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“It is better that they do it imperfectly than for you to do it perfectly; for it is their war, their
country and your time is short” 1 .
1
T. E. Lawrence, “Los siete pilares de la sabiduría”,. (“… es mejor que ellos lo hagan de manera imperfecta a que tú lo
hagas a la perfección; porque es su guerra, su país y tu tiempo es breve”).
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Los términos lecciones aprendidas y buenas prácticas han empezado a aparecer en el lenguaje
vinculado a la acción humanitaria y la rehabilitación posbélica desde hace algunos años. El fin
detrás de estos conceptos es evitar la repetición de errores y tratar de no tener que “reinventar
la rueda” como se diría comúnmente todas las ocasiones que nos encontramos ante una
situación o un problema ante el que, con toda probabilidad, otros se han encontrado
anteriormente. Sin embargo, pese a ser términos que dominan el lenguaje no se puede decir
que tengan una traslación directa en el trabajo diario. Las buenas prácticas y las lecciones
aprendidas existen y por tanto crean conocimiento, pero lo que no se ha logrado aún es una
gestión eficaz y accesible de este conocimiento.
Se podrían considerar lecciones aprendidas las conclusiones que se obtienen una vez que se
ha realizado una tarea concreta. Esto es, cuando se evalúa la labor realizada comparándola
con los resultados obtenidos según los objetivos marcados y el tiempo, el esfuerzo y, en
muchas ocasiones, el dinero invertido. Las conclusiones resultantes tras este tipo de
evaluaciones se podrían considerar lecciones aprendidas. Aunque en muchas ocasiones los
trabajadores vinculados a la rehabilitación posbélica suelen referirse a ellas como “lecciones no
aprendidas”, haciendo referencia a la cantidad de ocasiones en las que se vuelven a cometer
los mismos errores que en el pasado.
Para UNICEF, según refleja en la página web “Evaluación y Buenas Prácticas” 2 identificar
buenas prácticas es una parte necesaria del aprendizaje de la organización y la búsqueda de la
excelencia. Su identificación es parte del proceso continúo de supervisión y evaluación, y todas
son parte de un intento de comprender mejor qué es lo que funciona y qué es lo que no
funciona, cómo y en qué condiciones. Las buenas prácticas, que UNICEF las distingue de
lecciones considerando éstas como algo mucho más explícitamente sustantivadas, permiten a
UNICEF y sus contrapartes aprender de la experiencia y tratar de buscar las mejores formas de
actuación en cada uno de los contextos.
Suele ocurrir que de una lección aprendida se extrae una buena práctica y viceversa. Por lo
tanto son dos conceptos que suelen aparecer unidos en la literatura que se dedica al estudio
de los procesos de rehabilitación posbélica y, sobre todo, de la respuesta internacional. Aunque
según señala I. Smillie 3 , cuando en una evaluación se menciona el término “lecciones
aprendidas” éste a menudo sólo quiere decir “lecciones”. En este sentido y tal y como refleja K.
Bush en el documento que da inicio al debate acerca de la evaluación del impacto en la paz y
el conflicto 4 (PCIA, por sus siglas en inglés), los costes de este aprendizaje son asumidos de
manera desproporcionada más por las poblaciones del sur que por las poblaciones del norte.
2
Véase http://www.unicef.org/evaluation/
3
I. Smillie; “The Alms Bazaar: Altruism Ander FIRE –non-Profit Organizations and Internacional Development”,
IDRC/ITDG Publishing, Ottawa,1995.
4
K. Bush, Ph.D; A Measure of Peace: Peace and Conflict Impact Assessment (PCIA) of Development Projects in
Conflict Zones. Working Paper No. 1. Marzo, 1998. The Peacebuilding and Reconstruction Program Initiative & The
Evaluation Unit. Véase en:
http://www.idrc.ca/uploads/user-S/10533919790A_Measure_of_Peace.pdf
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Es aquí entones donde entraría otro concepto de elaboración reciente y gran auge entre las
grandes corporaciones capitalistas: la “gestión del conocimiento”.
Tres años más tarde el Informe del Panel sobre las Operaciones de Paz de Naciones Unidas,
más conocido por Informe Brahimi 6 , en referencia al responsable del panel, L. Brahimi, ex
Ministro de Asuntos Exteriores de Argelia, señalaba que no se había hecho lo suficiente para
mejorar la capacidad del sistema para trasladar la experiencia acumulada en el terreno en
procedimientos, planes o mandatos. Asimismo, señalaba que el trabajo de la Unidad de
Lecciones Aprendidas del Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz no
parecía haber tenido un gran impacto en la práctica de las operaciones de paz y la recopilación
de lecciones aprendidas parece ocurrir sobre todo al término de la misión. El informe
denunciaba la pérdida que esta forma de actuar entrañaba, dado que las experiencias
adquiridas deberían ser captadas y retenidas para el beneficio de otros actores de la propia
operación o de operaciones venideras. Así, las lecciones aprendidas deberían considerarse
como una fase de la gestión de la información que contribuya a la mejora de las operaciones
en el día a día. El Informe Brahimi sugería que la Unidad de Lecciones Aprendidas debía ser
mejorada y trasladada a la oficina de operaciones del Departamento de Operaciones de
Mantenimiento de la Paz.
5
Report of the Office of Internal Oversight Services on the In-depth Evaluation of the Department of Humanitarian
Affairs (E/AC.51/1997/3) en: http://www.un.org/Depts/oios/reports/eac51973.htm#Lessons
6
Report of the Panel on United Nations Peace Operations. A/55/305–S/2000/809 de 21 de agosto de 2000
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
julio de 2005 esta Unidad fue rebautizada como la Sección de Buenas Practicas del
Mantenimiento de la Paz 7 (PBPS, por sus siglas en inglés).
7
Para más información véase la página web de la PBPS en: http://www.un.org/Depts/dpko/lessons/
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Las redes de gestión del conocimiento reseñadas anteriormente dan una pequeña muestra de
la amplia variedad de instrumentos que existen para tratar de contribuir a una mejora en la
gestión del conocimiento y a una transferencia de las lecciones aprendidas.
