COMPARTIENDO EL GOBIERNO: MULTIPARTIDISMO Y COALICIONES EN EL URUGUAY (1971 - 1997)" DANIEL J. CHASQUETTI” Introduccién Luego de la ruptura del bipartidismo en Uruguay, los sucesivos presidentes electos in- tentaron constituir, con diferente suerte, go- biernos de coalicién. En todos los casos, la estrategia dominante del presidente electo es- tuvo orientada por la necesidad de superar la situaci6n minoritaria de su partido en el Par- lamento. Este fendmeno se presenta como un cambio sustantivo en la politica uruguaya y en particular, en Ja modalidad de conforma- cidn y gestién del gobierno nacional. El pre- sente articulo analiza estas alteraciones, pres- tando especial atenci6n a los incentivos insti- tucionales y politicos que operan para inten- tar conformar acuerdos pluripartidarios para el gobierno. * Este articulo es una sfntesis de latesis de Licenciat 1a del autor. EI nticeo central de Tas ideas que agi exponen, son producto de la investigacién "Ciclo de Gobierno y Productividad Politica en el Uruguay", realizada por Daniel Chasquetti y Juan A, Moraes en el Instituto de Ciencia Politica durante los afios 1995 y 1996. ** Docente ¢ Investigador de! Instituto de Ciencia Poli- tica, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repiblica, En la mayorfa de los regimenes polidrqui- cos, el epicentro de la toma de decisiones esté situado en la relacién que establecen el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. La concre- ff de una voluntad mayoritaria en la arena parlamentaria se transforma en un requisito primordial para el ejercicio gubernativo de los Ejecutivos de turno. La formulacién de alian- zas, entendimientos 0 acuerdos puntuales se transforma en una labor tan importante como Ta misma eleccién de politicas o la seleccién del personal politico que acompaiiard al jefe de gobierno durante su gestién. La ecuacién politico institucional domi- nante en el sistema politico uruguayo a partir de 1971, caracterizada por la combinacién de un régimen de gobierno presidencial, reglas electorales que conjugan la eleccién mayori- taria del presidente con la eleccién propori- cional del Legislativo, un sistema multiparti- dista y un modelo de partido fraccio-nalizado y sin jerarquias centralizadas, relega sistema- ticamente al presidente a una situacién de dependencia respecto a los restantes agentes Politicos del sistema. Mientras el escenario estuvo dominado por la competencia entre los dos grandes partidos tradicionales, el presiden- te contaba con grandes posibilidades de con- formar mayorfas parlamentarias, ya que la REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICA - 10/1997-98 - ICP - Montevideo 26DANIEL J. CHASQUETTI concrecién de un acuerdo con todas las frac ciones de su partido le aseguraba un quantum aceptable de gobernabilidad'. Cuando el sistema de partidos se transfor- m6 en multipartidista, el-establecimiento de mayorias legislativas se volvi6 una aspiracion cada vez més dificil de concretar. La apari- cién de un tercer actor relevante en 1971, y Iuego de un cuarto en 1989, lesion6 seriamen- te la capacidad del partido ganador de actuar en forma auténoma y poner en préctica su pro- grama de gobierno. Los cuatro Bjecutivos elec- tos entre 1971 y 1994 intentaron conformar gobiernos apoyados en acuerdos interpar-ti- darios. La reiteracién de estas pricticas y la acumulacién de resultados aceptables en tér- minos de productividad politica, reports im- portantes ensefianzas al cofijunto del sistema politico. Cuando el pafs atin no ha concluido su tercer gobierno tras la restauracién detno- cratica, encontramos que conceptos como “acuerdo de gobierno"y "coalicién de gobier- no" han ingresado definitivamente al vocabu- latio politico de los dirigentes y de la ciuda- dania. Sus significados parecen ser ampli mente compartidos por los lfderes partidarios, como también su evaluaciGn respecto al gra: do de eficacia que estos arreglos pueden Ile- gar a alcanzar en el procesamiento de decisio- nes gubernativas de extrema importancia’. 1 Cuando el sistema de partidos era bipartdista, Ja confeccién de un entendimiento entre la fraccién del presidente y las restantes fracciones partidarias ‘aseguraba una mayoria legislativa. Entre 1942 y 1966 se realizaron siete elecciones nacionales, de las cua- les en cinco (1942, 1950, 1954, 1958 y 1966), el partido triunfador obtuvo la mayoria absoluta de las CAmaras. S6lo en dos elecciones (1946 y 1962), los ‘ganadores no alcanzaron la mayoria absoluta en la ‘Camara baja (46% en ambos casos), aunque sin em- bargo lo lograron en la Camara alta Debe recordarse que durante el perfodo 1985-1998, Uruguay ha procesado un paquete de reformas eco- rnémicas. sociales y politicas, y:que las mismas han sido aprobadas gracias a la existencia de gobiernos de coalicién. En el capitulo 1 del presente trabajo, se analiza la pertinencia tedrica del uso del con- cepto "coalicién de gobierno”, para tipificar © catalogar a los acuerdos de gobierno con- formados bajo sistemas presidencialistas. En tal sentido, se’fijan criterios para definir una coalicién de gobierno presidencial y se des- cartan al mismo tiempo interpretaciones err6- reas sobre sus contenidos. En el capitulo 2 se sistematizan las caracterisiticas principales de} funcionamiento de las coaliciones presiden- ciales en Uruguay, tomando en cuenta la con- formaci6n y el problema de su mantenimien- toy ruptura. En el capitulo 3 se estudia empi- ricamente las modalidades de gobierno en la “era multipartidista” del sistema politico uru- guayo. Finalmente, en el capitulo 4 se formu- Jan valoraciones sobre la practica de gobierno en Uruguay durante-el perfodo sefialado, in- tentanido ofrecer algunas generalizaciones so bre las cdaliciones de gobierno en un sistema presidencial como el uruguayo. 