PROYECTO

Determinantes de la Pobreza Rural en

Centroamérica: desafíos y oportunidades
para la acción

Resumen ejecutivo

San José, Costa Rica

Mayo del 2012

1
 Indice de contenidos

Presentación _____________________________________________________________________________________ 3
1.Introducción ___________________________________________________________________________________ 4
2. Pobreza y exclusión social: barreras estructurales para el desarrollo rural
centroamericano________________________________________________________________________________ 8
2.1 Pobreza rural es extendida y crónica en la región _________________________________________ 8
2.2 Diferenciación entre países y territorios: Apuestas de desarrollo no reducen
significativamente pobreza y exclusión social _________________________________________________ 13
2.3 Territorios rurales: escenarios de amplia heterogeneidad_____________________________ 16
3. Análisis de los principales de los determinantes de la pobreza ___________________ 21
3.1 Bajos niveles educativos afectan especialmente a la población rural ________________ 22
3.2 Desnutrición infantil crónica y poco acceso los servicios de salud ____________________ 24
3.3 Precariedad laboral y bajos niveles de productividad ___________________________________ 27
3.4 Manejo inadecuado de los recursos naturales incrementa el riesgo a la pobreza _ 30
3.5 Alta desigualdad de ingresos y en el acceso a los activos productivos _______________ 32
3.6 Acceso inequitativo de las mujeres al mercado laboral y a los activos productivos36
3.7 Sistemas políticamente bloqueados para favorecer acciones redistributivas ______ 40
4. Orientaciones generales para la reducción de la pobreza rural en
Centroamérica: insumos para un debate sobre políticas públicas __________________ 44
4.1. Condiciones necesarias para la reducción de la pobreza _______________________________ 45
4.2 Fortalecimiento de la institucionalidad para potenciar la acción regional _________ 46
4.3 Posibles intervenciones en los países y los territorios rurales _________________________ 48
La provisión de servicios sociales universales ________________________________________________________50
Infraestructura y comunicación ________________________________________________________________________51
Agua y sostenibilidad ___________________________________________________________________________________51
Servicios de apoyo a los negocios rurales _____________________________________________________________52
Incentivos a la producción rural________________________________________________________________________54
Agroindustrias rurales con identidad local ____________________________________________________________55
Inocuidad en los alimentos para la población rural ___________________________________________________55
4.4 Conclusiones y reflexiones finales____________________________________________________________ 55
Bibliografía _____________________________________________________________________________________ 60

2
Presentación
Este documento es una síntesis e interpretación estratégica de los hallazgos del
proyecto de investigación “Determinantes de la Pobreza Rural en Centroamérica:
desafíos y oportunidades para la acción” ejecutado por el Proyecto Estado de la
Región a solicitud de la Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA) con el
apoyo del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y la Organización de
las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) durante el
segundo semestre del 2010 y el primer semestre del 2011, en el marco del
proceso de elaboración del Cuarto Informe Estado de la Región en Desarrollo
Humano Sostenible (Programa Estado de la Nación, 2011). El propósito principal
del proyecto fue brindar bases técnicas para apoyar la formulación de estrategias
productivas y de desarrollo económico local para la superación de la pobreza rural
en Centroamérica. Más allá de dimensionar la magnitud y la evolución reciente de
la incidencia de la pobreza en la población rural, se buscó tener un mejor
conocimiento de los factores determinantes de esa situación y un perfil de los
pobres rurales.
Las preguntas que orientaron el proceso de investigación fueron las siguientes:
¿Qué características y transformaciones del desarrollo rural reciente explican la
persistencia de la pobreza y la exclusión de importantes sectores de la población
rural en Centroamérica?
¿Cuáles son los principales factores que pueden ampliar o negar oportunidades a
la población pobre rural?
¿Qué aspectos deben considerarse de parte de los gobiernos para definir y poner
en práctica las medidas necesarias para ampliar las oportunidades de la
población rural?
El documento no es un resumen de los informes de investigación de base 1 (ver
anexo), sino una selección de argumentos y evidencia para conocer mejor las
causas y características de la pobreza rural. No es un análisis de políticas, busca
más bien proveer insumos técnicos para fomentar procesos de diálogo que
permitan avanzar hacia el diseño y ejecución de intervenciones distintas y con
enfoque de largo plazo para la reducción de la pobreza y la exclusión social en
Centroamérica.
En algunos temas la escasa disponibilidad de información desagregada a nivel
territorial y para grupos de población limitó sensiblemente el alcance del análisis,
lo que obligó a plantearse objetivos más modestos y en algunos temas, llamar la
atención sobre el carácter exploratorio de las investigaciones.
El texto se organiza en cinco secciones principales además de esta presentación.
Una introducción que presenta el tema y su importancia para la región. La
segunda sección describe las dimensiones que adquieren el problema de la
pobreza y la exclusión social y el desarrollo diferenciado que se presenta entre los
distintos países y a su interior en los territorios rurales. En la tercera sección se
presenta un análisis de los principales determinantes que explican la persistencia

1
Los documentos completos generados en el marco de este proyecto pueden ser consultados en
los sitios del Estado de la Región y RUTA.

3
de esta problemática, precisando sus principales características. La cuarta ofrece
elementos para orientar el diseño de propuestas con sentido estratégico y
tomando en cuenta buenas prácticas regionales desarrollas en los últimos años.
En este apartado se llama la atención sobre el hecho de que hacer “más de lo
mismo” impedirá ampliar las oportunidades de la población pobre rural. La última
parte es de anexos.
Este texto fue preparado por Isabel Román Vega y Alberto Mora Román. En su
elaboración resultaron muy valiosos los comentarios y sugerencias de Miguel
Gómez y Carmen Eugenia Morales de RUTA. Igualmente orientadores fueron las
observaciones de un destacado grupo de expertos y académicos vinculados con
los temas de pobreza y desarrollo rural en Centroamérica, a ellos también el
reconocimiento y gratitud2.

1. Introducción
La pobreza y la exclusión social en Centroamérica constituyen hoy por hoy dos de
los principales limitantes del desarrollo regional por las magnitudes que han
alcanzado y las características que presentan. Se trata de una problemática no
resuelta que se caracteriza por tener una profunda base rural al afectar con mayor
severidad a los pobladores de esos territorios quienes experimentan elevados
grados de privaciones.
Este informe ofrece al lector en primer lugar, información que deja en evidencia la
magnitud y las tendencias actuales de esta grave situación en Centroamérica. En
segundo lugar, indaga sobre sus principales determinantes. Aunque existen
diversas definiciones sobre qué es un determinante3, para los efectos de este
documento se optó por una acepción cualitativa que se refiere a “aquellos
aspectos o factores económicos, sociales y político institucionales que tienen un
peso significativo y categórico a la hora de explicar la persistencia de estos
problemas en el tiempo y cuya superación implica cambios profundos en la
distribución de los activos y las relaciones de poder en la región” (Programa
Estado de la Nación y RUTA, 2011).
La tarea no fue fácil, especialmente por la falta de información actualizada y
desagregada a nivel territorial (zonas rurales y a nivel municipal) y para grupos
específicos de población (mujeres, indígenas, jóvenes), así como la falta de
estadísticas comparables entre los países4 y limitaciones para el acceso a ella.

2
Realizaron una lectura crítica y enviaron comentarios sobre el borrador de este documento: Amy
Angel, Ana Victoria Pelaez, Carmelo Gallardo, Ricardo Rapallo, Carolina Avalos, Francisco José
Pérez, Franklin Charpentier, Jorge León, Juan Diego Trejos, Sergio Faiguenbaum y Francisca
Nahmías.
3
De acuerdo con la Real Academia de la Lengua Española, un determinante es un factor que “fija
los términos de algo”. En matemáticas un determinante es determinante es una forma multilineal
alternada de un conjunto de vectores o de una matriz. Los determinantes en salud se entienden
como las condiciones sociales en que las personas viven y trabajan, que impactan sobre la salud,
por lo tanto se refieren tanto al contexto social como a los procesos mediante los cuales las
condiciones sociales se traducen en consecuencias para la salud. En economía el análisis de
determinantes se refiere a modelos cuantitativos que permiten analizar fenómenos como la
demanda y oferta en un mercado y su elasticidad.
4
En algunos casos el alcance del análisis fue afectado por la desactualización de los datos o el
acceso a ellos, tal fue el caso de Guatemala y Nicaragua, dos de los países más pobres de

4
Los vacíos y dificultades para tener acceso a información actualizada y
comparable fueron aún mayores en el caso de Belice, razón por la cual el análisis
de este país en el marco de este proyecto fue limitado. Una situación que obligó a
replantear la investigación con un carácter exploratorio en algunos temas. Es
oportuno llamar la atención sobre la oportunidad que brinda la disponibilidad de
información censal reciente para conocer con mayor detalle y profundidad las
características y transformaciones del medio rural. Ello debería alimentar las
agendas de las universidades y centros de investigación independientes para
ampliar los umbrales de conocimiento que este proyecto aporta. No menos
importante es mejorar la calidad y disponibilidad de información y registros
administrativos desagregados territorialmente por parte de las instituciones
públicas como insumo fundamental para el diseño de programas y políticas y su
seguimiento y evaluación oportunamente.
Para analizar la información y llegar a relevar los principales determinantes se
trabajó a partir de varias premisas. La primera premisa, reconoce la pobreza y la
exclusión social como fenómenos multi-causales en los que intervienen no solo
aspectos de orden económico sino también aspectos sociales, culturales5,
políticos e institucionales.
La segunda premisa establece una distinción conceptual entre los conceptos de
pobreza y exclusión social. Por lo general el primer concepto se emplea
generalmente para describir las carencias materiales extremas que sufren las
personas y los hogares6. El concepto de exclusión refiere a una condición en la
que las personas tienen una nula o precaria inserción en los mercados de trabajo
y no pueden ejercer los derechos sociales que constitucional o legalmente les han
sido reconocidos. Esta incapacidad de ejercer los derechos indica que, en la
práctica, las personas no gozan del estatus de ciudadanía social (Pérez-Sáinz et
al., 2010; Marshall, 1998). La exclusión, como modalidad de desigualdad social7,
refleja un doble y simultáneo abandono, del mercado y el Estado, que genera
condiciones de vida paupérrimas para quienes la padecen.

Centroamérica en los cuales las últimas mediciones de la pobreza fueron realizadas en los años
2005 y 2006, respectivamente. En Nicaragua, FIDEG hizo una medición en el 2009, la cual no es
comparable con las cifras oficiales del 2005.
5
En algunos territorios rurales la población afrocaribeña e indígena enfrenta barreras culturales
que en algunos casos impiden su integración y comunicación con otros grupos de población rural y
urbana. Ello tiene implicaciones en términos del ejercicio efectivo de libertades y derechos y en
sus dinámicas de interacción con las instituciones e incidencia en la vida pública y el Estado.
6
Se establece línea de pobreza entendida como carencias y necesidades básicas insatisfechas
respecto un determinado estándar de bienestar (canasta básica de alimentos y servicios). Las
personas u hogares que se ubican por debajo de esa línea son pobres y no pueden integrarse
plenamente a la sociedad.
7
Por desigualdad [inequidad] social se entiende las diferencias en la distribución de recursos
socialmente valiosas que cumplen tres requisitos. El primero es que se originen en situaciones
independientes de la capacidad e inteligencia de las personas, es decir, que sean sistemáticas y
las afecten en virtud de su pertenencia a un grupo social determinado. El segundo requisito es que
prevalezcan a lo largo del tiempo debido a la existencia de condiciones sociales de partida que
dan ventajas y desventajas inmerecidas a unos u otros. Finalmente, que las diferencias sean de
una magnitud tal que superarlas o incluso disminuirlos sea poco probable para un conjunto de
personas pertenecientes al grupo social en desventaja, pese a sus esfuerzos, si no es mediante la
intervención pública.

5
La exclusión social es un concepto y, a la vez, una perspectiva para estudiar las
privaciones humanas resultantes de desigualdades extremas. Comparte con el
concepto de pobreza un mismo objeto de análisis, las privaciones humanas, pero
su alcance y sus métodos de medición son distintos. En el caso de la pobreza, el
interés se centra en determinar la magnitud, intensidad y severidad de las
privaciones. En el caso de la exclusión, el foco no son las privaciones en sí
mismas, sino los factores inmediatos que las producen. Esto implica reconocer
que los factores determinantes de los procesos de exclusión deben ser analizados
desde una perspectiva que remite a la distribución de los recursos en la sociedad
y no solamente a un problema de “integración deficitaria”.
Los hogares “excluidos” se caracterizan por subsistir en condiciones paupérrimas,
con accesos nulos o precarios a los mercados de trabajo; con pocos activos e
ingresos insuficientes lo que limita su capacidad de consumo de alimentos y los
expone a la sub-nutrición; con bajísimos niveles de instrucción pública que les
impide a ellos y a sus hijos optar por mejores trabajos, y cuyo bajo acceso a la
seguridad social incrementa su elevado y crónico riesgo de muerte prematura, así
como otras amenazas a su integridad física, exiguos patrimonios y vulnerabilidad
por razones de orden ambiental (Programa Estado de la Nación, 2011). Son
hogares que han sido doble y simultáneamente abandonados por el mercado y
por el Estado, con situaciones de vida en las que las personas carecen de manera
crónica de cualquier capacidad para influir individual u organizadamente en los
mercados de trabajo y en la provisión de los bienes públicos. Dicha incapacidad
es un resultado de desigualdades extremas de poder no sólo entre individuos sino
también entre pares de grupos categóricos (de género, etnia, edad, territorialidad)
y entre clases sociales (Programa Estado de la Nación, 2010).
La tercera y última premisa que se consideró fue la importancia de analizar el
tema de la pobreza y la exclusión social reconociendo las diferencias entre los
países y la heterogeneidad de los territorios rurales. A ello se une el hecho de que
existen diversas nociones sobre “lo rural” (ver sección 2.4) que limitan la
comparabilidad de la información y los análisis 8. Un asunto relevante no solo
porque implica entender las especificidades del estilo de desarrollo que han
seguido los países y los cambios y procesos que en ese marco han
experimentado los pobladores de los distintos territorios rurales, sino también
porque evita llegar a sugerir la aplicación de políticas homogéneas, alejadas de
las necesidades particulares de esos pobladores en cada país y cada territorio, un
tema sobre el cual se ha insistido mucho desde el enfoque del desarrollo rural
territorial9.

8
Para los efectos de este documento se utilizó las definiciones de rural y urbano de cada una de
las fuentes de información. No se realizaron ajustes ni estandarizaciones de los datos para ser
fieles a los datos reportados por las fuentes originales.
9
Desde este enfoque la una noción de territorio transciende lo espacial, al considerarlo un
producto social e histórico- lo que le confiere un tejido social único- dotado de una determinada
base de recursos naturales, de ciertas formas de producción, consumo e intercambio y de una red
de instituciones y formas de organización que se encargan de darle cohesión al resto de los
elementos (Sepúlveda et al, 2003) Con base en esta perspectiva la Estrategia Centroamericana de
Desarrollo Rural Territorial (ECADERT-2010) plantea el desarrollo rural territorial como un proceso
de transformación paralelo y entrelazado de las dimensiones económica, institucional, social,
cultural y ambiental de los territorios rurales, en función de políticas públicas concertadas y del

6
Ello implica una mayor asignación de recursos a las instituciones que promueven
políticas sociales universales (salud y educación) y las que se orientan a la
promoción del desarrollo rural y el agrícola10, así como mayores grados de
articulación social, fiscal, financiera y productiva entre y al interior de las distintas
actividades económicas y entre los diversos sectores sociales en los territorios
rurales y entre éstos y los urbanos y el mercado internacional. Un elemento clave
para garantizar la pertinencia y sostenibilidad de las intervenciones y su impacto
en la reducción de la pobreza y exclusión social de los territorios rurales es la
participación y dinamismo de la población rural en el diseño, ejecución,
seguimiento y evaluación de las intervenciones. Ello junto con la promoción y
fortalecimiento de mayores grados de asociatividad en los territorios rurales son
valiosos recursos para empoderar a los pobladores rurales en términos
económicos, sociales y políticos.

esfuerzo mancomunado entre las diversas organizaciones de la sociedad civil e instancias

públicas nacionales y locales.
10
Durante la década del 2000 el sector agropecuario experimentó una importante contracción en
relación con el gasto del gobierno central. De acuerdo con la CEPAL en la mayor parte de los
países centroamericanos (Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Guatemala y Honduras) esa
proporción alcanzó en el 2010 menos del 2%. En el caso de Nicaragua, Guatemala y Honduras,
ese nivel es menos de la mitad de lo que representaba en el año 2000 (CEPAL, 2011b).

7
2. Pobreza y exclusión social: barreras estructurales para el
desarrollo rural centroamericano
2.1 Pobreza rural es extendida y crónica en la región
La pobreza en Centroamérica es extendida y severa, particularmente en las zonas
rurales. Cerca de 20 de los 42 millones de habitantes de la región se encuentran
en esta condición, 8 millones de ellos son indigentes (pobreza extrema). De
acuerdo con las estimaciones de pobreza para el año 2009 (o el año más cercano
disponible), la incidencia de la pobreza en Centroamérica a nivel regional fue de
47% en la pobreza general y 18,6% en la extrema (Sauma, 2011).
A pesar de lo elevado de las magnitudes, en el largo plazo se ha reducido la
magnitud de este fenómeno respecto a 1990 y 2003, cuando los niveles eran de
59,8% y 50,8% respectivamente en el caso de la pobreza general, y 27,3% y 23%
en la pobreza extrema. Es importante destacar que este resultado a nivel
centroamericano es similar al que presenta la región latinoamericana en su
conjunto. CEPAL (2009a) destaca que luego de ubicarse en 48,3% en 1990 (con
un fuerte aumento respecto al inicio de la década de los años ochenta como
resultado de la crisis económica de esos años), la incidencia de la pobreza en la
población de América Latina se redujo a 44% en el 2002, y a 33% en el 2008.
Esta notable reducción en la pobreza se da en un período, 2003-2007, de fuerte y
sostenido crecimiento de la producción y el empleo, así como de bonanza fiscal,
con un entorno internacional favorable.
Este panorama oculta situaciones muy distintas entre los países y a lo interno de
ellos. La incidencia de la pobreza total en los territorios rurales es más de treinta
puntos porcentuales superior a las zonas urbanas, tal como sucede en Guatemala
y Nicaragua, y la mayor parte de los pobres extremos son rurales. El caso más
dramático es Honduras, país en el que la incidencia de la pobreza extrema en el
2010 fue 30,8% mayor en las zonas rurales que en las zonas urbanas. Aunque la
mayor parte de los países de América Latina muestran este mismo
comportamiento, la magnitud de la incidencia de la pobreza rural y la brecha rural-
urbana es mucho menor que en los países centroamericanos, excepto en el caso
de Bolivia (cuadro 1). De acuerdo con la CEPAL (2011a) en el 2010 la incidencia
de la pobreza a nivel regional fue 31,4%, 12,4% menos que en 1999, pero en las
zonas rurales asciende a 52,6%. Pese a que durante el periodo 1999-2010 la
pobreza total y por zona disminuyó, las brechas se mantuvieron relativamente
estables: nacional-zona rural, entre 20 y 21% y zona rural-zona urbana, entre 26 y
27%.
Las encuestas de hogares presentan deficiencias importantes de información con
respecto a la incidencia de la pobreza en la población indígena, a lo que se
agregan diferencias en los principales criterios utilizados para indagar el origen
étnico de la población en los países (autoidentificación, lengua hablada en el
hogar, lengua materna) lo que limita las comparaciones internacionales, lo que
debería motivar acciones para superarlas por parte de las instituciones
responsables de la aplicación de las encuestas en los países. Pese a ello, León
(2008) señala que la población indígena de más bajos niveles de educación e
ingreso, tiende a concentrarse en zonas rurales. De este modo, las disparidades

8
urbano-rurales de pobreza reflejan el efecto combinado de la localización
geográfica, el origen étnico y la pertenencia al estrato socioeconómico bajo.
Un rasgo distintivo de la evolución de la pobreza en el Istmo es que durante la
primera década del siglo XXI la magnitud de la reducción en la incidencia de los
países centroamericanos fue mayor a la que, a nivel regional, tuvo América
Latina, particularmente la pobreza extrema en las zonas rurales. En Guatemala,
Honduras, El Salvador y Nicaragua la pobreza extrema disminuyó entre 1,7% y
11,1% más que la pobreza total. La reducción fue aún mayor en las zonas rurales
de Nicaragua, Guatemala y El Salvador, en donde la caída en la incidencia de la
pobreza extrema fue 39,3%, 16,5% y 9,8%, respectivamente.
Cuadro 1. Centroamérica. Incidencia de la pobreza según zona de residencia para
el inicio y final de la década según país y comparación con algunos países de
América Latina y el promedio regional. Circa 2000 y 2010
Pobreza Pobreza extrema
País o región Año Total Urbano Rural Total Urbano Rural
1999 20,3 18,7 22,3 7,8 5,4 9,8
Costa Rica
2010 18,5 24,5 20,8 6,8 4,8 9,9
2001 48,9 47,7 62,4 22,1 14,3 33,3
El Salvador
2010 46,6 41,1 55,8 16,7 12,7 23,5
2002 60,2 45,3 68,0 30,9 18,1 37,6
Guatemala
2011 53,7 35,0 71,4 13,3 5,1 21,1
1999 79,7 71,7 86,3 56,8 42,9 68,0
Honduras
2010 67,4 56,3 76,5 42,8 26,0 56,8
2001 69,4 63,9 77,1 42,5 33,5 55,2
Nicaragua
2010 44,5 28,9 62,8 9,0 3,1 15,9
2002 36,9 26,2 54,6 18,6 9,0 34,6
Panamá
2010 25,8 15,1 44,8 12,6 4,7 26,6
1999 60,6 48,7 80,7 36,4 19,8 64,6
Bolivia
2007 54,0 42,4 75,8 31,2 16,2 59,0
2001 37,5 34,1 55,2 13,2 10,4 28,0
Brasil
2009 24,9 22,1 39,3 7,0 5,5 15,2
2000 20,2 19,7 23,7 5,6 5,1 8,4
Chile
2009 11,5 11,7 10,4 3,6 3,5 4,4
2000 41,1 32,3 54,7 15,2 6,6 28,5
México
2010 36,3 32,3 42,9 13,3 8,5 21,3
América 1999 43,8 37,1 64,1 18,6 12,0 38,7
Latina 2010 31,4 26,0 52,6 12,3 30,0
Notas: El dato para América Latina es una estimación basada en 19 países: Argentina, Estado
Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Bolivariana de
Venezuela y República Dominicana.

