C-208-2002

21 de agosto del 2002

Mba.
Tatiana Mora Alpízar
Directora Ejecutiva
Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven
S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio
N° D.E. 071-2002, del pasado 30 de julio. En el mismo, se plantean una serie de
inquietudes de orden jurídico que, de seguido, analizamos:

I. PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA.

Por tratarse de una pluralidad de temas que son objeto de interés para el Consejo
Nacional de Política Pública de la Persona Joven (en adelante el "Consejo"), nos
permitimos transcribir literalmente las preguntas correspondientes:

"a.

¿Puede el Consejo Nacional de Política Pública de la Persona

Joven reglamentar los Comités Cantonales y la Asamblea de la
Red en cuanto a la forma de elegir los representantes de los
mismos?

b. ¿Cuál es el plazo de nombramiento del Director y Subdirector Ejecutivo?

c. En los artículos 26 y 29 de la Ley General de (sic) Persona Joven se señala el
financiamiento de los Comités Cantonales y de la Asamblea de la Red ¿Puede
entenderse que es del presupuesto para gastos operativos?
d. ¿Cuándo hay quórum en las reuniones de la Asamblea de la Red y en los
Comités Cantonales?
e. De conformidad con el artículo 28 de la Ley, la política pública se aprueba
cada tres años ¿Debe entenderse que cada tres años debe existir una política
nueva? ¿Qué pasa si la Asamblea de la Red no aprueba las políticas públicas
aprobadas por la Junta Directiva del Consejo de la Persona Joven?
f. En el transitorio III de la Ley, se señala que la Secretaría Técnica realizará
todas las gestiones necesarias para la convocatoria y organización de la Red.
¿Puede entenderse Secretaría Técnica como Dirección Ejecutiva?
g. ¿Qué se entiende cuando la Ley señala que el Consejo de (sic) Persona Joven
será el rector en materia de juventud?"
 De seguido damos respuesta a las anteriores preguntas.

I. SOBRE EL FONDO.

Esta Procuraduría General emitió recientemente el dictamen C-189-2002 del 30 de

julio del año en curso, mediante el cual se abordaban diversos aspectos atinentes a las
competencias de los órganos de la Ley N° 8261 del 2 de mayo del 2002, régimen de
responsabilidad de servidores públicos, requisitos de funcionamiento para la Junta
Directiva y la necesidad de una interpretación auténtica de algunas de sus normas por
parte de la Asamblea Legislativa. Sin embargo, las nuevas inquietudes que se formulan
en la consulta que nos ocupa requieren de pronunciamientos adicionales, mismos que se
entenderán de aplicación para el Consejo y la Dirección Ejecutiva, sin perjuicio de lo ya
indicado en el dictamen C-189-2002.

a. ¿Puede el Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven reglamentar

los Comités Cantonales y la Asamblea de la Red en cuanto a la forma de elegir los
representantes de los mismos?

Dentro de la organización administrativa que implementa la Ley General de la

Persona Joven, se distinguen con precisión el Consejo Nacional de Política Pública de la
Persona Joven (artículos 11 y 14), la Dirección Ejecutiva (artículos 18 y 19), la Red
Nacional Consultiva de la Persona Joven (artículos 22 y 23); y esta última, a su vez, se
compone de la unión de los Comités Cantonales de la Persona Joven (artículos 24 y 25)
y de la Asamblea Nacional de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven (artículo
27). Analizadas las competencias tanto del Consejo como de la Dirección Ejecutiva, se
desprende con claridad que ninguna de ellas tiene como contenido la posibilidad de
reglamentar el procedimiento para que se constituyan tanto los comités cantonales como
la Asamblea de la Red. Por el contrario, merece destacar el párrafo final del artículo 29
que, si bien a través de una inadecuada redacción, delega el tema en el decreto ejecutivo
que reglamente la ley:

"Artículo 29.—Funcionamiento. La Asamblea Nacional Consultiva de la

Persona Joven se reunirá tres veces al año; celebrará una asamblea
ordinaria cada cuatro meses o cuando por mayoría simple de los
representantes a dicha Asamblea, se solicite a la Dirección Ejecutiva
una reunión extraordinaria. El dos y medio por ciento (2,5%) del
presupuesto del Consejo, por lo menos se destinará al financiamiento de
estas reuniones. Los acuerdos se tomarán por mayoría simple de los
votos presentes; en caso de empate, el asunto se someterá a una segunda
votación; si dicho empate persiste, el asunto en trámite será desechado.

En esta misma Asamblea se designará a los tres representantes ante el

Consejo, quienes durarán en sus cargos un año y podrán ser reelegidos
por una única vez.

