan de carácter normativo general" correspondería al
conjunto de pasos o etapas ordenadas anticipada y sistemáticamente para dirigir y
encauzar la actuación de una entidad pública en orden a un objetivo o fin
determinado, la que igualmente deberá ser aprobada mediante un instrumento
jurídico con fuerza obligatoria de carácter general 16. Así también lo ha entendido la
Contraloría al senalar que no puede considerarse una política o plan de carácter
normativo general un acto administrativo que regula una situación particular y
concreta17.
En el mismo sentido se debe determinar el alcance de la expresión "modificación

sustancial". Si estamos al su sentido natural, debemos entender que ha de tratarse
de un cambio del plan o política sustancioso, esto es, debe referirse a aspectos
esenciales o relevantes18. Sin embargo, aquello no nos aporta un criterio preciso
para resolver la cuestión. Por su parte, el Reglamento solo aborda el problema
respecto de los instrumentos de ordenamiento territorial 19, sin establecer criterios
generales que permitan orientar a los operadores jurídicos. A su vez, los
pronunciamientos de Contraloría en esta materia solo se han limitado a los
instrumentos de planificación territorial.
En nuestra opinión, no cabe duda que el término "modificación sustancial"

constituye un concepto jurídico que solo se puede hacer operativo a partir de
ciertos criterios orientadores teniendo presente los elementos esenciales de una
política pública o plan. Por su parte, la definición de política pública y sus elementos
es una cuestión que no es fácil de resolver considerando las distintas perspectivas
desde la cual puede ser objeto de estudio (la administración, la sociología, la
ciencia política, la economía, etc.). En todo caso, en general existe cierto consenso
en entender que una política pública supone la identificación de una determinada
realidad como un problema que debe ser resuelto o satisfecho por las autoridades
de gobierno, para lo cual asumen ciertos objetivos o fines destinados a cambiarla a
partir de determinados instrumentos o medios, con la asignación de los
correspondientes recursos20. Por lo tanto, los elementos básicos o esenciales de una
política pública serían: a) los problemas o necesidades que se han identificado, así
como el diagnóstico de las mismas; b) los objetivos o fines planteados por la
autoridad; c) los instrumentos o medios para enfrentarlos, y d) los recursos
asignados. Así, cualquier cambio o reforma de algunos de estos elementos debiese
ser considerada como una modificación sustancial que requiere ser aprobada previa
EAE. Por otra parte, el plan es considerado en algunos casos como sinónimo de
política pública, mientras que para otros sería un instrumento que permite
concretar los objetivos y líneas de acción contenidos en una política, mediante la
definición de los mismos, la forma de ejecución, los plazos, seguimiento y
evaluación21. En este caso los cambios en estos elementos también podrían ser
considerados como una modificación sustancial.
3.3 ETAPAS DE LA EAE
En cuanto a las etapas que comprende la EAE, es muy interesante el análisis que
realiza Brian D. Clark al indicarnos que en primer término se debe tener una visión
preliminar para establecer si se requiere o no de EAE (screening), para luego
identificar los problemas y alternativas claves que deben ser abordados en la
evaluación desde la perspectiva ambiental (scoping). Acto seguido, se debe
levantar la información básica para describir el medio ambiente existente (línea de
base) y que permite determinar los cambios que se podrían presentar en el caso de
que se implemente. Esto permitirá determinar los impactos ambientales
considerando su magnitud y forma, para luego hacer una evaluación de los mismos.
Con ello, se elabora un informe destinado a la autoridad que debe adoptar la
decisión, así como a la ciudadanía que participará en el proceso. Luego dicho
informe deberá ser objeto de una revisión por un órgano independiente,
terminando con la adopción de la decisión y su posterior monitoreo22.
El artículo 7° bis de la Ley N° 19.300 considera en el procedimiento de la EAE dos

etapas bien delimitadas: la etapa de diseno y la etapa de aprobación.
A) ETAPA DE DISEÑO
En la etapa de diseno, la autoridad "debe considerar los objetivos y efectos

ambientales del instrumento, así como los criterios de desarrollo sustentable de los
mismos"23. Los demás aspectos básicos a considerar están contenidos en el actual
Reglamento para la EAE, que distingue entre inicio del procedimiento, análisis de
inicio, difusión del inicio, participación ciudadana, informes de los órganos
administrativos participantes y reuniones o sesiones de trabajo (artículos 14 a 19).
Deben participar en esta etapa, junto con la entidad que elabora la política, plan o
programa, los demás organismos de la Administración del Estado que estén
vinculados a la materia, con el fin de garantizar una actuación coordinada de las
entidades públicas en los proyectos afectados por el instrumento en preparación 24.
Tratándose de la EAE obligatoria, siempre se deben considerar los instrumentos
relacionados con la capacidad vial elaborados por la autoridad competente.
Por su parte, y desde un punto de vista sustantivo, la etapa de diseno comprenderá

-conforme lo expuesto anteriormente- la determinación si procede o no la EAE, la
identificación de los problemas y alternativas que deben ser evaluadas, el
levantamiento de la línea de base, la determinación de los impactos ambientales, la
valoración de los mismos y la elaboración de un informe que deberá ser
acompanado al anteproyecto de política, plan o programa.
B) ETAPA DE APROBACION
Esta etapa se inicia con el anteproyecto, continúa con el informe ambiental el cual
debe remitirse al Ministerio del Medio Ambiente para sus observaciones, sigue con
la consulta pública y culmina con la resolución de término25.
Tanto el anteproyecto como el informe ambiental debe ser enviados al Ministerio.

En este caso el Reglamento establece que este informe es el documento que da
cuenta de la aplicación de la EAE, explicando la manera en que se abordaron los
antecedentes que indica y cómo se incorporaron las consideraciones ambientales en
la toma de decisión cuyo resultado es el anteproyecto de la política, plan o
instrumento de ordenamiento territorial. Al efecto, hace una relación detallada de
estos antecedentes, en donde debe haber una descripción pormenorizada del acto
que se evalúa y una serie de consideraciones ambientales, como es la identificación
y descripción de sus objetivos ambientales, los criterios de desarrollo sustentable
considerados en su diseno, identificación y justificación de los factores críticos para
la decisión, y especialmente un diagnóstico ambiental estratégico, que incluye una
serie de elementos que ya hemos esbozados: descripción analítica y prospectiva del
sistema territorial; descripción y explicación de los problemas ambientales
existentes; la identificación de actores claves del territorio; la identificación de
potenciales conflictos socioambientales26. En todo caso muchos de estos requisitos
y condiciones son los que se han ido implementado a partir del ano 2010, y que el
Reglamento se ha encargado de formalizar. Además, también la envergadura de
aquellos explica el carácter más complejo que han adquirido los procedimientos
para adoptar estas decisiones estratégicas y la demora que se ha podido constatar
en su aprobación, particularmente respecto de la planificación territorial.
Una vez que se han recibido estas observaciones, el anteproyecto debe someterse a
consulta pública por el organismo responsable de la elaboración. La forma en que
debe realizarse dicha consulta pública está regulada de forma pormenorizada en el
Reglamento27. En cualquier caso, dicha participación ciudadana debe ser
contemplada en la resolución definitiva, la que deberá indicar la consulta pública
realizada y la forma en que ella ha sido considerada, como se senalará más
adelante.
La ley ha estimado de suma importancia tanto la publicidad de la implementación

