ESTRUCTURA DEL ESTADO

Por

Juan Pablo Sarmiento Erazo

En este capítulo estudiaremos lo correspondiente a la organización del Estado, su

estructura política, la independencia de algunas entidades y la manera en que se ha
pensado el Estado colombiano como un sistema de pesos y contrapesos. En este
sentido, se explicará la manera en que se ha instituido el poder público, cómo
funcionan sus distintas ramas, tanto para controlarse mutuamente como para
colaborarse en armonía. En conjunto, estudiaremos con detenimiento las entidades
públicas más sobresalientes, sus diferentes relaciones y funciones. La utilidad de esta
unidad es evidente para el desarrollo de la vida profesional del estudiante, quien en
repetidas ocasiones se enfrentará o compartirá con el Estado contratos, relaciones
administrativas, y en algunos casos, conflictos.

A modo de introducción, podemos presentar las diferentes ramas del poder público,
que se desprenden del común denominador Estado. En primer lugar, hablamos de
ramas porque en nuestra historia institucional, al igual que cualquier democracia
liberal, se ha pretendido dividir el poder público para evitar el abuso del mismo y para
que los órganos especializados desarrollen sus tareas de manera independiente, con
una armonía que permita complementar las tareas de una y otra rama. Hablamos de
ramas del poder público porque en conjunto constituyen el poder del Estado, sus
funciones y sus garantías.

Podemos observar que existe así una rama legislativa, una rama ejecutiva y una
judicial. Éstas hacen parte de la división clásica del poder, que intenta garantizar la
pluralidad, la participación y los límites a los poderes que les son atribuidas. No
obstante, en Colombia se pensó en un sistema un poco más controlado, creando así los
órganos de control, que no dependen de ninguna otra rama, y cuyo control se
despliega sobre todas los demás. Así, está el control fiscal y el disciplinario, que se
aplica sobre todos los funcionarios del poder público.

De igual forma podemos observar los órganos electorales que garantizan la

transparencia del proceso democrático y la participación ciudadana. Éstos no controlan
a las ramas del poder directamente, pero sí hacen efectivo el proceso electoral, se
encargan de expedir documentos de identidad y ajustan constantemente el censo
electoral, fundamental para los procesos de elección popular o los mecanismos de
participación democrática. Finalmente, encontramos lo órganos autónomos o de
naturaleza especial, a saber, el Banco de la República y la Comisión Nacional de
Televisión. Son autónomos y han sido creados directamente por la Constitución y
debido a sus funciones, bastante delicadas para la estabilidad económica y la libertad
de expresión, se dejaron completamente separadas de las demás ramas.
Rama Legislativa

El Congreso de la república está dividido entre el Senado y la Cámara de

Representantes. Entre ellos no existe ninguna jerarquía, pero hay temas que tienen
iniciativa sólo en uno de ellos, como por ejemplo, las exenciones tributarias que inician
su debate en el Senado por iniciativa del Gobierno. Tanto el Senado como la Cámara
tienen diferentes comisiones especializadas en los temas que deben tratar. Algunas de
esas comisiones fueron creadas por la Constitución y otras por la ley 5ª de 1991, pero
en general, su división se destina al manejo del presupuesto, reforma constitucional,
planeación, entre otras. Los remito a las lecturas para recordar su conformación, que no
es tan interesante de presentar. En todo caso, los requisitos para ser senador o
representante varían debido a que en cierta medida, se pensó en una cámara más
capacitada que otra, siendo el Senado aquella que retiene facultades de mayor
trascendencia nacional, pero en la realidad, esto no se observa en ninguna de las dos,
pues su conformación ha sido normalmente similar.

Aunque sea fácil explicarlo, la función del Congreso es esencial para el funcionamiento
del Estado. Ésta consiste esencialmente en la expedición de leyes, en la reforma a la
Constitución y en el control político a la rama ejecutiva, es decir, al Presidente, sus
ministros, los Directores de Departamentos Administrativos y Superintendentes.
Eventualmente se hacen debates sobre alcaldes, gobernadores o miembros del Banco
de la República, pero estos son casos aislados, más políticos que constitucionales. Por
su parte, también tiene la función de juzgar al presidente cuando la comisión de
acusaciones formula alguna imputación. Está en la mente de todos los colombianos el
caso del llamado proceso 8000, donde el Congreso inició un juicio contra el entonces
presidente de la república, Ernesto Samper Pizano, por haber recibido recursos del
narcotráfico para su campaña; aunque finalmente se abstuvo de condenarlo. En todo
caso, éste ha sido el único caso en el que el Congreso ha llegado a acusar a un
presidente. También tiene funciones electorales, en especial, elegir a los magistrados de
la Corte Constitucional de listas enviadas por el Presidente de la República, la Corte
Suprema de Justica y el Consejo de Estado.