Del pleno de la Asamblea se elegirá, por mayoría simple, a un

presidente, quien moderará el debate; asimismo, a un secretario que
llevará el seguimiento documentado de todas las reuniones; ambos
 serán elegidos por un período de un año, al final del cual deberán
entregar los respectivos informes a la Dirección Ejecutiva del Consejo
Nacional.

El presidente de la Asamblea deberá coordinar con el director ejecutivo

la incorporación de las recomendaciones de la Asamblea a las políticas
integrales del Consejo.

El secretario tendrá a la disposición de cualquier asambleísta las

resoluciones, los acuerdos, las recomendaciones y las discusiones que la
Asamblea ha llevado a cabo.

Los miembros de la Asamblea ejercerán sus funciones ad-honórem; todo

lo anterior de conformidad con las disposiciones del Reglamento de la
presente Ley."

(Lo resaltado no corresponde al original)

Es dable interpretar que lo indicado en la última frase del citado artículo se refiere a
lo pertinente de los aspectos de funcionamiento de la Red Nacional Consultiva de las
Personas Jóvenes (Capítulo IV de la Ley). Ello implica, consecuentemente, que lo
atinente a la forma, requisitos y procedimientos para la selección de los miembros de los
comités cantonales de la persona joven, así como de la Asamblea Nacional de la Red
Nacional Consultiva de la Persona Joven deberá ser objeto del reglamento ejecutivo que
emita el Poder Ejecutivo para tales efectos. Sobre esta competencia normativa, la
Procuraduría General reiteró en fecha reciente lo que de seguido se transcribe:

"I. DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PODER

EJECUTIVO.

Diversos pronunciamientos de esta Procuraduría General se han

preocupado por establecer los alcances concretos de la potestad
reglamentaria que se confiere al Poder Ejecutivo, al amparo de los
incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política. Dichas
precisiones cobran importancia en el presente caso, pues nos permiten
tener parámetros de análisis aplicables a la naturaleza misma del
Decreto Ejecutivo N° 20 del 17 de julio de 1942. Así, en dictamen C-
045-94 del 16 de marzo de 1994, se estableció:

"Como todas, la potestad reglamentaria cuenta con una importante

gama de límites en su ejercicio, con el objeto de lograr la más justa
emisión de normas reglamentarias.

Dentro de este orden de ideas, la más autorizada doctrina señala que los
reglamentos ejecutivos, que son el producto del ejercicio de la potestad
reglamentaria reconocida al Poder Ejecutivo por el artículo 140 incisos
3) y 18) de la Constitución Política, deben limitarse a "complementar y
desarrollar la Ley en que se apoyan" (GARCIA DE ENTERRIA,
Eduardo, y FERNANDEZ, Tomás Ramón, op. cit., p.212). Por otra parte
en la doctrina nacional, don Eduardo ORTIZ ORTIZ indica que la
potestad reglamentaria debe tener por objeto: "(...) una
complementación de la ley, para hacer posible su exacta
observancia."(ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Derecho Administrativo, Tesis
7, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, p.9).

En relación con el mismo tema la Sala Constitucional ha expresado que:

"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la
Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del
ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas
(artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). *La
particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma
secundaria y complementaria, a la vez, de la ley* cuya esencia es su
carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la
creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina
del Derecho Administrativo, *la sumisión del reglamento a la ley es
absoluta, en varios sentidos*: no se produce más que en los ámbitos que
la ley le deja, *no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o
contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado
efecto no querido por el legislador* o regular un cierto contenido no
contemplado en la norma que se reglamenta.(...)

Dentro de los reglamentos que puede dictar la administración, se

encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual
ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el
cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes,
llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su
cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines
que nunca pueden ser alterados por esa vía. *Ejecutar una ley no es
dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de
excepciones, pues si así no fuere el Ejecutivo se convierte en
legislador*.

Esta tesis ha sido confirmada por este alto Tribunal, al considerar "En
opinión de esta Sala, al hacerlo así, el Poder Ejecutivo violó el numeral
140-3 de la Constitución Política, ya que la competencia reglamentaria
está condicionada, en esencia, al desarrollo de aquellos principios que
de manera general dispuso el legislador". (ver Voto 1130-90). A mayor
abundamiento, esta Sala en el voto 3550-92, señaló que "...sólo los
reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de
éstas, entendiéndo que *no pueden incrementar las restricciones
establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar
rigurosamente su "contenido esencial*" ". (Voto No.243-93 de las 15:45
horas del 19 de enero de 1993)" (…) (Voto No.2934-93 de las 15:27
horas del 22 de junio de 1993)."

También se ha emitido criterio en cuanto a las consecuencias de un

exceso en la potestad reglamentaria, al violarse los límites que este tipo
de normativa tiene con respecto al texto legal:
"A. Sobre los Reglamentos Ejecutivos

Antes de entrar a analizar la transferencia de competencias que se

presenta en este caso concreto, tal y como se señalaba anteriormente
con los supuestos de la parte final del artículo 3° y el inciso b) del
artículo 4°, es necesario desarrollar en forma sucinta el marco jurídico
en donde se delimita la figura de los reglamentos ejecutivos.