de la política, plan o programa a evaluar como de su reformulación posterior,
entregando al reglamento la regulación de la forma en que deberá hacerse tal
publicidad, debiendo considerar una difusión masiva, completa y didáctica hacia los
afectados y la comunidad en general, tanto de los contenidos, alcances y efectos de
la política o plan o de su reformulación, según el caso.
Esta etapa de aprobación culmina con una resolución del órgano responsable, la
que deberá cumplir con las exigencias que se senalan a continuación.
C) CONTENIDO DE LA RESOLUCION DE LA EAE
La resolución de término del proceso la EAE dará cuenta de que se hayan cumplido
con las etapas y requisitos que se exigen para esta evaluación, desde la etapa de
diseno a la de aprobación, incluyendo la participación de otros organismos
estatales, la consulta pública realizada así como la forma en que ha sido
considerada, entre otros aspectos.
Asimismo, dicha resolución incluirá el contenido del informe ambiental, las

respectivas consideraciones ambientales y de desarrollo sustentable que debe
incorporar la política o plan para su dictación, los criterios e indicadores de
seguimiento destinados a controlar la eficacia del plan o política y los criterios e
indicadores de rediseno que se deberán considerar para la reformulación de dicho
plan o política en el mediano o largo plazo28.
D) COORDINACION CON EL SEIA
Es importante detenerse brevemente en analizar la estrecha relación existente

entre la EAE y el SEIA, puesto que ambos instrumentos, si bien con finalidades
diversas, han sido concebidos con el carácter de complementarios. En efecto, la
EAE está destinado a la aprobación de planes o políticas de carácter general, por lo
que informa y condiciona la evaluación de proyectos específicos que deban
evaluarse mediante el SEIA29. Esta utilidad que la EAE presta al SEIA fue valorada
positivamente durante la discusión legislativa, ya que permitiría solucionar "varios
problemas al contar con un marco general en el cual se puedan analizar los
proyectos" que luego deberán ingresar al SEIA, problemas que se presentarían
especialmente cuando dichos proyectos "se analizan de manera aislada de la EAE y
de las dimensiones territoriales de impactos sinérgicos", agregándose que de no
existir este tipo de evaluación "se tendrá una carga excesiva sobre el SEIA" 30.
En efecto, la EAE permite discutir desde el momento del diseno y elaboración de la

planificación general e influir desde allí, en las decisiones relativas a los temas de
mayor impacto en el medio ambiente, como los asociados a la matriz energética
nacional, la planificación territorial o el uso y manejo de cuencas, entre otros, lo
que permitirá, una vez evaluada estratégicamente, revisar proyecto a proyecto a
través del SEIA, los impactos sinérgicos de los mismos a la luz de la política o plan
aprobados previamente31. Todo ello, permitirá superar el principal problema de la
evaluación de proyectos, "cual es que todo proyecto se evalúa individualmente, solo
en su mérito, sin determinar sus efectos agregados ni las sinergias que puede
generar"32.
De este modo, los proyectos o actividades sometidos al SEIA deben considerar

siempre las políticas y planes evaluados estratégicamente, como lo dispone el inciso
cuarto del artículo 8° de la Ley N° 19.300, introducido por la citada Ley N° 20.417,
de 2010. Para tal efecto, el proponente del proyecto o actividad que debe
someterse al SEIA tendrá que identificar las políticas y planes evaluados
estratégicamente que sean atingentes, la compatibilidad del proyecto o actividad
con el uso del territorio y los objetivos ambientales de tales políticas y planes. La
coordinación de competencias al respecto corresponde al Servicio de Evaluación
Ambiental, para los efectos de obtener los permisos o pronunciamientos relativos a
la EAE33.
En esta relación resulta muy relevante determinar si un determinado proyecto se va

a desarrollar en un ámbito espacial sujeto a alguna política, plan o instrumento de
planificación territorial evaluado estratégicamente. En el caso que aquellos existan,
no se justifica en principio el ingreso al SEIA de dicho proyecto. En caso contrario,
este se hace ineludible. En tal sentido, al artículo 3° letra g) del Reglamento del
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, senala que deben ingresar a los
"Proyectos de desarrollo urbano o turístico en zonas no comprendidas en alguno de
los planes evaluados estratégicamente", entendiéndose por planes a los
instrumentos de planificación territorial.
Por último, se debe tener presente que existen muchos de estos instrumentos que
contienen decisiones estratégicas y que fueron sometidos al SEIA. En este supuesto
el artículo 2o transitorio del Reglamento del SEIA establece que para tales efectos,
"se considerarán evaluados estratégicamente, de conformidad a lo establecido en el
párrafo 1o bis, del Título II de la Ley [19.300], los planes calificados mediante el
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de manera previa a la entrada en
vigencia de la Ley N° 20.417, así como los planes que se encuentren vigentes
desde antes de la dictación de la referida Ley N° 19.300".
IV. EL PROCEDIMIENTO EN LA LEY N° 19. 300
4.1. LA REMISION AL REGLAMENTO

Tal como sucede respecto de la procedencia de la EAE, la regulación que hace la
Ley N° 19.300 sobre el procedimiento es la mínima, remitiéndose al reglamento en
la regulación de sus etapas y plazos para su tramitación 34. Como ha ocurrido en
otras materias, en este caso la ley establece una regulación básica o general y le
entrega al reglamento el desarrollo y complemento de su contenido. Si bien se ha
discutido si este tipo de remisiones legislativas se ajustan al principio de reserva
legal, la realidad nos demuestra que se han vuelto cada vez más frecuentes y de
hecho los reglamentos dictados a su amparo han salvado los controles de
constitucionalidad y legalidad35. La misma situación se presenta en el derecho
comparado, donde más allá de la amplitud o restricción del principio de reserva
legal, en materias ambientales se entrega un amplio espacio de actuación a la
autoridad administrativa a través de la potestad reglamentaria, lo que en parte
descansa en el principio de gradualidad y obedece al carácter eminentemente
técnico y multidisciplinario de las temáticas medioambientales.
4.2. EL PROBLEMA DE LA AUSENCIA DE REGLAMENTO
La entrada en vigencia del reglamento que debía complementar las normas sobre
EAE planteó también algunos problemas. En primer término, se debía establecer si
la ausencia de regulación reglamentaria enervaba la vigencia de las normas legales
sobre EAE. En segundo lugar, en caso de que no fuese así, había que determinar
las normas que resultaban aplicable en este caso.
Cabe recordar que una situación similar se presentó respecto del SIEA, cuyo
reglamento no fue dictado sino hasta 1997, esto es, tres anos después de la
entrada en vigencia de la Ley N° 19.300 del ano 1994. En dicha oportunidad la
Contraloría sostuvo que mientras no se dictara dicho reglamento el SIEA no podría
entrar en vigencia36. Sin embargo, en este caso se llegó a una solución distinta. La
Contraloría ha sostenido en sus dictámenes la plena vigencia de la EAE, la cual
debe ser aplicada por la autoridad competente desde la entrada en vigencia de la
Ley No 20.417, aun cuando no se haya dictado el reglamento. Así, este vacío
normativo se trató de superar con la aplicación supletoria de la Ley N° 19.880 37.
Sin embargo, esta interpretación no fue una solución pacífica, ya que no había
pleno acuerdo entre las autoridades administrativas38. A su vez, algunos autores
entendieron que la regulación del procedimiento de la EAE no podía ser especificada
a través de una norma distinta de la potestad reglamentaria del Presidente de la
República, lo cual excluiría la aplicación supletoria de una norma de rango legal
como lo es la Ley No 19.88039.
En nuestra opinión, la solución dada por Contraloría fue la correcta no solo desde la
perspectiva de las normas aplicables, sino también en relación con la efectiva
vigencia de la ley. Además, la propia Contraloría ha sostenido que los reglamentos
no tienen la capacidad de desplazar la aplicación de la Ley No 19.880, la cual en
estos casos se aplica de forma directa40. Con menor razón sería posible afirmar que
la ausencia de reglamento también impide su aplicación41.
4.3. EL PROCEDIMIENTO DE LA EAE ANTE LA NUEVA REGLAMENTACION
La tramitación del Reglamento que regula el procedimiento administrativo de la EAE

