ISSN 1851-832X

ISSN (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

densidades

lincoln bizzozero
alejandra diaz
carmen r. schaposnik

12
eugenia c. pardo
álvaro del águila
rodrigo f. pascual
magdalena bas
daniela guerra
mónica nieves
hernán d’alessio
miguel ángel vázquez ruiz
carmen bocanegra gastelum mayo
charles david tilley bilbao 2013
densidades
ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

densidades

12
Director
Osvaldo Andrés García

Comité Editorial
Marina Cifuentes
Juan Guevara
Luciana Litterio

Colaboradores
Marcelo Bancalari Solá
Nancy Caggiano
Analía Kim
Luciano Tosco

contacto@densidades.org
mayo 2013

Editor Responsable
Osvaldo Andrés García
Tel: (54-11) 4361-5130
Cel: 15-6815-7961
Calle Perú 1031
Ciudad Autónoma de Buenos Aires
C1068AAK. República Argentina
osvaldoandresgarcia@gmail.com
 densidades
número 12 - mayo de 2013
Sumario
9 A modo de presentación

13 Definiciones políticas y prioridades temáticas

en el espacio regional del MERCOSUR: una
evaluación de los diez años del Programa 2004-
2006
Lincoln Bizzozero

27 El caso de la suspensión de Paraguay en el

MERCOSUR: reflexiones acerca de los
Protocolos de Ushuaia I y II y su primera
aplicación
Alejandra Diaz

45 ALBA-TCP y educación: dos aliados

estratégicos en la construcción de Nuestra
América
Carmen R. Schaposnik y Eugenia C. Pardo

Aires de cambio en el tratamiento de la

59 migración regional: la Ley Migratoria
Argentina y el desafío de la integración de los
migrantes regionales
Álvaro Del Águila
73 Pragmatismo y autonomía en la política exterior
de Néstor Kirchner (2002-2005). De la
exogeneización menemista a la endogeneización
kirchnerista del antagonismo social de clases
Rodrigo F. Pascual

101 Latinoamérica y sus desafíos: Caso concerniente

a la delimitación marítima entre la República del
Perú y la República de Chile
Magdalena Bas, Daniela Guerra y Mónica
Nieves

117 Deporte, geopolítica e integración regional: el

caso de los juegos deportivos del alba
Hernán D’Alessio

127 Un recuento de la integración de México con

Estados Unidos y su relación con América
Latina
Miguel Angel Vázquez Ruiz y Carmen
Bocanegra Gastelum

139 CULTURAS
Etnoturismo e integración. Turismo cultural
mapuche en el Lago Budi
Charles David Tilley Bilbao
 ESPACIOS

147 El estado de la democracia en América Latina en

debate
Fernando Bulggiani

150 Voces del Sur: una construcción colectiva

Susana Pelayes

153 La REAF, algo mas que una reunión

especializada sobre agricultura familiar en el
MERCOSUR
Eduardo Polcan

157 LECTURAS
Historia de la Globalización
Aldo Ferrer

175 ACADEMIAS
Centro de Integração do MERCOSUL
Universidade Federal de Pelotas

DOCUMENTOS
181 Declaración del Consejo de Jefes y Jefas de
Estado y de Gobierno de la Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR)
Lima, 19 de abril 2013
182 DOCUMENTOS
Declaración de Bogotá del IV Foro Andino de
Migraciones
Bogotá, 10 de mayo de 2013

Los contenidos de esta publicación expresan

exclusivamente la opinión de sus respectivos autores.
 densidades
a modo de presentación
No podemos comenzar estas breves líneas sin referirnos a la conmoción sufrida en la
región con la muerte del Presidente Hugo Rafael Chávez Frías. Es sin duda una
tragedia, no sólo para el pueblo venezolano que tuvo en él a un estadista de esos que la
historia sólo genera en contadas ocasiones, sino para toda América Latina que ha
perdido en el líder de la Revolución Bolivariana a un incansable generador de acciones,
políticas e instituciones de cooperación, solidaridad e integración regional. Con él se ha
ido un generoso e irremplazable militante de la construcción de la Patria Grande
latinoamericana, quién levantó la vieja bandera nunca arriada, aunque tantas veces
olvidada, de la reunificación de los pueblos del continente. Con su ausencia, se pondrá
en juego la fuerza del movimiento que supo construir y que legó a su pueblo. La
supervivencia de sus políticas ahora está en manos de aquellos que lo acompañaron en su
gestión, que han sido legitimados por el voto popular, invistiendo a Nicolás Maduro
como nuevo Presidente; pero sobre todo está en las manos y los corazones del pueblo
venezolano, que debe estar alerta frente a las maniobras reaccionarias que se han
multiplicado en el continente allí donde las urnas han dado la victoria reiterada a las
fuerzas políticas democratizadoras. Los proyectos emancipadores no pueden depender
de la voluntad, y menos aún de la salud de una persona, por excepcional que ésta sea. Solo
sobrevivirán a la ineludible embestida reaccionaria si logran transformar sus
sociedades, generando mecanismos reales y efectivos de ejercicio del poder popular
democrático, construyendo instituciones perdurables, eficaces y fuertes, que canalicen la
participación ciudadana de forma continua y plena.
La región enfrentará inevitablemente en esta década, la sucesión de los liderazgos
que hoy se encuentran gobernando. La fuerza de los distintos proyectos se medirá en la
capacidad de que estas sucesiones estén dirigidas a mantener y profundizar los procesos
democratizadores en todas sus dimensiones, para poder luchar contra las terribles
desigualdades que aún persisten en nuestra región.
En las próximas semanas un nuevo gobierno asumirá en la hermana República del
Paraguay, gobierno surgido de un proceso electoral que ha contado con observadores

densidades nº 12 - mayo 2013 9

nacionales y extranjeros quienes han resaltado su corrección. Con ello se levantará la
suspensión que pesa sobre el actual gobierno surgido de un golpe parlamentario contra el
ex Presidente Lugo. Esta suspensión, quedará sin efecto al asumir el nuevo gobierno, que
deberá respetar las decisiones tomadas en su ausencia en los ámbitos regionales, entre
ellas, por supuesto, la concreción de la incorporación de la República Bolivariana de
Venezuela como miembro pleno del MERCOSUR. Esperamos que Paraguay, miembro
fundamental de la comunidad suramericana, pueda recuperarse rápidamente del
quiebre institucional sufrido y se reincorpore lo antes posible a las instituciones de la
integración regional de las que fue suspendido.
En estos días se concretó una nueva reunión de los países de mayor tamaño de
América Latina que tienen firmados tratados de libre comercio con Estados Unidos,
reunión a la que han bautizado hace ya algunos años “Alianza del Pacífico”, y en la que
todos los viejos fundamentalistas del fracaso neoliberal tienen puestas sus esperanzas
como reconstrucción del proyecto del ALCA. Un buen ejercicio para discutir sobre los
fundamentos políticos de la integración regional en nuestro continente, es leer la
impresionante producción de opiniones, artículos y papers que se han publicado en estos
últimos meses acerca del futuro de este flexible y ágil club librecambista en oposición a los
atrofiados, ineficaces y politizados MERCOSUR y UNASUR. Se pretende mostrar así
a la región dividida entre dos opciones de proyectos integracionistas, pero en un caso solo
se está hablando de simples tratados de libre comercio entre países que ya los han firmado
con las principales economías del mundo y, en el otro, a pesar de todas sus deficiencias, de
compromisos incumplidos y debilidades, existe un auténtico proyecto que se plantea una
integración regional en todas sus dimensiones. Sólo hay que observar la frontera sur del
NAFTA para darse cuenta de a qué tipo de integración se están refiriendo los primeros.
El 25 de mayo de 2008, cerrábamos la primera edición de la revista densidades, sin
ningún apoyo institucional, público o privado, sin auspicios y con el objetivo de crear
una publicación independiente de distribución libre y gratuita. Hace cinco años y doce
números que comenzamos a hacer caminar este proyecto. Queremos expresar nuestro
eterno agradecimiento a los que nos acercaron sus trabajos, sus consejos, sus críticas y sus
palabras de aliento. Sin ese constante aporte de nuestros lectores, este proyecto no habría
pasado de su primer número. Ese primer número, que allá por mayo del 2008, abría sus
páginas con el siempre generoso aporte del Dr. Aldo Ferrer. ¡Gracias a todos los autores,
colaboradores y lectores de densidades en estos sus primeros cinco años!
Osvaldo Andrés García
25 de mayo de 2013

10 densidades nº 12 - mayo 2013

densidades
Definiciones políticas y prioridades
temáticas en el espacio regional del
MERCOSUR: una evaluación de los
diez años del Programa 2004-2006
Lincoln Bizzozero
1. El MERCOSUR a inicios de la
segunda década del siglo XXI:
La evolución del MERCOSUR en su
orientación y contenidos constituye uno
de los temas de debate que se plantean en
la sociedad, en la medida que plantea
cuestiones sensibles que atraviesan el
espectro político y sectorial y pone en el
escenario los posibles modelos de
desarrollo humano y de proyección del
bloque en el sistema regional e internacio-
nal. El debate sobre estos temas no es una
cuestión menor en momentos en que se
vuelve a producir una efervescencia de
movimientos en el sistema internacional
por acuerdos de libre comercio en
espacios regionales cuyas referencias
relevantes son el Pacífico y últimamente
el Atlántico, donde Estados Unidos y la
Unión Europea están negociando el
Acuerdo Comercial Transatlántico
(Trans-Atlantic Trade Agreement).
Doctor en Ciencia Política de la Universidad Libre de Bruselas (Bélgica). Profesor Titular del Programa
de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República
(Montevideo, Uruguay). Investigador del Sistema Nacional de Investigadores (Uruguay).
densidades nº 12 - mayo 2013
Un ejercicio de reflexión útil sobre la
evolución de cualquier sistema, incluyen-
do obviamente el regional tomaría
distintas etapas desde el surgimiento,
para darle un hilo conductor y posibilitar
una necesaria evaluación. Este ejercicio se
realizó con los veinte años del proceso,
posibilitando a través de diversas miradas
una aproximación al recorrido del
MERCOSUR (ALOP, 2011; Arrosa
Soares, 2011; Baumann, 2011; Bizzozero,
2011; Briceño Ruiz, 2011; Caetano, 2011;
Costa Lima, 2011; Mellado, 2011; Peña,
2011; Vaillant, 2011). También había sido
realizado al completarse la primera
década, con menor énfasis evaluador
dadas las circunstancias de crisis que
rodeaban en ese momento al proceso
regional (Bizzozero, 2001).
Estos ejercicios evaluadores, en el caso de
plantearse desde una mirada global,
tomaban en cuenta los avances registra-
13
Definiciones políticas y prioridades temáticas en el espacio regional del MERCOSUR: una evaluación de los...
dos en relación a los objetivos y ubicaban
el contexto en que se desarrollaron las
distintas etapas del proceso. Por otra
parte también, una mirada complementa-
ria a la anterior, contempló perspectivas
analíticas nacionales, que evaluaron la
articulación nacional-regional desde las
prioridades activas de los Estados-Parte y
de las consecuencias generadas por el
proceso y las políticas regionales en cada
uno de los países (Arce, 2011; Bizzozero,
2011a; Sosa, 2011; Vigevani–Ramanzini
Júnior, 2011).
En este año se cumple el décimo
aniversario de la aprobación del Programa
de Trabajo 2004-2006 por parte del
Consejo Mercado Común, que es el
órgano de conducción política del
proceso. El Programa constituyó un
punto de inflexión en el recorrido del
proceso regional, en la medida que
ocurrió con posterioridad a los cambios
de gobiernos en Argentina y Brasil post-
crisis 2002. Los nuevos gobiernos ubica-
ron otras prioridades en el proceso
regional, planteando de esta manera una
continuidad con modificaciones, en
relación a la etapa de relanzamiento que
había iniciado el MERCOSUR en el año
2000. Una evaluación del recorrido
realizado por el MERCOSUR desde la
aprobación del Programa de Trabajo
2004-2006 posibilitaría algunos aportes
complementarios a las apreciaciones
realizadas por los veinte años. Por otra
parte, resulta pertinente interrogarse
sobre la estrategia del proceso regional y
visualizar los ejes temáticos sobre los
cuales se proyecta el MERCOSUR y que
delimitan el camino a seguir.
El trabajo continuará de la siguiente
14
manera: en el próximo apartado se ubicará
el contexto post-regionalismo neo-liberal
en que surgió el Programa de Trabajo
2004-2006; en otro punto se presentarán
los resultados de un análisis efectuado
sobre el total de decisiones tomadas
durante el período 2004-2012; y final-
mente se plantearán los ejes temáticos
que delimitarán el recorrido del
MERCOSUR de acuerdo a las decisiones
adoptadas en los últimos años.
2. El MERCOSUR del siglo XXI: otra
plataforma de regionalismo
El bloque regional del MERCOSUR
inició el siglo XXI con cambios de
gobierno que posibilitaron, conjunta-
mente con las modificaciones de la
política exterior de Brasil hacia la región,
otorgar otro impulso al proceso. Dos
manifestaciones que pautaron la transi-
ción entre la década de los noventa y el
siglo XXI en la orientación del regionalis-
mo fueron: la realización de la Cumbre de
Brasilia en el año 2000, que dio inicio al
proceso de cooperación sudamericano y
el comienzo de una nueva etapa del
MERCOSUR, propulsada por los
presidentes Fernando Henrique Cardoso
y Fernando De la Rúa, que fue denomina-
da de relanzamiento y estuvo asociada
con la definición de nuevas prioridades
del ámbito político y social y la
reafirmación de los objetivos definidos en
los Tratados fundacionales.
La Cumbre de Presidentes de América
del Sur, que se realizó en Brasilia, en el
contexto de las conmemoraciones de los
500 años del descubrimiento de Brasil,
delimitó dos aspectos importantes sobre
el regionalismo y las negociaciones de
densidades nº 12 - mayo 2013

espacios diferentes: el que se refiere a la
necesaria articulación entre la consolida-
ción de los procesos regionales y el
conjunto de América Latina y Caribe; y el
que tiene relación con la importancia de la
identidad sudamericana en el cruce de
procesos y espacios diferenciados. Por
otra parte, la Cumbre fue la ocasión en
que Brasil explicitó sus prioridades, el
papel a cumplir, las vías e instrumentos a
aplicar en el proceso regional.
La Cumbre reafirmó tres pilares para la
seguridad y el desarrollo de la región: la
paz, la democracia y la profundización de
la integración. De esta manera la Cumbre
de Brasilia marcó varias definiciones
sobre el regionalismo en un proceso de
construcción de distintos espacios,
niveles y alcances de realización. Lo que
importa destacar es que se planteó el
inicio de un espacio sudamericano sui-
géneris que a su vez destacó como uno de
sus pilares la cooperación regional y que
diseñó como objetivo la construcción de
la región sudamericana.
La etapa de relanzamiento del
MERCOSUR se planteó en el 2000 como
consecuencia de los cambios de gobierno
en Argentina y Chile y la proximidad
política de los Presidentes Ricardo Lagos,
Fernando Enrique Cardoso y Fernando
de la Rúa, los cuales mostraron un nuevo
dinamismo en materia de iniciativas y
propuestas para aportar en la región,
entre las cuales, la inclusión de una mayor
apertura a la dimensión social. Si bien
Chile no era Estado-Parte del MERCO-
SUR, fue partícipe de iniciativas referidas
a la dimensión social. Sin embargo, estos
primeros esbozos de cambio en el
regionalismo no tuvieron mayor andami-
densidades nº 12 - mayo 2013
Lincoln Bizzozero
ento por el estallido de la crisis en
Argentina a fines del 2001, que llevaron a
la partida anticipada de Fernando de la
Rúa y a un proceso eleccionario.
Con posterioridad los cambios de
gobierno en los países de la región y la
reorientación del eje de cooperación
estratégico argentino-brasileño propul-
saron la idea de un nuevo impulso en el
bloque regional a partir de la redefinición
de las prioridades, la inclusión de temas y
la resolución de otras cuestiones. Esta
convergencia entre los gobiernos entran-
tes de Argentina y Brasil y el cambio de
orientación del modelo de desarrollo y
del regionalismo se explicitó en sendos
documentos que surgieron de dos
encuentros entre los Presidentes de
Argentina y de Brasil: el documento de
Buenos Aires en octubre del 2003 y el
documento de Río de Janeiro y Acta de
Copacabana de abril del 2004.
Algunos de los puntos que se
rubricaron en Buenos Aires como parte
del Documento y que obran como
orientadores simbólicos del regionalismo
del siglo XXI son: el impulso a la
participación activa de la sociedad civil en
el proceso regional; el trabajo como eje
cardinal de combate a la pobreza y de
mejora en la sociedad y en la redistribu-
ción de ingreso; la reafirmación del papel
estratégico del Estado; la prioridad de la
educación para la inclusión social; la
convicción de que el MERCOSUR no es
solamente un bloque comercial, sino
también un espacio catalizador de
valores, tradiciones y futuro compartido;
la idea de que el bloque también resulta
una opción estratégica para negociar
mejor los términos de la inserción
15
Definiciones políticas y prioridades temáticas en el espacio regional del MERCOSUR: una evaluación de los...
internacional; la opción por el multilate-
ralismo y la participación en el ALCA y la
Ronda Doha; y la apuesta a la definición
de un espacio común con la Comunidad
Andina. Todos estos puntos más los
aprobados en el Documento de Río de
Janeiro y el Acta de Copacabana referidos
al crecimiento con equidad y a una
propuesta de reforma del Fondo Moneta-
rio Internacional, fueron expuestos como
parte de la ruta a recorrer por los países
del bloque, aun cuando fuera el eje
argentino-brasileño el impulsor de los
temas y puntos acordados.
La aprobación del Programa de Trabajo
2004-2006, a iniciativa de Brasil se planteó
en ese contexto de cambio de orientación
del regionalismo referido al papel más
central del Estado y a la participación de la
sociedad civil en los procesos regionales.
De esta manera, sin reformular los
tratados fundacionales, el Programa de
Trabajo incluyó como prioridades la
dimensión político-institucional, la social
y la referida a la cooperación. Ello se
expresó en los cuatro puntos que definió
el Programa de Trabajo 2004-2006:
MERCOSUR económico-comercial,
MERCOSUR social, MERCOSUR
institucional y Nueva agenda de la
integración.
El Programa de Trabajo 2004-2006
contempló las principales asignaturas
pendientes de la agenda, los objetivos y
las líneas de resolución e incluyó algunos
temas no contemplados durante la década
de los noventa. Los temas pendientes ya
estaban presentes en la Agenda 2000 y
algunos se arrastran desde el final de la
etapa de transición. Entre los mismos
resultan relevantes todo el paquete
16
referido a la definición del Arancel
Externo Común, los regímenes especia-
les y un régimen de salvaguardas, adecuar
y fortalecer la estructura institucional,
exigibilidad de la normativa, terminar de
procesar algunas negociaciones y acuer-
dos (servicios, compras gubernamenta-
les, defensa de la competencia), especifi-
car un régimen de incentivos y de promo-
ción de inversiones.
Entre los temas incluidos en el bloque
regional a partir del Programa de Trabajo
2004-2006, que no estuvieron contempla-
dos en la década de los noventa, se
encuentran el de las asimetrías entre los
países y en el desarrollo regional, la
generación de fondos estructurales, la
articulación productiva y algunos temas
pertenecientes a la nueva agenda social y
económica como el apoyo a las pequeñas
y medianas empresas. Por otra parte, el
punto 4 referido a la Nueva Agenda de la
Integración incluyó como ítems específi-
cos el Programa de Cooperación en
Ciencia y Tecnología y la Integración
física y energética para vincular el bloque
con la Iniciativa de la Infraestructura
Regional Sudamericana y dar prioridad a
los proyectos de la región.
El Programa planteó también la
valorización del Foro Consultivo Econó-
mico y Social con una posible ampliación
de su ámbito de acción y el fortalecimien-
to del papel de la Comisión Parlamentaria
Conjunta a través de su participación en
negociaciones y una articulación con los
otros órganos de decisión con el objetivo
final de conformar un Parlamento
regional mediante elecciones directas.
Por otra parte integró como objetivo la
promoción de mayor visibilidad cultural
densidades nº 12 - mayo 2013

entre los Estados para un mejor conoci-
miento del MERCOSUR cultural. En la
dimensión social el Programa incluyó
además como orientación el fomentar
una cooperación entre los institutos de
investigación social para ir conformando
indicadores sociales armonizados que
sirvan de base para la elaboración de
metas de política social de los países y el
objetivo de concretar acuerdos en
distintas áreas (migración, trámites,
cooperación judicial) que faciliten los
trámites al ciudadano regional.
Algunas decisiones que se tomaron
durante las dos Cumbres que se
realizaron en el año 2004, la de Puerto
Iguazú y Belo Horizonte, mostraron la
disposición del bloque en el sentido de
avanzar en las definiciones planteadas por
el Programa de Trabajo 2004-2006. En ese
sentido, se aprobaron dos fondos
regionales, el Fondo Educativo del
MERCOSUR (FEM) y el Fondo
Estructural de Convergencia del
MERCOSUR (FOCEM) (decisiones
33/04 y 45/04), se planteó la promoción
de la integración productiva (decisión
2/04), se tomaron decisiones relevantes
en la dimensión político-institucional
como ser la del Centro MERCOSUR de
Promoción del Estado de Derecho, de la
Reunión de Altas Autoridades sobre
Derechos Humanos en el MERCOSUR,
del Foro Consultivo Municipios, Estados
Federados, Provincias y Departamentos
(decisiones 24/04, 40/04 y 41/04).
También se establecieron las bases
jurídicas para el funcionamiento de la
1. La sistematización de datos contó con la invalorable colaboración de Ana Pastorino, investigadora del Programa de
Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.
densidades nº 12 - mayo 2013
Lincoln Bizzozero
Comisión de Representantes Permanen-
tes (decisión 3/04) y se definió una
estrategia incremental para concretar la
aprobación del Parlamento regional
como órgano representativo (decisión
49/04).
Otras decisiones apuntaron a la integra-
ción de procesos productivos (decisión
2/04), la definición de una estrategia
MERCOSUR de crecimiento del empleo
(decisión 46/04), y a la enunciación de
criterios e instrumentos para un activis-
mo político-institucional en relación a los
demás países de América del Sur ya sea en
relación a la Comunidad Sudamericana de
Naciones como a la Comunidad Andina.
Este abanico de decisiones, aprobadas
en el 2004, referidas a la nueva definición
de prioridades temáticas de la agenda
regional planteadas en el Programa de
Trabajo 2004-2006, esbozaron los inicios
de otra etapa en el recorrido del
MERCOSUR. Los alcances de esta etapa
podrán visualizarse en el próximo
apartado mediante el análisis de las
definiciones que tomó el MERCOSUR
entre el 2004-2012, a partir de las
decisiones adoptadas por el Consejo
Mercado Común, que es el órgano de
conducción política.
3. Mapa de las decisiones 2004-2012:
1
nuevos trazos-diferente diseño
Una cuestión que se plantea en el
desarrollo de cualquier proceso regional
es ubicar las diferentes fases y etapas en su
recorrido. Ello posibilita realizar evalua-
ciones sobre las mismas, ubicar los
17
Definiciones políticas y prioridades temáticas en el espacio regional del MERCOSUR: una evaluación de los...
cuellos de botella en el funcionamiento,
contrastar los instrumentos utilizados
con los resultados obtenidos, plantear
nuevos temas, objetivos e instrumentos,
entre otros. En definitiva, ubicar etapas y
visualizar el recorrido de un proceso
posibilita generar capacidades y recursos
para encarar la continuidad del mismo
sobre nuevas bases. Todo ello es señal de
vitalidad y de crecimiento creador.
Entendido de esta manera, toma sentido
el objetivo de evaluar el Programa de
Trabajo 2004-2006 en sí mismo, a los
efectos de analizar los contenidos y
alcances que tuvo el recorrido del proceso
regional en ese período.
Para contestar al interrogante de la
orientación del proceso regional y testar
los posibles ajustes o cambios se toman
como base las decisiones del Consejo
Mercado Común, que es el órgano de
conducción política del proceso, entre el
año en que comenzó a aplicarse el
Programa y el 2012. El Consejo Mercado
Común aprobó en ese período
cuatrocientas sesenta y una decisiones, lo
cual significativamente supera los
registros de la primera década.
Las decisiones fueron agrupadas en siete
grandes categorías de temas: Económico,
Unión Aduanera, Normativo-Institucio-
nal, Dimensión global–Mercado Común,
Relación con Terceros, Cooperación y
MERCOSUR-América del Sur. A su vez,
sin contar la categoría MERCO-
SUR–América del Sur, las otras
categorías fueron subdivididas en sub-
categorías por temas. En la categoría
Económico fueron definidas las siguien-
tes: comercio, técnico y productivo. En la
de Unión Aduanera, Arancel Externo
18
Común, Política Comercial Común e
Instrumentos. En la Normativo-Institu-
cional, las siguientes sub-categorías:
normativo, institucional, político-
institucional y solución de controversias.
En la categoría Dimensión Glo-
bal–Mercado Común se definieron como
sub-categorías Dimensión Global
(Educación, Cultura, Salud, otros),
Convergencia estructural y Dimensión
Social a partir del 2010 donde se aprueba
el Programa Estratégico de Acción Social.
En la categoría Relación con Terceros, se
agruparon las decisiones en las siguientes
sub-categorías: Acuerdos Extra-Región,
Cooperación y Estados Asociados.
Finalmente en la categoría Cooperación
regional se plantearon las siguientes:
MERCOSUR y MERCOSUR plus.
Las categorías y sub-categorías
pretenden agrupar las decisiones de
acuerdo al contenido que tienen las
mismas, es decir el núcleo de la decisión y
no da cuenta de su proyección (ejemplo
prórroga de un plazo o bien creación de
una instancia institucional fijada en
función de otro objetivo). Por otra parte,
como se registran y categorizan todas las
decisiones y no solamente las que tienen
un contenido determinado, se ubican
decisiones que corresponden a la
cooperación al interior del MERCOSUR
o bien del MERCOSUR ampliado
(MERCOSUR plus). La consideración
de la categoría Económico abarcando
tanto la subcategoría comercial como
productiva puede ser un elemento que
distorsione el objetivo buscado de
diferenciar, pero el hecho de considerar-
las separadamente posibilita igualmente
el análisis.
densidades nº 12 - mayo 2013