En cuanto a su definición señala Eduardo Ortiz:

"(…) es una norma que tiene por objeto el hacer posible la aplicación
práctica y precisa de la ley, dentro de las condiciones que ella misma
prevé"(1)

(1) Tesis de Derecho Administrativo. Departamento de Publicaciones,

U.C.R., 1976, tesis VII, p.12.

Sobre el particular, Rubén Hernández Valle define el reglamento de la

siguiente forma:

" (…) es el producto del ejercicio de la potestad reglamentaria, la cual

puede definirse como el poder que dimana directamente de la
Constitución, en virtud del cual las Administraciones Públicas pueden
dictar normas con eficacia jurídica inferior a la ley".

(2) El Derecho de la Constitución. Volumen I, Editorial Juricentro, San

José, 1993, p.611.

En relación con su objeto continúa argumentando al autor:

"consiste en aclarar, precisar o complementar la ley (…). Dado que el

Reglamento Ejecutivo desarrolla los términos de la ley, de allí derivan
límites precisos al ámbito de su regulación. (…). Por mayoría de razón,
tampoco puede esta clase de Reglamento innovar el ordenamiento
jurídico, reformando o derogando normas de rango superior, o
interpretar auténticamente normas legales. Tampoco puede violar lo que
la ley dispone o permitir lo que ella prohibe. Dentro de este orden de
ideas, el Reglamento Ejecutivo no puede crear nuevas obligaciones ni
suprimir derechos contenidos en la ley que regula"

(3) Hernández. Op. Cit. p. 623

(…) En este sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de

Justicia ha sido clara en manifestar:

"que el Reglamento Ejecutivo está llamado a desarrollar los principios

establecidos por la ley que están reglamentando, teniendo en ellos su
límite y no pudiendo exceder en estos; de manera que si lo hicieren se
estaría en presencia de una violación a los límites de la potestad
reglamentaria establecida en el artículo 140 inciso 3) de la Carta
Fundamental; ya que los reglamentos ejecutivos no pueden legislar "ex
novo", es decir, crear por vía reglamentaria regulaciones que no están
previstas en la ley que desarrollan." ( Voto N° 7335-94 de las 15: horas
del 14 de diciembre de 1994).

Es así, que partiendo de las anteriores consideraciones doctrinales y

jurisprudenciales, y toda vez que se presente en la especie una
incompatibilidad de contenidos entre una norma de rango legal y otra
de carácter reglamentario, es que nos encontraríamos ante un exceso en
el ejercicio de la potestad reglamentaria, por lo que procedería
desaplicar toda aquella normativa reglamentaria que modifique y
contradiga los contenidos de la norma de rango legal, derivado de la
jerarquía normativa.

En este sentido se ha pronunciado la Procuraduría en el dictamen N° C-

129-96 del 6 de agosto de 1996, indicando en esa oportunidad lo
siguiente:

"Es preciso indicar que ante el supuesto de contradicción o exceso de la

potestad reglamentaria, es claro que la ley debe privar como
consecuencia del principio de jerarquía normativa, con lo cual debe
desaplicarse la norma reglamentaria que exceda los límites que se le
imponen ( artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, en
relación con el artículo 2 del Código Civil)…". (C-111-2000 de 17 de
mayo del 2000).

En esta misma línea de razonamiento, valga citar el siguiente voto de la

Sala Constitucional:

"El reglamento, como producto de la Administración que es, está

subordinado inicialmente al propio campo de las funciones que la
misma tiene atribuidas al concierto público, esto es, propiamente la
función administrativa. Por ello no cabe reconocer que la
Administración puede dictar reglamentos que puedan suplir a las leyes
en una regulación propia. Así, se llama reglamento a toda norma
escrita, dictada por el Poder Ejecutivo en el desempeño de las funciones
que le son propias. Lo propio del reglamento es que una norma
secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley. Obra de la
Administración, por lo que requiere de una justificación, caso por caso.
Su sumisión a la ley es absoluta, en varios sentidos no se produce más
que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto
los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley, allí
donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular
un cierto contenido. Sobre esta base se articula lo que se llama el
"orden jerárquico de las normas". (Sentencia Nº 6941-96 de las nueve
horas treinta minutos del veinte de diciembre de mil novecientos noventa
y seis, y en sentido similar, entre otros muchos, las resoluciones Nºs
2382-96 de las once horas quince minutos del diecisiete de mayo de mil
novecientos noventa y seis, y 5227-94 de las quince horas seis minutos
del trece de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro)."
 (Dictamen C-200-2002 del 12 de agosto del 2002)

Con vista en las anteriores precisiones jurisprudenciales, es dable concluir que lo

referente a la reglamentación atinente a los Comités Cantonales y Asamblea de la Red
Nacional de Nacional Consultiva de la Persona Joven, es competencia del Poder
Ejecutivo.

b. ¿Cuál es el plazo de nombramiento del Director y Subdirector Ejecutivo?