Rama Ejecutiva

La Presidencia de la República, la Vicepresidencia de la República, los Consejos

Superiores de la Administración, los Ministerios y Departamentos Administrativos, las
Supertendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica hacen
parte del nivel central. Todas ellas están ubicadas en Bogotá y tienen competencia para
desarrollar sus actividades, controlar a los particulares y ejercer sus facultades en todo
el territorio nacional. Así, por ejemplo, la fuerza pública, que está a cargo del
Presidente de la República, tiene presencia en todo el país y sigue órdenes directas del
jefe de gobierno. De igual forma, la Superintendencia Financiera, que es del orden
nacional, tuvo la facultad de intervenir a todas las captadoras de dinero, llamadas
“pirámides”, en todo el territorio nacional, desde Barranquilla hasta Pasto.
Descentralización por servicios

En cuanto a la descentralización especializada o por servicios, prevista en el artículo

209 de la Constitución, debemos señalar que ésta depende de la existencia de una
entidad descentralizada territorial. Por ejemplo, la persona jurídica territorial
denominada “municipio” contiene personas jurídicas concebidas para adelantar la
misión municipal, como lo son las empresas públicas municipales, los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta,
entre otros. Este hecho encuentra réplica en las personas jurídicas territoriales: Nación,
departamentos, distritos y territorios indígenas.

En este caso, el de la descentralización especializada o por servicios, el Estado

desarrolla la función administrativa que debe estar al servicio de los intereses
generales. Esa función administrativa, según lo dispuesto en el artículo 209 superior,
debe llevarse a cabo respetando los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.

De esta manera, los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales

del Estado, las Empresas Sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios
públicos domiciliarios, los Institutos científicos y tecnológicos, y las Superintendencias
y las entidades administrativas especiales con personería jurídica están dirigidas a
prestar servicios domiciliarios, de salud, de protección, económicos, culturales,
académicos, etc., que pretenden desarrollar derechos constitucionales en el marco del
bien común.

Descentralización territorial

La descentralización territorial se manifiesta por la existencia de departamentos,

distritos, municipios y territorios indígenas (art. 286). Además, la ley puede darles
carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias. Es claro que la
distribución territorial del Estado colombiano se fija directamente en la Constitución, lo
que demuestra la importancia del tema. En realidad, se trata de un asunto fundamental
para la permanencia de la Nación. El legislador, mediante leyes, solamente puede
elevar a la categoría de entidades descentralizadas territorialmente a las regiones y a
las provincias. Nuevamente, se dice, es la misma Constitución la que establece qué le
permite al legislador. Su celo es absoluto, no admite modificaciones de la distribución
territorial. Así, si se quisiera, por ejemplo, si una ley crear cantones con personería
jurídica en lugar de localidades para una ciudad como Bogotá, ésta sería
inconstitucional porque la Constitución determinó el nombre de sus entidades
territoriales y los cantones no existen en ella. Tampoco se podría elevar a persona
jurídica las localidades, pues el Constituyente no lo consagró.

Todo lo anterior tiene una explicación más profunda: al concederse mayor autonomía y
recursos a las personas jurídicas territoriales, se pondría en riesgo el esquema de
Estado deseado, en la medida en que esas entidades creadas más allá de la
Constitución Política podrían llegar a tener un poder tan importante hasta el punto de
ser capaces de resquebrajar la unidad nacional. Quizás en un país con una paz
consolidada sea posible, mediante reforma constitucional, permitir la creación de otras
entidades territoriales.

La distribución territorial prevista en la Constitución busca fijar los pesos y contrapesos

necesarios para que el Estado colombiano pueda ser más ágil en lo administrativo,
pero manteniéndose, de todos modos, como república unitaria.

La difícil situación actual del país ya demuestra los peligros de la acentuación de la

descentralización. A título de ejemplo, la autorización de elección popular de
autoridades locales —alcaldes y gobernadores—, ha sido, en algunos casos,
aprovechada por los diversos grupos armados para imponer sus candidatos, lo que ha
debilitado intensamente la democracia colombiana. Esa posibilidad, en un contexto
diferente, en una sociedad en paz y con posibilidades de ofrecer un voto
independiente, constituiría, en verdad, un gran avance democrático.

En el punto expuesto se examinó la diferencia entre la descentralización territorial y la

especializada o por servicios. Básicamente se concluyó que no eran nociones
comparables. Más bien son complementarias. La especializada existe dentro de las
personas jurídicas territoriales, es decir, de las entidades descentralizadas
territorialmente. La territorial corresponde a un elemento político: la organización del
territorio. La especializada corresponde a un elemento funcional: la función
administrativa. La primera es estática, la segunda es dinámica.

