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PROBLEMÁTICA Y PROPUESTAS»
Julio, 2005
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
1. La Planificación en el marco constitucional
6
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
INTRODUCCIÓN
7
Hildebrando Castro Pozo Díaz
estableció las mismas normas de gobierno para todas las ciudades del Perú en
la Ley Orgánica, pese a las diferencias de sus características y de sus problemas.1
Así, Juan Zegarra Russo disintió del modelo uniformista municipal. Por eso, en
el proyecto de Ley de Municipalidades que formuló –publicado en Arequipa,
en el Libro de Derecho Municipal de Humberto Núñez Borja- planteó que las
municipalidades fueran de cuatro clases: a) Distritales Rurales; b) Distritales
Urbanas o Municipios; c) Provinciales; y d) Ayuntamientos. Zegarra Russo postuló
que el Régimen de Ayuntamiento correspondería a Lima y sus distritos, Callao,
las ciudades de Arequipa, Chiclayo, Trujillo, Cusco, Huancayo e Iquitos y las
ciudades con más de 30,000 habitantes.
El debate contra este uniformismo recorrió -hace muchos años –los espacios y
el derrotero del Derecho Municipal Iberoamericano. Así, en España, el Estatuto
municipal de marzo de 1925, íntimamente conectado con el ideario local
maurista, participó de la convicción de que el saneamiento de la vida local
dependía, en buena parte, del previo abandono de la directrices uniformistas y
centralizadoras, mostrando ya cierta atención a los municipios rurales y a las
entidades locales menores, suprimiendo por ello algunas de las manifestaciones
más rigurosas de la subordinación municipal a la administración central del
Estado y, lógicamente, ampliando el ámbito de las competencias municipales.
Pese al tiempo transcurrido, el debate en España continúa2. Tratadistas como
Iglesias Martín y Ortega Álvarez, afirman que «hay que superar los problemas
del uniformismo sin que la diversidad se convierta en una suerte de límites a la
libertad, (...), y que, debe eliminarse el límite que el uniformismo impone a un
desarrollo propio y más adecuado de circunstancias concretas.3
1
Véase, entre otros: -NUÑEZ BORJA, Humberto. Anteproyectos de Ley Orgánica de
Municipalidades y la Institución Municipal del Perú, Arequipa, p. 383. –COLEGIO DE
ABOGADOS DE LIMA. El Vecino y el Gobierno Local. Bases para una legislación municipal.
Editorial Universitaria. Lima, 1966. -DEL PRADO PAREDES, Luis. Necesidad de una Ley
de Bases para las Municipalidades de la República. CAL. 1966, p. 57.-GOTUZZO ROMERO,
Mario. La Autonomía Municipal. Revista del Foro. Lima, Enero-junio de 1981.
2
En la exposición de motivos de la Ley 57/ 2003, de diciembre del 2003 por la cual en
España se aprobaron medidas para la «modernización del gobierno local», expresamente
se reconoce que «el régimen local español se ha caracterizado tradicionalmente, como
ya se ha destacado, por un excesivo uniformismo, heredero del modelo continental de
Administración local en el que se inserta de manera evidente. Esta tendencia ha supuesto
que, con la salvedad del denominado régimen de Concejo abierto, propio de los
municipios de muy escasa población, haya existido y exista esencialmente un régimen
común, que, con escasas singularidades que tienen en cuenta la dimensión demográfica,
configura un modelo orgánico- funcional sustancialmen te similar para todos los
municipios, siendo prácticamente igual para los que apenas superan los 5 000 habitantes
como para los que tienen varios cientos de miles e incluso millones».
3
Iglesias Martín, Antonio. Autonomía municipal, descentralización política e integración
europea de las entidades locales, p. 365-366.
8
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
4
Velasco, Marco. Navegando contra la Corriente. Rev. Democracia Local Nº 4 31-Abril/
junio 1991, Quito-Ecuador, p. 34.
5
DESCO. Municipalidad y Gobierno Local. El D.L. 22250 en el tapete. Lima, 1979, p. 56.
6
En: Desarrollo y democracia desde la pequeña producción agropecuaria. Revista
RURALTER Nº 8, Lima, 1991, p. 35.
7
Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades. Concordada y
Comentada. IPADEL, Lima, 1993, p. 12.
9
Hildebrando Castro Pozo Díaz
8
Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley de Bases de Municipalidades. En: Temas Municipales,
pp. 13-41, Lima, 1997, Edit. Gaceta Jurídica-Colegio de Abogados de Lima.
9
Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (Comentada,
concordada, jurisprudencia). Edit. RAO Jurídica. Lima, Octubre del 2003, p. 30.
10
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
CAPÍTULO I
ESPACIO RURAL
10
El Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades define como «municipalidades
ubicadas en zonas rurales» a las que funcionan en capitales de provincia o distrito cuya
población urbana no es mayor que el 50% de su población total.
11
En el Proyecto de Ley de Municipalidades de la Junta Militar de Gobierno, preparado
por la comisión nombrada por Resolución Suprema del 17 de octubre de 1962, se definía
a la municipalidad como persona jurídica de derecho público interno (Art. 2). Habría
Concejos Municipales en las capitales de provincia, capitales de distrito y en los pueblos,
núcleos rurales y comunidades indígenas. Para que un pueblo, núcleo rural o comunidad
indígena fuera reconocido como Municipio, se exigía que su territorio no estuviese
comprendido dentro de los límites de una ciudad, que contará con más de 50 familias y
los medios económicos suficientes para organizar y sostener los servicios comunes
obligatorios, y que la petición se formule por la mayoría de los vecinos. El reconocimiento
de estos municipios estaría a cargo del respectivo Consejo Departamental.
12
Castro Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (comentada,
concordada, jurisprudencia) Edit. RAO, Lima, octubre del 2003, p. 750.
11
Hildebrando Castro Pozo Díaz
13
El Peruano, 04.10.2000, p. 193632.
14
Ministerio de Desarrollo Urbano. Consejo Nacional de la Vivienda. Revista Enfoques de
Vivienda 94. Venezuela. Informe Nacional Hábitat.
15
Ordenación y planificación territorial. Editorial Síntesis, Madrid, 1998, p. 250.
12
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
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Hildebrando Castro Pozo Díaz
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CAPÍTULO II
DEMARCACIÓN TERRITORIAL
2.1. ANTECEDENTES
Durante la colonia, conforme a las Leyes de Indias, el territorio de la América se
dividió en provincias mayores y en provincias menores a cargo de virreyes y de
gobernadores, respectivamente.
Las provincias mayores se componían de varias provincias donde funcionaban
las audiencias reales, mientras que en los lugares que no eran cabezas de
provincia se establecieron los corregidores y los alcaldes mayores.
El Perú, que era una Provincia Mayor, a partir de la publicación de la Recopilación
de Leyes de Indias en 1680, quedó dividido en las Reales Audiencias de Panamá
(1535), Lima (1542), Santa Fé de Bogotá (1549), Charcas (1559), Quito; (1563),
Chile (1609) y Buenos Aires (1661). Posteriormente, a raíz del alzamiento popular
de 1780 de Tupac Amaru, para un mejor control del dominio español las
provincias mayores se dividieron en Intendencias, confiadas a un intendente.
A su vez, cada intendencia se subdividió en partidos encomendados a un
subdelegado; y cada partido en gobernaciones, corregimientos, curatos o
alcaldías.
Bacacorzo16 da cuenta que «…. en 1874 existían las siguientes intendencias:
Intendencia de Arequipa (Partidos de Arequipa, Arica, Caylloma, Camaná,
Condesuyos, Moquegua, Tarapacá). Intendencia del Cusco (Partidos de Abancay,
Aimaraes, Calca y Lares, Cotabambas, Cusco, Chumbivilcas, Paruro o Chilques y
Masques, Paucartambo, Quispicanchi, Tinta o Canas y Canchis, Urubamba o
Vilcabamba). Intendencia de Huamanga (Partidos de Anco, Andahuaylas,
Huamanga, Huanta, Lucanas, Parinacochas y Vilcashuamán o Cangallo).
Intendencia de Huancavelica (Partidos de Angaraes, Castrovirreina, Huancavelica
y Tayacaja. Intendencia de Lima (Partidos de Canta, Cañete, Chancay, Huarochirí
(gobierno), Ica, Lima, Santa y Yauyos). Intendencia de Tarma (Partidos de
Cajatambo, Conchucos, Huaylas, Huamalíes, Huanuco, Jauja, Panatahuas y Tarma
(gobierno). Intendencia de Trujillo (Partidos de Cajamarca, Cajamarquilla o Pataz,
Chachapoyas, Huamachuco, Piura, Lambayeque y Trujillo). Además, en 1796
vuelve a integrar el virreinato peruano la Intendencia de Puno, segregada en
16
Bacacorzo, Gustavo. Tratado de Derecho Administrativo. Edit. Gaceta Jurídica, Lima,
1997, p. 168.
15
Hildebrando Castro Pozo Díaz
17
Tarazona S. Justino. Demarcación Política del Perú. Recopilación de leyes y decretos
(1821-1946). Ministerio de Hacienda y Comercio. Dirección Nacional de Estadística. Lima,
1946, p. 17.
18
- Art. 1º.- Todas las provincias del Perú, reunidas en un solo cuerpo forman la nación
peruana. - Art. 7º.- Se divide el territorio en departamentos, los departamentos en
provincias, las provincias en distritos, y los distritos en parroquias.
19
Ob. Cit. p. 17-28.
20
San Martín unió los partidos para organizar los primeros 4 departamentos, limitándose
al territorio bajo la «protección del Ejército Libertador» que fueron: a) Departamento
de Trujillo, formado por los partidos del Cercado de Trujillo, Lambayeque, Piura,
Cajamarca, Huamachuco, Pataz y Chachapoyas; b) Departamento de Tarma, formado
por Tarma, Jauja, Huancayo y Pasco. c) Departamento de Huaylas, formado por los
partidos de Huaylas, Cajatambo, Conchucos, Huamalíes y Huanuco; y d) Departamento
de la Costa, formado por los partidos de Santa, Chancay y Canta
16
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
21
Véase en: Normas legales del Diario El Peruano, 20.09.1999, p. 178331.
22
Alayza Grundy. Diario Debates Asamblea Constituyente. p. 438.
23
Alerta Agrario, Nº 127, Julio agosto de 1998. CEPES, p. 2.
24
INEI. Compendio Estadístico, Lima, agosto de 1996.
25
ONAP. Estudio Sectorial del Sector Saneamiento. Lima, marzo de 1995, p. 7.
17
Hildebrando Castro Pozo Díaz
Población Municipalidades
- 500 habitantes 66
TOTAL 961
Fuente : INEI Perú: Proyección de Población por años calendario según
departamentos, provincias y distritos (Período 1990-2005). Enero 2002. 1 /
Actualización al mes de diciembre del 2003. Elaboración: Propia.
A todo lo ya señalado, habría que agregar que en el Perú existen más 60 000
centros poblados,26 en alguno de los cuales se han creado por las respectivas
Municipalidades Provinciales las ahora denominadas «municipalidades de centro
poblado», que se regulan en el Título X de la Ley Orgánica de Municipalidades
(Arts. 128º a 135º), siendo de naturaleza rural más del 90% de ellas.
En el Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centro
Poblados (INEI, 2003) se indica que actualmente existen 1 805 municipalidades
de centro poblado, distribuidas en diversas provincias y departamentos. En Puno
y Chucuito existen 45 de estas municipalidades; 43 en Cajamarca y Huánuco;
42 en la provincia de El Collao (27 de ellas en el distrito de Ilave).
26
Según el Reglamento de la Ley Nº 27795 de Demarcación y Organización Territorial
(aprobado mediante D.S. Nº 019-2003-PCM del 21.02.03), los centros poblados se definen
como todo lugar del territorio nacional identificado con un nombre y habitado con
ánimo de permanencia (por una determinada población superior a 150 personas); sus
habitantes se encuentran vinculados por intereses comunes de carácter económico,
social, cultural e histórico. Esta misma norma establece cinco categorías de centros
poblados: caseríos, pueblos, villas, ciudades y metrópolis, según sus características de
volumen de población y dotación de servicios públicos.