En punto al plazo de nombramiento del Director y Subdirector Ejecutivo, el análisis

de los artículos pertinentes de la Ley N° 8261 revela que el legislador omitió
señalamiento alguno sobre tal aspecto. Así, lo que sí se regula es lo atinente al órgano
con competencia para la designación, requisitos para ejercer el cargo y la condición de
empleado de confianza que ostenta este funcionario:

"Artículo 20.—Nombramiento y remoción. El director ejecutivo y el

subdirector ejecutivo serán de nombramiento y libre remoción del
Consejo. En caso de ausencia temporal, el director ejecutivo será
sustituido por el subdirector ejecutivo."

"Artículo 21.—Requisitos para ejercer el cargo de director ejecutivo.

Para ejercer el cargo de director ejecutivo se requerirá:

a) Poseer, como mínimo, el grado académico universitario de

licenciatura o su equivalente y estar incorporado al colegio respectivo.

b) Tener experiencia y conocimiento en el campo.

c) Ejercer el cargo a tiempo completo y con dedicación exclusiva.

d) Ser de reconocida solvencia moral y ética.

El subdirector ejecutivo deberá cumplir los mismos requisitos exigidos

para el cargo de director ejecutivo."

La ausencia de una determinación específica en cuanto a la duración en el cargo, así

como de la posibilidad de reelección para el mismo, como de disposiciones que
regularán los casos de destitución o renuncia anticipada del titular del cargo antes del
vencimiento de algún plazo, son elementos todos que permiten concluir que se trata de
un nombramiento a plazo indefinido, conservando, eso sí, la característica de la absoluta
discrecionalidad por parte del Consejo para le remoción del titular.

Precisamente esa discrecionalidad en cuanto a la remoción nos permite establecer que

el cargo de Director y Subdirector Ejecutivo califican dentro de lo que la doctrina del
derecho público de relaciones de servicio conoce como "puestos de confianza". Sobre
ellos ha indicado la Sala Constitucional:

"Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no

todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen
especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las
 funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no
son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del
artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a
todos. La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de
libre escogencia y remoción como son los ministros de gobierno, los
miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones
autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y
funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso 1),
dejando a la ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la
determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados,
pudieran ser excluidos del régimen general. Esta posibilidad de excluir
ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. Se repite que la intención
del constituyente fue la de que existiera una sola ley, un Estatuto, que
regulara todo el servicio público. No obstante, lo importante es que se
dejó al legislador ordinario, por medio de la ley, la regulación en
detalle de la cobertura del régimen especial, lo cual podía hacer, como
lo hizo, en leyes separadas, sin detrimento del mandato constitucional.
Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común.
El Estatuto de Servicio Civil en sus artículos 3, 4 y 5, menciona un buen
número de funcionarios que no se consideran dentro del régimen.
También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de
las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y
en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo
fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de
servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación
jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median
órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una
relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el
nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello
independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta
relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del
cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero
también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una
comunidad ideológica (política en el buen sentido del término),
necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y
programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy
calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen
un trato desigual. Así ha de ser, pues por vía de excepción injustificada
el legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que
tiende a la estabilidad laboral del empleado público y a la racionalidad
del reclutamiento, como regla general. Pero si el cargo tiene alguna
característica especial que lo justifique, la excepción será válida."

(Voto N° 1119-90 de las catorce horas del 18 de setiembre de 1990)

En época más reciente, la Sala Constitucional reiteró estas consideraciones en torno a

la figura del funcionario de confianza, en los siguientes términos:

I. SOBRE LOS PUESTOS DE CONFIANZA. Esta Sala ya se ha

manifestado sobre el fondo del asunto planteado, que es la pertenencia o
no al Régimen del Servicio Civil de los funcionarios públicos. Así, en
relación a los empleados públicos adscritos a dicho régimen ha indicado
que:

"... los empleados públicos adscritos al Régimen del Servicio Civil gozan
de lo que la doctrina Constitucional ha dado en llamar estabilidad
propia, lo que implica que la separación de este personal además de ser
procedente únicamente por las causas expresamente previstas, debe
hacerse por el procedimiento que al efecto dispone el Estatuto de
Servicio Civil y su correspondiente reglamento. El despido de los
funcionarios públicos nombrados por éste Régimen se encuentra
regulado en los artículos 43 y siguientes del Estatuto que exige la
participación efectiva de la Dirección General y el Tribunal del Servicio
Civil, ..." (Sentencia número 1180-91, de las diez horas treinta y ocho
minutos del veintiuno de junio de mil novecientos noventa y uno.)