Organismos especiales constitucionales

El Banco de la República ejerce una importante competencia respecto a la emisión y

control del dinero circulante. Esto es conocido, de manera más amplia claro, como la
política monetaria. El Banco de la República es la institución que emite y administra la
moneda legal y ejerce la función de banquero de bancos. Además, controla los sistemas
monetario (el dinero), crediticio (las tasas de interés) y cambiario (la tasa de cambio)
del país. Sus principales funciones son: i) actuar como banco del Estado; ii) controlar la
emisión de moneda; iii) recibir consignaciones y otorgar préstamos a los bancos
comerciales y al Gobierno; iv) manejar la política monetaria (control de la inflación) y
financiera del país, y v) efectuar las transferencias de divisas con los demás países del
mundo, entre otras funciones. Debido a que una de sus funciones más sobresalientes es
la de controlar la inflación, es frecuente que al momento en que las centrales obreras y
el gobierno están negociando los incrementos salariales, el Banco Central sea uno de
los “chicos malos”, justamente, para evitar que exista un incremento más allá del
adecuado nivel del ingreso y capacidad de demanda de la población ocupada, y evitar
así una excesiva presión en los precios que provoque un deterioro en la capacidad
adquisitiva de la moneda.

La misma Constitución le dio autonomía al Banco, pero estableció en todo caso que su
Junta Directiva esté conformada por siete miembros con un voto cada uno: el Ministro
de Hacienda y Crédito Público, cinco miembros y el Gerente General del Banco
nombrado por los anteriores. Los cinco miembros y el Gerente General tienen períodos
fijos de cuatro años, prorrogables dos veces, con lo cual pueden permanecer hasta doce
(12) años en el cargo. Dos de los cinco miembros de dedicación exclusiva son
reemplazados por el Presidente de la República cada cuatro años, una vez transcurrida
la mitad del período presidencial. Sin embargo, con la reelección presidencial esto no
ha sido modificado y por ello, el Banco es ahora más cercano al Gobierno,
permitiéndole prácticamente manejar la política monetaria.

Por su parte, la Comisión Nacional de Televisión es la entidad del Estado que en

materia de televisión, planea, dirige y desarrolla las políticas; regula el servicio;
gestiona el uso del espectro electromagnético; garantiza los derechos de televidentes y
usuarios y los fines y principios del servicio, y promueve la competencia y la eficiencia
en el sector

Los entes universitarios autónomos son igualmente entidades públicas y

administrativas. Sin embargo, la ley intentó otorgarles mayor autonomía que cualquier
otra, en especial, separarlos de determinaciones del poder central, del ejecutivo o la
Presidencia de la República. Por esto, no están supeditados al poder ejecutivo y tienen
un poder mayor de autorregulación, inclusive en su régimen de contratación
administrativa. Es un concepto que pretendió enmarcar el diseño de la universidad
oficial en un modelo autónomo acorde con la Constitución.

Rama Judicial

La función de la rama judicial es la de administrar justicia. Esto es, solucionar

conflictos entre individuos, o entre individuos y el Estado, según lo establecido por el
derecho, por medio de una sentencia. Esencialmente, la rama judicial debe intervenir
en disputas que se dan entre los particulares y entre éstos con el Estado, así como
controlar a la rama ejecutiva y a la rama legislativa. Estudiaremos ahora las distintas
autoridades del Estado que conforman la Rama Judicial. De la misma manera,
diferenciaremos la función le corresponde a cada juez.