fue larga y consideró la elaboración de diversos proyectos, que incluso ingresaron a
Contraloría para su toma de razón, pero que en definitiva fueron retirados. Así
ocurrió con el Decreto N° 17, de 2013, del Ministerio del Medio Ambiente, que
aprobó el Reglamento para la EAE, el cual fue ingresado y retirado de tramitación
ante la Contraloría en varias oportunidades para corregir diversas observaciones,
siendo su último ingreso el 6 de marzo de 2014 y su toma de razón el 10 de marzo
del mismo ano, pero que al final no fue publicado42. El siguiente texto fue el
Decreto N° 60, de 2014, ingresado el 10 de noviembre de 2014, pero fue retirado
el 28 de enero de 2015. Finalmente, con fecha 13 de octubre de 2015 fue
ingresado a Contraloría el Decreto N° 32, de 17 de agosto de 2015, del Ministerio
del Medio Ambiente, que Aprueba el Reglamento para la EAE, el que fue tomado
razón con fecha 27 de octubre de 2015 y publicado en el Diario Oficial de 4 de
noviembre del mismo ano.
En este contexto, no se puede sino criticar la lenta y larga elaboración de una

reglamentación que en alguna medida ha dificultado la plena aplicación de una
institución necesaria para la evaluación estratégica de impactos sinérgicos en temas
ambientales claves -como ya se ha dicho-, y prolongando la incertidumbre acerca
de la eficacia de las modificaciones legales.
Por su parte, se debe destacar el rol del Ministerio del Medio Ambiente, que pasó de
una función de evaluador técnico a una de colaborador técnico, que opera a
solicitud del órgano responsable y, especialmente, en los aspectos que se senalan
por el artículo 6°, letra a) del Reglamento, lo que parece más adecuado, dejando
las observaciones a la oportunidad procesal correspondiente, esto es, al momento
de revisar el informe ambiental del anteproyecto respectivo. En lo que respecta a
los demás órganos participantes, se ha eliminado la posibilidad de excusarse de
participar en la EAE, considerándose que los "organismos participantes" deben ser
convocados obligatoriamente, conforme al artículo 10 del Reglamento, sin perjuicio
de la convocatoria facultativa de otros órganos.
V. LA EAE, INSTRUMENTOS DE INCIDENCIA TERRITORIAL Y

PLANIFICACION URBANA
5.1. LOS INSTRUMENTOS DE INCIDENCIA TERRITORIAL ANTE LA EAE
La Ley establece los actos que se encontrarán sujetos a EAE, a partir de una regla
general (políticas y planes de carácter normativo general), para luego indicar
expresamente determinados instrumentos que deberán someterse a este
procedimiento. Una característica común de todos estos actos es que se trata de
instrumentos de incidencia territorial que materialicen una determinada política
pública en una dimensión espacial. A su vez, también dentro de ellos es posible
encontrar diferencias. En efecto, por una parte están los instrumentos de
planificación territorial previstos en la LGUC (planes regionales de desarrollo
urbano, intercomunales, comunales y seccionales) que cuentan con una acabada
regulación tanto en la LGUC como en su Ordenanza General, además de una
aplicación asentada durante varías décadas desde su regulación a partir de 1929.
En cambio, la zonificación del borde costero y del territorio marítimo encuentra
como principal instrumento una política aprobada mediante decreto supremo, sin
que exista regulación legal específica. Por su parte, los PROTs y los planes de
manejo de cuencas carecen de toda regulación.
Si bien este trabajo tiene por objeto analizar los instrumentos de planificación
territorial previstos en la LGUC, vamos a hacer una breve referencia a estos
instrumentos carentes de regulación legal específica.
A) EL PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (PROT)
El PROT está estrechamente unido al concepto de ordenación del territorio y

representa la aspiración de avanzar de forma decisiva a un nivel de planificación
que sea la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ambiental,
siguiendo al efecto el modelo europeo, particularmente el que se encuentra
contenido en la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983. Sin embargo,
ni la Constitución ni la Ley No 19.175, de Gobierno y Administración Regional
(LGAR) recogen competencia alguna sobre ordenación del territorio43. Es así que
para introducir expresamente esta función-competencia se presentó un proyecto de
ley que incorporaba este nuevo instrumento, el que debería "[...] consignar las
características, potencialidades, vocaciones y recomendaciones para orientar la
planificación y las decisiones que impacten en los territorios urbanos y rurales,
borde costero y sistema de cuencas hidrográficas"44. A su vez, la iniciativa proponía
eliminar de nuestro ordenamiento el PRDU, cuyo lugar lo pasaría ocupar justamente
el PROT. Como consecuencia de lo anterior, en el proyecto de ley sobre nueva
institucional ambiental se consideró al PROT como un instrumento de planificación
territorial, a fin de someterlo al sistema de evaluación estratégica y así quedó
establecido en el inciso 2o del artículo 7 bis de la Ley No 19.300, modificada por la
Ley No 20.417. Sin embargo, el proyecto que regulaba los PROT todavía sigue en
tramitación sin que haya experimentado ningún avance sustantivo, por lo que solo
es reconocido en la Ley No 19.300, pero no tiene una regulación legal que
determine las autoridades que deben intervenir en su aprobación, el procedimiento
y sus efectos.
No obstante lo anterior, algunos actores públicos y privados han entendido que este
instrumento se podría disenar e implementar en Chile sin necesidad de una
regulación legal específica. Así, el Gobierno Regional de Aysén aprobó en el ano
2006 un reglamento regional marco de planificación de Aysén 45. En dicho cuerpo
normativo se consideró al PROT como una figura distinta de los instrumentos
regulados en la Ley General de Urbanismo y Construcciones. En la misma línea, la
Subsecretaría de Desarrollo Regional, a través del Departamento de Políticas de
Descentralización de la División de Políticas y Estudios, publicó en febrero del ano
2010 un estudio sobre el PROT, dando cuenta de sus principios orientadores,
condiciones que debe cumplir, resultados esperados, estructura y contenido,
partiendo de la base de que este instrumento habría sido creado por la citada Ley
No 20.41746. De hecho, a la fecha se están sometiendo a EAE 16 proyectos de
PROTs, de los cuales dos han tenido un avance sustantivo47.
En un trabajo anterior ya hemos planteado nuestras dudas respecto de la necesidad

de introducir la figura del PROT, existiendo otro instrumento que ha cumplido la
misma finalidad u objetivo, como es el PRDU, ya que un examen de los mismos nos
permite apreciar que una regulación integrada de los usos en el suelo urbano y
rural se cumple a cabalidad en dichos planes48. Además, los PRDU también asumen
la función de indicar lineamientos y, a la vez, constituir un importante instrumento
de coordinación entre los diversos organismos públicos que tienen competencias de
incidencia territorial en la región49.
B) ZONIFICACION DEL BORDE COSTERO Y DEL TERRITORIO MARITIMO
El tema de la zonificación del borde costero está vinculado en Chile a la Política