Al analizar el conjunto del período para
las cuatrocientas sesenta y una decisiones
aprobadas, tenemos que las categorías
que concitan el mayor número de
decisiones son la Institucional con ciento
veintiséis (27,33% del total) y la Global-
Mercado Común con ciento once
(24,08% del total). Las dos categorías
juntas congregan un total de doscientos
treinta y siete, es decir más de la mitad del
total de decisiones aprobadas (51, 41%).
Las dos categorías que siguen a estas
primeras en número de decisiones son las
que tienen como contenido la Unión
Aduanera con sesenta y dos decisiones
(13,45% del total) y las que se refieren a
cuestiones Económicas ya sea de
comercio, técnicas o productivas con un
total de sesenta decisiones (13,02% del
total). Luego vienen las decisiones que
conciernen Cooperación con cuarenta y
ocho decisiones y Relaciones con
Terceros con cuarenta y cinco decisiones
(10,41% y 9,76% del total respectivamen-
te). Finalmente la categoría MERCO-
SUR–América del Sur, que fue ubicada
separadamente por su especificidad, que
se expresó en nueve decisiones del total
(1,95%).
Si bien esta mirada del conjunto del
período nos muestra con claridad una
orientación hacia temas institucionales,
de la dimensión global y mercado común,
una mirada más selectiva considerando
fases de tres años, posibilita una mirada
evolutiva del movimiento del conjunto.
En definitiva, al tomar tres trienios, 2004-
2006, 2007-2009 y 2010–2012, puede
visualizarse la evolución de las cinco
categorías y las sub-categorías correspon-
dientes. Con ello pueden extraerse
densidades nº 12 - mayo 2013
Lincoln Bizzozero
conclusiones tentativas sobre la
evolución presente y sobre los ejes
temáticos que delimitan y condicionan
(orientan) el camino de los próximos
años.
En ese sentido, al tomar el trienio 2004-
2006 el CMC adoptó 133 decisiones, de
las cuales 21 decisiones fueron en la
categoría Económico (15,79% del total),
13 se ubicaron en la categoría Unión
Aduanera (9,77%), 35 en la categoría
Institucional (26,32%), 24 en Dimensión
Global-Mercado Común (18,04%), 16
decisiones se refirieron a Relación con
Terceros (12,03%), 19 decisiones fueron
sobre Cooperación–MERCOSUR–
Estados Asociados–Terceros (14,29% del
total) y 5 fueron sobre MERCOSUR-
América del Sur.
En el trienio 2010-2012 se incrementó el
número de decisiones, ya que el Consejo
Mercado Común adoptó 174 decisiones.
De ese total, solamente 13 correspondie-
ron a la categoría Económico (7,47% del
total), 30 tuvieron como objeto la Unión
Aduanera (17,24% del total), 50 se
refirieron a la categoría Institucional (28,
73%), 44 decisiones concernieron la
Dimensión global y el Mercado Común
(incluye asimetrías y convergencia)
(25,29%), 20 decisiones tuvieron por
contenido Relaciones con Terceros
(13,49%), 14 tuvieron por objeto la
cooperación intra-MERCOSUR o bien
MERCOSUR–Estados Asociados o con
terceros (8,05%) y finalmente solamente
tres decisiones concernieron las relacio-
nes MERCOSUR–América de Sur. Si se
consideran las sub-categorías empleadas,
se destacan en el número de decisiones las
que se tomaron sobre el Arancel Externo
19
Definiciones políticas y prioridades temáticas en el espacio regional del MERCOSUR: una evaluación de los...
Común (17,24%); las referidas estricta-
mente al plano institucional (14,37%), las
que tienen un contenido político
institucional (8,04%), las concernientes a
la convergencia estructural (16,66%) y
finalmente la cooperación con Asociados
(6,89%).
Al considerar los trienios pueden
extraerse algunas conclusiones sobre la
disminución de decisiones en la categoría
Económica y el incremento en la catego-
ría Unión Aduanera en el trienio 2010-
2012 en relación al 2004-2006. También
pueden señalarse algunos elementos
explicativos de la relevancia que toman las
decisiones referidas al Fondo de
Convergencia Estructural y las que tienen
relación con la dimensión institucional,
ya sea referida a asuntos institucionales o
de definiciones político-institucionales.
En cuanto a la categoría Unión Aduanera,
la finalización de los plazos para
determinados sectores del Arancel Exter-
no Común y los ajustes frente a la crisis
económica, son causales explicativas del
incremento de decisiones sobre la Unión
Aduanera el último trienio. Para la
categoría Económica, la pérdida de
relevancia en las decisiones atañen la
disminución de prioridad en la agenda
regional frente a los temas más relevantes
referidos al Arancel Externo Común. En
esta categoría se ubica la sub-categoría
Productivo que se manifestó en 8
decisiones del total de 13 para la
categoría, por lo que adquiere relevancia
la orientación del bloque en materia de
propuestas de integración productiva.
El incremento del número de decisiones
que tuvieron como objeto el Fondo de
Convergencia Estructural se explica
20
debido al tiempo requerido para la
instrumentación del mismo, que se
realizó en los años siguientes a la
aprobación. Por ende, las decisiones
sobre los proyectos aprobados comenza-
ron a canalizarse a partir del año 2007, con
lo cual es a partir de ese momento que se
incrementa el número de decisiones. El
incremento de las sub–categorías
Institucional y Político-Institucional se
debe a la necesidad de responder a nuevas
demandas, al crecimiento del entramado
institucional existente y a una mayor
politización de varias instancias
institucionales. En ese sentido se registra
un incremento institucional que provoca
repercusiones en otras instancias y
sectores, aun cuando no tenga efectos
inmediatos en el proceso regional.
La dimensión política y la dimensión
social del proceso no están contempladas
exclusivamente en las sub-categorías
definidas, sino que se cruzan con otras y
es a partir del conjunto que puede
extraerse la fotografía en movimiento del
proceso. En ese sentido, la dimensión
política atañe también, además de la
mayor politización de las cuestiones
institucionales, las relaciones externas del
bloque y en particular con los Estados
Asociados. La dimensión social que fue
considerada específicamente desde el
2010 por la aprobación del Programa
Estratégico de Acción Social congregó 8
decisiones en el trienio 2010-2012
(4,60%). La dimensión social tiene un
componente de cooperación en el
MERCOSUR y también con los Estados
asociados, al incluir acuerdos, medidas y
objetivos que tienen como destinatarios
los ciudadanos regionales (salud,
densidades nº 12 - mayo 2013
 Lincoln Bizzozero

seguridad, circulación, entre otros). decisiones tomadas recientemente, en el

Al considerar la dimensión política trienio 2010-2012, por su importancia y la
incluyendo las decisiones que correspon- consideración de un cronograma con
den a la sub-categoría Político-Institucio- definiciones y objetivos, posibilitan
nal y Relación con Terceros, lo cual agrupar algunos ejes temáticos que
corresponde a decisiones referidas a la delimitarán la estrategia y pasos posibles
agenda interna y a la externa, se contabili- del bloque en los próximos años.
zan un total de 34 decisiones en el trienio 4. Ejes temáticos: plataforma y
2010-2012. Por otra parte, al tomar la horizonte del MERCOSUR para los
dimensión social en su conjunto, próximos años
incluyendo la sub-categoría específica y la
Los últimos años del proceso regional
categoría Cooperación, se contabiliza un
han estado sacudidos por varios debates
total de 22 decisiones. Al tomar las dos
que atraviesan el bloque y se han
dimensiones, la política y la social, se llega
expresado en la interna de los países. Esos
a un total de 57 decisiones para el trienio
debates surgen como consecuencia de la
2010-2012 (32,76%), mientras la dimen-
orientación del bloque y en algunos casos
sión económica contabiliza un total de 43
atañen el énfasis y prioridad que han
decisiones (de la suma de la categoría
asumido las dimensiones política y social
Económico y Unión Aduanera)
en las decisiones tomadas. En aras de una
(24,71%). Al considerar las decisiones
categorización podríamos agrupar los
referidas a la convergencia estructural que
debates en los siguientes: requisitos que
fueron 29 (16,66%) y las que tienen por
deben cumplirse para la suspensión de un
objeto la dimensión global-mercado
Estado-Parte, como consecuencia de la
común que fueron 7 (4,02%) para el
medida tomada por los Presidentes en el
trienio 2010-2012, quedan solamente 39
caso de Paraguay; calidad y condiciones
decisiones que se refieren a temas
para rubricar negociaciones con la Unión
institucionales, normativos, de solución
Europea; y contenido y prioridades del
de controversias y algunas referidas a las
bloque.
relaciones con el espacio sudamericano.
Uno de los debates relevantes se dio con
Esta aproximación analítica al conside-
motivo de la suspensión de Paraguay en
rar todas las decisiones tomadas durante
su condición de miembro, de acuerdo al
el período 2004-2012 posibilita ponderar
Protocolo de Ushuaia. Otro de los
las energías y dirección que ha ido
debates surgió con motivo de la admisión
tomando el bloque regional en su
de Venezuela como miembro pleno, en la
conducción política. Al visualizar la
medida que Paraguay no podía hacer uso
evolución de las decisiones tomadas en las
de su condición de Estado-Parte por
diferentes categorías en distintos perío-
encontrarse suspendido. La suspensión
dos, constatamos un incremento en
de Paraguay provocó debates referidos a
algunas categorías y sub-categorías que
la efectividad del quiebre institucional y al
enfatizan una determinada orientación
intervencionismo de los países de la
del bloque. En ese sentido, algunas

densidades nº 12 - mayo 2013 21

Definiciones políticas y prioridades temáticas en el espacio regional del MERCOSUR: una evaluación de los...
región. Muchos de los argumentos
empleados no incluyeron una adecuada
lectura del Protocolo de Ushuaia, donde
los Estados accedieron a que, en caso de
ruptura del orden democrático (no se
habla de golpe de Estado ni de quiebre
institucional), se les otorgue la facultad,
luego de las consultas correspondientes
entre sí y con el Estado afectado, en caso
de ser infructuosas, de analizar la
naturaleza y alcance de las medidas a
aplicar, de acuerdo a la gravedad de la
situación planteada (artículos 3 a 5 del
Protocolo de Ushuaia). La admisión de
Venezuela surge como consecuencia de la
suspensión de Paraguay y ello provocó
otros debates sobre el reconocimiento de
los actos jurídicos vinculados al tema de
Venezuela, en la medida que Paraguay no
había completado la ratificación del
Protocolo de Adhesión.
Los dos temas están en este momento
en tren de resolverse prácticamente, en la
medida que el Presidente electo de
Paraguay ha expresado públicamente
antes del acto eleccionario y posterior-
mente al mismo, la disposición personal a
reintegrarse al bloque regional. El punto
a resolver queda circunscrito a las
condiciones concretas en que se produci-
ría el cese de la suspensión y el momento
de la misma. En caso de que sea como lo
prevé el artículo 7 del Protocolo, se
podría producir antes de la asunción del
Presidente electo, lo que provocaría que
el actual mandatario deba apersonarse en
la próxima reunión del MERCOSUR, lo
cual no resulta nada evidente. De todas
formas, la resolución práctica del tema
deja en evidencia que serán otros los
debates sobre los cuales girará el futuro
22
del bloque y los mismos tienen
vinculación con los pronuncia-mientos
que el Consejo Mercado Común ha
tomado en los últimos años.
Uno de los debates relevantes atañe los
alcances del bloque regional y los
contenidos que se le asigna al mismo. En
ese sentido, algunas decisiones aprobadas
entre el 2010 y el 2012 delimitan el
camino que seguirá recorriendo el bloque
en los próximos años. Las decisiones a las
que se hace referencia son el Programa de
Consolidación de la Unión Aduanera
(decisión 56/10), el Plan Estratégico de
Acción Social del MERCOSUR
(decisión 12/11 y 67/10) y el Estatuto de
la Ciudadanía del MERCOSUR con su
Plan de Acción (decisiones 63 y 64/10).
El Programa de Consolidación de la
Unión Aduanera tiene como requisitos
previos la eliminación del doble cobro del
Arancel Externo Común, el perfecciona-
miento de la política comercial común, el
pleno establecimiento del libre comercio
regional y la promoción de la competen-
cia sobre bases equitativas y equilibradas
al interior del MERCOSUR. El Progra-
ma comprende varios ítems, con objeti-
vos, instrumentos y cronogramas preci-
sos a los efectos de llevarlo adelante.
Entre los ítems se cuentan los siguientes:
coordinación Macroeconómica, Política
Automotriz Común, Incentivos, Defen-
sa Comercial, Integración Productiva,
Regímenes Comunes Especiales de
Importación, Eliminación del Doble
Cobro del Arancel Externo Común y la
Distribución de la Renta Aduanera,
Bienes de Capital y Bienes de Informática
y Telecomunicaciones, Listas Nacionales
de Excepción al Arancel Externo Común,
densidades nº 12 - mayo 2013

Reglamentos Técnicos, Libre comercio
intrazona, Coordinación sobre Medidas
de Transparencia, Zonas Francas, Zonas
de Procesamiento de Exportaciones y
Áreas Aduaneras Especiales, Negocia-
ción de Acuerdos Comerciales con
Terceros Países y Regiones, Fortaleci-
miento de los Mecanismos para la
Superación de las Asimetrías.
Varios de los temas incluidos entre los
ítems del Programa de Consolidación de
la Unión Aduanera son sensibles para los
Estados Partes, lo cual requerirá de
continuar un proceso de negociaciones y
adaptaciones con vistas a seguir avanzan-
do. De esos ítems los referidos a
Integración Productiva, Relaciones con
Terceros y Mecanismos para la Supera-
ción de las Asimetrías tienen una
connotación específica con la modifica-
ción de las prioridades a partir del
Programa de Trabajo 2004-2006.
En materia de integración productiva el
Programa encomienda al Grupo de
Integración Productiva a examinar
alternativas de cooperación que contem-
plen condiciones preferenciales de
asistencia técnica, capacitación y
financiamiento para micro, pequeñas y
medianas empresas. Esta definición debe
contemplarse con la aprobación de las
decisiones que contemplan un fondo de
garantía para micro, pequeñas y medianas
empresas para fomentar la complementa-
riedad productiva (decisiones 46/12 y
47/12) y con la aprobación de un
Mecanismo de Fortalecimiento Producti-
vo del MERCOSUR (decisión 67/12).
El ítem referido a Relaciones Externas
registra en un artículo los requisitos y
condiciones para la acción externa del
densidades nº 12 - mayo 2013
Lincoln Bizzozero
bloque. De acuerdo al artículo 58, la
acción del bloque se desarrollará
mediante la negociación de mecanismos
de vinculación política, comercial o de
cooperación con terceros países o grupo
de países. Además señala que se tomarán
en consideración los intereses de los
Estados-Parte, el grado de institucionali-
zación del bloque y los recursos
disponibles. Esta definición da cuenta de
la plataforma de partida para la acción
externa del bloque y las posibles
modalidades que puede tomar la misma.
Posteriormente el Consejo Mercado
Común tomó algunas decisiones por las
cuales se creó el Grupo de Cooperación
Internacional (decisión 10/12) y el
Grupo de Relacionamiento Externo
(GRELEX) para dar seguimiento a las
negociaciones. Estas decisiones deben ser
complementadas con la creación del Alto
Representante General del MERCO-
SUR, que puede representar al bloque en
el escenario internacional (Decisión
63/10).
El ítem referido al Fortalecimiento de
Mecanismos para la Superación de las
Asimetrías deja a los Estados la posibili-
dad de presentar proyectos e iniciativas
destinados a superar las asimetrías y la
inserción competitiva de economías
menores. Se incluye una cláusula específi-
ca para que se considere las restricciones
de Paraguay.
Los tres ítems considerados delimitan
aspectos concretos de la evolución del
bloque tanto en lo que concierne al
modelo de desarrollo y el potencial de la
complementación productiva, la platafor-
ma y contenidos de la acción externa del
MERCOSUR y el camino para continuar
23
Definiciones políticas y prioridades temáticas en el espacio regional del MERCOSUR: una evaluación de los...
superando las asimetrías.
El Plan Estratégico de Acción Social del
MERCOSUR plantea ejes, directrices y
objetivos en materia de acción social. Los
ejes, directrices y objetivos parten en la
gran mayoría de los ejes considerados del
nivel nacional y promueven una
convergencia regional. Solamente el eje
10 que se centra en “Establecer mecanis-
mos de cooperación regional para la
implementación y financiamiento de
políticas sociales” se posiciona en un
escalón regional para apoyar el Instituto
Social del MERCOSUR y proyectos
prioritarios regionales. El Plan Estratégi-
co de Acción Social no deja de tener su
relevancia, en la medida que define ejes,
directrices y objetivos, que constituyen
compromisos de acción de los Estados a
nivel nacional en clave regional.
Finalmente el Estatuto de la Ciudadanía
del MERCOSUR plantea como objetivo
la conformación progresiva del Estatuto
sobre la base de derechos fundamentales
y objetivos que se van trazando. En ese
sentido se plantea la implementación de
una política de libre circulación de
personas en la región, la igualdad de
derechos y libertades civiles, sociales,
culturales y económicas para los
nacionales de los Estados Partes del
bloque y la igualdad de condiciones de
acceso al trabajo, la salud y la educación.
El Plan de Acción prevé un programa de
trabajo de 10 años con el objetivo de llegar
al 30 aniversario del MERCOSUR con un
Protocolo Internacional “Ciudadano
MERCOSUR”. El Consejo Mercado
Común podrá ampliar o actualizar el Plan
de Acción, cuyo seguimiento es realizado
por el Alto Representante General.
24
Estos ejes temáticos delimitan el
camino del bloque regional y otorgan una
determinada perspectiva del horizonte
para los próximos años. La modificación
de prioridades con una mayor
consideración de la dimensión política y
social resulta en definitiva una consagra-
ción del Programa de Trabajo 2004-2006 y
del contexto que rodeó su aprobación.
Por otra parte, el núcleo referido a temas
sensibles de la Unión Aduanera sigue en
la agenda como surge del Programa de
Consolidación. De ahí que, en estos
próximos años, las asignaturas pendien-
tes referidos a la Unión Aduanera
seguirán estando en la agenda regional, así
como los temas políticos, institucionales
y sociales que han ido otorgando otra
complejidad y densidad política y social al
funcionamiento del bloque.
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bloque regional. Relaciones Unión
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El MERCOSUR y las complejidades de la
densidades nº 12 - mayo 2013

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evaluación económica”. En José Briceño
Ruiz: El MERCOSUR y las complejidades
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el recorrido del MERCOSUR: llave
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pilares y las aristas de la construcción”. En
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el debate sobre los alcances de la integración.
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José Briceño Ruiz (2011). “Del
regionalismo estratégico al regionalismo
social y productivo. Las transformaciones
del modelo de integración del MERCO-
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MERCOSUR y las complejidades de la
integración regional. Buenos Aires, TESEO,
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densidades nº 12 - mayo 2013
Lincoln Bizzozero
20 años. Montevideo, CEFIR–GIZ–
Fundación Ebert, Somos MERCOSUR.
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zar para integrar: las dificultades y las
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MERCOSUR y las complejidades de la
integración regional. Buenos Aires, TESEO,
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Noemí Mellado (2011) “Estado, sociedad
civil e integración. Hacia su rearticulación”.
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las complejidades de la integración regional.
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Alberto Sosa (2011). “Menem y los
Kirchner: continuidades y rupturas en el
MERCOSUR”. En José Briceño Ruiz: El
MERCOSUR y las complejidades de la
integración regional. Buenos Aires, TESEO,
pág. 355-383.
Tullo Vigevani – Haroldo Ramanzini
Júnior (2011) “El MERCOSUR y la
política exterior brasileña”. En José Briceño
Ruiz: El MERCOSUR y las complejidades
de la integración regional. Buenos Aires,
TESEO, pág. 321 - 363.
Marcel Vaillant (2011) “Brasil y sus tres
vecinos del Sur. 2 décadas de integración en
7 dimensiones”. Espectador negocios.com
Accesible en: http://www.espectador
negocios.com/especialmercosur_core.php
?m=amp&nw=MzYxNQ==
25
El caso de la suspensión de
Paraguay en el MERCOSUR:
reflexiones acerca de los Protocolos de
Ushuaia I y II y su primera aplicación
Alejandra Diaz
Los días 21 y 22 junio de 2012 asistimos
como espectadores a uno de los hechos
más paradigmáticos de la historia de
Paraguay. Tras incidentes entre
campesinos y policías, que dejaron como
resultado 17 muertos, se le inicia un
proceso de juicio político al Presidente
que termina con su destitución. Es la
intención del presente trabajo analizar
tan objetivamente como resulte posible
los sucesos políticos e institucionales de
esos días. En especial interesa poder
desentrañar los antecedentes, las razones
fácticas y no solo formales de lo sucedido.
Asimismo se considera pertinente
analizar la influencia de la cláusula
democrática del MERCOSUR en los
cuestionamientos que le hizo el Congre-
so al entonces Presidente Lugo y la
reacción de las distintas organizaciones
regionales ante los acontecimientos
ocurridos.
Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Docente de Teoría del Estado
en la Facultad de Derecho (UBA); de Ciencia Política en el Ciclo Básico Común de la UBA y de Derecho
Político de la Universidad Nacional de La Matanza (UnLaM).
densidades nº 12 - mayo 2013
Puede sostenerse que la democracia
paraguaya es muy reciente, cumplió
apenas 21 años, desde su nacimiento a
través del golpe de Estado que encabezo
el General Rodríguez contra su
consuegro, el Presidente Stroessner. Ese
acontecimiento dejó un Partido
Colorado dividido (el mismo partido de
Stroessner) entre los seguidores del
dictador y los que veían de buena gana su
caída. Eso dio lugar a la convocatoria de
elecciones libres y competitivas por
primera vez en mucho tiempo, que da
como sucesor al Partido Colorado con la
candidatura de Wasmosy quien se
convertirá en el primer presidente
constitucional de la nueva etapa democrá-
tica (bajo la normativa de la Constitución
de 1992). Los sucesivos gobiernos, desde
1992 hasta nuestros días, nacieron con
enfrentamientos internos dentro del
mismo partido gobernante. El más claro y
27
El caso de la suspensión de Paraguay en el MERCOSUR: reflexiones acerca de los Protocolos de Ushuaia I y II

más grave fue el del gobierno de Cubas-
Argaña, que terminó con el asesinato del
vicepresidente y la renuncia del presiden-
te, a quien se le había iniciado un pedido
de juicio político por haber indultado a
Lino Oviedo y tras la muerte del
vicepresidente y el “marzo paraguayo” el
1
resultado esperado era su destitución .
En 2008, por primera vez, se pudo crear
una coalición de oposición fuerte para
intentar ganar las elecciones a presidente.
Esto se logró en torno de la figura de
Fernando Lugo, obispo de lugares muy
pobres y desatendidos del país. Por las
actividades de misionero, Lugo (puesto
que siempre estuvo ligados a los sectores
de la Iglesia que se enrolaban en la
Teología de la liberación) tenía sectores
de izquierda que colaboraban con su
trabajo, ligados básicamente aunque no
exclusivamente a movimientos sociales
de distintas temáticas. Los sectores de
izquierda se terminaron organizando en
lo que se denomino Frente Guasú o
también conocido como Frente Grande o
Amplio. Pero para ganar las elecciones se
necesitaba hacer una construcción
política más fuerte que la figura de Lugo
podía aglutinar. Entonces, se negoció la
participación del Partido Liberal Radical
Autentico (PLRA). Esta coalición políti-
ca se constituyó en la Alianza Patriótica
para el Cambio que llevó como presidente
a Fernando Lugo y como vice a Federico
Franco (dirigente del PLRA). Por
primera vez en 61 años las elecciones no
quedaron en manos del Partido Colora-
do, el nuevo Presidente provino de una
alianza de sectores sociales de izquierda y
del segundo partido del país de ideología
conservadora.
La relación interna de la Alianza
gobernante no resultó muy exitosa, pero
se mantuvo hasta junio de 2012. Un mes
antes, en una finca propiedad de un ex
senador del Partido Colorado, en la
localidad de Curuguaty (a 240 km de
Asunción), se llevo a cabo una ocupación
por un centenar de campesinos para
protestar por la falta de tierras para la
producción agrícola en ese departamento
(Camindeyú). Después de varias semanas
de toma, el viernes 15 de junio, el
Ministro del Interior ordenó el desalojo
de la propiedad, el resultado fue un
violento enfrentamiento entre los
ocupantes y las fuerzas de seguridad. La
policía fue recibida por algún tipo de
cuerpo de francotiradores apostados con
armas de guerra2. En el ataque murieron
11 campesinos desarmados y 6 policías.
La muerte de estas 17 personas provocó la
renuncia del Ministro de Interior y el
Comandante de la Policía en medio de
fuertes críticas por parte de la mayoría del
país. También se sumaron cuatro
Ministros de Gabinete presentando
masivamente su renuncia al cargo,