Sin embargo, esta pluralidad también puede tener la desventaja de la dispersión, un efecto que
no contribuye a la eficacia. Seria necesario que esta “memoria” de actuaciones pudiera estar
fácilmente disponible para que los actuales actores de la rehabilitación, o los que pueda haber
en un futuro, puedan acceder a ella fácilmente. Así se contribuiría a mejorar la intervención de
la comunidad internacional en los procesos de rehabilitación posbélica o, al menos, a evitar la
constante repetición de errores, que sobre todo perjudican a las poblaciones afectadas.
A continuación y con el objetivo de dar una muestra práctica de en qué consiste una lección
aprendida o una buena práctica y el activo de conocimiento que existe actualmente esparcido
entre los actores de la rehabilitación posbélica, se recogen aquí algunos ejemplos de buenas
prácticas y lecciones aprendidas. En su recopilación se ha seguido la estructura por pilares de
la rehabilitación que se mencionó al inicio de este estudio.
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
A modo de ejemplo de buenas prácticas, se recoge una breve descripción del proyecto “Arms
for Development”, una iniciativa de seguridad del PNUD y el Gobierno de Sierra Leona cuyo
objetivo es vincular la seguridad y el desarrollo a través del fortalecimiento de las comunidades
locales.
8
PNUD: “Arms for Development”, Daniel Ladoucer, Responsable del programa. Este proyecto es la continuación de la
Fase de Asistencia Preparatoria (Community Arms Collection and Development – CACD II) iniciada en noviembre del
2002.
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
9
Woodward, Susan L.; Economic Priorities for Peace Implementation. Nueva York. Octubre de 2002.
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Este tercer eje engloba todos los aspectos relacionados con la construcción de gobierno buen
gobierno y el fomento de la participación de la sociedad, las cuestiones relacionadas con la
dimensión regional, así como la reinserción en foros internacionales y el empoderamiento de la
sociedad civil.
Uno de los aspectos menos conocidos y que se suele descuidar en el momento de poner en
marcha un proceso de rehabilitación posbélica es el que estaría vinculado con la cuestión del
empoderamiento de la sociedad civil. Pero en este caso a través del fomento de la apropiación
del proceso por parte de la sociedad civil, utilizando para ello campañas de información. Por
este motivo, se ha decidido dedicar el ejemplo de buenas prácticas elegido para este eje a este
ámbito.
Entre los factores que los medios de comunicación pueden contribuir a contrarrestar se pueden
destacar los siguientes:
contribuir a subvertir estas acciones, sino también a la construcción de la paz tras el término de
un enfrentamiento armado y al empoderamiento de la población.
En 1997 la tasa de retorno de las minorías era mínima en comparación con los medios
desplegados por la comunidad internacional para fomentar su retorno, principal requisito de los
Acuerdos de Dayton. Uno de los factores que logró romper esta dinámica y contribuyó a un
incremento de la tasa de retorno de las minorías fue la decisión del Alto Representante en
coordinación con ACNUR de poner en marcha un Grupo de Trabajo para el Retorno y la
Reconstrucción (RRTF, por sus siglas en inglés), que coordinará todos los proyectos,
programas y políticas de la comunidad internacional, los donantes, ONG locales e
internacionales, Naciones Unidas, SFOR, destinados a facilitar el retorno de las minorías 10 .
Este objetivo no habría podido lograrse de no haber combinado estos esfuerzos con la puesta
en marcha de una estrategia de comunicación destinada a proporcionar a las minorías, así
como a la población en el lugar de retorno, la información que éstas necesitaban para:
• Tener una información veraz y precisa acerca de la situación en los lugares de retorno.
Muchos de estos grupos de personas refugiadas recibían información sesgada y
manipulada acerca de la situación real en el ligar de origen con el objetivo de evitar su
retorno y fomentar la polarización creada con la guerra, por lo que era importante
contrarrestar esta información interesada y manipulada.
• Conocer los programas y proyectos (de reconstrucción, educación, salud, distribución
de material para trabajar el campo, etc.) puestos en marcha por la comunidad
internacional para facilitar su retorno y reintegración.
• Y, sobre todo, conocer las reformas políticas puestas en marcha desde el fin de la
guerra para saber cuáles eran sus derechos y sus obligaciones.
A los dos años de su puesta en marcha la tasa de retorno de las minorías se incrementó de
manera continuada, pese a que las cifras continuaban siendo decepcionantes. Aunque uno de
los logros del RRTF fue la apertura de algunas de las zonas cerradas más opuestas al retorno
de las minorías hasta la fecha.
A modo de ejemplo la campaña puesta en marcha por la comunidad internacional para evitar el
saqueo de las casas por parte de los ocupantes de las mismas, cuando éstos eran desalojados
en aplicación de las leyes de propiedad puestas en marcha por el Alto Representante. Este
saqueo, que, en algunas circunstancias consistía en quitar el tejado, sacar los marcos de
puertas y ventanas o los sanitarios y tuberías, dejaba las casas inutilizables para sus
propietarios que no lo denunciaban por considerar que lo que les ocurría era lo normal y nada
podría hacer la ley contra ello. Una vez llevada a cabo la campaña de comunicación, cuya
principal característica es que fue creada por la comunidad internacional pero promovida por el
Ministerio del Interior, de manera que el mensaje salía del propio Gobierno de Bosnia y
Herzegovina y no de la comunidad internacional, aunque ésta lo hubiera ideado, se constató un
incremento de las denuncias de casas saqueadas del 5% al 85% en algunos cantones, como
por ejemplo el cantón de Zenica. Pero, no sólo esto, también se descubrió finalmente que
muchas de las personas desalojadas que saqueaban las casas lo hacían pensando que no
estaban cometiendo un crimen sino que era su derecho al haber colocado ellos mismos los
marcos de las puertas y las tuberías. Los anuncios llevados a cabo en los medios de
comunicación señalaban no sólo que esto era un crimen y los castigos por ley que serían
aplicados, sino también el coste de algunos de los elementos que eran robados de las casas,
unas cantidades que eran ridículas comparadas con el castigo que se podía recibir en caso de
ser denunciado.