Nacional del Uso del Borde Costero (PNUBC), aprobada por Decreto Supremo No
475, de 1994, del Ministerio de Defensa Nacional. En sus fundamentos, dicha
política se formula sobre la base a tres grandes objetivos: i) propender a un uso
adecuado del borde costero; ii) establecer una institucionalidad o marco orgánico; y
iii) la conveniencia de establecer mecanismos de coordinación.
Para tal efecto se creó una Comisión Nacional de Uso del Borde Costero (CNUBC)
que le corresponde proponer una zonificación de los diversos espacios que
conforman el Borde Costero del Litoral de la República. A su vez, en virtud de lo
establecido en un Instructivo presidencial de 1997, esta entidad se desconcentra
territorialmente en Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero (CRUBC), que
son creadas por resolución de los Intendentes50.
Conforme a estas normas, once zonas costeras del país han sido objeto de
zonificación al amparo de estas normas, siendo declaradas de uso preferente
(portuario o turístico); reservadas para determinados usos o, en su caso, calificadas
como zonas protegidas. Sin embargo, si bien constituye un aspecto positivo la
zonificación del borde costero, existen serios reparos en relación a la ausencia de
una regulación legal de esta materia y el carácter estrictamente asesor de las
CNUBC y CRUBC sin potestades o atribuciones públicas directas. Además, aquello
hace que la zonificación del borde costero adquiere el carácter de plan indicativo y
no vinculante, siendo desplazado ante otras regulaciones, como sucede con los
Instrumentos de Planificación Territorial, vgr. PRDU, PRI, PRC, salvo en aquellos
casos excepcionales previstos por la ley51.
En definitiva, el valor que tiene la zonificación del uso del borde costero es limitado
y su eficacia es secundaria frente a otros instrumentos de zonificación, como son
los PRDU, PRI y PRC. Ahora bien, y sin perjuicio de lo senalado, ante la ausencia de
una regulación legal acabada, la incorporación de estos instrumentos a la EAE
constituye un avance importante al momento de formular una política pública en
relación a la zonificación de nuestro litoral.
C) LOS PLANES DE MANEJO DE CUENCAS
El problema de la gestión y manejo de cuencas ha tenido en nuestro país distintas

etapas y énfasis. En una primera fase en los anos 70 estuvo vinculado al manejo
forestal, de pastos, nieves y general en la búsqueda de cierto control sobre las
corrientes de agua, lo cual también permitía frenar la erosión de los suelo52. Por lo
demás, esta perspectiva de análisis ya se venía desarrollando en los Estados Unidos
a partir de 1930, donde se acuna la expresión Watershed Management53. En una
fase posterior se vincula con objetivos más amplios en materia ambiental, de
ordenación del territorio y desarrollo regional, que tiene como referencia
cronológica la década de los 80, a partir de un programa auspiciado por la FAO a
través de una Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Manejo de Cuencas
Hidrográficas (REDLACH), hasta llegar a la década de los 90 en la formulación de
un manejo integrado de cuencas hidrográficas54.
Durante la primera etapa en Chile se hizo un diagnóstico y se identificaron cuencas

críticas, que en una segunda fase dieron lugar a la ejecución de proyectos que
permitieran un mejor manejo de los recursos naturales renovables a nivel de
cuencas hidrográficas. Sin embargo, no ha existido en nuestro país una normativa
específica que se haga cargo de la regulación y de planificación de las cuencas, lo
que no ha impedido que se hayan formulado algunas iniciativas a nivel de políticas
respecto de su zonificación55.
En este caso, el análisis de las cuencas desde una perspectiva territorial guarda
estrecha relación con los crecientes problemas ambientales, sociales y económicos
que se producen como consecuencia del desabastecimiento hídrico en un número
importante de zonas del país, una sequía prolongada, el cambio de patrones de
precipitación, el deterioro de los glaciares, la conflictividad por el agua, la
sobreexplotación y subutilización de los recursos hídricos, y la afectación de
hábitats y nichos ecológicos relevantes vinculados a una cuenca 56. En todo caso lo
que se gestiona o se maneja no es la cuenca en sí misma ni los elementos que lo
componen, sino que las intervenciones del ser humano sobre ellos, especialmente
la actuación de los órganos y servicios públicos, que requiere sercoordinada.
También el ingreso de Chile a la OCDE ha sido importante, ya que dentro de las
recomendaciones que se formularon se senaló expresamente la necesidad de
"desarrollar un enfoque integrado de gestión de cuencas para mejorar el manejo de
los recursos hídricos y forestales y para proporcionar servicios ambientales con más
eficiencia"57, lo que también era consecuencia de recomendaciones formuladas en
diversas instancias a nivel internacional58. Así, en el ano 2007 se aprobó una
"Estrategia de Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas" con un componente
institucional (Consejo Ministerial, Secretaria Técnica y Organismos de Cuencas), un
componente instrumental (Plan de Gestión de Cuencas) y un componente de
información (monitoreo y línea de base económica, social y ambiental), además de
implementar su aplicación en tres cuencas piloto (río Copiapó, río Rapel y río
Baker), pero en que definitiva no mantuvo continuidad 59.
Es por esta razón es que a partir del ano 2013 se ha previsto que la regulación de
estos espacios se enmarque en el PROT, el cual debiera considerar cuatro
componentes básicos: componente rural, componente urbano, componente costero
y componente hidrográfico60, a pesar de los reparos que plantea un instrumento
que carece de regulación legal y que es de una lenta elaboración. En todo caso, la
planificación a nivel de cuencas constituye una necesidad que debe ser enfrentada
en el máximo nivel normativo, especialmente frente a un sistema en la asignación y
gestión de los recursos hídricos que no considera necesariamente estos
elementos61.
5.2. BREVE REFERENCIA A LA PLANIFICACION TERRITORIAL
Los instrumentos de planificación territorial se encuentran regulados en la LGUC,

cuyo artículo 27 define la planificación urbana como el proceso que se efectúa para
orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política
nacional, regional y comunal de desarrollo socioeconómico, cuyos objetivos y metas
serán incorporados en la planificación urbana en todos sus niveles62.
Tal planificación se plasma, por una parte, en los PRDU que orientan el desarrollo
de los centros urbanos en las regiones, fijando los roles de los centros urbanos, sus
áreas de influencia recíproca, relaciones gravitacionales, metas de crecimiento,
entre otros aspectos. Su confección corresponde a las Secretarías Regionales de
Vivienda y Urbanismo, de acuerdo con las políticas regionales de desarrollo
socioeconómico, debiendo sus disposiciones incorporarse en la planificación inferior,
esto es, en los planes reguladores metropolitanos, intercomunales y comunales 63.
Por su parte, tanto los PRI como los PR metropolitanos tienen por objeto hacer
efectiva la planificación urbana intercomunal y están constituidos por un conjunto
de normas y acciones para orientar y regular el desarrollo físico del área -urbana y
rural- correspondiente a diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en
una unidad urbana64.
A su vez, los PRC hacen efectiva la planificación urbana comunal, cuyo objeto es
promover el desarrollo armónico de ese territorio, en especial de sus centros
poblados en concordancia con las metas regionales de desarrollo económico-social
y están constituidos por un conjunto de normas varias que, entre otros aspectos, se
refieren al uso del suelo o zonificación, fijación de límites urbanos, densidades y
determinación de prioridades en la urbanización de terrenos para la expansión de la
ciudad y demás aspectos urbanísticos65.
Por último, los Planes Seccionales tienen por objeto la realización de los estudios
más detallados que la aplicación de un Plan Regulador Comunal requiera, pudiendo
fijar, por ejemplo, la zonificación detallada, las áreas de construcción obligatoria, de
remodelación, conjuntos armónicos, terrenos afectados por expropiaciones. La
confección de tales planes será procedente de acuerdo con los criterios que al
efecto establece la ley66.
5.3. EL TRATAMIENTO AMBIENTAL DE LA PLANIFICACION TERRITORIAL

