Tema 2. 2016-2017

Edición 2016-2017
TEMA 2
INTRODUCCIÓN AL SECTOR PÚBLICO
ÍNDICE:
2.1. Concepto de Sector público.

2.1.1. El sistema económico.
2.1.2. Los agentes económicos.
2.1.3. Los sectores económicos.
2.1.4. Los niveles de gobierno.
2.2. Las funciones y objetivos del Sector público.
2.2.1. Las funciones del Sector público.
2.2.2. Los objetivos del Sector público.
2.3. Los instrumentos del Sector público.
2.3.1. Las políticas económicas.
2.3.2. Las operaciones del Sector público.
2.4. La dimensión del Sector público: indicadores.
2.4.1. El indicador GP/PIB.
2.4.2. El nivel de imposición.
2.4.3. Otros indicadores.
2.5. El Sector público en España.
2.5.1. El modelo económico en la Constitución española de 1978.
2.5.2. Indicadores presupuestarios del Sector público español.
CONCEPTOS:
1. El sistema económico.
2. El Sector público y su composición.
3. Las funciones del Sector público.
4. El desarrollo sostenible.
5. Las políticas económicas.
6. Las operaciones presupuestarias.
7. Los indicadores públicos presupuestarios.
8. El modelo económico en la Constitución española de 1978.
2.1. Concepto de Sector público.
Se denomina Sector público al conjunto de agentes del sistema económico cuyas

decisiones se toman a través del proceso político, se ejecutan al amparo del
poder de coacción del Estado y se dirigen, en los países democráticos, a
procurar la máxima satisfacción eficiente de las preferencias de la mayoría
ciudadana respecto a la provisión de bienes y servicios públicos.
2.1.1. El sistema económico.
Se denomina generalmente sistema económico a la forma en que se desenvuelve

la actividad económica de una sociedad; es decir, a la manera en que una
comunidad política se organiza para afrontar e intentar resolver sus problemas
económicos: la producción, la distribución y el consumo de mercancías entre sus
miembros y, desde otra perspectiva, la asignación de los recursos, el crecimiento
de la actividad económica y la distribución de la renta y de la riqueza.
Para José Luis Sampedro Sáez (Las fuerzas económicas de nuestro tiempo,
Ed. Guadarrama, Madrid, 1967), "sistema económico es el conjunto de relaciones
básicas, técnicas e institucionales, que caracterizan la organización económica de
una sociedad y que condicionan el sentido general de sus decisiones
fundamentales y los cauces predominantes de su actividad".
A lo largo de la Historia se han sucedido distintos sistemas económicos o modos

de organización social de la actividad económica, que se caracterizan y
diferencian entre sí por su ordenamiento jurídico básico (en materia de derechos
de propiedad, reglas de la contratación y normas relativas a las decisiones
colectivas) y por su capacidad productiva (esto es, el tamaño de su población, su
grado de desarrollo tecnológico y su nivel de acumulación de capital físico y
humano).
Frente a los sistemas económicos precedentes, el denominado Capitalismo o

Economía de mercado se caracteriza, entre otros rasgos, porque las decisiones
económicas generalmente se adoptan y ejecutan siguiendo los criterios de una
autoridad política (institucional) o de manera descentralizada en los mercados
mediante la intervención de un gran número de agentes económicos que se
agrupan en dos sectores: el Sector privado y el Sector público.
Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 2. Página 2 de 34

Tras la primera denominación de Sistema de la libertad natural utilizada por
Adam Smith, el Capitalismo debe su nombre a Karl Marx, quien utilizó en El
Capital (1867) la expresión "modo de producción capitalista" para referirse a
este sistema económico y resaltar la importancia que el pensamiento clásico
daba a la acumulación de capital (es decir, a la producción de bienes y servicios
susceptibles de ser utilizados para producir otras mercancías) como nuevo
concepto de riqueza nacional, frente a la precedente idea mercantilista de la
riqueza entendida como acumulación de metales preciosos (concepción que
recibe la denominación de bullonismo o bullionismo —del inglés bullion, lingote
de oro—).
Desde los economistas neoclásicos, es común referirse al Capitalismo moderno

con la expresión Economía de mercado, denominación con la que se pretende
poner énfasis en la importancia que tiene el mercado en una organización social
caracterizada por la propiedad privada de una gran parte de los recursos
productivos y en la que los agentes privados (cuyas decisiones se canalizan a
través del mecanismo del mercado y siguiendo su lógica) juegan un papel muy
relevante.
En la historiografía ha sido motivo de controversia el origen del Capitalismo.

Generalmente, el Capitalismo mercantil o comercial se considera que se inició en
los siglos XV-XVI. Para Joseph Schumpeter, un elemento clave en el surgimiento
del Capitalismo es la aparición de la figura del empresario: persona física o
jurídica que emprende una actividad económica con el fin de obtener beneficios
en el futuro y que asume el riesgo económico de incurrir en pérdidas.
En la evolución histórica del moderno Capitalismo o Economía de mercado

pueden observarse distintas modalidades o variantes:
* El Capitalismo liberal, que se caracteriza porque los agentes privados asumen

el principal protagonismo en la toma de decisiones económicas, mientras que el
Sector público queda relegado a un papel residual (conforme al principio clásico
de gestión pública mínima).
* El Capitalismo de Estado, en el que el Sector público es el principal

protagonista de las decisiones económicas, mientras que los agentes privados
mantienen una función residual (limitada al ámbito del consumo, básicamente, y
a una parte menor de la actividad productiva); diversos autores incluyen en esta
categoría al sistema soviético y asimilados, mientras otros discrepan de esa
interpretación y lo consideran como un modo de producción diferenciado.

* El Capitalismo mixto (o también Economía mixta de mercado o Economía social
de mercado), que se reconoce por la participación conjunta de los agentes del
Sector privado y del Sector público en la toma de decisiones para afrontar los
problemas económicos. En la actualidad, en la Unión Europea la participación
media de los sectores privado y público en términos de gasto en el Producto
Interior Bruto (indicador GP/PIB) se reparte en torno al 50%.
2.1.2. Los agentes económicos.
Los agentes económicos son las personas físicas o jurídicas con capacidad para
tomar decisiones relativas al funcionamiento del sistema económico.
En el Sistema Europeo de Cuentas (European System of Accounts, ESA 2010 o

SEC 2010), aprobado por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión
Europea mediante el Reglamento (UE) nº 549/2013, de 21 de mayo, los agentes
económicos se denominan unidades institucionales y se definen como "entidades
económicas capaces de ser propietarias de bienes y activos, contraer pasivos y
participar en actividades y operaciones económicas con otras unidades, en
nombre propio" (SEC 2010, regla 1.57); es decir, son entidades económicas que
se caracterizan "por su autonomía de decisión en el ejercicio de su función
principal" (SEC 2010, regla 2.12).
En el SEC 2010, las unidades institucionales se agrupan en sectores

institucionales nacionales mutuamente excluyentes, que en conjunto constituyen
el total de la economía de una nación:
☐ El sector de los hogares comprende las personas y los pequeños grupos de

personas que comparten una misma vivienda y ponen en común sus rentas y su
patrimonio, y que consumen individual o colectivamente determinados bienes y
servicios, principalmente la vivienda y la alimentación. Su función económica
principal es el consumo (aunque también pueden producir bienes y servicios
para uso final propio, o trabajar como asalariados o como empresarios
individuales autónomos, entre otras actividades).
La función económica principal del resto de los agentes económicos es la

producción de bienes y servicios. Según el desempeño de esa actividad, esas
unidades institucionales pueden ser productoras de mercado o productoras no
de mercado; se considera producción de mercado la que se vende a precios

económicamente significativos o se cede de otra manera en el mercado (por
ejemplo, una permuta o un pago en especie) y producción no de mercado la que
se suministra a otras unidades de forma gratuita o a precios económicamente no
significativos (es decir, cuando las ventas no cubren ni el 50 por ciento de los
costes de producción de forma continuada durante varios años)
(SEC 2010, regla 3.19).
Por otra parte, esas unidades institucionales pueden estar controladas por una
administración pública o por otras unidades institucionales. El control se define
como "la capacidad para determinar la política general o el programa de una
unidad institucional, por ejemplo eligiendo directores adecuados en caso
necesario" (SEC 2010, reglas 1.36 y 2.35).