1. El asesinato del vicepresidente Argaña se desarrollo mientras se traslada en su camioneta acompañado por sus
custodios la mañana del 23 de marzo de 1999, en plena ciudad de Asunción.
2. Hasta ese momento, en situaciones similares, el presidente Lugo había llevado desde el comienzo de su gobierno un
novedoso proceso con éxito que consistía en enviar una vanguardia delegada por los cuerpos policiales, desarmada
que planteaba un desalojo en términos pacíficos con la intención que los campesinos hicieran la ocupación en otro
lugar dónde el Estado les asignaría tierras. El acceso a esta información se puede encontrar en
http://www.cardinal.com.py/sounds/12703/mujica.mp3?1341526806

28 densidades nº 12 - mayo 2013


asumiendo sectores más conservadores.
Cuando se presentó el pedido de juicio
político al Congreso, apoyando ese pedi-
do estaba el PLRA hasta un par de días
antes, parte de la coalición gobernante.
Es cierto que el Presidente durante el
tiempo que llevaba en el gobierno no se
había esforzado por constituir su alianza
de gobierno en una coalición más integra-
da y disciplinada. Más bien, intentó
mantenerse en equilibrio con todos los
sectores, siendo él mismo la prenda de
unión.
Surge aquí con claridad el argumento
3
con el cual Giovanni Sartori crítica al
Presidencialismo, puesto que considera
que allí se da un “poder dividido”. Con
este concepto el politólogo italiano se
refiere que al tener el Ejecutivo y el
Legislativo la misma legitimidad de
origen, puestos que los dos son elegidos y
designados en sus cargos por voto
popular, rivalizan por ver quien se impone
en el control de poder. Entonces, cuando
ambos no comparten el mismo color
político se produce el enfrentamiento que
socava la gobernabilidad del sistema. En
el caso paraguayo, esto se tradujo en la
decisión de someter a juicio político al
Presidente de la Nación.
Juicio político
En coincidencia con lo expresado por el
doctor Bidart Campos, existen diferen-
cias en cuanto al control entre el sistema
3. Sartori, Giovanni: Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y
resultados. Ed. FCE; México; 1994.
4. Bidart Campos, Germán y Carnota, Walter: Derecho Constitucional Comparado (2vol). Ed. Civitas S.A; Madrid, 2º
ed 1984; reimpresión 1989; p. 731 y ss
5. Zuñiga Urbina, Francisco: “Responsabilidad Constitucional del Gobierno”. En revista Ius et Praxis, 12 (2): 2006;
pags. 43-74. (44)
densidades nº 12 - mayo 2013
Alejandra Diaz
presidencialista y el parlamentario.
En un sistema presidencial no existe
una rigurosa responsabilidad política del
gobierno ni un control político del
Congreso hasta las últimas consecuen-
cias, que se encuentra cuando “un
detentador de poder tiene que dar cuenta a
otro detentador de poder sobre el
cumplimiento de la función que le ha sido
asignada”4; cosa que sí sucede en un
sistema parlamentario.
“La responsabilidad del Gobierno debe
estar insertada en el sistema de responsabi-
lidades del poder. La responsabilidad
política supone abuso en la utilización o en
el ejercicio del poder, y se castiga con la
privación de éste; la responsabilidad civil,
que implica lesión en el patrimonio del
Estado o en los particulares, se corrige
obligando a restituir o indemnizar el daño,
y la responsabilidad penal, que entraña
infracción punible en la legalidad objetiva
sancionada, se castiga con la privación de
bienes jurídicos en que consiste la pena. La
persecución de la responsabilidad penal de
los gobernantes (también de la responsabi-
lidad constitucional), se organiza siguien-
do tres modelos: judicial puro, tribunal
5
especial y sistema legislativo” .
En el sistema presidencial que establece
la tradición constitucional norteamerica-
na se concibe a un poder legislativo que se
encargará de la persecución de la respon-
sabilidad constitucional del Gobierno y
29
El caso de la suspensión de Paraguay en el MERCOSUR: reflexiones acerca de los Protocolos de Ushuaia I y II
toma para ello el impeachment.
El impeachment (de ahora en adelante
“juicio político”) funciona en los sistemas
presidenciales como un mecanismo de
“control interórgano de la Asamblea frente
al detentador del poder ejecutivo”6. Es en
definitiva la responsabilidad constitucio-
nal del Gobierno lo que puede ser acusada
en el proceso de juicio político, esto nos
exige abordar la caracterización de esta
responsabilidad como responsabilidad
jurídico-política que se encausa a través
de un procedimiento dual (acusación y
juicio político), con resguardos garantís-
ticos de legalidad y debido proceso legal
mínimos, que se encuadra en la denomi-
nada “justicia política”, de resorte
decisorio de órganos políticos (cámara de
Diputados y Senado) y que impone
sanciones políticas (destitución e
inhabilitación temporal) .
7
El juicio político encuentra mayor
dificultad para su implementación en los
casos de “hiperpresidencialismo” en
América Latina, en donde “el predominio
del Poder Ejecutivo viene asociado a un
cierto liderazgo político, usualmente de
8
corte populista y/o autoritario” .
Podría decirse que el juicio político es
simplemente una “válvula de escape” de
última ratio, frente a ilícitos constitucio-
nales muy graves imputados al Presidente
y/o sus ministros, que operan sobre la
necesidad de obtener mayoría de votos en
la Cámara de Diputados para acusar y en
el Senado para juzgar, y de allí su natural
6. Loewenstein, Karl: Teoría de la Constitución. Ed. Ariel, 2º ed.1976, 3º reimp, Barcelona, 1983,pág.266.
7. Zuñiga op cit. pag 45.
8. Op.cit pag 47.
30
excepcionalidad práctica. “En este orden
de ideas, anota críticamente Nino: ‘La
destitución del Presidente también es
sumamente problemática, ya que el juicio
político -a diferencia de la censura en un
Gobierno parlamentario o mixto- es
precisamente un juicio que requiere
acusación y prueba de mala conducta, y
tales mayorías parlamentarias para tal
acusación y la condena (…) a diferencia de
la censura parlamentaria, que exige
necesariamente la aquiescencia del propio
partido a que pertenece el presidente. Esto
es prácticamente imposible por el control
que el Presidente-generalmente, también
jefe formal del partido- suele tener sobre los
parlamentarios afines y porque, para éstos,
acceder a la destitución de su líder
partidario es una suerte de suicidio político,
debido al deterioro de la imagen del partido
cuando su líder se desacredita y al arrastre
que ello suele tener en las próximas
elecciones parlamentarias’, de esta suerte, el
impeachment está estrechamente ligado a
dos factores del proceso político real:
presidencialismo mayoritario/presidencia-
lismo minoritario (distinción que es fruto
del peso político-electoral del partido o
coalición de partidos que sustenta al
Gobierno, empleo de la regla mayoritaria o
ballotage en la elección presidencial, y la
representación del partido o coalición de
partidos en el Parlamento), y las
condiciones de crisis político-institucional
o gravedad de una inconducta asociadas a
los ilícitos que hacen posible hacer efectiva
densidades nº 12 - mayo 2013
 Alejandra Diaz

la responsabilidad constitucional”9. cuestión objetiva. El resultado del Juicio

Hay que tener en cuenta que el instituto
de Juicio Político es la forma legal-
constitucional de los Presidencialismos
de destituir al Presidente. Y esa
destitución por mucho que se revista de
formas y procedimientos legales, sigue
siendo una decisión política para la cual se
precisa que las fuerzas políticas
partidarias negocien y discutan sus
intereses y posiciones. También hay
fuerzas fácticas, que si bien no suelen ser
integrantes de la representación legislati-
va, están representadas por ésta o al
menos tienen injerencia en ellas. Es más
que obvio, que para producir los
resultados que todos conocemos hubo
una relación de fuerzas, una puja y un
alineamiento que pudo darse a causa de
los hechos ocurridos en los días de junio.
Es a raíz de esto que la acusación contra
Lugo obtuvo 76 votos a favor de entre los
80 integrantes de la Cámara de Diputa-
dos, lo que significa que ni su propia
alianza lo apoyó. La licuación de su poder
de liderazgo dentro del grupo político
que integraba fue fenomenal. Acusación
que constó de 5 puntos, de los cuales sólo
uno más allá de las divergencias políticas e
ideológicas que se puedan tener con los
legisladores del caso, tiene cierto viso de
del Presidente Lugo se definió con 39
votos condenatorios y uno exculpatorio
de entre 45 senadores. Se vuelve necesario
recordar algunos detalles del ordena-
miento legal paraguayo, como por ejem-
plo, el juicio político esta contemplado en
el artículo 225 de la Constitución
Nacional10, la figura de juicio político no
tiene reglamentación para su uso en el
Congreso (al menos no lo tenía hasta el
momento del juicio a Lugo) sino que ante
cada circunstancia, la Cámara constituye
un reglamento nuevo. En este caso, se
adoptó un reglamento, la resolución 878
de la Cámara de Senadores en el cual se
establecían a lo largo de 10 artículos las
reglas del procedimiento. Es de interés
remarcar algunos puntos, a saber: en el
artículo 2 establece que “las resoluciones
que adopte la Honorable Cámara de
Senadores como Tribunal no podrán ser
objeto de recurso alguno”.
Se establecía que los plazos podrían ser
computados en horas y tendrían carácter
perentorio e improrrogable. El Tribunal
podría habilitar como días y horas hábiles
11
los domingos y los feriados . En el
artículo 4, disponía, entre otros ítems,
que “la acusación no podrá durar más de
una hora y treinta minutos”12. En el

9. Op.cit pag 48.

10. El artículo 225 dice: “El Presidente de la República, el Vicepresidente, los ministros del Poder Ejecutivo, los
ministros de la Corte Suprema de Justicia, el Fiscal General del Estado, el Defensor del Pueblo, el Contralor General
de la República, el Subcontralor y los integrantes del Tribunal Superior de Justicia Electoral, sólo podrán ser
sometidos a juicio político por mal desempeño de sus funciones, por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o
por delitos comunes. La acusación será formulada por la Cámara de Diputados, por mayoría de dos tercios.
Corresponderá a la Cámara de Senadores, por mayoría absoluta de dos tercios, juzgar en juicio público a los acusa-
dos por la Cámara de Diputados y, en caso, declararlos culpables, al sólo efecto de separarlos de sus cargos, En los
casos de supuesta comisión de delitos, se pasarán los antecedentes a la justicia ordinaria”. Constitución Nacional de
la República de Paraguay, reformada en 1992. Accesible en: www.oas.org/juridico/spanish/par_res3.htm
11. Resolución N°878 de la Honorable Cámara de Senadores de Paraguay, disponible en: www.congreso.gov.py

densidades nº 12 - mayo 2013 31

El caso de la suspensión de Paraguay en el MERCOSUR: reflexiones acerca de los Protocolos de Ushuaia I y II
artículo 5, instituyó que “en la sesión
extraordinaria fijada para que la Cámara
escuche a la defensa se observará el siguiente
procedimiento: a) el acusado, si conviniera
a sus derechos, formulará su defensa y
ofrecerá todas las pruebas de las que intente
valerse; b) se entregará copia de los
documentos presentados y del ofrecimiento
de pruebas a la Honorable Cámara de
Diputados; c) se pasará a un cuarto
intermedio, a fin de que los integrantes del
Tribunal examinen las pruebas ofrecidas
por las partes y evalúen su procedencia. La
exposición de la defensa no podría durar
más de dos horas. Si fueren varios los
acusados, los plazos se computarían
13
individualmente” . El proceso adoptó,
sin dudas, el formato de un Juicio
Sumarisimo.
El día 22 de junio, Lugo y su
representante legal presentaron un
pedido de inconstitucionalidad sobre la
resolución 878 dictada por el Senado,
aduciendo que violaba varios artículos
constitucionales ligados al derecho a
defensa, la retroactividad de la ley, a ser
juzgado por ley conocida, etc. Ese mismo
día la sustanciación del Juicio Político
destituyó a Lugo de la Presidencia de
Paraguay.
La Corte Suprema respondió el 25 de
junio “Que como se trata de un
procedimiento que técnicamente no es
jurisdiccional, las garantías propias del
proceso judicial, aunque puedan ser
12. OP.cit.
13. Op.cit.
14. Resolución de la Corte Suprema de Justicia de Paraguay; año 2012, Nº 874, A.I.Nº 1533 del 25/06/2012.
15. Protocolo de Ushuaia I, firmado en la dicha ciudad el 24 de julio de 1998 por los Estado Partes del MERCOSUR y
los estados asociados de Chile y Bolivia, actualmente en vigencia. Disponible en: www.mercosur.int
32
aplicables, no lo son de manera absoluta
sino parcial con el objeto de garantizar el
debido proceso y el derecho a la defensa del
acusado. Que la resolución 878, que
establece el procedimiento para la
tramitación del juicio político de referencia
ha sido dictada dentro de los límites de las
competencias constitucionales de la
Cámara de Senadores prevista en el
artículo 225 de la Constitución. Que por
otro lado, al establecer normas de
procedimiento de un juicio político que a la
fecha se halla totalmente concluido, la
resolución cuestionada ha perdido virtuali-
dad jurídica, por lo que corresponde el
rechazo in limene litis de la acción
planteada”14.
La cláusula democrática
Es evidente que Latinoamérica tiene
una historia colmada de interrupciones de
gobiernos democráticos con mandatos
constitucionales, tanto por actores
militares como cívico-militares; esta
experiencia llevo a los integrantes del
MERCOSUR a reconocer la necesidad
de tener una cláusula democrática, para
resguardar el sistema y a la vez, al mismo
proceso de integración. Los Estados
Partes del MERCOSUR firmaron los
Protocolos de Ushuaia I y II para esta
cuestión.
15
El Protocolo Ushuaia I , fue firmado
en la ciudad de Ushuaia, Argentina, el 24
de julio de 1998, entre los cuatro Estados
densidades nº 12 - mayo 2013

Parte y los Estados Asociados de Chile y
Bolivia. Sostiene que: “la plena vigencia de
las instituciones democráticas es condición
esencial para el desarrollo de los procesos de
integración entre los Estados Partes del
16
presente protocolo” . Agrega que “este
protocolo se aplicará a las relaciones que
resulten de los respectivos Acuerdos de
integración entre los Estados Partes del
presente Protocolo, en caso de ruptura del
ordene democrático en alguno de ellos”17.
Desde el artículo 3 al 7 se refiere a cómo se
actuará frente a una posible ruptura del
orden democrático, cuáles sanciones se
impondrán y qué procedimientos se
seguirán. Como se puede apreciar es una
declaración de principio que no específica
mucho sobre el tema. Lo cual hace que la
interpretación del Protocolo se preste a
“subjetividades”.
El Protocolo de Montevideo18 sobre el
compromiso con la democracia en el
MERCOSUR, también conocido como
Ushuaia II puesto que es un anexo al
protocolo de Ushuaia, se firmó el 21 de
diciembre del 2011, en la ciudad de
Montevideo, Uruguay, con la presencia
de los Presidentes de los cuatro Estados
partes más los del bloque de estados
asociados: Bolivia, Chile, Colombia,
Ecuador y Venezuela. Según las
consideraciones que se establecen en él,
su firma se debe a “la plena vigencia de las
instituciones democráticas y el respeto a los
16. Protocolo de Ushuaia I, artículo 1º. Disponible en : www.mercosur.int
17. Op.cit, artículo 2º.
18. El Protocolo de Montevideo no se encuentra aún en vigencia por la falta de ratificación del Congreso paraguayo. El
documento se encuentra disponible en: www.mercosur.int
19. Fundamentos del Protocolo de Montevideo (Ushuaia II).
20. Op.cit. artículo 1º.
densidades nº 12 - mayo 2013
Alejandra Diaz
derechos humanos y de las libertades
fundamentales son condiciones esenciales
para la vigencia y evolución del proceso de
19
integración entre las Partes” .
En su artículo 1º se sostiene: “el presen-
te Protocolo se aplicará en caso de ruptura o
amenaza de ruptura del orden democráti-
co, de una violación del orden constitucio-
nal o de cualquier situación que ponga en
riesgo el legítimo ejercicio del poder y la
vigencia de los valores y los principios
democráticos” .
20
A partir del artículo 2º se prevé las
medidas y las acciones a implementar para
hacer cumplir la cláusula democrática.
Aquí todo se reduce a “ruptura o amenaza
de ruptura del orden democrático”. En este
ámbito, la lectura de la frase supondría
directamente el derrocamiento del
Presidente a manos de las Fuerzas
Armadas (por la historia pasada de
América Latina y la frecuencia de los
Golpes de Estado por las Fuerzas
Militares) o en un grupo civil que da un
golpe palaciego (mucho menos frecuente
en la experiencia de la región). Aparece
bastante claro a simple vista que
“derrocar” no es lo mismo que “destituir”
aunque últimamente para la prensa y los
analistas los dos vocablos puedan usarse
como sinónimos. Se lo derroca siempre
de forma ilegal, anti constitucional en
mayor o menor medida por la fuerza. Pero
cuando se destituye a un Presidente, se
33
El caso de la suspensión de Paraguay en el MERCOSUR: reflexiones acerca de los Protocolos de Ushuaia I y II

suele seguir un procedimientos de pudo jurar porque necesitaba la designa-

acuerdo a algún mecanismo establecido
por la constitución nacional, y allí a su vez
se dan reglamentos internos de los
órganos que llevarán a cabo el proceso
(esos reglamentos difieren de país en país,
y a veces de jurisdicción, ya que el
Congreso Nacional puede tener un
reglamento interno diferente para el
mecanismo de juicio político al de
cualquiera de la provincias del país, si
hablamos de un Estado Federal). Ahora,
si el reglamento del órgano que lleva
adelante el mecanismo de destitución es
legal, avalado por todo el sistema jurídico
nacional, y se establece por la mayoría
21
democráticamente elegida en ese órga-
no, ¿también debería considerarse
“ruptura” en los términos del artículo del
Protocolo?
Considérese el reciente caso de
Venezuela donde Chávez se vio impedido
de jurar por su último mandato y se
decidió hacer extensivo su juramento
anterior, lo cual no tiene cuestionamiento
alguno. Sin embargo, el vicepresidente no
ción del presidente que estaba impedido y
no podía hacerlo en ese momento.
Habíase manifestado anticipadamente
por el Presidente la decisión de nombrar-
lo a él el día de la asunción. Empero, a los
efectos constitucionales, podría soste-
nerse con fuerza legal que eso no cambia
el hecho de que el vicepresidente no
asumió legalmente. Por lo cual, la
Constitución venezolana22 prevé que ante
situación similar quien debe hacerse
cargo de la Presidencia para llamar
inmediatamente a elecciones será el
presidente de la Asamblea Nacional,
quién en esta ocasión cedió su cargo
(como si un cargo político de una función
pública fuera un bien transferible) al
vicepresidente ungido por el Presidente
pero que nunca juró designado como
hubiese correspondido. Este enroque fue
producto de las fuerzas políticas, de los
poderes políticos y fácticos que
acordaron entre sí esta salida. Esta
situación deja en el poder ejecutivo a
alguien que legalmente no siguió en el

21. Vale aclarar que en un sistema democrático las fuerzas elegidas para integrar el legislativo pueden consensuar
mayorías alternas ante algún hecho de gravedad o fuera de lo común, sino sería imposible llevar adelante en un
sistema parlamentario un voto de censura para un Primer Ministro.
22. El artículo 233 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dice: “Serán faltas absolutas del
Presidente o Presidenta de la República: su muerte, su renuncia, o su destitución decretada por sentencia del
Tribunal Supremo de Justicia; su incapacidad física o mental permanente certificada por una junta médica
designada por el Tribunal Supremo de Justicia y con aprobación de la Asamblea Nacional; el abandono del cargo,
declarado como tal por la Asamblea Nacional, así como la revocación popular del su mandato. Cuando se produzca
la falta absoluta del Presidente electo o Presidenta electa antes de tomar posesión, se procederá a una nueva
elección universal, directa y secreta dentro de los treintas días consecutivos siguientes: Mientras se elige o toma
posesión el nuevo Presidente o la nueva Presidenta, se encargara de la Presidencia de la República el Presidente o
Presidenta de la Asamblea Nacional. Si la falta absoluta del Presidente o la Presidenta se produce durante los
primeros cuatro años del período constitucional, se procederá a una nueva elección universal, directa y secreta
dentro de los treinta días consecutivos siguientes. Mientras se elige y toma posesión el nuevo Presidente o la nueva
Presidenta, se encargará de la Presidencia de la República el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta
Ejecutiva. En los casos anteriores, el nuevo Presidente o Presidenta completará el período constitucional
correspondiente. Si la falta absoluta se produce durante los últimos dos años del período constitucional, el
Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva asumirá la Presidencia de la República hasta completar
dicho período”. Accesible en: www.tsj.gov.ve/legislación/contitucion1999.htm.