18
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
19
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27
Basadre, Jorge. Elecciones y centralismo en el Perú. Apuntes para un esquema histórico.
Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico. Lima, 1980, pp. 24, 29 y ss.
20
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
28
Por Decreto Supremo Nº 086-2002-PCM del 24.08.2002 se aprobó el Reglamento de
Organización y Funciones de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial
de la Presidencia del Consejo de Ministros, como órgano rector del Sistema de
Demarcación Territorial. El Art. 4 instituye que la Dirección Nacional Técnica de
Demarcación Territorial tiene por objetivo principal conducir el proceso de la demarcación
territorial, así como lograr el saneamiento de límites del territorio nacional y su
organización racional, a fin de facilitar el proceso de descentralización y regionalización.
21
Hildebrando Castro Pozo Díaz
29
IDEA-PUCP-Ministerio de Educación. Nosotros y los andes. Ambiente y Educación. Lima,
1997, p. 111
22
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CAPÍTULO III
POBREZA RURAL
En las zonas rurales del país, donde se concentra casi el 30% de la población
nacional, se encuentran en situación de pobreza más del 60% de esa población
y existe una profunda marginalidad y precariedad como consecuencia de los
modelos de desarrollo inequitativos, el centralismo estatal y la ausencia de
políticas y estrategias de promoción del desarrollo rural.
En el país existen 1 588 distritos calificados como pobres, muy pobres y
extremadamente pobres. Por eso se reconoce que la pobreza de la población
peruana es de raigambre esencialmente rural y, por ello, su solución depende
en gran medida de la posibilidad de generar desarrollo rural.
El Proyecto Estrategia Nacional de Desarrollo Rural describe que: «En las áreas
rurales del país, donde la pobreza tiene un carácter más estructural, la ENAHO
pone de manifiesto que en el 2001, 7 millones 380 mil personas se encuentran
en pobreza, de las cuales 4 millones 815 mil están en situación de pobreza
extrema. La situación de pobreza y la situación de pobreza extrema son
especialmente agudas en las zonas rurales, donde en el 2001 representaban el
78,3% y 51,3% de la población, respectivamente. El 82% de los ancianos de la
Sierra viven en pobreza extrema, 19% de los niños en la Costa rural son
desnutridos y la situación empeora en el caso de la Selva rural con 35% y 45%
en la Sierra rural. Los departamentos que tienen más del 50% de su población
en pobreza extrema son Huancavelica (71.6%), Apurímac (55.3%) y Puno (54.8).30
En el Perú, de las 7,6 millones de hectáreas con vocación agrícola, sólo 5 millones
están en uso y apenas 1,7 millones bajo riego. El 95% de la superficie agrícola está
compuesto por unidades agrícolas menores a 10 ha y el 85% por unidades agrícolas
menores a 5 ha, siendo la unidad agropecuaria promedio de 3,1 hectáreas.
El mundo rural peruano es marcadamente heterogéneo, confluyendo en él
tres tipos de explotaciones agrícolas: el agricultor de subsistencia, el agricultor
tradicional y el agricultor moderno.
30
Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros del Ministerio de Economía y
Finanzas. «Hacia la búsqueda de un nuevo instrumento de focalización para la asignación
de recursos destinados a la inversión social adicional en el marco de la lucha contra la
pobreza».
23
Hildebrando Castro Pozo Díaz
31
La República, 20.09.2004.
24
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
Parte del campesinado, frente a la inacción del Estado, opta por los cultivos
ilegales que, luego de su detección por las autoridades policiales especializadas,
son objeto de operativos de erradicación que generan la protesta del
campesinado afectado.
Las deficiencias nutricionales afectan gravemente a la población infantil en las
áreas rurales. Aproximadamente, entre el 40 y el 45% de los niños campesinos
peruanos menores de 5 años acusan desnutrición crónica, según el informe de
la Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria.
En la provincia de Andahuaylas, el coordinador de los centros de salud sostiene
que un gran porcentaje de niños mueren a consecuencia de la desnutrición.
Los altos niveles de exclusión, pobreza, vulnerabilidad y conflictos políticos y la
presencia de cultivos ilícitos que se registran en las zonas rurales, reclaman la
aplicación de políticas y medidas que trasciendan la temporalidad de un período
de gobierno.
En materia de cobertura de servicios básicos, si bien se observa algún
mejoramiento, el déficit continúa siendo significativo en el área rural. Para el
año 2000, la provisión de agua potable se estimó en apenas el 40% y la de
alcantarillado no superó el orden de 27%.
La tasa de analfabetismo de la población mayor de 15 años, disminuyó de 21%
en 1994 a 15.5% en el 2000. Esta cifra, sin embargo, duplica el promedio nacional
(7.2%). En las zonas rurales de los departamentos de la Sierra sur, especialmente,
las tasas de analfabetismo entre las poblaciones quechua-parlantes ascienden
en algunos casos a más del 30%, y las mujeres aparecen con las tasas más
elevadas de analfabetismo. El promedio de escolaridad en las zonas rurales
fue de 5.6 años, para el año 2000, dos niveles por debajo del promedio nacional
(7.7 años) y un nivel por debajo del promedio de 1997, lo que significa que en
el campo la población difícilmente logra cursar el nivel primario.
Las personas en situación de pobreza extrema carecen de activos productivos y
se encuentran aislados geográficamente. Un hogar rural en situación de pobreza
posee en promedio sólo media hectárea. Su distancia de los mercados es
evidente y las carencias de servicios básicos (vías, aulas, postas de salud, agua,
desagüe y energía eléctrica, telecomunicación) constituyen limitaciones de base
para el desarrollo integral de sus capacidades.
El Estado aplica como indicadores de pobreza básicos la tasa de desnutrición
crónica, la tasa de analfabetismo, inasistencia escolar, viviendas inadecuadas,
hogares en hacinamiento, servicio de agua potable, desagüe y electricidad. En
el cuadro siguiente se grafica los departamentos con extrema pobreza y pobreza.
Podrá apreciarse que los mayores niveles de pobreza se dan en aquellos con
mayor población rural.
25
Hildebrando Castro Pozo Díaz
Apurímac Junín
Ayacucho Piura
Las condiciones pobreza se agravan aún más, cuando en las zonas rurales se
suman de manera permanente las pérdidas de producción por sequías, heladas,
granizadas y otros tipos de desastres naturales.
En los departamentos y provincias de la sierra donde existe escasez de terrenos
agrícolas para la producción de alimentos, la situación ya es mucho más
dramática. Custodio Bojorquez32, señala al efecto que: «la mayor parte de los
suelos en la sierra, se encuentran en franco proceso de degradación, debido a
siglos de mal manejo y monocultivos, que favorecen la pérdida de la fertilidad
del suelo y la presencia de la erosión», por lo que, «el contenido de materia
orgánica es sólo 1,5 a 2,0 por ciento, la presencia de plagas y enfermedades es
alta y la capa arable difícilmente pasa de los 15 cm. En estas condiciones los
cultivos requieren de ingentes cantidades de fertilizantes y agroquímicos para
asegurar la producción».
Las deficiencias y carencias de servicios e infraestructuras son generales. A
mediados de octubre del 2004, marcharon hacia Puno 42 comunidades
campesinas de la provincia de Lampa, para exigir a las autoridades regionales
cumplan con su promesa de electrificar el medio rural.
La pobreza y la debilidad del Estado son una cantera permanente de conflictos
sociales. La Defensoría del Pueblo, en sus reportes sociales, da cuenta de la
existencia de un centenar de conflictos entre la población y las entidades del
Estado en el interior del país, 69 de los cuales se iniciaron el 2004.
Se estima en 1 314.2 millones dólares la suma que se requiere para atender a
dos millones de familias rurales carentes de servicios básicos (agua, desagüe y
electricidad) y a los niños y personas que requieren servicios de educación y
32
Bojorquez R. Custodio. El IVITA y la producción lechera en el valle del Mantaro. Rev.
Alma Mater 3, 1992, p. 75.
26
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salud. Gran parte de los conflictos sociales y los reclamos de los pueblos del
interior precisamente se refieren a estos servicios.
33
Véase en: Ecología. Enciclopedia temática del Perú. El Comercio, Lima, 2004, T. VI, p.
127.
27
Hildebrando Castro Pozo Díaz
34
Véase en Normas Legales de el Diario El Peruano del 07.05.2004, p. 243654.
35
Sociedades anónimas conformadas por productores agropecuarios.
28
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Hildebrando Castro Pozo Díaz
CAPÍTULO IV
PROPUESTAS, POLÍTICAS Y PLANES CONTRA LA POBREZA
Y HACIA EL DESARROLLO RURAL
30
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
31
Hildebrando Castro Pozo Díaz
PRIORIDADES ÁREAS DE
EJES OBJETIVOS
ESTRATÉGICAS INTERVENCIÓN
Los ejes, áreas de intervención y sus lineamientos, que abarcan las zonas de
extrema pobreza y zonas rurales, se explicitan en el siguiente cuadro:
32
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
Lineamientos Prioridades
Lineamientos Prioridades
Lineamientos Prioridades
Lineamientos Prioridades
Lineamientos Prioridades
34
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
Lineamientos Prioridades
Lineamientos Prioridades
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Hildebrando Castro Pozo Díaz
Lineamientos Prioridades
Lineamientos Prioridades
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Lineamientos Prioridades
Empleo temporal:
• Ejecutar programas de generación de empleo
temporal y otros que mejoren el acceso de las
personas en situación de pobreza a mercados de
trabajo, dentro de un enfoque contra cíclico de
protección social y de mantenimiento preventivo de
infraestructura.
Lineamientos Prioridades
Lineamientos Prioridades
Lineamientos Prioridades
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Lineamientos Prioridades
Lineamientos Prioridades
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CAPÍTULO V
COMPETENCIA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES EN MATERIA
43
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37
Véase en: Plan de Desarrollo Regional Concertado 2003-2006 de la Región Piura.
46
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CAPÍTULO VI
REGULACIÓN E INSTITUCIONALIDAD MUN ICIPAL
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En España, por ejemplo, las Sentencias constitucionales de 13 de febrero de 1981 y de
5 de agosto de 1983 han sido categóricas en su rechazo de la concepción formal de las
Leyes Orgánicas, que, de llevarse a sus últimas consecuencias, alteraría gravemente
todo el cuadro de distribución de los poderes normativos establecido en la Constitución,
dejándolo al arbitrio de la voluntad cambiante de las mayorías que en un momento
dado pudieran otorgar ese «carácter» a cualquier producto normativo, lo que, además,
«podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de
quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en
detrimento del carácter democrático del Estado.
39
García Belaúnde, Domingo. Funciones legislativas del ejecutivo moderno: el caso peruano.
Varios autores. Lecturas sobre temas constitucionales. 3. Lima. Comisión Andina de
Juristas, 1989, p. 27.
51
Hildebrando Castro Pozo Díaz
52
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40
«De este uniformismo se han resentido singularmente las mayores ciudades españolas,
que han venido reclamando un régimen jurídico que les permitiera hacer frente a su
enorme complejidad como estructuras político-administrativas. De hecho, el gobierno
urbano no ha recibido hasta ahora un tratamiento específico suficiente en nuestro
ordenamiento jurídico, como consecuencia de ese tradicional tratamiento unitario que
ha caracterizado a nuestro régimen local.»
53
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43
Guevara Gil, Armando. Notas sobre las causas estructurales de la pluralidad legal en el
Perú. UCP. Lima, 1999.
44
Véase en «Régimen normativo de la planificación urbana (Gaceta Jurídica. Temas
Municipales Nº 2, Lima, 1998, pp. 303-349) y Régimen Legal Urbano (Gaceta Jurídica,
Lima, 2000, p.100).
55
Hildebrando Castro Pozo Díaz
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Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
más del 60% del país y en donde se concentra casi el 30% de la población
nacional y en situación de pobreza más del 60%». Por lo que demandaron
«políticas públicas como el Programa Nacional de Desarrollo Rural y el Programa
de Promoción de Municipalidades Rurales, como efectivos gobiernos locales,
en el marco de la descentralización y modernización del Estado, encargándose
en diálogo con la sociedad civil de la promoción del desarrollo rural sostenible».