Una unidad institucional puede ejercer el control sobre otra si posee más de la mitad
de las acciones con derecho a voto o si controla de otra manera más de la mitad de los
derechos de voto de los accionistas. La posesión de más de la mitad de las acciones de
una sociedad es una condición suficiente, pero no necesaria, para tener su control. Por
ejemplo, una administración pública puede asegurarse el control de una sociedad
mediante una disposición legal, decreto o reglamento especial que la autorice a
determinar la política de la sociedad, a nombrar o destituir a sus administradores o a
vetar los acuerdos de sus órganos de gobierno. Asimismo, una unidad institucional
puede controlar a otra si es su único demandante, oferente o financiador, o si existen
acuerdos contractuales que atribuyen esa influencia dominante (SEC 2010, reglas 2.35
y 20.309).
De esta manera, encontramos los cuatro sectores institucionales o agrupaciones

de unidades institucionales siguientes:
☐ Las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares son entidades
legales o sociales dotadas de personalidad jurídica y creadas con el fin de
producir bienes y servicios y suministrarlos a los hogares, y cuya condición de
productores no de mercado no les permite ser fuente de rentas, beneficios u
otras ganancias financieras para los hogares que las establecen, controlan o
financian (SEC 2010, reglas 2.129 y 3.31).
En este sector institucional se incluyen: sindicatos, asociaciones profesionales o

científicas, asociaciones de consumidores, partidos políticos, iglesias o
asociaciones religiosas y clubes sociales, culturales, recreativos y deportivos;
asociaciones de beneficencia, de ayuda y de asistencia al servicio de unidades
residentes o no residentes financiadas por medio de transferencias voluntarias,
en efectivo o en especie, de otras unidades institucionales; y las asociaciones y
fundaciones que sean productores no de mercado y no estén controladas por
alguna administración pública.
☐ Las unidades del sector Administraciones públicas son "entidades jurídicas

establecidas mediante un proceso político que disponen de autoridad
legislativa, judicial o ejecutiva sobre otras unidades institucionales dentro de un
área determinada. Su función principal es ofrecer bienes y prestar servicios a la
comunidad y a los hogares sobre una base no de mercado y redistribuir la renta
y el patrimonio" (SEC 2010, regla 20.06).
Este sector institucional incluye "las unidades institucionales que son productores
no de mercado cuya producción se destina al consumo individual o colectivo,
que se financian mediante pagos obligatorios efectuados por unidades

pertenecientes a otros sectores y que efectúan operaciones de redistribución de
la renta y de la riqueza nacional" (SEC 2010, regla 2.111); es decir, los órganos
administrativos del Estado (en todos sus niveles de gobierno: central, regional y
local), la Seguridad Social y las fundaciones que sean productoras no de mercado
y estén controladas por algún otro órgano de las Administraciones públicas.
Por último, las unidades institucionales que son productores de mercado pueden
agruparse en dos categorías atendiendo al criterio del control:
☐ Las sociedades e instituciones públicas son las entidades, organismos,

sociedades, cuasisociedades (sin personalidad jurídica) y fundaciones cuya
actividad principal es la producción de bienes y servicios siguiendo criterios de
mercado y que están controladas por alguna administración pública.
☐ Las sociedades e instituciones privadas son las sociedades, cuasisociedades

(sin personalidad jurídica), cooperativas, asociaciones y fundaciones cuya
actividad principal es la producción de bienes y servicios siguiendo criterios de
mercado y que no están controladas por ninguna administración pública.
2.1.3. Los sectores económicos.
Los agentes económicos se agrupan formando dos grandes sectores dentro del
sistema económico: el Sector privado y el Sector público, que se diferencian
entre sí por su composición, sus mecanismos para tomar decisiones y sus pautas
de comportamiento racional.
I. CRITERIO DE LA COMPOSICIÓN. El Sector privado está formado por los

hogares, las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares y las
sociedades e instituciones privadas. Por su parte, el Sector público lo integran las
Administraciones públicas y las sociedades e instituciones públicas. Es decir, el
Sector público está compuesto por todas las unidades institucionales que están
controladas por las Administraciones públicas, mientras que las demás unidades
son agentes del Sector privado.

☐ Las Administraciones públicas o Sector público administrativo son el
primer y principal componente del Sector público. Este subsector abarca varias
áreas institucionales u organismos públicos que tienen en común sus funciones
(producir servicios no destinados a la venta y realizar actividades de
redistribución de la renta y la riqueza) y sus fuentes de financiación ordinarias
(que consisten en pagos coactivos realizados por agentes del Sector privado).
El Sector público administrativo está compuesto por:
a) Altos órganos institucionales (Corona o Presidencia de la República,

Parlamento, Tribunal Constitucional, Ombudsman o Defensor del Pueblo, etc.).
b) Administración del Gobierno; compuesta, a su vez, por:
+ Ministerios, consejerías, concejalías o departamentos análogos;

+ Organismos autónomos (órganos que se dedican a realizar tareas
administrativas y que cuentan con personalidad jurídica, patrimonio y
tesorería propias aunque mantienen una dependencia orgánica respecto
de algún ministerio, consejería, concejalía o departamento análogo);
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración

General del Estado (LOFAGE):
"Artículo 42. 1. Los organismos públicos tienen personalidad jurídica pública
diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión, en los
términos de esta Ley.
2. Dentro de su esfera de competencia, les corresponden las potestades
administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los términos que prevean
sus estatutos, salvo la potestad expropiatoria".
"Artículo 43. 1. Los organismos públicos se clasifican en:

a) Organismos autónomos.
b) Entidades públicas empresariales.
c) Agencias estatales [...].
2. Los Organismos autónomos dependen de un Ministerio, al que corresponde la
dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad, a
través del órgano al que esté adscrito el Organismo".
"Artículo 45. 1. Los Organismos autónomos se rigen por el Derecho administrativo y se

les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de
programas específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de
fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos".
+ Fundaciones que sean productoras no de mercado y estén controladas

por alguna administración pública. Las fundaciones públicas son
organizaciones públicas sujetas al Derecho privado con carácter general y
al Derecho público específicamente en lo relativo a su presupuesto,
contabilidad y auditoría de cuentas.
Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones:

"Artículo 44. Se consideran fundaciones del sector público estatal aquellas fundaciones
en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la
Administración General del Estado, sus organismos públicos o demás entidades del
sector público estatal.
b) Que su patrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado en
más de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidas
entidades".

"Artículo 46.3. En materia de presupuestos, contabilidad y auditoría de cuentas, estas
fundaciones se regirán por las disposiciones que les sean aplicables del texto refundido
de la Ley General Presupuestaria [...]
En todo caso, la realización de la auditoría externa de las fundaciones del sector
público estatal en las que concurran las circunstancias previstas en el artículo 25.5 de la
presente Ley, corresponderá a la Intervención General de la Administración del
Estado".
c) Administración gestora de la Seguridad Social. Es un organismo autónomo

cuya actividad principal consiste en proporcionar prestaciones sociales y que,
dado su extraordinario tamaño y su especial normativa reguladora, tiene un
tratamiento diferenciado dentro del Sector público administrativo.
☐ Las sociedades e instituciones públicas o Sector público empresarial son

el segundo componente del Sector público. Las empresas públicas pueden
clasificarse atendiendo a muchos criterios:
a) Según su actividad en el sistema económico, pueden ser financieras (las que

realizan actividades de crédito o de seguros) o no financieras (las que producen
bienes y servicios no financieros).
b) Según su estatuto o naturaleza jurídica, pueden ser:
+ Entes públicos (organismos empresariales sujetos al Derecho público).
+ Entidades públicas empresariales (dependientes de un ministerio o

departamento similar, con personalidad jurídica propia y sujetas al
Derecho público y privado).
Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del

Estado (LOFAGE):
"Artículo 43. 1. Los organismos públicos se clasifican en:
a) Organismos autónomos.
b) Entidades públicas empresariales.
c) Agencias estatales [...].
3. Las entidades públicas empresariales dependen de un Ministerio o un Organismo
autónomo, correspondiendo las funciones aludidas en el apartado anterior al órgano
de adscripción del Ministerio u organismo [...]".