Justicia Ordinaria

La jurisdicción ordinaria está compuesta por los jueces que están encargados de dirimir
conflictos y decidir controversias que se presentan entre particulares. Supongamos que
un individuo atropella accidentalmente a un peatón y éste decide demandar al
conductor, la jurisdicción que debe conocer y decidir el caso será la ordinaria. De igual
forma, imaginemos que una persona ha incumplido un contrato de arrendamiento o de
compraventa que tenía con otra, la jurisdicción, dado este caso, es la ordinaria, pues la
controversia se ha presentado entre ciudadanos comunes. La jurisdicción ordinaria se
divide jerárquicamente de la siguiente manera: 1. Corte Suprema de Justicia. (CSJ) 2.
Tribunales Superiores de Distrito Judicial. (TSDJ) 3. Juzgados civiles, laborales, penales,
agrarios, de familia, de ejecución de penas, y los demás especializados y promiscuos
que se creen conforme a la ley.
La Corte Suprema de Justicia es el máximo Tribunal de la Jurisdicción Ordinaria, es
decir, es la cabeza de esta jurisdicción y decide en casación, los conflictos suscitados
entre individuos. Lo anterior significa que, la Corte Suprema intenta, según el caso y de
acuerdo a algunos requisitos legales, unificar la manera en que se deciden casos
similares, para que en adelante, casos parecidos, se fallen de forma semejante. Por esto,
sólo en ciertos casos, la Corte puede revocar el fallo de segunda instancia,
normalmente, porque se valoran mal las pruebas, se viola el debido proceso o se aplica
inadecuadamente una norma. Lo mencionado no quiere decir que la Corte decida una
tercera instancia, sino que, dado el caso, revisa la sentencia, luego de que la persona
afectada con la sentencia solicite la revisión mediante una “demanda de casación”. La
Corte Suprema de Justicia se divide en cinco salas, que deciden los procesos judiciales
según la materia de que se traten, integradas así: 1. La Sala Plena, por todos los
Magistrados de la Corporación; 2. La Sala de Gobierno, integrada por el Presidente,
el Vicepresidente y los Presidentes de cada una de las Salas especializadas; 3. La Sala
de Casación Civil y Agraria, integrada por siete Magistrados, 4. La Sala de Casación
Laboral, integrada por siete Magistrados y, 5. La Sala de Casación Penal, integrada por
nueve Magistrados.

Como lo anticipamos, las Salas de Casación Civil y Agraria, Laboral y Penal, actúan
según su especialidad, como Tribunal de casación. Así, por ejemplo, un proceso laboral
que se origine, en primera instancia, de un juez laboral de circuito y en segunda
instancia, del Tribunal Superior de Distrito judicial, será resuelto en casación, por la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. La Corte Suprema de Justicia
mediante las salas especializadas, también soluciona los conflictos de competencia, es
decir, define qué juez puede decidir un caso concreto cuando dos o más jueces
consideren que deben decidir el caso.

La Corte Suprema de Justicia igualmente, juzga al Presidente de la República, a

Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte
Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, y al Fiscal General de la Nación,
únicamente cuando se trata de delitos cometidos por ellos. Sin embargo, debemos tener
claro que la investigación de los delitos cometidos por estos funcionarios la realiza el
Senado de la República, cuando han sido acusados por la Cámara de Representantes.
En otras palabras, la Corte Suprema de Justicia juzga los delitos de los más altos
funcionarios, decidiendo si en el caso concreto, se cometió un delito. De una forma
muy parecida, investiga y juzga a los miembros del Congreso. Por ello, podemos
entender ahora por qué a los congresistas involucrados en lo que los medios llaman
“parapolítica”, los vemos investigados y juzgados por la Corte.

Justicia Contencioso Administrativa

Los jueces que pertenecen a la jurisdicción contencioso administrativa solucionan

conflictos que se presentan entre el particular y el Estado, debido a hechos o a actos de
la administración. También conoce de controversias que se dan entre particulares
cuando alguno de ellos está investido de autoridad administrativa, por ejemplo,
notarías.
Su función es entonces doble. Por un lado, decide sobre conflictos de responsabilidad
del Estado por hechos de la administración, como por ejemplo, la muerte de un
individuo por exceso de fuerza de un oficial de policía; asimismo, ejerce el control de
legalidad de actos administrativos, es decir, que decretos (por ejemplo, decreto que
dicte el presidente de la república que reglamenta decomisos tributarios) o actos
administrativos particulares (licencia de conducción, salvoconducto de armas de
fuego) estén acorde con las leyes o normas superiores.

La jurisdicción Contencioso Administrativa se distribuye jerárquicamente de la

siguiente manera: 1. Consejo de Estado. 2. Tribunales Administrativos y 3. Juzgados
Administrativos.

El Consejo de Estado es el máximo tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo. A diferencia de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado sí
decide en apelación, de los procesos decididos por el Tribunal Administrativo. Sobre
este punto volveremos más adelante. El Consejo de Estado se divide en 3 Salas,
integradas así: 1. La Sala Plena, por todos sus miembros; 2. La Sala de lo Contencioso
Administrativo y 3. La Sala de Consulta y Servicio Civil

