INTRODUCCIÓN

Los resultados de los sistemas de seguridad social instrumentados en el país, tanto en los años
cuarenta como en los noventa, han dejado fuera alrededor del 50% de la población, puesto que se
favoreció el crecimiento de los seguros contributivos frente a la asistencia social, ambos
componentes de la seguridad social. Por las características que se observan en el mercado laboral,
bajo crecimiento, precariedad e informalidad, en lo que va del siglo XXI se registra una clara
disminución de cobertura, y si se mantienen estas tendencias seguirá cayendo.

Además de la limitada cobertura, las dificultades financieras de los principales institutos de

seguridad social contrastan con la alta rentabilidad que están obteniendo las AFORES, las que
están administrando las pensiones de los trabajadores. El bajo nivel de empleo y de ingresos
contribuye para que crezca la inseguridad social, ya que se registran bajas densidades de
cotización, insuficiencia de ahorros y graves dificultades para que los trabajadores del sector
privado puedan cotizar 1250 semanas, o 30 años los del sector público para obtener al menos una
pensión mínima garantizada. Ello augura pocos trabajadores con pensiones y aumento de la
pobreza en la vejez.

Sin que se observe saneamiento en las finanzas de las instituciones de seguro social, la política
pública se ha orientado a instrumentar políticas focales y asistenciales. Asimismo, se ha puesto a
competir por recursos a dos sistemas de atención a la salud de diferente alcance y calidad,
priorizando el Sistema de Protección Social en Salud frente a los dos grandes instituciones. El
Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores del
Estado.

La diversidad de programas e instituciones acentúa la heterogeneidad de la seguridad social y

fortalece la perspectiva de asistencia social. Refuerza la responsabilidad individual más que la
estatal y las perspectivas de mercado van penetrando la gestión de servicios. Mientras tanto,
avanzamos en una transición demográfica en la que para el 2050 los mayores de 65 años
representarán más de 20% de la población. Pero lo mas urgente en estos momentos es crear
oportunidades de educación, empleo y seguridad social al bono demográfico, población en edad
productiva, en un país cuya media de edad actual es 26 años.

En este escenario, el principal reto es formular un adecuado modelo de seguridad social que tenga
en cuenta las especialidades nacionales, regionales, de género y etarias y que si construcción
incorpore mecanismos de redistribución del ingreso y de bienestar social.

PROBLEMAS

La introducción al tema destaca problemas de cobertura y de crisis financiera en las instituciones

que brindan seguridad social. Al relacionar la seguridad social con el contexto económico
caracterizado de bajo crecimiento con un sector laboral que muestra precaridad en el empleo,
ocupaciones sin protección social, crecimiento de la informalidad y en sectores de baja
productividad y bajos salarios, lo que se distingue son factores que contribuyen a profundizar la
falta de cobertura, baja calidad en los servicios y de recursos financieros. Aspectos que están
conduciendo a situaciones de franca inseguridad social a un porcentaje mayoritario de la
población mexicana.

El breve diagnóstico que se presenta en la introducción fue compartido en términos generales por
los expertos invitados, quienes, además, realizaron otras observaciones.

La cobertura ha sido limitada por haberse enfocado a los trabajadores principalmente urbanos del
sector formal y a la ausencia de políticas de asistencia social que superaran el enfoque de
atención médica. Sin embargo, lo que se observa en los años recientes en una disminución de la
cobertura de la seguridad social contributiva. Adicionalmente a la baja cobertura, lo que hizo más
complejo y heterogéneo a los regímenes de seguridad social fueron la diversidad de prestaciones,
con algunos beneficios injustificados que obtuvieron grupos sindicales gracias a sus capacidad de
presión corporativista (Ham Chande, 2011), así como el otorgamiento de beneficios sin sustento
en las finanzas públicas.

Además de la baja cobertura, el actuario Aguirre considera que debe reconocerse que en el
ámbito de la seguridad social existen tres tipos de mexicanos que debe ser analizados por
separado y tratados de manera diferente. Así, identifica a la población fuera de la seguridad social
(50%), y que debe ser sujeto de seguridad social no contributiva. Los que pertenecen al IMSS (34%
de la PEA) y que a su vez presentan diferencias; tenemos los que estaban asegurados antes de la
reforma de 1997, quienes recibirán pensiones de beneficios definido; los que se incorporan
después del 1° de julio de 1997, que entran ya al sistema de capitalización individual y cuyas
aportaciones, movilidad laboral y cobro de comisiones, augura pocas posibilidades de reunir
requisitos y ahorro suficientes para una pensión, por lo que será necesario hacer modificaciones al
esquema en cuanto a cotizaciones, comisiones de las Afores, y precios de las rentas vitalicias; y, los
trabajadores cuyo patrón es el IMSS.

SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL

El objetivo de brindar seguridad social y de promover el bienestar constituye una de las principales
tareas para la mayoría de los países del mundo; por ello los diferentes países han configurado
diversos sistemas de seguridad social basados en múltiples aspectos, principalmente sus
capacidades de financiamiento y las necesidades esenciales de la población; sin embargo la
gestión de los sistemas está estrechamente vinculada con el modelo de crecimiento y desarrollo
de cada país, con lo que se tiene una función especifica para cada sociedad, concordante con las
políticas económicas instrumentadas.

COBERTURA: ¿CÓMO OFRECER MAYOR COBERTURA?

Dadas las condiciones actuales del sistema de pensiones, resulta necesario incentivar la
contribución al ahorro para la vejez. Por supuesto, este objetivo no resulta fácil, las continuas
crisis, la incapacidad para obtener un empleo digno y el crecimiento del empleo informal
restringen la capacidad de financiamiento para brindar servicios de seguridad social; es por esto
que la seguridad social se separa en tres grandes grupos de acciones: el primero es el sistema de
pensiones, que intenta ser sostenible aun cuando los servicios que ofrece hayan sufrido una
precarización; el segundo se constituye de los programas de asistencia social que se encargan de
aquellos que no les permiten sobrevivir en el sistema económico y con los que se abaten la
pobreza extrema, carencias en los servicios educativos y de salud, y un tercer grupo es aquel en
que se brinda asistencia social pero orientada al empleo y al aumento de la productividad, es
decir, aquellos individuos para los cuales es factible laborar, pero por alguna razón no poseen la
capacitación o la información necesaria para realizarlo, por lo cual se intenta incorporarlos al
trabajo formal, fortaleciendo así el financiamiento del sistema de pensiones, a través de un mayor
acercamiento de la población económicamente activa a las fuentes de trabajo formal para que
puedan generar aportaciones para su futuro y en el largo plazo puedan ser autosuficientes.

UN MODELO DE SEGURIDAD SOCIAL

Los diferentes sistemas de seguridad social basan su funcionamiento en modelos elegidos para
cada país con base en la identificación de la problemática de su población, las capacidades
financieras del Estado y el modelo económico imperante que se complementa o conjuga con las
acciones del sistema de seguridad social.

Un modelo de seguridad social debe basar su diseño en la idea de cobertura eficiente y calidad de
los sistemas de protección social; el origen de dicha idea radica en el pacto o acuerdo político
sobre la sociedad que se desea; para que este compromiso alcance una alta funcionalidad debe
contener tres dimensiones básicas:

a) Una dimensión ética, puesto que se rige por los derechos humanos universales
b) Una dimensión jurídica, esto es, instituciones que faciliten los acuerdos entre actores
sociales y políticos, traduzcan los acuerdos logrados en instrumentos normativos y éstos
en políticas
c) Una dimensión de contenidos referentes a la protección social que oriente acciones
concretas en los ámbitos en donde la población se sienta en posibilidad de riesgo: la salud,
la seguridad social y la fuente de ingresos para cubrir necesidades básicas.

Pilares de un modelo básico de seguridad social

Pilar ético: Pilar jurídico: Pilar de Protección Social

Derechos Humanos Institucionales gestoras de en riesgos sociales
Universales acuerdos sociales identificados
Un pacto de protección social centrado en la promoción de los derechos debe incluir tres
componentes clave que hacen del sistema de seguridad social un instrumento de fomento de la
equidad, universalidad, solidaridad y eficiencia.

Los modelos de protección social han atravesado una transición histórica en donde, a partir de la
organización entre gobierno, territorio y sociedad, se identifican de manera más ordenada e
institucionalizada las fuentes de riesgo social (no poder realizar sus derechos sociales) en las que
se basan los sistemas para ofrecer servicios a su sociedad, creando sistemas más eficaces y
eficientes.

Para explicar los diferentes niveles de protección social en cada modelo, se han realizado algunas
tipologías (Titmus, Social Policy, 1958)

I) Modelo residual (asistencialista). Actúa cuando la familia y el mercado no pueden

atender las necesidades del individuo. La intervención es posterior (no preventiva),
temporal (emergente) y destinada a grupos particulares de individuos (selectiva).
II) Modelo meritorio y particularista. Cada individuo debe atender sus necesidades a
partir de su trabajo y de sus habilidades particulares.
III) Modelo institucional redistributivo. La producción de bienes y servicios se realiza con
base en una perspectiva de derechos sociales universales: ingreso mínimo y sistema
público y gratuito de servicios básicos para todos los ciudadanos.