10
Para más información véase, “Interim Evaluation of Reconstruction and Return Force (RRTF). Minority Return
Programmes in 1999”. European Stability Initiative (ESI), Sarajevo, 1999. En:
http://www.esiweb.org/pdf/esi_document_id_2.pdf
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Por último, este eje hace referencia a la necesidad de crear un sistema legal imparcial y
responsable capaz de afrontar los abusos del pasado y aplicar una ley justa en los venideros,
así como fomentar la puesta en marcha de procesos de reconciliación.
Uno de los aspectos importantes de este eje es la reforma del Estado de Derecho (ROL, por
sus siglas en inglés). El Secretario General de la ONU considera el Estado de Derecho como
un concepto primordial en el mandato de la Organización “[…] se refiere a un principio de
Gobierno en el que todas las personas, instituciones y entidades públicas y privadas,
incluyendo el Estado mismo, tienen que rendir cuentas ante la ley que ha sido promulgada
públicamente […], consistente con los normas y estándares internacionales de derechos
humanos. Requiere también, medidas asegurar que se respetan los principios de supremacía
de la ley, igualdad ante la ley, […] la separación de poderes, la participación en el proceso de
decisiones, […].” 11
Se destacan a continuación las principales lecciones aprendidas que se derivan del informe
sobre el trabajo de las misiones multidimensionales de Naciones Unidas en el ámbito del
Estado de Derecho 12 . En resumen, este estudio concluye algunas de las siguientes lecciones
aprendidas:
• El mandato de la misión debería ser más exhaustivo en los aspectos relacionados con
las reformas legales y judiciales. Las misiones de Naciones Unidas se despliegan en
países en donde las instituciones de derecho han dejado de funcionar, un aspecto que
va en detrimento del desarrollo de la misión, pese a ello el mandato en raras ocasiones
refleja esta necesidad. A consecuencia de ello, los fondos y esfuerzos destinados a
estas reformas son mucho menores que otros actividades de la misión.
• Proporcionar las suficientes y necesarias posiciones judiciales que deberían ser
desplegadas de manera inmediata. A modo de ejemplo en la misión desplegada en
Côte d´Ivoire tan sólo hay un oficial legal internacional para cubrir todo el norte del país.
Es necesario destacar que la mitad norte del país no cuenta con ningún tribunal en
funcionamiento, incluso teniendo en cuenta la importancia clave que éstos tienen en la
cuestión de la determinación de la ciudadanía y el proceso de identificación, uno de los
aspectos más conflictivos del enfrentamiento. Como resultado de esta carencia de
recursos, una parte importante de la población del norte del país permanece en un
limbo legal.
• Desarrollar un protocolo de actuación propio de Naciones Unidas para aplicarlo en las
reformas legales y judiciales que se llevan a cabo en las operaciones de mantenimiento
de la paz. En este sentido se ha observado como se establece cierta competencia
entre las diferentes agencias de Naciones Unidas que claman contar con la capacidad
para ello presentes en el país. La falta de coordinación entre estas agencias dará como
resultado unas reformas inconsistentes por lo que se recomienda fomentar las
sinergias entre los diferentes actores implicados en la reforma del Estado de Derecho.
• Fortalecer la vinculación con los actores vinculados al Estado de Derecho del país en el
que se esté desarrollando la misión. Se presta demasiada atención al proceso de
reforma gubernamental dejando de lado la importancia de desarrollar un sistema
judicial independiente. Sería aconsejable implicar en el proceso a profesionales legales
independientes y grupos de la sociedad civil, incluyendo grupos de mujeres.
11
Informe del Secretario General de la ONU; Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict
Societies, 23 de agosto de 2004. S/2004/616.
12
Carlson, Scott N., Legal and Judicial Rule of Law Work in Multi-Dimensional Peacekeeping Operations: Lessons-
Learned Study. Marzo de 2006.
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
A raíz del PCIA surgieron otra serie de iniciativas 15 , cuyo vínculo era la preocupación por lograr
una herramienta o marco de análisis con el que poder valorar no sólo si los proyectos podían o
no perjudicar a las poblaciones, sino si éstos podían contribuir a la construcción de paz. En
esta línea se ha considerado interesante también destacar aquí la iniciativa Reflecting on
Peace Practices 16 (RPP) (Reflexionando acerca de las Practicas de Paz), que surge en 2004.
El RPP es el resultado de un proceso de aprendizaje conjunto llevado a cabo por
organizaciones que trabajan en el conflicto, cuyo objetivo era mejorar la eficacia de los
proyectos considerados de construcción de paz, a través del análisis de experiencias para
clarificar por qué unas acciones funcionan y obtienen resultados de construcción de paz y otras
no. El resultado de este aprendizaje conjunto se agrupa bajo el denominador RPP y consiste
en un compendio de lecciones aprendidas, materiales de aprendizaje y estudios de casos que
aplican los conceptos del RPP.
13
The International response to Conflict and Genocide; Lessons from the Rwanda experience, Danish International
Development Assistance (DANIDA), Danish Ministry of Foreign Affairs, 1996. En:
http://www.um.dk/Publikationer/Danida/English/Evaluations/RwandaExperience/book5.asp
14
Tras esta introducción inicial a continuación se incluye un apartado con un resumen de los documentos que recogen
la evolución histórica del PCIA, así como sus aspectos más importantes.
15
Ibid.