A la primera Sala mencionada, es decir, a la Sala Plena del Consejo de Estado le

corresponde realizar esencialmente, funciones administrativas. Por su parte, la Sala de
lo Contencioso Administrativo se divide en 5 secciones, cada una de ellas, con
especialización de los temas que conoce. Veamos: 1. Sección 1ª. Decide procesos sobre
pérdida de investidura, controversias en materia ambiental, y otros procesos que no le
corresponden a las otras salas, esto último es lo que se conoce como competencia
residual. 2. Sección 2ª. Soluciona litigios que traten temas laborales, provenientes de
cualquier forma de vinculación de un trabajador con la administración. Decide también
la nulidad de actos administrativos (decretos por ejemplo) expedidos por el Ministerio
de Protección Social relacionado con temas laborales. 3. Sección 3ª. Decide casos que
traten temas de controversias de contratación con el Estado, licencias de minería y
concesión de petróleos. Conoce También de procesos de expropiación agraria, procesos
de nulidad contra laudos arbítrales en los que haya intervenido el Estado; y de la
responsabilidad extracontractual del Estado, por los hechos, acciones u omisiones de la
administración. 4. Sección 4ª. Resuelve procesos relacionados principalmente de temas
tributarios, es decir, impuestos, contribuciones y tasas. Igualmente, decide casos
relacionados con la venta de acciones o cuotas de participación del Estado en sus
sociedades. 5. Sección 5ª. Decide los procesos relacionados con temas electorales y
nombramientos.

Por último, la de Consulta y Servicio Civil tiene como principal tarea, resolver
consultas jurídicas que formula el Gobierno Nacional, sea mediante Ministros o
directores de Departamentos Administrativos.
Justicia Constitucional

La jurisdicción constitucional es ejercida por la Corte Constitucional y el Consejo de

Estado. Ambos ejercen la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, es
decir, que “expulsan” del ordenamiento jurídico, aquellas normas que sean contrarias a
la Constitución. La Corte Constitucional conoce de la Acción Pública de
inconstitucionalidad, la cual puede ser interpuesta por cualquier persona, nacional o
extranjero, hombre o mujer, soltero o casado; que tiene como fin, controvertir la
constitucionalidad de una ley o de un decreto extraordinario o con fuerza de ley, en su
contenido y en su proceso de formación, porque puede llegar a vulnerar normas o
derechos consagrados en la Constitución.

También decide de la constitucionalidad de actos reformatorios de la Constitución,

cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación; de la
convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la
Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación; sobre la
constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y
plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su
convocatoria y realización; Y decide la constitucionalidad de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueben por errores en su formación o por su
contenido.

Sin embargo, el Control constitucional no se agota allí. Dado que la Carta Fundamental
o Constitución es de aplicación directa, esto es, de aplicación en cada caso particular,
también ejercen jurisdicción constitucional, para cada caso concreto, los jueces y
tribunales que profieren decisiones de tutela o resuelvan acciones o recursos previstos
para la aplicación de los derechos constitucionales. En todos estos casos, la Corte
Constitucional revisa las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de
los derechos constitucionales.

Entonces, cada vez que cualquier juez de la República, llámese Juez civil municipal o
Corte Suprema de Justicia, deciden acciones de tutela, se convierten, por la acción que
están decidiendo, en jueces constitucionales. Pero ¿Qué es la acción de tutela? Es
aquella acción que tiene como fin la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública, particulares encargados de la
prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el
interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de
subordinación o indefensión.

Administración de la Rama Judicial y control disciplinario

El Consejo Superior de la Judicatura es el administrador de la rama judicial, de su

presupuesto y de su organización. Está organizado en sala administrativa y sala
disciplinaria.
La Sala Disciplinaria tiene la función de administrar la rama judicial, motivo por el
cual, debe elaborar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que debe remitirse
al Gobierno Nacional, entre otras funciones relacionadas con ésta. Por su parte, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, tiene una función más judicial que la Sala Administrativa
debido a que decide de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los
magistrados, fiscales, jueces y abogados. Así, por ejemplo, un abogado que cobra
honorarios y finalmente no realiza ninguna gestión de aquellas que se le hayan
encomendado, puede ser investigado y sancionado por el Consejo Superior, sin que
por esto, además, no se le pueda solicitar la devolución de lo pagado.

Entonces, el Consejo Superior de la Judicatura es el máximo órgano encargado de la

administración de la rama judicial y ejercer la función disciplinaria en relación con los
funcionarios, empleados judiciales y abogados en ejercicio. Así como las Altas Cortes
que hemos explicado, el Consejo Superior de Judicatura tiene inferiores jerárquicos, los
Consejos Seccionales de Judicatura, los cuales corresponden a divisiones territoriales y
ejercen las mismas facultades administrativas y disciplinarias antes señaladas, pero
limitadas a su espacio territorial.