EN NUESTRA LEGISLACION Y EL ROL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA
Para poder comprender el impacto de la incorporación de la EAE en nuestra

legislación ambiental respecto de la planificación territorial, conviene revisar la
regulación original de la materia. En efecto, en el catálogo de proyectos o
actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualesquiera de sus fases,
y que debían someterse al SEIA conforme al texto original de la letra h) del artículo
10 de la Ley No 19.300 incluía a los PRDU, PRI, PRC, planes seccionales, proyectos
industriales o inmobiliarios que los modifiquen o que se ejecuten en zonas
declaradas latentes o saturadas67. Sin embargo, luego de las modificaciones
realizadas por la Ley N° 20.417, la planificación territorial no quedó comprendida
dentro del SEIA, quedando sujeta a la EAE. Esta solución resultaba de toda lógica y
daba respuesta a las permanentes críticas que existían al respecto, ya que este
sistema no se correspondía con la naturaleza propia de estos instrumentos y a la
necesidad de evaluarlos desde la perspectiva de las políticas públicas de incidencia
territorial.
Por su parte, en su implementación se ha presentado una serie de dificultades de

las cuales ya hemos dado cuenta, y en el que ha jugado un rol relevante la
jurisprudencia administrativa sentada por la Contraloría.
IV. LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA RECAIDA SOBRE

LA MATERIA
En razón de las competencias que se atribuye a la Contraloría respecto de las

problemáticas jurídicas asociadas a la planificación territorial, es que se ha debido
pronunciar acerca de la EAE luego del cambio de régimen introducido por la Ley No
20.417.
6.1. LA EAE ANTE EL PROCEDIMIENTO DE LA LEY N° 19.880, DE 2003
La aplicación de la Ley No 19.880 a este procedimiento estuvo vinculada al

problema de vacío normativo que se presentó ante la ausencia del Reglamento para
la EAE, que se dictó el ano 2015. En el caso de los instrumentos de planificación
territorial regulados en la LGUC no existía acuerdo entre la autoridad urbanística y
ambiental, por lo que la cuestión fue zanjada por la Contraloría al establecer que
"desde la fecha de publicación de la ley N° 20.417, los planes reguladores
comunales y sus modificaciones, no están obligados a someterse a evaluación de
impacto ambiental, y que con arreglo a lo dispuesto en el inciso final de su artículo
primero transitorio, aquellos sometidos a esa evaluación antes de dicha
oportunidad, se sujetarán en su tramitación y aprobación a las normas vigentes al
momento de su ingreso". Agrega el referido pronunciamiento que la EAE debe ser
aplicada por la autoridad pertinente aun cuando no se haya dictado el reglamento
que prescribe la ley, puesto que mientras esté pendiente su dictación la institución
está plenamente vigente y debe, conforme a lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley
N° 19.880, aplicarse supletoriamente las normas de este último cuerpo legal 68.
Por nuestra parte, compartimos plenamente el criterio de dar aplicación directa a

las normas legales, no condicionando su vigencia a normas administrativas
posteriores, más aún si la propia ley no la restringe y existen elementos que
permitan llenar los eventuales vacíos en la regulación. Por su parte, si bien la
demora en la dictación del reglamento pudo haber afectado su plena aplicación,
buena parte de los problemas se han resuelto mediante la aplicación supletoria de
la Ley N° 19.880 y por la vía de una Circular conjunta de los Ministerios de Vivienda
y Urbanismo y de Medio Ambiente69.
6.2. ALCANCE DE LA JURISPRUDENCIA
Otro problema se presentó con aquellos instrumentos que fueron sometidas al SEIA
con fecha posterior a la introducción de la EAE. En este caso la Contraloría decidió
resolver el problema aplicando el principio de buena fe, senalando que su Dictamen
N° 78.815, de 28 de diciembre de 2010, solo era aplicable hacia el futuro, no
afectando los instrumentos de planificación territorial que habían sido sometidos al
SEIA después de la entrada en vigencia de la Ley N° 20.417, de 2010, pero antes
del Dictamen N° 78.815, de 201070.
De este modo, respecto de los planes ingresados al SEIA después del 26 de enero
del 2010, pero antes del 28 de diciembre de 2010, hay que distinguir entre los que
han obtenido una Resolución de Calificación Ambiental (RCA) antes de esta última
fecha y los que no. En el primer caso, conforme a lo aclarado por la Contraloría,
dichos planes no se encuentran obligados a obtener la EAE. En el segundo caso,
estando pendiente su aprobación en el SEIA, no será exigible la EAE, toda vez que
ello significaría trasgredir el amparo que el principio de buena fe brinda a las
reparticiones públicas que actuaron conforme al criterio sostenido a la data por la
autoridad ambiental. Distinto es el caso de los instrumentos ingresados al SEIA
después del 28 de diciembre de 2010, los cuales deben ser sometidos a la EAE.
Posteriormente, se confirmó que según lo dispuesto por el inciso tercero del artículo
primero transitorio de la Ley N° 20.417, los proyectos o actividades sometidos al
SEIA previo a la publicación de dicha ley -esto es, antes del 26 de enero de 2010-,
se sujetarían en su tramitación y aprobación a las normas vigentes al momento de
su ingreso, razón por la cual los instrumentos de planificación territorial ingresados
al SEIA antes de dicha ley no están obligados a someterse además a la EAE71.
Por último, también se dejó establecido que dicho criterio es igualmente aplicable a
los proyectos en que el titular es del sector público y que los instrumentos
ingresados al SEIA por la autoridad que tiene a su cargo la planificación territorial
antes del dictamen, podían ser evaluados solo por este medio, confirmando la
aplicación del principio de buena fe72.
6.3. EL CONCEPTO DE MODIFICACION SUSTANCIAL
Aclarado el tema de la procedencia de la EAE, la jurisprudencia se ha hecho cargo

del tratamiento de las "modificaciones sustanciales" a los instrumentos de
planificación territorial vigentes. Como ya se ha indicado, se trata de un concepto
que no ha sido definido por la ley y cuyo alcance fue abordado en las diversas
versiones del reglamento actual. En el intertanto la materia fue abordada mediante
la Circular Ord. No 0254, DDU 247 que aprobó la "Guía para la Evaluación
Ambiental Estratégica de los instrumentos de planificación territorial"73,
estableciendo criterios que en parte coincidían con los definidos por la
jurisprudencia de Contraloría, así como los del actual reglamento74.
Por otra parte, la Contraloría también ha establecido una regla muy importante
respecto de la fundamentación para justificar la exclusión de la EAE: la autoridad a
cargo de la planificación territorial debe justificar, de manera suficiente, que las
modificaciones que efectúa a los planes no tienen el carácter de sustanciales, para
de este modo poder omitir la EAE75. Así, por ejemplo, la autoridad debe acreditar
suficientemente que la ampliación del límite de extensión urbana no tiene el
carácter de modificación sustancial76, lo mismo que las medidas que aumentan la
densidad y el coeficiente de constructibilidad77. Además, se ha establecido un
estándar de fundamentación más elevado, no aceptando meros enunciados o
justificaciones que no tengan un carácter sustancial 78.
Así, la jurisprudencia administrativa ha ido establecido criterios para dar contenido