16
Para más información véase: http://www.cdainc.com/rpp/
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Frente a estas propuestas, el Joint Utstein study on peacebuilding 17 , un estudio conjunto de los
proyectos considerados de construcción de paz financiados por los Gobiernos de Alemania,
Gran Bretaña, Holanda y Noruega, publicado en 2004, llega a una serie de conclusiones
interesantes, acerca de las iniciativas PCIA y RPP. Para el estudio Utstein: “[…] según la
iniciativa RPP un programa de construcción de paz es eficaz en su contribución a la ‘paz con
mayúsculas’ si logra que la población afectada desarrolle iniciativas de paz, cree instituciones
políticas para gestionar los enfrentamientos conflictivos, anime a la población a resistir a la
violencia y las provocaciones, y esto produzca como resultado un incremento de la seguridad
de la población. Sin embargo, una comunidad puede desarrollar sus propias iniciativas de paz y
pese a ello ser destruida por una guerra que proceda de otra región del país: las islas de paz a
veces existen y a veces son inundadas. Igualmente, las instituciones políticas creadas para
gestionar los conflictos, en las manos equivocadas, también pueden ser instrumentos para
fomentar la violencia. La construcción de paz está perseguida por la conciencia de que los
acontecimientos pueden inclinarse hacia cualquier lado. […] La iniciativa RPP es clara y útil en
muchos sentidos pero en última instancia no resuelve el problema. Cómo evaluar el impacto de
un proyecto o programa cuando influyen tantos factores en la cuestión de si debería haber paz
o guerra, y qué marco temporal debería aplicarse –un año, una década, una generación–,
cuando los efectos de la guerra son tan profundos, y además ésta puede reproducirse como
18
resultado de una crisis de unos meses. […]” .
Las observaciones del grupo de Uststein acerca del RPP son aplicables al resto de iniciativas
como el PCIA y otras que se recogen en el anexo 1 y por ello se ha considerado interesante
reflejarlas. Sin embargo, estas conclusiones no son un impedimento para tratar de destacar
aquellos aspectos de análisis y evaluación de estas iniciativas que, encuadrados
adecuadamente, podrían contribuir a formular un protocolo de actuación que favoreciera la
adopción por parte de las organizaciones de una mirada de construcción de paz, antes de
intervenir en un país o zona donde hay probabilidad de que se produzca o reinicie un conflicto
violento. Es con este objetivo con el que desde la Escola realiza la propuesta de “las gafas del
constructor de paz”: proporcionar una serie de directrices básicas extraídas del análisis de la
literatura e investigaciones existentes sobre el PCIA, RPP y otras aproximaciones, que puedan
aplicarse a la valoración, seguimiento y evaluación de los proyectos considerados de
construcción de paz que se planteen desde la cooperación catalana.
Lo primero que hay que tener en cuenta es que un proyecto que se ponga en marcha en una
situación de riesgo de conflicto armado puede que no produzca la paz como resultado. A veces
puede contribuir a exacerbar la violencia, por ejemplo: al crear diferencias sociales o cambiar
las dinámicas de poder dentro de los grupos. Del mismo modo, un proyecto puede tener un
impacto positivo no intencionado y que por tanto éste pase desapercibido. Las gafas del
constructor de paz pondrán de relieve estos aciertos y estos errores.
En este sentido, hay que destacar que la evaluación de los impactos de los proyectos en la paz
y el conflicto a través del PCIA tiene un alcance más amplio que los resultados destacados en
su formulación. El PCIA se debe aplicar antes de la formulación del proyecto, durante el
período de implementación y después de la finalización del mismo. Puede ocurrir que el
análisis que se haga antes de la formulación del proyecto concluya que éste no se debería
hacer tal y como se propone. Esta conclusión habrá que asumirla y, por lo tanto, reformular el
proyecto o, si es necesario, no ejecutarlo.
Pese a todas las metodologías propuestas, hay que señalar que aún no se ha construido un
indicador que mida el impacto en la paz y el conflicto, un hecho que dificulta la evaluación de
las intervenciones internacionales en zonas consideradas de conflicto.
17
Overview report of the Joint Utstein Study of Peacebuilding: Towards a Strategic Framework for Peacebuilding:
Getting Their Act Together. En:
http://prio.no/files/file44563_rapport_1.04_webutgave.pdf?PHPSESSID=74c0b5eaa754671bdde72145ba97f8cd
18
Ibid.
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Con esta propuesta el objetivo no es lograr un indicador, sino difundir una forma de mirar: a
través de las “gafas del constructor de paz”. Como señala M. Leonhardt en Development in
conflict: A Seven Step Tool for Planners 19 , el debate acerca de las contribuciones a la
construcción de paz debe estar dirigido no sólo por el “Do no Harm” a nivel de proyecto sino
que cada vez más se debería centrar en el plano político de las intervenciones. Las gafas del
constructor de paz pueden contribuir a ello al fomentar que el proyecto se encaje dentro de un
marco estratégico 20 global de actuación que señale la hoja de ruta de la intervención
internacional. Así, antes de formular o evaluar un proyecto se debe saber dónde y cómo encaja
ese proyecto en dicho marco. Con esto se trasciende el ámbito de aplicación del proyecto
llegando al nivel macro de la intervención.
Por tanto, el PCIA como tal es una iniciativa positiva al ofrecer ciertas garantías de que se
mejorará el impacto de la intervención internacional en contextos volátiles. Sin embargo todos y
cada uno de los mecanismos de análisis y evaluación que aquí se presentan 21 , empezando por
el de la Escola, tienen un fallo: No ofrecen respuesta al cómo y el cuándo se pueden producir
los impactos positivos. Y, otro aspecto igual de importante, no hacen una propuesta
metodológica para llevar a cabo la recogida de los aprendizajes que se vayan adquiriendo con
la práctica del PCIA o el Aid for Peace Approach. En este sentido, si bien es cierto que cada
uno de los conflictos es único, así como pueden ser muy diferentes los sectores en los que se
interviene, debería ser posible acumular las experiencias y aprendizajes que se van
adquiriendo en el diseño de proyectos utilizando el PCIA o el Aid for Peace Approach, para que
éstas puedan contribuir a crear conocimiento, lecciones aprendidas y buenas prácticas, que
evitarían que se volvieran a cometer algunos de los errores más clásicos de la intervención
internacional. Ahora mismo, más allá de ejemplos de casos ad hoc, se desconoce cuándo,
cómo y por qué un factor concreto, en una situación x, contribuye a la paz o al conflicto
violento.
Por último, señalar que estas gafas, como mínimo, pueden contribuir a que las intervenciones
de la comunidad internacional en situaciones volátiles no incrementen las posibilidades de
estallido de la violencia. El cómo evolucione el uso de las gafas del constructor de paz
dependerá, sobre todo, de los que se las pongan y prueben a mirar a través de ellas con los
ojos abiertos.