Residual Meritorio Redistributivo

(asistencialista) (Pensionista)
Cobertura Marginal Ocupacional Universal
Destinatario Pobres Trabajadores Ciudadanos
Prestaciones Limitada Media Extensa
Financiamiento Fiscal Contributiva Fiscal
Requisitos Prueba de necesidad Contribuciones Ciudadanía
Principio Asistencia Solidaridad Justicia
Efecto Discriminación Manutención Redistribución

Esta tipología permite esclarecer las bases de cada modelo para determinar las acciones
correspondientes y la elección del gobierno del nivel de seguridad social ofertado a sus
ciudadanos. Cada una de dichas acciones estará orientada a aplacer una problemática específica,
para contar con un panorama más claro de cómo opera y en qué se sustenta cada modelo. A
continuación, se presenta una descripción de cada uno de ellos.
I. Modelo residual (asistencialista). El modelo tiene como foco central de atención las
necesidades más precarias; opera en contextos socioeconómicos de libre mercado
que se fundan en la autorregulación del mercado y en la no interferencia del gobierno,
donde las necesidades son satisfechas con base en intereses individuales (libre
elección) y la habilidad individual para adquirir bienes y servicios (libre competencia).
Los valores dominantes enfatizan la libertad, el individualismo y la igualdad de
oportunidades, los cuales por naturaleza no son homogéneos en una sociedad y
generan condiciones diferenciadas de competencia en el mercado. Desarrollar por
sistema de seguridad social un modelo basado en la asistencia social establece una
debilidad; dicha flaqueza radica en que la ciudadanía requiere acciones preventivas y
correctivas para acercarse al gozo de bienestar y garantizar el ejercicio de sus
derechos o protección de su seguridad y no sólo medidas emergentes que garanticen
su sobrevivencia.
II. Modelo del seguro social. El modelo brinda cobertura a los grupos de trabajadores
que tienen una relación contractual formal. Su referencia histórica data del sistema
implantado por Bismarck en Alemania (fines del siglo XIX). Inspirado en el seguro
privado, su diferencia radica en que la entrada al sistema se encuentra restringida por
el Estado (elimina la posibilidad de incorporación voluntaria) y administrada por una
burocracia fuerte, que reconoce y legitima las diferencias entre los grupos de
trabajadores, diferenciando los formales de los informales. El esquema financiero del
modelo del seguro social revela una asociación entre protección social e inserción
laboral, ya que se financia con contribuciones obligatorias de empleadores y
empleados, a las cuales puede agregarse una contribución estatal. Este modelo
expresa la naturaleza corporativa de este mecanismo de organización social cuyo
objetivo es mantener un estatus socioeconómico a través del tiempo y las diferentes
situaciones en la vida de las personas (pérdida del empleo, vejez), garantizando a la
cotizante condición de vida equivalentes a las que tenía como trabajador activo.
III. Modelo de seguridad social. En el tercer modelo de la protección social asume la
modalidad de seguridad social; coordinando un conjunto de políticas públicas que
tienen como objetivo la justicia social, garantizando a todos los ciudadanos el derecho
a una condición de bienestar mínimo vital, socialmente establecido. El carácter
igualitario del modelo esta basado en el aseguramiento de un patrón mínimo de
beneficios en forma universalizada, independientemente de las contribuciones de
cada individuo; el acceso a los beneficios sociales depende únicamente de la
necesidad de los individuos. Al desvincular los beneficios de las contribuciones se
establece un mecanismo de redistribución mediante la ejecución de políticas sociales
que buscan corregir las desigualdades generadas en el mercado. Este modelo también
se conoce como institucional porque su operación requiere un sistema de políticas e
instituciones públicas, capaz de asegurar de manera integrada y centralizada su
correcto funcionamiento. El Estado desempeña un papel central tanto en la
administración como en el financiamiento del sistema, que destina recursos
importantes del presupuesto público para el mantenimiento de las políticas sociales;
 sin embargo, son las personas quienes aportan al sistema, ya que la fuente de
financiamiento es la recaudación fiscal. Este modelo establece el compromiso entre
generaciones, en el cual la generación actual, que es la que está contribuyendo, paga
los beneficios de la generación antecesora, y así sucesivamente. Se reconoce en este
modelo de política social el predominio de la relación de ciudadanía universal, en la
medida en que los beneficios sociales constituyen derechos de modo universalizado
para todos aquellos que los necesiten. Los tres elementos base para el funcionamiento
de este modelo son: sistema recaudatorio eficiente, transparencia en el uso de los
recursos y servicios y bienes de calidad. La situación económica por la que atraviesa un
país (factores internos y externos) es otro de los aspectos que influyen sobre la
conformación del sistema de seguridad social que impera, ya que impacta sobre los
sistemas sin importar si los países son industrializados o no, y aunque los sistemas
puedan tener similitudes, presentan una diferencia básica ya que cada uno tiene un
respaldo legal diferente. Lo que sí es observable es que, en países industrializados, los
efectos son notables en cuanto a cobertura, nivel de beneficios y elegibilidad de los
sistemas de seguridad social, resultandos contrastantes debido a que tienen mayor
respaldo legal para los individuos, con lo que se minimiza el margen de precarización
de la protección social. Las diferencias en condiciones económicas, políticas y sociales
entre los países y regiones se reflejan en los modelos de seguridad social que han
adoptado y reformado según el caso. A continuación, se describen los modelos más
generales que permitirán aclarar de qué manera se procura la seguridad social de
acuerdo con las condiciones de cada país y los cambios que se han presentado en el
contexto económico mundial. Al proponer un sistema de protección social, deben
tenerse en cuenta los siguientes aspectos que resultan relevantes para entender la
gestión, las reformas y la perspectiva futura para la implantación de dicho sistema:
a. Modelo en que se basa.
b. Composición poblacional.
c. Ingresos económicos del país o región (estructura laboral).
d. Estructura económica operante.
e. Etapa de desarrollo en que se encuentra el país o la región.
f. Contexto histórico.