Por su parte, en relación con los "empleados de confianza", son

aquellos que han sido nombrados libremente por parte del funcionario
que hace la escogencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
140 inciso 1.) de la Constitución Política, que dice:

"Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al

Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

1.) Nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública,

a los empleados y funcionarios que sirvan cargos de confianza, y a los
demás que determine en casos muy calificados, la Ley de Servicio
Civil."; es decir, se trata de aquellos nombramientos en que no se siguen
las reglas ni procedimientos ordinarios establecidos en el Estatuto de
Servicio Civil, sino únicamente la discrecionalidad del jerarca que hace
el nombramiento, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3
inciso c.) y 4 del Estatuto de Servicio Civil, por lo cual, el empleado
nombrado de esta manera, no puede estar sujeto al Régimen del Servicio
Civil, pues esas normas hacen que, independientemente de los atributos
personales que puedan hacer idónea a una persona para el ejercicio del
cargo que desempeña, el Poder Ejecutivo puede libremente, sin sujeción
alguna, ni trámite ni procedimiento, dejar el nombramiento sin efecto
-por cuanto fue hecho con entera discrecionalidad, como se había
anotado anteriormente-, desde el momento en que así lo considere
oportuno, sin que ello venga en desmedro o demérito alguno de la
persona a la que se le cesó en sus funciones, ya que el mantenerla allí o
no, no cuestiona sus capacidades o desempeño, sino que es una
apreciación puramente subjetiva del jerarca.

"Lo actuado así por el Poder Ejecutivo -dentro del límite de sus
atribuciones- no lesiona los derechos fundamentales de la recurrente
-pues no tenía derecho alguno de permanecer en el cargo al estar
excluida del régimen del Servicio Civil- la que, en todo caso sí tendrá el
derecho de acudir a la vía respectiva en demanda del pago de los
derechos laborales que eventualmente pudieren corresponderle."
 (Sentencia número 1692-90, de las quince horas cuarenta y seis horas
del veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa.)

No obstante lo anterior, las condiciones de trabajo de los trabajadores

de confianza serán proporcionadas a la naturaleza e importancia de los
servicios que presten y no podrán ser inferiores a las que rijan para
trabajos semejantes dentro de la institución, por lo cual, las condiciones
de trabajo deben partir de los mínimos legales, en un ascenso que
corresponda a la naturaleza e importancia del trabajo que prestan."

(Voto N° 5222-94 de las catorce horas cincuenta y un minutos del trece

de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro)

También esta Procuraduría General se ha manifestado sobre la naturaleza jurídica de

los puestos de confianza. Así, en dictamen C-287-2000 se dijo:

IV. REGIMEN JURIDICO DE LOS EMPLEADOS DE CONFIANZA:

Aún cuando el régimen del empleo público se encuentra regulado por
los citados artículos 191 y 192 de la Constitución Política, hay que
manifestar, en relación con el artículo 140 inciso 1) de ese mismo
Código Mayor, que existe un grupo de servidores, que, por sus
especiales capacidades o funciones propias de su cargo, no les liga los
principios que les rigen a los servidores públicos nombrados a base de
idoneidad comprobada; sino que, a través de esas disposiciones, se
establecen varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción
como son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública,
los directores de instituciones autónomas representantes diplomáticos, y
en general , "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de
confianza", dejando a la ley, la determinación de otros funcionarios, que
en supuestos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen
general. (…)