19
M. Leonhardt, D. Nyheim, C. Gaigals; Development in conflict: A Seven Step Tool for Planners. FEWER, International
Alert, Saferworld. 2001. En: http://www.international-alert.org/publications/getdata.php?doctype=Pdf&id=92
20
Por lo general el marco estratégico de intervención, donde se señalan los ámbitos principales de trabajo para la
rehabilitación de un país, lo suele elaborar el Gobierno legítimo o de transición en colaboración con miembros de
Naciones Unidas, donantes y organizaciones internacionales, que están trabajando en la zona.
21
Véase anexo 1 para más información sobre otras iniciativas de medición del impacto en la paz y el conflicto.
22
Véase anexo 1 para más información.
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
• En primer lugar señalar que este tipo de análisis es únicamente necesario para aquellos
proyectos que se pongan en marcha en zonas consideradas “volatiles” o “de riesgo”.
• Contexto político:
o Nivel de apoyo político del proyecto local, regional y nacionalmente.
o La naturaleza de las estructuras políticas formales que condicionan las relaciones
entre el estado y la sociedad civil (autoritarias, transicionales, parcialmente
democráticas, descentralizadas, participatorias, corruptas, depredadoras.) Y su
posible impacto.
o Implicará el proyecto cuestiones sensibles políticamente directa o indirectamente.
• Otros aspectos a tener en cuenta:
o Contexto institucional, liderazgo, legado colonial, factores culturales, factores
económicos nacionales e internacionales como la infraestructura económica.
Después de preguntarse y analizar estas cuestiones más generales se pueden realizar una
serie de preguntas más concretas. Algunas de las preguntas que pueden ser útiles en el
momento de formular el proyecto se recogen a continuación divididas en tres categorías:
• Aquellas que se fijan en factores de contexto y medioambientales
o Existen unas mínimas estructuras políticas, legales y de seguridad,
predecibles. Se necesita un grado mínimo para predecir y su nivel estará
relacionado con el grado de riesgo asociado al proyecto. Diferentes actores
asumen grados diferentes de riesgo.
o Las condiciones de infraestructura.
o Está la estructura de oportunidad abierta o cerrada/abierta o cerrada?
• Aquellas que se centran en la capacidad del proyecto.
o Tiene el proyecto la mezcla adecuada de las capacidades adecuadas? No
existe una lista pre establecida, cada caso necesitará un conjunto de recursos
concreto. La lista variará a lo largo de la elaboración del proyecto lo que
proporcionará tanto oportunidades como inconvenientes.
o Tiene la agencia líder experiencia o una ventaja comparativa en la región.
o Cuáles son los niveles de tolerancia de los proyectos propuestos?
o Dispone la agencia del personal capacitado para desarrollar el proyecto?
• Aquellas que consideran el grado de adecuación entre el proyecto y las condiciones
existentes.
o Cuál es el nivel de apoyo político del proyecto propuesto? Tanto en el terreno a
nivel local, regional y nacional, como dentro de la propia organización,
idealmente actores gubernamentales y no gubernamentales dentro de un
organismo externo de apoyo a la organización y, preferentemente, las
organizaciones internacionales trabajando en el país.
o Tiene el proyecto propuesto la confianza de las autoridades (legítimas o
transitorias) necesario para multiplicar los esfuerzos
o Dispone el proyecto del apoyo, la confianza y la participación de la comunidad.
Una serie de principios operacionales que aseguran las implicaciones de
construcción de paz de los proyectos:
Asegurar la continuidad del personal para hacer del proceso de
aprendizaje más factible.
Disponer de una red de personas comprometidas con el proyecto y de
apoyo en posiciones diversas.
Evitar implicaciones políticas de signo contrario.
Atraer y mantener el liderazgo comunitario adecuado, e,
Ir más allá de los conceptos limitados del propio interés.
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Documentos analizados 23
1. K. Bush, Ph.D; A Measure of Peace: Peace and Conflict Impact Assessment (PCIA) of
Development Projects in Conflict Zones. Working Paper No. 1. Marzo, 1998. The Peacebuilding
and Reconstruction Program Initiative & The Evaluation Unit 24 .
2. K. Bush, Ph.D; Hands-on PCIA: A Handbook for Peace and Conflict Impact Assessment
(PCIA) 25 . Noviembre 2004. St. Paul University, Ottawa, Canada 26 .
3. K. Bush y R. J. Opp; Concept: Peace. Chapter 9: Peace and Conflict impact assessment.
IDRC publicaciones 27 .
4. Conflict Prevention and Post-Conflict Reconstruction PR. Peace and Conflict Impact
Assessment (PCIA) Handbook. Septiembre de 2005.
5. T. Paffenholz; More Field notes: Critical issues when implementing PCIA. 2005. Berghof-
handbook 28 .
7. Thania Paffenholz; Third-generation PCIA: Introducing the Aid for Peace Approach. 2005.
Berghof-handbook 30 .
8. M. Anderson; Experiences with Impact Assessment: Can we know what good we do? 2005.
Berghof-handbook 31
23
Se utilizarán los títulos originales (incluyendo la traducción al castellano entre paréntesis) de los documentos
estudiados para facilitar su búsqueda y localización posterior a las personas que puedan estar interesadas en
profundizar más en este debate. Por el mismo motivo se utilizarán los acrónimos originales del inglés.