34 densidades nº 12 - mayo 2013

 Alejandra Diaz

sistema venezolano los procedimientos
constitucionales ni surgió del voto popul-
ar, puesto que el cargo de vicepresidente
no es parte de la formula presidencial sino
que lo designa el presidente al asumir. La
pregunta que no podemos dejar de
hacernos es: ¿se aplica ante este caso la
cláusula democrática? ¿Correspondería
para Venezuela la misma sanción que a
Paraguay ahora que es miembro pleno del
MERCOSUR? ¿Hay ruptura o continui-
dad a pesar de las interpretaciones ah-doc
del texto constitucional? El punto es que
la redacción de la cláusula democrática es
vaga y ambigua y queda sujeta a la libre
interpretación.
Ante esta situación existen, dos
opciones, o se reescribe la cláusula con
más precisión y datos para establecer qué
casos encuadran en “ruptura” o “intento
de”, o bien se realiza una uniformación de
los procedimientos de todos los Estado
Partes del MERCOSUR de la cuestión de
destitución del Presidente y de su
sucesión.
Adicionalmente, el protocolo de
Montevideo prevé, asimismo que podría
aplicarse una acción sancionatoria como
la de “cerrar las fronteras terrestres” al
Estado Parte que haya infringido la
cláusula democrática. Es este punto en
cuestión el que llevó a que una de las
acusaciones que se plantearon en el libelo
del Juicio al Presidente Lugo es precisa-
mente la firma de este protocolo. Buena
parte de los miembros del Congreso
consideran que ese artículo deja abierta la
posibilidad a una intervención extranjera
(o sea, los miembros del MERCOSUR)
23
en cuestiones de política doméstica .
Además, de lo antes dicho, se establece
que se seguirán para evitar o superar la
ruptura democrática, y estas facultan a los
Estado Partes a llevar adelante, reuniones,
consultas y gestiones diplomáticas,
apersonarse en el Estado en cuestión,
tratar de resolver el conflicto que crea la
situación, etc. La pregunta es cuánto
podrá involucrarse los Ministros o
Secretarios de los Estados Partes en la
vida política de ese miembro en cuestión,
evitando incurrir en una intromisión en la
política interna del país en cuestión.
Suspensión de Paraguay de los
organismos regionales.
Una de las posibilidades que plantea el
Protocolo de Ushuaia es la suspensión del
Estado Parte en el cual se haya producido
la ruptura democrática. Desde ya, como
se expresó, es lógico que en un proceso
de integración de una región con una larga
historia de golpes de estado se excluya a

23. El libelo acusatorio del Juicio Político al Presidente Lugo sostiene en la cuarta acusación que se da sobre el
Protocolo de Ushuaia II que “dicho documento ya ha motivado un pronunciamiento de la Comisión Permanente del
Congreso Nacional, destacándose la falta de transparencia en el procedimiento que dio lugar a la firma del documento
y su contenido al punto que hasta la fecha, el Poder Ejecutivo no lo ha remitido al Congreso para su conocimiento y
consideración. A través de ese documento, los países vecinos podrían cortar el suministro de energía a la República
del Paraguay. El documento firmado en Montevideo, en diciembre de 2011, para reemplazar al Protocolo de Ushuaia
(Carta Democrática del MERCOSUR), tiene sus orígenes en un documento previo, presentado ante la UNASUR
(Unión de Naciones Suramericanas), que fue pergeñado por los presidentes de la región para protegerse unos a otros.
La principal característica del Protocolo de Ushuaia II es la identificación del Estado con la figura de los presidentes
para, en el nombre de la “defensa de la democracia”, defenderse unos a otros”. Libelo Acusatorio. Anexo Artículo 1°
inc)-Resolución H. Cámara de Diputados N° 1431/2012. Accesible en: www.congreso.gov.py

densidades nº 12 - mayo 2013 35

El caso de la suspensión de Paraguay en el MERCOSUR: reflexiones acerca de los Protocolos de Ushuaia I y II

los gobiernos que no son democráticos. MERCOSUR estuvieron en Asunción

Si bien el Protocolo no contiene
definición y/o alcance del término
“democracia”, nos vemos en la necesidad
de precisar conceptos. Democrático (al
menos, en términos mínimos) es aquel
gobierno que guarda en primera instancia
las características mínimas de una
poliarquía como las establece Robert
Dahl24 (al menos en términos liberales
procedimentales) que son: 1. La libertad
de asociación y organización; 2. La
libertad de pensamiento y expresión; 3. El
derecho de sufragio activo y pasivo; 4. El
derecho a competir por el apoyo electo-
ral; 5. Fuentes alternativas de informa-
ción accesibles (libertad de prensa); 6.
Elecciones periódicas libres y justas, que
produzcan mandatos limitados; 7.
Existencia de instituciones que controlen
y hagan depender las políticas guberna-
mentales del voto y de otras expresiones
de preferencias.
Todo esto está dentro de un sistema
legal enmarcado en la Constitución
Nacional, que reglamenta las condiciones
y los procedimientos para que esas siete
características mínimas existan.
Dicho esto, pueden analizarse cuáles
fueron las respectivas reacciones del
MERCOSUR y de la UNASUR ante el
proceso de destitución de Fernando
Lugo.
En principio, todos los cancilleres de
tratando de hacer las consultas necesarias,
hablar con las distintas fuerzas políticas y
aconsejando al Presidente. Ahora, alguien
podría preguntarse: ¿cuál es el motivo
para pretender entrevistarse con fuerzas
políticas opositoras al gobierno? La
primera respuesta esgrimida puede ser
detener la destitución. A una parte del
arco político paraguayo le pareció
intromisorio. También se encontraban en
Paraguay algunos representantes de
UNASUR que no integraban MERCO-
SUR.
Todo este apoyo “logístico” desarrolla-
do por los miembros del MERCOSUR se
encuentra previsto en el Protocolo de
Ushuaia. Es, también, una de las cuestio-
nes que el Senado Paraguayo marcaba
como intromisión en la política interna en
ese Protocolo. Además, es una de las
causales de juicio político, quizás la única
con peso objetivo y no sólo ideológico25.
El 29 de junio de 2012, en la Cumbre de
MERCOSUR en Mendoza, las
Presidentes de Argentina y Brasil, y el
Presidente de Uruguay “Considerando
que de acuerdo a lo establecido en el
Protocolo de Ushuaia sobre el Compromi-
so Democrático, la plena vigencia de las
instituciones democráticas es condición
esencial para el desarrollo el proceso de
integración.
Subrayando que toda ruptura del orden

24. Estas observaciones se encuentran en la obra de Robert Dahl titulada La poliarquía: participación y oposición,
Ed. Tecnos; Madrid; 1998.
25. El libelo acusatorio del Juicio político tuvo los siguientes cargos: 1-Acto político en el comando de ingeniería de las
fuerzas armadas; 2-Caso Ñacunday; 3-Creciente inseguridad; 4-Protocolo de Ushuaia II, y 5-Caso matanza de
Curuguaty. La mayoría de los cargos están argumentados de manera panfletaria e ideológica, sin embargo, el punto 4
tiene un nivel de argumentación un poco más objetiva. El texto íntegro puede consultarse en la página de web del
Congreso Nacional de Paraguay: www.congreso.gov.py

36 densidades nº 12 - mayo 2013


democrático constituye un obstáculo
inaceptable para la continuidad del proceso
de integración.
Reafirmando que el espíritu del Protoco-
lo mencionado es de restablecimiento de la
institucionalidad democrática en la Parte
afectada, sin que ello menoscabe el normal
funcionamiento del MERCOSUR y de sus
órganos.
Que conforme los tratados fundacionales
del MERCOSUR, la suspensión apareja la
limitación en la participación en los órga-
nos, así como la perdida de los derechos de
voto y de veto.
Que tal suspensión no disminuye el
compromiso con el bienestar y el desarrollo
del Paraguay ni debe producir perjuicio
alguno al pueblo paraguayo.
Considerando la Declaración de los
Estados Partes del MERCOSUR y Estados
Asociados sobre la ruptura del orden
democrático en Paraguay adoptada el 24 de
junio de 2012. Deciden: 1. Suspender a la
República del Paraguay del derecho a
participar en los órganos del MERCOSUR
y de las deliberaciones…”26.
Desde luego, la decisión fue tomada, de
acuerdo a lo sostenido por los países
decisores, después de que todas las
“consultas” fueran infructuosas para
poder revertir la decisión del Congreso
paraguayo o de alcanzar una inmediata
salida electoral.
Por su parte, la UNASUR tiene
establecida la cláusula democrática en el
Protocolo de Georgetown, (que por
cierto, tiene muchas similitudes con
26. Decisión del MERCOSUR el 29 de junio de 2012 en Mendoza. Accesible en : www.mercosur.int
27. Protocolo de Georgetown. Accesible en www.unasur.org
densidades nº 12 - mayo 2013
Alejandra Diaz
Ushuaia II en su redacción) donde
plantea que “considerando que el Tratado
Constitutivo de la Unión de Naciones
Suramericanas establece que la plena
vigencia de las instituciones democráticas y
el respeto irrestricto de los derechos huma-
nos son condiciones esenciales para la
construcción de un futuro común de paz y
prosperidad económica y social y para el
desarrollo de los procesos de integración
entre Estados miembros.
Subrayando la importancia de la
Declaración de Buenos Aires, del 1 de
octubre de 2010, y de los instrumentos
regionales que afirman el compromiso
democrático.
Reiterando nuestro compromiso con la
promoción , defensa y protección del orden
democrático, del estado de derecho y sus
instituciones, de los derechos humanos y las
libertades fundamentales, incluyendo la
libertad de opinión y de expresión, como
condiciones esenciales e indispensables
para el desarrollo de su proceso de
integración y requisito esencial para su
participación en la UNASUR.
Acuerdan: Artículo 1: El presente
Protocolo se aplicará en caso de ruptura o
amenaza de ruptura del orden democráti-
co, de una violación del orden constitucio-
nal o de cualquier situación que ponga en
riesgo el legítimo ejercicio del poder y la
vigencia de los valores y principios
27
democráticos” .
En base al mencionado protocolo, en la
reunión extraordinaria de Jefas y Jefes de
Estado y de Gobierno de UNASUR, se
37
El caso de la suspensión de Paraguay en el MERCOSUR: reflexiones acerca de los Protocolos de Ushuaia I y II
acordó la decisión n°26/2012 en la que se
establece que “recordando el papel crucial
del UNASUR para contrarrestar los
intentos contra la democracia; así como
para promover la preservación de la
institucionalidad democrática, el estado de
derecho, el orden constitucional y la paz
social de nuestros pueblos.
En conocimiento de la Misión encomen-
dada de los Cancilleres y al Secretario
General de UNASUR, que concurrieron a
la Republica de Paraguay los días 21 y 22 de
junio de 2012 para conocer in situ la
situación planteada respecto al juicio
político anunciado contra el Presidente
Fernando Lugo.
Reafirmando el Comunicado que emitie-
ron con fecha de este mes, constatando el
incumplimiento del derecho de debido
proceso y el no haberse cumplido con las
garantías suficientes para el derecho a la
defensa del Presidente sometido a juicio
político.
Considerando que el incumplimiento del
derecho al debido proceso y las garantías
para la defensa implica una clara violación
de los principios y valores que sostienen el
proceso de integración de los Estados
Miembros de UNASUR.
Atento que el Presidente Fernando Lugo
venía ejerciendo la Presidencia Pro
Témpore de UNASUR.
Convencido que es vital para UNASUR
preservar la continuidad de su desarrollo
institucional y el ejercicio de la Presidencia
Pro Témpore.
Decide: 1. Expresar su más enérgica
28. Decisión de UNASUR del 29 de junio de 2012, en Mendoza, Argentina. Accesible en www.unasur.org
38
condena a la ruptura del orden democrático
en la República del Paraguay, ejecutando
mediante un procedimiento sumarísimo
que evidencio una clara violación del
derecho al debido proceso y en consecuen-
cia, de las mínimas garantías para su
adecuada defensa”. En segundo lugar, se
decide, “suspender a la República del
Paraguay de participar en los órganos e
instancias de las Unión, hasta tanto este
Consejo revoque la suspensión”. También
le quita la presidencia Pro Témpore a
Paraguay y se la entrega a Perú; y se
“promueve la suspensión de Paraguay de los
foros y mecanismos de diálogo y concerta-
28
ción política e integración de la región” .
La decisión de UNASUR es extensa y
puntillosa. Consta de siete puntos. En
cambio, la de MERCOSUR es escueta
con cinco puntos muy breves.
Más allá de estas decisiones no se
renuncia al monitoreo de la situación de
Paraguay para su pronta salida a
elecciones y a un gobierno democrático.
La apelación de Paraguay ante el
Tribunal Permanente de Revisión
Ante la sanción recibida por parte del
MERCOSUR, Paraguay decidió realizar
una presentación ante el Tribunal
Permanente de Revisión (TPR). El cual
fue creado para resolver las controversias
suscitadas entre los miembros del bloque.
En la demanda, Paraguay alegaba que no
se habían cumplido con todas las
consultas que se solicita en el Protocolo
de Ushuaia; que quienes había tomado la
decisión eran los jefes de Estados y no los
densidades nº 12 - mayo 2013

órganos indicados del MERCOSUR para
esos menesteres. En cambio, quienes
expulsaron a Paraguay rechazaban la
demanda porque consideraban que el
TPR no tenía competencia puesto que la
cuestión trataba sobre materia de motiva-
ción política y no sobre cuestiones
comerciales, ámbito donde ellos le
reconocían competencia al Tribunal.
A nuestro entender, el Tribunal dio un
elegante paso al costado, empero dejo
planteado un punto más que importante
para el futuro diciendo que: “La
jurisdicción del sistema de solución de
controversias de esta forma, se extiende
ratione personae a los Estados miembros
del MERCOSUR. Ratione materiae, esta
jurisdicción se conforma sobre controver-
sias entre los Estados Parte referidas a la
interpretación o incumplimientos de la
normativa MERCOSUR. No hay, de
forma implícita o explícita en el texto del
PO, exclusión de jurisdicción con base a la
29
materia objeto de controversia” . Es decir,
que reconoce su competencia para enten-
der en controversias sobre cuestiones de
materia política, y más adelante dejará
claramente especificado, para que no
queden lugar a dudas, que tiene compe-
tencia para interpretar y revisar la
aplicación del Protocolo de Ushuaia.
Sin embargo, reconoce que Paraguay
presenta el recurso como “excepcional y
de urgencia” sin reunir todos los requisi-
tos acumulables para encuadrar en dicha
situación de urgencia. Y que pretende que
el TPR actué con “acceso directo”, pero
29. Laudo nº 01/2012: Laudo del Tribunal Permanente de Revisión en el procedimiento excepcional de urgencia
solicitado por la República del Paraguay en relación con la suspensión de su participación en los órganos del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR) y a la incorporación de Venezuela como miembro pleno - punto 36.
densidades nº 12 - mayo 2013
Alejandra Diaz
para eso se requiere el consentimiento
previo de las dos partes y los demandados
no lo han dado.
Ante esta situación la sentencia nunca
llego a discutir la cuestión de fondo.
Empero, no deja de ser importante que se
le reconozca que Paraguay tenía una
verdadera controversia a resolver en la
cual el TPR es competente y podía actuar.
Pero los errores de Paraguay le imposibili-
taron beneficiarse realmente de la
intervención del TPR.
Relación con el marzo paraguayo
Los sucesos de junio de 2012 no son
novedosos en Paraguay, manifestaciones
populares que terminan con muertos por
disparos efectuados por fuerzas de
seguridad o por actores no identificados,
que a la vez generan una crisis política
colosal que termina con la caída del
gobierno con amenaza de juicio político
al presidente o con su renuncia. Básica-
mente, porque el grupo gobernante tiene
tensiones iniciales que se acrecientan con
el ejercicio de gobierno, y que terminan
generando una ruptura debido a la
conflictividad social y/o política. Para dar
sustento a esta afirmación nos basta con
recordar lo que fue el “marzo paraguayo”.
Los acontecimientos del 23 de marzo de
1999, que se suscitaron a partir del
asesinato del vicepresidente de la Repú-
blica del Paraguay, Luis María Argaña
(enrolado en el ala strosnista del Partido
Colorado), conllevaron también la caída
de un Presidente democráticamente
39
El caso de la suspensión de Paraguay en el MERCOSUR: reflexiones acerca de los Protocolos de Ushuaia I y II
elegido.
El crimen de Argaña se le atribuyó
inmediatamente al Presidente Raúl
Cubas Grau (en términos políticos,
estrechamente ligado al General Lino
Oviedo). Vale aclarar que estos dos
sectores dentro del Partido Colorado
estaban enfrentados, máxime con las
actitudes benéficas que tuvo el Presidente
Cubas para el general Lino Oviedo,
indultándolo con un decreto y permitien-
do así que recuperara su libertad. Ante
estos hechos la Corte Suprema de Justicia
se había expresado declarando ilegal el
decreto presidencial que le daba la
libertad a Oviedo. No es un dato menor
que el compromiso del Presidente con
Oviedo, le permitió al vicepresidente
Argaña mirar con beneplácito la
posibilidad de someter a juicio político al
Presidente Cubas.
Ese mismo día, 23 de marzo por la
noche, la organización multisectorial que
se había conformado inmediatamente
después de la muerte de Argaña convocó
a una marcha que exigía la renuncia de
Cubas y el encarcelamiento de Oviedo.
Como al mismo tiempo se producía una
manifestación campesina, encabezada
por la Federación Nacional Campesina
de Paraguay (FNC), desde la multisecto-
rial se llevaron a cabo negociaciones para
incorporarlos a su movimiento de protes-
ta contra el Presidente.
El 24 de marzo se produjo el asesinato
de un joven campesino del FNC y a la
noche siguiente se produjo lo que se dio
en llamar la “Masacre del marzo
paraguayo” donde siete manifestantes
opositores a Oviedo-Cubas fueron
asesinados por francotiradores (la policía
40
liberó la plaza para los francotiradores,
presumiblemente, respondiendo a
ordenes de Oviedo).
Ante la masacre Cubas ordenó desalo-
jar las Plazas del Congreso y utilizo un
contingente de la infantería de marina
paraguaya, quienes no tenían cercanía
política con Oviedo. Esto se logró por las
presiones que ejercieron la Iglesia
Católica, el gobierno de Estados Unidos
de Norteamérica del Presidente Bill
Clinton, a través de su embajadora, y el
Presidente de Brasil Fernando Henrique
Cardoso.
El 27 de marzo, ante la posibilidad de
una guerra civil y un eminente Juicio
político que muy probablemente lo
destituiría, Cubas renunció a la Presiden-
cia de la República. Ese día Oviedo escapo
a la Argentina, donde obtuvo asilo
político que luego le fue retirado. Estuvo
un tiempo en la clandestinidad hasta
obtener un nuevo asilo político en Brasil.
Ese 27 de marzo asumió la presidencia de
la república Luis Ángel González Macchi,
del Partido Colorado, del sector opositor
a Cubas.
Conclusiones
Estos sucesos han sido por demás
complejos y han dado lugar a múltiples
miradas sobre el mismo fenómeno.
Desde nuestro punto de vista, se trató de
un golpe de estado dado por las fuerzas
reaccionarias que supieron construir una
mayoría clara ante una cuestión coyuntu-
ral. Esto se puede observar con total
claridad en el Libelo Acusatorio donde en
cuatro de las cinco acusaciones se
consideran probadas por ser consideradas
de “público conocimiento”. Sin embargo,
densidades nº 12 - mayo 2013

cuando se observa todo el escenario en su
complejidad se hace difícil poder sostener
lo mismo desde el análisis objetivado de
los hechos. Esto se debe a que el Juicio
Político es una institución usada o al
menos esgrimida en todos los gobiernos
durante estos últimos 20 años, que
siempre reservó la reglamentación del
proceso al Congreso, y que en esta
ocasión la resolución 878 estableció el
procedimiento como juicio sumarisimo.
Además, la Corte Suprema de Justicia
avaló, en una errónea interpretación de la
ley constitucional (a nuestro juicio), pero
interpretación al fin, lo actuado.
También es justo decir que en los
últimos años ha sido una conducta no
poco vista la de coaliciones de gobierno
(un solo partido o muchos) que sus
diferencias se vuelven insalvables y
asimismo el líder se halla debilitado por la
serie de conflictividad político y social
que enfrenta, se recurre al juicio político
y/o a la violencia, (pasó con el gobierno
de Cubas, también hubo intentos de
juicio político en el de Duarte Frutos, y
pasó en el Lugo).
El Caso Lugo presenta dos diferencias
claras; primero que el Juicio se concreto,
en consecuencia, se lo destituyó. En
segundo lugar, que la coalición gobernan-
te estaba constituida por una serie de
partidos nuevos como el Frente Guasú
con poca cohesión partidaria, y otros con
una larga historia como el PLRA y con
una fuerte cohesión interna. Ideológica-
mente, no tan cercanos. En este caso,
Lugo no se aseguró de generar una
cohesión de la coalición para resguardar
su gobernabilidad, y en principio sufrió
las tensiones y luego ante la dispersión no
densidades nº 12 - mayo 2013
Alejandra Diaz
pudo, no logró establecer una disciplina
que le permitiera mantener el poder
centralizado. En un sistema democrático
(ya sea Presidencial o Parlamentario) no
se asegura gobernabilidad sin un partido
político a sin una coalición fuertemente
cohesionada. Es cierto que tanto Argenti-
na (década del ‘70), como Paraguay
(1999) también han demostrado que un
Partido de gobierno muy fuerte con
diferencias internas sin resolución de
conflicto negociada también pueden
atentar contra la gobernabilidad.
Por otra parte, no es menos discutible la
cuestión de la cláusula democrática del
Protocolo de Ushuaia, que no es clara en
cuanto al concepto de “ruptura”. El orden
democrático es lo mismo que el orden
constitucional… En este sentido hay una
idea generalizada acerca de que el Juicio
político es un proceso largo y así se
constató en otros casos, por citar ejem-
plos el juicio político a Collor de Mello
que fue extenso y el de Clinton que no lo
fue tanto. Es claro que Paraguay eligió el
formato de juicio sumarisimo. ¿Hay
algún lugar que prohíba el uso de un
formato u otro? Pero más allá de estás
apreciaciones absolutamente discutibles,
se hace importante comenzar a pensar si
no hay que tender a una uniformidad del
procedimiento de juicio político para
todos los Estados Partes del MERCO-
SUR. Por supuesto que también podría
redactarse en forma más clara y concreta
la cláusula democrática, pero eso limitaría
en su aplicación ya que resulta
tácticamente imposible prever todas las
posibilidades.
Sin embargo, quien echa luz a esta
cuestión, es la sentencia del TPR donde
41
El caso de la suspensión de Paraguay en el MERCOSUR: reflexiones acerca de los Protocolos de Ushuaia I y II
los Estados Parte de MERCOSUR
demandados por Paraguay reconocen,
según consta en la sentencia, que si el
TPR intervenía en aplicar el sistema de
resolución de controversias en una
cuestión de materia política, el TPR
“podría invadir la esfera exclusiva de
jurisdicción de los Estados Parte para
interpretar lo que se debe entender por
30
ruptura del orden democrático” .
En todo caso, la suspensión de Paraguay
y la inclusión de Venezuela respondieron
a decisiones políticas adoptadas en el
ámbito del MERCOSUR (de forma
absolutamente legitima) que fueron
tomadas aprovechando la coyuntura,
exactamente de la misma manera que se
decidió, en el ámbito interno de Paraguay,
destituir a Lugo mediante el procedi-
miento de juicio político sumarísimo.
Entonces, podría concluirse que en
Latinoamérica la decisión política sigue
siendo superior a cualquier formalidad de
procedimiento normado.
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42
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2012 reunidos en Mendoza. Accesible en:
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Laudo nº 01/2012 del TPR-Laudo del
Tribunal de Revisión en el procedimiento
excepcional de urgencia solicitado por la
República del Paraguay en relación con la
suspensión de su participación en los
densidades nº 12 - mayo 2013
 Alejandra Diaz

órganos del Mercado Común del Sur

(MERCOSUR) y la incorporación de
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densidades nº 12 - mayo 2013 43

ALBA-TCP y educación: dos
aliados estratégicos en la
construcción de Nuestra América
Carmen R. Schaposnik y Eugenia C. Pardo
La Alianza Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra América (ALBA-TCP)
pretende constituirse en una alternativa a
los modelos de integración neoliberal,
que se impusieron en las últimas décadas
del siglo XX sin tener en cuenta las
características estructurales de la región y
fracasaron en términos de superar proble-
mas sociales históricamente diagnostica-
dos, toda vez que “se aplicaron criterios de
crecimiento economicistas y no de desarro-
llo, despreciando lo social y lo político,
como si lo social y lo político debieran venir
automáticamente a partir de la mejora de
los índices de producción” (Schaposnik,
E., 1992:29).
El origen de esta nueva construcción se
remonta a 1999 como parte del proyecto
político del “Socialismo del Siglo XXI”
que anunciara en Venezuela el presidente
Hugo Chavez Frías. Ya en ese entonces
comenzaba a gestarse la creación de un
bloque regional, en el cual la dimensión
económica se vería sometida desde sus
inicios a la dimensión política, que fue
tomando forma cuando en la IIIª Cumbre
de la Asociación de Estados del Caribe
(AEC) se propuso un ALBA en
contraposición al ALCA.
Más allá de sus antecedentes, se concre-
ta recién en diciembre de 2004, cuando los
presidentes de Venezuela y de Cuba
suscriben una Declaración Conjunta en la
Iª Cumbre Presidencial celebrada en La
Habana. Desde entonces la novedosa
experiencia de integración regional ha ido
creciendo y modificó su denominación en
dos oportunidades: la primera en abril de
2006 al sumarse Bolivia en la IIIª Cumbre
Ordinaria, que implicó anexar a la

Carmen Rosa Schaposnik: Especialista en Políticas de Integración, profesora de Economía Política en la

Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales e integrante del equipo de investigación del Instituto de
Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata. Autora de publicaciones
nacionales y extranjeras sobre integración regional, economía social y cooperativismo. Contacto:
rosasnik@yahoo.com.ar
Eugenia Candelaria Pardo: Auxiliar Docente de Economía Política en la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Sociales, Maestrando en Integración Latinoamericana e investigadora en formación del Instituto de
Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de La Plata. Coautora de publicaciones
nacionales y extranjeras sobre temas de cooperativismo e integración regional. Contacto:
eugeniacpardo@yahoo.com.ar

densidades nº 12 - mayo 2013 45

ALBA-TCP y educación: dos aliados estratégicos en la construcción de Nuestra América

propuesta inicial el Tratado de Comercio ante el cambio de escenarios políticos

de los Pueblos (TCP) -basado en la
complementariedad, la solidaridad y la
cooperación en el comercio- y la segunda
en junio de 2009 cuando se reemplaza el
nombre ‘Alternativa’ por el de ‘Alianza’
en la VIIª Cumbre Extraordinaria,
reconociendo así que “el crecimiento y
fortalecimiento político del ALBA-TCP la
constituye en una fuerza real y efectiva”.
Es válido destacar también, que
recupera los ideales que movilizaron las
luchas por la independencia a fines del
siglo XVIII y durante todo el siglo XIX;
o, dicho de otro modo, el ideario
independentista con su propuesta de
unidad, cooperación internacional e
integración regional entre pueblos y
gobiernos latinoamericanos y caribeños,
levantando las banderas de la soberanía, la
igualdad y la justicia social (Espinosa,
2008). Esto significa que el pensamiento
que lo protagoniza e inspira recoge la
herencia de numerosos próceres
integracionistas como Bolívar, Martí,
Sucre, O’Higgins, San Martín, Hidalgo,
Petión, Morazán, Sandino y tantos otros
-más de sesenta figuras latinoamericanas
y caribeñas-, lo cual le otorga una fuerte
carga simbólica y un carácter integrador
basado en un componente ideológico que
puede ser un factor cohesionador y
dinamizador, y a la vez un posible “punto
de vulnerabilidad de este mecanismo que
lleva a cuestionar la viabilidad del grupo
nacionales” (Silva, 2011:248).
Al momento de ser escritas estas
reflexiones -abril de 2013- lo integran
ocho países de América Latina y el Cari-
be: República Bolivariana de Venezuela y
República de Cuba -fundadores-, Estado
Plurinacional de Bolivia-, República de
Nicaragua, Mancomunidad de Dominica,
República de Ecuador, San Vicente y Las
Granadinas, y Antigua y Barbudas -Hon-
duras se incorporó en 2008, pero se retiró
al ser destituido el presidente Manuel
Zelaya mediante un golpe de Estado
institucional-. Comprende un espacio
regional poblado por más de 75 millones
de habitantes, registra un PBI superior a
los 3 millones de dólares y un territorio de
más de 2,5 millones de kilómetros
cuadrados en el que se asien-tan las
mayores reservas de petróleo y de litio,
grandes depósitos de minerales -hierro,
coltán, níquel, aluminio, acero, cobre- y
de gas natural, además de contar con
vastas extensiones de tierra cultivable y
biodiversidad en las que se obtienen sus
principales productos agrícolas: quinua,
banano, cacao, soja, caña de azúcar y café -
según datos del sitio oficial del ALBA-
TCP-.
Sus principios y bases cardinales para la
construcción de Nuestra América1 -la
Patria Grande2- fueron definidos en la Iª
Cumbre, entendiendo que “sólo una