Precisamente por esas características excepcionales del personal en

mención, es que Tribunal Constitucional ha explicado que: "… el Poder
Ejecutivo puede libremente, sin sujeción alguna, ni trámite ni
procedimiento, dejar el nombramiento sin efecto – por cuanto fue hecho
con entera discrecionalidad, como se había anotado anteriormente-
desde el momento que así lo considere oportuno, sin que ello venga en
desmedro o desmérito alguno de la persona a la que se le cesó en sus
funciones, ya que el mantenerla allí o no, no cuestiona sus capacidades
o su desempeño, sino que es una apreciación puramente subjetiva del
jerarca." ( Ver, voto No. 5778-94 de 5 de octubre de 1994). Sin
embargo, en tratándose de situaciones en donde se le atribuye a ese
funcionario, sobre ciertas irregularidades en el ejercicio de sus
funciones, débesele otorgar -de previo a cualquier sanción- el derecho
al debido proceso y a su defensa(1), contenido en el artículo 41 de la
Carta Política, o como suele llamársele en doctrina del "Derecho de la
Constitución", principio de "bilateralidad de la audiencia" del "debido
proceso legal" o "principio de contradicción"; a fin de que, con ese
mecanismo justo, pueda dilucidarse el caso, tal y como reiteradamente
el Organo de Control de Constitucionalidad, ha señalado, que: (1)Según
artículos 39 y 41 de la Carta Magna. "... El hecho de que la norma no
establezca el procedimiento por medio del cual se lleva a cabo la
remoción de un empleado de confianza no quiere decir que tácitamente
se autorice un irrespeto al debido proceso. Todo procedimiento de
despido o remoción apareja el respeto de las garantías propias del
debido proceso y el hecho de que se trate de un empleado de confianza
no exime al empleador de la obligación de acatarlas, si debe investigar
un hecho que se le atribuye al empleado y que puede conllevar la
imposición de una sanción disciplinaria o la cesación de la relación
laboral. Desde luego que el empleado de confianza tiene menores
garantías relacionadas con la estabilidad laborar y puede ser dejado
cesante por el sólo hecho de que se haya perdido la confianza en él
depositada." (El resaltado no es del original). (Voto No. 8573-97 del 16
de diciembre de 1997)
Finalmente, es importante destacar en este acápite, las caracteres
propios del empleado calificado como de "confianza", porque podría
suceder que, bajo esa denominación se encuentren funcionarios que no
lo son; ya que, muchas veces, no ha sido tarea fácil de precisarlos en la
práctica administrativa, lo que ha provocado confusiones en el concepto
mismo. En ese sentido este Despacho, ha claramente detallado, que: "No
obstante la dificultad de la precisión del citado concepto en la
aplicación del derecho de trabajo, sí se han podido extraer los
lineamientos generales que caracterizan a los empleados de confianza,
cuando verbigracia, en Dictamen emitido por este Despacho No. C-081-
91 de 8 de febrero de 1991, se dijo que "La doctrina califica como
puestos de confianza aquéllos de dirección, fiscalización, vigilancia,
trabajos personales del jerarca, que en virtud de la naturaleza de las
tareas que comprenden, las especiales características que se exigen
para su desempeño, requieren de la confianza y el apoyo especial y
directo del superior. Los titulares de estos Puestos se encuentran, así,
especialmente vinculados al jerarca, a cuya disposición permanente se
encuentran". (El subrayado no es del original), lo que al decir de Mario
de la Cueva, la función de esta clase de empleados "ha de referirse en
forma inmediata y directa a la vida misma de la empresa, sus intereses y
fines generales". (V. "El Nuevo Derecho Mexicano del Trabajo ", Tomo
I, Edición actualizada, 1988, pp 158-159). En ese mismo orden de ideas,
nuestros tribunales de trabajo, han manifestado que: "... para
determinar si un empleado desempeña una función de confianza se
requiere de un cúmulo de pruebas, de que se desprenden ciertas
circunstancias orientadas, como sería el caso de empleados que tienen a
su cargo la dirección o marcha general de la empresa, o si están
enterados de los secretos de la misma o bien sustituyen al patrono en
alguna de sus funciones"(V. Tribunal Superior de Trabajo, Número
1855 de las 8:55 horas del 9 de mayo de 1975. Ordinario de trabajo de
F.A.C. contra C.C.S.S.) Aunado a lo anterior, existen otros elementos
complementarios a tomar en cuenta para la calificación del personal en
análisis, cuales son: a) inexistencia de sistema de selección para su
nombramiento, b) no tienen estrictamente prefijados salarios mínimos.
(V. 1976, Tribunal Superior de Trabajo, Número 650 de las 14:25 horas
 del 25 de febrero. Ordinario laboral de E.C.A. c/ C.A.R.S.) Todo lo
indicado, permite colegir fácilmente, que para tenerse a un servidor
como "de confianza" en el sentido técnico del vocablo debe no sólo
realizar tareas propias del cargo dentro de una relación especial de
confianza con el jerarca, sino que esta clase de personal es nombrado
directa y discrecionalmente por éste, a quien le servirá en forma
inmediata respecto de los intereses de la institución para la cual se
labora, y en ese sentido el contrato de trabajo habido entre ambas
personas NO ES PERMANENTE, por lo que a criterio de aquel, podría
prescindir de los servicios del funcionario en cualquier momento. "(2)
(2) Ver Dictamen No. C-038-93 de 25 de marzo de 1993.. Como se ha
dejado ver, dicho texto es conforme con la recién mencionada
jurisprudencia constitucional, en tanto, el personal de confianza, por el
ligamen subjetivo, particular y hasta político que tiene con las altas
esferas de la Administración Pública, son nombrados y removidos
libremente. Por esa circunstancia, se les excepciona de los requisitos
que existen para la generalidad de los funcionarios que, para ocupar un
puesto común y corriente dentro del Estado, bajo "la idoneidad
comprobada", deben cumplir a cabalidad."
(Dictamen C-287-2000 del 17 de noviembre del 2000. Ver en igual
sentido Dictamen C-063-2002 del 4 de marzo del 2002)

Un último punto merece nuestra atención: ante el hecho de que la Ley N° 8261 omite
referencia a cualquier plazo para el nombramiento del cargo de Director Ejecutivo, no
sería dable admitir que sea el Consejo el que venga a definirlo, pues desvirtuaría lo que
el legislador expresamente reguló para este servidor.

c. En los artículos 26 y 29 de la Ley General de (sic) Persona Joven se señala el

financiamiento de los Comités Cantonales y de la Asamblea de la Red ¿Puede
entenderse que es del presupuesto para gastos operativos?