"Artículo 53. 1. Las entidades públicas empresariales son Organismos públicos a los
que se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios
o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.
2. Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la
formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades
administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para
las mismas en esta Ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria".
+ Agencias estatales (entidades de Derecho público sujetas a una

normativa específica).

Estado (LOFAGE):
"Artículo 43. 4. Las Agencias Estatales se adscriben al Ministerio que ejerza la iniciativa
en su creación. Las funciones de dirección estratégica, evaluación y control de
resultados y de la actividad de las Agencias Estatales, se articularán a través del
Contrato de gestión previsto en la normativa reguladora de éstas".
Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios

públicos.
"Artículo 2. 1. Las Agencias Estatales son entidades de Derecho público, dotadas de
personalidad jurídica pública, patrimonio propio y autonomía en su gestión, facultadas
para ejercer potestades administrativas [...]".
+ Sociedades públicas mercantiles (sometidas al Derecho privado y al

público).

Estado (LOFAGE):
Disposición adicional duodécima. Sociedades mercantiles estatales.
1. Las sociedades mercantiles estatales se regirán íntegramente, cualquiera que sea su
forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les
sean de aplicación la normativa presupuestaria, contable, patrimonial, de control
financiero y contratación. En ningún caso podrán disponer de facultades que
impliquen el ejercicio de autoridad pública [...]".
Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas

(LPAT):
"Artículo 166.1.c. Las sociedades mercantiles estatales, entendiéndose por tales
aquéllas en las que la participación, directa o indirecta, en su capital social de las
entidades que, conforme a lo dispuesto en [...] la Ley General Presupuestaria, integran
el sector público estatal, sea superior al 50%. Para la determinación de este porcentaje,
se sumarán las participaciones correspondientes a las entidades integradas en el sector
público estatal, en el caso de que en el capital social participen varias de ellas".

"Artículo 166.2. Las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad anónima,
cuyo capital sea en su totalidad de titularidad, directa o indirecta, de la Administración
General del Estado o de sus organismos públicos, se regirán por el presente título y
por el ordenamiento jurídico privado, salvo en las materias en que les sean de
aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero y de
contratación".
+ Fundaciones que sean productoras de mercado y estén controladas

por alguna administración pública.
II. CRITERIO DE LA TOMA DE DECISIONES. En segundo lugar, las diferencias

entre el Sector privado y el Sector público se encuentran en sus respectivos
mecanismos para tomar decisiones económicas: en el Sector privado las
decisiones se toman y ejecutan a través de los mercados, mientras que en el
Sector público se toman a través de los procesos políticos y se ejecutan al
amparo del poder de coacción del Estado.
III. CRITERIO DEL COMPORTAMIENTO RACIONAL. Por último, los sectores

privado y público se diferencian también por sus respectivos criterios teóricos
de comportamiento racional: en los sistemas democráticos, el Sector público está
llamado a maximizar la satisfacción eficiente de las preferencias de la mayoría de
la ciudadanía en cuanto a la provisión de bienes y servicios públicos, mientras
que los agentes privados se comportan racionalmente cuando funcionan con
estos otros criterios:
+ los hogares, cuando procuran maximizar la satisfacción de sus

necesidades de consumo y la renta obtenida por su aportación de factores
de producción a los otros agentes;
+ las instituciones privadas no lucrativas, cuando procuran maximizar su
producción de bienes y servicios;
+ las sociedades e instituciones privadas, cuando procuran maximizar sus
beneficios (sea a corto o a largo plazo);
+ y todos los agentes privados anteriores, cuando procuran maximizar su
ecuación fiscal (esto es, la relación entre las rentas que pagan al Sector
público, la provisión de servicios públicos que reciben de éste y los
efectos de la actividad reguladora).

2.1.4. Los niveles de gobierno.
Se denomina nivel de gobierno el ámbito territorial de actividad de las unidades

institucionales que componen el Sector público.
Todos los países cuentan con, al menos, dos niveles de gobierno: el general y el
local, que gestionan las competencias relativas a la prestación de bienes y
servicios públicos de ámbito general (por ejemplo, las relaciones exteriores) y
local (por ejemplo, los servicios de alcantarillado), respectivamente.
Desde un punto de vista hacendístico, se consideran Estados centralizados los

que tienen dos niveles de gobierno y Estados federales o descentralizados
aquellos que tienen más de dos niveles de gobierno:
 Sector público general o Administración general, central o federal del Estado.

 Sector público subcentral o Administración intermedia o subcentral
(autonómica, regional, provincial, cantonal, etc.) del Estado.
 Sector público local o Administración local (municipal, comarcal, insular, etc.)
del Estado.
A su vez, en cada uno de los niveles de gobierno puede establecerse la

separación entre Sector público administrativo y Sector público empresarial.
Se denomina Federalismo fiscal a la rama de la Hacienda Pública que estudia la

distribución de competencias (asignativas, estabilizadoras, redistributivas;
presupuestarias, monetarias, reguladoras, etc.) entre los distintos niveles de gobierno
dentro un Estado.
2.2. Las funciones y objetivos del Sector público.
El buen funcionamiento del sistema económico requiere la previa definición de

un marco jurídico-institucional que, a modo de reglas del juego, ofrezca
estabilidad y seguridad a los agentes económicos. El establecimiento de ese
marco institucional básico consiste en la ordenación de los tres ámbitos
siguientes:
1. Regulación de los derechos de propiedad, que consiste en establecer las

circunstancias en las que los bienes y servicios pueden ser objeto de
apropiación, la identificación de las propiedades y de los propietarios, y el

contenido, la duración y los efectos del ejercicio de esa apropiación por sus
titulares.
Juan A. Gimeno Ullastres y José M. Guirola López, Introducción a la Economía,

Ed. McGraw-Hill, Madrid, 1997, Capítulo 12:
"Un concepto fundamental es el de los incentivos que se derivan del ordenamiento
jurídico [...]. La actuación del Estado se refleja, fundamentalmente, en un conjunto de
incentivos y desincentivos, de medidas que favorecen o penalizan unos
comportamientos frente a otros, unos intereses frente a otros... El primer paso que
debe dar el Derecho es delimitar los derechos de propiedad: lo que para los
economistas (no estrictamente para un jurista) significa fijar la posición de cada
individuo respecto a la utilización de los recursos escasos, definir lo que cada persona
puede hacer con los bienes, servicios y derechos disponibles en la sociedad [...]. La
propiedad privada y la defensa de la misma por parte del ordenamiento jurídico es
uno de los más relevantes incentivos en el funcionamiento del mercado [...]. Por ello el
Derecho fija en las economías de mercado el derecho a no ser molestado en el disfrute
de la propiedad privada y sanciona las transgresiones a ese derecho. Sin embargo, los
poderes públicos pueden marcar limitaciones al ejercicio del derecho privado o definir
como público el derecho de acceso a determinados bienes y servicios".
2. Regulación de la contratación en los mercados, que consiste en establecer las

normas básicas relativas al funcionamiento de los mercados de bienes y servicios
y de factores de producción (mercados de trabajo, de recursos naturales,
inmobiliario y financiero) de manera que los costes de transacción sean mínimos
para facilitar los intercambios.
Gimeno Ullastres y Guirola López, op. cit., Capítulo 12:

"Una vez definidos los derechos de propiedad, para que exista un equilibrio eficiente
[en los mercados] es necesario un adecuado sistema de contratación que garantice
que los intercambios sean posibles y fiables. El acuerdo implica un proceso de
identificación de los contratantes, de coincidencia respecto al objeto y condiciones de
la transacción y de garantías del cumplimiento de aquél. Todo ello puede englobarse
bajo el término de "costes de transacción". Los costes de transacción serían los costes
derivados de usar el mercado y engloban el conjunto de pasos necesarios para
alcanzar un acuerdo eficiente de intercambio de bienes o derechos [...]. Para facilitar
los intercambios es necesario, ante todo, reducir los costes de transacción. Si éstos son
elevados puede resultar que ni siquiera compense iniciar la negociación. En todo caso,
los resultados distarán de ser eficientes [...]. El Derecho contribuye a minimizar los
costes de transacción cuando proporciona unos contratos tipo que simplifican la
negociación y garantiza las reglas aplicables en los supuestos no previstos en los
contratos [...]. Pero el derecho de contratos tiene una función aún más relevante que
las anteriores cual es asegurar el cumplimiento de los pactos. Si así no fuera se estaría
desincentivando su propia celebración".