Jurisdicciones especiales

Los jueces de paz se encargan de solucionar conflictos individuales y comunitarios con

base no en la ley, sino en la equidad y conforme a los criterios de justicia propios de la
comunidad. Los jueces de paz deciden de los conflictos que las personas o la
comunidad, en forma voluntaria y de común acuerdo, ponen en su conocimiento y que
traten de asuntos susceptibles de conciliación, en cuantía no superior a los 100 salarios
mínimos legales mensuales vigentes. No obstante, los jueces de paz no tienen
competencia para conocer de las acciones constitucionales (tutela por ejemplo) y
contencioso-administrativas.

La jurisdicción indígena es aquella organizada por pueblos ancestrales que conforman

minorías étnicas, ejercida por las autoridades de los pueblos indígenas dentro de su
espacio territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre
que no sean contrarios a la Constitución y leyes de Colombia. Su razón de ser es la
independencia y la supervivencia que se intentó mantener en los pueblos
precolombinos de nuestra nación. Sin embargo, la independencia no es total. La
Constitución y la Ley imperan incluso sobre estos pueblos, de manera que, por
ejemplo, el juez indígena no puede imponer la pena de muerte a alguno de sus
integrantes porque la Constitución la prohíbe.

La Fiscalía General de la Nación

La Fiscalía es el órgano encargado de la investigación y acusación de personas que

cometan delitos. Es la facultada para realizar la investigación de los crímenes que se
cometen por cualquier persona. La Fiscalía General de la Nación está integrada por el
Fiscal General, el Vicefiscal, los fiscales delegados (encargados de casos concretos), la
Escuela de Estudios e Investigaciones Criminalísticas y Ciencias Forenses, la Dirección
Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación y el Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses , entre otros órganos de dirección internos que no nos
interesa estudiar.

Y ¿cómo inicia la investigación la Fiscalía? La investigación puede surgir de oficio,

mediante denuncia o querella, por petición del Procurador General de la Nación, del
Defensor del Pueblo o por informe de funcionario público. De oficio, quiere decir que
el fiscal, al saber que se pudo cometer un delito y éste sea muy grave, investiga el
crimen y buscar a quienes los hayan cometido; por ejemplo, los atentados terroristas no
requieren la denuncia de persona alguna, se investigan por la Fiscalía directamente.

La Denuncia o querella se presentan por una persona, normalmente es la misma

víctima que acude a la Fiscalía y manifiesten al funcionario de la fiscalía, los hechos
que ocurrieron y señala a quién consideran que puede ser la persona que cometió el
delito. Esta denuncia no debe ser muy ligera ni precipitada, pues existen delitos como
la calumnia o la falsa denuncia, que puede cometer el denunciante si denuncia hechos
falsos o señala intencionalmente, a una persona que no había cometido el delito,
sabiendo que era inocente.

Órganos de Control

Presentaremos en esta oportunidad a los órganos de Control como el conjunto de

aquellas instituciones públicas destinadas a controlar a las demás ramas del poder y
velar por la realización efectiva de los intereses generales de la sociedad. Así,
estudiaremos los elementos esenciales que diferencian a los órganos de control de las
demás entidades encargadas de la gestión pública. En otras palabras, veremos cómo la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las Personerías
Municipales, la Contraloría General de la República, Las Contralorías Departamentales
y las Contralorías Distritales y Municipales nos garantizan a todos la efectividad de los
derechos fundamentales, la correcta gestión pública, la adecuada ejecución de recursos
públicos y el control a las demás ramas del Estado.

El Ministerio Público

El Ministerio Público es la institución de control encargada de velar por la aplicación

de la ley y por la realización de los intereses generales de todos nosotros. Al Ministerio
Público corresponde la promoción de los derechos humanos, la protección del interés
público y la vigilancia de la conducta de las personas que desempeñan funciones
públicas. El Ministerio Público es ejercido por el Procurador General de la Nación, el
Defensor del Pueblo y por los Personeros Municipales. El Procurador General de la
Nación y el Defensor del Pueblo actúan mediante varios delegados, algunos dedicados
a la investigación de acciones y omisiones de autoridades públicas y otros participan,
como delegados, ante las autoridades judiciales en la cooperación de investigaciones y
participación activa en el proceso que involucren derechos fundamentales o intereses
colectivos.
Sus funciones consisten en la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes,
las decisiones judiciales y los actos administrativos, en todos los niveles de la
administración; la Procuraduría también protege los derechos humanos y asegura su
efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo, esto supone que el Procurador o el
Defensor, mediante sus delegados, pueden iniciar acciones judiciales dirigidas a
proteger derechos fundamentales o sancionar la violación de los mismos.