1. José Martí comenzó a nombrar como “Nuestra América” al territorio y a la comunidad de intereses, etnias,
tradiciones, culturas e historia, y lo expresó en un ensayo que lleva ese nombre en el que expresa: “¡Porque ya suena el
himno unánime; la generación actual lleva a cuestas, por el camino abonado por los padres sublimes, la América
trabajadora; del Bravo a Magallanes, sentado en el lomo del cóndor, regó el Gran Zemí, por las naciones
románticas del continente y por las islas dolorosas del mar, la semilla de la América nueva!” (Martí, 2005: 25).
2. “Patria Grande” es un término polisémico que fuera utilizado por Manuel Ugarte en discursos en los que promovía
la idea de unidad latinoamericana -editados luego en su libro La patria grande-. Para Ighina (2012: 160-161),

46 densidades nº 12 - mayo 2013


integración basada en la cooperación, la
solidaridad y la voluntad común de avan-
zar todos de consuno hacia niveles aún más
altos de desarrollo, puede satisfacer las
necesidades y anhelos de los países
latinoamericanos y caribeños, y a la par,
preservar su independencia, soberanía e
identidad”. Como señala Briceño Ruiz
(2011:76-80) a pesar de su corta
existencia ha configurado “un proyecto
político estratégico que se propone actuar
como un bloque de poder en el contexto
latinoamericano e incluso a nivel global”;
aunque, como alerta Gambina, para
constituirse en una integración alternati-
va se deberían modificar las relaciones
sociales vigentes -capitalistas- por una
nueva organización social construida
“desde la propia iniciativa popular”, para
lo cual se requiere de “un proceso de
institucionalización que estabilice la
política integral de articulación de procesos
que involucran a estados y movimientos”
(citado en Benzi, 2010:85).
La estrategia adoptada se articula en
cuatro grandes ejes: el energético -base
del proyecto, con acuerdos de coopera-
ción como PETROCARIBE-; el social -a
través de las acciones emprendidas
inicialmente por Cuba y Venezuela en sus
respectivos países y replicadas luego en
los otros del bloque y hacia terceros-; el
económico -donde se destacan el TCP, los
convenios de intercambio compensado,
los Proyectos y Empresas Grannaciona-
les (PGN y EGN), las producciones
designaba así “al conjunto de las repúblicas de tradición y civilización ibérica” uniendo “en un sentido
emancipatorio, la postura de José Martí -la preocupación ampliamente nacionalista del antiimperialismo,
incluyendo la centralidad del oprimido-, y la tradición arielista del legado ibérico”. Apeló al pasado y al futuro de
América Latina y a la necesidad de rescatar el elemento cultural para alcanzar la cohesión en la lucha antiimperialista.
densidades nº 12 - mayo 2013
Carmen R. Schaposnik y Eugenia C. Pardo
conjuntas y obras de infraestructura,
entre otros-; y el financiero -con el Banco
del ALBA y el SUCRE-. Estos ejes se
instrumentan con una institucionalidad
que inicialmente tuvo el “perfil típico de
una instancia de cooperación interguber-
namental” porque se limitaba al encuen-
tro entre los Jefes de Estado, como señala
Briceño Ruiz (2008:66), que avanzó en
definir sus lineamientos en la Vª Cumbre
celebrada en 2007 y se ha ido completan-
do con la creación de Consejos, Comisio-
nes, Comités y Grupos de trabajo.
Si nos remitimos al eje social observa-
mos que se diseñan e implementan
programas financiados por los Estados,
dando respuesta “a la inmensa deuda
social acumulada no solamente durante el
largo interregno neoliberal sino también
por siglos de explotación colonial y neocolo-
nial” (Espinosa, 2011:186), siendo los
resultados más significativos los que se
vinculan con la erradicación del
analfabetismo en varios de sus países
miembros -ver más adelante-, así como
con las mejoras en los índices de salud, en
el trato especial y diferenciado que otorga
PETROCARIBE, en los planes de vivien-
da, alimentación y empleo, entre otros.
Sin menoscabar la trascendencia del
conjunto de políticas que conforman
dicho eje, nos centramos aquí en la
educación, dimensión sobre la cual los
presidentes de los países del ALBA-TCP,
a lo largo de las distintas Cumbres y en
particular en la Vª, han manifestado su
47
ALBA-TCP y educación: dos aliados estratégicos en la construcción de Nuestra América
propósito de convertirla “en la principal
fortaleza de las transformaciones que
estamos produciendo en nuestras naciones,
para robustecer la conciencia histórica
acerca de la unión de los pueblos
latinoamericanos”. Anticipamos, además,
resultados de investigaciones realizadas
en la Universidad Nacional de La Plata3.
Educación en la región y el legado
neoliberal
En toda América Latina se produjo,
durante la década de los noventa, un giro
decisivo en la orientación de las políticas
públicas, que se dio simultáneamente con
una mayor concentración de la propiedad
y del poder económico, en gran medida a
través de privatizaciones. En consonancia
con esto, no sólo cobró relevancia el
ingreso de capitales especulativos crean-
do una estructura que acentuó la determi-
nación externa del financiamiento y la
pérdida de soberanía del Estado; también
las empresas de capital extranjero
concedieron mayor importancia a la
especulación que a la producción, llevan-
do a la destrucción de pequeñas y media-
nas empresas, la precarización laboral y la
declinación de la participación de los
asalariados en el ingreso (Schaposnik,
C.R y Pardo, 2009, 2011).
Respecto a la educación, en particular,
se impone un paradigma que la vincula a la
economía, el cual en opinión de
Bianchetti (2009:9-10) fue “utilizado por
planificadores y ejecutores de políticas
educativas para elaborar propuestas”. Así,
3. Investigaciones desarrolladas en el Instituto de Integración Latinoamericana de la UNLP, en las que participan las
autoras de este artículo.
4. Anticipo de un capítulo a editarse en convenio con la Universidad Nacional de La Plata (ver bibliografía).
48
bajo la preeminencia de la teoría
funcionalista en los estudios sociales,
pasó a cumplir “una serie de funciones en la
sociedad, tanto en relación con el
subsistema cultural como en el político o el
económico, como son las funciones de
socialización, de legitimación o selección y
clasificación de la mano de obra”
(Guerrero Serón, citado en Bianchetti,
2009:9-10).
En este marco, los intelectuales
“experimentaron una conversión incluso
más completa, plegándose a los conceptos de
la corriente principal de las ciencias sociales
norteamericanas y presentando la arquitec-
tura institucional y las reglas de juego como
objetos de excluyente interés, generando
una literatura politicóloga de aparente
sofisticación pero muy superficial en el
ámbito de la reflexión” (Gambina y
Ciampone, citado en Naidorf y otros,
2010:28).
Se iniciaría así un proceso de mercantili-
zación de la ciencia y la educación,
reforzado por la transferencia de los
servicios educativos al sector privado y
acompañado con el consecuente
crecimiento de la oferta de ese sector en
una educación superior con sentido
rentístico (Pardo:2013 4 ). De Sousa
Santos (2005:15) identifica en este
proceso una primera fase -desde inicios
de1980 hasta mediados de 1990- en la que
“se expande y consolida el mercado
nacional universitario” y una posterior en
la que, paralelo al mercado nacional, se
consolida el mercado trasnacional de la
densidades nº 12 - mayo 2013

educación superior y universitaria, luego
“transformado como solución global de los
problemas de educación” por parte del
Banco Mundial (BM) y la Organización
Mundial del Comercio (OMC).
Borón (2005:3) advierte en ese sentido,
que las transformaciones en las Universi-
dades en América Latina fueron no sólo
“extramuros”, es decir que incluyeron las
reformas pro-mercado y la amenaza del
Acuerdo General de Servicios (GATS),
cuyo control formal recaería en la OMC e
informalmente sería ejercido “por las
grandes universidades de los países
desarrollados y las grandes corporaciones”.
A nivel interno, se vincularía con las
respuestas a las grandes transformaciones
en ciencia y tecnología producto de la
tercera revolución industrial. Apunta
también como rasgos comunes de la
educación superior en América Latina, la
masificación, la privatización y la
disminución de la calidad.
En paralelo a esas transformaciones,
Ezcurra (2011:129 y sgtes.) señala que la
educación superior atraviesa desde las
últimas décadas “un ciclo de transforma-
ción notable, con giros rotundos, como la
irrupción de la masificación aguda, conti-
nua y sin precedentes a nivel internacio-
nal”, una masificación “estructural, inten-
sa y global” que entre sus cambios genera
“la aparición de sistemas académicos
diferenciados, con una mayor variedad de
instituciones, y el ascenso del sector priva-
do, que absorbe una porción considerable
de la nueva demanda”. Una masificación
que en América Latina conlleva a altas
tasas de deserción y en definitiva a una
“inclusión excluyente, socialmente
condicionada”.
densidades nº 12 - mayo 2013
Carmen R. Schaposnik y Eugenia C. Pardo
De Sousa Santos (2005) propone como
respuesta, contraponer una globalización
contrahegemónica, solidaria, alternativa a
la neoliberal, que involucre en un
proyecto educativo a cuatro sujetos
principales: la Universidad, el Estado
Nacional, los ciudadanos individual o
colectivamente organizados, grupos
sociales, organizaciones no gubernamen-
tales y sus redes, gobiernos locales
progresistas y el capital nacional.
Educación: pilar sensible de la
propuesta del ALBA-TCP
Siendo el ALBA-TCP un proceso social
y la educación una de las áreas más
sensibles en América Latina y el Caribe,
no se la puede entender sin tener en
cuenta su conexión con el contexto
histórico-social y con las visiones
epistémicas que hoy, producto de
demandas sociales, imponen redefinir
conceptos como los de desarrollo, calidad
o excelencia educativa -sobre los cuales
no profundizaremos aquí-. Precisamente
por ser una parte sensible y neurálgica del
tejido social, como señala De Alba
(1995), es que “diversos sujetos y sectores
sociales se encuentran interesados en ésta y
luchan porque la educación, específicamen-
te en aquellos proyectos de su interés, sea
congruente con su proyecto político”.
En pos de esa congruencia y desde una
perspectiva epistémica del sur, De Sousa
Santos (2006:26) plantea “la posibilidad
de que la ciencia no entre como monocultu-
ra sino como parte de una ecología más
amplia de saberes, donde el saber científico
pueda dialogar con el saber laico, con el
saber popular, con el saber de los indígenas,
con el saber de las poblaciones urbanas
marginales, con el saber campesino”.
49
ALBA-TCP y educación: dos aliados estratégicos en la construcción de Nuestra América

Por su parte, el Sistema Económico 2008:54). Psacharopoulus refuerza esta

Latinoamericano y del Caribe (SELA)
rescata la conveniencia de “reflexionar
sobre los criterios de solidaridad contenidos
en los proyectos que se adelantan en los
marcos del ALBA, y que pudieran ser útiles
para el resto de programas vinculados al
área social en los demás esquemas de
integración regional”, remarcando que “la
educación de calidad y la erradicación del
analfabetismo son elementos fundamen-
tales de cualquier estrategia con vistas a
reducir la inequidad social” (SELA,
idea al afirmar que las diferencias en
educación “constituyen la variable de
mayor incidencia en la desigualdad de
ingresos” (citado en Castilla Urbina,
2007:14).
Interesa entonces a los fines de evaluar
el sentido y contenido de la educación en
el ALBA-TCP, considerar cómo los
presidentes han incorporado el tema en
las Cumbres ordinarias y extraordinarias,
lo que se muestra a continuación en el
cuadro:

La educación en las Cumbres del ALBA-TCP

a) Cumbres ordinarias
I Cumbre - La Habana, Cuba - 14 de diciembre de 2004
-Declaración conjunta -Venezuela y Cuba-
Planes especiales para los países menos desarrollados en la región, que incluya un plan continental contra el
analfabetismo (Principio 4).
-Acuerdo Venezuela-Cuba para la aplicación del ALBA
Ambas partes trabajarán para eliminar el analfabetismo en terceros países (art. 5).
Acciones propuestas por Cuba (art. 12): 2.000 becas anuales a jóvenes venezolanos para estudios superiores
(inc.7); asistencia en métodos, programas y técnicas del proceso docente-educativo que sean de interés para la
parte venezolana (inc.10).
Acciones propuestas por Venezuela (art. 13): becas para estudios en el sector energético u otros que sean de
interés para Cuba (inc. 4).

II Cumbre - La Habana, Cuba - 27 y 28 de abril de 2005

-Declaración final -Venezuela y Cuba-
Se aprueba el Primer Plan Estratégico del ALBA.
Acciones a desarrollar: Cuba mantendrá su apoyo a las Misiones: Robinson I; Robinson II; Ribas; Sucre.

III Cumbre - La Habana, Cuba - 28 y 29 de abril de 2006

-Acuerdo para aplicación del ALBA y el TCP -Cuba, Venezuela y Bolivia-
Disposiciones generales
Los países trabajarán en conjunto, en coordinación con otros países latinoamericanos, para eliminar el
analfabetismo en esos países (art. 4).
Acciones a desarrollar por Cuba (en relación a Bolivia): continuará aportando experiencia, material didáctico y
medios técnicos para el programa de alfabetización en cuatro idiomas: español, aymara, quechua y guaraní (inc. 8);
asistencia en métodos, programas y técnicas del proceso docente-educativo que sean de interés para la parte
boliviana (inc.9).
Acciones a desarrollar por Venezuela (en relación a Bolivia): ratifica la oferta de 5.000 becas para estudios en
áreas de interés para el desarrollo productivo y social de la República de Bolivia (inc. 3).
Acciones a desarrollar por Bolivia (en relación a Cuba y Venezuela): proporcionará experiencia en estudio de los
pueblos originarios, tanto en teoría como en metodología investigativa (inc. 4).

50 densidades nº 12 - mayo 2013

 Carmen R. Schaposnik y Eugenia C. Pardo

V Cumbre - Tintorero, Venezuela - 28 y 29 de abril de 2007

-Declaración política -Venezuela, Cuba, Bolivia y Nicaragua-
Se evalúa el desarrollo del programa de alfabetización aprobado en el Primer Plan Estratégico del ALBA.
Se propone avanzar en la instrumentación de estrategias y programas grannacionales conjuntos en materia de
educación.
Se aprueba el Proyecto Grannacional ALBA-EDUCACIÓN.
Desarrollo de la misión de alfabetización en los países del ALBA y en otros de América Latina y el Caribe, con
integración de las experiencias obtenidas en Cuba, Venezuela y Bolivia.
Plan de formación universitaria
Programa común de formación social para el trabajo productivo.

VI Cumbre - Caracas, Venezuela - 24, 25 y 26 enero de 2008

-Declaración política
Se reconocen logros significativos en el campo del desarrollo de los programas sociales del área de educación,
adelantados en Bolivia, Haití y Nicaragua.

VII Cumbre - Cochabamba, Bolivia - 17 de octubre de 2009

-Declaración
Se ratifica la continuidad del “Proyecto Grannacional Alfabetización y Post-Alfabetización”, priorizando el
financiamiento del Banco del ALBA.
Se reitera la decisión de agilizar los trámites de ratificación del “Convenio de reconocimiento de títulos
universitarios”.
Se destaca la creación del “Fondo Editorial Educativo ALBA-TCP”, cuyo objetivo es facilitar la elaboración,
publicación y distribución de textos y/o materiales educativos con la finalidad de fortalecer las políticas educativas
en beneficio de los pueblos.
Se acuerda la priorización y financiamiento del “Proyecto Grannacional ALBA-Educación”, que comprende al
sistema educativo como un todo continuo e integrado, y contiene líneas de trabajo en los ámbitos de educación
básica y universitaria.
I Cumbre
VIII Cumbre--La
La Habana, Cuba-14
Habana, Cuba - 13 yde
14diciembre dede
de diciembre 2004
2009
-Declaración final
Se alcanzaron los siguientes acuerdos:
Aprobar el Plan de Acción del Proyecto Grannacional de Alfabetización y Post-Alfabetización (inc. 1.3).
Culminar el proceso de declaración de territorio libre de analfabetismo en todos los países de la Alianza y
continuar impulsando el proceso de post-alfabetización (inc. 1.4).
Aprobar los Planes de Acción de políticas educativas y estratégicas para el Proyecto Grannacional ALBA-
Educación (inc. 1.5).
Extender de forma sistemática los servicios educativos en los países miembros hasta alcanzar la cobertura total, a
fin de garantizar el acceso a la educación primaria universal y avanzar en el acceso a la educación secundaria (inc.
1.6).
Priorizar en los programas la formación en Educación (inc. 1.7).

IX Cumbre - La Habana, Cuba-14 de diciembre de 2004

-Manifiesto Bicentenario de Caracas
Se destaca que las principales acciones concretas del ALBA se han manifestado en el campo de las Misiones y
Programas Sociales, contribuyendo a la universalización del derecho fundamental a la Educación.

X Cumbre - La Habana, Cuba-14 de diciembre de 2004

-Declaración de Otavalo
Compromiso de fortalecer las políticas públicas para el acceso a la educación, prioritariamente para los más
excluidos, y promover políticas en beneficio directo de los pueblos indígenas y afrodescendientes (inc.9).

densidades nº 12 - mayo 2013 51

ALBA-TCP y educación: dos aliados estratégicos en la construcción de Nuestra América

b) Cumbres extraordinarias
II Cumbre - Tegucigalpa, Honduras - 25 de agosto de 2008
-Declaración conjunta
Cooperar con los esfuerzos que realiza Honduras a fin de reducir la pobreza e incentivar programas sociales.
Ampliar el Programa de alfabetización masiva “Yo Sí Puedo” a 206 municipios de Honduras, con el objetivo de
declarar su territorio libre de analfabetismo (inc. 9).

III Cumbre - Caracas, Venezuela - 26 de noviembre de 2008

-Declaración
Asignación de recursos del Banco del ALBA para la campaña de alfabetización en Bolivia y Nicaragua.

IV Cumbre - Caracas, Venezuela - 2 de febrero de 2009

-Declaración
Compromiso de concentrar recursos y esfuerzos en áreas prioritarias, entre ellas alfabetización y post
alfabetización.

V Cumbre - Cumaná, Venezuela - 16 y 17 de abril de 2009

-Declaración
Se acuerda asignar fondos para el proceso de alfabetización en Haití.

I Cumbre - La- Maracay,

VII Cumbre Habana, Venezuela
Cuba-14 de diciembre
- 24 de2009
de junio de 2004
-Declaración
En el marco del Proyecto Grannacional ALBA-Educación, se acuerda constituir la Universidad de los
Pueblos del ALBA-TCP (UNIALBA).
Constitución de un Grupo de Trabajo en materia de acreditación y evaluación de los sistemas de educación
superior. Se suscribe un Convenio de Reconocimiento de títulos o diplomas de Educación Superior.
Se ratifica la voluntad de intensificar los esfuerzos para declarar el espacio del ALBA como territorio libre de
analfabetismo en el más corto plazo.
Se expresa satisfacción por la declaratoria de Nicaragua como territorio libre de analfabetismo, por el inicio de los
planes de post-alfabetización en Bolivia y del estudio preliminar para la implementación de un plan de
alfabetización en Dominica.

Elaboración propia, en base a las Declaraciones de las Cumbres Presidenciales del ALBA.
En: http://www.alianzabolivariana.org

Como se puede observar, las sucesivas dialéctica grannacional”. Se desarrollan en

Cumbres han fijado objetivos en materia
educativa, destacándose con fuerza el
destinado a erradicar el analfabetismo en
la región. Para lograrlo, se han instrumen-
tado Proyectos y Empresas Grannaciona-
les (PGN y EGN) y Misiones.
Los PGN y EGN son iniciativas que
“materializan y dan vida concreta a los
procesos sociales de la integración y la
unión” y abarcan “cualquier aspecto de la
vida que pueda ser incorporado en la
once áreas, entre las que se incluye la
educación, y cada uno de ellos “constituye
un programa de acción dirigido a cumplir
con los principios y fines del ALBA,
validado por los países integrantes y cuya
ejecución está destinada a beneficio de las
grandes mayorías sociales”, como destacan
Granato y Oddone (2010:44). En su
concepción e instrumentación deben
participar dos o más países del bloque, sin
que implique la construcción de estructu-

52 densidades nº 12 - mayo 2013

 Carmen R. Schaposnik y Eugenia C. Pardo

ras supranacionales sino más bien sobre la
idea de un ‘mega estado’ en el sentido de la
“definición conjunta de grandes líneas de
acción política común” (Declaración de la
VIª Cumbre presidencial, 2008).
En el área educativa, como revela el
cuadro, se aprobó el Proyecto Grannacio-
nal ALBA-Educación con el principal
objetivo de avanzar en la alfabetización en
los países del ALBA-TCP y en otros de
América Latina y el Caribe, además de
proponer un plan de formación universi-
taria. Acerca de esta última, se suscribió
5
un Memorando de Entendimiento en
octubre de 2011 que dio un impulso
concreto a la constitución de la Red
UNIALBA -expresada como propósito
en la VIª Cumbre extraordinaria-. Se trata
de una red conformada por los
organismos responsables de dictar
políticas públicas en materia de educación
superior o universitaria y las instituciones
de ese ámbito “con la finalidad de formar
el talento humano para el impulso y
fortalecimiento de los proyectos y empresas
Grannacionales, garantizar la participa-
ción de todos y todas en la generación,
transformación y difusión del conocimien-
to, así como vincular los procesos de
formación, investigación e interacción con
las comunidades”. Las instituciones con
trayectoria y compromiso reconocido en
las áreas de conocimiento desarrolladas
por la red constituyen los “Nodos
Nacionales”.
Las Misiones, por su parte, forman un
conjunto de alrededor de treinta progra-
mas gubernamentales que “surgieron en el
2003, con el objetivo de empezar a resolver
con urgencia los problemas más urgentes en
áreas prioritarias y de los sectores más
desfavorecidos en Venezuela, por vía de la
más amplia movilización social e institu-
cional, como alternativa a un aparato
estatal rígido e ineficiente” (Valenzuela,
2010:18). Entre ellas se destacan:
-Misión Ribas, para incluir a personas
que no han podido culminar el
bachillerato.
-Misión Robinson I, cuya finalidad es
enseñar a leer y a escribir.
-Misión Robinson II, para la
aprobación del sexto grado de
educación básica, sustentado en el
método “Yo sí puedo seguir” que utiliza
la televisión, la vídeo clase y folletos de
apoyo como estrategia educativa.
-Misión Sucre, para potenciar la
sinergia institucional y la participación
comunitaria a fin de garantizar el acceso
a la educación universitaria a todos los
bachilleres.
En lo esencial estos programas presen-

5. El Memorando “entrará en vigor en la fecha de su firma por las Partes y tendrá una vigencia de cinco (05) años,
prorrogables automáticamente por iguales períodos, a menos que una de las Partes notifique a la otra por escrito y
por la vía diplomática su intención de no prorrogable” (Memorando de Entendimiento para la constitución,
organización y funcionamiento de la Red UNIALBA, suscripto en el marco del IV Taller “Educación para el ALBA”,
Quito, Ecuador, octubre 2011. Publicado en http://albared.org. En el mismo Taller se acordaron planes de acción en
Programas Grannacionales de Formación (PGF), entre ellos la creación de una Maestría en Educación Comparada,
que comenzó a funcionar en noviembre de 2012, acreditada por la Universidad Bolivariana de Venezuela (UBV) y el
Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC), ente de la Organización
de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) encargado de la promoción de la
educación superior o universitaria en la región.