3. Regulación de los procesos políticos o de decisión colectiva a través de los
cuales se toman, ejecutan y controlan las decisiones en el Sector público. Se
llaman reglas de elección colectiva las normas que regulan los mecanismos o
procedimientos para tomar, ejecutar y controlar las decisiones relativas a la
actividad o el funcionamiento del Sector público. Están compuestas por:
 Las normas de votación establecidas para determinar cuáles son las

preferencias colectivas de una comunidad política (a partir del
reconocimiento democrático del derecho a la diversidad de preferencias
personales);
 Las normas que regulan el comportamiento de los agentes que participan
en los procesos políticos (que en una democracia avanzada sería toda la
ciudadanía en sus cuatro posibles roles de votantes, representantes
políticos, administradores públicos o miembros de asociaciones o grupos
de intereses particulares); y
 Las normas de evaluación y control de los procesos de adopción y
ejecución de las decisiones públicas, que tienen la función de detectar,
impedir, dificultar, reparar y sancionar los fallos del proceso político.
Del adecuado establecimiento del marco jurídico-institucional en los tres

ámbitos citados dependerá el buen funcionamiento del sistema económico: la
eficacia del sistema legal al regular los derechos de propiedad, de contratación y
de elección colectiva, condicionará la eficacia y la eficiencia de los sectores
privado y público.
2.2.1. Las funciones del Sector público.
En nuestros días, las normas constitucionales de los Estados democráticos

establecen, entre otros elementos fundamentales para la convivencia ciudadana,
las bases del modelo económico del Estado y, dentro de ellas, las funciones que
se atribuyen al Sector público, los objetivos económicos a que deben atender los
poderes públicos, los instrumentos o políticas a emplear para alcanzarlos y la
organización básica interna (horizontal y vertical) del Sector público.
Así, en los Estados democráticos modernos se atribuyen al Sector público tres

funciones dentro de un modelo de Economía mixta de mercado:

 Asignación eficiente de los recursos: corregir las deficiencias en el
comportamiento de los agentes privados (función de asignación).
 Crecimiento estable de la actividad económica: corregir los desequilibrios
económicos en el funcionamiento de los mercados (función de
estabilización).
 Redistribución equitativa de la renta y de la riqueza: corregir las
desigualdades sociales asegurando una red de protección a la ciudadanía
ante las adversidades (función de redistribución).
En las últimas décadas se ha consolidado en los países más desarrollados el

consenso social respecto a que las tres funciones del Sector público deben ser
aplicadas con el criterio de procurar que el desarrollo económico sea
perdurable, sustentable o sostenible.
La expresión sustainable development fue utilizada por primera vez en 1987 en el

Informe Brundtland, Nuestro Futuro Común, dentro de los trabajos de la Comisión
Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, creada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas en 1983.
El desarrollo sostenible es una concepción de equidad intergeneracional en el

desarrollo económico y social que plantea que la asignación de los recursos, el
crecimiento económico y la distribución de la renta y la riqueza, además de ser
eficientes, estables y equitativas, respectivamente, en el momento presente,
deben conducirse sin perjudicar el legítimo derecho de las generaciones futuras
a disfrutar de un medio ambiente de calidad (esto es, sin contaminación) y a
disponer de reservas suficientes de recursos naturales para atender sus
necesidades.

2.2.2. Los objetivos del Sector público.
Los objetivos a los que atiende la actividad del Sector público son muy diversos.
☐ Dentro de la función de asignación de los recursos, los objetivos son:
O Evitar o corregir los daños y perjuicios que la actividad de algún agente

privado pueda causar a otros (la contaminación, etc.)
O Representar y defender en los mercados los intereses de las

generaciones futuras (el agotamiento de los recursos naturales, etc.).
O Facilitar la movilidad de los recursos (corregir las barreras a la libre

circulación, etc.).
O Evitar o corregir los abusos en la posición de dominio de los

monopolios y oligopolios (la defensa de la competencia, la intervención de
los precios del monopolio natural, etc.).
O Corregir las asimetrías de información de los agentes económicos (el

asesoramiento a consumidores, desempleados, etc.).
O Provisionar o garantizar la oferta de bienes públicos (defensa,

protección civil, etc.). La provisión de bienes públicos consiste en
garantizar la prestación o el suministro de los mismos en condiciones
asequibles a la ciudadanía (cantidad, calidad y precios). La provisión
pública puede ejecutarse, básicamente, de dos formas: mediante la
producción pública directa o mediante el apoyo público a la producción
privada de los mismos.
☐ Los objetivos de la actividad del Sector público en el ámbito de la función de

estabilización de la actividad económica, son los siguientes:
O Corregir la inflación y deflación de los precios.
O Corregir el desempleo de los recursos.
O Corregir los desequilibrios en los intercambios exteriores.
O Facilitar y contribuir a la creación de riqueza.

☐ Los objetivos a los que atiende la actividad del Sector público en el ámbito de
la función de redistribución son los siguientes:
O Redistribución personal (entre personas físicas; por ejemplo: salario

social, viviendas sociales, etc.).
O Redistribución sectorial (entre sectores de actividad económica; por

ejemplo, ayudas a artesanos, agricultores, etc.).
O Redistribución espacial (entre territorios dentro de un nivel de

gobierno; por ejemplo, fondos de solidaridad interterritorial, etc.).
O Redistribución funcional (entre estamentos o clases sociales; por

ejemplo, fijación de la jornada laboral máxima, del salario mínimo
interprofesional, etc.).
2.3. Los instrumentos del Sector público.
2.3.1. Las políticas económicas.
Las políticas económicas son los instrumentos desarrollados por el Sector

público para atender a sus objetivos y cumplir con las funciones públicas.
Las políticas económicas pueden clasificarse atendiendo a muy diversos criterios

(instrumentales, sectoriales, espaciales, temporales, etc.). Según el tipo de
operaciones que les dan contenido, pueden clasificarse en las cuatro siguientes
políticas instrumentales:
1. Política monetaria, que abarca todas las actividades dirigidas a influir

directamente sobre la oferta monetaria (la cantidad de dinero en circulación en
un sistema económico).
2. Política de empresa pública, que abarca todas las actividades desarrolladas

mediante el Sector público empresarial.
3. Política reguladora (también llamada política de regulación económica,

regulación económica o regulación), que incluye toda actividad pública en
materia de regulación de los derechos de propiedad, reglas de la contratación y
reglas de elección colectiva.

4. Política presupuestaria, que engloba toda actividad de las Administraciones
públicas desarrollada mediante el presupuesto público; suele desagregarse en
política de gasto público, política fiscal en sentido estricto y política de deuda
pública.
La expresión política fiscal tiene distintos usos en el lenguaje económico. En

Macroeconomía se utiliza como sinónimo de política presupuestaria (e incluye, en ese
caso, todas las operaciones de ingresos públicos y de gastos públicos). En otras
ocasiones, se emplea en sentido amplio como equivalente a política de ingresos
públicos (para contraponerla a política de gasto público) o a política tributaria (o sea,
política de ingresos públicos ordinarios). En sentido estricto, se denomina política fiscal
a la actividad pública que consiste en establecer, gestionar y recaudar ingresos
coactivos y es sinónimo de política impositiva o de fiscalidad.
2.3.1. Las operaciones del Sector público.
Para atender a sus funciones y cumplir con sus objetivos, los agentes del Sector
público ejecutan sus políticas económicas realizando múltiples operaciones.
1. Ejemplos de operaciones de la política monetaria son los siguientes:
 Emitir dinero legal.