La Procuraduría también debe defender los intereses de la sociedad interviniendo

públicamente respecto a temas jurídicos relevantes para la sociedad, o participando en
investigaciones sobre conductas dudosas de algunos funcionarios de la
Administración. También le corresponde defender los intereses colectivos, en especial
el ambiente, colaborando con investigaciones del caso, abriendo investigaciones
disciplinarias en contra de los funcionarios infractores o iniciando acciones judiciales,
como las Acciones Populares para la protección al medio ambiente. Es importante que
tengamos en cuenta que la Procuraduría ejerce poder disciplinario, esto es, la
posibilidad de iniciar investigaciones e imponer sanciones a funcionarios que vulneran
las funciones públicas, el interés general o cometen delitos en el ejercicio de su cargo.
Las sanciones que mencionamos varían desde multas hasta exclusión de funciones
públicas por un término definido por la ley . No obstante, debemos tener claro que el
Procurador no tiene poder disciplinario sobre los abogados y jueces debido a que éste
es efectuado por la Sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

La Defensoría del Pueblo hace parte del Ministerio Público. Es dirigida por el Defensor
del Pueblo y su función principal es esencialmente, la de velar por la promoción, el
ejercicio y la divulgación de los Derechos Humanos. Lo anterior se ve reflejado en
varias de sus funciones, como por ejemplo, la de orientar e instruir a los todas las
personas y a los colombianos en el exterior, en el ejercicio y defensa de sus derechos
ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado; divulgar los
derechos humanos y recomendar las políticas para su enseñanza; invocar el derecho de
Habeas Corpus, esto es, presentar un recurso judicial a favor de una persona que
pueda considerarse injustamente privada de la libertad por una entidad pública.

Al interior de la Defensoría del pueblo encontramos además las Defensorías Públicas,

servicio que se presta en favor de las personas que no tienen la posibilidad económica
o social de proveer por sí mismas, la defensa de sus derechos o para asumir su
representación judicial o extrajudicial. Las Defensorías Públicas tienen como fin,
garantizar el acceso a la justicia o a las decisiones de cualquier autoridad pública.

Las Personerías son entidades que hacen parte del Ministerio Público y están
encargadas de ejercer el control disciplinario en el Municipio o el Distrito Capital,
dependiendo si están ubicados en Bogotá (Distrito) o cualquier otra ciudad
(Municipio). Tiene funciones también de Ministerio Público en el sentido en el que se
encarga de la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés
público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas.
El Personero está encargado de vigilar el cumplimiento de la Constitución y las demás
normas del ordenamiento legal, promoviendo las acciones constitucionales cuando
éstas están siendo vulneradas por alguna entidad pública. También debe defender los
intereses de la sociedad, vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones
administrativas municipales, ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas municipales y distritales, y ejercer función
disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales y distritales.

La Contraloría General de la República

La Función de control Fiscal se distribuye entre la Contraloría General de la República

y las Contralorías departamentales, distritales y municipales, sin que las últimas
dependan jerárquicamente de la Contraloría General. El control fiscal consiste en la
vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración. Esto
significa, el control de la administración correcta de los recursos públicos en las
actividades o apropiaciones presupuestales del gobierno. En otras palabras, evita e
investiga casos de corrupción y vigila el manejo de los recursos públicos por parte de la
Administración Pública y los particulares o entidades privadas que manejen bienes de
la Nación. Examinemos cada una de las entidades que realizan el Control Fiscal:

La Contraloría General de la República es una institución de carácter técnico, con

autonomía administrativa y presupuestaria. Su vigilancia se dirige a todas las
entidades del nivel nacional, que tengan autonomía financiera y presupuestal. Esto
quiere decir que el control a la gestión fiscal es ejercida sobre todos los órganos que
integran la rama legislativa, judicial, ejecutiva nacional y Ministerio Público, así como
las otras entidades creadas por la Constitución (por ejemplo, la Comisión Nacional de
Televisión).

Con todo, las funciones del Contralor General no se limitan a realizar la vigilancia de la
gestión pública. Podemos ver el Contralor debe establecer los métodos y la forma de
rendir cuentas que deben seguir los responsables del manejo de fondos o bienes de la
Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que
deberán seguirse. Del mismo modo, si la Contraloría encuentra que la conducta del
funcionario supone un delito o una sanción disciplinaria, debe iniciar el proceso, penal
o disciplinario, ante la entidad competente, contra quienes han causado perjuicio a los
intereses patrimoniales del Estado. Estudiemos el siguiente ejemplo que dará más
claridad al lector. Un Funcionario comete el delito de Peculado (tomó recursos
destinados a un contrato para la pavimentación de una carretera). Como vemos, esto
supone una gestión fiscal por cuanto en nuestro caso, el funcionario administraba
recursos públicos. Por ende, la Contraloría inicia el proceso de responsabilidad fiscal
con el objeto de restituir el dinero público faltante. Sin embargo, debido a que el
funcionario cometió un delito, debe acudir a la Fiscalía General de la Nación para que
ésta inicie la investigación y acuse al funcionario ante un Juez penal por el delito
cometido. Igualmente, debe acudir a la Procuraduría General de la Nación para que
inicie la investigación y sancione al funcionario por la falta disciplinaria cometida en
ejercicio de sus funciones.
Con el ejemplo planteado queremos demostrar que un funcionario público puede
cometer, con una sola conducta, varias faltas, y en consecuencia, puede ser sometido a
diversas investigaciones y sanciones. Ninguna de las autoridades se excluye en cuanto,
cada investigación tiene un objeto diferente, el penal, imponer una sanción por el
crimen cometido, el disciplinario, sancionar al funcionario que en ejercicio de sus
obligaciones, faltó a un deber funcional, y el fiscal, con el objetivo de conseguir la
restitución del dinero perdido.