Fuente: elaboración propia con base en Cepal, 2011a, Guatemala 2011 de la ENCOVI 2001, y
Nicaragua 2010 de encuesta FIDEG 2010.

Pese a la disminución en la incidencia durante la última década, la pobreza es

aún bastante extendida en Centroamérica, sin embargo la exclusión social no ha
experimentado mayores reducciones, lo que evidencia que existen condiciones
estructurales -ligadas al estilo de desarrollo de los países- que hacen que amplios

9
sectores sociales tengan un acceso muy limitado a los servicios estatales y
dificultades para acceder en mejores condiciones al mercado laboral.
La situación de exclusión social11 es un desastre humano por cuanto se trata de
personas y hogares que han sido abandonados, doblemente, por el mercado y
por el Estado. En consecuencia, sus condiciones de vida son crónicamente
paupérrimas y sus vidas, y las de sus seres queridos, están siempre asechadas
por amenazas de todo tipo, la mayoría prevenibles si tuvieran un mínimo acceso a
empleos y servicios sociales de cierta calidad. Infortunadamente, en
Centroamérica este desastre es de grandes proporciones y una característica
histórica de las sociedades. En la última década la magnitud de la exclusión en
términos absolutos se ha resistido a ceder, pese al crecimiento económico
experimentado y a los indudables avances relativos que, en promedio, muestran
los indicadores sociales en todos los países, lo que deja en evidencia que vastos
segmentos de la población no han participado de ese progreso.
La exclusión social en la región afecta al 40% de la población rural mientras que
en las zonas urbanas es tan solo del 10%, con diferencias importantes entre los
países: la exclusión es claramente menor en los países del sur del Istmo y mayor
en los países del centro y norte de la región donde habita el 80% de la población,
los que tienen menores logros en desarrollo humano y en donde entre 4 y 5 de
cada 10 hogares excluidos (cuadro 2).
Cuadro 2. Centroamérica: Distribución de los hogares por nivel de exclusión social
según país y año. 2001, circa 2005 y circa 2009.12
País 2001 2005 2009
Costa Rica 11,3 10,3 10,0
El Salvador 40,1 42,2 39,8
Guatemala 38,7 41,6
Honduras 48,3 48,9 48,5
Nicaragua 44,8 35,6
Panamá 30,0 29,8 29,1
11
El concepto de exclusión social es muy amplio, pues hay múltiples modalidades de inserción
laboral precaria y muchos derechos sociales constitucionalmente reconocidos. Desde el punto de
vista práctico, se entenderá que viven en exclusión social las personas que, por una parte, tienen
una inserción laboral precarizada o no pueden insertarse, aunque quieran, en el mercado de
trabajo y, por otra, carecen de acceso a servicios de protección social y cuentan con mínimas
credenciales educativas, lo que indica que no fueron o muy pronto abandonaron el sistema
educativo. De esta manera en un hogar socialmente excluido, sus miembros (todos o casi todos)
viven en forma simultánea las siguientes situaciones: a) Están en edad de trabajar pero se
encuentran desempleadas o tienen empleos que no cumplen ningún estándar laboral. b) Trabajan
de manera independiente pero no reciben una remuneración o, si tienen una microempresa, no
poseen capacidad para contratar a un trabajador. c) Cuya edad o condición les impide trabajar, no
reciben ayudas estatales o privadas. d) Tienen bajas credenciales educativas (ningún nivel
cursado de escuela, o bien escuela primaria apenas completada o sin completar). ó e) Tienen
poco o nulo acceso a la seguridad social, es decir, a los servicios de salud y pensiones.
12
Este cálculo fue realizado con base en el procesamiento de las encuestas de hogares de estos
países centroamericanos durante el período 2001-2009. Para el estudio comparativo de la
exclusión, se elaboró una megabase de datos regional a partir de la armonización de variables de
empleo, educación, salud y otras. Ahí donde fue posible, se incluyeron tres observaciones a lo
largo del período: una al inicio de la década, otra en el intermedio y otra en el último año
disponible.

10
Nota: Para mayores detalles sobre la metodología de cálculo ver el anexo metodológico del
capítulo 10 del Cuarto Informe Estado de la Región (2011) en
http://www.estadonacion.or.cr/index.php/biblioteca-virtual/centroamerica/aspectos-
politicos/informe-iv-cap-10
Fuente: Pérez-Sáinz, Segura y Fernández, 2010, con base en procesamiento de encuestas de
hogares de los países.

En Honduras, Guatemala, El Salvador y Nicaragua, donde la situación es más

grave, la mayoría de estos hogares excluidos están en las zonas rurales y
conforman lo que se considera un “núcleo duro de exclusión”, es decir hogares
compuestos por personas que tienen una mala inserción laboral, bajos niveles
educativos y nulo acceso a la seguridad (gráfico 1)13.
Gráfico 1. Centroamérica. Composición porcentual de la exclusión social por país
y zona. Circa 2009

Fuente: Pérez-Sáinz, Segura y Fernández, 2010, con base en procesamiento de encuestas de

hogares de los países.

La exclusión social tiene millones de historias de carne y hueso que las

estadísticas no cuentan, pero que son fundamentales para entender la magnitud
del problema, las tragedias personales y el desperdicio de talentos y capacidades
que implica, así como las dificultades que enfrentarían las políticas públicas
encaminadas a subsanar esa situación. El Cuarto Informe Estado de la Región
efectuó una aproximación a la exclusión social como experiencia vital, a partir de
un sucinto análisis de los patrones comunes de vida y de conducta que retrata las
características y consecuencias de la exclusión social de varios
centroamericanos. Ello constituye un valioso recurso para ilustrar con información
cualitativa el análisis estadístico (Recuadro 1).

13
Los hogares en “exclusión blanda” aunque experimentan la exclusión, para abandonarla no
requerirían “reinventar” enteramente su perfil socio-laboral sino mejoras menos drásticas en su
inserción laboral o acceso a servicios sociales (Pérez-Sáinz, et al, 2010)

11
Recuadro 1

Retratos de la exclusión social en Centroamérica

Ir a la escuela es un lujo

Para un excluido, estudiar es visto casi como un lujo, y dejar de hacerlo para ponerse a
trabajar es una manera de corresponder a los padres de familia por los “sacrificios” que
ellos han hecho. Desde niños o adolescentes, los entrevistados tuvieron que ayudar a
sus padres en la agricultura, principalmente en el trabajo estacional en las fincas
cafetaleras (casos de Guatemala, Nicaragua y Honduras). A menudo ello implica
migración interna de las familias, lo que interrumpe la asistencia escolar. También
influyen la lejanía de la residencia con respecto a un centro urbano con escuela y la falta
de transporte. Ser mujer agrega agrava el bloqueo a la educación.

Trabajar desde niños en situaciones de riesgo permanente

Los entrevistados que viven en el campo en su mayoría tuvieron su primer trabajo siendo
niños o adolescentes. Para la mayor parte de las personas, un trabajo importante no es
necesariamente el que mejor paga o el que dé más estatus. Lo relevante para ellas es
estar seguras en el empleo o hacer lo que más les gusta. Varios informantes masculinos
señalaron aquel que no les implicó un riesgo personal (cortarse con el machete), o que
les proporcionó alguna comodidad (no asolearse mucho, ni mojarse con los aguaceros).

Ninguno de los dieciocho entrevistados dijo tener parientes en el extranjero o recibir

remesas del exterior1.

Ciclos generacionales de maternidad y paternidad tempranas y numerosas

Casi todas las mujeres entrevistadas experimentaron la maternidad siendo adolescentes.

Muchas veces este patrón se repite en las hijas de las informantes, quienes también se
convierten en madres apenas saliendo de la niñez, entre los 14 y los 18 años de edad.
Asimismo, en ocasiones se repite el patrón del número de hijos. Se observó una
tendencia a los partos domésticos (comadrona, auto-atención, maridos o abuelas)
especialmente en los hogares donde la mujer tuvo un mayor número de hijos (entre seis y
ocho).

Muertes evitables, enfermedades curables que se tornan crónicas

Una de las características que más definen la exclusión es estar fuera de los sistemas
públicos de seguridad social. Salvo en Costa Rica, en las historias de vida analizadas el
acceso a la seguridad social (pensión) y a servicios médicos es nulo. Esta situación se
refleja en que las enfermedades -curables con una atención regular- se vuelven crónicas
y se agravan. Varios informantes reportan la muerte de niños y hombres adultos que
podrían haberse salvado de haber sido tratados a tiempo. La mayoría de las y los
entrevistados no realiza visitas regulares al médico (chequeos) y solo acude a un centro
de salud en situaciones extremas.

Estar permanentemente expuesto al desastre

A partir del análisis de los dieciocho casos, fue evidente que las personas con menor
escolaridad (analfabetas o que solo estuvieron un año en la escuela) y cuyas condiciones
de vida son las más paupérrimas, son quienes han padecido más enfermedades y sobre
todo, accidentes (quebraduras, pérdida de extremidades, atropellos e incendios).

12
Casi nulo acceso a servicios en el hogar

Salvo los informantes costarricenses, en cuyos hogares se cocina con gas, todos los y las
entrevistadas cocinan con leña, y además carecen de drenajes o alcantarillado en sus
casas. Ninguno de los consultados prepara sus alimentos utilizando estufas eléctricas. De
igual modo, la mayoría cuenta con servicio de baño/inodoro fuera de la vivienda.

Sensación de impotencia y baja participación política

La manera en que los informantes hablan de sí mismos, o de sus parientes cercanos,

brinda luces para entender cómo perciben su absoluta falta de poder para cambiar sus
condiciones de vida y las de otras personas en similar situación. Cunde un desaliento que
les impide salir de donde están y traspasar esa frontera. La mayoría de los dieciocho
informantes nunca ha pertenecido a partidos u organizaciones políticas, y solo en pocos
casos han participado en organizaciones sociales y sindicales. Algunos informantes
dijeron que la política no les interesa o que no les queda tiempo para ella; otros
manifestaron que están desilusionados de los políticos.

Baja participación política no significa falta de participación en otros asuntos. La mayoría

de las mujeres y algunos hombres han colaborado en los comités escolares de sus hijos,
fundamentalmente en lo que concierne a la preparación y entrega de la refacción escolar
y la participación en las juntas de padres de familia.

Fuente: Dary, 2010.

Que millones de centroamericanos estén excluidos y subsistan en condiciones

paupérrimas es una situación social no solo contraria a los compromisos
internacionales adquiridos por los países y sus propias normas constitucionales
sino también una restricción para el desarrollo económico de la región en la
medida que su amplia prevalencia está asociada a bajos niveles de productividad
y de calificación de la fuerza laboral, lo que ancla a los países a ritmos de
crecimiento modestos y a estilos de desarrollo, incapaces para promover una
inserción internacional inteligente como se vera en la siguiente sección.

2.2 Diferenciación entre países y territorios: Apuestas de desarrollo no

reducen significativamente pobreza y exclusión social
La alta magnitud y persistencia de la pobreza y la exclusión social en
Centroamérica se explica no solo por los rezagos históricos que la región arrastra
del pasado en materia de mecanismos redistributivos, sino también por las
transformaciones que ésta enfrentó en las últimas décadas, particularmente en su
economía.
Las apuestas realizadas para insertarse en la economía mundial permitieron a la
región impulsar el crecimiento económico, atraer flujos crecientes de inversión y
diversificar sus economías. En la coyuntura de expansión de la economía mundial
(2003-2007) esto permitió a todos los países centroamericanos alcanzar los
mayores niveles de crecimiento económico de los últimos cuarenta años.
El dinamismo de actividades económicas como la maquila, el turismo, el comercio
y los servicios financieros se dio paralelamente a la diversificación de la
agricultura generada por los cultivos no tradicionales de exportación. Sin
embargo, los sectores más dinámicos, mayoritariamente vinculados con el
mercado internacional, no siempre lograron generar encadenamientos productivos

13
fuertes con los proveedores locales de insumos y las economías rurales. Las
bajas cargas tributarias junto a estrategias de fomento productivo y atracción de
inversión externa directa basada en exoneraciones fiscales, limitaron el
financiamiento de políticas sociales y la inversión necesaria para superar los
rezagos históricos de los países en su desarrollo, en particular de los territorios
rurales. Como resultado los réditos sociales del auge económico, particularmente
durante la última década, fueron relativamente modestos en materia de reducción
de la pobreza y la exclusión social y agudizaron las ya profundas brechas entre y
a lo interno de los países.
Las apuestas para insertarse en la economía internacional fueron muy distintas
entre los países. Al finalizar la primera década del siglo XXI, en Centroamérica
coexisten dos situaciones estratégicas de inserción internacional. La primera
situación combina: a) una inserción internacional de bajo nivel tecnológico,
basada en la agro exportación y la industria de maquila textil, b) la “exportación de
personas” y el flujo de remesas, c) poca capacidad de atracción de inversión
extranjera directa, d) un nivel exportador bajo o intermedio, con un fuerte peso del
mercado centroamericano, y e) magros resultados económicos y sociales14.
Esta situación estratégica impone severas restricciones al rango de opciones de
inserción internacional y genera bajos encadenamientos productivos y limitado
progreso social. Por una parte, la baja calificación de la mano de obra limita la
posibilidad de atraer inversiones para el desarrollo de actividades de alto valor
agregado, por la escasez de personal profesional, técnico y científico. Por otra
parte, se trata de una situación vulnerable, pues por estar basada en el uso
intensivo de mano de obra barata, enfrenta la competencia directa de China y
otras naciones asiáticas en donde, además de barata, la mano de obra es más
abundante y mejor calificada.
Los países que más se aproximan a esta situación prototípica son los del centro y
norte del istmo: Guatemala, Honduras y Nicaragua. El Salvador y Belice ocupan
una situación intermedia. En el caso de El Salvador15 si bien comparte la mayoría
de las características señaladas, tiene diferencias importantes: en primer lugar, ha
efectuado grandes esfuerzos para constituirse en un centro logístico de
transporte, comunicaciones y finanzas para Centroamérica; en segundo lugar, la
agroexportación tiene un peso reducido dentro del sector externo y en tercer lugar
los resultados económicos y sociales de la apertura han sido mejores a los del
primer grupo. Esta última característica también es compartida por Belice, país
que además de tener cierta capacidad de atracción de inversión externa directa y
sobre todo turismo, tiene menores flujos de migraciones y de remesas.
La segunda situación estratégica combina: a) una inserción internacional basada
en una mayor incorporación tecnológica, sea a la exportación de productos no
14
En varios países centroamericanos los logros sociales han sido aún menores a los avances
económicos, tal como lo evidencia el desempeño económico de Guatemala y Panamá durante el
periodo 2008-2009. Estos fueron los países menos impactos por la crisis internacional pero en
ellos persistieron los altos niveles de pobreza y exclusión social durante toda la década del dos
mil.
15
Este país junto con Guatemala, Belice y Honduras experimentaron durante el periodo 2000-
2010 un importante incremento en los niveles de inseguridad y violencia. Tal como lo planteó el
Informe Estado de la Región (2011), Centroamérica es la región más violenta de América Latina y
una de las más violentas e inseguras del mundo.

14
tradicionales, la industria o los servicios, b) no hay altos volúmenes de
“exportación de personas” ni flujos de remesas sino más bien reciben volúmenes
significativos de migrantes, c) una mayor capacidad de atracción de inversión
extranjera directa, d) un alto nivel de exportaciones orientadas a mercados
extrarregionales, y e) resultados económicos y sociales intermedios. Esta
situación cobija, en Centroamérica, dos estilos distintos de inserción: la que se
basa en el desarrollo de un centro logístico (transporte, comunicaciones, finanzas)
internacional (Panamá) y la que combina la agroexportación no tradicional con el
desarrollo de un conglomerado industrial de alta tecnología (Costa Rica). En
términos generales, la segunda situación estratégica es menos vulnerable a la
competencia internacional de exportaciones intensivas en mano de obra y genera
mayores réditos sociales en materia de reducción de la pobreza y la exclusión.
Además, propicia niveles de encadenamientos productivos mayores que en el
primer caso. Esto es particularmente cierto en el caso de Panamá, país que ha
aprovechado las ventajas de localización regional y cuenta con una infraestructura
logística sin competidores a la vista en el corto y el mediano plazo. Sin embargo,
en la medida en que los países no disponen de una amplia oferta de personal
calificado y operan con mercados laborales segmentados, tienen desventajas
competitivas frente a naciones con niveles similares de desarrollo16.
El desarrollo de estas distintas apuestas productivas en la región ha ampliado las
asimetrías entre los países tal y como lo muestra el comportamiento del PIB per
cápita. En el 2009 en Costa Rica y Panamá este indicador fue cinco veces mayor
al de Honduras y Nicaragua (gráfico 2).
Asimismo las dinámicas económicas se expresan de manera heterogénea en los
distintos territorios al interior de los países, lo que también ha hecho que la
pobreza y la exclusión se manifiesten de manera diferenciada, un rasgo relevante
que obliga a pensar en estrategias de combate a la pobreza y la exclusión social
acordes con las características de los los territorios, aunque en el marco de
esfuerzos regionales conjuntos.
Pese a la incidencia de la pobreza es hoy menor a lo que era hace veinte años,
en algunos países más de la mitad de la población se encuentra aún en esa
condición y ha habido una mayor concentración de los ingresos, tendencia que es
confirmada por los distintos índices de desigualdad. Varios de los países
centroamericanos se encuentran entre los peor calificados en Latinoamérica, la
región más desigual del mundo (Programa Estado de la Nación, 2011). Ello
constituye una barrera histórica que impide que el crecimiento económico y las
oportunidades se traduzcan en mayores niveles de progreso social para la
población pobre y la excluida.