 Fijar el tipo de interés oficial del dinero. En España el tipo de interés legal
del dinero se determina anualmente en la Ley de Presupuestos Generales
del Estado y es el recargo en concepto de indemnización por daños y
perjuicios que, si no se hubiera pactado otro distinto, debe abonar el
deudor moroso al acreedor.
 Fijar el tipo de interés básico de descuento. El tipo de descuento es el
precio de referencia al que la banca central de un país —en el caso de la
Unión Europea, el Banco Central Europeo— presta dinero a los bancos
privados.
 Ordenar el sistema bancario (autorizar fusiones de bancos privados, etc.).
 Establecer el coeficiente de caja o coeficiente legal de reservas (el
porcentaje de depósitos que los bancos deben mantener en reservas
líquidas, como garantía de solvencia).
 Realizar operaciones en mercado abierto, mediante la emisión o la
amortización de títulos de deuda pública y la compraventa de activos (oro,
divisas o activos financieros).

2. Ejemplos de operaciones de la política de empresa pública son los siguientes:
 Crear una empresa pública.

 Privatizar una empresa pública.
 Obtener ingresos y realizar gastos en una empresa pública
 Fijar los criterios de funcionamiento (localización, tamaño, empleo, salarios,
cantidades, calidades y precios de venta de los productos, etc.) de una
empresa pública.
3. Ejemplos de operaciones reguladoras son los siguientes:
 Expropiar total o parcialmente una propiedad.

 Autorizar o prohibir total o parcialmente una actividad.
 Someter al régimen de licencia previa una actividad.
 Cobrar tasas por la concesión de una licencia.
 Sancionar el incumplimiento de una prohibición (por ejemplo, mediante la
imposición y el cobro de multas).
 Fijar precios en el mercado de trabajo (fijar el salario mínimo
interprofesional, etc.).
 Fijar condiciones en el mercado de trabajo (establecer el calendario
laboral, los horarios comerciales, etc.).
 Conceder un monopolio legal (reconocer un derecho de autor o de
patente, etc.).
 Fijar precios máximos de venta en casos de monopolio natural.
4. Las operaciones presupuestarias se clasifican en:
 Ingresos públicos: representan entradas de fondos a las Administraciones

públicas.
 Gastos públicos: representan salidas de fondos de las Administraciones
públicas.
Existen dos modalidades de gasto público en sentido amplio:
o Gasto público directo (llamado gasto público en sentido estricto): es
toda salida de fondos públicos en la que se producen un desembolso
y un pago o cualquier otro procedimiento que conduzca a la extinción
de una obligación previamente contraída por el Sector público).
o Gasto público fiscal (denominado generalmente gasto fiscal): es toda
salida de fondos públicos en la cual el desembolso se materializa
mediante la concesión de una exención tributaria. En la medida en que
la concesión de una exención tributaria representa un beneficio fiscal

para algún agente económico (que está sujeto a un tributo y al que se
le concede un trato de favor que consiste en no tener que pagarlo, sea
total o parcialmente), el gasto fiscal también puede definirse como el
coste para el Sector público derivado de la concesión de un beneficio
fiscal.
Las operaciones presupuestarias de ingresos públicos y de gasto público directo

se clasifican en:
☐ Operaciones financieras (las relativas a activos financieros).
Activos financieros son los títulos-valores relativos a emisiones de deuda

pública y de obligaciones, bonos, acciones y participaciones en sociedades. En
la clasificación presupuestaria española se denominan activos financieros
cuando representan un derecho para el Sector público y pasivos financieros
cuando le suponen una obligación.
Conforme a la Resolución de 20 de enero de 2014, de la Dirección General de

Presupuestos del Ministerio de Hacienda:
 Ingresos por activos financieros son "los ingresos procedentes de enajenación de
activos financieros, así como los ingresos procedentes de reintegros de préstamos
concedidos y de reintegros de depósitos y fianzas constituidos".
 Ingresos por pasivos financieros son los ingresos procedentes de "la emisión de
deuda y la obtención de préstamos" y de "los depósitos y fianzas recibidas".
 Gastos por activos financieros son "los destinados a la adquisición de activos
financieros, que pueden estar representados en títulos valores, anotaciones en
cuenta, contratos de préstamo o cualquier otro documento que inicialmente los
reconozca, así como los destinados a la constitución de depósitos y fianzas".
 Gastos por pasivos financieros son los destinados a "la amortización de deudas
emitidas, contraídas o asumidas por el Estado" y a "la devolución de depósitos y
fianzas constituidos por terceros".
☐ Operaciones no financieras (todas las demás).
Las operaciones presupuestarias no financieras se clasifican en:
o Operaciones por cuenta de renta (también llamadas operaciones

corrientes), que significan actividades públicas de consumo.
o Operaciones por cuenta de capital (también llamadas operaciones de
capital), que significan actividades de inversión.
o Operaciones bilaterales u onerosas (tienen contraprestación).
o Operaciones unilaterales o gratuitas (no tienen contraprestación).

Cruzando ambos criterios de clasificación se obtienen los distintos tipos de
operaciones presupuestarias públicas no financieras que figuran en las tablas
siguientes:
2.4. La dimensión del Sector público: indicadores.
Un indicador, índice o número índice es un instrumento estadístico que sirve

para efectuar comparaciones de magnitudes en distintas situaciones temporales
o espaciales.
Los indicadores económicos son los relativos a magnitudes económicas y pueden

clasificarse en generales, privados y públicos (según se refieran al conjunto del
sistema económico, al Sector privado o al Sector público, respectivamente) y en
indicadores de precios, de cantidades y de rentas (según la magnitud objeto del
análisis), entre otros criterios.
Existen muchos indicadores económicos para medir la actividad del Sector

público y evaluar sus efectos, y todos ellos presentan importantes limitaciones.
La primera limitación radica en la amplitud y diversidad de las actividades de
regulación económica, que hacen que resulte compleja, aunque no imposible, la
elaboración de índices que permitan cuantificarlas de manera objetiva y medir
todos sus efectos sobre la actividad económica.

En cuanto a la dimensión de la actividad financiera, los indicadores
presupuestarios más utilizados en comparaciones internacionales son los
siguientes cocientes:
Gasto público Impuestos

PIBpm PIBpm
Saldo presupuestario Deuda pública

PIBpm PIBpm
Cada uno de esos cuatro indicadores aporta una visión parcial o incompleta de la
política presupuestaria. Por tanto, para valorar mejor la dimensión de la actividad
presupuestaria pública, conviene examinarlos conjuntamente, observar su
evolución en el tiempo y, sobre todo, complementarlos con información
adicional relativa a la estructura o composición interna de los gastos e ingresos
públicos, a las políticas de empresa pública y de gasto fiscal y a las características
de la deuda pública emitida, entre otras variables.
Otros indicadores económicos interesantes para examinar el funcionamiento y

los efectos de la actividad pública son los relativos al empleo (número de
empleados públicos en relación al total de empleados), a la inversión (inversión
pública en relación a la total) o al destino de los gastos (gasto social, en
protección medioambiental, en educación, etc.).
2.4.1. El indicador GP/PIB.
El primer indicador público es el cociente GP/PIBpm y pone en relación la cifra

total del gasto público directo realizado por las Administraciones públicas
durante un año y un indicador de la actividad económica generada en el país
como es el Producto Interior Bruto (la estimación, a precios de mercado, del
valor añadido bruto creado en el interior de una nación durante el mismo año).
Por tanto, este indicador pretende servir para medir el volumen o cifra de
negocios gestionada en el Sector público administrativo en ese periodo y para