Las Contralorías Departamentales son entidades técnicas dotadas de autonomía

administrativa y presupuestal, organizadas para la vigilancia de la gestión fiscal
limitada al departamento. En efecto, Las atribuciones del contralor departamental se
circunscriben al espacio territorial del Departamento y son las mismas que las del
Contralor General de la República. Las Contralorías Departamentales no son
dependencias territoriales de la Contraloría General de la República, al contrario, son
entidades completamente autónomas financiera y administrativamente, tanto de los
departamentos como de la Contraloría General. Su competencia de Control Fiscal es
compartida con la Contraloría General de la República cuando las dependencias
territoriales de esta última vigilan y controlan las instituciones nacionales que
desarrollen sus funciones en el Departamento. Esto no quiere decir que la contraloría
Departamental y la General controlen conjuntamente a las entidades nacionales con
dependencias ubicadas al interior del departamento; para éstas, la Contraloría General
de la República ejerce control mediante sus dependencias territoriales de manera
excluyente respecto a la Contraloría departamental, quien ejerce sus funciones de
control fiscal respecto a los órganos del Departamento.

La Constitución estableció como regla general, que la vigilancia de la gestión fiscal de

los distritos y los municipios corresponde a la Contraloría Departamental. No obstante,
estableció que la Ley podía dictar normas que permitan a los Concejos Distritales y
Municipales crear y organizar sus propias contralorías. Con base a esto, la Ley 136 de
1994 facultó a los Distritos y Municipios para crear y organizar las contralorías
competentes para la vigilancia y control de su gestión fiscal.

A manera de Conclusión

Habiendo explicado globalmente las diferentes maneras en que se manifiesta la

Administración pública, cómo desarrolla sus funciones y cómo se controla a sí misma,
tratemos de poner en discusión el ejercicio del control fiscal, disciplinario, judicial y de
los jueces y abogados, a la luz de la reelección. Este ejercicio nos permitirá consolidar lo
visto hasta el momento y exponer la manera en que en realidad podemos sostener la
real independencia de las diferentes ramas del poder, cómo se comunican y cómo se
controlan. En primer lugar, recordemos ha hablamos de un control judicial del
Congreso y de la Corte en la medida en que están encargados de juzgar a los altos
funcionarios, definir la legalidad de sus actuaciones y así, controlar los delitos o las
desviaciones que hayan cometido algunos funcionarios de mayor jerarquía.
Por su parte, recordemos que el Ministerio Público ejerce el control disciplinario. Éste
consiste en conductas exclusivas de los funcionarios públicos que desvían su actuación
para beneficio propio o para beneficiarse de la gestión pública. Las faltas disciplinarias
se parecen un poco a los delitos en cuanto sancionan conductas que afectan los bienes
públicos o las funciones administrativas encomendadas al funcionario.

El control del Consejo Superior de la Judicatura controla a los funcionarios de la misma

rama judicial y a los abogados. Aunque sea un control interno, se extiende a todos los
integrantes, de cualquier jurisdicción, contencioso administrativo, ordinaria,
constitucional, para procurar que los funcionarios judiciales actúen con pleno
obedecimiento a la ley.

Finalmente, están el recién visto control fiscal, que se encarga de investigar e imponer
indemnizaciones a los funcionarios que tengan a su cargo ejecutar el presupuesto. Por
ende, obliga al funcionario que por culpa grave o intencionalmente hubiera ocasionado
un perjuicio directo a la administración.

Como podemos observar, es posible que con la reelección se afecte este sistema de
organización, y alguno o todos terminen alineándose con el poder central, pudiendo
generar incluso en el derecho, un instrumento de represión importante. Los invito a
desarrollar la tarea propuesta en el foro para esta semana con base en lo explicado aquí
y en las lecturas.