16
En el caso de Guatemala y Panamá se suma además la existencia de amplios territorios rurales
con poblaciones indígenas históricamente relegadas y con altas prevalencia de pobreza y
exclusión social.

15
Gráfico 2. Centroamérica y América Latina y el Caribe. Producto interno bruto por
habitante a precios constantes por país. 1960 – 2010.

Fuente: Elaboración propia con datos de CEPAL.

2.3 Territorios rurales: escenarios de amplia heterogeneidad

Las principales tendencias en materia de transformación productiva que la región
ha experimentado en los últimos años, junto con las dinámicas socio-
demográficas, ambientales y políticas de los países y territorios, ha dado como
resultado una amplia diversidad de sistemas productivos que se expresan de
manera diferenciada en las zonas rurales. Actualmente estas dinámicas de los
territorios rurales están cada vez más interrelacionadas con las de las zonas
urbanas, lo que hace cada vez más difícil distinguir con claridad lo urbano de lo
rural.
Ello ha motivado un amplio debate a nivel internacional existe sobre “lo rural”
(Dirven, M, et al, 2011, Falck et al, 2005, Rodríguez y Saborío, 2007, FIDA, 2011),
lo que en Centroamérica se evidencia en el hecho de que los países tienen
distintas nociones sobre “lo rural”.
En materia demográfica, los cambios dan cuenta de un incremento de la
población que pasó de 17,7 a 42,4 millones de habitantes entre 1970 y el 2010 a
nivel regional para Centroamérica. Este aumento de población estuvo
acompañado por un creciente grado de urbanización: a nivel regional el peso de
la población urbana aumentó 21% en ese periodo. La proporción de población
urbana, por su parte, pasó de 38% en 1970 a 59% en el 2010. Aunque la cantidad
de población en las zonas rurales también creció (cerca de 1,3% anual) y sigue
siendo muy importante, lo hizo a un ritmo mucho menor al de las zonas urbanas
(entre 3,9% anual).
Tal como plantea Dirven, M, et al. (2011) la probable sobreestimación urbana
genera un consecuente sesgo “anti-rural” en los planes y programas para la
región. Por tal motivo es importante que la definición de rural considere otras
variables como la densidad de la población, las distancias a centros de población

16
de cierta magnitud, la accesibilidad o el uso de la tierra. Ello resulta clave para dar
cuenta de los cambios y efectos de las inversiones en los territorios en el marco
de las estrategias de desarrollo, políticas públicas y la asignación de recursos
para lo “rural”.
La población rural tiene un peso relativo distinto en los países. En Panamá y El
Salvador representa cerca del 35% de la población total y alcanza los niveles
superiores en Guatemala, país en el que el 59% de la población total es rural.
Belice, Costa Rica, Honduras y Nicaragua tienen niveles intermedios que oscilan
entre el 40% y 50% (gráfico 3).
Gráfico 3. Centroamérica: Distribución de la población por zona. 2010

Fuente: Estado de la Nación, 2011 con información de población de los institutos de

estadística de cada país.

La comparación entre las pirámides de población de 1985 y 2006 muestra que

todas las sociedades centroamericanas experimentan en la actualidad una
transición demográfica que a una generación plazo, las llevará a un perfil
demográfico similar al europeo, con un importante peso de las personas mayores
de 65 años. Antes de ese momento, sin embargo, habrá un período en los países
en el que la población en edad productiva (15-64 años) tendrá a su haber una
proporción relativamente menor de dependientes (menores de 15 y mayores de
65). Esto es el llamado “bono demográfico” y es una valiosa oportunidad para
mejorar el nivel educativo de la población, principalmente los jóvenes, y alcanzar
mayores niveles de productividad. Para Guatemala, Honduras y Nicaragua, los
países más rezagos de la región, este proceso representa un desafío y una
oportunidad. Están iniciando la transición pero, como se ha señalado, requieren
fuertes inversiones para sacar a amplios sectores de su población de la pobreza y
la exclusión social. Las migraciones es otro de los factores que podría afectar las
posibilidades de estos países para aprovechar el “bono demográfico” pues la
mayor parte de la población que migra están en edades productivas y tiene un
nivel educativo superior al promedio de la población en sus países de origen. En

17
el 2009, el 52% de los centroamericanos residentes en los Estados Unidos tenían
entre 25 y 44 años de edad, el 40% eran salvadoreños y el 27% guatemaltecos.
Se estima que cerca del 10% de la población centroamericana (aprox. 4 millones
de personas) han migrado (Programa Estado de la Nación, 2011).
Además de la dinámica poblacional, el mundo rural centroamericano también
muestra importantes transformaciones productivas. A partir de los noventa, la
mayor apertura al mercado externo generó diversificación productiva y un medio
rural cuyo dinamismo dejó de depender de forma exclusiva de la agricultura para
integrar otras actividades vinculadas a los sectores industriales y de servicios. En
consecuencia el PIB agropecuario entre 1990 y el 2009 disminuyó en la mayoría
de los países centroamericanos (con algunas excepciones). En el 2009 el aporte
del sector agropecuario al PIB en Nicaragua fue del 18% y en Guatemala de 14%
mientras que para Costa Rica y Panamá el peso fue mucho menor: 7% y 5%
respectivamente (cuadro 3). La importancia relativa del sector agropecuario
podría ser sustancialmente mayor debido a sus efectos multiplicadores y
encadenamientos hacia delante y hacia atrás en otros sectores productivos:
agroindustria, comercio, insumos, financiamiento, entre otros.
Cuadro 3. Centroamérica: Participación del PIB agropecuario y la pesca en el PIB
total. 2009
(Porcentajes)
Promedio
País 2009
1990-2009
Belice 14 12
Costa Rica 9 7
El Salvador 11 10
Guatemala 14 14
Honduras 14 13
Nicaragua 18 18
Panamá 7 5
Centroamérica 11 10
Fuente: Iarna, 2010, con base en datos oficiales.

La agricultura también se transformó a partir de las nuevas dinámicas productivas

generadas por la apertura comercial y la liberalización económica durante los
ochentas y noventas. Los incentivos a las exportaciones junto con la presencia de
inversionistas extranjeros abrieron nuevas oportunidades productivas para la
agricultura de productos no tradicionales y la agroindustria. A nivel regional, en el
2009 los cinco principales cultivos de exportación de Centroamérica fueron café,
banano, piña, cardamomo y melón (en ese orden). De estos, las exportaciones de
piña y el cardamomo (productos no tradicionales) fueron los que tuvieron un
mayor crecimiento en la última década (18,8% y 12,5% respectivamente),
superando por mucho no solo la tasa de crecimiento de las exportaciones
agrícolas totales (8,1%) sino también la de productos tradicionales como el café o
el banano. Si bien la agricultura representa tan solo entre el 10% y 20% del PIB
ampliado17 en la mayor parte de los países, la agroindustria aporta entre una
quinta y tercera parte (Gráfico 4).

17
El PIB agrícola ampliado incluye agricultura, pesca y silvicultura (capítulos 01 al 04 del CPC y 05
del CIIU) más alimentos y manufacturas derivadas de esos sectores (capítulos 21 a 25 del CPC y
17 a 22 del CIIU). En Belice, Costa Rica, El Salvador y Honduras oscila entre el 10% y 20% del

18
Gráfico 4. Centroamérica: Participación de la Agricultura y la Agroindustria en el
PIB. Circa 2007

Fuente: IICA.

El medio rural centroamericano es cada vez más una prolongación de dinámicas

sociales y económicas vinculadas tradicionalmente con los territorios urbanos.
Aunque los sectores de servicios, particularmente el turismo, y la agroindustria
han cobrado importancia como fuentes generadoras de empleo, en prácticamente
todos los países de Centroamérica los territorios rurales más pobres dependen de
actividades agropecuarias tradicionales, como el maíz y el frijol18 con bajo nivel de
tecnología y productividad y destinadas al mercado local. Caso contrario ocurre
en los territorios rurales menos pobres, que combinan estos cultivos y la
ganadería con la producción agrícola para la exportación y las actividades no
agropecuarias como comercio, servicios, etc. En este último grupo también hay
productores de granos básicos, pero a diferencia del primero, cuentan con
tecnología y mejores condiciones de producción, aunque en muchos casos,
también han optado por la diversificación de cultivos y actividades productivas
(p.e. agroturismo, plantaciones forestales, etc.).
Centroamérica experimenta procesos sociales y productivos de tal complejidad y
dinamismo que obligan a abandonar visiones tradicionales y dicotómicas entre lo
rural y lo urbano para pensar, más bien, en la existencia de un ”continuo entre lo
rural y lo urbano” con una serie de gradientes, o lo que es lo mismo, una
multiplicidad de situaciones socio-productivas cuyos rasgos varían según la

PIB total. En Guatemala y Nicaragua alcanza el nivel más alto de la región: 20,4% y 29,8%,
respectivamente.
18
En la región centroamericana existen cerca de dos millones de productores de granos básicos
(maíz, frijol, arroz y sorgo). El 89% de esos productores vive en zonas rurales. Estos productores
representan el 52% de la población rural de Centroamérica (Baumeister, 2010).

19
densidad de la población en el territorio y la disponibilidad y la calidad de la
infraestructura y los recursos naturales.
Hay una fuerte coincidencia entre la proporción de población rural y el bajo
desarrollo relativo de los territorios, lo que refuerza la importancia de diseñar
políticas y estrategias diferenciadas que tengan como punto de partida las
necesidades particulares de la población. Un punto de partida para conocer esas
gradientes lo brinda el porcentaje de población rural en los territorios, el cual
permite identificar cuatro tipos de situaciones principales en la región: territorios
altamente rurales (más del 75% de población rural); territorios predominantemente
rurales (50%-75% de población rural); territorios de baja ruralidad (25%-50% de
población rural) y territorios mayormente urbanos (menos de 25% de población
rural). De acuerdo con las mediciones del índice de desarrollo humano o
desarrollo social disponibles en los países a nivel subnacional (departamental,
regional o municipal), fue posible determinar que la mayor parte de los territorios
alta o predominantemente rurales tienen importantes rezagos en su desarrollo. En
esas condiciones se encuentran el Caribe y el noroccidente nicaragüense, el
oriente y occidente guatemalteco y el occidente hondureño. Panamá es el país
más contrastante, con territorios de alta ruralidad y bajo desarrollo humano y otros
muy urbanos y altamente desarrollados (Mapa 1).
Mapa 1. Centroamérica: Territorios alta y predominantemente rurales de bajo
desarrollo humano.

Fuente: Bonilla, 2011 con información de los institutos de estadística de los países.

20
 3. Análisis de los principales determinantes de la pobreza
Este apartado indaga sobre los principales determinantes que explican la
persistencia de la pobreza rural y la exclusión en Centroamérica. Tal como fue
planteado al inicio de este documento, la noción de “determinante” utilizada en
este documento no es cuantitativa y se refiere a “aquellos aspectos o factores
económicos, sociales y político institucionales que tienen un peso significativo y
categórico a la hora de explicar la persistencia de estos problemas en el tiempo y
cuya superación implica cambios profundos en la distribución de los activos y las
relaciones de poder en la región” (Programa Estado de la Nación y RUTA, 2011).
La selección de los determinantes se concentró en tres ámbitos principales: el
productivo-ambiental; el socio-demográfico y el político-institucional. En el primer
tipo, se agruparon aspectos como disponibilidad de recursos naturales en los
territorios rurales, las formas de uso y de producción de sus habitantes así como
el acceso y la disponibilidad de activos para poder desarrollar las actividades y
alcanzar niveles importantes de productividad (tierra, crédito, tecnología,
infraestructura, entre otros)19.
El segundo tipo de determinantes, reúne aspectos vinculados a la transición
demográfica que viven los países así como las condiciones que le permiten o
impiden a las personas aprovechar las oportunidades que surgen del desarrollo
económico. Se trata de aspectos como el nivel educativo (conocimientos y
destrezas) y la salud (mortalidad, esperanza de vida), indispensables para que
éstas puedan aprovechar las oportunidades de empleo y generar ingresos dignos.
En este tema el acceso de las personas a los servicios que ofrece el Estado cobra
especial importancia. En este grupo de determinantes se consideran también una
serie de factores como edad, género, etnia o lugar de nacimiento, que de manera
indirecta o directa, hacen que las personas enfrenten bloqueos sociales que las
condenan a la pobreza y la vulnerabilidad social.
Finalmente, el último tipo de determinantes alude a aspectos vinculados a las
dinámicas político-institucionales de los gobiernos y los Estados: los niveles de
participación de la población rural en la toma de decisiones, su grado de relación
con las instituciones y los municipios y las coberturas de los servicios estratégicos
del Estado en los territorios rurales, todos los cuales también contribuyen a
explicar la persistencia de la pobreza rural
Con base en la cantidad y calidad de la información obtenida para cada grupo de
determinantes se decantaron aquellos aspectos que mejor cumplían con la
definición de determinante planteada y en los que la investigación permitió
documentar hallazgos más significativos. Se logró identificar siete factores
principales, a saber: el bajo nivel educativo de la población joven; desnutrición
infantil crónica y poco acceso los servicios de salud, una inserción laboral precaria
de los pobladores rurales, con altos grados de desempleo y bajos niveles de
productividad; manejo inadecuado de los recursos naturales, la alta desigualdad
en el acceso al ingreso y los activos productivos; las brechas de ingreso entre

19
Para la definición de estos ámbitos resultaron muy valiosos algunos antecedentes de análisis
territorial del desarrollo rural, entre ellos: Sepúlveda et al. 2003, Cerimedo et al. 2002, ECADERT,
2009,

21
hombres y mujeres; y la existencia de sistemas políticamente bloqueados en
favorecer acciones redistributivas a favor de los más pobres.
Cuando se valoran en conjunto los determinantes, el último ocupa un lugar central
al constituirse en una condición necesaria para la atención de los otros. El mismo
implica mejorar la capacidad de los Estados y lograr acuerdos políticos duraderos1
que, considerando las realidades de cada país y cada territorio, permitan impulsar
políticas públicas y acciones regionales orientadas al fortalecimiento de la
institucionalidad y la superación de la pobreza y la exclusión en las zonas rurales.

3.1 Bajos niveles educativos afectan especialmente a la población rural

Una condición básica para que las sociedades alcancen altos niveles de
desarrollo humano es lograr que sus habitantes tengan acceso al conocimiento y
a una formación que les permita el despliegue de sus capacidades intelectuales y
con ello la generación de ingresos y medios que les permitan tener una vida
digna. Si bien la educación no garantiza de manera automática el empleo, existe
una relación inversa entre el nivel educativo y la incidencia de la pobreza. No solo
el ingreso promedio de las personas es mayor en tanto aumenta su nivel
educativo sino que a mayor educación es menor el riesgo de estar en condiciones
de pobreza (CEPAL, 2010b).
En Centroamérica la baja escolaridad de la población se convierte en un factor
determinante que impide a sus pobladores superar la pobreza y acceder a
mejores condiciones de vida. Si bien en la última década la región ha logrado
incrementar los niveles de cobertura de la educación primaria persiste el problema
de la calidad de la educación y una importante fractura entre ésta y la secundaria.
Hoy por hoy la región cuenta con la presencia de un importante contingente de
fuerza laboral con bajos niveles de calificación pues en las décadas de los setenta
y ochenta no tuvo acceso o fue expulsada del sistema educativo. Su rezago
educativo explica en mucho que actualmente tengan una inserción laboral
precaria y de baja calidad y remuneración.
Tal y como se observa en el cuadro 4, para la gran mayoría de la región la
escolaridad promedio se ubica entre los 6 y los 8 años, siendo crítica la situación
de algunos países como Guatemala, Honduras y Nicaragua en los que los años
promedio de instrucción no alcanzan ni siquiera la primaria completa,
especialmente en la zonas rurales. La población con 10 años y más de instrucción
se concentra las zonas urbanas de Costa Rica y Panamá. También resulta clara,
sobre todo en las zonas rurales, un mayor logro educativo de la población menor
de 25 años respecto a la de 25 a 59 años. Ello evidencia logros recientes en
materia de cobertura que, de ser fortalecidos, podrían permitir romper el ciclo de
reproducción intergeneracional de la pobreza.

22
Cuadro 4. Centroamérica. Años de estudio de la población por país y grupos de edad según
zona y sexo. Circa 2009
Zonas urbanas Zonas rurales
País Años
Ambos Hombres Mujeres Ambos Hombres Mujeres
15 a 24 10,6 10,4 10,7 8,4 8,2 8,5
Costa Rica
25 a 59 10,4 10,5 10,2 6,0 6,3 5,8
16 a 24 7,6 7,9 7,4 4,5 5,1 4,1
Guatemala
26 a 59 7,0 7,8 6,4 2,5 3,2 2,0
17 a 24 8,5 8,3 8,7 5,9 5,6 6,1
Honduras
27 a 59 7,9 7,9 7,8 3,9 3,8 3,9
18 a 24 8,4 8,0 8,8 5,2 4,9 5,6
Nicaragua
28 a 59 7,8 8,0 7,7 3,2 3,3 3,2
19 a 24 10,7 10,4 11,0 8,6 8,4 8,8
Panamá
29 a 59 11,5 11,3 11,7 7,3 7,3 7,4
Nota: para Costa Rica las cifras son del 2008, para Guatemala del 2006, para Honduras del 2007 y para Nicaragua del 2005.

Fuente: elaboración propia con información de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base
de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los respectivos países.

La evidencia internacional apunta a que la secundaria completa es el nivel

educativo mínimo para que una persona pueda integrarse adecuadamente en
el mundo del trabajo y tenga menores probabilidades de mantenerse o caer en
la pobreza (Cepal, 2010a). El nivel educativo de la población pobre en
Centroamérica, tanto en las zonas urbanas como en las rurales es inferior a
secundaria completa. En Costa Rica, El Salvador y Panamá poco más de tres
cuartas partes de la población pobre a nivel nacional tienen como máximo
nivel educativo primaria completa o menos. Sin embargo, en las zonas rurales
está en esa condición más del 80% de la población pobre. Quienes poseen
secundaria completa o algún nivel de educación superior son menos del 10%
de la población pobre a nivel nacional y menos del 5% de la que reside en
zonas rurales, excepto en las zonas urbanas de Panamá en donde se eleva al
13% (Cuadro 5).
Cuadro 5. Centroamérica: Nivel educativo de la población pobre por zo na. 2009

Costa Rica El Salvador Panamá a/

Nivel
educativo Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural
Primaria
completa o
menos 76% 71% 83% 77% 69% 86% 76% 63% 82%
Secundaria
incompleta 17% 20% 14% 17% 22% 12% 17% 24% 14%
Secundaria
completa 5% 6% 3% 5% 8% 2% 6% 10% 3%
Superior 2% 3% 1% 1% 1% 0% 2% 3% 1%
a/ Datos corresponden al 2008.
Fuente: Elaboración propia con datos de las encuestas de hogares de los países.