24
Véase en:
http://www.idrc.ca/uploads/user-S/10533919790A_Measure_of_Peace.pdf
25
Un documento previo a este es: K. Bush, Ph.D; Hands-on PCIA: A Handbook for Peace and Conflict Impact
Assessment (PCIA). Octubre 2003. Federation of Canadian Municipalities & the Canada-Philippinnes local Government
Support Programme. Véase en:
http://action.web.ca/home/cpcc/attach/Hands-On%20PCIA%20--%20Handbook%20X%20--
%20BUSH%20Final%20Author%5C's%20Version1.pdf
26
Véase en: http://www.berghof-handbook.net/articles/PCIAaddKBapp.pdf
27
Véase en: http://www.idrc.ca/en/ev-27981-201-1-DO_TOPIC.html
28
Véase en: http://www.berghof-handbook.net/articles/PCIA_addTPCom.pdf
29
Véase en: http://www.berghof-handbook.net/articles/hoffman_handbook.pdf
30
Véase en: http://www.berghof-handbook.net/articles/PCIA_addTP.pdf
31
Véase en: http://www.berghof-handbook.net/articles/anderson_handbook.pdf
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Introducción
Al ser un documento de trabajo las conclusiones a las que llega quedan abiertas al debate y su
objetivo es provocar el diálogo.
Este documento es el primero de una serie cuyo objetivo es estudiar los vínculos entre paz /
conflicto y desarrollo. Este documento señala que la construcción de paz no debe ser vista
como una actividad específica sino como un impacto. Por lo tanto, desde su punto de vista,
todas las actividades de desarrollo y, especialmente, las que se llevan a cabo en zonas de
conflicto potencial, deberían ser evaluadas según su impacto en la paz y el conflicto. En este
primer documento su autor, K. Bush, identifica una serie de preguntas que podrían
considerarse como una herramienta para medir el impacto en la paz y el conflicto (PCIA), pero
el propio autor reconoce que el logro de dicha herramienta no podrá ser sino a través de la
interacción entre los que forman el amplio espectro de la comunidad que trabaja en la
construcción de paz.
Una vez que se dispone de esta información es más fácil determinar si las intervenciones en un
caso concreto son generalizables o aplicables a otros casos. Sería necesario conocer hasta
qué punto el resultado de las acciones que se puedan llevar a cabo en un contexto de
posconflicto armado son el resultado de unas condiciones determinadas únicas más que de
estructuras o procesos que son evidentes y repetibles en otras situaciones. Hasta que no se
disponga de las herramientas analíticas y de diseño de programas que permitan contestar a
estas cuestiones de manera sistemática no dejaremos de hacer listados, o tratar de adivinar
cuáles son los impactos positivos o negativos de nuestras acciones.
El PCIA desarrollado en 1998 por K. Bush es la primera contribución para el desarrollo de una
forma más sistemática y consciente de evaluar cómo se lleva a cabo el trabajo de desarrollo en
zonas con tendencia a los estallidos de violencia.
32
Véase en: http://www.idrc.ca/es/ev-1-201-1-DO_TOPIC.html
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
construcción de paz puedan comprender mejor su trabajo y ampliar los impactos positivos y
minimizar los negativos en la paz y el conflicto.
Cualquier proyecto de desarrollo que se ponga en marcha en una zona de conflicto tendrá
inevitablemente un impacto en la paz o en el conflicto: positivo o negativo, directo o indirecto,
intencionado o no. Esto se aplica sólo a los proyectos de desarrollo puestos en marcha en
zonas de riesgo de estallido de la violencia. Por lo tanto el criterio básico para decidir si se lleva
a cabo un PCIA es dónde está el proyecto situado más que el tipo de proyecto.
Son las variaciones de la violencia entre los casos (en tiempo y espacio) las que ofrecen las
posibilidades necesarias para desarrollar proyectos de desarrollo que tengan impactos
constructivos de paz.
También, el PCIA se puede utilizar para evaluar los impactos de los programas de construcción
de paz, antes de llevarlos a cabo y, después, una vez puestos en marcha en:
Siempre que sea necesario las evaluaciones que se lleven a cabo antes de la puesta en
marcha del proyecto deben considerar diseños de proyecto alternativos, incluyendo la
posibilidad de que no se haga nada.
La diferencia entre el PCIA y una evaluación convencional es que su alcance va más allá de los
resultados y objetivos señalados en la formulación convencional de un proyecto. Su intención
es diferenciar el impacto en la construcción de la paz, un aspecto para el que puede que no
haya sido diseñado para influir específicamente. Así, puede que un proyecto fracase a la hora
de lograr los objetivos de desarrollo señalados en su formulación, pero que sin embargo logre
objetivos de construcción de paz que ni siquiera se habían contemplado en un inicio.
33
Extraido de: K. Bush y R. J. Opp; Concept: Peace. Chapter 9: Peace and Conflict impact assessment. IDRC
publicaciones.
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Dado que los medios necesarios para anticipar el impacto de un proyecto son diferentes de los
que evalúan el impacto, se deberán considerar tanto las dimensiones de antes y de después
del proyecto como el impacto potencial y el pasado.
Para poder contestar a esta pregunta se debe saber dónde hay que mirar para identificar los
posibles impactos. Tener noción de cuáles son las estructuras y procesos que apoyan los
sistemas de construcción o de destrucción de paz. El texto de K. Bush identifica 5 dimensiones
o categorías de posible impacto.
• Emplazamiento:
o Su extensión geográfica.
o Se emplazará en una zona ambigua política y legalmente o en una
zona de confrontación.
o Cuáles serán los impactos específicos de la evolución de las
condiciones de seguridad y políticas tanto localmente como
regionalmente y a nivel nacional.
o Cómo son las relaciones entre la comunidad del proyecto propuesto
y los decidores principales tanto a nivel regional como nacional.
o Cuál es el legado del conflicto en la zona inmediata del proyecto
propuesto.
o Su impacto en la economía local, la seguridad alimentaria, la salud
psicológica y física de la población, relaciones entre grupos, mujeres
y población vulnerable, seguridad, capacidad de liderazgo, etc.
• Tiempo:
o En que momento del conflicto se pondrá en marcha; antes, durante,
después.
o La intensidad del conflicto en dicha zona.
o Coincidirá con otros proyectos en la zona que puedan beneficiar o
perjudicar los resultados.
o Se pueden anticipar desarrollos externos políticos, económicos y de
seguridad que puedan afectar al proyecto tanto positivamente como
negativamente.