dar una idea aproximada de la dimensión de la participación del Sector público
en el conjunto del sistema económico.
No pueden pasar desapercibidas las muchas limitaciones del ratio GP/PIBpm como
indicador de la actividad del Sector público; por ejemplo, las siguientes:
 El numerador recoge la cifra de gasto realizada sólo por una parte del Sector
público (el administrativo, no el empresarial), con lo que no puede ser
representativo de toda la actividad pública (aunque sea la parte más
relevante).
 El numerador abarca el gasto público directo y no el gasto fiscal (lo que
implica que, caeteris paribus, en aquellos países o niveles de gobierno en los
que la aplicación de fondos públicos al Sector privado opere mediante
exenciones fiscales, registrarán valores de este indicador menores que en
aquellos otros en los que se opte por conceder subvenciones directas en la
política económica).
 El numerador registra el valor final de las compras públicas de bienes y
servicios, muchos de los cuales son producidos total o parcialmente por
agentes privados, con lo que no puede ser totalmente representativo de la
producción o la renta realmente generadas por las Administraciones
públicas.
 Las limitaciones generales que presenta el PIBpm como indicador de la
actividad económica.
2.4.2. El Nivel de imposición.
El segundo indicador económico del Sector público es el ratio T/PIBpm y se

denomina nivel de imposición. Este cociente pretende medir el tamaño del
esfuerzo fiscal realizado por el Sector privado y pone en relación la cifra total de
ingresos coactivos recaudados efectivamente por el Sector público durante un
año y la estimación del Producto Interior Bruto generado durante el mismo
periodo.
En España y en otros países este indicador todavía se conoce como presión fiscal
(o como carga tributaria, en portugués). La OCDE propuso la actual
denominación de nivel de imposición (tax level) porque el término presión
(como sus sinónimos carga, opresión o amenaza) lleva aparejada una
connotación emocional peyorativa que no se ajusta a criterios científicos.

El numerador de esta ratio lo forman todos los ingresos coactivos del Sector
público, cualquiera que sea su denominación, y comprende la recaudación
efectivamente realizada (criterio de caja) por todos los impuestos directos e
indirectos, las cotizaciones obligatorias a la Seguridad Social y aquellos otros
ingresos públicos coactivos que no supongan simples tasas administrativas por la
prestación de servicios.
Existen varias modalidades de este indicador:
o Nivel de imposición directo: recoge en el numerador la recaudación

impositiva líquida durante un año.
o Nivel de imposición indirecto: incluye el valor monetario de todo el esfuerzo
realizado por los agentes privados para cumplir las obligaciones fiscales, no
sólo compuesto por el desembolso monetario directo que la Hacienda
ingresa, sino los gastos adicionales por archivos, contabilidad, asesoría fiscal,
etc.
o Nivel de imposición estático: recoge en el numerador la recaudación
impositiva líquida de un año concreto.
o Nivel de imposición dinámico: mide la evolución del nivel de imposición
estático a lo largo de un periodo de tiempo.
El nivel de imposición tiene limitaciones como indicador presupuestario público:
 El numerador recoge sólo una parte de los ingresos públicos, con lo que no
puede representar todos los fondos realmente gestionados por el Sector
público.
 Este cociente no informa acerca de cuál es la estructura interna del sistema
fiscal ni de cuál es la composición del gasto público que se financia con el
mismo, por lo que no es representativo de todos los efectos de la fiscalidad al
depender éstos no sólo de su tamaño, sino de su composición y, sobre todo,
de su destino.
 Los resultados de este cociente se ven afectados por los niveles de evasión o
fraude fiscal, sobre los cuales no informa.
Estas y otras limitaciones del indicador motivaron la realización en el pasado de

diversos trabajos doctrinales para elaborar una alternativa. Entre las más
destacadas se encuentra el Índice de Frank de esfuerzo fiscal, que consiste en el
cociente entre el nivel de imposición estático o directo y la Renta Nacional per
cápita. Sin embargo, esa propuesta no consiguió salvar los problemas citados,
por lo que no se suele utilizar.

2.4.3. Otros indicadores.
El tercer gran indicador de la actividad del Sector público es una ratio que
relaciona el saldo presupuestario anual (la diferencia entre gastos e ingresos
públicos) de las Administraciones públicas con el valor añadido generado en el
país durante el mismo ejercicio. Este es un indicador de la dimensión del
desequilibrio presupuestario anual de las Administraciones públicas que recibe
distinto nombre según cuál sea su signo: déficit o superávit (que implican una
necesidad o capacidad de financiación pública, respectivamente).
En el déficit o superávit de caja se recogen las diferencias entre los ingresos y

gastos no financieros del Estado en términos de liquidación presupuestaria. En la
Contabilidad Nacional se utilizan los indicadores llamados necesidad/capacidad
de financiación que miden la diferencia entre los recursos y empleos, corrientes
y de capital, del Estado; es equivalente a la diferencia entre la variación neta de
activos financieros y de pasivos financieros del Estado y mide el saldo de las
operaciones no financieras contabilizadas según el criterio de devengo.
Otro indicador presupuestario público relevante es el cociente entre la deuda

pública viva y el PIBpm referido a un ejercicio presupuestario (generalmente, el
año natural). Es un ratio indicativo del peso que representa la cifra de
endeudamiento público acumulado hasta un ejercicio respecto a la capacidad de
creación de riqueza del país experimentada en el mismo ejercicio. Es un
indicador de la solvencia financiera del Estado.
2.5. El Sector público en España.
2.5.1. El modelo económico en la Constitución española de 1978.
Se denomina modelo económico a la manera particular en que se reparte el

protagonismo de los agentes del Sector privado y del Sector público en la toma,
ejecución y control de las decisiones dentro del sistema económico. Desde un
punto de vista jurídico, se entiende por Constitución económica aquella parte de
las normas fundamentales de un Estado u organización supranacional que define
el marco básico de derechos y obligaciones de los agentes económicos.

El modelo económico establecido en el Constitución española de 1978, o
Constitución económica española, se construye mediante diversas declaraciones
que figuran diseminadas en el articulado de esa Carta Magna y que han
necesitado, en muchos casos, de un continuo y minucioso trabajo posterior de
desarrollo, especificación y aclaración por el Tribunal Constitucional.
El modelo económico constitucional español se caracteriza por ser abierto o

flexible ya que permite la aplicación de políticas económicas de signo muy
diverso dentro de unos límites amplios que se corresponden con un sistema
económico mixto.
La Constitución española de 1978 asume en su artículo 38 que el sistema

económico o modo de organización social de la actividad económica en España
es el Capitalismo o Economía de mercado. A su vez, en su articulado se declara
que la modalidad mediante la cual se ha de afrontar la resolución de los
problemas económicos consiste en un sistema de Capitalismo mixto o Economía
mixta de mercado en el que tanto el Sector privado como el Sector público
participan activamente.
En los artículos 33, 35, 38, 40, 128, 130, 131 y 135 de la Constitución de 1978 se
definen las líneas maestras del modelo económico en España.
Dentro del Título I ("De los derechos y deberes fundamentales") se establece:
Artículo 33. "1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las
leyes.
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de
utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de
conformidad con lo dispuesto por las leyes".
Artículo 35. "1. Todos los españoles tienen el deber de trabajar y el derecho al trabajo,
a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo y a una
remuneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia, sin que en
ningún caso pueda hacerse discriminación por razón de sexo".
Artículo 38. "Se reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de

mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la
productividad, de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su caso, de
la planificación".