23
Los bajos niveles educativos de la población rural pobre están asociados en
buena medida a una oferta de servicios de educación que históricamente se ha
caracterizado por tener en las zonas rurales menor cobertura y calidad, y mayores
déficits de infraestructura y equipamiento.
La situación en las zonas rurales es particularmente grave si se considera
además que cerca de la mitad de la población rural pobre es menor de 17 años.
Para esta población contar con educación es fundamental para romper el ciclo de
reproducción de la pobreza. Sin embargo, ello también requerirá acciones desde
la demanda. La posibilidad de que la educación sea un mecanismo de ascenso
social también depende de que la economía genere puestos de trabajo que exijan
mayores niveles de calificación.
Para mejorar el nivel de calificación de la fuerza laboral, Centroamérica requiere
además de una primaria de mayor calidad, lograr aumentos significativos y
sostenidos en la proporción de población que concluye la secundaria y accede a
la educación post-secundaria, pero además crear opciones de formación técnica y
capacitación en el trabajo. Experiencias como las implementadas en países
europeos, donde la educación técnica suele ser más del 40% de la matrícula en
los sistemas formales de educación, genera fuertes sinergias que contribuyen a
mejorar la articulación entre los sectores productivos y el sector educativo así
como un poderoso incentivo para lograr mayor cobertura y retención de los
estudiantes en el sistema educativo (Cruz y Mora, 2010). No avanzar en esta
materia podría convertir en frustración la oportunidad que brinda el “bono
demográfico” para impulsar su desarrollo a partir de flujos crecientes de población
con altos niveles de productividad y la generación de mayores oportunidades
productivas y laborales.

3.2 Desnutrición infantil crónica y poco acceso los servicios de salud

Para poder ejercer a plenitud sus capacidades físicas e intelectuales y alejarse de
la pobreza y la exclusión las personas también requieren estar saludables y bien
nutridas. En Centroamérica estas dos condiciones no se cumplen para
importantes sectores de población ubicados especialmente en las zonas rurales.
Por un lado, los servicios de salud históricamente han mostrado bajas coberturas
y por otro, la desnutrición infantil crónica es crítica en algunos territorios.

Los datos muestran que tanto respecto al total de la población como a la PEA, la
cobertura de los servicios es muy reducida en la región. En el 2008, último año
para el cual hay información comparable, un 88,8% de la población costarricense
y un 77,4% de la panameña estaba cubierta por la seguridad social en
comparación con menos de un 25% de la población de los demás países (cuadro
6). Cuando se considera la población económicamente activa, las brechas de
coberturas son menores aunque siempre muy amplias (entre 30 y 40 puntos de
diferencia).

Sistemas de salud con mayores coberturas y una calidad que impida muertes
evitables y garantice buenos indicadores en salud para los países son un factor
clave para superar la pobreza y la exclusión. Sin embargo, la realidad es que en
Centroamérica la mayor parte de la población pobre y excluida se localiza en los
países que poseen los sistemas de salud con los peores desempeños: son

24
segmentados20, presentan entre las menores coberturas de América Latina (ver
cuadro 6), carecen de paquetes básicos de salud para la población, cuentan con
altos grados de inequidad asociados al tipo de inserción laboral (asalariada o no),
al tipo de acceso (directo o familiar) y al nivel socioeconómico de las personas
(Martínez-Franzoni, 2010).

Cuadro 6. Centroamérica: cobertura de la seguridad social, regímenes generales.

2005-2008
(porcentajes)
País Población totala/ Población económicamente activab/
2005 2006 2007 2008 2005 2006 2007 2008
Costa Rica 87,6 87,5 87,6 88,8 55,0 57,7 61,0 64,6
El Salvador 21,5 22,8 23,8 23,9 31,0 31,8 32,8 33,1
Guatemala 18,1 17,9 17,6 17,4 21,3 20,6 20,3 20,0
Honduras 16,9 16,9 18,7 20,5 20,5 22,3
Nicaragua 16,4 18,2 19,5 18,9 16,1 17,8 18,7 21,7
Panamá 66,7 70,0 74,1 77,4 61,2 65,3 68,9 77,3

a/ Incluye todas las personas aseguradas, de manera directa e indirecta.

b/ Incluye solo a las personas activas y contribuyentes aseguradas de manera directa. Si
se considera a las personas aseguradas directas no activas, el dato solo varía en Costa
Rica donde aumenta con la presencia de pensionados y asegurados por el Estado.
Fuente: Martínez-Franzoni, 2010.

Unido a las bajas coberturas de los sistemas sanitarios la población rural pobre de
la región enfrenta problemas serios de desnutrición crónica, situación que limita
las posibilidades de desarrollo físico e intelectual de las personas por el resto de
su vida. Como se sabe la desnutrición en los primeros años de vida impacta
negativamente en el desarrollo de la capacidad intelectual, lo cual alimenta un
círculo vicioso de bajo rendimiento escolar – deserción - baja productividad –
pobreza (Inciensa, 2008). La CEPAL-PMA (2007) estima que la pérdida de
productividad debido a la desnutrición representa entre 1,7% y 11,4% del PIB en
varios países de América Latina, y señala que entre un 4% y un 14% de la
repitencia escolar está asociada a esa condición.
El Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional para Centroamérica
estimó que en el 2008 casi 1,8 millones de personas menores de 5 años padecían
desnutrición crónica, lo que equivale a uno de cada tres niños y niñas de la
región. La situación es particularmente crítica en Guatemala, donde uno de cada
dos niños y niñas menores de 5 años, la mayor de de ellos en el ámbito rural, está
en esa condición, seguido por Honduras, donde la población infantil desnutrida es
del 29,3% (Presanca, 2011). Aunque en el resto de los países la incidencia es
más baja (cerca de una quinta parte de la población infantil), existen municipios
en los que más de la mitad de los niños y niñas padecen desnutrición crónica.
Esos municipios son mayoritariamente rurales y se concentran en Guatemala,
Honduras y Nicaragua, países en los que vive la mayor cantidad de población y la
mayor parte de niños, niñas y jóvenes de Centroamérica. Panamá muestra las
mayores brechas internas, la mayor parte de las zonas de alta incidencia

20
Es el caso de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, que tienen una deficiente
presencia estatal, programas específicos para gremios y una provisión privada de servicios para la
población de altos ingresos ( Franzoni, 2010).

25
coinciden con territorios rurales, fronterizos y en los que habita población
indígena. Mientras en Costa Rica por cada niño desnutrido residente en el área
urbana hay 1,3 en el área rural, en Panamá, Honduras y El Salvador esta relación
se incrementa a 2,1 en el primer caso y a 2,4 en los dos restantes (CEPAL-PMA,
2007).
Las condiciones de volatilidad en los precios internacionales de los alimentos
agravan esta situación y genera nuevos riesgos de inseguridad alimentaria y
nutricional, particularmente para la población de más bajos ingresos. El
incremento en los precios internacionales podría estar generando condiciones de
acceso muy limitadas de la población pobre21. De acuerdo con Presanca (2011) el
costo de la canasta básica alimentaria en la mayor parte de los países del Istmo
representa más del 60% del salario mínimo agrícola (gráfico 5)22.
Gráfico 5
Poder adquisitivo alimentario del salario mínimo agrícola. 1995-2010
% del costo de la canasta básica alimentaria cubierto con salario mínimo agrícola

Poder adquisitivo alimentario del salario mínimo agrícola

Años 1995 - 2010
200%

180%

160%

140%

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Años

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panama Republica Dominicana

Nota: No es posible comparar los datos de Nicaragua previos a 2007, debido al cambio de
metodología de cálculo del costo de la CBA, que consta de 23 productos y la anterior era de 12
productos.

21
En el 2007, el índice de precios de los alimentos, estimado por la Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) creció casi un 40%, en comparación con el 9%
del año anterior (Von Braun, 2008). Aunque en el 2009 hubo una disminución en los precios, en
los dos últimos años (2010-2011) los precios de los alimentos se han incrementado de modo
significativo.
22
Aparte del aumento en los precios internacionales de los alimentos y los insumos agropecuarios,
un factor que incide en los incrementos en el costo de la canasta básica en Centroamérica es la
existencia de mercados imperfectos (oligopolios y oligopsonios) que en algunos cultivos como el
arroz, azúcar, lácteos y pollo, los precios en los mercados locales sean superiores a los precios
internacionales. Esto tiene que ver con relaciones de poder y la incidencia de esos sectores en la
formulación políticas públicas.

26
Fuente: Presanca, 2011. Elaboración propia con base en los datos de los Bancos Centrales e
Institutos Nacionales de Estadística de los países.

CEPAL estimó que un incremento del 15% en el precio de los alimentos elevaría
la indigencia (pobreza extrema) en América Latina cerca de tres puntos
porcentuales, de 12,7% a 15,9%. Ello aumentaría en 15,7 millones la cantidad de
personas en situación de indigencia y una cantidad similar pasaría a ser pobre
(Machinea, 2008). Esto resulta de la mayor relevancia para Centroamérica, una
región donde la pobreza y la indigencia son bastante extendidas. Estimaciones
realizadas por el INCAP señalan que un incremento como el planteado por la
CEPAL podría aumentar en 2,5 millones la cantidad de personas en pobreza
extrema en la región, lo que afectaría en especial a Honduras (34%) y Guatemala
(18%).

3.3 Precariedad laboral y bajos niveles de productividad

Dos de los factores que contribuyen a explicar en buena parte la persistencia de
la pobreza y la exclusión social en la región, especialmente en los territorios
rurales, es la existencia de mercados laborales que generan pocos empleos
asalariados y formales, junto con la presencia extendida de una mano de obra
vinculada al sector primario y con bajos niveles de productividad.
Respecto a los mercados de trabajo, la información más reciente muestra el
predominio de una inserción laboral precaria para importantes contingentes de la
población regional. El sector formal del mercado laboral regional23 da trabajo solo
a una minoría de la fuerza laboral especialmente en las zonas urbanas, la gran
mayoría de las y los trabajadores laboran en el sector informal. En países como
Nicaragua y El Salvador, con altos grados de exclusión, el sector formal
representa menos del 40% de la PEA (Cuadro 7).

Cuadro 7. Centroamérica: Estructura de los mercados laborales. 2007-2009

País Año Estructura por sector Estructura relativa Variación anual 1/
Total Sector Sector Sector Sector Sector Sector
ocupados formal informal formal informal formal informal
Costa Rica 2007 1.926 1.057 869 54,9 45,1 3,6 -0,8
2009 1.956 1.103 853 56,4 43,6 0,8 -1,2
El Salvador 2007 2.263 849 1.414 37,5 62,5 7,4 8,5
2009 2.456 857 1.599 34,9 65,1 -6,0 4,2
Nicaragua 2007 2.138 1.234 904 35,7 64,3 3,4 0,3
2009 2.096 736 1.360 35,1 64,9 -6,8 -1,3
Panamá 2007 1.372 682 690 49,7 50,3 7,3 2,7
2009 1.458 732 726 50,2 49,8 0,0 2,5
Región 2007 10.450 4.546 5.904 43,5 56,5 5,3 3,1
2009 11.071 4.761 6.310 43,0 57,0 -2,9 1,2
1/ La primera columna de cada país se refiere al cambio entre el 2007 y el 2008 y la segunda
columna, a la variación 2008 a 2009. Para El Salvador, la primera columna puede estar
sobredimensionada.

23
La condición de formal refiere a empleos asalariados en los que los trabajadores cuentan con
protección social en materia de salud y pensiones así como empleos en los que se les garantizan
jornadas laborales y salarios mínimos.

27
Fuente: Trejos, 2011, con base en las encuestas de hogares de los países.

Otra característica importante del mercado laboral regional es la fuerte relación

que se da entre incidencia de la pobreza y la inserción de la población rural en el
sector primario. En las zonas rurales de todos los países, la inserción laboral de la
población pobre se concentra en el sector primario, aunque con magnitudes
distintas. Mientras en Honduras el 80% de los pobres rurales están ocupados en
actividades como la agricultura, silvicultura, caza y pesca, en Costa Rica la
proporción disminuye al 48%. En las zonas más pobres las principales actividades
son la producción de granos básicos y productos tradicionales (como el café y el
cacao). En Costa Rica, El Salvador y Panamá la participación en el sector de
agricultura, ganadería, caza y silvicultura es entre 16% y 23% mayor para la
población rural pobre en relación con la población rural no pobre. Aunque esta
brecha es menor en Honduras y Nicaragua, en estos países más de tres cuartas
partes de los ocupados pobres rurales se encuentran en ese sector (cuadro 8).
Por el contrario, las zonas rurales menos pobres combinan la producción agrícola
para la exportación (frutas, piña, hortalizas, caña de azúcar, tilapia y forestales)
con actividades ganaderas de mayor valor agregado. En estas últimas hay
también una mayor inserción laboral en los servicios (comercio, hoteles,
restaurantes, sociales y personales) y la industria, actividades que han tenido
mayor dinamismo durante las últimas décadas en la región.
Cuadro 8. Centroamérica: Población rural ocupada según condición de pobreza
por rama de actividad. Circa 2009.

Costa Rica El Salvador Honduras Nicaragua Panamá

Rama de actividad Total Pobres Total Pobres Total Pobres Total Pobres Total Pobres
Agricultura, Silvicultura,
Caza y Pesca 25% 48% 51% 67% 68% 80% 71% 77% 47% 65%
Explotación de minas y
canteras 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 1% 1%
Industria
manufacturera 10% 7% 10% 7% 8% 4% 8% 7% 7% 7%
Electricidad, gas y
agua 2% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%
Construcción 7% 6% 5% 3% 5% 3% 1% 1% 9% 5%
Comercio , Hoteles y
Restaurantes 23% 18% 18% 11% 9% 5% 10% 6% 15% 10%
Transporte, Almac. y
Comunicaciones 6% 4% 2% 1% 2% 1% 1% 0% 3% 1%
Establec. financieros
Seguros, Bienes
inmuebles y servicios 5% 1% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 1%
Servicios Comunales,
Sociales y Personales 20% 16% 12% 8% 6% 5% 8% 7% 15% 9%
Ignorado 2% 0% 0% 2% 0% 0% 0% 0% 2% 1%
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Nota: Para Costa Rica y El Salvador, y Nicaragua cifras al 2009, para Honduras 2007 y Panamá
2008. Para Nicaragua la pobreza se calcula a partir del gasto del hogar.

Fuente: Elaboración propia con base en encuestas de hogares de propósitos múltiples del instituto
de estadística de cada país.

28
La relación entre pobreza y sector primario se explica en buena parte por los
bajos niveles de productividad de la mano de obra vinculada a las actividades
agrícolas, especialmente la agricultura en pequeña escala o tradicional debido al
escaso uso de tecnología y el bajo nivel educativo de la población (Trejos, 2007).
Además, el incumplimiento de los estándares laborales en cuanto a salarios
mínimos, salud ocupacional y seguridad social son factores que también impiden
mejores condiciones de vida para la población pobre rural ocupada en la
agricultura. En algunas actividades -como la caña, cereales y café- que han tenido
condiciones favorables de precios en el mercado internacional y mejoras en los
rendimientos, ello evidenciaría que los beneficios empresariales no se traducen
en mejores condiciones para los trabajadores.
El hecho de que la agricultura represente tan solo del 10% y 20% del PIB pero
genere empleo para el 38% de la población económicamente activa de la región
es sin duda otro indicativo más de los bajos niveles de productividad del trabajo
agrícola. Tal como se evidencia en el gráfico 6, el valor agregado por trabajador
agrícola de los países de Centroamérica no ha crecido a lo largo del tiempo y se
mantiene a gran distancia del valor agregado agrícola de las principales potencias
agrícolas mundiales (Estados Unidos, Australia, OCDE, etc.) (Pomareda y
Chavarría, 2011). Mejorar los niveles de inversión pública en el sector
agropecuario e impulsar acciones de educación técnico – vocacional y formación
en el trabajo podrían ser factores clave para mejorar esta situación.
Gráfico 6
Valor agregado por trabajador en el sector agrícola
(US$, 1995=100)

Fuente: Pratt y Rivera, 2003.

Los bajos niveles de productividad también generan estancamiento en los

rendimientos, lo cual resulta evidente en la agricultura de granos básicos. La tasa
de crecimiento anual de la producción de granos básicos (arroz, frijoles y maíz) en
Centroamérica en los últimos 25 años (periodo 1985-2008) ha rondado el 1%.
Además de haber crecido a tasas muy reducidas, este aumento se debió en su

29
gran mayoría (80%) a incrementos en el área de cultivo, solo el 20% del aumento
se debió a mejoras en los rendimientos (Gráfico 7).

Gráfico 7. Variación de la producción de granos por ampliación de área y por

aumento de rendimientos. 1985-2008

3.4 Manejo inadecuado de los recursos naturales incrementa el riesgo a

la pobreza
Los problemas del limitado aumento en la productividad de los granos básicos
arriba señalados son más severos entre los productores más pequeños,
usualmente pobres, que producen en ecosistemas más frágiles. La agricultura en
manos de productores pobres se asocia en general a la fragilidad de los sistemas
agroecológicos, suelos degradados, producción en laderas con alta vulnerabilidad
y dependencia exclusiva de la precipitación.
Como lo indica el Informe sobre Vulnerabilidad Ecológica y Social (Gutiérrez-
Saxe, et al, 1999), la región enfrenta una acelerada degradación de los recursos
naturales y de su capacidad para amortiguar el impacto de los fenómenos
naturales. Debido a la escasez de capital, infraestructura, equipo, asistencia
técnica y la inestabilidad en la tenencia de la tierra, la población rural pobre tiende
a adoptar prácticas productivas insostenibles; uno de los casos que evidencia esa
situación es la agricultura en laderas, modalidad de producción empleada en
numerosos territorios rurales de Centroamérica, particularmente en los que
habitan y producen importantes contingentes de población pobre. La forma como
se realiza la agricultura en laderas provoca aumentos en la escorrentía durante la
época de lluvia, lo que resulta en el corto plazo en acelerada erosión y pérdida de
cosechas, pero en el mediano y largo plazo reduce la fertilidad y encarece la
producción como consecuencia de la necesidad de restituir al suelo los nutrientes
que ha perdido. En la época seca resulta inviable la producción debido a la poca
capacidad de los productores para almacenar agua o implementar sistemas de
riesgo.
Además de las formas de producción de cultivos en laderas, otra de las prácticas
agrícolas que genera un círculo vicioso entre bajos rendimientos es la cultura de

30
roza, tumba y quema. Esta práctica daña gravemente el capital natural del cual
depende la productividad del suelo (Salas et al, 1998). Para la sociedad en su
conjunto, los costos tienen que ver con las cuantiosas pérdidas en la
infraestructura física y en la riqueza natural – incluida el agua que se pierde en el
mar en vez de permanecer en el territorio para ser aprovechada - así como por las
crecientes demandas de inversión para reponer o compensar las pérdidas. Para
la población más pobre y vulnerable, que se ubica precisamente en los
segmentos más frágiles del territorio, los costos en todo sentido tienden a ser más
elevados, pues en muchos casos pierden la totalidad de sus activos.
El auge de cultivos extensivos destinados principalmente al mercado internacional
también ha provocado externalidades ambientales negativas en algunos territorios
rurales debido al uso intensivo de fertilizantes y pesticidas, la eliminación de la
cobertura vegetal del suelo, la afectación de ecosistemas acuáticos y terrestres, la
erosión de los suelos y la contaminación de aguas superficiales y subterráneas.
Tal es el caso del cultivo de piña en Costa Rica y la caña en Guatemala.
Estas prácticas productivas inadecuadas no solo no les permiten a los pobladores
rurales mejorar sus ingresos y salir de la pobreza sino que además incrementan
sus riesgos frente al cambio climático, en una región catalogada como una de las
más vulnerables del mundo en esta materia. El Índice de Riesgo Climático,
calculado para 179 países durante el período 1991 a 2010 ubica a Honduras en la
tercera posición y a Nicaragua en la cuarta. Los desastres han generado pérdidas
promedio anuales del 3,3% del PIB para Honduras, 2,03% para Nicaragua, 0,33%
para Guatemala, 0,38% El Salvador y menos del 0,2% para Costa Rica y Panamá
(Icefi, 2008).
Las pérdidas por desastres son cada vez más frecuentes y tenderán a agudizarse
de acuerdo con los escenarios de cambio climático para la región. El cambio
climático afectará con especial fuerza la producción agropecuaria especialmente
en los países menos desarrollados donde se estima que las pérdidas serán del
orden del 25% en contraposición a los países más desarrollados donde rondará el
6% (Iarna, 2010). Un trabajo reciente elaborado por CEPAL (2010) estimó índices
de productividad agropecuaria de cultivos y de cereales vinculándolos a distintos
niveles de precipitación. Los resultados para el 2100 (usando una tasa de
descuento del 0,5%) estiman un impacto negativo para la región equivalente al
19,1% del PIB del año 2007 para la producción agropecuaria en su conjunto, del
11,5% para el caso de la producción agrícola y del 2,5% para el caso de la
producción de cereales.
El maíz, el frijol y el arroz están entre los cultivos más importantes de
Centroamérica, tanto en lo que se refiere a la generación de empleo como a las
dinámicas de las economías locales y la seguridad alimentaria de las familias. Los
resultados muestran que en el caso del maíz, por no haberse alcanzado aún la
temperatura máxima óptima que maximice los rendimientos de este cultivo, en los
primeros años se esperarían aumentos en la producción, pero luego se darían
pérdidas considerables. En el caso del arroz pasaría algo similar, aunque se
estaría más próximo a alcanzar las temperaturas óptimas, por lo que las pérdidas
se observarían antes. Para el frijol ya estas temperaturas se habrían alcanzado,
por lo que se estima que ya se están experimentando pérdidas en el rendimiento
(CEPAL et al., 2010).