• Contexto político:
o Nivel de apoyo político del proyecto local, regional y nacionalmente.
o La naturaleza de las estructuras políticas formales que condicionan las
relaciones entre el estado y la sociedad civil (autoritarias, transicionales,
parcialmente democráticas, descentralizadas, participatorias, corruptas,
depredadoras.) Y su posible impacto.
o Implicará el proyecto cuestiones sensibles políticamente directa o
indirectamente.
Introducción
Se puede considerar este documento como un manual práctico cuyo objetivo es proporcionar
una serie de claves básicas para utilizar el PCIA. Para ello el autor utiliza ejemplos prácticos
para ilustrar mejor sus afirmaciones y también proporciona matrices para trabajar con los
elementos que componen el PCIA. Es importante señalar que esta nueva contribución de K.
Bush hace una crítica al hecho de que hasta el momento todas las iniciativas para desarrollar el
PCIA se han llevado a cabo de manera compartimentalizada y sin un afán de compartir las
experiencias y aprendizajes, algo que no contribuye al enriquecimiento de todos.
De este documento, una vez más de trabajo, y recordando que es una evolución del
anteriormente analizado, se destacarían los siguientes elementos que se han considerado
claves para comprender mejor en qué consiste el PCIA:
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Este documento de trabajo estructura y clarifica el modo en el que se debería utilizar el PCIA.
La utilización del PCIA ofrece ciertas garantías para concluir que: de utilizarse adecuadamente
los proyectos de desarrollo que se pongan en marcha en contextos de conflicto al menos no
contribuirán a exacerbar el conflicto, y es muy posible que tengan algún impacto positivo en la
construcción de paz.
Introducción
Los donantes lo pueden utilizar para hacer su selección de proyectos, sus decisiones
de financiación y su supervisión de los proyectos que han financiado. Las agencias
operacionales pueden utilizarlo para formular sus proyectos o guiar sus decisiones
operacionales. Las comunidades de una zona afectada por el conflicto pueden utilizarlo
para evaluar la utilidad, relevancia y eficacia de las iniciativas de desarrollo fomentadas
desde el exterior.
Introducción
Este es otro manual de trabajo acerca del PCIA realizado sobre las iniciativas sobre PCIA que
se han realizado anteriormente a las que se ha añadido la perspectiva de los trabajadores de la
CPR.
Como elemento novedoso que aparece en este nuevo manual se puede destacar la siguiente
afirmación: El desarrollo sostenible no se puede lograr sin considerar las tensiones que dividen
a la comunidad.
Este manual, siguiendo las recomendaciones del DAC, hace un esfuerzo por incorporar de
manera transversal la habilidad “sensible al conflicto” a través de los programas de desarrollo,
en especial en los Estados frágiles. Este manual busca ser una respuesta a esta sugerencia.
Asimismo, el manual proporciona una serie de matrices a modo de herramientas tipo, para
llevar a cabo los análisis señalados anteriormente que facilita el trabajo.
Una diferencia de este manual con el PCIA de K. Bush, es que identifica tres espacios de
posible impacto del proyecto (político; económico, social y cultural; y seguridad). Para cada uno
de ellos facilita una herramienta de análisis del impacto adaptada del manual de CARE USA
Benefits-Harms Handbook. Lo interesante de las matrices que propone este manual es que
cubren un amplio espectro de posibilidades por lo que resulta prácticamente imposible que se
escape algún aspecto concreto.
Por último la matriz / herramienta para facilitar la toma de decisiones ayuda a estructurar la
información de manera que facilita la decisión última de llevar a cabo o no el proyecto.
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
More Field notes: Critical issues when implementing PCIA (T. Paffenholz)
Introducción
En este documento la autora llega a una serie de conclusiones interesantes motivadas por los
talleres sobre PCIA llevados a cabo por la Fundación Berghof. Entre las que han parecido
interesantes de destacar son:
Introducción
Así, señala el hecho de que la asistencia humanitaria haya estado tradicionalmente sometida a
evaluaciones menos rigurosas y profundas que los proyectos de desarrollo. A esto, según el
autor, se podría añadir que las evaluaciones de los proyectos de resolución de conflictos y
prácticas de construcción de paz están incluso por detrás de éstas.
Desde finales de la década de los 90 hay un intento de subsanar esta falta de herramientas
para analizar los programas desde una perspectiva de construcción de paz. Entre las más
destacadas:
1. Los que utilizan los criterios clásicos de una evaluación de donantes – en este caso
el autor concluye que la evaluación se basa en el ciclo del proyecto y su objetivo es
analizar los resultados y el impacto del proyecto durante y después de la
implementación para: o bien modificar el proyecto en caso de que sea necesario; o
bien, realizar recomendaciones para proyectos similares que se vayan a realizar en el
futuro. Sin embargo el autor señala que a menudo y debido a las prácticas
institucionales se impide la transferencia de lecciones aprendidas y raras veces las
conclusiones de una evaluación de un proyecto sirven para alimentar el diseño de
proyectos similares o relacionados.
aquí el comentario que el propio autor rescata de J. Goodhand en el que señala que
lo complicado es encontrar el equilibrio adecuado entre herramientas que son muy
genéricas y las que son muy específicas, algo que complica la posibilidad de realizar
comparaciones. El autor señala finalmente que la aportación de INTRAC ha sido útil
a la hora de sugerir una serie de preguntas tipo que valen la pena preguntarse, o
algunos aspectos a los que es necesario prestar atención, pero que en esto esta
nueva propuesta es incluso menos específica que la de K. Bush.
Para finalizar el autor critica el hecho de que aún no se hayan desarrollado indicadores para
utilizar el PCIA. Sugiere la posibilidad de que se lleve a cabo un proceso parecido al que se
llevo a cabo con el proyecto Esfera para poder desarrollar indicadores que midan el PCIA.
Introducción
En palabras de la autora, este documento recoge el debate suscitado por el PCIA y avanza un
poco más allá. Este artículo que se recoge aquí es un resumen de un próximo estudio que
profundiza aún más en el concepto de “Ayuda desde la aproximación a la paz”, que será
publicado en breve.
El documento realiza un análisis de las diferentes fases que ha atravesado desde su creación
el concepto de PCIA.