57
Hildebrando Castro Pozo Díaz
45
Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley de Bases de Municipalidades. Temas Municipales.
(pp. 13-40). Editorial Gaceta Jurídica. Lima, 1997.
58
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CAPÍTULO VII
MARCO NORMATIVO VIGENTE DE LAS COMPETENCIAS MUN ICIPALES
60
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bosques, usos ilícitos del agua, etc.), la economía rural, la lucha contra la
pobreza, los proyectos productivos, las infraestructuras y servicios básicos, la
educación, la salud, comercialización y la seguridad ciudadana, entre otros.
Por todo lo dicho, será aplicable a las municipalidades rurales cualesquiera de
las competencias generales establecidas en los Arts. 79º al Art. 85º de la Ley
Orgánica de Municipalidades, con la única restricción de las que resulten
aplicables «según el caso», es decir, siempre que se refieran y estén relacionadas
al «desarrollo rural sostenible».
Más, como quiera que en su aplicación práctica, tal como se encuentran
diseñadas puede generarse confusión, es conveniente ordenar
reglamentariamente las competencias y atribuciones de las municipalidades
rurales.
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Hildebrando Castro Pozo Díaz
46
Espejel, Samuel y otros. La acción operacional estatal y la diversidad de municipios, en:
Desarrollo, administración y planeación municipal. La experiencia del Estado de México,
IAPEM-UAM-UAEM, México, 1990.
66
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
CAPÍTULO VIII
TIPOS Y ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE MUN ICIPALIDADES RURALES
47
Maragall, Pascual. ¿Qué eran? Los Ayuntamientos. ¿Que son? Ediciones Destino. España,
1997, p. 32.
67
Hildebrando Castro Pozo Díaz
«Régimen
Centro especial» de
Provinciales Distritales Fronterizas Rurales
Poblado Lima
Metropolitana
48
Castro-Pozo Díaz, Hildebrando: Ley Orgánica de Municipalidades Comentada y
Concordada, Lima, 2003, p. 782.
49
Castro-Pozo Díaz, Hildebrando: Ley Orgánica de Municipalidades Comentada y
Concordada, Lima, 2003, p. 794.
68
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
50
Orozco Barbosa, Jaime, Tipología de los municipios de México. Gaceta Mexicana de
Administración Pública Estatal y Municipal, Nºs 42-43 y 44 de 1993.
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Hildebrando Castro Pozo Díaz
51
«Obligados los indios a abandonar sus antiguas residencias y organizarse en aldeas o
caseríos sobre la base de las ciudades españolas, cada comunidad se estableció dividida
en barrios, con cabildos, plaza pública, capilla, convento [...] estos barrios están obligados
a erogar el dinero necesario para llevar a cabo obras o a prestar su contingente de
trabajo personal cuando ellos por sí mismos pueden hacer o refaccionarlas. En los
cabildos, plazas públicas, conventos o capillas a medio terminar, en una baranda o un
conjunto de puertas y ventanas para un edificio se puede apreciar la incuria de estos
grupos. La asombrosa dejadez y falta de iniciativa de los agentes hacen perdurar su
estado inconcluso. Contribuye a agravar este mal el hecho de que, en algunas
comunidades, sus agentes son nombrados por los alcaldes distritales o provinciales,
muchas veces sin su consentimiento y hasta contra su voluntad. (Castro-Pozo,
Hildebrando. Nuestra Comunidad Indígena, 2da. Edicción, Perugraph editores, Lima,
1979 p. 47 y sgtes).
70
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
52
Alerta Agrario, Nº 127, Julio agosto de 1998. CEPES, p. 2.
53
«en las municipalidades rurales las autoridades se reúnen para revisar las tasas de carcelaje
a cerdos grandes o pequeños o el cobro por nicho a adultos ricos o pobres, tal como
ocurre en la realidad. Cenzano de los Rios, Carlos. Municipios rurales: más allá de la
postergación y el olvido». Rev. Tema Uno, Año 2, Nº 2, 1994, p. 49.
71
Hildebrando Castro Pozo Díaz
72
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
55
Távara, José. Autodiagnóstico municipal de las municipalidades de los distritos de Napo,
Torres Causana. Imaza y Cenepa, Centro poblado de Tacsha Curaray y la Provincia de
Condorcanqui. Lima, 2003.
73
Hildebrando Castro Pozo Díaz
Cuadro 1
Cuadro 2
74
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
Cuadro 3
Cuadro 4
75
Hildebrando Castro Pozo Díaz
Cuadro 5
Cuadro 5. Pese a que el Artículo 13º de la Ley Orgánica de Municipalidades
manda que las sesiones del Concejo Municipal sean públicas, en un 60% de las
municipalidades entrevistadas las sesiones no sea realizan de esta forma. Ello
evidencia la precariedad de la democracia local. Es conveniente, por ello, reforzar
las prácticas democráticas y participativas.
Adjudicación Selectiva
Cuadro 6
76
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
Cuadro 7
Comunidades Campesinas
Cuadro 8
77
Hildebrando Castro Pozo Díaz
56
Devés Valdés. E: El pensamiento indigenista en América Latina (1915-1930).- http://
mapuche.info.scorpionshops.com/mapuint / deves030600.html.como Instituciones Claves
del Desarrollo Rural Sostenible en el Perú.
57
Díaz Palacios Julio E. Gobernabilidad Local y Nuevos Roles de las Municipalidades
Rurales
78
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
58
Véase en El Peruano, 05.12.1993, p. 119342.
59
La Ley Nº 24657 considera como «tierras comunales» las originarias, las adquiridas por
el derecho común y agrario y las adjudicadas por la Reforma Agraria, precisando que
«ellas comprenden las que la comunidad viene poseyendo, incluyendo las eriazas, y las
que indican sus títulos».
79
Hildebrando Castro Pozo Díaz
60
Montoya Rojas, Rodrigo. El espejo en el que debiéramos aprender a mirar el futuro del
Perú. Navegar Río Arriba. L.R. 24.08.97, p. 28.
80
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
CAPÍTULO IX
DEBILIDAD TRIBUTARIA Y FINANCIERA DE LAS MUN ICIPALIDADES RURALES
61
El Art. 6º del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal aprobado por el
Decreto Supremo Nº 156-2004-EF del 11.11.2004, refiere que los impuestos municipales
son exclusivamente los siguientes: a) Impuesto predial; b) Impuesto de Alcabala. c)
Impuesto al patrimonio vehicular; d) Impuesto a las apuestas. e) Impuesto a los Juegos;
f) Impuesto a los Espectáculos no Deportivos. Véase en El Peruano, 15.11.2004, p. 280367.
62
A. Flores Apaza. Desigualdades Financieras en las Municipalidades. Bol. Democracia
Local. Vol. 2, Nº 6. Octubre 1989.
81
Hildebrando Castro Pozo Díaz
82
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
Dec. Leg.
Norma Ley 27013 Ley 27212 Ley 27573 Ley 27879 Ley 28128
909
Participación
3.60 3.47 3.67 3.75 3.14 3.98
%
63
La Unidad Impositiva Tributaria para el año fiscal 2004 se estableció en S/. 3 200.
83
Hildebrando Castro Pozo Díaz
84
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
CAPÍTULO X
CONCLUSIONES
86
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
87
88
Fomento de la artesanía X X X
Problemát ica y propuestas sobre las muni cipal idades rur ales
Crear empresas municipales, asociaciones, mancomunidades o consorcios Si esta
para el cumplimiento y desarrollo de sus proyectos de desarrollo local mancomunado
Infraestructuras y equipamientos X X
Habilitaciones urbanas X
89
Mercados X X X
Educación y tutela Velar por la calidad y el adecuado diseño curricular educativo en sus Si esta
cultural jurisdicciones mancomunado
Problemát ica y propuestas sobre las muni cipal idades rur ales
Organizar los registros de las organizaciones ciudadanas de sus X X X
jurisdicciones
Seguridad Reglamentar y organizar los servicios de seguridad ciudadana. X X X
ciudadana
Aprobar el plan de seguridad ciudadana que comprende la lucha Si esta
contra el abigeato y el tratamiento y mitigación de desastres mancomunado
Servicios sociales Programas de atención y lucha contra la pobreza Si esta Si esta Si esta
mancomunado mancomunado mancomunado
Programas de atención a la niñez Si esta Si esta Si esta
mancomunado mancomunado mancomunado
Otros programas que coadyuven al desarrollo y bienestar de la Si esta Si esta Si esta
población rural mancomunado mancomunado mancomunado
91
92
Fomento de la artesanía X X X
Problemát ica y propuestas sobre las muni cipal idades rur ales
para el cumplimiento y desarrollo de sus proyectos de desarrollo local mancomunado
Infraestructuras y equipamientos X X
Mercados X X X
Problemát ica y propuestas sobre las muni cipal idades rur ales
Organizar los registros de las organizaciones ciudadanas de sus X X X
jurisdicciones
Seguridad Reglamentar y organizar los servicios de seguridad ciudadana. X X X
ciudadana
Aprobar el plan de seguridad ciudadana que comprende la lucha Si esta
contra el abigeato y el tratamiento y mitigación de desastres mancomunado
Servicios sociales Programas de atención y lucha contra la pobreza Si esta Si esta Si esta
mancomunado mancomunado mancomunado
Programas de atención a la niñez Si esta
mancomunado
Otros programas que coadyuven al desarrollo y bienestar de la Si esta Si esta Si esta
población rural mancomunado mancomunado mancomunado
95
Hildebrando Castro Pozo Díaz
64
Ministerio de la Presidencia. Secretaría Técnica para el proceso de Descentralización.
Lima, 2002, p. 307.
65
Véase en: Revista Parlante Nº 72. Cusco. Centro Guaman Poma de Ayala, Febrero 2001,
p. 7.
96
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
5. EDUCACIÓN RURAL
La educación que se imparta en las zonas rurales del país debe responder a las
particularidades de cada zona o región, y en su caso, impartirse en la lengua
local de la población (Quechua, Aymara y Lenguas Amazónicas).
La educación rural debe incorporar, igualmente, las técnicas modernas y
productivas (crianza de vacunos y camélidos, piscicultura- junto con el
conocimiento tradicional en el manejo de granos nativos, cultivos y crianzas
principales del Perú.
Los centros educativos localizados en zonas rurales deben tener tratamiento
prioritario en la asignación de recursos para la atención de sus requerimientos
en infraestructura, equipamiento, materiales educativos, recursos humanos y
tecnológicos.
Los Planes de Desarrollo Concertados tienen como principal virtud haber iniciado
un interesante proceso que supera los tradicionales planes municipales, antes
preocupados básicamente en el ornato y las obras físicas en los centros poblados
urbanos.
Es necesario que se aprueben normas o directivas presupuestales que faciliten
y alienten proyectos y programas de naturaleza e impacto rural destinados a
mejorar las condiciones de vida de la población rural, lo cual actualmente las
normas presupuestales vigentes omiten explicitar y desarrollar.
97
Hildebrando Castro Pozo Díaz
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Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
99
Hildebrando Castro Pozo Díaz
CAPÍTULO XI
RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS
Reforma Constitucional
100
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
66
El Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades define como «municipalidades
ubicadas en zonas rurales» las que funcionan en capitales de provincia o distrito cuya
población urbana no es mayor que el 50% de su población total.
101
Hildebrando Castro Pozo Díaz
El desarrollo rural sostenible al que alude el Art. 139º de la Ley Nº 27972, exige
una adecuada arquitectura institucional. Debe reconocerse que esta adecuada
arquitectura institucional no solamente atañe y corresponde a las
municipalidades rurales, sino al conjunto de las entidades e instituciones
públicas y las organizaciones de la sociedad civil.
Asimismo, debemos reconocer que el desarrollo local en el Perú requiere la
participación y el tratamiento adecuado de las comunidades campesinas y
nativas y de sus autoridades comunales. Por ello, la autonomía local debe ser
efectivamente concordada y compatibilizada con la autonomía comunal de la
cual se encuentran investidas las comunidades en nuestro país.