31
Aunque el impacto económico para el sector agricultura en Centroamérica sería
distinto en cada país, los escenarios de cambio climático solo incrementan los
niveles de riesgo y vulnerabilidad que han sido construidos socialmente por un
inadecuado uso del territorio y la contaminación. De ahí la importancia de de
emprender acciones para lograr implementar medidas oportunas de adaptación
para mitigar el impacto del cambio climático y mejorar la gestión ambiental en los
territorios rurales. La Estrategia Regional de Cambio Climático constituye un buen
marco para propiciar acciones nacionales y a nivel subnacional para enfrentar los
desafíos asociados a este fenómeno para Centroamérica, su agricultura y
ecosistemas. De la voluntad política para implementar los compromisos derivados
de esta estrategia y los compromisos internacionales asumidos por los países en
esta materia dependerán las posibilidades de minimizar las eventuales pérdidas y
mitigar los impactos sociales y ambientales de este fenómeno.
En relación con la renta de la tierra, existen estimaciones que revelan
preocupantes reducciones en los ingresos como consecuencia de la variabilidad
climática, sobre todo de los productores más pobres. Al incrementarse dos grados
centígrados la temperatura, se estima que la pérdida de los ingresos será en
promedio del 9% de las ganancias totales. Para el 20% de los agricultores de
menos ingresos esta pérdida podría representar hasta el 57% de sus ingresos
anuales, en tanto que para el 20% de los agricultores de mayores ingresos, solo
representará el 1,3% (CEPAL, 2010b).

3.5 Alta desigualdad de ingresos y en el acceso a los activos productivos

Aunque desde una perspectiva de largo plazo, la apertura comercial permitió
elevar los niveles de crecimiento económico y mejorar las condiciones de vida de
la población, en los últimos años esto no ha sido suficiente para reducir de
manera significativa los niveles de pobreza y exclusión. Por el contrario, las
posibilidades de lograr mayor progreso social han estado limitadas por la
persistencia de la desigualdad en la distribución de los ingresos y de algunos
activos productivos estratégicos como tierra e infraestructura (carreteras,
comunicaciones, agua, electricidad, riego). Ello se evidenció durante el periodo
2004-2007, en el cual la región experimentó una fuerte expansión económica
cuyos beneficios tendieron a concentrarse en pocos sectores sociales y ciertas
actividades económicas.
Pese a ciertas reducciones en algunos países, datos recientes de la CEPAL
confirman los altos niveles de desigualdad de la región en la distribución de los
ingresos (cuadro 9). El coeficiente de Gini para todos los países está cerca o por
encima de 0,500, un límite internacionalmente considerado como de “muy alta”
desigualdad. Guatemala, Honduras y Nicaragua destacan como las naciones más
desiguales del Istmo (y entre las más inequitativas de América Latina), seguidas
por Panamá, Costa Rica y El Salvador. Entre el 2001 y el 2009 destacan tres
situaciones particulares: la persistencia de la desigualdad en Guatemala y
Honduras; las reducciones que países como Panamá, El Salvador y Nicaragua
experimentaron por disminuciones en la proporción del ingreso total que se
concentra en el 10% más rico de la población, y finalmente, el aumento de los
niveles de desigualdad que tuvo Costa Rica en el marco de la reciente crisis
económica (2008- 2009), país que históricamente ha sido el menos desigual del
Istmo.

32
Cuadro 9. Centroamérica: distribución del ingreso de los hogaresa/. Años cercanos a
2001, 2006 y 2009
País/año Participación en el ingreso total del: Relación del ingreso Coeficiente
medio per cápita de Gini
40% 30% 20% anterior al 10% Decil 10 Quintil 5 /
más pobre siguiente 10% más rico más rico /deciles quintiles
1a4 1a4
Costa Rica
2002 14,5 25,6 29,7 30,2 13,7 17,0 0,488
2006 14,6 25,7 29,3 30,4 13,4 16,1 0,482
2008 15,3 25,3 28,4 31,0 12,4 13,5 0,473
2009 14,3 24,3 28,4 33,0 14,8 16,5 0,501
El Salvador
2001 13,4 24,6 28,7 33,3 16,2 20,2 0,525
2004 15,9 26,0 28,8 29,3 13,3 16,3 0,493
2009 16,6 25,2 26,8 31,4 12,0 13,1 0,478
Guatemala
2002 14,2 22,2 26,8 36,8 18,4 18,7 0,542
2006 12,8 21,7 25,7 39,8 22,0 23,9 0,585
Honduras
2002 11,3 21,7 27,6 39,4 23,6 26,3 0,588
2006 8,9 22,5 29,3 39,3 27,8 40,9 0,605
2007 10,0 23,5 29,5 37,0 23,6 32,5 0,580
Nicaragua
2001 12,2 21,5 25,7 40,7 23,6 27,2 0,579
2005 14,4 24,0 26,2 35,4 17,2 18,6 0,532
Panamá
2002 12,1 23,6 28,0 36,3 20,1 25,8 0,567
2006 13,2 24,8 28,1 33,8 17,7 22,8 0,540
2008 14,4 25,7 27,8 32,1 15,2 18,8 0,524
2009 14,8 25,5 28,3 31,4 15,3 18,2 0,523

a/ Las estimaciones de la CEPAL no necesariamente coinciden con los datos oficiales de

los países.
Fuente: CEPAL, 2010b.

Además de las desigualdades de ingreso, la distribución de otros activos como

tierra e infraestructura muestran también brechas importantes en la región. Al
compararla con las otras regiones del mundo, América Latina tiene la mayor
desigualdad en la tenencia de la tierra (OEA, 2006). Centroamérica no escapa a
esta situación: en la actualidad Honduras, El Salvador y Nicaragua son los países
con mayor grado de concentración de tierras en el Istmo. En Honduras el 83% de
los productores cuentan con menos de 5 hectáreas que representan cerca del
15% de la superficie agrícola total, en contraste, el 1,2% de los productores
cuentan con fincas que superan las 50 hectáreas y abarcan más de una tercera
parte de la superficie agrícola total (Arias, 2011). En El Salvador, el 86,1% de los
productores cultivaba 1,4 hectáreas o menos de tierra, lo que limita las
posibilidades de lograr economías de escala para viabilizar actividades extensivas
y la implementación de sistemas de cultivo más eficientes y el uso de maquinaria
agrícola (Ángel, 2011). En Nicaragua, el 98% del total de explotaciones agrícolas
familiares posee en promedio 16 hectáreas de tierra, el restante 2% cuenta en
promedio con 343 hectáreas (FAO-BID, 2007).

33
Sumado a lo anterior, una importante cantidad de productores en estos países no
cuentan con tierras propias, lo que los obliga a arrendar tierras de terceros,
reduciendo así los incentivos para mejorar la productividad del suelo y la
conservación de los recursos24. Finalmente, a la falta de tierras se agregan
también problemas graves de inseguridad jurídica. A pesar de los esfuerzos
realizados en la última década para regularizar la tenencia de la propiedad en la
región, varios países centroamericanos muestran aún bajos índices en la certeza
jurídica sobre la propiedad, lo cual limita el acceso al crédito debido a la
imposibilidad de ofrecer garantías reales a las instituciones financieras, las que
además desde 1990 han reducido notablemente sus líneas de crédito para las
actividades agropecuarias. Esta situación es más aguda en Nicaragua,
Guatemala y Honduras (Ángel, 2011).
En lo que se refiere al acceso a otros activos estratégicos como la infraestructura
vial, los territorios rurales pobres muestran también serios problemas de acceso y
conectividad debido a una red de carreteras y caminos escasa y en mal estado, lo
que deja en evidencia los vacíos de largo plazo que ha tenido la presencia
institucional de los Estados y la inversión pública en esos territorios. Una red vial
en esas condiciones aumenta los costos de transporte y limita los vínculos
comerciales y la movilidad de las personas en los territorios rurales y entre éstos y
los urbanos. Guatemala, Honduras y Nicaragua, particularmente en el litoral
Caribe, son los países con mayor rezago (mapa 2)25.
Como se observa en el mapa, la mayoría de los caminos rurales no llegan hasta
las zonas más pobres y cuando lo hacen sólo son transitables en verano o su
estado es malo. En Panamá, por ejemplo, las provincias con mayor cantidad de
municipios rurales tienen hasta el 80% de sus carreteras en revestimiento o tierra
(Darién y Veraguas), porcentaje que llega al 100% en el caso de algunas
comarcas indígenas (Kuna Yala y Ngöbe Buglé). Los caminos rurales, además,
son poco atendidos y sufren severamente el abandono de los sistemas de
mantenimiento que ofrecen las entidades del gobierno central y los gobiernos
municipales. Aunque en los últimos años la inversión en caminos rurales ha
aumentado, esta aún resulta insuficiente para enfrentar el mal estado en que se
encuentran26. La situación se agrava debido a la dispersión de la población rural,
lo que aumenta los costos de construcción y mantenimiento de la infraestructura
vial, reduciendo a la vez la relación beneficio/costo.

24
En ausencia de marcos legales claros, es difícil pensar en agricultores que inviertan en sistemas
de riego, invernaderos y plantas de empaque en tierras arrendadas (Ángel, 2011).
25
El mapa de redes viales y pobreza fue realizado especialmente para este proyecto de
investigación por Roger Bonilla de la Escuela de Estadística de la Universidad de Costa Rica con
base en el mapa de redes viales de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
(CCAD) y las últimas estimaciones de pobreza a nivel sub nacional disponibles en los países:
Honduras 2002, Nicaragua 2005, Guatemala 2006, Panamá 2008, El Salvador 2009, Belice y
Costa Rica 2010.
26
Durante el 2010 el BID aprobó un préstamo de $35 millones para El Salvador y otro de $15
millones para Honduras que tienen como objetivo financiar la rehabilitación o mejora de caminos
rurales. A excepción de Costa Rica, que tiene una red vial que llega a la gran mayor parte de los
territorios rurales, el resto de países de Centroamérica cuenta con zonas de muy difícil acceso.

34
Mapa 2. Centroamérica: Red vial y pobreza.

Fuente: Elaboración propia con base en mediciones de pobreza de los países y CCAD, 2011.

35
Junto a los problemas de infraestructura vial, las zonas rurales de
Centroamérica muestran también bajas coberturas en materia de electricidad,
comunicaciones, agua, riego y drenajes que impiden potenciar los
rendimientos, la productividad y el aprovechamiento de las nuevas
oportunidades que surgen para establecer nuevos y mayores vínculos con el
mercado internacional y mayor progreso social. En el 2010, la brecha en la
cobertura de electricidad entre las zonas rurales y las urbanas osciló entre el
1% (Costa Rica) y el 31% (Nicaragua). Existen también importantes
diferencias en materia de telefonía e Internet. Dado que en la mayor parte de
los países las empresas proveedoras han sido privatizadas, las inversiones
han privilegiado las zonas urbanas y los principales centros de población de
las zonas rurales.
Aunque la disponibilidad nacional de agua potable es mayor a la de
electricidad, la cobertura en las zonas rurales es menor a las urbanas y
tiende a ser aun más baja en las zonas más pobres. Las mayores asimetrías
se presentan en El Salvador y Nicaragua, en donde el acceso a agua potable
de la población urbana duplica o triplica el acceso en la población rural,
respectivamente. En Nicaragua solo una cuarta parte de los hogares en
pobreza extrema tienen acceso a agua potable por tubería (26,5%), las otras
tres cuartas partes (73,5%) obtienen el agua de fuentes como pozo público o
privado, río o quebrada o de otra vivienda.
En materia de infraestructura de riego y drenaje, la información disponible da
cuenta de faltantes importantes. Si bien el área potencial de riego de los
países de Centroamérica representa en algunos casos hasta el 85% (Costa
Rica) ó 98% (Nicaragua) de su superficie dedicada a la agricultura, el riego
efectivo es muy bajo. Costa Rica, el país con mayor proporción de superficie
irrigada, aprovechan apenas 23% de su potencial de riego. Guatemala es el
país que tiene mayor cantidad de hectáreas irrigadas (129.803 en 1997), sin
embargo ello representa tan sólo 5% de su superficie con potencial (CEPAL,
2005). Igualmente importante es la ausencia o mal estado de los sistemas de
drenaje de las tierras agrícolas, tanto a nivel de fincas como público (aguas
drenadas hacia los ríos). Especialmente en las regiones más planas y de baja
pendiente, en particular en la Región Atlántica de Centroamérica, la ausencia
de sistemas de drenaje implica rendimientos menores y pérdidas en los
cultivos debido a los excesos de precipitación, las cuales se podrían evitar si
se contara con dichos sistemas.

3.6 Acceso inequitativo de las mujeres al mercado laboral y a los

activos productivos
La desigualdad en la región tiende a profundizarse no sólo entre individuos
sino también entre pares de grupos categóricos por razones de género, etnia
y edad, entre otros. En el caso de las mujeres esta genera desigualdades
extremas y un mayor impacto al conjunto de la sociedad, no sólo porque
representan cerca de la mitad de la población sino debido a que tienen un rol
clave en el cuido de los hijos y la producción familiar. Durante el primer

36
quinquenio del siglo XXI27 las mujeres ganaron participación en los mercados
de trabajo en Centroamérica hasta representar en el 2009 cerca del 38% de
la fuerza de trabajo y prácticamente la mitad (49%) de los nuevos empleos.
Sin embargo, ello no se ha traducido en empleos de mayor calidad para ellas,
una situación que las condena en muchos casos a tener inserciones
precarias en el sector informal no agrícola o a permanecer como mano de
obra cuyo aporte no es reconocido al interior de las unidades productivas
familiares28. Ello contribuye a perpetuar la pobreza y exclusión en esta
población, situación que tiende a agravarse en el caso de hogares con
jefatura femenina, donde estos problemas se intensifican. En el 2009 el
porcentaje de hogares pobres con jefatura femenina en Honduras fue de
57%, en Costa Rica 37.5%, en El Salvador 35% y en Panamá 32% (CEPAL,
2009b).
La imposibilidad de las mujeres para insertarse en los mercados laborales
rurales se explica, entre otras razones, por los roles tradicionalmente
asignados a ellas dentro de la unidad familiar, al número de hijos y la falta de
servicios de guarderías en las zonas rurales. Ello se convierte en un factor
que contribuye a la pobreza en tanto anula las posibilidades de los hogares,
especialmente los rurales, de ampliar el número de perceptores de ingreso.
Un ingreso que además podría ser potencialmente mayor que el de los
hombres en la medida que ellas suelen presentar, por lo general, mayores
grados de escolaridad, especialmente en los grupos de población más
jóvenes, tal y como se observa en el cuadro 10. Contar con mayor
escolaridad les ha permitido a las mujeres rurales insertarse en actividades
productivas rurales no agrícolas como artesanías, servicios, turismo rural o
manufacturas, en las que pueden acceder a mejores ingresos.

27
En El Salvador, las mujeres aportan dos de cada tres nuevos miembros de la fuerza de
trabajo en tanto que en Nicaragua lo hace al mismo ritmo que los hombres (Trejos, 2008).
28
La medición de la participación de las mujeres presenta dificultades particulares pues los
informantes tienden a considerar muchas actividades productivas como actividades del hogar
y en esa dirección se reportan como no activas. Esto es más grave en las zonas rurales y
con relación a las actividades agrícolas. En las encuestas se han realizado avances para
identificar estas actividades de autoconsumo y marginales para determinar la condición de
actividad, pero en el caso de Costa Rica, si bien se hace la identificación, se siguen
clasificando como inactivas.

37
Cuadro 10. Centroamérica. Mediana de nivel educativo alcanzado por país y zona
según sexo y grupo de edad. Circa 2009

Grupo de Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

edad Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural
Hombres
de 18 a 24 10º 8º 11º 7º 9º 6º 9º 6º 9º 5º 11º 9º
de 25 a 34 11º 6º 11º 6º 8º 3º 6º 5º 9º 3º 11º 6º
de 35 a 44 9º 6º 9º 4º 6º 2º 6º 3º 8º 3º 11º 6º
de 45 a 55 10º 6º 9º 4º 6º 1º 6º 3º 6º 2º 11º 6º
de 55 a 64 9º 6º 6º 2º 3º - 6º 2º 6º - 10º 6º
más de 65 6º 3º 5º 2º 1º - 3º - 3º - 6º 3º
Mujeres
de 18 a 24 11º 9º 11º 8º 8º 3º 10º 6º 10º 6º 11º 10º
de 25 a 34 11º 6º 11º 6º 6º 2º 8º 6º 9º 4º 11º 7º
de 35 a 44 11º 6º 9º 4º 6º - 6º 4º 8º 3º 11º 6º
de 45 a 55 9º 6º 6º 3º 3º - 6º 3º 6º - 11º 6º
de 55 a 64 7º 6º 6º 2º 3º - 4º 1º 4º - 9º 5º
más de 65 6º 2º 3º 2º - - 3º - 1º - 6º 3º
Nota: para Guatemala las cifras corresponden al 2006, Honduras al 2007 y Nicaragua 2005.
La mediana indica el nivel educativo que obtuvo la mitad de la población en la edad, sexo,
zona y país determinado. El primer ciclo o primaria es de 1º a 6º, de 7º a 9º el segundo ciclo
en secundaria y de 10º a 11º es el tercer ciclo en secundaria. Donde no hay nivel (-) la
mediana es ningún nivel educativo.
Fuente: Elaboración propia mediante procesamiento a las bases de las encuestas de
hogares y niveles de vida del instituto de estadística de cada país.

La concentración de población joven que ni estudia ni trabaja en las zonas

rurales de los países más pobres afecta principalmente a las mujeres de 12 a
24 años. Ello implica una barrera para superar en el futuro las brechas y el
rezago de las mujeres rurales con respecto a las oportunidades de desarrollo
(gráfico 8).