No puede entenderse que el financiamiento se pondere sobre la base de gastos

operativos. Por el contrario, debe entenderse que los porcentajes con que se
financia las actividades de los Comités Cantonales (veintidós y medio por ciento
del presupuesto del Consejo – artículo 26) y a la Asamblea de la Red Nacional
Consultiva de la Persona Joven (el dos y medio por ciento del presupuesto del
Consejo, por lo menos) se calcularán sobre la base de la totalidad del
presupuesto ordinario que le corresponde aprobar a la Junta Directiva del
Consejo, según lo preceptuado por el artículo 13 inciso d) de la Ley N° 8261. En
este sentido, la claridad del texto normativo torna en improcedente cualquier
interpretación que excepcione o distinga donde la norma no lo hace.

d. ¿Cuándo hay quórum en las reuniones de la Asamblea de la Red y en los

Comités Cantonales?

Tal y como lo indicáramos en la respuesta a la pregunta "a.", las específicas

regulaciones en torno al funcionamiento de los órganos "Asamblea Nacional de
la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven" y los "comités cantonales",
incluyendo el tema del quórum funcional para que los mismos puedan
 válidamente ejercitar sus atribuciones, es materia reservada al reglamento
ejecutivo de la Ley N° 8261.

e. De conformidad con el artículo 28 de la Ley, la política pública se aprueba

cada tres años ¿Debe entenderse que cada tres años debe existir una política
nueva? ¿Qué pasa si la Asamblea de la Red no aprueba las políticas públicas
aprobadas por la Junta Directiva del Consejo de la Persona Joven?

Por la forma en que se encuentra redactado el artículo 28 de la Ley N° 8261, es

dable afirmar que, efectivamente, la política pública de las personas jóvenes
deberá ser aprobada para un período de tres años, al final del cual deberá
aprobarse otra nueva. Indica el citado numeral:

"Artículo 28.—Finalidad de la Asamblea. La Asamblea Nacional de la Red

tendrá la finalidad de discutir y aprobar la propuesta de política pública de las
personas jóvenes elaborada por el Consejo. Dicha propuesta se aprobará por
un plazo máximo de tres años y será de acatamiento obligatorio por parte del
Consejo."

La utilización del adjetivo "máximo" no deja lugar a dudas sobre la necesidad de

contar con un nuevo instrumento aprobado por la Asamblea Nacional de la Red
en el período indicado.

En lo que atañe al segundo extremo de la pregunta, es un tema que merece ser

tratado a nivel del reglamento ejecutivo a que se aludió en las respuestas a las
preguntas "a" y "d" anteriores. Si bien es cierto que la competencia para la
aprobación de esas políticas reside, de forma exclusiva, en el Consejo, también
lo es que una sana y razonable organización administrativa permitiría al Poder
Ejecutivo reglamentar un procedimiento a seguir cuando la propuesta del
Consejo no cuente con la aprobación de la Asamblea. Dicha reglamentación
deberá distinguir entre objeciones parciales o totales, posibilidad de que el
Consejo enmiende ante la negativa de la Asamblea, o bien, que sea esta última la
que fije determinados puntos de manera diversa o incluso novedosa de esas
políticas.

f. En el transitorio III de la Ley, se señala que la Secretaría Técnica realizará

todas las gestiones necesarias para la convocatoria y organización de la Red.
¿Puede entenderse Secretaría Técnica como Dirección Ejecutiva?

Efectivamente, debe considerarse que el órgano a que se refiere el Transitorio III

de la Ley N° 8261 lo es la Dirección Ejecutiva y no, como por error se dejó
indicado, la "Secretaría Técnica", órgano este último que no encuentra desarrollo
ni mención en todo el texto normativo que se ha venido analizando.

A mayor abundamiento, nótese que el mandato contenido en el Transitorio de

cita, que fija en un año el plazo para que la Red empiece a funcionar, es
completamente congruente con la competencia asignada a la Dirección Ejecutiva
en cuanto a su obligación de "Coordinar y garantizar el efectivo funcionamiento
de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven e implementar sus
recomendaciones" (artículo 18, inciso f).
 g. ¿Qué se entiende cuando la Ley señala que el Consejo de (sic) Persona Joven
será el rector en materia de juventud?"