En la redefinición del modelo institucional, compatible con los alcances de
este concepto, debe comprenderse a la administración pública en su conjunto:
nacional, regional y municipal; y además, a la propia sociedad civil. Podemos
ser municipalistas, pero forzosamente debemos reconocer que el desarrollo
rural, entre otros, demanda incorporar a la región para visualizar interacciones,
posibilidades y debilidades. Queremos ser muy enfáticos al respecto: En modo
alguno el desarrollo rural sostenible se podrá lograr únicamente con la
«municipalización administrativa de lo rural».
Se tiene que superar no solamente los criterios, las estructuras, los programas
y los métodos centralistas preexistentes, sino que, además, se debe crear una
nueva arquitectura institucional del desarrollo rural sostenible que esté acorde
con los objetivos de la descentralización.
Esta nueva arquitectura institucional que sobrepasa el estrecho marco
reglamentario del Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, se
adscribe y forma parte del proceso de reforma y modernización del Estado
dispuesta por la Ley Nº 27658 de enero del año 2002 -que lamentablemente,
hasta la fecha, no muestra resultados concretos- y debe en todos los casos
incorporar el nivel local y respetar la autonomía municipal. Además, entre
otros, debe contemplar los siguientes principios, definiciones y elementos:
• El diseño y aprobación de políticas nacionales y de planes estratégicos
del desarrollo rural, así como de los instrumentos técnicos y financieros
102
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
Es conveniente que cada uno de los tres sub tipos de municipalidades rurales
cuenten con los modelos apropiados tanto para la asignación de competencias
y atribuciones, la organización de su estructura administrativa, su financiamiento
y su normatividad. Estos modelos, como hemos dicho, no deben imponerse.
La norma, en base a los dos modelos propuestos, debe admitir el
establecimiento de diversas categorías de municipios rurales de acuerdo con
su población, número de comunidades campesinas, ubicación geográfica,
recursos y actividades económicas, ventajas y debilidades institucionales,
perfilando distintos regímenes de administración y de competencias para cada
uno de los sub tipos de municipalidades rurales presentados en nuestras
conclusiones.
103
Hildebrando Castro Pozo Díaz
104
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
106
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
67
Nos referimos al documento «Estrategia de Desarrollo Rural» de junio del 2004.
107
Hildebrando Castro Pozo Díaz
108
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
7. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
Los Concejos Municipales de las municipalidades rurales, mediante Ordenanza,
en base a la autonomía local establecida por el Art. 194º de la Constitución y el
Art. 142º de la Ley Orgánica de Municipalidades, deben aprobar su estructura
administrativa según los requerimientos y disponibilidades financieras de las
mismas. Para tal efecto, es recomendable que no se comprometa un porcentaje
mayor del 30 % del presupuesto total de la municipalidad para el pago de
personal administrativo y los demás gastos corrientes, incluidas las dietas de
los regidores y regidoras.
Asimismo, es recomendable que en caso excepcional, cuando una municipalidad
rural del rango con poblaciones inferiores a 3 000 habitantes no cuente con los
recursos y el personal administrativo necesario, el Concejo Municipal respectivo,
mediante Acuerdo de Concejo, pueda autorizar a sus regidores para que
desempeñen determinadas atribuciones administrativas o encargos de gestión
específicos en plazos determinados, sin que ello implique pago de
remuneraciones adicionales al de la dieta como regidor. Esta recomendación,
hasta que permanezca vigente la actual Ley, implica la modificación legislativa
del Artículo 11º de la Ley Nº 27972 y, por consiguiente, la formulación de la
correspondiente iniciativa o proyecto legislativo.
8. DEFENSA RIBEREÑA
110
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
Canon y regalías
Autogravámenes
Ingresos propios
111
Hildebrando Castro Pozo Díaz
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Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
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Hildebrando Castro Pozo Díaz
114
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
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Torres Causana. Imaza y Cenepa, Centro Poblado de Tacsha Curaray y la Provincia de
Condorcanqui. Lima, 2003.
115
Hildebrando Castro Pozo Díaz
ANEXOS
PROYECTO DE LEY DE REFORMA CONTITUCIONAL: DESCENTRALIZACIÓN
PARA PERFECCIONAR LA DEMOCRACIA LOCAL
CONSIDERANDO:
Que, el régimen municipal está afectado por una fuerte crisis institucional de
gobierno, lo que dificulta responder a los requerimientos de la ciudadanía y su
rol como célula básica de la democracia descentralizada;
Que, pese a los propósitos que animaron la Reforma Constitucional del Capítulo
XIV del Título IV sobre Descentralización, aprobada mediante Ley Nº 27680 de
marzo del año 2002, las municipalidades mantienen su debilidad institucional
y continúan con la carencia de recursos económicos necesarios para emprender
proyectos de desarrollo local.
Que, la precariedad estructural de las municipalidades es una expresión del
sistema político peruano que sigue siendo afectado por el viejo centralismo y
la verticalidad en la forma de conducción de los asuntos de gobierno,
considerando a las municipalidades como instituciones minusválidas para la
función gubernamental;
Que, la visión y regulación uniformista o «generalista» sobre las municipalidades
peruanas hace daño y debilita aún más la frágil democracia local, por lo que es
necesario que la legislación sobre la materia reconozca expresamente su
diversidad y heterogeneidad;
Que, los principales problemas institucionales municipales derivan de los
siguientes aspectos:
a) Deficiente, errática e inadecuada legislación municipal que hace
abstracción de la heterogeneidad de nuestras provincias y distritos;
b) La ausencia de un adecuado sistema de planificación municipal, así
como la persistencia de sistemas administrativos obsoletos y casi
siempre inadecuados a la amplia agenda de asuntos municipales, lo
que genera ineficiencia y derroche de los escasos recursos disponibles;
c) Precarización del sistema de gobierno municipal, mediante la extensión
del plazo de gobierno de las autoridades locales (alcaldes y regidores)
a cuatro (4) años;
d) Legislación electoral que propicia la elección y proclamación de
autoridades locales sin mayoría política ciudadana. El Art. 23º de la
116
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
117
Hildebrando Castro Pozo Díaz
118
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DISPOSICIÓNES TRANSITORIAS
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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
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FORMULA LEGAL
El Congreso de la República
Ha dado la Ley siguiente:
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CONSIDERANDO:
DECRETA:
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CONSIDERANDO:
DECRETA:
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Hildebrando Castro Pozo Díaz
directamente con los productores agrarios, hasta por el 100 por ciento de los
requerimientos programados para los Programas Sociales de Apoyo Alimentario,
por periodos superiores a los ejercicios presupuestales anuales.
5.5. Las adquisiciones directas de insumos a los productores agrarios se realizarán
con criterio de transparencia y con la participación de la población. Las
organizaciones sociales y/ o cualquier vecino podrán fiscalizar dichos procesos
de adquisiciones y formular consultas, a cuyo efecto tendrán acceso a la
información acerca de las adquisiciones y de la ejecución de los programas
sociales alimentarios de su jurisdicción.
130
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
131
Hildebrando Castro Pozo Díaz
132
ANALISIS DEL MARCO LEGAL PARA LAS
TRANSFERENCIAS DE LOS PROGRAMAS
SOCIALES
Lima, 2004
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
Capítulo I. NORMAS CONSTITUCIONALES
1.1. Los Derechos Sociales
1.2. La Descentralización
Capítulo II. COMPETENCIAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL
2.1. Competencia y Atribuciones del Ministerio de la Mujer
y Desarrollo Social
2..2. Competencia y Atribuciones del Ministerio de Educación
2.3. Competencia y Atribuciones del Ministerio de Salud
2.4. Competencia y Atribuciones del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento
2.5. Competencia y atribuciones de los Gobiernos Regionales
2.6. Competencia y atribuciones de las Municipalidades
Capítulo III. MARCO NORMATIVO DEL FINANCIAMIENTO DE LOS
GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES
3.1. Las normas y la realidad
3.2. Instrumentos Financieros de los Gobiernos Regionales
y de las Municipalidades
3.3. El Sistema Nacional de Inversión Pública
Capítulo IV. MARCO NORMATIVO GENERAL DE LOS PROCESOS DE
TRANSFERENCIAS
4.1. Progresividad de las Transferencias
4.2. Sistema de Acreditación
Capítulo V. MARCO NORMATIVO ESPECÍFICO DE LAS
TRANSFERENCIAS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
5.1. Revisando las normas
5.2. Las adquisiciones de insumos y productos
para los programas sociales
Hildebrando Castro Pozo Díaz
6
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
INTRODUCCIÓN
I
De acuerdo a la información del ENAHO 20011, los pobres2 del Perú -según el
gasto de los hogares- ascendían a 14 millones 609 mil habitantes, es decir el
54,8% de la población total; mientras que el 24,4% de la población nacional
está considerada en situación de pobreza extrema.3 Se ha reconocido también
que la pobreza afecta al 42,0% de la población urbana y al 78,4% de la población
rural.
Debido al predominio de la población urbana a nivel nacional, en las cifras
absolutas los pobres se dividen casi en mitades: 7 millones 281 mil son pobres
urbanos y otros 7 millones 328 mil son pobres rurales; sin embargo, la pobreza
rural es mucho más alta.
La pobreza que padece la población peruana es preocupante por su magnitud
y persistencia, y esta fuera de discusión que sus causas son estructurales.
Ciertamente, la pobreza en el país se agudizó en virtud a la política y estrategia
neoliberal aplicada en el país desde principios de la década del 90, al imponerse
un modelo económico que desreguló la protección de la industria y la producción
nacional y que abandonó la agricultura, dejando a su suerte a cientos de miles
de productores agrícolas, cooperativas y comunidades campesinas y nativas de
la costa, sierra y selva.
Durante la década del 90 en el Perú -política que persiste aún ahora- se abrió el
mercado y se favoreció la voracidad de los monopolios, aplicándose a su favor
exoneraciones tributarias, desregulaciones administrativas e imponiendo
excesivas tarifas por los servicios privatizados, sin mayor control y regulación
técnica, de tal manera que los «inversionistas» recuperarán rápida y fácilmente
lo invertido. Poco importó en esta clase de operaciones lesivas al país, asegurar
la mentada libre competencia –que sirvió solamente de pretexto para privatizar.
Tampoco interesaron los derechos y los mecanismos de protección de los
usuarios. En esta misma línea neoliberal se impulsó una reforma laboral que
1
Condiciones de vida en los departamentos del Perú, 2001. INEI, agosto 2002.
2
No están en condiciones de adquirir una Canasta Básica de Consumo.
3
Sus gastos de consumo no cubren el costo de una Canasta Básica de Alimentos.
7
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
4
Véase: Cuadro de evolución de la pobreza en el Perú entre 1997 y 2000. En: El Estado
Mafioso. Manuel Dammert Ego Aguirre. Ediciones El Virrey. Lima, 2001, p. 362.
5
El economista Fritz Du Bois, en un artículo denominado «En Piloto automático», se
pregunta ¿Cómo podemos protegernos del Estado? y él mismo se responde seriamente:
«cerrando la administración pública». El Comercio,11.01.2004, p.A4.
8
Hildebrando Castro Pozo Díaz
6
Véase en: Así se destruyó el Estado de Derecho. Henry Pease García. Congreso de la
República- 1995-2000. Lima, 2000, p. 170.
7
Véase: Los festivales de las AQV: Esterilización por alimentos. En: El Estado Mafioso.
Manuel Dammert Ego Aguirre. Ediciones El Virrey. Lima, 2001, p. 368.
9
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
II
El concepto y alcances de los términos programas sociales, programas de alivio
a la pobreza, protección social, gasto social, gastos de naturaleza social9,
asistencia y previsión social10, entre otros, son recogidos recientemente por el
ordenamiento jurídico peruano y se utilizan indistintamente. Todos ellos se
refieren y ponen de manifiesto un conjunto de instrumentos políticos,
económicos y jurídicos que aplica el Estado para cumplir su rol de bienestar.11
La democracia en nuestro país es y será débil mientras la pobreza afecte a la
mayoría de la población. Superar la debilidad de la democracia peruana requiere,
por lo menos, de una sociedad integrada. Diversos estudios reconocen que los
altos niveles de exclusión social amenazan la gobernabilidad, la estabilidad y
el perfeccionamiento de sus instituciones.