38
Gráfico 8. Centroamérica. Jóvenes (de 12 a 24) que no estudian ni trabajan
por país, según zona y sexo. Circa 2009

Nota: Para Guatemala el dato del 2009 es de 2006. Para Honduras el dato del 2009 es de
2007. Para Nicaragua el dato 2009 es de 2005.
Fuente: elaboración propia con información de las encuestas de hogares y de niveles de vida
del instituto de estadística de cada país.

La discriminación en las remuneraciones por el trabajo es la barrera que

deben vencer aquellas mujeres que han logrado insertarse en el mercado
laboral. El gráfico 9 muestra que los hombres ganan en promedio 15% o más
que las mujeres en la mayoría de los países centroamericanos. En
Guatemala y Nicaragua las brechas de ingreso29 se ubican incluso por
encima del 25%.

En el caso de las mujeres rurales ocupadas que viven en hogares pobres la

persistencia de las brechas de ingreso no les permite a ellas incrementar su
aporte al ingreso total de los hogares para salir de su condición de pobreza.
Ello ocurre en un contexto – el rural- en el que históricamente la proporción
de mujeres sin ingresos propios ha sido superior a la de los hombres (Ballara,
et al, 2010). Además, en general el desempleo afecta con mayor extensión a
las mujeres. Vista la región en su conjunto, las mujeres sufren de una tasa de
desempleo del 4,8% mientras que para los hombres es del 4,1%. En algunos
países como Costa Rica, Nicaragua, Panamá y Nicaragua el desempleo de
las mujeres tiende a duplicarse respecto al de los hombres en el grupo de
edad de 18 a 24 años.
A estas condiciones se suma que las mujeres campesinas de la región han
tenido poco o nulo acceso a activos productivos como la tierra así como al
crédito y la capacitación en la medida que han sido los hombres los titulares

29
La brecha se calcula como la unidad menos el cociente de los ingresos de las mujeres
y el de los hombres.

39
de esos derechos como diversos estudios lo han documentado (Chiriboga , et
al, 1995, Kleysen y Campillo, 1996, Costas, et al, 2011)30
Gráfico 9. Centroamérica: Brecha de ingresos a/ entre mujeres y hombres
que residen en zonas rurales

a/ La brecha se calcula como la unidad menos el cociente de los ingresos de las

mujeres y el de los hombres.
Fuente: Elaboración propia con los datos de las encuestas de hogares de los países.
Costa Rica (ENAHO-2010), El Salvador (EHPM-2009), Guatemala (ENCOVI-2006),
Honduras (EHPM-2007), Nicaragua (EMNV-2005) y Panamá (ECH-2009).

Este acceso restringido al mercado laboral y los medios de producción

evidencian roles culturales y situaciones de discriminación que la región debe
superar. Su persistencia impedirá mejorar las condiciones de vida y
productividad de las unidades familiares y contrasta con lo que los estudios
reseñados que señalan que las mujeres campesinas no solo suelen ser más
receptivas al cambio sino que, además, suelen estar más dispuestas a
desarrollar nuevas prácticas y a aplicar nuevas tecnologías. Ello unido a sus
mayores grados de escolaridad, la convierten en un poderoso factor de
cambio de las condiciones de pobreza y exclusión que aquejan a los hogares
rurales.

3.7 Sistemas políticamente bloqueados para favorecer acciones

redistributivas
La persistencia de la pobreza en las zonas rurales implica un conjunto de
determinantes sociales y económicos que erosionan y bloquean la capacidad
de las personas para un ejercicio efectivo de sus derechos y libertades. La
pobreza absoluta es una situación de desigualdad extrema que limita la

30
Existen algunas excepciones como Nicaragua donde los títulos de reforma agraria se
entregan mancomunados a las parejas o a la mujer cuando esta es jefa de familia. También
en Costa Rica las a las mujeres se les ha reconocido su derecho a la propiedad de la tierra.

40
autonomía moral 31 de las personas (Dahl, 1989) y, por tanto, la ciudadanía
(O’Donnell, 2004). Este tipo de pobreza implica condiciones que afectan las
facultades físicas y mentales de los individuos para participar en la vida
pública y tomar decisiones libres, lo que los coloca en tal desventaja objetiva
dentro de la esfera pública que se viola el principio de la igualdad política.
La exclusión política es relativamente alta en la mayoría de los países
centroamericanos, pues proporciones apreciables de la población no están
empadronadas o experimentan problemas de acceso a los centros de
votación que les han impedido ejercer el derecho político democrático
fundamental: el derecho del voto. Desde un punto de vista formal, aún no se
ha logrado completar el requisito procedimental de asegurar la ciudadanía
universal dentro de los territorios de cada nación.
Las exclusiones asociadas a la pobreza absoluta representan una amenaza
para la democracia. Cuando grandes sectores de la población están
excluidos, se anula en la práctica el principio de la ciudadanía universal. Se
trata de personas sin poder, con capacidades disminuidas para interactuar
con sus representantes y para articular intereses colectivos con sus
semejantes y manifestarlos públicamente.
Uno de los factores determinantes de los rezagos en el desarrollo y la alta
incidencia de la pobreza y la exclusión en las zonas rurales de Centroamérica
es la escasa presencia institucional y la débil interacción de sus poblaciones
con la institucionalidad local que representa a los Estados nacionales. Ello
limita no solo la posibilidad de acceso a servicios públicos sino también la
incidencia política e institucional necesaria para posicionar las prioridades
rurales en la agenda y las políticas públicas nacionales y garantizar la
asignación de los recursos financieros y humanos requeridos para mejorar
sus condiciones productivas y sociales. Además de la debilidad de los
Estados, los sistemas instituciones ven mermadas sus capacidades como
consecuencia de la corrupción y los escasos mecanismos de control y
rendición de cuentas sobre la gestión y uso de los recursos públicos.
Uno de los principales factores asociados a la debilidad de los Estados y su
limitada capacidad para garantizar una plena y efectiva vigencia de los
derechos de los habitantes es la existencia de sistemas políticos bloqueados
a la redistribución social. Estos bloqueos ponen en riesgo su estabilidad, y la
de toda la región, pues interactúan con problemas como la alta violencia
social, la debilidad institucional de los Estados y un estilo de desarrollo
económico simple y de baja productividad. En estas condiciones, una
reducción de la exclusión social es poco probable y existe la amenaza de que
estos países se conviertan en sociedades con Estados degradados, un tipo
de Estado defectuoso, incapaz de cumplir con la función básica de cualquier
Estado moderno: dar orden y previsibilidad a las relaciones sociales. Este
Estado degradado está en peligro crónico de evolucionar hacia una situación
extrema de disolución, el Estado fallido (Programa Estado de la Nación,
2011).

31
Se refiere a capacidad que tienen las personas para tomar decisiones acerca de la vida
que desean vivir y responsabilizarse por ellas ante sí mismos y ante los demás (Sen, 2009).

41
 La débil capacidad política de las poblaciones rurales en Centroamérica se
evidencia también en los bajos niveles de interacción con el espacio
inmediato de participación política: las municipalidades. Aunque este es un
fenómeno que también se da en zonas urbanas, se manifiesta con mayor
fuerza en los territorios rurales. De acuerdo con Lapop (2010), más del 50 por
ciento de los residentes en las zonas rurales no tienen ningún tipo de
interacción con las municipalidades (cuadro 11). Es decir, no realiza trámites
ni presenta peticiones a la municipalidad, ni asiste a las reuniones
convocadas por los gobiernos locales. Ello implica que la población rural no
está aprovechando el espacio municipal para canalizar peticiones y la
solución de sus problemas, pese a que en algunos de ellos (como el
mantenimiento de caminos) los gobiernos locales tienen competencias
directas. Esta situación es más marcada en países como Panamá, donde el
86% de las poblaciones rurales no tienen ningún tipo de interacción con la
municipalidad, o en Costa Rica y Honduras donde 79% de la población rural
se muestra alejada del gobierno local. Es importante destacar que a menor
nivel educativo y nivel de ingresos, la gente tiende a interactuar menos con
las municipalidades (ni tramitar, ni peticionar, ni asistir a reuniones).
Cuadro 11. Centroamérica: Distribución relativa de las modalidades de interacción
ciudadana con las municipalidades por zona. 2010
Modalidad de Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Panamá
participación
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
No tramita ni
59,7 51,7 49,5 55,6 79,5 79,7 58,0 64,3 74,8 79,5 88,8 86,6
participa en nada
Solo tramita 20,2 16,7 31,0 17,4 11,4 5,5 21,9 13,5 11,7 6,7 4,3 3,1
Solo peticiona 4,7 7,4 3,7 5,5 1,3 3,1 4,7 5,6 4,6 5,2 3,5 4,3
Solo asiste a
3,3 8,5 4,0 5,6 3,4 6,2 3,4 4,4 3,5 4,0 2,2 4,2
reuniones
Tramita y asiste a
4,3 4,1 2,9 3,9 0,7 0,7 2,5 2,2 1,0 0,8 0,1 0,2
reuniones
Tramita y
4,3 4,4 4,2 5,6 0,8 1,2 4,3 3,7 1,5 2,3 0,5 0,9
peticiona
Asiste a
reuniones y 1,3 2,6 2,1 3,9 1,6 2,6 2,1 3,1 1,4 1,0 0,2 0,5
peticiona
Tramita, asiste a
reuniones y 2,3 4,7 2,7 2,4 1,3 0,9 3,1 3,2 1,5 0,6 0,4 0,2
peticiona
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: Elaboración propia con base en LAPOP 2010.

Aunque no existe información completa ni actualizada para todos los países

sobre los movimientos sociales y las organizaciones de la sociedad civil, un
estudio realizado para el Cuarto Informe Estado de la Región (Ramírez,
2011) muestra un aumento en las acciones colectivas (manifestaciones,
bloqueos, protestas sociales, etc.) en Panamá, Costa Rica, El Salvador y
Guatemala en los años 2008 y 2009. Eso denota un mayor activismo social,
el cual suele ser mayor en los territorios rurales. Históricamente esa ha sido
una de las estrategias de los pobladores de esos territorios para enfrentar la
debilidad de la presencia del Estado y resolver sus problemas. Ello constituye
un valioso activo para potenciar la incidencia en la formulación de políticas
públicas y programas de desarrollo adecuados a las necesidades y
características del mundo rural.
La participación en las elecciones presidenciales es el mecanismo más
utilizado en las zonas rurales para interactuar con el sistema político, la

42
proporción de población que vota en estos territorios es inferior al promedio
nacional (Mapa 3). La baja participación tiende a ser más extendida en los
territorios alta y predominantemente rurales en los cuales probablemente hay
mayores dificultades para movilizarse a los centros de votación.
La baja participación electoral en zonas altamente rurales se asocia también
con las bajas expectativas que sus pobladores tienen de las instituciones
estatales cuya penetración ha sido y es baja en la mayoría de estos
territorios. Sobre este punto un estudio (Ramírez, 2010) realizado sobre la
distribución espacial de las entidades públicas en la región encontró que de
una muestra de 125, un grupo importante de entidades (40) no cuenta con
sucursales o cuentan con una cantidad inferior a 10 fuera de sus oficinas
centrales en la capital. Dado que la noción de presencia institucional no
pareciera tener sentido si no se relaciona con un territorio determinado, se
midió la densidad de la institucionalidad (por cada 500 kilómetros cuadrados,
tamaño promedio de la provincia o departamento más pequeño de los países
de la región). Al analizar las coberturas por país, se notan diferencias
notables: Costa Rica y El Salvador son los países que cuentan con mayor
cantidad de entidades con altos grados de cobertura, mientras que Honduras
y Nicaragua presentan los menores. Este resultado podría estar relacionado
con el hecho de que en Nicaragua y Honduras junto con Guatemala son los
que tienen los Estados más pequeños de la región (entre 93 y 106
instituciones) y con menor financiamiento, lo que podría estar limitando su
presencia territorial.
Mapa 3. Centroamérica: Territorios rurales con baja y muy baja participación
electoral

43
Nota: Datos para elecciones presidenciales en los siguientes años 2010 (Costa
Rica), 2009 (El Salvador y Honduras), 2007 (Guatemala), 2006 (Nicaragua) y 2004
(Panamá). Muy baja participación: extremo inferior por debajo de la participación
promedio del país. Baja participación: rango intermedio entre el promedio menos 2
desviaciones estándar y el rango de muy baja participación.
Fuente: Elaboración propia con datos de los tribunales supremos electorales y los
institutos de estadística de los países.

Los bajos niveles de participación de la pobladores rurales impide como se

señalaba al principio que estos pueden incidir en las decisiones nacionales
en temas claves como el desarrollo de mayores acciones redistributivas de
los estados en favores de los hogares más pobres y excluidos.

4. Orientaciones generales para la reducción de la pobreza

rural en Centroamérica: insumos para un debate sobre
políticas públicas
La persistencia de la pobreza rural y la exclusión social en Centroamérica,
aún en periodos de auge económico, obliga a revisar y mejorar las
estrategias de desarrollo seguidas por los países durante las últimas décadas
bajo la conciencia de que las transformaciones recientes en el entorno
internacional y regional han sido de tal magnitud, que obligan a repensar y
adecuar esas estrategias a las condiciones actuales. Ello plantea un serio
desafío para los Estados y también para los sectores productivos y demás
actores sociales y políticos vinculados con la toma de decisiones públicas y la
gestión del desarrollo rural: lograr acuerdos políticos duraderos para reducir
la pobreza y la exclusión social que desbloqueen los sistemas políticos y
desencadenen cursos alternativos de evolución. Se suma a los actores
señalados la cooperación internacional que mediante diversas iniciativas
aporta recursos y asistencia técnica para reducir la pobreza en la región.
Un acuerdo político duradero es una coalición de actores políticos (partidos,
movimientos sociales y organizaciones gremiales) configurada a partir de un
convenio que establece objetivos, conductas aceptables o al menos
toleradas, sanciones para incumplimientos y una distribución de costos y
beneficios de las acciones convenidas (Programa Estado de la Nación,
2011).
¿Qué se requiere para lograr acuerdos políticos duraderos? Acuerdos de
este tipo son probables cuando confluyen cuatro factores: los ciudadanos los
demandan, los partidos políticos los quieren, el Estado puede implementarlos
y los poderosos no los impiden. Tal convergencia de factores crea una
oportunidad para que una alianza de partidos, movimientos sociales y
organizaciones gremiales concrete acciones públicas con profundas
implicaciones redistributivas (Programa Estado de la Nación, 2011).
Lograr acuerdos políticos duraderos es la base para impulsar las reformas
estructurales que requieren los países centroamericanos para mejorar la
capacidad financiera y técnica de los Estados para ejecutar políticas públicas

44
en un marco de fortalecimiento de la institucionalidad democrática y la
vigencia efectiva de los derechos humanos.

4.1. Condiciones necesarias para la reducción de la pobreza

Alcanzar acuerdos políticos duraderos resulta clave para que los países
puedan generar las condiciones institucionales y materiales propicias para el
diseño y ejecución de políticas de largo plazo para la reducción de la
pobreza y la exclusión social. Para ello es necesario que los Estados
emprendan una serie de acciones para garantizar la estabilidad
macroeconómica y mejorar las condiciones para que el crecimiento
económico se traduzca en mayor progreso social, entre ellas:
Propiciar mercados laborales de mejor calidad. Para superar la pobreza y
la exclusión resulta clave garantizar remuneraciones y condiciones laborales
decentes que reconozcan las capacidades de las personas, sin
discriminación de edad y sexo, y su productividad. Ello es una
responsabilidad compartida del sector público y la empresa privada que
requiere fortalecer la voluntad para cumplir la legislación laboral vigente y
mejorar la capacidad de inspección por parte del Estado para asegurar de
que ello suceda. También propiciar mejoras en la calidad y cobertura de la
educación y ofrecer alternativas de formación acordes a las necesidades de
los mercados laborales. Todo ello debe ser coherente con las políticas de
atracción de inversiones y fomento productivo adoptadas por los países.
Mejorar la recaudación y aumentar la carga tributaria. Uno de los
factores que más limita las posibilidades de inversión y ejecución de políticas
públicas en la región es la débil capacidad financiera de los Estados. Con la
excepción de Belice y Nicaragua, ningún país de la región tiene una carga
tributaria superior al 15% del PIB, considerablemente baja incluso en el
contexto latinoamericano. Además, la mayor parte de los ingresos fiscales
corresponden a impuestos indirectos es decir, no determinados de acuerdo
con el nivel de ingreso de las personas. Aunque el mejoramiento de la
recaudación y el fortalecimiento de los mecanismos de control y fiscalización
del gasto público son factores importantes para mejorar las finanzas públicas
de los Estados centroamericanos, ello resulta insuficiente para viabilizar los
niveles de inversión pública en infraestructura, servicios y programas
sociales que la región necesita para mejorar sus niveles de desarrollo.
Controlar los niveles de inflación. Mantener los índices de inflación a
niveles razonables es un factor clave, especialmente si se considera que el
componente de alimentos del índice de inflación tiene el mayor peso en la
canasta básica de las familias con menores ingresos.
Estabilizar los tipos de cambio. Una política cambiaria estable y predecible
es fundamental para la competitividad internacional de las empresas, lo cual
favorece la generación de empleo.
Garantizar el abastecimiento de energía. Realizar las inversiones
necesarias para aprovechar el potencial de generación de energía con
fuentes renovables, limpias y locales es clave para propiciar el crecimiento
económico y la competitividad de las empresas. Unido a la implementación

45
de mecanismos para lograr eficiencia en el uso de la energía en sectores
como el transporte público pueden ser claves para ampliar la calidad y
disponibilidad de este valioso recurso en las zonas rurales pobres. Ello
requiere crear las condiciones no sólo para canalizar recursos públicos sino
para incentivar la inversión privada, nacional e internacional, que permita
viabilizar estos proyectos.
Fomentar la producción de alto valor agregado. Las políticas promovidas
durante las últimas décadas han privilegiado el fomento de las exportaciones
y otras actividades productivas destinadas al mercado externo en detrimento
de la producción para el mercado local. La crisis de los años 2008-2009
evidenció la importancia del mercado interno como estrategia para paliar
ciclos recesivos o contracciones de la economía internacional. En este
contexto, políticas de fomento productivo –algunas de las cuales se
describen más adelante-, en particular las dirigidas a los sectores de
agricultura y la agroindustria, permitirían optimizar el uso de recursos
ociosos y dinamizar las economías rurales en la región. Como complemento
podrían abrir nuevas oportunidades para la inserción y el comercio
internacional y fortalecer los encadenamientos productivos entre las zonas
rurales y urbanas.
Mejorar la gestión ambiental. Una de las mayores fortalezas de
Centroamérica para impulsar su desarrollo es su rico patrimonio natural. En
este sentido, acciones tendientes a mejorar la gestión de los recursos
naturales (agua, suelo, aire, bosque) y disminuir la contaminación pueden
generar beneficios ambientales y mejorar la competitividad de los países.
Las certificaciones ISO14000, las normas de producción bio y “fair trade” y
los mecanismos REDD ofrecen valiosos mecanismos para alcanzar esa
meta y posicionar la producción en mercados de alto poder adquisitivo.
Además, resultaría fundamental para reducir los altos niveles de riesgo y
vulnerabilidad de la región, particularmente en el contexto del cambio
climático y los desafíos que ese fenómeno implica en términos de
adaptación.