La utilización del término "rector" para referirla a la competencia genérica de un

órgano público no respeta, en un todo, el significado gramatical e histórico del término.
Así, pueden encontrarse en la definición del mismo las siguientes acepciones:

"Rector: Gramaticalmente hace referencia a la persona que rige o

gobierna una institución y también al superior a cuyo cargo está el
gobierno y mando de una comunidad, hospital o colegio. Es asimismo,
según expresa el Diccionario de la Academia, el superior de una
Universidad literaria y su distrito." (Enciclopedia Jurídica OMEBA,
Tomo XXIV, Bibliográfica Omega, Buenos Aires, 1967, p. 98)

"Rector: Director / Persona a cuyo cargo está el gobierno directo y la

administración de una universidad o colegio mayor / Superior de
algunas órdenes religiosas o de alguna de sus casas, colegios o
conventos /"

"Rectoría: Cargo, despacho y atribuciones del rector" (CABANELLAS,

Guillermo, Diccionario de Derecho Usual, Tomo III, 8ª edición,
Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 1974, p- 483."

Se aprecia que el término, tal y como se utiliza en el artículo 11 de la Ley 8261, al

definir al Consejo como un "… órgano con desconcentración máxima, adscrito al
Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, que será el rector de las políticas públicas
para la persona joven."

recoge la idea básica que subyace en las definiciones anteriormente transcritas, sea el
que se le otorga una posición privilegiada y predominante con respecto a otros órganos
del Estado en lo que al específico campo de su competencia atañe. De ahí que, entre sus
específicas potestades, se encuentre la de coordinar con las instituciones públicas del
Estado la ejecución de los objetivos de la Ley, el cumplimiento del deber de garantizar a
los jóvenes las condiciones óptimas de salud, trabajo, educación y desarrollo integral
(artículo 12, inciso a) o bien la coordinación con instituciones públicas y privadas, a
cargo de programas para las personas jóvenes, para proporcionarles información y
asesorarlas tanto sobre las garantías consagradas en la Ley, como sobre los derechos
estatuidos en otras disposiciones a favor de las personas jóvenes (artículo 12, inciso g)

Puede afirmarse, entonces, que la definición otorgada al Consejo como órgano

"rector" le reconoce un papel preponderante y exclusivo para el desarrollo de los
principios, competencias y fines que se persiguen satisfacer con la promulgación de la
Ley General de la Persona Joven. De donde no se podría concebir como posible que
otro órgano del Estado asuma parte de esas competencias, o que las defina y ejecute sin
la participación y aceptación que de las mismas haga el Consejo.

I. CONCLUSIÓN.

Con vista en lo indicado a lo largo del presente dictamen, se evacuan puntualmente sus
preguntas en el siguiente sentido:
 a. El Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven no puede
reglamentar el funcionamiento ni forma de elegir los representantes a los
Comités Cantonales, ni a la Asamblea Nacional de la Red Nacional Consultiva
de la Persona Joven. Estos extremos son competencia del reglamento ejecutivo
que emita el Poder Ejecutivo a la Ley N° 8261.
b. No se define en la Ley N° 8261 plazo de nombramiento para los cargos de
Director y Subdirector Ejecutivo. Dicho cargo es un puesto de confianza. No
podría el Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven hacer
nombramientos con plazo fijo de dicho cargo.
c. El financiamiento que dispone la Ley N° 8261 para los Comités Cantonales y la
Asamblea Nacional de la Red, se calcula sobre la base del monto total del
presupuesto ordinario aprobado por el Consejo.
d. El tema del quórum necesario para que las reuniones de la Asamblea Nacional y
los Comités Cantonales puedan celebrarse, deberá definirse en el reglamento
ejecutivo que emita el Poder Ejecutivo a la Ley N° 8261.
e. La política pública que aprueba la Asamblea Nacional de la Red deberá ser
emitida cada tres años. El tema de la relación entre el Consejo y la Asamblea
Nacional, en punto a las políticas aprobadas y no aceptadas por ese último
órgano, es materia del reglamento ejecutivo de la Ley N° 8261.
f. La competencia asignada a la "Secretaría Técnica" a que alude el Transitorio III
de la Ley N° 8261 es atribuible a la Dirección Ejecutiva.
g. El concepto de órgano "rector" comprende y hace dable asignar al Consejo un
papel preponderante y exclusivo para el desarrollo de los principios,
competencias y fines que se persiguen satisfacer con la promulgación de la Ley
General de la Persona Joven, frente a todos los órganos públicos que de alguna u
otra forma se relacionen con los diversos temas que atañen a las personas
jóvenes de nuestro país.

Sin otro particular, me suscribo,

Lic. Iván Vincenti Rojas

PROCURADOR ADJUNTO
IVR/mvc