Artículo 40. "1. Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el
progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal
más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica. De manera
especial realizarán una política orientada al pleno empleo".
A su vez, en el Título VII ("Economía y Hacienda") de la Constitución de 1978 se

establecen principios rectores del funcionamiento del Sector público español:
Artículo 128. "1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su
titularidad está subordinada al interés general.
2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá
reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de
monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el
interés general".
Artículo 130. "1. Los poderes públicos atenderán a la modernización y desarrollo de

todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la
pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los españoles".
Artículo 131. "1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica
general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo
regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa
distribución".
Artículo 135. "1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al
principio de estabilidad presupuestaria.
2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural
que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus
Estados Miembros.
Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las
Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades
Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para
emitir deuda pública o contraer crédito.
Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las
Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus
presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser
objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de
emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación
con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia
establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán
superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de

emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen
considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del
Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los
Diputados.
5. Una Ley Orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo [...]".
Además, en diversos artículos de la Constitución se establecen otros aspectos

relativos a la actividad del Sector público; por ejemplo, los siguientes:
Artículo 31. "1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo
con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los
principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance
confiscatorio.
2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su
programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía".
Artículo 41. "Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad

Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales
suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La
asistencia y prestaciones complementarias serán libres".
En el articulado constitucional se atribuyen al Sector público diversos objetivos

económicos; por ejemplo: regulación de derechos de propiedad y normas de
contratación y de elección colectiva (arts. 148 y 149); provisión de bienes
públicos como la Defensa o la Justicia (arts. 148 y 149) y de bienes preferentes
como la Educación, la Salud pública, la Cultura, el Patrimonio histórico, etc. (arts.
27, 43, 44, 46...); corrección de los efectos perjudiciales de la actividad de unos
agentes sobre otros en materia de contaminación o agotamiento de recursos
(art. 45); evitación o corrección de fallos de información de los agentes
económicos (art. 51) o de abusos en la posición de dominio en casos de
monopolio u oligopolio (art. 128.2); redistribución personal, sectorial y espacial
de la renta (arts. 27, 31, 40, 47, 50, 129, 131, 158...), etc.
Por otra parte, la Constitución establece como Altos órganos institucionales del
Estado (del nivel general de gobierno) a la Corona, las Cortes Generales, el
Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Tribunal Constitucional, el
Consejo de Estado y el Consejo General del Poder Judicial. También son órganos
de rango constitucional el Consejo de Planificación (previsto en el art. 131.2,
aunque nunca creado) y el Consejo Económico y Social (creado mediante la Ley
21/1991, de 17 de junio, en virtud del art. 9.2 de la Constitución: "Corresponde

a los poderes públicos promover [...] y facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social").
Asimismo, se establece la existencia de al menos tres niveles de gobierno:

general, autonómico y local, cada uno de ellos con sus propias Administraciones
públicas y empresas públicas.
2.5.2. Indicadores presupuestarios del Sector público español.
En las clases prácticas se actualizarán los datos contenidos en las tablas siguientes
(y otras estadísticas) con la información suministrada por la OCDE en sus
publicaciones Economic Outlook y Government at a Glance.

Gasto Público en porcentaje del PIB
1978 1984 1990 1996 2002 2008 2014 2018
Australia 32,7 36,7 35,2 35,3 34,2 34,2 35,7
Austria 49,0 49,2 51,5 55,9 51,1 50,3 52,7
Belgium 49,0 58,0 52,2 52,4 49,5 50,3 55,1
Canada 38,7 44,8 48,8 45,8 40,5 38,9 39,0
Czech Republic 41,7 44,3 40,2 42,2
Denmark 50,7 60,4 55,9 58,9 53,2 50,4 55,3
Estonia 39,5 36,1 39,8 38,5
Finland 36,7 40,6 48,3 60,1 48,5 48,3 58,1
France 44,6 51,6 49,3 54,5 52,3 53,0 57,3
Germany 47,3 46,1 44,5 49,0 47,2 43,6 44,3
Greece 31,6 39,2 50,2 43,8 45,7 50,9 50,6
Hungary 51,5 50,9 48,7 49,0
Iceland 42,2 43,3 55,3 45,3
Ireland 42,8 49,6 43,1 39,2 33,1 41,8 37,8
Israel 51,2 42,2 40,7
Italy 42,4 49,4 53,5 52,2 46,8 47,8 50,9
Japan 30,0 32,3 31,8 36,3 38,2 36,9 42,0
Korea 17,6 20,0 21,8 26,2 32,1 32,0
Latvia 35,2 37,3 37,5
Luxembourg 37,7 41,1 41,9 40,2 42,4
Netherlands 51,3 53,8 53,1 49,4 43,9 43,6 46,2
New Zealand 49,6 40,5 36,5 40,7 42,0
Norway 50,9 42,1 54,0 48,5 46,7 40,2 45,9
Poland 51,0 45,3 44,2 42,1
Portugal 36,4 42,1 40,0 42,4 43,7 45,3 51,8
Slovak Republic 53,7 45,1 36,9 42,0
Slovenia 44,2 45,8 43,9 50,0
Spain 29,0 36,9 42,6 43,2 38,6 41,1 44,9
Sweden 58,6 58,6 61,3 62,9 54,2 50,4 51,5
Switzerland 30,0 35,2 36,3 31,2 33,8
United Kingdom 41,4 45,1 42,2 41,4 38,2 45,2 43,7
United States 30,0 33,1 37,1 36,6 36,3 39,7 38,2
Euro area 43,6 47,4 48,1 50,5 47,0 46,7 49,4
Total OECD 35,8 37,8 40,2 41,5 40,2 40,9 41,4
Source: OECD Economic Outlook database.
Nivel de imposición
1978 1984 1990 1996 2002 2008 2014 2018
Australia 29,9 31,5 33,7 34,1 35,8 33,9 33,4
Austria 46,2 46,6 48,9 51,8 49,7 48,8 50,0
Belgium 42,4 47,1 45,5 48,4 49,6 49,2 52,0
Canada 35,5 37,0 43,0 43,1 40,3 39,1 38,5
Czech Republic 38,6 38,0 38,1 40,3
Denmark 50,4 56,3 54,6 56,9 53,2 53,6 56,7
Estonia 39,1 36,5 37,1 39,1
Finland 38,0 43,9 53,2 56,7 52,6 52,4 54,9
France 42,5 48,7 47,0 50,5 49,2 49,8 53,3
Germany 44,8 44,2 41,7 45,7 43,3 43,5 44,6
Greece 29,9 30,8 30,9 36,8 39,7 40,7 47,0
Hungary 46,9 42,1 45,1 46,9
Iceland 38,3 40,6 40,5 42,3 45,2
Ireland 34,2 40,6 40,1 39,0 32,7 34,8 34,1
Israel 44,4 39,5 37,5
Italy 31,9 38,0 41,5 45,2 43,7 45,2 47,9
Japan 24,5 30,2 34,0 31,4 30,5 35,1 35,8
Korea 19,2 23,1 25,2 29,7 34,4 33,3
Latvia 32,9 33,2 35,9
Luxembourg 42,1 42,3 44,4 43,6 43,8
Netherlands 48,8 47,6 49,6 47,5 41,8 43,8 43,9
New Zealand 48,7 42,9 39,8 41,2 41,8
Norway 50,8 49,1 55,5 54,8 55,8 58,9 54,6
Poland 46,1 40,4 40,6 38,7
Portugal 29,5 35,0 34,5 37,6 40,4 41,6 44,6
Slovenia 43,0 43,4 42,5 45,0
Spain 27,0 32,5 38,7 37,7 38,2 36,7 38,9
Sweden 58,2 55,8 63,1 59,6 52,7 52,4 49,9
Switzerland 30,2 33,6 33,6 33,2 33,5
United Kingdom 37,0 41,3 40,1 37,3 36,2 40,3 38,1
United States 30,2 28,3 32,8 33,6 31,5 32,5 33,2
Euro area 39,5 42,6 46,1 46,1 44,2 44,5 46,8
Total OECD 33,2 33,6 38,0 38,0 36,5 37,4 37,9
Saldo presupuestario anual en porcentaje del PIB
1978 1984 1990 1996 2002 2008 2014 2018
Australia -2,8 -5,2 -2,0 -1,2 1,6 -0,3 -2,3
Austria -2,8 -2,6 -2,5 -4,1 -1,4 -1,5 -2,7
Belgium -6,6 -10,9 -6,7 -4,0 0,0 -1,1 -3,1
Canada -3,2 -7,8 -5,8 -2,7 -0,2 0,2 -0,5
Czech Republic -3,1 -6,3 -2,1 -1,9
Denmark -0,3 -4,1 -1,3 -2,0 0,0 3,2 1,4
Estonia -0,4 0,4 -2,7 0,7
Finland 1,3 3,3 5,4 -3,4 4,1 4,2 -3,2
France -2,1 -2,8 -2,4 -4,0 -3,1 -3,2 -4,0
Germany -2,5 -1,9 -1,9 -3,3 -3,9 -0,2 0,3
Greece -1,7 -8,4 -14,0 -7,0 -6,0 -10,2 -3,6
Hungary -4,6 -8,8 -3,6 -2,1
Iceland -3,3 -1,6 -2,8 -13,0 -0,1
Ireland -8,6 -9,0 -2,8 -0,3 -0,3 -7,0 -3,7
Israel -6,8 -2,7 -3,2
Italy -10,5 -11,4 -11,4 -7,0 -3,1 -2,7 -3,0
Japan -5,5 -2,1 2,1 -4,9 -7,7 -1,9 -6,2
Korea 1,5 3,1 3,4 3,5 2,3 1,3
Latvia -2,2 -4,1 -1,6
Luxembourg 4,3 1,2 2,5 3,4 1,5
Netherlands -2,5 -6,2 -5,3 -1,9 -2,1 0,2 -2,3
New Zealand -4,6 2,5 3,3 0,5 -0,1
Norway -0,1 7,0 2,2 6,3 9,1 18,7 8,8
Poland -4,9 -4,8 -3,6 -3,4
Portugal -6,9 -7,1 -6,1 -4,8 -3,3 -3,8 -7,2
Slovak Republic -9,9 -8,1 -2,4 -2,7
Slovenia -1,1 -2,4 -1,4 -5,0
Spain -2,0 -4,4 -4,1 -5,5 -0,4 -4,4 -6,0
Sweden -0,4 -2,8 3,3 -3,3 -1,5 1,9 -1,6
Switzerland -0,1 -1,7 -2,7 2,1 -0,3
United Kingdom -4,4 -4,0 -1,8 -4,1 -2,0 -4,9 -5,6
United States 0,2 -4,7 -4,2 -3,0 -4,8 -7,2 -5,0
Euro area -4,1 -4,8 -4,3 -4,3 -2,7 -2,2 -2,6
Total OECD -2,6 -4,2 -2,9 -3,5 -3,6 -3,5 -3,5