densidades nº 12 - mayo 2013 53

ALBA-TCP y educación: dos aliados estratégicos en la construcción de Nuestra América

tan la novedad y relevancia de aumentar escribir a más de 800 mil personas en

los índices de alfabetización y, en algunos
casos, a que los países fueran declarados
“libres de analfabetismo” por la
Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO)6, como Venezuela -2005-,
Ecuador -2009-, Bolivia -2008-, Nicara-
gua -2009-, aplicando el método “Yo si
puedo” originado en Cuba, donde el
analfabetismo fue erradicado en 1961.
De estos países, Bolivia y Nicaragua son
los analizados en el marco de la investiga-
7
ción mencionada . En el primero el Plan
Estratégico Institucional 2010-2014
recepta lo establecido en la Constitución
Política al plantear como objetivo general
“brindar una educación para todos y todas
con calidad y productiva para vivir bien”,
garantizando “el acceso y permanencia en
el Sistema Educativo Plurinacional, en
condiciones de plena igualdad, sin
discriminación social, cultural, lingüística
ni económica”. Dicho Plan se aplica en
una población en edad escolar -entre 4 y
17 años- que representa el 32% del total
de habitantes, de los cuales el 80% está
escolarizado, y la tasa de promoción es
92,8% en el nivel primario y 89,4 % en el
secundario -según datos del Ministerio de
Educación de 2011-.
En ese marco, el método cubano
audiovisual “Yo sí puedo” enseñó a leer y a
Bolivia, en su mayoría mujeres y hacia
fines de 2012 se estaban graduando más
de 70 mil participantes de segundo y
tercer grado de primaria. Otro dato
interesante -que también se exhibe en
Ecuador- es que se ha avanzado en la
“Educación Intercultural Bilingüe” como
política de Estado8, cuestión importante
dado que coexisten en el país más de
treinta idiomas de las naciones y pueblos
indígenas originarios campesinos,
además del español.
En Nicaragua se reconoce como dere-
cho constitucional una educación cuyo
objetivo principal es “la formación plena e
integral del nicaragüense”, dotándolo
además de una conciencia crítica, científi-
ca y humanista; desarrollando su persona-
lidad y el sentido de su dignidad; y
capacitándolo “para asumir las tareas de
interés común que demanda el progreso de
la nación”. En función de estas premisas
se constituye en un factor fundamental
para la transformación y el desarrollo del
individuo y la sociedad.
Pudo observarse en este caso, que el
analfabetismo se ha reducido hasta llegar
casi a cero, aunque se reconoce la existen-
cia de sectores de población rural que
todavía carecen de instrucción. Para
contribuir a la superación de ese cuadro,
Cuba realizó una donación en mayo de

6. Para la UNESCO, un país es considerado libre de analfabetismo cuanto el porcentaje de analfabetos es menor al 4%
de su población.
7. Es importante aclarar que la complejidad de la estructura político-administrativa en ambos casos y la limitada
información a la que es posible acceder, no ayudan para identificar con precisión qué pertenece a los Estados
nacionales y cuánto puede atribuirse a los programas diseñados desde el ALBA-TCP para alcanzar esta meta. No
obstante, en general se acepta el gran aporte de las Misiones en ese sentido (Pérez García, 2011; Valenzuela, 2010).
8. Según declaraciones de Enrique López-Hurtado, consultor de la Unesco, “lideran los avances en ese tema en
Latinoamérica”. En: http://www.minedu.gob.bo

54 densidades nº 12 - mayo 2013


2012 -financiada por el ALBA- de 50 mil
cartillas de lengua castellana, 50 mil de
matemática, la misma cantidad de
geografía e historia del país, y numerosas
clases en multimedias. Los instructores
cubanos utilizan programas como “Yo sí
puedo”, con el objetivo de alfabetizar; “Ya
puedo leer y escribir”, para nivelar ambas
habilidades; y “Yo sí puedo seguir”, para
completar los grados de enseñanza
primaria9.
Perspectivas de un proceso dinámico y
en construcción.
Una primera apreciación sobre el
ALBA-TCP aplicable a cualquier proceso
de integración, se refiere al condiciona-
miento que sobre sus contenidos pueden
ejercer “los principios, proyectos e intereses
dominantes en el escenario económico,
político y social interno de los países
participantes” (Estay, citado en Benzi,
2010:90). De allí que al intentar una
evaluación sobre su desarrollo sea necesa-
rio tener en cuenta la correlación de
fuerzas al interior de cada país. En ese
sentido, resulta alentador el nuevo mapa
político que se ha ido consolidando en
América Latina y el Caribe, con la
presencia de gobiernos progresistas o de
izquierda en los que se percibe “la
búsqueda de opciones, de caminos que se
abran a nuevos esfuerzos que ofrezcan
respuestas diferentes, capaces de superar la
exclusión social y política de una gran
9. En: Marta Sánchez, “Nicaragua: La alfabetización rescata derechos y abre oportunidades”, En:
http://www.argenpress.info.
10. En el periodo fundacional, sus contenidos pueden vincularse con el enfoque neoestructuralista de “desarrollo
endógeno” promovido por Osvaldo Sunkel que propone un modelo que amplíe la utilización de los recursos internos
en un proceso de diversificación productiva que debería estar acompañado de progreso técnico -el mismo modelo que
sirviera de base a la propuesta de gobierno de Chávez a nivel nacional-.
densidades nº 12 - mayo 2013
Carmen R. Schaposnik y Eugenia C. Pardo
mayoría de personas” (Rojas Aravena,
2006:115).
En sus cinco años de vida la Alianza
“evidencia avances perceptibles en sus
propósitos por construir un esquema de
integración alternativo” (Romero,
2010:15), sobre la base de sostener como
objetivos centrales del proceso la
cooperación entre sus miembros; la
complementariedad y la transferencia de
tecnologías entre sus socios; la prioriza-
ción de la dimensión social de la
integración subordinando a ello la
influencia de los mecanismos de merca-
do; el privilegio de las formas de propie-
dad social; y la combinación del trato
especial y diferenciado -como instrumen-
to básico para la reducción de las
asimetrías entre sus países miembros-
junto al reconocimiento del principio de
reciprocidad. No obstante, como señala
Mansilla Blanco (2012), aun consolidada
como una alianza con un cariz político e
ideológico cada vez más marcado, el
ALBA-TCP no escapa a las vicisitudes
propias de la evolución política de sus
respectivos miembros y de la impronta
personal de algunos de sus liderazgos
impulsores, en particular el ejercido por
Hugo Chavez Frías.
Para Ullán de la Rosa (2010:35,42) se lo
puede calificar como “un híbrido entre las
políticas desarrollistas de ya larga tradición
10
en América Latina y el altermundialismo
de raíz humanista”, siendo el segundo en
55
ALBA-TCP y educación: dos aliados estratégicos en la construcción de Nuestra América
su opinión el que lo caracterizaría
ideológicamente. Entre otros elementos
que sustentan su afirmación menciona la
incorporación institucional de los
movimientos sociales en un Consejo, el
funcionamiento mediante una “lógica de
red” -no como una organización
supranacional tradicional- y la coinciden-
cia con el manifiesto ideológico y
11
programático del altermundialismo .
Por ello, aunque es inevitable reconocer
que el proceso que se está desarrollando
“está sujeto a contradicciones que una y
otra vez llevan a conflictos con sus propias
aspiraciones”, no se puede desconocer por
otro lado que se han registrado avances en
sus propósitos y que se puedan constatar
“una serie de logros que han abierto el paso
hacia una integración social y solidaria”
(Fritz, 2007:5).
En tal sentido, se coincide en valorar al
ALBA-TCP como una iniciativa
transformadora “que propone cosas
distintas a las que se desarrollan en otros
esquemas de integración, no sólo en
América Latina sino también en el mundo
general” (Briceño Ruiz, 2011:60). Puede
entenderse, entonces, que se encuentre
en un camino de redefinir y resignificar
los procesos de cooperación e integración
existentes, lo cual conlleva como premisa
que para construir colectivamente
cambios estructurales sea necesario
establecer nuevas categorías, donde la
contradicción entre lo viejo, lo existente y
lo nuevo es inevitable.
Lo más novedoso del proyecto radica
11. El autor analiza en particular el manifiesto de la Asociación por la Tasación de las Transacciones Financiares y la
Acción Ciudadana (ATTAC), una ONG que nació en Francia en 1998, comparativamente con los documentos del
ALBA publicados en su página web (Ullán de la Rosa, 2010).
56
entonces “en el llamado a gestar una
integración antiimperialista, en oposición a
la sumisión que imperó en América Latina
en la última década”, así como en la
peculiaridad de las iniciativas de
intercambio solidario que “jerarquizan el
campo de la salud y de la educación y
demuestran cómo puede internacionalizar-
se la colaboración entre gobiernos, para
desarrollar servicios públicos que favorez-
can a la mayoría de la población”, en un
esquema que se basa en un principio de
“ventajas cooperativas” que contribuye a
reducir las asimetrías entre las naciones
(Katz, 2006:67-68).
En este marco, las políticas diseñadas e
implementadas en los países -y en
particular las del área educativa- son
coherentes con los objetivos propuestos
por el ALBA-TCP, a pesar de que resulte
complicado cuantificar los logros
obtenidos por las dificultades de acceso a
información precisa. Aun así, cualitativa-
mente pueden resaltarse los mecanismos
prácticos, inclusivos y extensivos a toda la
comunidad que expresan la voluntad de
reconstruir el tejido social sobre bases
más amplias en aras de superar las
desigualdades.
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na”. Estudio elaborado para la Alianza So-
cial Continental, San Pablo. Disponible en:
http://www.alternative-regionalisms. org
densidades nº 12 - mayo 2013
Aires de cambio en el tratamiento
de la migración regional: la Ley
Migratoria Argentina y el desafío
de la integración de los migrantes
regionales
Álvaro Del Águila
Introducción
La pregunta central que guía al trabajo
El presente trabajo intenta reflexionar
puede formularse de la siguiente manera:
en torno a los posibles obstáculos que
¿puede una ley migratoria transformar, en
enfrenta la normativa migratoria argenti-
el corto, mediano o largo plazo, una
na en su intento de transformar realidades
realidad sociocultural compleja, que
sociales complejas, como son aquellas
hunde profundas raíces en cierta
que han caracterizado el tratamiento
“costumbre legalizada” de minusvalori-
brindado por la sociedad durante décadas
zar a los migrantes y al trabajo que ellos
hacia la mano de obra “no calificada”
realizan? Intentaremos demostrar que, si
proveniente de países limítrofes.
bien una ley de las características de la Ley
Partimos de considerar aquí que, si bien
N° 25.871 implica un gran avance en este
los cambios normativos no crean de por
sentido, una verdadera transformación
sí, nuevas realidades sociales, éstos
del imaginario discriminatorio argentino
pueden actuar como catalizadores de
sólo puede ser alcanzada a través de una
procesos de transformación, dando lugar
puesta en crítica del ideal de Nación
a nuevas formas de visibilizar las
construido a lo largo de los años.
cuestiones que tratan.

Licenciado en Ciencias Antropológicas por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Doctorando en

Antropología Social (Facultad de Filosofía y Letras, UBA). Becario del Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET – Instituto de Altos Estudios Sociales, Universidad
Nacional de San Martín). Miembro del Grupo de Estudios Sociales sobre Paraguay (Instituto de
Estudios sobre América Latina y el Caribe, Facultad de Ciencias Sociales, UBA). Coordinador del Área
Migraciones del Centro de Innovación y Desarrollo para la Acción Comunitaria (CIDAC, SEUBE - FFyL,
UBA). Contacto: alvarodelaguila@hotmail.com.

densidades nº 12 - mayo 2013 59

Aires de cambio en el tratamiento de la migración regional: la Ley Migratoria Argentina y el desafío de la ...
Aires de cambio en el tratamiento de
la migración regional
En los últimos años, el campo de
interlocución argentino referente a las
migraciones internacionales parece haber
1
cambiado . El posicionamiento del
Estado en relación a los movimientos
migratorios provenientes de los países
vecinos ya no es el mismo, y hasta puede
decirse que ha “dado un giro” respecto del
discurso imperante en las décadas
pasadas. A nivel más amplio, este cambio
sustancial tiene lugar en un contexto
regional caracterizado por el resurgi-
miento de la cosmovisión social y política
que propugna en favor de la integración
latinoamericana, en un clima de renova-
ción institucional en muchas de las
sociedades nacionales del Cono Sur.
En parte como producto y en parte
como iniciadora del proceso de re-
actualización de los ideales de la Patria
Grande, la sanción en 2004 de la Ley
Nacional de Migraciones N° 25.871
constituye un eslabón importante dentro
de un cambio de paradigma que hace
tiempo venía reclamándose desde distin-
tos sectores sociales. Sin embargo, y a
pesar del gran valor de los deberes que
asume el Estado a través de la ley, la vida
de los migrantes limítrofes en Argentina
continúa estando signada por profundas
inequidades. Esto nos lleva a considerar
que, si bien un cambio normativo de las
características del planteado en la Ley N°
25.871 habilita nuevas posibilidades para
la “organización de la demanda” por parte
1. La línea de investigación en la que se basa este trabajo fue publicada en la revista Paraguay desde las Ciencias
Sociales N°2, Abril de 2013.
60
de los migrantes, también es cierto que,
en sí misma, no es medida suficiente para
transformar el complejo entramado
social que da forma a sus experiencias en
nuestro país.
El presente ensayo intentará reflexionar
en torno a los posibles obstáculos que
enfrenta la normativa en su intento de
transformar realidades sociales comple-
jas, como son aquellas que han caracteri-
zado el tratamiento brindado por la
sociedad argentina hacia la mano de obra
“no calificada” proveniente de países
vecinos, fundamentalmente Paraguay y
Bolivia. La pregunta central que guiará a
este trabajo puede formularse de la
siguiente manera: ¿puede una ley
migratoria transformar, en el corto,
mediano o largo plazo, una realidad
sociocultural compleja, que hunde
profundas raíces en cierta “costumbre
legalizada” de minusvalorizar a los
migrantes y al trabajo que ellos realizan?
Intentaremos demostrar que, si bien una
ley de las características de la Ley N°
25.871 implica un gran avance en este
sentido, una verdadera transformación
del imaginario discriminatorio argentino
sólo puede ser alcanzada a través de una
puesta en crítica del ideal de Nación
construido a lo largo de los años. En otras
palabras, intentaremos señalar por qué un
verdadero cambio en la mirada sobre el
Otro limítrofe sólo puede ser logrado a
partir de un conjunto de transforma-
ciones que exceden plenamente el alcance
de una ley que regula lo migratorio, y que
se vinculan, entre otras cuestiones, a
densidades nº 12 - mayo 2013

cambios más profundos en las formas
tradicionales y vetustas de pensarse una
sociedad a sí misma.
Comenzaremos ofreciendo un breve
recorrido sobre los contenidos de la
normativa, contrastándola con los
marcos legales que inmediatamente la
precedieron. Para ello, nos serviremos
fundamentalmente de los aportes realiza-
dos por otros investigadores (Halpern,
2009; Gottero, 2010; Mármora et. al.,
2011). Es importante destacar que el
panorama que se presenta a continuación
no pretende ser exhaustivo (existen
numerosos tratados, decretos y resolu-
ciones que no serán abordados aquí) sino
que, por el contrario, simplemente busca
destacar algunos aspectos centrales del
proceso de renovación normativa que
serán útiles para el debate.
La Ley Nacional de Migraciones N°
25.871 y el resurgimiento de lo
migratorio como campo de acción y
organización
De acuerdo a Mármora et al. (2011:27),
la Ley N° 25.871 “contempla altos
estándares de protección de los derechos de
las personas migrantes y es la base de la
implementación de políticas públicas que
buscan integrarlo a la sociedad”.
Retomamos aquí el punteo que nos
ofrece el autor sobre las características
generales y el espíritu de la nueva
normativa: Reafirma la igualdad de trato
con los nacionales; Enuncia derechos que
asisten a los migrantes, asegurando su
acceso igualitario a servicios sociales,
bienes públicos, salud, educación,
justicia, trabajo, empleo y seguridad
social; Establece el derecho a ser
densidades nº 12 - mayo 2013
Álvaro Del Águila
informados sobre sus derechos y
obligaciones; Determina la posibilidad de
participar o ser consultados en las
decisiones relativas a la vida y la
administración de las comunidades
donde residan; Consagra el derecho a la
reunificación familiar; Garantiza el
acceso a la educación y a la salud,
respectivamente, independientemente de
cuál sea la situación migratoria del
extranjero. (Mármora et al., 2011:27).
Al mismo tiempo, la Ley introduce el
criterio de la “nacionalidad sudamerica-
na” para la admisión de extranjeros,
pudiendo cualquier nacional sudameri-
cano acogerse a éste sin necesidad de
acreditar su actividad o de buscar algún
otro argumento que lo habilite a la
admisión migratoria. Su nacionalidad
pasa a convertirse así en motivo suficiente
para el ingreso y permanencia en la
Argentina (Mármora et. al, 2011: 27).
En marcado contraste con estos
principios, la ley anterior, Nº 22.439,
entró en vigencia en el año 1981,
plenamente inscripta en la ideología
estatal que caracterizó a los últimos años
de la dictadura militar. En concordancia
con la situación social y política imperan-
te, esta norma poseía finalidades altamen-
te restrictivas, de control de la población,
en el marco de los preceptos de la llamada
“Doctrina de Seguridad Nacional”
(Gottero, 2010). De acuerdo a Novick,
en esta etapa -tal y como deja traslucir la
norma- el fenómeno migratorio “se
enfocaba desde una óptica policial, de
control restrictivo y vigilancia de los grupos
migratorios como potenciales focos de
conflicto” (Gottero, 2010). Sin embargo,
y paradójicamente, es durante los años
61
Aires de cambio en el tratamiento de la migración regional: la Ley Migratoria Argentina y el desafío de la ...
democráticos que el espíritu de la Ley N°
22.439 se consolida como visión
discriminatoria sobre el Otro limítrofe.
Como señala Halpern (2009): “Será en
1987 cuando se definan claramente los
criterios en relación con la ‘cuestión
migratoria’. La reglamentación de la ley
22.439/81, realizada a través del Decreto
N° 1434/87, se convierte en el símbolo de la
consolidación de aquella mirada
sospechosa sobre los inmigrantes
latinoamericanos, aunque ahora bajo un
gobierno popular y democráticamente
elegido. Así, las instituciones democráticas
post-dictadura constituyen un terreno
sumamente complejo para la consideración
de las aperturas mínimas necesarias para
una democratización social”. (Halpern,
2009: 21).
En el mismo sentido, Pérez Vichich
señalaba sobre el Decreto N° 1434/87
(reglamentario de la Ley N° 22.439/81)
que estaba atravesado por “un matiz
discriminatorio”: los más afectados por
su aplicación han de ser los inmigrantes
limítrofes. “Se reconoce la permanencia
del prejuicio europeísta y no queda clara la
exclusión de los principios informadores de
la doctrina de seguridad nacional de la letra
legal” (Halpern, 2009:22).
El derrotero que condujo a la sanción de
la ley Nº 25.871 en diciembre de 2003 (y a
su promulgación en enero de 2004) no
estuvo libre de obstáculos, y con certeza
constituye el fruto de intensos debates y
reclamos para que el proyecto de dicha
norma, sujeto a prórrogas y demás
demoras, finalmente fuera tratado
(Gottero, 2010). Así fue como se aprobó
en la Cámara de Diputados durante la
última sesión del año y, días después, en
62
ese mismo diciembre obtuvo la mayoría
en la Cámara de Senadores. Como señala
Gottero (2010), la sanción de la ley
constituyó un hito celebrado por
numerosos estudiosos del tema, que
remarcaron las diferencias ideológicas de
esta norma con la anterior Ley: “La ley
25.871 ha puesto punto final a una
situación denigrante para la condición
humana, como era la anterior ley de
migraciones. Esto es así ya que una doble
inconstitucionalidad impregnaba la mis-
ma, de una parte porque el órgano emisor
fue un gobierno de facto; de otra porque su
contenido traicionaba los postulados de la
Constitución Nacional y los textos
internacionales de protección de los
derechos fundamentales”. (Chausovsky,
2004).
En este sentido, uno de los cambios más
significativos que propugnó la nueva ley
fue el reconocimiento de la migración
como un derecho humano, “esencial e
inalienable de la persona” (Art. 4). Ya
desde sus primeros artículos, existía la
preocupación por definir al inmigrante
como “todo aquel extranjero que desee
ingresar, transitar, residir o establecerse
definitiva, temporaria o transitoriamente
en el país conforme a la legislación vigente”.
Sin embargo, desde otra línea de análisis,
tal y como sugiere Gottero (2010): “Si
bien la igualación de ‘inmigrante’ (Ley
Videla) con ‘extranjero’ (Nueva Ley)
supone ya un avance en la forma de pensar a
los sujetos que migran, esta equiparación se
encuentra con el mismo problema suscitado
cuando la palabra ‘inmigrante’ está
ausente: la experiencia migratoria, la
historia del protagonista de esa migración,
se esconde y no aparece como una de las
densidades nº 12 - mayo 2013

condiciones inescindibles de la residencia y
de la interacción del inmigrante en la
sociedad de destino” (Gottero, 2010:47).
A pesar de ello, la autora no deja de
destacar que la ruptura de la construcción
del inmigrante como meramente
conflictivo implica la transformación del
discurso previo sobre el fenómeno
migratorio. En una ley de migraciones,
“caracterizar a algunos como ‘inmigrantes’
y a otros como ‘extranjeros’ permite la
división entre aquellos pasibles de
incorporación al proyecto nacional y los
que permanecerán como ajenos” (Gottero,
2010:48).
Es por ello que la investigadora afirma
que la construcción del inmigrante -al
igual que sucede con la figura de los
excluidos- “vuelve a ser politizable y se
transforma en un espacio de lucha por el
poder (de definir y de definirse)”
(Gottero, 2010:48).
De esta forma, si bien la nueva ley no
creaba una realidad distinta para los
migrantes, traía buenos augurios y, sobre
todas las cosas, parecía sostener cierta
coherencia con las iniciativas de
integración social y política de la región.
Halpern (2009) sintetiza el “clima de
cambio” creado a partir de la nueva ley:
“Quizás los tres rasgos más salientes de la
nueva normativa radicaban en que
interrumpía el ‘limitacionismo’ con que se
venía actuando en la materia con el
endurecimiento sistemático de las normas
ya expuestas, en que ubicaba al MERCO-
SUR como horizonte de integración
político y social y en que inscribía la
2. De acuerdo a la Decisión Administrativa de la Jefatura del Gabinete de Ministros N° 250/2008, se aprueba la
densidades nº 12 - mayo 2013
Álvaro Del Águila
temática migratoria dentro la defensa de los
derechos humanos. Por otro lado, la
derogación de algunos artículos, implícitos
desde la nueva ley, permitía considerar que
las formas en que el Estado se había parado
en este terreno a lo largo de los últimos años
podrían empezar a cambiar. En definitiva,
la nueva legislación logró generar
expectativas donde antes no las había. No
era mucho, pero era algo. Y en un terreno
tan desplazado hacia criterios conserva-
dores y restrictivos como es el de la
legislación migratoria, el cambio apareció
como importante” (Halpern, 2009:17).
A continuación, intentaremos ver qué
otras transformaciones sociales acompa-
ñaron la promulgación de la ley.
La visibilidad de lo migratorio y el
fortalecimiento de los actores
Si bien sería errado afirmar que existe
una relación causal directa entre la nueva
normativa y los fenómenos sociales que a
continuación se describen, no puede
dejarse de lado el hecho de que uno y otro
aspecto se han configurado mutuamente.
A nuestro entender, a la serie de avances
formales en la perspectiva de ampliación
de derechos planteados por la ley, debe
agregarse otro importante factor de
cambio: el fortalecimiento (y la aparición
en escena) de diversos actores vinculados
a la temática migratoria, producto de la
confluencia del nuevo marco normativo y
el resurgimiento de los ideales de integra-
ción regional. Un ejemplo claro de ello,
en la órbita estatal, y frente a la
históricamente debatida competencia de
la Dirección Nacional de Migraciones en
2
63
Aires de cambio en el tratamiento de la migración regional: la Ley Migratoria Argentina y el desafío de la ...

tanto autoridad excluyente de aplicación mas como a la inclusión de la materia en el

en materia de movimientos migratorios,
es la renovación en 2006 de la Comisión
Nacional de Refugiados (CONARE)3
que pasa a partir de entonces a reemplazar
el Comité para Elegibilidad de Refugia-
dos (CEPARE) que funcionara, con una
perspectiva marcadamente distinta, desde
1985. A esto debe agregarse la creación en
2008, por parte de la Defensoría General
de la Nación, de la Comisión del Migran-
te, destinada a promover actividades
orientadas a la defensa y protección de los
derechos de las personas extranjeras que
habitan el territorio nacional. Si bien en
principio lo anterior solamente refiere a
nuevos actores estatales con algún tipo de
competencia sobre la temática, puede
pensarse que su aparición en escena
responde a un creciente interés por
reconocer a las migraciones como una
dimensión de importancia en la esfera
pública.
En este sentido, y como señala
Mármora (2011), es importante destacar
que los avances en política, normativa y
gestión migratoria de las últimas décadas
“responden tanto a la activa participación e
influencia de la sociedad civil en las mis-
proceso de integración regional” (Mármora
et al, 2011: 54). De acuerdo al autor, esta
situación parece relacionarse con la
reconfiguración de la relación entre
Estado y sociedad que ha venido dándose
en los últimos años en América Latina,
trayendo como consecuencia “el
surgimiento de nuevos actores sociales y
una redefinición en los ejes de la acción
colectiva” (Mármora et al, 2011:55).
En el caso argentino, este proceso de
reconfiguración puede apreciarse con
claridad al analizar el surgimiento (y/o
fortalecimiento) de distintos actores de la
sociedad civil vinculados a las migra-
ciones regionales. Nos referimos tanto a
las asociaciones de migrantes de los
distintos colectivos, a las organizaciones
no gubernamentales y otras asociaciones
de la sociedad civil, como así también a los
grupos de estudio e investigación
académica que comienzan a estructurarse
en este contexto alrededor del fenómeno
migratorio. Se trata entonces, por un
lado, del surgimiento de nuevas
identidades colectivas organizadas en
torno a la experiencia migratoria común
y, por otro, al empoderamiento de actores

estructura organizativa de la DNM, pasando a ser sus funciones: a) fiscalizar el cumplimiento de las normas
migratorias vigentes, estableciendo los procedimientos inherentes a su aplicación, b) Entender en el control
migratorio relativo al ingreso y egreso de personas por vía terrestre, marítima, fluvial y aérea en los lugares
habilitados en todo el Territorio Nacional, c) Intervenir en la admisión de extranjeros en todo el Territorio Nacional,
estableciendo los controles que aseguren la correcta documentación de aquellos a quienes corresponda su
permanencia en el país, fiscalizando el cumplimiento de las normas migratorias vigentes, d) Entender en todos los
asuntos de contenido migratorio vinculados a la aplicación de la política internacional establecida por el Estado,
incluyendo aquellos referidos a los argentinos en el exterior, así como en los temas de contenido social migratorio, e)
Asumir la representación y patrocinio del Estado Nacional en los juicios correspondientes a la Jurisdicción, f)
Entender en la administración de los recursos humanos, y de los bienes e instalaciones pertenecientes al Organismo y
g) Entender en la proyección anual del presupuesto de gastos y cálculo de los recursos del Organismo.
3. En diciembre de 2006, se adoptó la primera ley de refugiados, la Ley Nº 26.165 –Ley General de Reconocimiento y
Protección al Refugiado–, que derogó el marco normativo vigente, el Decreto N° 484/1985, y creó una nueva
Comisión encargada de analizar y evaluar las peticiones de asilo que se interpongan en el territorio: la Comisión
Nacional para Refugiados (CONARE).