4.2 Fortalecimiento de la institucionalidad para potenciar la acción

regional
Generar condiciones generales para reducir la pobreza y la exclusión social
en Centroamérica brinda la oportunidad de articular acciones a nivel nacional
y regional. No obstante, ello requiere un cambio decidido en la
institucionalidad para conducir procesos acordes a las necesidades y
condiciones actuales del entorno tanto nacional como regional.
La probabilidad de tener procesos e instituciones de integración regional
significativamente más robustas y dinámicas se ve limitada por la existencia,
en la mayoría de los países, de Estados institucional y económicamente
débiles. Este es un problema estructural principalmente en los países más
grandes y poblados de la región. Sin Estados que cumplan con mínimos
como la plena vigencia de un Estado democrático de derecho, la provisión de
bienes como la seguridad ciudadana, el orden público, la educación o la
salud para la mayoría de la población y con sociedades desarticuladas en su

46
interior, saltos cualitativos en la integración regional no son posibles
(Programa Estado de la Nación, 2011).
En estas condiciones es factible perfeccionar el abordaje conjunto de ciertos
temas, pero no lograr cambios fundamentales en el curso y la profundidad de
la integración. Después de todo, ningún edificio se sostiene si sus bases son
endebles: la integración centroamericana es un segundo piso que descansa
sobre los fundamentos de los Estados nacionales.
Aún en estas condiciones es posible reconocer en ciertos ámbitos avances en
la integración y acción regional, entre ellas: la compra conjunta de
medicamentos, la negociación del Acuerdo de Asociación con la Unión
Europea, los avances en la Unión Aduanera, el Sistema de Interconexión
Eléctrica y la Red Internacional de Carreteras Mesoamericanas. Ello evidencia
que más y mejores acciones conjuntas no sólo son posibles sino necesarias
para enfrentar un contexto internacional complejo y en alguna medida adversa,
sino para potenciar las capacidades y los recursos con que cuentan los Estados
nacionales para impulsar su desarrollo.
En lo concerniente a la reducción de la pobreza y el desarrollo rural existen
algunos instrumentos e instituciones que propician acciones conjuntas entre los
países y a nivel regional, entre ellas:

 La Política Agrícola Centroamericana 2008-2017 (PACA) aprobada por el

Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) el 19 de octubre de 2007 con
el objetivo de contribuir al desarrollo de una agricultura centroamericana
sostenible desde el punto de vista económico, social, ambiental y político–
institucional, promoviendo condiciones para el desarrollo de una agricultura
centroamericana moderna, competitiva, equitativa, articulada regionalmente,
concebida como sector ampliado y con capacidad de adaptarse a nuevos
roles, afrontar los desafíos y oportunidades de su entorno y fomentar la
complementariedad entre actores públicos y privados.

 La Estrategia Regional Agroambiental y de Salud 2009-2024 (ERAS)

aprobada durante la III Reunión Interministerial de los Ministros de
Agricultura, Ambiente y Salud de Centroamérica realizada en la Ciudad de
Panamá, el 25 de abril del 2008. El objetivo de la ERAS es promover un
mecanismo intersectorial para la gestión agroambiental, con énfasis en el
manejo sostenible de tierras, biodiversidad, variabilidad y cambio climático,
negocios agro-ambientales, espacios y estilos de vida saludables, de manera
que contribuya al desarrollo humano sostenible.

 La Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010-2030

(ECADERT) aprobada por el CAC el 12 de marzo del 2010, la cual tiene
como propósito de promover la construcción participativa de políticas
públicas territoriales para la transformación institucional, económica, social y
ambiental del mundo rural centroamericano.
Tanto el CAC y como otras instituciones públicas del SICA han realizado un
importante esfuerzo y avanzado en el diseño e implementación de estas
políticas y estrategias regionales. No obstante, para llevarlas a cabo hacer falta:
a) Contar con recursos humanos mejor calificados, b) Sustentar políticas

47
nacionales, en presupuestos multi-anuales y en proyectos concretos, c)
Sensibilizar a los políticos y la opinión pública sobre una agenda de asuntos
prioritarios para el desarrollo e incorporar esos criterios en la asignación de
presupuestos, d) Implementar mecanismos que permitan la planificación,
seguimiento y evaluación las políticas públicas con base en resultados, e)
Fortalecer la transparencia y rendición de cuentas y f) mejorar la coordinación
intersectorial.
La implementación de acciones regionales podría potenciar la asignación de
recursos públicos y las capacidades institucionales mediante la promoción de
acciones a nivel subnacional como parte de un compromiso claro de
descentralización que permita fortalecer la prestación de servicios a la población
rural en los ámbitos agropecuario, de salud, educación y de seguridad. Aunado
a ello, es importante el desarrollo de capacidades de los gobiernos locales para
mejorar la gestión y recaudación de impuestos territoriales y la aplicación
adecuada de estos recursos como contraparte de los aportes del gobierno
central en inversiones que permitan mejorar las condiciones materiales para el
desarrollo de los territorios rurales.

4.3 Posibles intervenciones en los países y los territorios rurales

Las asimetrías entre los países centroamericanos y la heterogeneidad de los
territorios rurales junto con la multidimensionalidad de la pobreza y la exclusión
social hacen difícil definir un conjunto de intervenciones que permitan atender
en todas sus dimensiones las necesidades y enfrentar los principales problemas
que enfrenta las poblaciones rurales. No obstante, es posible identificar un
conjunto de áreas en las que impulsar acciones podría incidir en los factores
estructurales que en este proyecto se han denominado determinantes de la
pobreza rural. Para ello resulta clave aprender de las experiencias que se han
implementado en los territorios rurales durante las últimas décadas y tomar en
cuenta que cambios significativos en las condiciones actuales dependerá de la
generación de sinergias o círculos virtuosos entre las intervenciones
productivas, sociales, ambientales e institucionales.
El cuadro 12 presenta una síntesis de esas acciones, las cuales son descritas
posteriormente con mayor detalle. Ello no constituye un ejercicio exhaustivo y
hay acciones que están relacionadas con varios determinantes, la intención es
sentar las bases para una discusión que permita establecer énfasis y
prioridades de posibles intervenciones en los territorios rurales de los distintos
países de la región.
Cuadro 12
Acciones para incidir sobre los determinantes de la pobreza rural en
Centroamérica
Determinante Medidas Países

Bajos niveles  La provisión de servicios Guatemala, Honduras,

educativos afectan sociales universales: Nicaragua y Panamá rural
especialmente a la educación
población rural
Mejoras en la calidad de la

48
Determinante Medidas Países

educación Todos los países

Desnutrición infantil  Seguridad social Guatemala, Honduras, El

crónica y poco Salvador, Panamá rural y
acceso los servicios  Inocuidad en los alimentos Nicaragua
de salud para la población rural

 Mejorar la disponibilidad y
acceso a los alimentos

Precariedad laboral y  Mejorar la articulación de Todos los países pero en

bajos niveles de cadenas de valor particular: Guatemala,
productividad Honduras, Nicaragua y
 Clusters Panamá rural donde la
agricultura genera mayor
 Profundizar los servicios proporción del empleo
financieros

 Sistema de extensión
agropecuaria y rural
mediante arreglos público-
privados

Manejo inadecuado  Agua potable y servicios de Todos los países,

de los recursos alcantarillado especialmente Nicaragua
naturales incrementa y Honduras por sus
el riesgo a la pobreza  Cosecha de agua eventuales afectaciones
con el cambio climático
 Adaptación al cambio
climático

Alta desigualdad de  Caminos rurales Guatemala, Honduras y

ingresos y en el Nicaragua, El Salvador
acceso a los activos  Conectividad,
productivos comunicación y
agronegocios

 Riego y drenaje

 Reducir las fallas del

mercado de tierras

 Ampliar el acceso a
servicios financieros
(crédito, seguros, etc.)

Acceso inequitativo  Las cadenas de valor Todos los países

de las mujeres al
mercado laboral y a  Clusters
los activos
productivos  Servicios Financieros y
Empresariales

 Agroindustrias rurales con

identidad local

49
Determinante Medidas Países

Sistemas  Fomento de la organización Todos los países

políticamente a través de cooperativas y
bloqueados para otras formas de asociación
a/
favorecer acciones
redistributivas
 Incentivos a la producción
rural a/

 Premios a la calidad a/

 Agricultura de contrato a/

 Fondos competitivos a/

 Certificaciones a/

 Atracción de inversión a/

a/ Ejecutar acciones como estas implica generar la voluntad política necesaria para priorizar
los temas rurales en la agenda de desarrollo de los países. Para ello resulta clave mejorar la
presencia institucional de los Estados en las zonas rurales así como fortalecer la
participación ciudadana de las poblaciones y líderes rurales en el ámbito subnacional y
nacional.

La provisión de servicios sociales universales

Educación: Si bien la región ha realizando avances orientados a ampliar a
cobertura educativa en las zonas rurales, la calidad de la oferta de los servicios
educativos sigue mostrando rezagos significativos asociados con la escasa
disponibilidad y el bajo nivel formativo de los docentes; un déficit importante de
equipos y de infraestructura educativa así como, la prevalencia de ofertas
curriculares poco atractivas.
La mejor forma de seguir ampliando la cobertura y el acceso en las zonas
rurales es incrementando la calidad de la oferta para lo cual se requiere entre
otras condiciones: mejorar las condiciones laborales de los docentes, un mayor
acceso de estos a programas de formación continua y acceso a nuevos y
mejores recursos pedagógicos como las tecnologías de la información entre
otros. Asimismo, se requiere crear incentivos para que las familias pobres
envíen a los niños y niñas a los centros educativos (becas, transferencias
condicionadas, acceso a programas de alimentación y nutrición escolar entre
otros).
Se suma a lo anterior, el fortalecimiento del enfoque de derechos en los
territorios rurales con acciones estratégicas orientadas a eliminar el trabajo
infantil y el fortalecimiento del derecho a la educación de los niños y las niñas
hasta lograr, al menos, la secundaria completa con una oferta educativa acorde
con las necesidades del medio rural. Esto último es un tema de primera
prioridad a promover y fortalecer por parte de los Ministros de Educación y los
presidentes, en el marco del SICA.
La educación debe concebirse como una capacidad estratégica para que los
habitantes de los territorios rurales amplíen sus oportunidades y mejoren sus

50
ingresos y su productividad al mismo tiempo que les permita revalorizar el
medio rural y fortalecer valores estratégicos como la conservación ambiental, el
aprecio por el agua y la biodiversidad, así como la identidad con sus territorios y
comunidades.
Seguridad social: Crear mecanismos que permitan ampliar la cobertura de los
sistemas de salud y pensiones a los trabajadores independientes y por cuenta
propia, esquemas laborales predominantes en los sectores agrícola y las zonas
rurales. Superar las condiciones de pobreza y exclusión de la población rural
también requiere ampliar la presencia institucional y capacidades financieras,
técnicas y de infraestructura para la prestación de los servicios de salud a la
población (principalmente infantil, juvenil y adulta mayor), que por sus
condiciones particulares no califiquen para ser asegurados directos y mejorar la
cobertura de pensiones no contributivas para aquellos sectores de adultos
mayores en condición de pobreza.
Infraestructura y comunicación
Caminos Rurales: Ampliar y mejorar la red de caminos rurales y puentes para
el acceso a los mercados de las zonas donde se fomente la intensificación de la
actividad económica y los clusters. Esta propuesta se sustenta en la
consideración de que no hay recursos suficientes ni justificación económica
para llegar a cada comunidad pobre, por más que se quisiera. Esto debe
obedecer a una planificación territorial y de comunicaciones sustentada en el
entendimiento de las oportunidades productivas de los territorios.
Conectividad, comunicación y agronegocios: Aprovechar mejor las redes y
los medios de comunicación disponibles en el medio rural (emisoras de radio,
boletines y prensa escrita, asociaciones comunales y de productores) para
difundir información relevante para el medio rural (salud, educación, asistencia
técnica, gestión de recursos naturales, etc.) así como para la identificación de
oportunidades productivas y de agronegocios rurales. Desarrollar programas de
asistencia social focalizados a aquellas personas con mayores niveles de
vulnerabilidad y menor conectividad en los territorios. Estos programas existen
en varios de los países pero muchas veces son más dirigidos a las poblaciones
urbanas o con mayor acceso a infraestructura e información.
Riego y drenaje: Fomentar las inversiones necesarias para ampliar la
cobertura y mejorar la calidad del riego de pequeña escala, especialmente en
las zonas más áridas y vulnerables al cambio climático, tanto para el acceso de
pequeños productores como medianos. Esta inversión debe considerar también
la educación para aprender a manejar el agua de riego. Complementariamente
es importante construir y dar mantenimiento a sistemas de drenaje, públicos y a
nivel parcelario, en zonas rurales, los cuales eviten que los excesos de agua
sean motivo de inundaciones y pérdidas catastróficas cada vez más frecuentes
y cuantiosas y que destruyen los pocos bienes de capital de las poblaciones
más pobres.
Agua y sostenibilidad
Agua potable y servicios de alcantarillado: Ampliar la cobertura y mejorar la
calidad del agua para consumo humano y el saneamiento en las zonas rurales
como factores clave para lograr reducir la incidencia de enfermedades

51
infectocontagiosas y la gestión y protección del recurso hídrico. Fomentar la
organización comunitaria y/o de pequeña empresa para brindar los servicios de
agua a nivel local.
Cosecha de agua: El cuido de las fuentes de agua y la cosecha de agua de
lluvia, pueden ser acciones relevantes, especialmente en las zonas rurales más
vulnerables a la escasez. Fomentar una fuerte inversión pública y apoyar la
inversión privada y comunitaria en cosecha de agua.

Adaptación al cambio climático: Dadas las condiciones de riesgo y

vulnerabilidad de Centroamérica, adoptar medidas sectoriales y territoriales
para adaptarse al cambio climático es clave para mitigar el impacto en cultivos y
sectores altamente sensibles a sabiendas que ello implicará transformación en
los sistemas productivos e inversión en capacitación, tecnología e
infraestructura. En este contexto medidas como la protección del suelo, las
fuentes de agua y los bosques son importantes, junto con la reconversión
productiva en los casos en que la viabilidad de ciertas actividades esté en
riesgo. Potenciar los instrumentos de política con que ya cuenta la región y
transformarlos en acciones concretas es clave para realizar intervenciones
oportunas que permitan mitigar pérdidas.
Servicios de apoyo a los negocios rurales
Las cadenas de valor: Una mayor promoción de rubros rentables (hortalizas y
otros) y de mayor valor agregado que permitan encadenamientos productivos y
un aumento significativo en los ingresos por ventas, y en los salarios de los
pobladores rurales es un tema ineludible. Esto requiere sin embargo mayor
organización, transparencia en las relaciones con los compradores, una clara
señal de la existencia de mercados de parte del sector comercial, tecnología
apropiada, uso de semillas de calidad, manejo del agua, programación de
siembras, atención a la calidad, negociación adecuada con los compradores en
términos de pagos por calidad y sin retrasos, etc. Ello debe tomar en cuenta las
desigualdades y asimetrías entre los mercados y entre los sectores y grupos de
población, atender las inequidades de género en este contexto es clave.
Clusters: Fortalecer y facilitar el desarrollo de clusters con identidad territorial y
cultural (café, cacao, lácteos, hortalizas, artesanías y otros) alrededor de los
cuales se forjen polos de desarrollo con la participación de proveedores de
insumos y servicios y compradores. Los medios deben ser la educación, la
motivación para la identidad local, la organización empresarial, las alianzas con
compradores dispuestos a pagar por productos diferenciados, etc. Esto puede
fomentarse en zonas con potencial productivo aledañas a las más pobres para
motivar la salida de los jóvenes y las mujeres, pero en general la fuerza de
trabajo con potencial (pero subempleada) sin perder el vínculo con sus
comunidades. Esta propuesta obedece al reconocimiento de que hay zonas de
poca o ninguna viabilidad por la degradación de recursos y limitado acceso. El
fortalecimiento de estos clusters requiere capacitar a los agentes promotores
(que pueden pertenecer a instituciones locales o ministerios de línea como los
de agricultura) en técnicas de organización, negociación y facilitación; así como
en temas técnicos relacionados con la producción y los mercados.

52
Servicios Financieros y Empresariales: Ampliar a través de actores públicos
y privados la cobertura de los sistemas innovadores de servicios financieros
rurales para extender el crédito a más emprendedores especialmente mujeres y
jóvenes; y esto incluye los bancomunales, las cajas rurales, las cooperativas de
ahorro y crédito, los fondos creados por empresas para adelantos de cosecha, y
otras modalidades que funcionan.
Investigación: El Estado requiere reconsiderar sus estrategias de apoyo a la
innovación tecnológica y de gestión agropecuaria a partir de modelos
institucionales y empresariales novedosos que permitan lograr una renovación
total de las instituciones de investigación y extensión agropecuaria, ampliando
el número de actores públicos (universidades públicas) y privados
(universidades privadas, organizaciones de productores, Centros de excelencia,
ONG, entre otros). También ampliar el rol las universidades y colegios
agropecuarios especialmente para generar conocimiento y difundir información
sobre oportunidades de negocios para los productores de todas las escalas y
capacidades.
Es importante también valorar las experiencias para apoyar por medio de
capacitación y fondos concursales a instituciones públicas y privadas con plena
participación de los productores, en la investigación aplicada para resolver
problemas concretos y el desarrollo de material genético y la producción de
semillas para productos básicos y a partir de la riqueza de la biodiversidad y con
generación de sistemas de apropiación de conocimiento en beneficio de las
comunidades autóctonas; especialmente para la adaptación a la inestabilidad
climática, recuperando los saberes ancestrales.
Extensión agropecuaria y rural: Los servicios son factores determinantes de
calidad y competitividad en la agricultura y los productores y las organizaciones
que los valoran, los demandan y están dispuestos a pagar por ellos. Algunos
pueden ser provistos por las mismas organizaciones, y otros requieren
contratarse. El acceso a servicios productivos, de asistencia técnica, análisis de
suelos y agua, control de calidad y certificación, de transporte oportuno y otros
han sido importantes para que la producción de los pequeños productores
mejorase la calidad y cumpla con las exigencias de los compradores en
términos de oportunidad y calidad. La combinación de servicios públicos de los
institutos de tecnología y universidades públicas y la mezcla de recursos
técnicos, empresariales y financieros del sector público con los de empresas y
cooperativas del sector privados ha probado dar excelentes resultados.
Los grupos más exitosos y que han logrado organizaciones sostenibles han sido
los que complementaron sus esfuerzos y sus recursos con aportes del Estado,
de la empresa privada y cooperativas, de la cooperación internacional, de ONG
o de proyectos especiales; superando frontalmente el modelo de aporte de
recursos externos como medio fundamental.
Fomento de la organización a través de cooperativas y otras formas de
asociación: Apoyo a la organización cooperativa para la provisión de servicios
(acopio, calidad, procesamiento, negociación, entre otros) y establecimiento de
mecanismos financieros cooperativos a los que tengan acceso los pobres
rurales.