2. Desarrollar un sistema de monitoreo del conflicto y la paz, o integrar las gafas del
paz y el conflicto en los procedimientos de planificación, supervisión y evaluación.
Para la autora esta iniciativa es un paso adelante, dado que logra una conexión explícita entre
las condiciones de un contexto específico de conflicto (necesidades de construcción de paz), el
objetivo de la construcción de paz de una intervención (relevancia) y los efectos de las
actividades de la intervención en la paz y el conflicto.
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
(=elaborar o
valorar los
resultados y los
indicadores)
1. Preparación
2. Análisis de la paz y el conflicto
3. Deficiencias de la construcción de paz y análisis de necesidades
4. Relevancia de la construcción de paz y valoración – este paso es importante dado
que hasta ahora se valora la efectividad o los impactos del programa y no si vale o
no la pena llevar a cabo la intervención. Además es necesario mapear las
intervenciones del resto de los actores en el mismo sector, dado que es imposible
valorar la relevancia de una actividad en la construcción de paz si no sabemos qué
están haciendo el resto de los actores que intervienen.
5. Valoración de riesgos
6. Valoración de los efectos de la paz y el conflicto
7. Resultados y recomendaciones
Conclusión
A modo de conclusión señalar que la importancia del debate y la investigación acerca de las
iniciativas propuestas para evaluar los efectos de la intervención internacional en el conflicto y
en la construcción de paz radica en la necesidad de que todos los implicados en este proceso
incorporen de una manera u otra las gafas del constructor de paz, o la afirmación de M.
Leonhardt y que recoge T. Paffenholz en uno de sus documentos: “integrar las gafas de la paz
y el conflicto en los proyectos es mejor que utilizar el concepto de transversalidad”.
La utilización de las gafas del constructor de paz pueden marcar la diferencia al ayudar a
identificar a la persona que formula o evalúa un proyecto con afán de implementarlo o
financiarlo a saber dónde y cómo encaja ese proyecto dentro de un marco de actuación que
trasciende el propio ámbito de aplicación del proyecto. De nuevo, como señala M. Leonhardt, el
debate acerca de las contribuciones a la construcción de paz debe estar dirigido no sólo por el
“Do no Harm” o la “sensibilidad por el conflicto” a nivel de proyecto sino que cada vez más se
debería centrar en el plano político de las intervenciones.
En este sentido, señalar que T. Paffenholz hace referencia a la necesidad de estandarizar los
procedimientos de planificación y evaluación de las intervenciones de construcción de paz a
nivel internacional. Esta estandarización, de lograrse, sería tremendamente útil dado que
contribuiría a facilitar la acumulación de aprendizajes y, por tanto, a formar conocimiento. Así,
se evitaría que en cada proceso de análisis o evaluación se reinventara la rueda. Este es un
aspecto que desde mi punto de vista se ha dejado un poco de lado en el debate.
Si bien es cierto que cada uno de los conflictos es único, así como pueden ser muy diferentes
los sectores en los que se interviene, debería ser posible acumular las experiencias y
aprendizajes que se van adquiriendo en el diseño de proyectos utilizando el PCIA o el Aid for
Peace Approach, para que éstas contribuyan a crear conocimiento, o lo que se considera como
lecciones aprendidas y buenas prácticas que evitarían que se volvieran a cometer algunos de
los errores más clásicos de la intervención internacional.
Por lo tanto se echa de menos la capacidad de generalizar entre casos concretos, que es el
elemento que contribuye a la creación de conocimiento y facilita la posibilidad de utilizarlo en
ocasiones posteriores.
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
Se ofrece aquí una primera aproximación a este concepto que se presenta como una
herramienta en proceso de desarrollo.
El caleidoscopio gira a voluntad del que mira a través de él. En un proceso de rehabilitación
posbélica uno de los elementos a tener en cuenta para el movimiento del caleidoscopio es el
tiempo. Evoluciona con el tiempo, pero los cambios hacia lo positivo o lo negativo que se
produzcan dependerán de los elementos o variables que se introduzcan en dicho proceso:
estos es, de si éstas nuevas variables combinan o no adecuadamente con los actores
existentes.
La figura del caleidoscopio sirve para mostrar la interrelación entre los diferentes ámbitos y
aspectos que componen un proceso de rehabilitación posbélica. El objetivo, además del de no
dejar ningún aspecto fuera de la evaluación o análisis internacional durante una intervención
es, además, demostrar la vinculación entre los diferentes aspectos que componen dicho
proceso. El caleidoscopio muestra explícitamente la interrelación entre los diferentes factores y
la complejidad que esta interrelación entraña. Además añade otro aspecto también interesante
como es el hecho de que las figuras que surgen de la interrelación entre los elementos que
componen el caleidoscopio y su reflejo en el los espejos que lo forman son diversas. Y, por
tanto, pueden agradar o desagradar a unos u otros. De igual manera puede ocurrir con un
proceso de rehabilitación: Puede que convenza a la comunidad internacional porque se adecua
a sus parámetros, generalmente occidentales, pero a la vez, puede para la población afectada
por el conflicto ése no sea el modelo que más le agrade y que por tanto desee construir otro.
El caleidoscopio también pone de manifiesto el enfoque. Esto es, para lograr ver las figuras que
forma al completo, hay que mirar por el lugar adecuado, ya que de no ser así puede que el
caleidoscopio esté formando las figuras más impresionantes, pero que la persona que mira a
través de él no sea capaz de verlas por no estar mirando por el lugar correcto. En un caso de
rehabilitación ocurre lo mismo si no se saben plantear las preguntas adecuadas o no se sabe
buscar dónde pueden estar las respuestas. El punto de vista del implementador en este caso
Lecciones aprendidas y buenas prácticas – Una aproximación
puede que no sea el correcto y necesite cambiar el enfoque. Pero, para ello, ha de tener
conciencia de que se puede estar mirando a través del sitio equivocado. En un caso de
rehabilitación se puede establecer un símil con los informantes que se buscan para recabar
información acerca de un proyecto, o con la población afectada que se elige como beneficiarios
del proyecto frente a otra.