64 densidades nº 12 - mayo 2013


de larga data en la sociedad vinculados a la
cuestión. En relación a esto, debe
distinguirse entre lo que De Cárdenas
Falcón denominó “organizaciones sociales
de base” (Mármora et al, 2011:66) donde
se incluye a las distintas asociaciones,
centros y agrupaciones de migrantes,
caracterizadas sobre todo por una fuerte
primacía de lazos de solidaridad y de
interés colectivo; y las “organizaciones
sociales de intermediación”, a las cuales el
autor adjudica un rol de “bisagra entre las
diferentes instancias del Estado, otras
entidades empresariales privadas y sus
asociados o representados” (Mármora et al,
2011:67). Dentro de éstas últimas, los
autores ubican a instituciones como la
Fundación UOCRA, nacida en 1993 con
el objeto de desarrollar actividades
pedagógicas y de investigación dentro de
la red social del sindicato. Asimismo,
ubican entre las organizaciones de
intermediación al Departamento de
Identidad de la CTA Capital, creado en
2006, con el objetivo de “avanzar en una
definición de ciudadanía que incluyera a
los trabajadores migrantes” (Mármora et
al, 2011:71). Respecto de la Fundación
UOCRA, los autores remarcan que en los
últimos años ha ido transformando su
accionar hacia un creciente reconoci-
miento como migrantes de gran parte de
los trabajadores representados por el
gremio. Sin embargo, no por ello debe
olvidarse que ésta no ha sido siempre la
actitud característica del sindicato. Por el
contrario, han quedado en la memoria de
muchos trabajadores migrantes las
campañas impulsadas por la organiza-
ción, justamente, en contra del trabajo
aportado por los extranjeros. En este
densidades nº 12 - mayo 2013
Álvaro Del Águila
sentido, puede decirse que la Fundación
UOCRA constituye un buen ejemplo de
organización que intenta re-acomodarse
al nuevo escenario político en el que se
debaten los movimientos migratorios en
la Argentina.
Aunque dentro de la sociedad civil
existen distintos ejemplos de organiza-
ciones dedicadas al trabajo y al compro-
miso con los migrantes, destacaremos
aquí las tareas realizadas por el Centro de
Estudios Legales y Sociales (CELS),
como una de las que mayor presencia ha
tenido en el debate y la acción política
referida al campo migratorio. Al mismo
tiempo, no deben olvidarse las acciones
destacadas impulsadas por las “organiza-
ciones eclesiales y ecuménicas de interme-
diación” (Mármora et al., 2011:72) dentro
de las cuales se cuenta la labor de la
Fundación Comisión Católica Argentina
de Migraciones (FFCAM), con 60 años
de trayectoria, la Pastoral Migratoria de la
Arquidiócesis de Buenos Aires, el
Servicio Jesuita al Migrante (SJM) y el
Servicio Ecuménico de Apoyo y
Orientación a Migrantes y Refugiados
(CAREF), entre otros, quienes han
desarrollado importantes tareas, sobre
todo, a partir del trato “cara a cara” con
los migrantes.
Por supuesto, nuestro análisis resultaría
incompleto si obviáramos la referencia a
las propias organizaciones de migrantes.
Aunque innumerables, cada colectivo
migratorio ha construido a lo largo de las
décadas de la migración un conjunto
considerable de asociaciones “fuertes”
con distintas características y propósitos.
Sin lugar a dudas, los cambios que hoy
experimenta la sociedad argentina en
65
Aires de cambio en el tratamiento de la migración regional: la Ley Migratoria Argentina y el desafío de la ...

relación a la “cuestión migratoria” no ción de los imaginarios que, sólo luego de

hubieran sido posibles de no haber
mediado la acción de los propios
interesados. Ya desde las primeras etapas
del diseño de la nueva normativa, las
organizaciones de migrantes sostuvieron
importantes demandas para participar
activamente en el proceso.
Retomando nuestro argumento inicial,
consideramos que los cambios produci-
dos a nivel normativo en la Argentina en
4
los últimos años dan cuenta de un
proceso de reformulación del paradigma
estatal respecto del tratamiento de los
flujos migratorios, en el que puede
entreverse una orientación cada vez más
marcada hacia la definición de una
“ciudadanía ampliada” o “regional” en el
contexto del MERCOSUR. A pesar de
ello, es preciso notar que, frecuentemen-
te, los cambios que a nivel normativo
plantean reformulaciones drásticas
respecto de la visibilidad social previa de
determinadas cuestiones, suelen acarrear
procesos muy complejos de transforma-
un tiempo prudencial, terminan (o no)
por traducirse en prácticas sociales
distintivas. Estaríamos así frente a una
transición respecto de dos regímenes
contrapuestos de regulación estatal sobre
la temática migratoria5. En su dinámica
particular, el proceso evidencia el
exacerbamiento de las discusiones y los
debates entre distintas cosmovisiones
relativas al fenómeno del movimiento de
personas hacia la Argentina.
Partimos entonces aquí de considerar
que los procesos de redefinición de
identidades y visibilidades, en la mayor
parte de los casos, no responden de forma
automática y lineal a los cambios que
puedan experimentarse a nivel normati-
vo. Entre la sanción de una nueva ley y la
implementación práctica más o menos
generalizada de su contenido, se abre un
gran período de “des-definición”, de
difícil delimitación temporal, durante el
cual los actores involucrados por las
transformaciones interpretan socio-

4. Como aclaráramos en el comienzo, nos referimos fundamentalmente a la Ley Nacional de Migraciones Nº 25.871
de diciembre de 2003, pero también al conjunto de acuerdos y tratados internacionales que fueron ratificados por la
Argentina a lo largo de la última década. Entre ellos, se destaca la Convención Internacional para la Protección de
todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares que entró en vigencia a partir de Julio de 2003. En el mismo
sentido, también consideramos parte de este “cambio normativo” a los múltiples Acuerdos y Decisiones emanadas
del Consejo del Mercado Común (CMC) que avanzaron en cuestiones tales como la exención de visas a ciudadanos
miembros de los Estados Parte del MERCOSUR. Desde otra óptica, pero también como parte del cambio,
destacaremos el Programa de Regularización Documentaria conocido como “Patria Grande” que se implementó en el
país entre abril de 2006 y abril de 2009 y que otorgó acceso a la residencia legal a más de cuatrocientos mil migrantes.
5. A riesgo de ser inexactos en el recorte, es preciso destacar que el proceso de transición en la cosmovisión social
respecto de la cuestión migratoria no surge a partir del cambio normativo, sino que ya se insinúa desde mediados de la
década de 1990, con las actuaciones de la Comisión de Población de la Cámara de Diputados, junto con otras
instituciones y organizaciones no gubernamentales como el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), el Servicio
Ecuménico de Apoyo y Orientación a Migrantes y Refugiados (CAREF) y la Fundación Comisión Católica Argentina
de Migraciones (FCCAM). Entre otras cuestiones, se debatió por estos años lo relativo a la asistencia a migrantes, las
intervenciones y el análisis de los distintos proyectos de ley que se iban sucediendo como candidatos para reemplazar
a la Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración Nº 22.439 de 1981. El proceso da cuenta de una
transformación a nivel de la sociedad civil y las organizaciones sociales que, en el futuro, podría llegar a redefinir
territorios, imaginarios e identidades migratorias. Para un análisis de las estrategias implementadas desde las
distintas organizaciones no gubernamentales para la defensa de los migrantes durante estos años, ver Badaró, M.
(2006). Para un análisis en profundidad del proceso de derogación de la Ley Nº 22.349 ver Courtis, C. (2006).

66 densidades nº 12 - mayo 2013


culturalmente las nuevas pautas de su
situación y los nuevos roles que empiezan
a ser llamados a cumplir. En este caso, nos
referimos tanto a funcionarios y a
autoridades estatales (quienes luego de
ser sancionada una norma deben comen-
zar a re-organizar su mirada respecto de
fenómenos de la realidad social que
anteriormente se les presentaban, en
parte, como rutinizados) como así
también a los diversos actores vinculados
de una u otra forma a la cuestión, ya se
trate de los propios trabajadores migran-
tes, sus representantes gremiales,
empleadores u organizaciones de defensa
de derechos. De esta forma, uno de los
indicios que permiten pensar al momento
actual que atraviesa la sociedad argentina
como un período de características
transicionales respecto de la “cuestión
migratoria” tiene que ver con que, tanto al
nivel de la sociedad civil como de
distintos organismos, aún no existe pleno
acuerdo en relación al lugar que se
otorgará a los migrantes en la
6
“imaginación” de la nación. A nuestro
entender, asistimos entonces a un
momento ciertamente propicio para re-
pensar la cuestión de las migraciones y,
fundamentalmente, el papel que la
movilidad humana cumple en el
desarrollo de las sociedades latinoameri-
canas contemporáneas. En base al
panorama presentado, es posible afirmar
que los cambios normativos, en conjunto
con la reaparición de los discursos
políticos sobre el ideal de integración
6. Algunas transformaciones interesantes a las que aspira la Ley de Migraciones N° 25.871 se expresan en su art. 6° “El
Estado en todas sus jurisdicciones, asegurará el acceso igualitario a los inmigrantes y sus familias en las mismas
condiciones de protección, amparo y derechos de los que gozan los nacionales, en particular lo referido a servicios
sociales, bienes públicos, salud, educación, justicia, trabajo, empleo y seguridad social”.
densidades nº 12 - mayo 2013
Álvaro Del Águila
regional, parecen haber dado lugar a un
creciente reconocimiento del fenómeno
migratorio y de la lucha social y política
vinculada a él. Veremos a continuación
cuáles serían los aspectos clave sobre los
que habría que avanzar con la finalidad de
generar verdaderas dinámicas de
integración social.
Obstáculos y falta de desarrollo
institucional
El recorrido anterior, aunque rasante,
intentó dar cuenta del “clima de época”
que se vive en Argentina en torno a la
cuestión migratoria. Intentaremos, a
continuación, presentar algunos obstácu-
los concretos que parecen limitar el
desarrollo pleno del proceso de cambio
de imaginario.
Un punto central parece radicar en que
la mayor parte de los cambios de
importancia dispuestos por la nueva
normativa no han sido internalizados aún
a nivel social, ni llevados a la práctica de
forma efectiva. En este sentido, si bien la
Ley reconoce muchas de las problemáti-
cas reales que afectan a los migrantes
(acceso a la salud, a la educación, a la
justicia, a la igualdad de trato frente al
mercado de trabajo, entre otros) éstas en
muchos aspectos no dejan de ser “más
que palabras”. Con esto no queremos
decir que no exista la voluntad política de
transformar la situación (la propia
sanción de la Ley da cuenta de lo
contrario) sino que aún no se han
desarrollado proyectos concretos que
67
Aires de cambio en el tratamiento de la migración regional: la Ley Migratoria Argentina y el desafío de la ...
efectivicen lo estipulado por la normati-
va. A partir de esto, consideramos que la
situación actual amerita ser pensada, al
menos, en dos sentidos: en términos de
los obstáculos (políticos, burocráticos,
prácticos, etc.) a los que se enfrenta la
concreción de la Ley, como también en
términos de falta de desarrollo de acciones
institucionales dirigidas a dar cumpli-
miento y/o a extender la lógica de la Ley a
las distintas esferas de aplicación (el
campo de la salud, de la educación, del
trabajo, de la justicia, de la participación
política, etc.). Por supuesto, estas
cuestiones no pueden ser hechas “de la
noche a la mañana”. Sin embargo, resulta
preciso diagramar un plan de acción para
la aplicación efectiva de la ley. Este debe
ser conciso, coherente con el espíritu de la
normativa y, sobre todo, consensuado
por los actores involucrados (organismos
estatales, organizaciones de base, de
intermediación, organizaciones de
migrantes). Sin lugar a dudas, éste será un
proceso social complejo que demandará
múltiples compromisos. Intentaremos
realizar algunos breves comentarios
sobre la cuestión, a modo de aporte. Para
ello, nos enfocaremos en los puntos más
salientes de la normativa:
a) Derecho a la migración.
La ley reconoce por primera vez a los
migrantes en tanto seres humanos. De
esta forma, la migración pasa a ser
comprendida en tanto dimensión
“normal” de la experiencia humana. El
reconocimiento del derecho a migrar
habilita así la posibilidad de des-
criminalizar al migrante en tanto tal.
Ahora bien, para que este aspecto de la
cuestión sea efectivamente concebido en
68
dichos términos, fundamentalmente se
debe trabajar sobre la educación de los
nativos en relación al trato para con los
migrantes. La finalidad es que sea la
sociedad en su conjunto la que comience a
des-marcar al migrante como alguien
“distinto”.
b) Derecho a la igualdad de trato.
Tal vez uno de los aspectos más difíciles
de transformar, ya que implica poner en
cuestión los ideales de ciudadanía y de
nacionalidad en su conjunto. Es por ello
que la concreción de esta dimensión de la
Ley demanda una verdadera transforma-
ción de los imaginarios sociales en
relación a la migración limítrofe. Otra
vez, el camino parece ser la educación de
las nuevas generaciones, permitiendo la
comprensión de la Nación como algo no
acabado, en constante redefinición, que
incluye a todos los que habitan el
territorio (y aún a otros posibles).
c) Derecho al acceso, no discriminato-
rio, del inmigrante y su familia, a
servicios sociales, bienes públicos, salud,
educación, justicia, trabajo, empleo y
seguridad social.
Si bien existen organismos de Estado
encargados de monitorear y combatir el
trato discriminatorio para con los
migrantes, éstos suelen atacar los
problemas una vez que éstos están
consolidados. Aún cuando esto resulta
fundamental, la educación en la igualdad
se presenta nuevamente como un aspecto
insoslayable a la hora de dar concreción a
una política de no discriminación.
d) Derecho a la información
En muchas oportunidades, la falta de
densidades nº 12 - mayo 2013

información y/o conocimiento sobre los
derechos que los amparan, expone a los
migrantes a mayores condiciones de
vulnerabilidad. Es preciso desarrollar
acciones efectivas tendientes a dar a
conocer a ellos sus derechos: en tanto
migrantes, en tanto iguales, en tanto
trabajadores, en tanto actores políticos y
en tanto usuarios y beneficiarios de los
bienes/servicios públicos.
Estas someras propuestas deben ser
plasmadas en un proyecto integral de
modernización cultural. El Estado
cumple un papel central en la transforma-
ción de los imaginarios ya que sus
discursos vehiculizan modos legítimos de
ver la realidad. Es preciso entonces
encarar el proceso de integración a partir
de políticas activas de modernización y
transformación del imaginario social.
Nuevos escenarios, viejas costumbres
– los excluidos del ideal de nación
Como quisimos demostrar, las
migraciones de un tiempo a esta parte,
han comenzado a ser repensadas por
algunos actores. Han surgido instancias
de discusión y ha avanzado el grado de
organización colectiva tendiente a
intervenir en algún aspecto referido a las
migraciones. Ahora bien, aún cuando
todos los esfuerzos han servido para
colocar la temática nuevamente en la
agenda, no parece haber sucedido lo
mismo en lo que se refiere a la vida
cotidiana de la mayor parte de los
migrantes. La segregación, la discrimina-
ción y la xenofobia siguen a la orden del
día y, actores que debieran estar a la
vanguardia del cambio de paradigma
suelen reproducir viejas lógicas de
densidades nº 12 - mayo 2013
Álvaro Del Águila
diferenciación.
Por otro lado, y a pesar de que el nuevo
marco legal modifica la “realidad legal” de
los migrantes, elevando el piso de sus
derechos y de los recursos para reclamar y
exigir el cumplimiento de los mismos
(Ruffa et al, 2011), existen ciertas
ambigüedades en el nuevo marco
normativo que deben ser resueltas, así
como una significativa brecha “entre la ley
y la realidad de discriminación a la que se
enfrentan los bolivianos y paraguayos en la
vida cotidiana” (Gavazzo, 2008: 22).
Consideramos que esta situación de
desfasaje entre lo planteado por un
corpus normativo y el estado de los
procesos sociales que verdaderamente
busca transformar no es algo nuevo, ni
privativo del campo de lo migratorio.
Como dijéramos, los procesos de
redefinición de identidades y visibilidades
raramente responden de forma automáti-
ca y lineal a los cambios que puedan
experimentarse a nivel normativo.
En este sentido, nos parece interesante
problematizar, al menos hasta cierto
punto, la idea de que es a través de los
acuerdos y tratados intergubernamenta-
les que efectivamente se “crea” la
integración regional. Debemos cuestio-
nar la idea de que no existen otros
factores tanto o más definitorios que
aquellos. Como dijéramos, la “internali-
zación” de una norma por parte de los
distintos actores de la sociedad civil no
sigue cauces lineales, sino que, por el
contrario, suele adquirir características
desiguales de acuerdo al rol de los mismos
y a las dinámicas propias de cada
entramado social. Al mismo tiempo, y de
forma simultánea, las “lecturas” respecto
69
Aires de cambio en el tratamiento de la migración regional: la Ley Migratoria Argentina y el desafío de la ...
de lo que puede considerarse la
“integración regional” están lejos de
converger, hasta el punto de tornarse en
algunos casos abiertamente incompati-
bles (Grimson, 2000:84). La finalidad del
asunto es volvernos capaces de captar
todo lo que no “entra” en los acuerdos y
tratados y que, sin embargo, constituye
una de las condiciones de posibilidad de la
integración regional.
Es por ello que nos enfrentamos a la
necesidad de verificar los cambios
concretos que un proceso de transforma-
ción normativa puede representar para
los hombres de carne y hueso que son
objeto de esa política. De ahí que, si bien
consideramos a la Ley Nº 25.871 como un
enorme puntapié inicial dado en materia
de derechos humanos y migratorios,
entendemos que este proceso debe
acompañarse, a futuro, de un compromi-
so más amplio con la transformación de
los ámbitos de producción de sentido que
históricamente han contribuido a generar
imágenes legitimadoras de la discrimina-
ción para con el migrante limítrofe.
A modo de síntesis: viejos desafíos
para un nuevo paradigma migratorio
Aunque se han producido cambios
sustanciales en el campo social de fuerzas,
muchas situaciones de inequidad aún
persisten. Es así que el escenario material
al que se enfrenta la reciente normativa
migratoria argentina implica grandes
desafíos ante la urgencia de generar
prácticas e interpretaciones sociales
7. Del Águila, A. (2009, 2011).
8. Tal y como señalara Pereyra (2005: 64) “la lucha por la ampliación o ejercicio de derechos implica
necesariamente la concepción de sí mismos como sujetos de derecho, sólo se lucha por un derecho en la medida en
70
superadoras de la segregación (laboral,
residencial, cultual, etc.) de los migrantes.
Uno de los más grandes desafíos tiene que
ver con la adecuación de la normativa
legal vinculada a lo laboral la cual, al
momento, representa un corpus legal
completamente aislado de la problemá-
tica migratoria. Como fuera analizado
por nosotros en otras oportunidades7, no
parece lo mismo ser migrante que nativo
al momento de insertarse en el mercado
de trabajo. Como sugiere Castiglione
(2001), con esto no queremos “encarcelar
al migrante en su propia nacionalidad”;
sino reconocer que las políticas migrato-
rias no dependen simplemente de
decisiones de implementación automáti-
ca, y que “existen conflictos de intereses y
pujas de poder que las atraviesan”
(Castiglione, 2011:154). No está en la
bibliografía. Voy a consultarle al autor.
A través de este ensayo, quisimos
aportar una breve reflexión respecto del
escenario real al cual la nueva normativa
migratoria se enfrenta. El desafío es el de
“generalizar” el paradigma de
integración regional a otras esferas que
aún no han sido alcanzadas plenamente
por él. Se trata de ampliar la mirada,
dejando de buscar las soluciones a las
problemáticas migratorias tan sólo en
las leyes migratorias. Puede verse que,
por un lado, la documentación no es el
único problema que tienen los
migrantes y que, por otro, la
regularización no implica de por sí la
integración 8 . El derecho al acceso
densidades nº 12 - mayo 2013

igualitario a la salud, la educación, la
información o la identidad tienen que ver
con procesos muy complejos de
transformación de los imaginarios
sociales, sólo posibles a partir de la
creación de un nuevo ideal de ciudadanía,
tarea que excede ampliamente la potestad
de los órganos nacionales y jurisdicciona-
les de aplicación de la ley migratoria. En
este sentido, es preciso avanzar en
políticas que tengan por propósito la
reformulación profunda de la mirada sobre
el Otro limítrofe en ámbitos como el
laboral, en donde los modos de ver al
migrante son materialmente definidos y
redefinidos. De lo contrario, corremos el
riesgo de traicionar el verdadero espíritu
de la Ley, convirtiéndola en un mero
manual de instrucciones para obtener el
Documento Nacional de Identidad.
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los sujetos dentro de la lógica de negociación que se establece con el Estado y de la que formamos parte como
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densidades nº 12 - mayo 2013
Álvaro Del Águila
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densidades nº 12 - mayo 2013
Pragmatismo y autonomía en
la política exterior de Néstor
Kirchner 2002–2005
De la exogeneización menemista a la endogeneización
kirchnerista del antagonismo social de clases1

Rodrigo F. Pascual
“El diputado de la Coalición Cívica
Alfonso Prat-Gay suele recordar que, la
primera vez que Néstor Kirchner lo
recibió en la casa de gobierno, lo tomó de
un brazo y lo llevó a mirar por una
ventana que da a la avenida Leandro
Alem. ‘¿Ves esa gente protestando? Yo
estoy acá para que ellos vuelvan a sus
casas.’ Al cabo de casi nueve años el
significado de esa anécdota recupera su
formidable densidad”. (Carlos Pagni:
“Dos jugadas de Cristina para sostener
el modelo”, en La Nación virtual,
Buenos Aires19/3/2012 ).
Entre 2002 y 2005 la recomposición de
las relaciones sociales capitalistas apare-
ció como el principal problema para los
gobiernos de Duhalde y de Kirchner.
Restablecer las condiciones para la
acumulación y la reconstrucción del
poder de estado fue la principal tarea que
debieron afrontar. La política exterior no
escapó de esa necesidad.
La recomposición de las relaciones
sociales capitalistas demandaba solucio-
nar, a nivel exterior, el default de la deuda y
generar mejores condiciones para la
inserción de los capitales de origen local
en el mercado mundial (Bielsa, 2006).
Así, la política exterior argentina (PEA)
post 2001 tuvo en su origen la urgencia de
recomponer las relaciones de explotación
y dominio. En este sentido, la PEA se
puso en función de solucionar problemas
internos (Busso, 2006; Simonoff, 2007,
2009, 2010; Bologna, 2010; Colacray,

Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires. Investigador de la Universidad

Nacional de Quilmes. Profesor de la Universidad del Salvador. Contacto: rodrigo_pascual@yahoo.com