En México, el modelo de seguridad social predominante es el del seguro social, aunque también
incorpora algunas acciones del modelo asistencialista. Ninguno de ellos ha podido establecer una
atención adecuada, como ya se vio anteriormente, por lo que el modelo que se propone es el
universal; sin embargo, de acuerdo con lo que se expuso líneas arriba, sólo en ciertas ocasiones
pueden desarrollarse ciertos modelos. Con un sistema de seguridad social incompleto, dado el
origen en cobertura segmentada de la población sectorizado y fragmentado en atención pues se
vale de diversas instituciones para prestar servicios, es necesario un cambio de paradigma que se
base en la cobertura universal a partir de la ciudadanía y del financiamiento fiscal.
 Primera fase Segunda Fase Cambio de paradigma
PENSIONISTA ASISTENCIA REDISTRIBUTIVO
Cobertura Ocupacional Marginal Universal
Destinatario Trabajadores Pobres Ciudadanos
Prestaciones Media Fiscal Fiscal
Financiamiento Contributiva Fiscal Fiscal
Requisitos Contribuciones Prueba de necesidad Ciudadanía
Principio Solidaridad Asistencia Justicia Social
Efecto Manutención Contención Redistribución

IMSS ISSSTE Programas Sistema

sociales Nacional de
Seguridad
Social

Como se mencionó, la transición a un nuevo sistema de seguridad social requiere:

 Crecimiento económico sostenido.

 Política fiscal eficiente y redistributiva.
 Desarrollo económico incluyente.
 Visión de ciudadanía.
 Aplicación de derechos consagrados en la Carta Magna del país.

Existen tres tipos de mexicanos, desde la perspectiva de la seguridad social, que deben ser
analizados por separado y tratados de manera diferente:

A) Los que no cuentan con sistemas de pensiones (50% de la PEA). Estos mexicanos
necesitarán del amparo de la sociedad, por lo que se hace necesario un sistema básico de
seguridad social universal y no contributivo. Este sistema deberá tener incentivos para que
las personas migren del empleo informal al formal.
B) Los afiliados al IMSS (35% de la PEA), que a su vez de dividen en dos:
a. Los que ingresaron antes de 1997 (beneficio definido)
b. Los que ingresaron a partir de 1997 (contribución definida)

Las aportaciones que se hacen a la cuenta individual del IMSS y la baja densidad de cotización de
éstas, provocan tasas de reemplazo insuficientes, por lo que será necesario hacer modificaciones
al esquema en cuanto a cotizaciones y comisiones de las Afores; de lo contrario, tendremos un
país envejecido y pobre. Los amparados por sistemas de pensiones para servidores públicos y
trabajadores universitarios (15% de la PEA), tales como ISSSTE, paraestatales, régimen de
jubilaciones y pensiones, (RJP), estados, municipios, Banca de Desarrollo, ISSFAM, entre otros,
teniendo cada uno sus propias características (todas diferentes). En estos sistemas:
  Las pensiones se otorgan por antigüedad (25 o 30 años), sin importar la edad.
 El monto normalmente es de 100% del salario.
 Todas las pensiones son dinámicas.
 La mayoría de las pensiones son vitalicias, con traspaso a beneficiarios en caso de
fallecimiento.
 No hay relación directa entre beneficios y aportaciones.
 Prácticamente no existen reservas.

Estos esquemas normalmente otorgan pensiones por jubilación a quienes por su edad no
requieren de ellas, lo cual hace inviables financieramente los sistemas de pensiones y de salud y
pone en riesgo la seguridad social de los trabajadores y la estabilidad de las finanzas públicas. Por
lo anterior, es necesario modificar aportaciones, así como montos, requisitos y condiciones para
obtener los beneficios.