1. Las coaliciones presidenciales En os tiltimos tiempos la politologfa com- parada ha producido importantes avances res- pecto al papel ¢ influencia de los disefios ins~ titucionales sobre el desempefio y estabilidad de los sistemas democriticos*. La exacta defi- nicién y clasificacién de los regimenes de go- bierno, al igual que la sistematizaci6n de los efectos que sus reglas generan, han permitido comprender en toda su dimension la impor- tancia de las instituciones de gobierno‘. Asi- 3 Eneeste sentido, se destacan los trabajos de Linz [1990], Shugart y Carey [1992], Sartori [1994], ‘Mainwaring y Scully [1994], Linz y Valenzuela [1994], y Mainwaring y Shugart (1995) 4 Las reglas institucionales inciden en buen grado so- bre el comportamiento de los actores politicos. Las facultades y prohibiciones establecidas por el orde- namiento institucional condicionan las estrategias y Ja toma de decisiones. Esta concepcién de las insti- 26 REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICACOMPARTIENDO EL GOBIERNO: MULTIPARTIDISMO Y COALICIONES EN EL URUGUAY mismo, la labor de muchos comparativistas, preocupados por la estabilidad de las demo- cracias parlamentarias, ha posibilitado la acu- mulaci6n de evidencia empitica y la formali- zaciGn de generalizaciones te6ricas sobre los procesos de conformacién y mantenimiento de coaliciones de gobierno. Allf se destaca el ané- lisis de los incentivos institucionales para el ingreso, permanencia y salida de los gabine- tes de gobierno, como asi también el estudio de los procesos de negociacién y ruptura de acuerdos de gobierno’. Esta notable evolucién de la disciplina, en relacién a los regimenes parlamentarios, con- trasta con la escasisima atencién prestada a la formacién de gobiernos de coalicién en siste- mas presidenciales. En general, las coalicio- nes presidencialistas han sido observadas como arreglos eventuales y muy especiales del devenir politico y no como alternativas perti- nentes y estables para la gestion presidencial. Esto se explica en parte por la aceptacién acri- lica de la l6gica de la teoria del gobierno pre- sidencial. En principio, este disefio gubernati- vo estimularia la division de poderes y los checks and balances entre los sujetos de go- bierno (Presidentes, Asambleas y Suprema Corte). Mientras que en los parlamentarismos el Ejecutivo nace del Parlamento y la confor- macién de coaliciones aparece como una con- secuencia de la dinémica gubernativa, en los tuciones como constrenimientos formales no desco- noce la importancia de lo que Douglass North [1990] hha denominado constrefimientos informales, o sea, el conjunto de tradiciones y pautas de conducta exis- tentes en un sistema politico. En el presente trabajo se privilegia la incidencia de los constrefiimientos for- males, en el entendido de que son las instituciones Jas que demarcan limites y condicionan las decisio- nes de los sujetos de gobierno. 5. Un pormenorizado resumen de los estudios sobre gobiernos parlamentarios y sobre la metodologia uti- Jizada para medir su duracién, se encuentra en Druckman (1995b}. presidencialismos los poderes de gobierno se constituyen en forma independiente, configu- rando legitimidades y mandatos aut6nomos. La coalicién presidencial, por tanto, no pare- ceria ser una solucién alentada por el ordena- miento institucional, sino simplemente una salida impuesta por las decisiones politicas de los actores. Mas que una modalidad de gobier- no, las coaliciones presidenciales serfan una alternativa excepcional al problema origina- do por la existencia de un presidente con mi norfas legislativas. Sin embargo, la préctica de gobierno de muchos paises presidencialis- tas contradice el mandato normativo del mo- delo teérico. La formacién y reiteracién de las coaliciones de gobierno provoca una notable brecha entre la teorfa del gobierno presiden- cial y los procesos politicos concretos. A esto se suma el hecho de que en ciertas ocasiones, se ha puesto en duda la pertinencia del uso del término coalicién para los marcos institucionales presidenciales, a partir del con- vencimiento de que los conceptos desarrolla- dos en los estudios parlamentaristas -que a su vez son producto de un lento ejercicio de for- malizacién y contrastaci6n-, no deberian ser empleados para examinar fenémenos inspira- dos por légicas gubernativas dis{miles. En otras palabras, como la acumulacién teérica de los estudios parlamentaristas est estrecha- mente relacionada con las caracteristicas del disefio institucional, su consideracién fuera del marco que les da origen, puede conducir a erro- res de interpretacin 0 més precisamente al “"estiramiento conceptual" sugerido tiempo atrds por Sartori. El ejemplo més representativo de este til- timo problema es el estudio de James L. Sun- dquist [1988] sobre los gobiernos divididos en Estados Unidos. Buscando explicar la forma en que los mandatarios norteamericanos lo- gran sortear su condicién minoritaria, Sund- quist sugiere que en EEUU han existido coa- liciones de tipo puntual entre los sucesivos presidentes y el partido mayoritario en el Con- REVISTA URUGUAYA DE CIENCIA POLITICA rg