a los conceptos utilizados por la ley79, como ocurre con la expresión "modificaciones
sustanciales". A su vez, el reglamento solo se hace cargo del tema respecto de los
instrumentos de ordenamiento territorial80.
6.4. LA CONSULTA PUBLICA
En esta materia la Contraloría ha sostenido el carácter obligatorio de la consulta

pública en los instrumentos sometidos a EAE81 a partir de la entrada en vigencia de
la Ley No 20.417. Además, ha senalado los elementos de forma y fondo que deben
cumplir estos instrumentos, como son las consideraciones ambientales y de
desarrollo sustentable que debe incorporar la política o plan para su dictación, así
como los criterios e indicadores de seguimiento destinados a controlar la eficacia
del plan o política, y los criterios e indicadores de rediseno que se deberán
considerar para la reformulación de dicho plan o política en el mediano o largo
plazo82. Además, se ha senalado que no basta solo indicar en el acto administrativo
que se ha realizado la consulta pública con una simple referencia a los
antecedentes contenidos en el expediente administrativo, sin dar cuenta de la
forma en que esta ha sido considerada83.
En el actual reglamento la consulta pública ha sido abordada en los artículos 24 y

25, tanto para el anteproyecto de política, plan o instrumentos de ordenamiento
territorial, como respecto de las modificaciones que a él se introduzcan a propósito
del Informe Ambiental Corregido. En este caso, la participación ciudadana es
amplia, ya que que cualquier persona puede formular observaciones, pero sus
efectos son limitados, en medida que una vez recibidas el órgano responsable solo
deberá analizar dichas observaciones y senalar en la resolución de término la forma
en que han sido consideradas, cuestión que fue objeto de una intensa discusión
durante la tramitación legal de la EAE84.
VII. CONCLUSIONES
La evaluación de las políticas públicas, los planes y normas debemos entenderlo

como una necesidad que plantea la buena gobernanza al momento de adoptar
decisiones estratégicas, que van a tener una importante incidencia social y cuyos
alcances deben ser medidos antes, durante y después de su implementación en
todas sus dimensiones, a fin garantizar la mayor eficiencia y eficacia para alcanzar
los objetivos que se ha planteado la autoridad. En este contexto, la EAE constituye
sin lugar a dudas un aporte sustantivo en la formulación de las políticas, planes y
normas con el objetivo de alcanzar un desarrollo sustentable en el marco de la
preservación de los recursos naturales, que por lo demás son deberes que la
Constitución impone a los poderes públicos.
Desde una dimensión amplia, debemos entender que la EAE es un proceso

estructurado y proactivo para fortalecer el papel de las cuestiones ambientales en
la toma de decisiones estratégicas. Desde la perspectiva jurídica entendemos que
se trata de un procedimiento que, estando a cargo de la misma autoridad que
elabora la política, plan o programa, debe coordinarse con el procedimiento
principal y con otras autoridades competentes, especialmente las ambientales, a fin
de incorporar las variables o consideraciones ambientales de desarrollo sustentable
al proceso de formulación de la política, plan o programa, desde el diseno o
preparación de los mismos.
En cuanto a su procedencia, nuestra legislación comprende a toda política y plan de

carácter normativo general, haciendo mención expresa de los instrumentos de
incidencia territorial. A su vez, dentro del concepto general, hemos entendido que
una "política de carácter normativo general" sería aquella que contempla las
orientaciones o directrices que regirán la actuación de una entidad pública en un
asunto o campo determinado. A su vez, "plan de carácter normativo general"
corresponde al conjunto de pasos o etapas ordenadas anticipada y
sistemáticamente para dirigir y encauzar la actuación de una entidad pública en
orden a un objetivo o fin determinado. No obstante, nuestra legislación somete a
EAE no solo la aprobación de estos instrumentos, sino también toda "modificación
sustancial", que en nuestra opinión son aquellas reformas que afectan los
elementos básicos o esenciales de una política pública o un plan.
Por otra parte, la implementación de este sistema de evaluación ha sido paulatina,

aunque la jurisprudencia administrativa ha reconocido la vigencia inmediata de la
Ley No 20.417, que la introdujo en nuestro ordenamiento. Por tal razón, el actual
reglamento recoge la práctica administrativa existente a la época, especialmente
aquella emanada de la jurisprudencia administrativa y de las normas internas
dictadas por las autoridad administrativas.
En nuestro análisis hemos distinguido entre los instrumentos de incidencia

territorial y los instrumentos de planificación territorial. Todos estos se caracterizan
porque tienen por finalidad materializar una determinada política pública en una
dimensión especial. Sin embargo, entre ellos hay diferencias importantes en su
regulación y aplicación, que plantean problemas en cuanto a sus efectos y a la falta
de instrumentos de gestión más incisivos que requieren de potestades públicas
expresamente previstas por la ley.
Ahora bien, las cuestiones prioritarias que se presentarán con esta nueva normativa
dicen relación con la aplicación de sus disposiciones a los instrumentos que se
encuentren pendientes de evaluación al momento de su entrada en vigencia, que
de forma adecuada es abordada por sus disposiciones transitorias85, lo que no es
óbice al planteamiento de alguna discusión respecto de su alcance y de la
existencia de futuros pronunciamientos de la Contraloría sobre la materia. Por otra
parte, tampoco es posible discutir la validez de los instrumentos aprobados bajo el
régimen establecido por los criterios de Contraloría y la práctica normativa, aunque
sus futuras modificaciones sustanciales necesariamente deberán ser sometidas a la
EAE conforme lo dispuesto en el nuevo reglamento.
Finalmente, ante la ausencia de una política nacional en materia ambiental,

pensamos que la EAE constituirá un importante instrumento que permitirá ir
delineando una suerte de política ambiental específica en diversos ámbitos,
especialmente en lo que dice relación con los instrumentos de incidencia territorial,
que no son sino la expresión espacial de las políticas públicas que el Estado formula
en el ámbito social, económico, cultural y ambiental.
En definitiva, no cabe duda que la EAE constituye un instrumento necesario e

idóneo respecto de las políticas, planes y normas de carácter general para
determinar y prevenir los efectos de incidencia ambiental que pueden producir. A
su vez, las dificultades que ha planteado su aplicación no guardan una necesaria
relación con la vigencia efectiva de su marco normativo, ya que se ha reconocido la
vigencia inmediata de la Ley No 20.417, entregándose una serie de criterios y
herramientas que permiten su aplicación aun ante la ausencia de un reglamento, lo
cual no ha cambiado sustancialmente desde su entrada en vigencia. Por tal razón,
pensamos que los problemas que ha tenido su implementación son los propios de
un procedimiento administrativo complejo, que hace más lenta la adopción de
decisiones públicas, ante un cambio de la cultura interna de los servicios y los
mayores tiempos que exige el aprendizaje inicial.
NOTAS
*
Abogado, Doctor en Derecho, Profesor de Derecho Administrativo de la Pontificia
Universidad Católica de Valparaíso, Chile. Dirección Postal: Brasil No 2950,
Valparaíso. Correo electrónico: eduardo.cordero@ucv.cl Este trabajo es parte de
una investigación fi nanciada por FONDECYT referida al proyecto La revisión de las
bases dogmáticas del derecho urbanístico chileno. Propiedad, urbanismo y
regulación de las actividades económicas No 1130956.
**
Abogada, Magíster en Derecho Público por la Pontifi cia Universidad Católica de
Chile, Doctora en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Dirección
Postal: Brasil No 2950, Valparaíso. Correo electrónico: ivargasd@hotmail.com
Fischer (2007) pp. 1-3.