8
Anderson, Jeanine. Ni Bienestar, ni equidad: Los fundamentos de la Política Social
Peruana. Gredes, abril, 1993, p. 9.
9
Véase en: Numeral IV del Art. 22º de la Directiva para la programación y formulación
del Presupuesto de los pliegos del Gobierno Nacional para el año fiscal 2004, aprobada
por la Resolución Directoral Nº 008-2003-EF/ 76.01 del 16 de mayo del 2003.
10
En el Anexo Nº06/ GL - Tabla de funciones- de la Directiva Nº010-2003-EF/ 76.01 para la
programación del Presupuesto de los Gobiernos Locales para el 2004 aprobada por la
R.D. Nº 020-2003-EF/ 76.01, se utiliza el término Asistencia y previsión social; y en el
Anexo Nº 15/ GL, Glosario de Términos, el de Programas de Alivio a la Pobreza.
11
El glosario de términos del Sistema de Gestión Presupuestaria del Estado, aún vigente
aprobado por la Resolución Directoral Nº 007-99-EF-76.01 del 22 de febrero de 1999,
no contiene las definiciones de programas sociales ni de los derechos sociales, y más
bien contiene la definición de «Programas de Alivio a la Pobreza», como las acciones
llevadas a cabo por el Estado u organizaciones privadas, orientadas al alivio de la pobreza
mediante la generación de empleo temporal, programas de nutrición, salud básica y
planificación familiar, alimentación escolar, desarrollo de infraestructura sanitaria y
educativa, entre otros.
10
Hildebrando Castro Pozo Díaz
12
Bustelo Graffigna, Eduardo S. Salud y Ciudadanía. Una mirada a la salud en el futuro.
Santiago de Chile, marzo de 1999.
13
El documento «Bases para la elaboración del Plan Integrado de desarrollo Social de
julio del 2003, de la Comunidad Andina, al efecto enfatiza que «la reducción de la
pobreza no es consecuencia automática del crecimiento económico» y que la reducción
de la pobreza dependerá de las políticas que se instruyen «para asegurar» que los
frutos del crecimiento económico lleguen efectivamente a los sectores más pobres y
vulnerables de la población.
11
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
14
En La Ley Orgánica de Municipalidades, comentada y concordada. Editorial RAO, Lima,
2003, pp. 16 y 24, sostenemos que la Reforma municipal debe entenderse como un
proceso permanente, amplio y complejo que abarca diversos aspectos y líneas de
actuación, esquemas, estructuras, responsabilidades y atribuciones, gestión financiera
y control presupuestario, etc. y que ella debe abordar el desarrollo de mecanismos e
instrumentos que estimulen la democratización de la gestión local y la reformulación
de las gestiones urbanas, ambientales, tributarias; el diseño de sistemas de evaluación
que incorporen el impacto de las políticas y planes, las nuevas normas y reglamentos
que respondan a los diversos cambios operados; el fortalecimiento y la modernización
de los servicios públicos locales, entre otros.
12
Hildebrando Castro Pozo Díaz
13
Hildebrando CastroAnálisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
Pozo Díaz
14
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
CAPÍTULO I
NORMAS CONSTITUCIONALES
15
Documento jurídico que perfecciona y modifica ciertas disposiciones del Tratado de la
Unión europea.
15
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
16
Véase: Ciudadanía y república: La aparición de los derechos republicanos. Luiz Carlos
Bresser-Pereira, Catedrático de economía en la Fundación Getulio Vargas de Sao Paulo,
Brasil. En: Rev. Instituciones y Desarrollo. Mayo 2001, Nºs 8-9.
17
La definición clásica de los derechos sociales proviene de jurista italiano MAZZIOTTI, quien
lo expone en dos planos: el subjetivo y el objetivo. En el primero, el derecho social es «el
derecho general de cada ciudadano a participar en los beneficios de la vida asociada, el
cual se refleja en derechos específicos a determinadas prestaciones, directas o indirectas,
de parte de los poderes públicos» (1964: 804). En el segundo, el derecho social es «el
conjunto de normas a través de las cuales el Estado lleva a la práctica su función
equilibradora y moderadora de las disparidades sociales» (1964: 804) (1). El plano subjetivo
coloca al derecho social en relación a su titular, mientras que en el plano objetivo se
alude al sistema normativo de los derechos sociales y sus implicancias sobre el Estado.
18
Bienestar, justicia y mercado, trad. de Damián Salcedo, Barcelona, Paidós, 1977, pp. 61 y ss.
19
Los Estados de Bienestar del mundo capitalista desarrollado son enormemente complejos.
Su política social comprende una vasta gama de normas, programas y proyectos. Su
gasto social es grande y consta de rubros muy diversos. Los aparatos administrativos de
la política social en estos países son también complejos (el Servicio Nacional de Salud de
Inglaterra es el tercer empleador más grande del mundo occidental).
16
Hildebrando Castro Pozo Díaz
El Dr. Marcial Rubio Correa conceptualiza los derechos sociales como las «reglas
que dicta el Estado para asegurar ciertas condiciones de relación de los seres
humanos de una sociedad entre sí, y prestaciones que el Estado regula y en
algunos casos debe prestar directamente a las personas, generalmente cuando
están en incapacidad de proveer para ellas por sí mismas.20
En nuestro país, al margen del modelo político-económico y centralista que
impusieron los mentores políticos de la Constitución de 1993, ésta compromete
al Estado en su conjunto en diversas materias, servicios y actividades de interés
público y social. Todo lo cual supone su necesaria intervención en diversos
niveles y materias.21
Debe tenerse en cuenta que inclusive la más mínima fórmula de regulación
que se asigne al Estado, en modo alguno significa la «eliminación» de los resortes
e intervenciones en la realidad económico-social, sino apenas, según el
Tratadista Parejo Alfonso, «una forma especifica del ejercicio del poder público».22
El estudio de los alcances de los derechos sociales consagrados por la Constitución
de 1993 no se reduce a lo establecido en su Capítulo II del Título I, ni al largo
listado de los derechos humanos tutelados por el Art. 2º de esta Carta, sino que
-como veremos más adelante- también se encuentran engarzados a la estructura
y a los instrumentos de gestión del Estado en su conjunto.
En primer lugar, tendremos que referirnos al Capítulo II del Título I de la
Constitución, denominado precisamente «De los derechos sociales y económicos»
(Arts. 4º a 29º) mediante los cuales, entre otros, el Estado está comprometido a
proteger a la familia, al niño, al adolescente, a la madre y al anciano en situación
de abandono (Art. 4º); a la salud pública y al acceso equitativo a los servicios de
salud (Art. 9º); a la seguridad social (Arts. 10º y 12º); el derecho a la educación
según el cual «nadie debe verse impedido de recibir educación adecuada por
razón de su situación económica», etc. La educación inicial, primaria y secundaria
es obligatoria y es gratuita en las instituciones del Estado. (Arts. 13º, 14º, 16º y
17º); el trabajo es un deber y un derecho y es objeto de atención prioritaria del
Estado, para lo cual «promueve condiciones para el progreso social y económico,
en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educación
para el trabajo» (Arts. 22º y 23º), etc.
20
Véase en: Estudio de la Constitución Política de 1993. Fondo Editorial de la Pontificia
Universidad Católica del Perú. Lima, 1999, Tomo 2, p. 9.
21
Reflexión de alguna utilidad, si se tiene en cuenta que la Constitución de 1993 hasta la
fecha no ha podido ser reformada por el Congreso de la República, salvo el Capítulo en
materia de Descentralización.
22
Parejo Alfonso, L. El Estado Social Administrativo: Algunas reflexiones sobre la «crisis»
de las prestaciones y los servicios públicos. Revista de Administración Pública, Nº 153,
España. Septiembre / diciembre 2000, p. 217-249.
17
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
23
El medio ambiente sano y equilibrado es un medio para concretar el desarrollo humano,
como tal también es un derecho social.
18
Hildebrando Castro Pozo Díaz
24
En: Elementos de una teoría general de los derechos constitucionales. Universidad de
Piura. ARA Editores E.I.R.L. Lima, 2003, p. 63.
19
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
sociales –sus fallos tienen énfasis más bien en los aspectos procesales-, en la
parte considerativa de diversas sentencias ha desarrollado un conjunto de
reflexiones atinentes al tema que merecen la pena comentarse. Así, en la
sentencia de fecha 13 de marzo del 2003, recaída en el expediente N° 976-
2001-AA/TC-Huanuco, en la Acción de Amparo seguida por Eusebio Llanos
Huasco contra Telefónica del Perú S.A. ha referido que:
«Los derechos fundamentales no son sólo derechos públicos subjetivos,
esto es, libertades que garantizan sólo un status negativus, la
preservación de un ámbito de autonomía personal oponible al Estado.
A juicio del Tribunal Constitucional, al lado de la idea de los derechos
fundamentales como derechos subjetivos, también hay que reconocer
en ellos el establecimiento de verdaderos valores supremos, es decir, el
componente estructural básico del orden constitucional, «en razón de
que son la expresión jurídica de un sistema de valores, que, por decisión
del constituyente, ha de informar el conjunto de la organización jurídica
y política; (...) el fundamento del orden jurídico y de la paz social.» [STC
de España 53/1985, Fund. Jur. N°. 4]»
En la sentencia del Tribunal Constitucional que citamos, también se enfatiza lo
siguiente:
«Ello significa que los derechos fundamentales no sólo demandan
abstenciones o que se respete el ámbito de autonomía individual
garantizado en su condición de derechos subjetivos, sino también
verdaderos mandatos de actuación y deberes de protección especial de
los poderes públicos, al mismo tiempo que informan y se irradian las
relaciones entre particulares, actuando como verdaderos límites a la
autonomía privada». Y además, que: «Este especial deber de protección
que se deriva de esta concepción objetiva de los derechos
fundamentales, impone como una tarea especial del Estado su
intervención en todos aquellos casos en los que estos resulten
vulnerados, independientemente de dónde o de quiénes pueda proceder
la lesión. Con lo cual entre los sujetos pasivos de los derechos ya no
sólo se encuentra el Estado, sino también a los propios particulares». (El
subrayado es nuestro).
20
Hildebrando Castro Pozo Díaz
21
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
1.2. LA DESCENTRALIZACIÓN
La Constitución de 1993 diseño y aprobó un modelo de Estado centralista donde
el Presidente de la República fue premunido de poderes extraordinarios.
Centralista, porque las únicas competencias que se reconoció a las
Municipalidades fueron las propias de su administración, eliminando las expresas
competencias en diversas materias que establecía la Carta de 1979, perfilando
así Municipalidades como simples ejecutoras de programas y proyectos del
Gobierno Central.
Como consecuencia de este modelo centralista, y, aún estando en vigencia la
Ley Orgánica de Municipalidades Nº 23853 de 1984, las atribuciones y
competencias municipales previstas en ella sufrieron un paulatino y consistente
desmantelamiento, vía el recorte de competencias y rentas, así como mediante
la desregulación y la privatización de los servicios públicos.
Durante el gobierno fujimorista, el control de los recursos públicos casi en
exclusividad operaba en el nivel local, pues se sostenía interesadamente que
la corrupción era un problema básicamente de los niveles locales. La revocatoria
de autoridades, que se presentó como un gran avance democratizador de la
Constitución de 1993, en verdad solamente se aplicaba a los alcaldes y los
regidores, con odiosa exclusión de los ministros y de los congresistas. Esta es
la época en que se hizo famosa la frase de Alberto Fujimori sobre la «mazamorra
negra municipal»25 y la amenaza que él directamente «manejaría todo el dinero
del pueblo». Siete años después, con la revelación de los «vladivideos» de la
corrupción, el pueblo peruano recién pudo comprender a qué se estaba
refiriendo el dictador.