53
Hay que aprovechar las experiencias exitosas de creación de organizaciones
que hay en los países de la región, y facilitar visitas, intercambios, y establecer
regulaciones mínimas que estimulen el esfuerzo colectivo y que eviten la
corrupción, utilizar bonos para asistencia técnica a las organizaciones y los
miembros.
Se requiere de mayor asistencia en la conformación de asociaciones de
productores, mediante asesorías en desarrollo organizacional y
empresarialidad; así como simplificar los trámites y costos para el registro de
organizaciones. El empoderamiento a través de la participación de la población
rural es fundamental para que sirva de contraparte activo y efectivo en la
atención a los grandes desafíos del desarrollo rural
Apoyo a la organización comunitaria solidaria ante los desastres naturales, tema
que debe recibir atención especial ante la evidencia del agravamiento de la
situación y las limitaciones de recursos
Incentivos a la producción rural
Premios a la calidad: Es preciso fomentar y seguir los ejemplos del café y el
cacao, en donde los principales logros se dieron por la vía de la existencia de
mercados que premian la calidad y transmiten esta demanda hacia los
productores, la mejora de la calidad y la adición de valor, para lo cual la
organización empresarial y cooperativa y la capacitación de las familias es de
suma importancia y también fue decisiva la negociación con los compradores
para los pagos por calidad; y especialmente la observancia de los compromisos
adquiridos.
Agricultura de contrato: Entre las modalidades para la producción se debe
promover la agricultura de contrato, pero también se debe mejorar la normativa
al respecto. Muchos productores señalan que hace falta una normativa más
clara al respecto, especialmente para evitar el incumplimiento de los
compromisos de las partes, estimular la provisión de financiamiento de los
compradores a los productores en condiciones preferenciales, mecanismos de
compensación por riesgos y desastres, etc.
Fondos competitivos: Crear y fortalecer los fondos competitivos de pre
inversión e inversión para la PYME Rural, con especial atención y condiciones
para la participación de mujeres y jóvenes emprendedores. Dentro de dichos
fondos debe preverse su utilización en actividades para mejorar la capacidad de
las personas y mejorar el acceso a servicios que elevan la eficiencia productiva
y permiten aumentar el valor agregado.
Certificaciones: Las certificaciones son instrumentos que pueden ser útiles
para mejorar los ingresos de los productores porque en la mayoría de los casos
estas certificaciones son “internalizadas” por los mercados. Hay decenas de
certificaciones que van desde las orgánicas, sostenibles, libre de mano de obra
infantil, protectoras de la biodiversidad, huellas de carbono y de agua, entre
otras. Hay que fortalecer la capacidad de las instituciones públicas para brindar
certificaciones al igual que hay que fortalecer las normativas para el desarrollo
de certificaciones privadas –locales e internacionales-.

54
Atracción de inversión: para la inversión privada en el medio rural (parecidos
los que tienen las Zonas Francas) de tipo tributario, infraestructura rural,
simplificación de procesos aduaneros condicionados a la generación de empleo
de calidad, adecuadas condiciones laborales y modelos de integración vertical
con la participación de los pequeños productores, reconociendo que
actualmente las Zonas Francas Agroindustriales no satisfacen ese requisito.
Agroindustrias rurales con identidad local
La gravedad de los problemas de inseguridad alimentaria y nutricional en
Centroamérica podrían enfrentarse mediante incentivos y mejores condiciones
de apoyo para la agricultura familiar de productos alimenticios para consumo
local que combinados con aquellos destinados al mercado internacional
permitan mejorar la rentabilidad de los emprendimientos agrícolas y la
agroindustria rural de pequeña escala. Su fomento puede hacerse con
participación de los gobiernos locales y creando fondos de preinversión y
comprometer a las cadenas de supermercados, bajo los principios de la
responsabilidad social empresarial, a concretar alianzas para la producción
agrícola y pecuaria y agroindustrial en zonas pobres con potencial. Ello no tiene
porque ir en contra de sus objetivos de rentabilidad y eficiencia.
Inocuidad en los alimentos para la población rural
La población rural especialmente la más pobre consume los alimentos que
producen ellos y los que se venden en las zonas rurales para los cuales no
existen mecanismos de control de la inocuidad. Como resultado consumen
alimentos con residuos de pesticidas, hormonas y antibióticos entre ellos los
que proveen más de 600 mataderos rurales y 1000 microprocesadores lácteos
en unidades operativas que operan sin las condiciones necesarias. Tanto las
municipalidades rurales como los Ministerios de Salud, Agricultura y de
Ambiente requieren tomar acción es para educar a la población para que sea
más exigente, educar y crear facilidades de inversión para las agroindustrias
referidas y sancionar a los infractores.

4.4 Conclusiones y reflexiones finales

El análisis de los principales determinantes de la pobreza y la exclusión social
identificados para la región permite llegar a conclusiones relevantes sobre
sus orígenes, características y formas de atención. En primer lugar, permite
señalar que los hogares excluidos, con fuerte presencia en las zonas rurales,
no enfrentan cualquier tipo de privación, sino una de carácter estructural (que
remite a la distribución de recursos y oportunidades en la sociedad) que pone
en riesgo sus posibilidades de integración económica y social a partir de la
movilización de los recursos que poseen.
En un contexto como el centroamericano en el cual crece la desigualdad
social, el afianzamiento de núcleos duros de pobreza y exclusión favorece
incrementos de la desigualdad absoluta, es decir situaciones en las que los
más vulnerables están atrapados en la exclusión sin posibilidad de mejora
mientras otros sectores muestran ascensos acelerados. La persistencia de
núcleos duros de exclusión es preocupante no solo porque limita la
expansión económica y el desarrollo humano, sino también porque se

55
convierte en caldo de cultivo para otros problemas regionales más complejos
tales como migración, el narcotráfico, la violencia y la inseguridad ciudadana.
En segundo lugar, el reconocimiento de la pobreza y la exclusión social y sus
determinantes tiene implicaciones importantes en materia de políticas
públicas orientadas a tratar el problema. Por un lado ratifica, la necesidad de
introducir cambios sustanciales en el diseño actual de las políticas
universales y recursos que acompañen la implementación de las mismas. En
el caso de la población rural, junto con la mejora en la cobertura de los
servicios de salud y educación, es importante asegurar su calidad y
adecuarlos a sus necesidades y particularidades (dispersión geográfica,
actividades productivas, horarios, participación comunitaria en la gestión,
etc.). Por otro lado, implica repensar los programas de combate a la pobreza,
de modo que se orienten a ampliar las oportunidades productivas y de
generación de ingresos y a atender los problemas existentes en los mercados
laborales, tales como la baja cobertura de la seguridad social y la falta de
políticas de generación de empleos de calidad. El análisis sobre exclusión
confirma que la ausencia de estas condiciones impide a los hogares de
mayor privación mejorar sus ingresos y acceder a los beneficios de la política
social. Por otro lado, en cuanto a las políticas económicas, alerta sobre la
necesidad de promover cambios en el estilo de crecimiento económico
vigente y las formas en que se distribuyen sus frutos. Para esto resulta
imprescindible promover acciones más claras orientadas a impulsar en los
distintos territorios dinámicas que favorezcan la creación de empleos
formales, un mayor acceso de la población a la educación y la salud,
incrementar la productividad de las unidades familiares, favorecer la equidad
en la distribución, fomentar la asociatividad y el acceso a activos (tierra,
crédito y tecnologías) así como la generación de nuevos recursos fiscales
para ampliar de manera sostenida el alcance de las políticas sociales
dirigidas a los hogares excluidos.
La aplicación de este tipo de políticas requerirá, además, decisiones que no
se pueden tomar sin alterar las relaciones de poder entre los principales
grupos sociales de los países, las mismas relaciones que han dado lugar a
las dinámicas que subyacen a la situación de los hogares excluidos
(negación de ciudadanía social y procesos de acumulación que generan
excedentes laborales y precarización de la fuerza de trabajo). Se trata de
cambios de orden distributivo y redistributivo, que pueden afectar las reglas
actuales sobre el reparto de los frutos del crecimiento económico, cuyas
tendencias concentradoras se han consolidado en los últimos veinte años, tal
como lo demuestra el análisis de la desigualdad. No se puede pretender que
las políticas sociales resuelvan las insuficiencias del sistema económico.
Avances en esta materia pasan necesariamente por una mayor carga y
recaudación tributaria, que junto con mejoras en la asignación, transparencia
y gestión del gasto público, permitan financiar de manera sana y sostenible
los Estados y sus políticas sociales y programas de desarrollo.
Tal como lo documentó el Cuarto Informe Estado de la Región (Programa
Estado de la Nación, 2011), en varios países del Istmo ha sido imposible
lograr avances en esta materia debido al bloqueo político y el ejercicio del

56
poder de veto de los poderes fácticos (aquellos que están fuera del ámbito
institucional y político formal)32.
De ahí la importancia de promover, que el diseño de políticas, se base en
acuerdos políticos duraderos que, tomando en cuenta el sistema de
interacciones sociales construido históricamente en los distintos territorios
rurales, tenga como punto de partida el establecimiento de coaliciones que
busquen articular los esfuerzos de diversos actores políticos (partidos,
movimientos sociales, empresas, y organizaciones gremiales) capaces de
comprometerse con una serie de acciones a desarrollar con visión de largo
plazo (más allá de periodos electorales) para mejorar el acceso de los
hogares excluidos a los recursos claves que les permitan superar las
condiciones de rezago crónico a las que han sido sometidos por décadas.
En síntesis, la remoción de los núcleos duros de pobreza y exclusión en las
zonas rurales de Centroamérica requiere de cambios sustantivos en las
formas de actuar y llevar a cabo acciones de política pública y la
consideración de aspectos estratégicos en su diseño tales como:

1. Construir sobre lo que existe (estrategias recientes y vigentes)

pero incorporando con mayor claridad la atención de los
determinantes señalados forjando para ello acuerdos políticos
mínimos duraderos y que tengan en cuenta la especificidad de cada
país y de las dinámicas socio-políticas de los distintos territorios
rurales.
2. Crear mayores sinergias entre políticas, programas, estrategias y
proyectos que permitan reducir la dispersión y aprovechar mejor
los esfuerzos y potenciar sus impactos: si bien existe en la región
un acumulado significativo de buenas prácticas, estas no han logrado
articularse entre sí, hilvanando acciones e impactos con un sentido
estratégico. De ahí que pese al acervo de conocimientos y
experiencias, los sistemas político-institucionales no han sido capaces
de disminuir sustantivamente la pobreza y la exclusión social rural.
3. Incorporar con mayor determinación visiones de mediano y largo
plazo así como el diseño de políticas de corte universal que tengan
un amplio espectro social y se orienten a potenciar capacidades de las
personas especialmente en materia de salud y educación.
4. Fortalecer la institucionalidad pública con una ampliación de las
bases tributarias de los Estados que vaya de la mano con el
fortalecimiento de mecanismos de evaluación y rendición de cuentas
sobre el uso de los recursos por parte de los gobiernos tanto a nivel
nacional como local.
5. Fomentar encadenamientos productivos, esto es una mayor
articulación de las actividades económicas más dinámicas con los
esfuerzos que realizan en las zonas rurales las unidades campesinas y

32
De acuerdo con entrevistas en profundidad realizadas para este Informe, dos factores
clave para lograr avance en esta materia es mejorar la calidad del gasto y fortalecer la
transparencia y rendición de cuentas para asegurar el uso eficiente de los recursos y su
asignación de acuerdo con las prioridades acordadas.

57
 las agroindustrias rurales para generar una producción con mayor
valor agregado.
6. Promover la asociatividad en los territorios rurales como recurso para
empoderar a los pobladores rurales más excluidos en términos
económicos, sociales y políticos.
7. Articular los esfuerzos de la cooperación internacional con un
sentido más estratégico de apoyo a aquellas iniciativas que tengan como
objetivo principal remover los determinantes estructurales que impiden a
los hogares excluidos acceder a recursos que para superar sus
condiciones de rezago crónico.

Tal como se ha documentado en este informe, no existe una fórmula única para
enfrentar la pobreza y la exclusión social de la población rural en
Centroamérica. Si bien todos los aspectos arriba señalados son importantes de
considerar en cualquier estrategia, la complejidad y multidimensionalidad de
estos fenómenos y su persistencia en las sociedades centroamericanas plantea
la necesidad de priorizar las intervenciones alrededor de puntos “neurálgicos”
en los que se puedan generar efectos indirectos y positivos sobre otros factores
vinculados al problema, bajo la previsión de que para lograr cambios
sustantivos las acciones deberán ser sostenibles en tiempo y contar con sólidos
mecanismos de seguimiento, evaluación y rendición de cuentas. No hacerlo
implicaría la imposibilidad de su ejecución en contextos institucionales y
financieros muy limitados como los de los países centroamericanos. Además, la
decisión de cada gobierno y la asignación de recursos a cada intervención
dependerá de la severidad de los problemas, la capacidad técnica y financiera
de los Estados y sus instituciones en los territorios rurales, el costo de las
intervenciones en relación con la cantidad de personas beneficiadas y el plazo
establecido para que las medidas adoptadas generen resultados.
En general, los determinantes de la pobreza analizados en este informe refieren
a rezagos históricos característicos de los estilos de desarrollo de los países
centroamericanos. Cabe destacar sin embargo una amenaza particular: los
países centroamericanos tienen una alta dependencia de alimentos importados.
En las volátiles condiciones de los mercados internacionales, esta dependencia
es un serio desafío para la seguridad alimentaria y nutricional de sus habitantes:
altos precios pueden generar desabastecimiento alimentario y la agudización de
las carencias nutricionales, particularmente de la población infantil. Estas
situaciones afectarían principalmente a la población pobre que tiene bajo poder
adquisitivo y serios problemas subnutrición y desnutrición. Razón por la cual
mejorar la producción interna y el acceso a los alimentos emerge como un tema
regional de orden estratégico. El riesgo de que vastos sectores de la población
rural, pobre, indígena y joven experimenten hoy inseguridad alimentaria es un
costo demasiado alto para una región que necesita aprovechar al máximo las
oportunidades que le ofrece su actual transición demográfica para impulsar su
desarrollo durante las próximas décadas.
Durante las últimas décadas en Centroamérica se han promovido una amplia
diversidad de experiencias y buenas prácticas en temas claves del desarrollo
rural. Tal es el caso de las experiencias en materia de crédito y micro-finanzas,
sistemas de producción agroforestales, manejo de fincas y conservación de

58
suelos, comercialización y servicios de apoyo a la producción, innovación
tecnológica e investigación en producción sostenible, bancos de semillas y
especies mejoradas, infraestructura de captación y almacenamiento de agua y
sistemas de riego; así como protección de cuencas y pago de servicios
ambientales; capacitación, participación local en el ordenamiento territorial y
desarrollo de empresa asociativas y micro-empresas. Sin embargo, las buenas
prácticas per-se, su identificación y promoción, no constituyen una respuesta
satisfactoria a la complejidad de los problemas asociados con la alta
prevalencia de la pobreza y la exclusión social en las áreas rurales del Istmo:

 La mayoría de las buenas prácticas no están articuladas entre sí, a

partir de un objetivo concreto que hilvane acciones con un sentido
estratégico.
 La debilidad institucional y financiera de los Estados ha limitado la
sostenibilidad y el impacto de las intervenciones sobre las condiciones
de vida la población rural.
Para lograr progresos en el combate a la pobreza, este documento reitera la
necesidad de generar acciones que permitan atender el tema alimentario con
acciones que apunten de manera integrada a generar, por un lado, mayores
capacidades de los pobladores rurales en materia de salud y educación y por
otro, ampliar las oportunidades productivas y de empleo para mejorar sus
ingresos. Estimular simultáneamente la demanda y la oferta de alimentos, en
el corto plazo, mediante la convergencia de objetivos sociales, productivos,
empresariales podría tener ese potencial. Desde la perspectiva de la
demanda alimentaria, se trata de mejorar el estado nutricional y el nivel
educativo de la población más pobre, particularmente la residente en los
territorios rurales. Desde la perspectiva de la oferta, se trata de impulsar
mejoras sustantivas en la producción agrícola de los pequeños y medianos
productores y la creación de nuevas oportunidades laborales y empresariales
en las zonas rurales. La fórmula no es nueva pero si requiere de acuerdos
políticos inéditos y duraderos que superen la dispersión y las prácticas poco
fructíferas del pasado. Acuerdos que apunten, con mayor determinación, en
cada país, a crear “sociedad” y a un papel más activo del Estado como
generador de esos vínculos y que permitan también sentar las bases que
posibiliten, en el mediano plazo, incidir sobre las causas estructurales que
mantienen a la mayoría de la población rural sumida en la pobreza.

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65
 Anexo
Red y proceso de investigación para la producción del Informe sobre
determinantes de la pobreza rural en Centroamérica
En la elaboración del estudio sobre determinantes de la Pobreza Rural en
Centroamérica: desafíos y oportunidades para la acción, se elaboraron un conjunto
de trabajo en el que participaron 25 investigadores, más 6 miembros del equipo
técnico del Programa Estado de la Nación–Región, vinculados al proyecto como
coordinadores y asistentes de investigación. Varios miembros del equipo de RUTA
participaron en el diseño del proyecto así como en la revisión de los productos
intermedios y finales de investigación.

Cuadro 13. Red de investigadores regionales y nacionales

Nombre del investigador (a) País Tema/aporte

Elisa Rodríguez 2/ España Exploración bibliográfica y de centros
de investigación
Carlos Pomareda 1/ Costa Rica Panorama productivo y mercados en
las zonas rurales de Centroamérica e
Infraestructura para el desarrollo
Salma Alonso Panamá
Byron Contreras Guatemala
Alejandra Mata Costa Rica
Ricardo Arias Honduras
Amy Angel El Salvador
Wiezsman Pat Belice
Maritza Obando Nicaragua
Rodrigo Briceño 1/ Costa Rica Cobertura de los servicios sociales y
los programas de combate de la
pobreza en Centroamérica
Rodrigo Briceño Belice
María Fernanda Torres Costa Rica
Kenia Sabong 2/ Honduras
Enrique Maldonado Guatemala
Ramiro Martínez Villatoro El Salvador
Keith Cuthbert Nicaragua
Carlos Carrera 2/ Panamá
Luis Angel Oviedo Costa Rica Procesamiento de información sobre
características socio-demográficas de
la población rural pobre
Ana Cecilia Escalante Costa Rica Incidencia de la pobreza en las
mujeres rurales
IARNA, Universidad Rafael Guatemala Impacto del cambio climático en la
Landívar agricultura
Lenin Corrales Costa Rica Escenarios del cambio climático para
Centroamérica
José Antonio Rodríguez Costa Rica Perfiles de participación ciudadana en
las zonas rurales
Steffan Gómez Costa Rica Dinámicas político institucionales en
las zonas rurales
Alonso Ramírez Costa Rica Presencia institucional de los Estados
en las zonas rurales de

66
 Nombre del investigador (a) País Tema/aporte
Centroamérica
Hugo Chavarría Costa Rica Asistente de investigación
Roger Bonilla Costa Rica Elaboración de mapas
José Angulo Costa Rica Edición técnica informe final
1/ Preparación de informe regional
2/ Sistematización de estadísticas e información bibliográfica

Los informes de avance de los estudios fueron presentados y discutidos en un taller

regional realizado en febrero del 2011 en San José, Costa Rica. Su objetivo era
precisar el enfoque y análisis de las investigaciones, identificar vacíos y nuevas
fuentes de información y visibilizar diferentes debates y posiciones institucionales y
políticas en relación con los temas analizados. Los participantes brindaron valiosos
comentarios y sugerencias, así como insumos documentales y de información para
las investigaciones que están disponibles en los sitios en Internet de las instituciones
auspiciadoras de esta iniciativa.

El informe final de investigación fue organizado en seis capítulos. En el primero se

brinda un panorama general sobre los principales cambios y tendencias que han
configurado la situación actual Centroamérica, tanto en material socioeconómica
como político – institucional y ambiental. En el capítulo dos se describen los
impactos sobre los territorios rurales de estas transformaciones como marco de
referencia general para dimensionar la caracterización de la pobreza rural (capítulo
3) y los determinantes de esa situación en Centroamérica (capítulo 4). En el capítulo
quinto se analizan algunas experiencias de innovación agropecuaria y desarrollo
rural para identificar estrategias que han contribuido a enfrentar algunas de los
factores determinantes del rezago y la extendida pobreza rural. Finalmente, en el
capítulo sexto se identifican varias líneas de acción que ilustran en la práctica
algunas acciones clave que podrían resultar útiles para orientar la intervención de
los Estados y la cooperación internacional para el combate de la pobreza e impulsar
el desarrollo en los territorios rurales de Centroamérica.

67