1
Dalal-Claytony Sadler (2005) pp. 44-52, y Wood y Dejeddour (1992) pp. 3-22.
2
3
Therivel et al. (1994); también en Therivel y Paridario (2002) p. 4. Asimismo vid.
Clark (1997) pp. 1-22, en particular p. 4.
Jacquenod de Zsögon (2001) p.101.

4
Guerrero Valle (2012) pp. 104-105.

5
Verheem y Tonk (2000) pp. 177-182.

6
7
Varela del Solar (2012) pp. 302-303. Al respecto, recuérdese que el propio
legislador ha incorporado la normativa de la EAE en el Título II de la Ley No 19.300,
relativo a los instrumentos de gestión ambiental, párrafo 1° bis.
8
Sobre estos principios vid. Guerrero Valle (2012) pp.105-106, y Carrasco Quiroga
(2012) pp. 426-428.
9
Artículo 7° bis de la Ley N° 19.300.
10
Carrasco Quiroga (2012) p. 423. Este autor sostiene que se estaría
"deslegalizando un asunto que requiere mayores precisiones legales". En todo caso,
el Tribunal Constitucional ha aceptado esta técnica legislativa. Cfr.Cordero (2009)
pp. 409-440.
11
El Reglamento de la EAE, define en su artículo 4°, letra i) lo que debe entenderse
por instrumentos de ordenamiento territorial para los efectos de la EAE, incluyendo
aquellos instrumentos enumerados por el artículo 7° bis de la Ley N° 19.300.
DFL N° 458, de 1976, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

12
13
Vid. Dictamen N° 73.497, de 2012. Por otra parte, los proyectos de reglamentos
consideraron la posibilidad de un "sometimiento voluntario" a la EAE, lo que fue
finalmente eliminado en el reglamento vigente.
14
La Directiva 2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio
de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y
programas en el medio ambiente, al definir en su artículo 2°, letra a), los planes y
programas que deben evaluarse, hace referencia a que estos pueden emanar de
autoridades de diverso nivel (nacional, regional o local), ser adoptados mediante un
procedimiento legislativo o ser exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o
administrativas; agregando en su artículo 3° los sectores en los cuales la
evaluación ambiental estratégica de los planes y programas es obligatoria.
15
Sobre los términos política, plan, normativo y general vid. Real Academia
Espanola de la Lengua (2012). También Quijada (1994).
16
En similares términos vid. Jiménez Bueso (2014).
17
Dictamen No 73.497, de 2012.
18
Sobre los términos modificación, modificar y sustancial, vid. Real Academia
Espanola de la Lengua (2012).
19
Artículo 31 del Reglamento de EAE.
20
En este sentido se puede consultar el trabajo hecho por la Subsecretaría de
Desarrollo Regional (2009) p. 14, así como el trabajo de May (2003) pp. 223-224.
Jiménez Bueso (2014).

21
Clark (1997) pp. 4-6

22
23
Artículo 7o bis de la Ley N° 19.300.
24
Artículos 10, 11, 19, 21 del Reglamento para la EAE.
25
Artículos 21 y ss. del Reglamento para la EAE.
Artículos 21 y ss. del Reglamento para la EAE.

26
27
Véanse Artículos 24 y 25 del Reglamento para la EAE.
28
Artículo 7° quáter de la Ley N° 19.300. Esta materia se desarrolla en el artículo
26 del Reglamento.
Cfr. Historia de la Ley N° 20.417, Primer Trámite Constitucional, Cámara de

29
Diputados, Mensaje del Ejecutivo, de fecha 5 de junio de 2008, Cuenta en Sesión

47, Legislatura 356, p. 18.
Cfr. Historia de la Ley N° 20.417, Informe de Comisión de Recursos Naturales,
30
Cámara de Diputados, de fecha 1 de abril de 2009, Cuenta en Sesión 20,

Legislatura 357, opinión del Presidente del Instituto de Ecología, p. 106; opinión del
Académico del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Universidad
Católica, pp. 117-118; opinión de la Coordinadora de Investigación del Centro de
Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, p. 152.
31
En este sentido, durante la discusión del proyecto de la Ley N° 20.417, se valoró
como un avance notorio, serio y responsable la introducción de la EAE. Cfr.
Discusión en Sala, Cámara de Diputados, Legislatura 357, Sesión 20, de fecha 28
de abril de 2009, pp. 511, 520 a 521, y Discusión en Sala, Senado, Legislatura 357,
Sesión 63, de fecha 10 de noviembre de 2009, p. 1886.
Cfr. Historia de la Ley N° 20.417, Tercer Trámite Constitucional, Cámara de

32
Diputados, Discusión en Sala, Legislatura 357, Sesión 105, de fecha 11 de

noviembre de 2009, p. 1953, Intervención del Diputado Vallespín.
33
Esta norma se complementa con el artículo 15 del Decreto N° 40, de 2013, del
Ministerio del Medio Ambiente, que aprueba el Reglamento del Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental, la cual reproduce íntegramente el mencionado
artículo 8o.
Artículo 7° ter de la Ley N° 19.300.

34
35
Cfr. Cordero (2009) pp. 409-440. Vid. Dictamen N° 97.773, de 2014.
36
Dictamen N° 29.333, de 1996.
Carrasco Quiroga (2012) p. 431.

37
38
Dictamen N° 78.815, de 2010.
39
Es la tesis de Guerrero Valle (2012) pp. 109, 113 y 115.
40 Entró otros, vid. Dictamen No 39.348, de 2007.
41
Vid. Dictamen N° 39.348, de 2007. En el mismo sentido vid. Carrasco Quiroga
(2012) p. 429.
42
Esto obedecería a que la nueva autoridad ambiental habría estimado necesario
revisar nuevamente su contenido. Cfr. Troncoso Tirapegui (2014).
43
Se debe tener presente que la ordenación del territorio es un concepto distinto de
la función específica que en materia de ordenamiento territorial se asigna a los
gobiernos regionales, contenido en el artículo 17 LGAR. La ordenación del territorio
responde a una tradición europea que aspira a plasmar espacialmente las políticas
económicas, sociales, culturales y ecológicas. A su vez sus objetivos están
centrados en tres puntos: desarrollo económico y equilibrado de las regiones,
mejoramiento de la calidad de vida de las personas y la protección del medio
ambiente. Todo esto se engloba bajo la idea de una utilización racional del
territorio, lo cual exige una planificación como instrumento necesario y esencial. En
tal sentido, la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983 la define como:
"la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda
sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una
política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un
desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según una
estrategia global". Vid. Pérez (1997) p. 24, y Parejo Alfonso(1998) pp. 305 y ss.
44
Mensaje Presidencial 128-3586 de 8 de abril de 2008. Actualmente se está
tramitando como Boletín No 5872-06 en la Comisión de Gobierno, Descentralización
y Regionalización del Senado, desde el 30 de junio de 2008, sin que tenga
urgencia.
45
Resolución No 46, de 2006, del Intendente Regional. No obstante lo anterior, la
Contraloría General de la República ha sido categórica en senalar que este
instrumento no tiene existencia legal en Chile y que su eventual implementación
sobrepasa las facultades de los gobiernos regionales. Cfr. Dictamen No 59.316, de
2006.
46
Subsecretaría de Desarrollo Regional (2010). El texto fue elaborado en el período
2009-2010 por especialistas del Departamento de Políticas Públicas y
Descentralización de la Subdere, de la Universidad de Chile y de Cepal. Hay una
segunda edición del ano 2011 que se puede consultar en
http://www.subdere.gov.cl/sites/default/files/documentos/articles-
83896_recurso_1_1.pdf
47
Corresponde a los PROTs de las Regiones de Tarapacá y del Maule. Se puede
consultar en http://eae.mma.gob.cl/index.php/ficha
48
Cfr. Plan Regional de Desarrollo Urbano, II Región, aprobado por resolución No 7,
de 1 de marzo de 2005 (DO. de 10 de junio de 2005); y el Plan Regional de
Desarrollo Urbano de la Región de Coquimbo, aprobado por resolución No 14, de 09
de marzo de 2006 (DO. 19 de diciembre de 2006).
Cfr. Cordero (2011) pp. 209-249, en particular las pp. 236-238.