Deuda Pública viva en porcentaje del PIB
1978 1984 1990 1996 2002 2008 2014 2018
Australia 21,9 39,3 22,9 20,5 42,3
Austria 34,0 46,8 57,2 70,1 75,0 80,1 106,8
Belgium 69,0 113,9 125,8 133,0 118,1 101,0 129,5
Canada 47,0 78,9 75,2 109,4 83,6 71,5 93,2
Czech Republic 30,2 34,6 56,8
Denmark 22,0 77,5 66,4 79,1 58,1 41,9 59,0
Estonia 12,3 7,6 8,4 14,1
Finland 14,0 18,0 16,3 66,2 48,0 38,8 71,5
France 39,0 36,3 38,6 66,4 74,6 81,6 120,3
Germany 30,0 40,6 40,4 58,8 60,9 67,9 81,9
Greece 29,0 40,9 90,0 103,7 116,1 118,8 182,8
Hungary 77,4 60,2 75,6 98,7
Iceland 33,0 36,2 40,9 70,5 83,1
Ireland 66,0 96,6 97,0 34,3 48,3 124,1
Israel 90,3 71,9 66,0
Italy 62,0 75,2 97,3 128,1 117,0 114,5 158,3
Japan 42,0 63,4 64,7 95,1 153,5 171,1 227,7
Korea 16,7 7,8 29,4 43,7
Latvia 15,9 23,0 47,1
Luxembourg 4,7 10,1 13,0 20,3 32,0
Netherlands 40,0 64,2 87,8 88,0 57,3 61,3 81,2
New Zealand 43,9 32,4 28,1 40,9
Norway 60,0 29,9 29,4 33,7 38,7 54,2 33,2
Poland 51,4 54,3 53,6 66,0
Portugal 38,0 55,0 66,0 66,5 66,8 82,8 152,7
Slovenia 34,0 28,3 97,2
Spain 14,0 43,7 47,7 76,0 59,3 47,1 118,9
Sweden 35,0 64,7 46,0 82,2 58,7 46,7 55,5
Switzerland 31,1 53,7 60,1 48,7 45,7
United Kingdom 59,0 60,7 32,9 51,7 47,4 63,4 113,4
United States 39,0 54,0 63,0 67,6 57,4 79,3 112,3
Euro area 42,0 50,1 57,0 79,8 76,0 77,3 111,9
Total OECD 41,0 55,2 56,8 72,9 72,7 82,3 115,1

Tema 2. 2016-2017

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Tema 2. 2016-2017

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Edición 2016-2017

2.1. Concepto de Sector público.

Se denomina Sector público al conjunto de agentes del sistema económico cuyas

2.1.1. El sistema económico.

Se denomina generalmente sistema económico a la forma en que se desenvuelve

A lo largo de la Historia se han sucedido distintos sistemas económicos o modos

Frente a los sistemas económicos precedentes, el denominado Capitalismo o

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 2. Página 2 de 34

Desde los economistas neoclásicos, es común referirse al Capitalismo moderno

En la historiografía ha sido motivo de controversia el origen del Capitalismo.

En la evolución histórica del moderno Capitalismo o Economía de mercado

* El Capitalismo liberal, que se caracteriza porque los agentes privados asumen

* El Capitalismo de Estado, en el que el Sector público es el principal

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 2. Página 3 de 34

2.1.2. Los agentes económicos.

En el Sistema Europeo de Cuentas (European System of Accounts, ESA 2010 o

En el SEC 2010, las unidades institucionales se agrupan en sectores

☐ El sector de los hogares comprende las personas y los pequeños grupos de

La función económica principal del resto de los agentes económicos es la

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 2. Página 4 de 34

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 2. Página 5 de 34

De esta manera, encontramos los cuatro sectores institucionales o agrupaciones

En este sector institucional se incluyen: sindicatos, asociaciones profesionales o

☐ Las unidades del sector Administraciones públicas son "entidades jurídicas

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 2. Página 6 de 34

☐ Las sociedades e instituciones públicas son las entidades, organismos,

☐ Las sociedades e instituciones privadas son las sociedades, cuasisociedades

2.1.3. Los sectores económicos.

I. CRITERIO DE LA COMPOSICIÓN. El Sector privado está formado por los

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 2. Página 7 de 34

El Sector público administrativo está compuesto por:

a) Altos órganos institucionales (Corona o Presidencia de la República,

b) Administración del Gobierno; compuesta, a su vez, por:

+ Ministerios, consejerías, concejalías o departamentos análogos;

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 2. Página 8 de 34

Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración

"Artículo 43. 1. Los organismos públicos se clasifican en:

"Artículo 45. 1. Los Organismos autónomos se rigen por el Derecho administrativo y se

+ Fundaciones que sean productoras no de mercado y estén controladas

Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones:

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 2. Página 9 de 34

c) Administración gestora de la Seguridad Social. Es un organismo autónomo

☐ Las sociedades e instituciones públicas o Sector público empresarial son

a) Según su actividad en el sistema económico, pueden ser financieras (las que

b) Según su estatuto o naturaleza jurídica, pueden ser:

+ Entes públicos (organismos empresariales sujetos al Derecho público).

+ Entidades públicas empresariales (dependientes de un ministerio o

Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 2. Página 10 de 34

+ Agencias estatales (entidades de Derecho público sujetas a una

Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del

Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios

+ Sociedades públicas mercantiles (sometidas al Derecho privado y al

Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del

Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 2. Página 11 de 34

+ Fundaciones que sean productoras de mercado y estén controladas

II. CRITERIO DE LA TOMA DE DECISIONES. En segundo lugar, las diferencias

III. CRITERIO DEL COMPORTAMIENTO RACIONAL. Por último, los sectores

+ los hogares, cuando procuran maximizar la satisfacción de sus

Hacienda Pública. 2016-2017. Tema 2. Página 12 de 34

Se denomina nivel de gobierno el ámbito territorial de actividad de las unidades

Desde un punto de vista hacendístico, se consideran Estados centralizados los

 Sector público general o Administración general, central o federal del Estado.