Como consecuencia del calamitoso derrumbe del régimen fujimorista y el inicio
del proceso de reconstrucción democrática del Estado peruano, en junio del
2002 se promulgó la Ley Nº 27680 que reformó el Capítulo XIV del Título IV de la
Constitución Política del Perú de 1993. Esta Reforma Constitucional estableció
que la descentralización es una forma de organización democrática, que
constituye una política permanente de Estado de carácter obligatorio que tiene
25
El periodista de La República, Mirko Lauer editorializaba que: «La sola frase mazamorra
negra municipal, utilizada el pasado 24 para injuriar a los alcaldes del Perú, es una
expresión que debe estar abriéndose un camino de perplejidad en la conciencia de la
ciudadanía este 28 de julio», y que [...] «Acusar a los alcaldes de estar luchando por
rescatar privilegios perdidos, y dar como respuesta a la criticas la frase «yo seré ‚ el que
haga las obras», es de un transparente autocratismo. [...] «Nunca la grosería anda muy
alejada de la arranchadera de dinero. Fujimori advierte que va a manejar todo el «dinero
del pueblo», obviamente «para que nadie se lo tire» [...] Como quien no quiere la cosa,
Fujimori está llamando, no tan veladamente, ladrones a los alcaldes de la «mazamorra
negra» Lauer, Mirko. El mejor alcalde, el emperador. L.R. 27.07.1993, p. 6.
22
Hildebrando Castro Pozo Díaz
como objetivo fundamental el desarrollo integral del país (Art. 188º). El territorio
de la República se integra por regiones, departamentos, provincias y distritos,
en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional,
regional y local. (Art. 189º).
El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales
departamentos y la provincia del Callao, a los que se denomina fictamente
«Gobiernos Regionales», aunque seguidamente se establece que mediante
referéndum pueden integrarse dos o más departamentos para constituir «una
región» y que, mientras dure ese proceso de integración, dos o más «Gobiernos
Regionales» pueden crear mecanismos de coordinación entre sí. (Art. 190º).
Los Artículos 191º a 193º de la Constitución establecen y regulan los alcances
de la autonomía, estructura orgánica, competencias y rentas de los Gobiernos
Regionales. Conforme al texto del Art. 192º, los Gobiernos Regionales tienen
competencia para promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar
los planes y programas correspondientes y en las materias señaladas en el inc.
7: agricultura pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía,
minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente.
Las Municipalidades provinciales y distritales se definen como órganos de
gobierno local, con autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia por el Artículo 194º de la Constitución.
En cuanto a las competencias locales, el Art. 195º reformado establece, entre
otros, que las Municipalidades promueven el desarrollo y la economía local y la
prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las
políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Además, aprueban «el
Plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil» y planifican «el
desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación,
urbanismo y el acondicionamiento territorial».
Una lectura atenta del Artículo 195º permite verificar que cinco de sus incisos,
en realidad, se refieren a determinadas atribuciones locales y no a competencias
locales. Concretamente, nos referimos a los incisos 1), 2), 3), 9) y 10) referidos
a la organización interna, el presupuesto, la administración de bienes y rentas,
la presentación de iniciativas legislativas y el ejercicio de otras atribuciones.
Las competencias que en verdad son reconocidas a las Municipalidades por
esta norma constitucional, son las referidas en los incisos 4), 5), 6), 7) y 8). Es
decir: En materia tributaria, servicios públicos locales, planificación urbana,
inversiones y proyectos de infraestructura local y, finalmente, las competencias
concurrentes a las que se refiere el inc. 8): educación, salud, vivienda,
saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito,
turismo, conservación de monumentos, cultura y deporte.
23
Hildebrando Castro Pozo Díaz
CAPÍTULO II
COMPETENCIAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL
26
El Art. 5º de la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, de
enero del 2002, estableció que el proceso de modernización de la gestión del Estado se
sustenta fundamentalmente en las siguientes acciones: a. Priorización de la labor de
desarrollo social en beneficio de los sectores menos favorecidos, mejorando, entre otras
acciones, la prestación de los servicios públicos. ( ‚ ) y c. Descentralización, a través del
fortalecimiento de los «Gobiernos Locales» sic. y Regionales y la gradual transferencia
de funciones.
24
Hildebrando Castro Pozo Díaz
la educación, la salud, los programas sociales, etc.-, en tanto que en el Art. 27º
refiere que serán de competencia compartida las que se fijen en la Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo «y las leyes específicas» de cada sector.
A partir de julio del 2002 con la promulgación de la Ley de Bases de la
Descentralización, y en las leyes que mencionaremos más adelante, se
establecen y asignan de manera general las nuevas competencias generales y
las de desarrollo social para el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y
para las Municipalidades.
25
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
26
Hildebrando Castro Pozo Díaz
27
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
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Hildebrando Castro Pozo Díaz
29
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
30
Hildebrando Castro Pozo Díaz
27
Conforme al Art. 20º, los presupuestos de los gobiernos regionales y locales se formulan
y ejecutan en concordancia con los Planes de Desarrollo Concertados, y el numeral 2)
de este Art. refiere que los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en función
a los planes de desarrollo y programas de inversiones concertados conforme a lo previsto
en esta Ley, sujetándose a las normas técnicas del Sistema Nacional de Inversión Pública.
31
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
• Salud Pública.
• Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas
en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura,
pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas,
transportes, comunicaciones y medio ambiente.
• Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental.
• Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas
regionales.
• Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses
públicos y privados en todos los niveles.
32
Hildebrando Castro Pozo Díaz
33
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
Asimismo el Art. 50º, modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902, confiere a los
Gobiernos Regionales competencia en materia de población, para:
a. Formular, aprobar, ejecutar, dirigir, evaluar y controlar los programas en
materia de población a nivel regional, en concordancia con la política y
plan nacional de población, en coordinación con los Gobiernos Locales.
b. Programar y desarrollar acciones que impulsen una distribución territorial
de la población, en función a las potencialidades del desarrollo regional
y en base a los planes de ordenamiento territorial y de la capacidad de
las ciudades para absorber flujos migratorios.
c. Promover la incorporación de criterios y previsiones demográficos en
los planes y programas de desarrollo urbano y regional, en coordinación
con los Gobiernos Locales.
d. Generar alternativas a la emigración rural, a través del fortalecimiento
de capacidades productivas, el mejoramiento de la infraestructura y el
28
AGHON, Gabriel. Fortalecimiento de las finanzas municipales: dificultades y nuevos
desafíos para los países de la Región. Descentralización Fiscal en América Latina y el
Caribe. CEPAL. Agosto de 1997, p. 147.
34
Hildebrando Castro Pozo Díaz
29
Texto del inciso f) modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902.
30
En realidad se tratan de competencias y atribuciones, no de funciones. Para nosotros,
en base a las definiciones dadas por el tratadista Eduardo García De Enterria y otros
autores especializados en Derecho Administrativo, las Funciones básicamente son cuatro:
La legislativa, la jurisdiccional, la administrativa y la de control o fiscalización. Las
Co
ompeteencias asignan y habilitan en determinadas materias a las entidades y organismos;
mientras que las Atriibuciones son los instrumentos que entrega la Ley para que se
cumplan, desarrollen y expliciten los roles derivados de la competencia.
35
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
36
Hildebrando Castro Pozo Díaz
37
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
5. Plan de Desarrollo Rural (Provincial o Distrital). (Inc. 5 del Art. 9º, numeral
2 del Art. 79º)
6. Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos. (Inc. 5 del Art. 9º, numeral
1.2 del Art. 79º)
7. Planes Integrales de Desarrollo – Provincial. (Inc. a) del Art. 73º)
8. Planes Integrales de Desarrollo – Distrital. (Inc. b) del Art. 73º)
9. Planes Locales en Materia Ambiental. (Numeral 3.1. del Art. 73º)
10. Planes de Infraestructura para el Desarrollo Local. (Numeral 4.1. del Art.
73º)
11. Planes de Renovación Urbana. (numeral 1.6. del Art. 79º)
12. Plan de Desarrollo Institucional. (Inc. 2 del Art. 9º)
13. Plan de Desarrollo de Capacidades. (Inc. 6 del Art. 9º)
14. Plan de Obras de Servicios Públicos o Privados. (3.2. del Art. 79º)
15. Plan de Desarrollo Social -Provincial y Distrital. (numerales 1 y 2 del Art.
84º)
38
Hildebrando Castro Pozo Díaz
39
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
40
Hildebrando Castro Pozo Díaz
31
El criterio de subsidiariedad es sido reiterado como «principio» por el Inc. 10) del Art. 8º
de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Nº 27867.
32
De acuerdo a la Ley Nº 26435, se produce un conflicto de competencia cuando alguno
de los poderes o entidades estatales señalados en el Art. 46º adopta decisiones o rehuye
deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución
y las leyes orgánicas confieren a otro poder o entidad.
41
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
33
El Decreto Legislativo Nº 952 del 02 de febrero último, que modifica casi íntegramente
el articulado del Decreto Legislativo Nº 776, vuelve a omitir en todo sentido a las
Municipalidades rurales.
42
Hildebrando Castro Pozo Díaz
34
Según datos del Censo Nacional del año 2002.
35
Así lo sostienen varios estudiosos, entre ellos Raúl Lizárraga B. Véase en: La
descentralización y el desarrollo regional y local en el ojo de la tormenta. REDES, Cusco,
Agosto del 2003, p. 14.
43
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
36
Banco Central de Reserva del Perú. Departamento de Estudios del Sector Social.
Estrategias de alivio a la pobreza, 1993, p. 60.
44
Hildebrando Castro Pozo Díaz
37
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales es perfectamente clara al respecto. El inc. a)
del Artículo 60º establece que corresponde a los Gobiernos Regionales: «Formular,
aprobar y evaluar las políticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades
de su competencia, en concordancia con la política general del gobierno nacional y los
programas correspondientes de los Gobiernos Locales» (léase Municipalidades).
Asimismo, el inciso b) del Art. 60º modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902, establece
que les corresponde a los Gobiernos Regionales: «Coordinar la ejecución por los
Gobiernos Locales de las políticas sectoriales y el funcionamiento de los programas de
lucha contra la pobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en la calidad de los
servicios, la igualdad de oportunidades con equidad de género y el fortalecimiento de
la economía regional. El Gobierno Nacional coordina el cumplimiento de la ejecución
por los Gobiernos Regionales de lo que les competa de las políticas y programas señalados
en el presente inciso»
45
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
46
Hildebrando Castro Pozo Díaz
Anál isis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
• Formula, aprueba, ejecuta y evalúa educación, cultura y recreación. jurisdicción.
el Proyecto Educativo Nacional. • Diseña, ejecuta y evalúa el • Monitorea la gestión pedagógica
• Conduce el proceso de proyecto educativo regional. y administrativa de las instituciones
planificación de la Educación. • Promueve, regula, incentiva y educativas de su jurisdicción, en
• Lidera la gestión para incrementar super visa los servicios de coordinación con las Direcciones
la inversión educativa y consolidar educación inicial, primaria, Regionales y las UGE.
el presupuesto nacional de secundaria y superior no • Apoya la creación de redes
educación. universitaria. educativas.
• Elabora los diseños curriculares • Moderniza los s is temas • Promueve la diversif icación
básicos. descentral izados de gestión curricular, incorporando
• Dirige el Programa Nacional de educativa. contenidos significativos de su
Formación y Capacitación • Incorpora a los currículos realidad sociocultural, económica,
Permanente del magisterio, en nacionales contenidos de su productiva y ecológica.
coordinación con las instancias realidad sociocultural, económica, • Construye, equipa y mantiene la
regionales y municipales. productiva. infraestructura de los locales
• Implementa la carrera pública • Promueve la educación educativos, de acuerdo al Plan de
magisterial. intercultural y el uso de lenguas Desarrollo Regional.
• Dirige el Programa Nacional de originarias. • Promueve, ejecuta y evalúa, con los
Investigación Educativa. • Diseña e implementa las políticas gobiernos regionales, programas
• Establece los lineamientos básicos de infraestructura y equipamiento, de alfabetización.
para garantizar la participación de en coordinación con las • Organiza y sostiene centros
la sociedad civil en el Municipalidades. culturales, bibliotecas, teatros y
mejoramiento de la educación. • Desarrolla los procesos de talleres de arte en provincias,
profesionalización y capacitación distritos y centros poblados.
del personal docente.