49
50
En el ano 1997 se dictó el Instructivo Presidencial No 1, que consideró la creación
de las CRUBC, sujetas a una resolución del Intendente Regional. Durante el mismo
ano se constituyeron las diversas comisiones a nivel regional y su funcionamiento
quedó sujeto a un Oficio del Gabinete del Presidente No 001, del mismo ano. Este
fue modificado el 28 de febrero de 2005.
51
Al efecto podemos mencionar dos casos: i) cuando en virtud de normas legales -
especialmente contenidas en tratados internacionales- el Presidente de la República
puede declarar un área marina y costera protegida; y ii) cuando la ley
expresamente lo ha dispuesto, como ocurre con la Ley No 18.892, General de Pesca
y Acuicultura, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se encuentra en el
Decreto Supremo No 430, de 2001, del Ministerio de Economía, Fomento y
Reconstrucción. Al efecto, su artículo 2 No 57 define la zonificación del borde
costero, haciendo una referencia expresa a la PNUBC. A su vez, el artículo 67 del
mismo cuerpo legal establece que la zonificación del borde costero es vinculante al
momento de otorgar una concesión de acuicultura. Se debe senalar, en todo caso,
que estas disposiciones fueron introducidas por la Ley No 20.434, de 8 de abril de
2010. La razón se encuentra en los pronunciamientos de la Contraloría General de
la República en relación al otorgamiento de concesiones de acuicultura. El ente
contralor senaló expresamente que la zonificación del borde costero no era una
norma que pudiera condicionar el otorgamiento de dichas concesiones, dada su
naturaleza. Véanse, entre otros, dictámenes N°s. 23.897, de 27 de junio de 2002, y
865, de 7 de enero de 2005.
52
Esta primera perspectiva se puede ver en Francke Campana (2002) p. 6.
Cfr. Heatchcote (2009).
53
Francke Campana (2002) pp. 6-7.

54
55
Subsecretaría de Desarrollo Regional (2013).
Subsecretaria de Desarrollo Regional (2013) p. 6.

56
57
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos y Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (2005) p. 68.
58
Así, en la Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre Gestión
Integrada de Recursos Hídricos celebrada en Tokio, Japón, en diciembre de 2004 y
en el Foro Mundial del Agua, celebrado en Ciudad de México el 22 de marzo 2006.
Cfr. Vergara Blanco (2008).

59
Subsecretaría de Desarrollo Regional (2013) p. 8.

60
Cfr. Vergara Blanco (2014).

61
62
Sobre la planificación territorial y la jurisprudencia de la Contraloría vid.
Contraloría General de la República (2012). También se puede ver Cordero (2007)
pp. 269-298, y Rajevic Mosler (2001) pp. 81-100.
63
Artículos 30 al 33.
64
65
66
Artículo 46.
Cfr. Toledo Tapia (1996) p. 64, donde se explica que el texto citado de la letra h)
67
del artículo 10 de la Ley N° 19.300 fue producto de una indicación de los senadores
Diez, Pinera y Siebert, la que fue finalmente aprobada por la Cámara de Diputados.
68
Dictamen N° 78.815, de 2010.
69
Circular Ord. No 0254, DDU 247, de 8 de abril de 2011.
Dictamen N° 41.275, de 2011. Cfr. Carrasco Quiroga (2012) pp. 434-435, quien
70
habla de modificación o cambio de criterio, en circunstancias que en estricto rigor lo

que hace este pronunciamiento es mantener el criterio del Dictamen N° 78.815, de
2010, aclarando los efectos de su aplicación concreta según los casos que se
analizan.
71
Dictamen N° 65.497, de 2011.
72
Dictamen N° 78.248, de 2011.
73
Esta Guía, conocida como la DDU 247, suscrita por las Ministras de Medio
Ambiente y Vivienda y Urbanismo, ha sido ampliamente difundida a través de la
Circular Ordinario N° 254, de 8 de abril de 2011, de la División de Desarrollo
Urbano, del Ministerio del rubro, encontrándose disponible electrónicamente en el
portal del Ministerio de Medio Ambiente, http://portal.mma.gob.cl/evaluacion-
ambiental-estrategica/. En todo caso, dicha guía fue dejada sin efecto por la
Circular Ord. No 0551, DDU 298, de 9 de diciembre de 2015, por la entrada en
vigencia del nuevo reglamento
Dictamen N° 27.856, de 2005, y sus posteriores aplicaciones mediante

74
Dictámenes N°s. 45.330, de 2008 y 31.287, de 2012. Sobre jurisprudencia

ambiental de la Contraloría vid. Vargas Delgado (2006) pp. 31-45.
75
Dictamen N° 145, de 2013.
76
Dictamen N° 6.271, de 2013, observación N° 24.
77
Dictamen N° 17.486, de 2013, observación N° 2.
Dictamen N° 36.816, de 2013.

78
79
Para la jurisprudencia reciente que aplica los criterios jurisprudenciales
comentados, véanse los Dictámenes N°s.70.559, de 2012; 74.747, de 2013;
83.151 y 99.760, de 2014.
80
Artículo 29 del Reglamento para la EAE.
81
Dictámenes N°s. 48.885, 49.074 y 66.458, todos de 2013, y los Dictámenes N°s.
1.765, 11.429 y 30.171, todos de 2014.
Cfr. Dictámenes N°s. 14.462, 30.171, 39.390 y 64.423, todos de 2014. Sobre los
82
aspectos formales se ha hecho presente la falta de firma de la autoridad respectiva

en el informe ambiental de rigor, vid. Dictámenes N°s. 66.458 y 73.730, ambos de
2013, y los Dictámenes N°s. 1.765, 11.429 y 30.171, todos de 2014.
Dictamen N° 34.481, de 2014.

83
84
En ese caso se discutió el carácter vinculante de la participación ciudadana en las
EAE. Cfr. Historia de la Ley No 20.417, Biblioteca del Congreso Nacional, pp. 752-
790.
Artículo Transitorio del Reglamento para la EAE.

85

Riesgo de Tsunami y Planificación Resiliente de La Costa Chilena.

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Riesgo de Tsunami y Planificación Resiliente de La Costa Chilena.

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Riesgo de tsunami y planificación resiliente de la costa

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