47
48
NORMATIVA • Ley Nº 28044. Ley General de • Art. 47º de la Ley Orgánica de • Art. 82º de la Ley Orgánica de
APLICABLE Educación. Gobiernos Regionales, Nº 27867. Municipalidades, Nº 27972.
COMPETENCIA EN MATERIA SOCIAL POR NIVELES DE GOBIERNO
GOBIERNO MIMDES GOBIERNOS REGIONALES MUNICIPALIDADES
Anál isis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
ATRIBUCIONES • Formula, aprueba, ejecuta y • Formula, aprueba y evaluar las • Administran, organizan y ejecutan
supervisa las políticas de mujer y políticas en materia de desarrollo los programas locales de lucha
desarrollo social. social e igualdad de oportunidades contra la pobreza y el desarrollo
• F iscaliza y supervisa el de su competencia, en social.
cumplimiento del marco normativo concordancia con la política • Promueven el empleo y el
relacionado con el ámbito de su general del Gobierno Nacional, los desarrollo de la micro y pequeña
competencia. planes sectoriales y los programas empresa urbana o rural.
• Coordina el cumplimiento de la correspondientes de los Gobiernos • Planif ican y promueven el
ejecución por los Gobiernos Locales. desarrollo social.
Regionales de la competencia de • Coordina la ejecución por los • Es tablecen canales de
las políticas y programas sociales. Gobiernos Locales de las políticas concertación.
sectoriales y el funcionamiento de • Ejecutan el Programa del Vaso de
los programas de lucha contra la Leche y demás programas de
pobreza y desarrollo social del apoyo alimentario.
Estado, con énfasis en la calidad • Llevan el regis tro de
de los servicios, la igualdad de organizaciones.
oportunidades con equidad de
género y el fortalecimiento de la
economía regional.
49
50
Anál isis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
circunscripción, de manera concertada con las circunscripción aplicando estrategias participativas.
Municipalidades distritales de su jurisdicción. • Reconocen y regis tran a las instituciones y
• Establecen canales de concertación entre las organizaciones que realizan acción y promoción social
instituciones que trabajan en defensa de los derechos concertada con el gobierno local.
de niños y adolescentes, mujeres, discapacitados y • Organizan, administran y ejecutan los programas
adultos mayores, manteniendo un registro actualizado. locales de lucha contra la pobreza y de desarrollo social
• Ejecutan el Programa del Vaso de Leche y demás del Estado, propios y transferidos.
programas de apoyo alimentario con participación de • Organizan, administran y ejecutan los programas
la población y en concordancia con la legislación sobre locales de asistencia, protección y apoyo a la población
la materia, cuando la Municipalidad distrital no pueda en riesgo, de niños, adolescentes, mujeres, adultos
asumirlo. mayores, personas con discapacidad y otros grupos
• Establecen canales de comunicación y cooperación de la población en situación de discriminación.
entre los vecinos y los programas sociales • Contribuyen al diseño de las políticas y planes
nacionales, regionales y provinciales de desarrollo
social, y de protección y apoyo a la población en riesgo.
• Facilitan y participan en los espacios de concertación
y participación ciudadana para la planificación, gestión
y vigilancia de los programas locales de desarrollo
social.
• Promueven y concertan a la cooperación pública y
privada en los distintos programas sociales locales.
51
52
NORMATIVA • Art. 195º Constitución Política del Perú 1993. • Art. 195º Constitución Política del Perú 1993.
• Art. 73º, 84º, 141º Ley Orgánica de Municipalidades, • Art. 73º, 84º, 141º Ley Orgánica de Municipalidades,
Ley Nº 27972. Ley Nº 27972.
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
CAPÍTULO III
MARCO NORMATIVO DEL FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
Y MUN ICIPALIDADES
53
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
54
Hildebrando Castro Pozo Díaz
55
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
Finalmente, anotamos que esta Ley de Presupuesto para el año fiscal 2004, en su
Artículo 31º autoriza a los Titulares de Sector y de Pliegos para que mediante
convenios interinstitucionales, lleven a cabo negociaciones conducentes a las
compras de bienes o la contratación de servicios, aprovechando las economías
de escala de una compra conjunta en las mejores y más ventajosas condiciones
para el Estado, conforme a la normatividad vigente.
56
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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
38
El representante del Poder Ejecutivo, Sr. Kurt Burneo, en su exposición ante la Comisión de
Presupuesto del Congreso de la República dio cuenta que el Presupuesto para el próximo
año 2004 alcanzaba los 44 mil 114 millones de soles, y que, de este monto que supone el
100%, S/. 33 mil 828 millones corresponde al Gobierno Nacional (77%), S/. 6 mil 707 millones
a los Gobiernos Regionales (15%) y S/. 3 mil 579 millones a los Gobiernos Locales (8%).
58
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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
CAPÍTULO IV
MARCO NORMATIVO GENERAL DE LOS PROCESOS DE TRANSFERENCIAS
4.1. PROGRESIVI DAD DE LAS TRANSFERENCIAS
63
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40
La Ley, sin embargo alivia de presentar todos estos requisitos a las Municipalidades que
perciben 8 UITs por concepto de FONCOMÚN o las que no cuenten con la capacidad
instalada, las que deben presentar los siguientes requisitos mínimos «simplificados»: a)
Plan de Desarrollo Municipal Concertado y Presupuesto Participativo del ejercicio fiscal
en el que se solicita la transferencia; b) Acta de Instalación y de Sesiones del Consejo de
Coordinación Local; c) Ejecución presupuestal en el ejercicio anterior, superior o igual al
80% del Presupuesto Institucional Modificado.
70
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71
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
41
Véase: La transferencia de los programas sociales. En: Revista «Parlante» Cusco, Año
18, Nº 80, diciembre del 2003, pp. 6-7.
72
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73
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CAPÍTULO V
MARCO NORMATIVO ESPECIFICO DE LAS TRANSFERENCIAS DE LOS
PROGRAMAS SOCIALES
74
Hildebrando Castro Pozo Díaz
42
Esta Comisión estuvo integrada, entre otros, por profesionales del Ministerio de
Promoción de la Mujer, -PRONAA, ministerios de Educación, Salud, Agricultura, Pesquería,
de la Presidencia y el FONCODES.
43
Véase en: El Comercio, 21.05.2000, p. B1.
75
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
76
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44
El Art. 3º del D.S. Nº 008-2003-PCM se refiere a la transferencia de los programas de
comedores, Alimentos por Trabajo y Hogares y Albergues a cargo del PRONAA a favor
de 67 municipalidades, con alimentos de acuerdo a la valorización que figura en el
anexo 2.
78
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
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79
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
Al respecto, debemos remarcar que tanto las leyes sobre competencias en materia
de desarrollo social, como los Decretos Supremos Nºs 036-2003-PCM y 088-2003-
PCM -que autorizan la transferencia de dichos programas sociales alimentarios a
favor de las Municipalidades y que regulan sobre la gestión de los mismos- no
contienen el diseño ni referencia alguna a los procedimientos y a las normas
aplicables por las Municipalidades para las adquisiciones de los insumos y
productos agrarios, pese a que ello en todo sistema de transferencia reviste
primordial importancia a fin de garantizar una gestión estable. Además, las normas
de excepción sobre adquisiciones directas a productores agrarios -que hemos
señalado- se refieren expresamente y/o autorizan y habilitan únicamente al
PRONAA, a FONCODES, al Ministerio de Agricultura y a los organismos del Estado
a cargo de programas sociales alimentarios, mas no a las Municipalidades:
Si bien el Art. 6º de la Ley Nº 27767aludía la programación anual de adquisiciones
de los productos agropecuarios e hidrobiológicos, las normas de adquisiciones
para los programas sociales debieran adoptar y aplicar la modalidad de
adquisiciones conjuntas45 a fin de aminorar sus costos.
80
Hildebrando Castro Pozo Díaz
45
Conforme a los artículos 88º y siguientes del nuevo Texto Único Ordenado de la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo Nº 084-
2004-PCM actualmente se permiten las denominadas «Compras Corporativas» mediante
la celebración de convenios interinstitucionales para el desarrollo de un «proceso de
selección único» que permita aprovechar los beneficios de la economía de escala, en las
mejores y más ventajosas condiciones para el Estado.
46
Informe elaborado a raíz del pedido de información formulado al Ministerio de la Mujer
y Desarrollo Social, por el Congresista mediante Oficio Nº 830-2003-PMM-CR del 29 de
julio del 2003 en el cual refiere que la R.M. Nº 379-2003-MINDES del 20.06.2003
contraviene «el principio de jerarquía de normas que establece nuestro ordenamiento
jurídico».
81
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
47
García de Enterria, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo. Edit. Civitas S.A.
Madrid, 1993, p. 436.
48
Mario Linares. El Contrato Estatal. Editorial Grijley. 2002, p. 40.
49
José Ignacio Monedero Gil. Doctrina del Contrato del Estado. Instituto de Estudios
Fiscales. España, 1977, p. 126.
82
Hildebrando Castro Pozo Díaz
50
El Art. 21º D.S. Nº 012 2001 PCM del 12.02.2001. Texto Único Ordenado de la Ley de
Contrataciones y Adjudicaciones del Estado consideraba situación de urgencia cuando
la ausencia extraordinaria e imprevisible de determinado bien o servicio compromete
en forma directa e inminente la continuidad de los servicios esenciales o de las operaciones
productivas que la Entidad tiene a su cargo. Dicha situación faculta a la Entidad a la
adquisición o contratación de los bienes, servicios u obras sólo por el tiempo o cantidad,
según sea el caso, necesario para llevar a cabo el proceso de selección que corresponda.
83
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
84
Hildebrando Castro Pozo Díaz
CAPÍTULO VI
MARCO NORMATIVO SOBRE PARTICIPACIÓN Y DE LAS ORGANIZACIONES
SOCIALES
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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
51
Adminis t ración y Función Pública. Rev. Documen tación Adminis t rativa Nº 423
(Septiembre-Diciembre, 1995).
90
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52
[1]GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho
Administrativo. 6ta Edic. Madrid, 1993, Tomo II, p. 87
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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
CAPÍTULO VII
INDICADORES SOCIALES
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Hildebrando CastroAnálisis
Pozo Díaz
del marco legal para las transferencias de los programas sociales
CAPÍTULO VIII
LEGISLACIÓN COMPARADA
8.1. ARGENTI NA
La Constitución Nacional de Argentina consagra los derechos sociales en su
Art. 14º, en tanto que en el Art. 43º se regulan los denominados «derechos
complementarios» derivados de la constitucionalización de los tratados
internacionales sobre derechos humanos. El Art. 75º, inc. 23, encarga al Congreso
legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real
de oportunidades, de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos
reconocidos por la Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre
derechos humanos, en particular, los que se refieren a los niños, mujeres,
ancianos y personas con discapacidad.
La Constitución Argentina, así como enuncia los derechos humanos, también
determina los deberes del Estado con el propósito de hacer efectivos aquéllos.
Los Arts. 37, 41º, 42º y 75º disponen que se asegure y promocione los derechos
sociales enunciados. Dromí afirma que la Constitución «avala y afianza la
operatividad de los derechos y ordena al Estado que los proteja en cuanto a su
ejercicio».53 Argentina ha organizado los siguientes programas sociales:
Programa de Fomento del empleo.- A cargo de la Dirección Nacional de
Promoción del Empleo. Secretaría de Empleo. Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social de la Nación (MTEySS), de las municipalidades y comunas.
Tiene como fuente de financiamiento los fondos nacionales.
Este programa brinda ayuda económica a los jefes/jefas de hogar desempleados
con hijos menores, proporciona capacitación laboral a los beneficiarios y su
incorporación a la educación formal y se aplica en proyectos productivos o en
servicios comunitarios. La ejecución de este Programa se realiza a través de las
municipalidades y comunas.
Programa Familias por la Inclusión Social.- Tiene por objetivo promover el
desarrollo, la salud y permanencia en el sistema educativo de los niños y evitar
la exclusión social de la familia en situación de pobreza mediante el pago de
transferencias monetarias a las familias beneficiarias. Este programa se ejecuta
53
Roberto Dromí: Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina. 5ta Edicc. Buenos
Aires, 1996, p. 89
94
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
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Hildebrando Castro Pozo Díaz
8.2. B OLIVIA
Conforme al texto del Artículo constitucional 158º, el Estado tiene la obligación
de defender el capital humano protegiendo la salud de la población; asegurar
la continuidad de sus medios de subsistencia y rehabilitación de las personas
inutilizadas. Asimismo, el Art. 162º prescribe que las disposiciones sociales son
de orden público, y que, inclusive, pueden ser retroactivas cuando la ley
expresamente lo determine.
El Art. 164º reconoce que el servicio y la asistencia sociales son funciones del
Estado y que las condiciones de las mismas serán determinadas por ley. Las
«normas relativas a la salud pública son de carácter coercitivo y obligatorio». El
Art. 199º de la Constitución de Bolivia establece que el Estado protegerá la
salud física, mental y moral de la infancia, y defenderá los derechos del niño al
hogar y a la educación.
Entre los principales programas sociales que Bolivia desarrolla podemos
mencionar los siguientes: i) El Programa de Desarrollo de Comunidades Rurales
(PDCR-II) destinado al financiamiento de proyectos de pequeña escala
relacionados con la producción y comercialización agropecuaria de pequeñas
unidades rurales. Este programa, financia la construcción de centros de acopio,
silos, el mantenimiento de caminos e infraestructura pecuaria en general. ii) El
Programa Nacional de Atención de Menores de 6 años (PAN); iii) El Programa
para la Seguridad Alimentaria (PASA) que busca garantizar el consumo mínimo
de calorías a la población en situación de extrema pobreza de 9 departamentos.
La Ley de Descentralización Administrativa de julio de 1995 regula el
funcionamiento del Estado en tres niveles (Ejecutivo, departamentos y
municipios e instituyó los Comités de Vigilancia conformados por representantes
de organizaciones de la sociedad civil. Esta norma se complementa con la Ley
de Participación Popular que define la competencia y asigna recursos a los
gobiernos municipales a quienes les transfiere las atribuciones de administrar
la infraestructura de educación, salud, caminos, etc.
96
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
97
Hildebrando Castro Pozo Díaz
8.3. COLOMBIA
El Art. 48º de la Constitución de Colombia establece que la Seguridad Social es
un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. El Art. 49º
prescribe que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios
públicos a cargo del Estado que garantiza a todas las personas el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Conforme a
este texto constitucional los servicios de salud se organizan en forma
descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.
Todo niño menor de un año que no esté cubierto por algún tipo de protección
o de seguridad social, tendrá derecho a recibir atención gratuita en todas las
instituciones de salud que reciban aportes del Estado.
La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene
función social. La educación es gratuita en las instituciones del Estado, sin
perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
(Art. 67º)
El Art. 51º instituye que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda
digna, y que el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho, promoviendo planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados
de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución.
98
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
99
Hildebrando Castro Pozo Díaz
54
El Art. 49º de esta Ley entiende por población pobre por atender, a la urbana y rural de
cada distrito, municipio o corregimiento departamental, identificada como pobre por
el Sistema de Identificación de Beneficiarios que defina el Conpes, no afiliada al régimen
contributivo o a un régimen excepcional, ni financiada con recursos de subsidios a la
demanda.
101
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
100
Hildebrando Castro Pozo Díaz
8.4. CHI LE
La Constitución de 1980 establece que es deber de los órganos del Estado
respetar y promover los derechos, garantizados por la Constitución, así como
por los tratados internacionales.
El Art. 3º de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado de Chile, dispone que la misma está al servicio de la
persona humana y que su finalidad es promover el bien común atendiendo las
necesidades públicas en forma continua y permanente, fomentando el desarrollo
del país, mediante la aprobación, ejecución y control de políticas, planes,
programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal.
A fines del 2003 el Congreso Chileno, y específicamente la Comisión de Hacienda
del Senado, analizó y dictaminó el Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo que con
el carácter de «suma urgencia» propuso modificaciones a la legislación tributaria
con objeto financiar el gasto asociado a la reforma de salud y al sistema Chile
Solidario y asegurar el financiamiento para programas sociales existentes. Este
proyecto del Poder Ejecutivo, de 7 artículos permanentes y uno transitorio,
planteó en atención al efecto fiscal negativo proveniente de la aplicación de
los tratados de libre comercio con la Unión Europea y los Estados Unidos de
América y con la República de Corea: i) el aumento transitorio de la tasa general
del Impuesto al Valor Agregado de 18% a 19%, a partir del 1 de octubre de
2003; ii) el establecimiento de un impuesto a la importación o la primera venta
en el país del petróleo diesel, a partir del 1 de enero de 2004, de 0,1 Unidades
Tributarias Mensuales por metro cúbico; y, desde el 1 de enero de 2005, en 0,2
Unidades Tributarias Mensuales por metro cúbico; iii) Homogeneizar la tasa
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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
del impuesto a los cigarrillos, cigarros puros y tabaco en 61%; y iv) Mejorar la
fiscalización del impuesto a los tabacos manufacturados.
El Ministro de Hacienda de Chile sustentó el Proyecto en la necesidad de la
conciliación del impulso al crecimiento con la impostergable necesidad de actuar
firmemente en el campo social, lo que hace necesario un esfuerzo compartido
con el fin de no afectar el desarrollo sostenido de las políticas sociales. La
medida fiscal es de impacto, pues la recaudación estimada del incremento de
1% en el IVA se estimó en $225 596 millones anuales, a contar del año 2004, en
tanto que el aumento total de impuestos con el proyecto de ley alcanzaría a la
suma US$ 1 139 millones.
Asimismo, en el presupuesto para el año fiscal del 2003 Chile centró sus
esfuerzos en la reforma a la salud y el denominado Plan Auge, como uno de
los aspectos centrales del gasto social al que se suman los esfuerzos por
incrementar la cobertura y la calidad educacional y los programas de asistencia
para la erradicación de la indigencia y para la promoción social. La salud contará
con un presupuesto asignado de 656 mil 691 millones 158 mil pesos, lo que
representa un aumento de un 8% real respecto del ejercicio anterior.
La ley de presupuesto para el año 2004 asignó 7 mil 417 millones de pesos al
sistema Chile Solidario que atiende unas 250 mil familias. En materia de empleo,
el presupuesto contempla la generación de al menos 100 mil puestos de trabajo
con apoyo fiscal y se mantiene la facultad para que, ante un eventual deterioro
de la situación económica, puedan generarse adicionalmente recursos que
permitan llegar a los 150 mil empleos.
Chile viene discutiendo la descentralización y organización de los programas
sociales, dado que su gobierno nacional en su afán de erradicar la extrema
pobreza creó diversos programas sociales y otros tantos fondos para su atención.
8.5. ECUADOR
La Constitución del Ecuador de 1998 define un régimen de Estado Social de Derecho
que promueve la distribución equitativa del bienestar, incorporando explícitamente
los principios básicos de instrumentos internacionales sobre derechos humanos y
el desarrollo social. Los Arts. 42º y 43º comprometen al Estado para garantizar el
derecho a la salud, su promoción y protección, por medio del desarrollo de la
seguridad alimentaria, la provisión de agua potable y el saneamiento básico, así
como a desarrollar programas y acciones de salud pública gratuitos.
El Art. 48º obliga al Estado, a la sociedad y la familia, promover con máxima
prioridad el desarrollo integral de niños y adolescentes y asegurar el ejercicio
pleno de sus derechos a cuyo efecto el Art. 50º establece que el Estado adoptará,
entre otros, las siguientes garantías:
103
Hildebrando Castro Pozo Díaz
• Atención prioritaria para los menores de seis años que garantice nutrición,
salud, educación y cuidado diario.
• Protección especial en el trabajo, y contra la explotación económica en
condiciones laborales peligrosas, que perjudiquen su educación o sean
nocivas para su salud o su desarrollo personal.
• Atención preferente para su plena integración social, a los que tengan
discapacidad.
• Protección contra el tráfico de menores, pornografía, prostitución,
explotación sexual, uso de estupefacientes, sustancias psicotrópicas y
consumo de bebidas alcohólicas.
• Prevención y atención contra el maltrato, negligencia, discriminación y
violencia.
• Atención prioritaria en casos de desastres y conflictos armados.
104
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
8.6. ESPAÑA
En España los servicios sociales son básicamente competencia de las
comunidades autónomas y de los municipios. El Artículo 50º de la Constitución
establece que los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas
y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos
durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones
familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales
que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.
Los Artículos 148º y 157º de la Constitución establecen que las Comunidades
Autónomas son competentes en materia de «asistencia social» y el respectivo
marco general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas,
ésta última desarrollada por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de
Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) que establece el régimen
jurídico general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.
El Fondo de Compensación Ínter territorial tiene como finalidad, según lo
dispuesto en el artículo 158.2 de la Constitución, corregir los desequilibrios
económicos ínter territoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad.
El Art.25.2. k. de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local establece que
el Municipio ejercerá competencia en materia de «prestación de servicios
sociales y de promoción y reinserción social».
La generalidad de la legislación autonómica ha desarrollado los preceptos
constitucionales referidos.55
Así, Galicia mediante la Ley 4/1993 aprobó la Ley de Servicios Sociales la misma
que establece la estructura del sistema integrado de servicios sociales. Conforme
Art. 3º, son principios del sistema de servicios sociales los siguientes:
• Responsabilidad pública. Los poderes públicos promoverán y garantizarán
la prestación de servicios sociales mediante la aportación de medios
financieros, técnicos y humanos adecuados.
• Reconocimiento y apoyo de la iniciativa social. Se reconoce y apoya la
iniciativa social, entendiéndose por tal iniciativa privada sin ánimo de
lucro, que podrá colaborar en la prestación de los servicios sociales dentro
del marco definido en la presente ley.
• Reconocimiento de la iniciativa privada con ánimo de lucro. Se reconoce
la iniciativa privada con ánimo de lucro, que podrá concurrir a la prestación
55
Federico Castillo Blanco y Rafael Barranco Vela en: «Competencias Locales en Materia
de Servicios Sociales» T.A.L. Nº 56 CEMCI, Granada-España, 1994, p. 77 hacen una relación
de las sucesivas leyes de las comunidades autónomas sobre la materia,
105
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Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
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Hildebrando Castro Pozo Díaz
Los Consejos Locales de Servicios Sociales tienen carácter consultivo para los
temas relativos a la planificación, organización y funcionamiento de los Servicios
Sociales y deben fomentar la participación ciudadana en la prestación de los
Servicios Sociales.
Los municipios pueden constituir mancomunidades para el ejercicio de la
competencia en la materia.
El Art. 43º establece las fuentes de financiamiento, siguientes:
a. Los Presupuestos de las Administraciones que actúan en el ámbito de la
Comunidad Autónoma de La Rioja.
b. La aportación de las personas usuarias; y
c. Cualquier otra aportación económica de naturaleza pública o privada.
108
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
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8.8. VENEZUELA
La Constitución venezolana en el Capítulo V, Derechos Sociales y de las Familias,
desarrolla un conjunto de preceptos que garantizan el desarrollo integral de las
personas. Así, el Artículo 82º compromete al Estado dar prioridad a las familias
y de garantizar los medios para que éstas y especialmente las de escasos
recursos, puedan acceder a las políticas sociales y al crédito para la construcción,
adquisición o ampliación de viviendas.
Conforme al Art. 84º de la Constitución, el Estado gestiona un sistema público
nacional de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo,
integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios de gratuidad,
universalidad, integralidad, equidad, integración social y solidaridad. La
comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma de
decisiones sobre la planificación, ejecución y control de la política específica
en las instituciones públicas de salud. Conforme al Art. 86º toda persona tiene
derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo,
que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad,
paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad,
necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez,
viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier
otra circunstancia de previsión social.
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CAPÍTULO IX
CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS
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56
Hemos mencionado, al efecto, que en el Perú existen 7 millones 328 mil pobres rurales.
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