1. Una primera versión de este trabajo fue presentada en las VII Jornadas de Sociología de la UNLP. “Argentina en el
escenario latinoamericano actual: debates desde las ciencias sociales”. La Plata, 5, 6 y 7 de diciembre de 2012.
Quisiera agradecer todas las conversaciones mantenidas y trabajos previos realizados con Julián Kan. Su agudo
seguimiento e interpretación sobre la realidad latinoamericana y las relaciones exteriores de Argentina permitieron
que este escrito tomara forma. En cierto modo, mi trabajo es una especie de mirada entrecruzada con los suyos. En
este caso, la lectura de Julián de este trabajo permitió aclarar algunas de mis dudas. Como suele decirse, todo lo aquí
vertido es responsabilidad de quien firma.

densidades nº 12 - mayo 2013 73

Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005
2006; Bielsa, 2006). A nivel de la política
exterior estas condiciones se manifiestan
de modo fetichista como una política de la
autonomía heterodoxa (Simonoff, 2007,
2010) o relacional (Colacray, 2006;
Bologna 2010; Tokatlian y Russell, 2002).
Desfetichizar el carácter autonómico
(heterodoxo/relacional) de la política
exterior de Kirchner es el objeto de este
trabajo. Para ello lo primero que se reali-
zará es una brevísima comparación entre
la PEA de Menem y la de Kirchner para así
comprender la especificidad de la PEA del
segundo.
1. La política exterior de Menem (De
la Rúa) y de (Duhalde) Kirchner
Una profunda crisis de las relaciones
sociales capitalistas da origen al conjunto
de las políticas de los gobiernos de
Menem (De la Rúa) y de (Duhalde)
Kirchner. La política exterior de ambos
gobiernos estuvo atravesada por el modo
en que esas crisis capitalistas fueron
resueltas. En los dos casos la crisis
económica y política “interna” tuvo como
corolario una crisis “externa”: el default
de la deuda. De esta manera, la política
exterior de ambos gobiernos se dirigió a
“reinsertar” a la Argentina en el mercado
mundial y en el sistema político interes-
tatal. Para los dos casos la reinserción
suponía recomponer las relaciones de
acumulación internas y el pago de la
deuda. La salida de la crisis implicaba, para
los dos, la reconstrucción del poder esta-
tal. El modo en que Argentina se reinser-
tara en el mercado mundial y en el sistema
interestatal, luego de cada una de esas
crisis, dependía de la efectiva recomposi-
ción del poder de estado devastado por la
crisis. Naturalmente, estas tareas son
74
cuestiones de la política exterior que
involucran distintos ministerios del
gobierno nacional: economía y cancille-
ría.
A pesar de estas coincidencias, mientras
que la política exterior de Menem se
articuló a partir de relaciones de
alineamiento con los Estados Unidos y
los organismos internacionales de crédito
(en especial el FMI), la PEA de Kirchner
supuso relaciones de conflicto y coopera-
ción, destacándose elementos de cambios
que, no obstante las continuidades, mues-
tran diferencias que no sólo fueron
discursivas sino también prácticas y que
requieren ser comprendidas. En este
sentido, se pueden formular algunas
preguntas: ¿Cuál fue el motivo que
determinó la variación de la política
exterior? ¿En qué se diferencian la
resolución de la crisis durante el gobierno
de Menem y el de Kirchner? ¿Qué explica
las diferencias (si las hay) de las formas en
que resolvieron la crisis Menem y
Kirchner? ¿Qué implicancias tuvieron
esas modalidades de resolución en el
despliegue de la política exterior de cada
uno de los gobiernos? ¿Cómo se
teorizaron estas diferencias y en que
fallan esas teorizaciones? Las respuestas a
estas preguntas, es decir, determinar la
política exterior de ambos gobiernos,
puede efectuarse por dos vías: una de
carácter extensiva y otra intensiva.
2. El camino extensivo
El primer camino (por extensión) lleva a
autores como Bologna (2010), Colacray
(2006), Busso (2006), y Simonoff (2007
y 2010) entre otros, a diferenciar la
política exterior entre los gobiernos de
densidades nº 12 - mayo 2013
 Rodrigo F. Pascual

Kircnher y Menem a partir de varios ejes actuación mantuvieron relaciones opues-

estructurantes: 1) la relación con Estados
Unidos, 2) la relación con los organismos
internacionales de crédito, 3) las negocia-
ciones comerciales multi y bilaterales
(OMC, EU, ALCA, etcétera), 4) el
relacionamiento con la región (sudameri-
cana y latinoamericana), 5) las negocia-
ciones por la soberanía de las islas
Malvinas (Georgias del Sur y Sandwich
del Sur y los espacios marítimos circun-
dantes); y (en los mejores casos) 6) el
régimen de acumulación imperante.
Políticamente la relación con Estados
Unidos es la variable que, en general, se
toma como determinante, mientras que a
nivel económico (financiero) la relación
con los organismos multilaterales de
crédito es la considerada como funda-
mental2. En este sentido, las diferencias
“extensivas” entre la PEA de Menem y la
de Kirchner deben comenzar por las
relaciones mantenidas en esos dos
niveles.
Tomando aquellas variables, la política
exterior de Kirchner respecto de la
Menem se diferencia no tanto en el
pragmatismo y en la sobreactuación que
condujeron las relaciones exteriores (en
todos los niveles mencionados), sino en
que ese pragmatismo y aquella sobre
tas. Así mientras que en Menem aquellas
actitudes se habrían mantenido bajo una
política de alineamiento automático con
los intereses del país del norte y de
subordinación con los lineamientos
generales de los organismos internacio-
nales de crédito, en Kirchner aquella
sobreactuación y pragmatismo habría
sostenido relaciones cargadas de rispide-
ces, enfrentamiento y colaboración tanto
con los intereses de la primer potencia
mundial como con los organismos de
crédito internacional (Busso, 2006).
Ciertamente, ambos gobiernos utilizaron
esa sobreactuación como un recurso para
la reconstrucción y afirmación del poder
interno y en ambos se presentaban como
símbolos de cambios de época. De modo
que, mientras Menem presentaba a la
política del alineamiento automático
como la forma a través del cual Argentina
se incorporaba en el sistema interestatal
junto a las grandes potencias (primer
mundo), Kirchner presentaba su política
exterior no sólo como el producto del
fracaso de las políticas menemistas, sino
como un cambio realista en el modo de
inserción de una Argentina indepen-
3
diente junto a los países de la región . En
otras palabras, la política exterior de

2. La decisión de medir/comprender la política exterior con el país del norte, en general, no es explicado, sino que se
toma por un hecho constituido. Aquí se toma a EEUU porque ese país condensa la representación del poder
político/militar del capitalismo mundial. Asimismo, la relación con los organismos de crédito y comercio
internacional en algunos casos se lo toma de conjunto respecto de la relación con EEUU, y en otros casos se la
diferencia. Pero al igual que con EEUU no se explican los motivos que conducen a tomar a estos órganos como
variables explicativas del modo en que se desarrolla la política exterior. En mi perspectiva, estos organismos son
tomados, como en el caso de los EEUU, en tanto que representación del orden financiero y comercial del capitalismo
global. Sin embargo, algunos análisis comprenden que examinar la política exterior Argentina poniendo la relación
con EEUU como la variable explicativa se debería al poder hegemónico que ese Estado habría alcanzado al salir de la
guerra fría. Y, como se mencionó, en algunos casos se toman a aquellos organismos como extensivos del poder de
EEUU, o bien, como representantes de los intereses de los centros capitalistas.
3. En este sentido, el ex presidente Kirchner decía en su discurso de asunción de la presidencia ante la Honorable

densidades nº 12 - mayo 2013 75

Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005

Kirchner se presentaba como una mo habría sido esencialmente económi-

“segunda independencia” respecto de los
lineamientos de Estados Unidos y de los
organismos internacionales de crédito
ante los cuales se habría sometido la
Argentina de Menem 4 (Vázquez,
Damoni, Flores, 2012).
Asimismo, a nivel de las negociaciones
comerciales multilaterales las posiciones
durante el menemismo habrían sido
favorables respecto de los intereses de los
Estados Unidos. Ello se verificaría tanto
en las negociaciones hemisféricas por el
ALCA, así como en las cuestiones
globales como en el acuerdo del GATT-
OMC. De modo simétricamente opues-
to, se suele presentar la PEA de Kirchner
como enfrentada a los intereses de
Estados Unidos, lo que se verifica tanto
en la oposición que se tuvo frente al
ALCA, como en al interior de las
negociaciones de la Ronda de Doha de la
OMC (Simonoff, 2010).
En relación a los países de la región la
cuestión es un poco diferente. Si bien
Menem fue uno de los presidentes
fundadores del MERCOSUR, la relación
con Brasil y con el conjunto de la región
habría sido pragmática y conflictiva, y
subordinada a intereses comerciales
(Ferrer y Jaguaribe, 2001). El pragmatis-
co, dado que el comercio con Brasil fue
uno de los que más crecimiento mostrar-
on durante el inicio del menemismo. Sin
embargo, en lo político se observan
múltiples rispideces, siendo la disputa por
un lugar permanente en el Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas la que
más se destaca. En este sentido, durante el
gobierno de Kirchner las relaciones con el
país verde-amarelo no fueron muy
distintas. Sin embargo, se pone énfasis en
que la relación con Brasil han sido
“estratégica” (Bielsa, 2006; Taiana, 2006).
En estas relaciones, el pragmatismo
económico se subordina al político, en
tanto que Brasil constituirá una pieza
clave en la salida de la crisis de 2001.
Asimismo, a nivel simbólico se puede
verificar que el lugar que mantuvo
Estados Unidos en el discurso de la PEA
de Menem, pasa a ser relevado por un
sustituto amorfo: “la región”. Se observa
así que la marca distintiva de la política
exterior de Kirchner quedó plasmado
tanto en las negociaciones por el ALCA
como en la OMC, y en el apoyo que Brasil
brindó inicialmente en las negociaciones
con el FMI. En las primeras se mantuvo
una fuerte oposición liberal junto a Brasil
contra las medidas defensivas norteame-

Asambles Legislativa (25 de mayo de 2003): “EL MERCOSUR y la integración latinoamericana, deben ser parte de
un verdadero proyecto político regional y nuestra alianza estratégica con el MERCOSUR, que debe profundizase
hacia otros aspectos institucionales que deben acompañar la integración económica, y ampliarse abarcando a
nuevos miembros latinoamericanos, se ubicará entre los primeros puntos de nuestra agenda regional. Una
relación seria, amplia y madura con los Estados Unidos de América y los Estados que componen la Unión Europea,
es lo que debe esperarse de nosotros, el estrechamiento de vínculos con otras naciones desarrolladas y con grandes
naciones en desarrollo del Oriente lejano y una participación en pro de la paz y la obtención de consenso en ámbitos
como la Organización de las Naciones Unidas para que efectivamente se comprometa con eficacia en la promoción
del desarrollo social y económico ayudando al combate contra la pobreza”.
4. “Cristina Kirchner llamó a luchar por una ‘segunda independencia’”. En diario Puntal, Río Cuarto, Córdoba.
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76 densidades nº 12 - mayo 2013


ricanas de subsidios a los productos
agroindustriales. Respecto de las negocia-
ciones con el FMI el papel de Brasil fue de
apoyo. Empero, las rispideces políticas se
mantuvieron. Esto quedó de manifiesto, a
nivel regional, en la ausencia de Kirchner
en la Cumbre de Cusco de 2004 de la
Comunidad Sudamericana de Naciones -
la cual fue convocada por Brasil y que
desde Buenos Aires se la interpretó como
un intento de hegemonización de la
región por parte de aquél. Igualmente,
estas tensiones se verificaron a nivel
global en las posiciones respecto del lugar
que Brasil debería tener en el Consejo de
Seguridad de la ONU.
Por otra parte, mientras que el régimen
de acumulación en el caso de Menem fue
neoliberal, la matriz de acumulación
kirchnerista habría tomado rasgos híbri-
dos entre aspectos neoliberales y otros de
carácter keynesianos-neodesarrollistas
(Katz, 2006). En esta matriz, la PEA de
Kirchner habría tenido como objetivo la
diversificación de los destinos de las
exportaciones, lo cual es explicado a
partir de la necesidad de revertir la
dependencia con las primeras potencias
mundiales (Estados Unidos y la Unión
Europea).
Sintéticamente, la vía extensiva ofrece
un conjunto de elementos de continuida-
des y rupturas. Brinda, pues, una descrip-
ción que demandan ser complementada
con modelos de análisis de inserción de la
Argentina en el sistema internacional de
estados. En este sentido, mientras que la
política exterior de Menem se la identifica
con la propuesta de Escudé del realismo
periférico, la política exterior de Kirchner
es comprendida al interior de la propuesta
densidades nº 12 - mayo 2013
Rodrigo F. Pascual
de Puig de la autonomía heterodoxa y del
modelo ofrecido por Russell y Tokatlian
(2002) de autonomía relacional. No
obstante, ni las diferencias de los
elementos que componen la PEA de uno
y otro gobierno, ni los modelos de análisis
propuestos para la comprensión general
de esa política son explicados. Los
modelos de análisis se toman como a
prioris que permiten ubicar las acciones
de gobierno dentro de marcos prefijados.
De este modo, en la vía extensiva
termina por imponerse una perspectiva
en que las relaciones entre teoría y
realidad son exteriores, y cuyos resulta-
dos son prescriptivos. La teoría deja de
comportarse como tal -es decir, como
teoría crítica- y pasa a ser una función de
las necesidades estatales -i.e. teoría
tradicional (Pascual, 2009a). Asimismo,
esta perspectiva induce a explicar los
cambios en la política exterior no como
resultados de procesos sociales sino por
conflictos y disputas institucionales entre
el poder ejecutivo y legislativo, o al
interior del ejecutivo y cambios de
gobierno o regímenes (Lasagna, 1995).
También se recurre a explicar los cambios
por medio de las interacciones entre el
estado nacional y otros estados y/o
organismos internacionales, los cuales
pueden ejercer presiones sobre el estado
en cuestión. Ese es el modo más frecuente
para explicar la PEA de Menem donde se
determina que por las presiones de
Estados Unidos, las constricciones
internacionales pos caída del muro y las
disputas por el pago de la deuda, y el
cipayismo de los funcionarios de turno
(Boron, 1991; Basualdo, 2006) se produjo
una política de lineamiento con los
77
Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005

organismos de crédito internacional y La política exterior mantiene, entonces,

con los EEUU. Por último, se encuentran
un conjunto de autores que parten de las
ideas de los responsables de diseñar la
política exterior. En ese caso, por ejem-
plo, se estudian las influencias de corrien-
tes teóricas en el diseño de las políticas. La
perspectiva setentista de Kirchner es, por
ejemplo, es un modo frecuente para
explicar su política exterior (Simonnoff,
2009 y 2010; Bielsa, 2006).
3. El camino intensivo
El camino intensivo, que es el que
adopto, conduce a abordar la PEA de
Menem y Kirchner desde una perspectiva
que parte de las transformaciones
político/económica impuestas por las
crisis. Es decir, que toma como punto de
partida las relaciones sociales determina-
das por la crisis y no a modelos teóricos o
a las interacciones entre sujetos y/o
estructuras. En este sentido, comprender
la diferencia entre el conjunto de las
políticas desarrollas por ambas presiden-
cias, y sus políticas exteriores en
particular, remite a la transformación
operada en el estado y en la acumulación
realizada a través de la salida de la crisis.
De este modo, la política exterior de
Menem y Kirchner aparece en su
especificidad: como una forma dentro de
la totalidad de la intervención del estado
en un momento de crisis del desarrollo
capitalista. Particularmente, como una
modalidad en la gestión y resolución de
una crisis política y económica.
una íntima relación con el conjunto de la
política del estado tendiente a recompo-
ner la acumulación y el poder estatal. A
nivel económico, la política exterior de
Menem y Kirchner manifiestan dos
modalidades de inserción de los capitales
de origen argentino en el mercado mun-
dial. Modalidades que son depen-ientes
del modo de resolución de la crisis
capitalista. Y esta resolución de la crisis
remite a algo más profundo. Puesto que
de relaciones sociales capitalistas me
refiero, ese algo más profundo reenvía a la
forma en que la relación antagónica entre
capital y trabajo es recompuesta. De
modo que la inserción de los capitales de
origen argentino en el mercado mundial
es dependiente del modo en que se
resuelve ese antagonismo entre capital y
trabajo al interior de las fronteras
nacionales.
3.1. La política exterior de la
exogeneización del antagonismo social
de clase: Menem5
La política exterior menemista estuvo
determinada por la resolución de la crisis
hiperinflacionaria. Su resolución implicó
un disciplinamiento de la clase trabajado-
ra por medio de mecanismos del mercado
y conducida por instrumentos moneta-
rios financieros. Es decir, un disciplina-
miento impuesto por medio de “políticas
de dinero escaso impuestas a escala de los
mercados internos, respaldadas a su vez por
las políticas de liberalización de los

5. En este apartado tan solo me aboco a exponer las conclusiones arribadas sobra la PEA de Menem. Una exposición
mucho más extensa será realizada en mi tesis de doctorado. No obstante, a los fines de este trabajo considero
suficiente si se alcanza a comprender la relación que establezco entre la política exterior y la resolución de la crisis
hiperinflacionaria desde una perspectiva del antagonismo social de clase.

78 densidades nº 12 - mayo 2013

 Rodrigo F. Pascual

movimientos de capital dinero a escala ción del antagonismo social de clase. En

mundial” (Bonnet, 2007:144-145).
Asimismo, el disciplinamiento de la clase
trabajadora supuso un primer movimien-
to de sujeción del estado al mercado
mundial. Esta sujeción a nivel económico
se produjo a través de la liberalización
comercial, de la paridad cambiaria de 1
peso a 1 dólar y, como se mencionó, de la
liberalización de los movimientos finan-
cieros. Este ataque a la clase trabajadora a
través de la imposición del mercado
mundial tuvo su contracara en la política
exterior de Menem definida como de
alineamiento automático con los Estados
Unidos, o de “relaciones carnales” como
la llamó el canciller Guido Di Tella6.
La política exterior de Menem no
supuso tanto un alineamiento con los
intereses económicos particulares de las
empresas norteamericanas o, simple y
llanamente, con los intereses políticos de
Estados Unidos. La política exterior del
alineamiento automático es el modo de
emergencia ideológico socialmente
necesario en que se articuló la sujeción
política y económica de la Argentina al
mercado mundial para así resolver su
7
crisis . La definición de relaciones carna-
les es el modo de aparición de lo que
puede comprenderse como una política
exterior determinada por la exogeneiza-
otras palabras, la política exterior de las
relaciones carnales o del alineamiento
automático es el modo socialmente nece-
sario en que aparece dicha exogenei-
zación que no es sino la sujeción de la
Argentina al mercado mundial y, por
tanto, una modalidad brutal de imposi-
ción del valor global sobre el conjunto de
la sociedad8.
Las relaciones de sujeción a Estados
Unidos y a los organismos internaciona-
les de crédito, o lo que se dio en llamar
relaciones carnales, no es sino la forma
ideológica socialmente necesaria en tanto
que Estados Unidos y el FMI (organismo
internacional de crédito por excelencia)
toman el lugar de representaciones de las
relaciones sociales capitalistas, económi-
cas y políticas.
Precisamente, si se observa la PEA de
Menem rápidamente se obtiene que ese
enunciado alineamiento no fue sencilla-
mente con los intereses de los Estados
Unidos sino, más bien, con lo que
Estados Unidos representa en tanto que
poder hegemónico del capitalismo global:
el mercado mundial. Naturalmente, esta
sujeción en el mercado mundial -o mejor
dicho, de la exogeneización del antago-
nismo social de clase- se manifestó tanto a
través de las firmas de tratados bilaterales,

6. “Nosotros queremos un amor carnal con Estados Unidos, nos interesa porque podemos sacar algún beneficio”
Reportaje al Canciller Di Tella. Diario Página 12, Sección Política- Página 3, Buenos Aires, 9 de diciembre de 1990.
7. En su última publicación Carlos Escudé haciendo gala de un insobornable oportunismo intenta distanciar el
realismo periférico del gobierno de Menem. En ese texto declara que su realismo periférico “se lo asociaba con un
gobierno cuya política económica era y merecía ser vilipendiada” (Escudé, 2012: 10). Sin embargo, esa disociación
parece ser más bien un aggiornamento de su teoría a la nueva realidad Argentina que a la necesidad de no dejar de ser
un protagonista de la política exterior argentina, pues, en su propia lectura de la realidad de los ‘90, Escudé, asociaba
la política exterior y el conjunto de las políticas de Menem a su propuesta teórica (Escudé, 1997).
8. Para una concepción más extensa de mi entendimiento de la exogeneización del antagonismo de clase pueden
consultarse Pascual (2010) y Pascual y Ghiotto (2010).

densidades nº 12 - mayo 2013 79

Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005
en el ingreso en la Organización Mundial
del Comercio, en la firma del CIADI y en
la formación del MERCOSUR9.
La PEA a nivel militar también implicó
una sujeción en los organismos interna-
cionales pero no a nivel del mercado sino
al del sistema internacional de estados el
cual excede los intereses norteamerica-
nos, aunque jerárquicamente sea quien
lidere ese sistema a nivel militar. Sin
embargo, dado el liderazgo mundial mili-
tar de EEUU, es en este aspecto que la
PEA de Menem se presenta como de
“relaciones carnales”. En este sentido,
parecen ubicarse el desmantela-miento de
proyectos misilísticos como el del
Cóndor 2 a pedido de EEUU; la salida de
los países no alineados, así como el envío
de tropas a Irak en la Primer Guerra del
Golfo Pérsico. Sin embargo, estas
participaciones de cascos azules se
realizaron al interior de la conducción del
Consejo de Seguridad de la ONU.
Empero, visto desde una perspectiva
global, puede observarse como las Fuer-
zas Armadas norteamericanas actúan
como garantes de las relaciones capitalis-
tas mundiales (Hardt y Negri, 2002).
Sintéticamente, los elementos esboza-
dos que constituyen la política exterior de
Menem se pueden comprender como
formas de relaciones sociales y no como
elementos que componen una clasifica-
ción apriorística. Es la resolución de la
crisis hiperiflacionaria que se articula a
través de un ataque a la clase trabajadora
por medio de la exogeneización del
9. Con la emergencia del MERCOSUR, en 1995 se decide la formación de un arancel externo común, este supuso una
baja del arancel externo muy por debajo de lo mantenido por Argentina e imponiéndose el brasilero que rondaba en el
13% (Bouzas y Pagnota, 2003).
80
antagonismo social de clase lo que otorga
sentido al conjunto de las políticas de
Menem y particularmente a su política
exterior.
Una pregunta emerge, ¿si la política
exterior de Kirchner, al igual que la de
Menem, también se realiza luego de una
crisis de las relaciones sociales capitalistas
por qué se presenta, desde la perspectiva
extensiva, como diametralmente opues-
ta? En otras palabras, ¿en qué se
diferencia la resolución de la crisis de la
convertibilidad respecto de la hiperinfla-
cionaria que dio lugar a una política
exterior simétricamente opuesta (al
menos desde el plano discursivo)?
4. La política exterior de la endogenei-
zación del antagonismo social de clase:
Duhalde - Kirchner
Desde una perspectiva intensiva la
política exterior de Kirchner debe
comprenderse al interior de la resolución
y gestión de la crisis capitalista de la
Argentina post 2001. Todas las diferen-
cias y continuidades entre la PEA de
Menem y la del santacruceño se
comprenden a la luz de esa crisis (Busso,
2006; Colacray, 2006; Pascual y Kan,
2011). Las diferencias en los modos de
resolución de la crisis hiperinflacionaria y
la de la convertibilidad radican en el modo
en que se desarrolla y resuelve la crisis de
las relaciones sociales capitalistas, es decir
de la crisis de las relaciones de dominio y
explotación entre capital y trabajo. Dicho
en otros términos, las distintas salidas de
densidades nº 12 - mayo 2013

las crisis dependen de las relaciones de
fuerzas entre las clases sociales (Bonnet,
2011).
Precisamente, la resolución de la crisis
gestionada por Menem supuso un ataque
a la clase trabajadora articulado a través de
la exogenización del antagonismo en el
mercado mundial. Ese ataque fue posible
por la derrota que impuso la hiperinfla-
ción sobre la estrategia vandorista
(distribucionista) de la CGT Ubaldini
(Piva, 2009). En cambio la resolución y
gestión kirchnerista dio lugar a mecanis-
mos inversos de conducción del
antagonismo social de clase. A estos
mecanismos se lo puede comprender
como endogeneización del antagonismo
social (Pascual, 2010). La endogeneiza-
ción fue la resultante de las luchas sociales
contra el ajuste capitalista que se requería
para sostener la convertibilidad de la
moneda. Justamente, fue un resultado
impuesto y no buscado de la resolución
de la crisis de 2001 (Bonnet, 2008; Piva,
2009). Fue el modo en que se impuso la
imposibilidad de continuar con la
convertibilidad (Bonnet, 2007).
Ciertamente, la devaluación y el default
de la deuda fue el modo en que se
manifestó el fin del modo de desenvolvi-
miento de la lucha de clases de la
exogeneización y ello se debió a que la
paridad cambiaria y la deuda eran dos
medios privilegiados a través de los cuales
se imponía la disciplina del mercado
mundial. Su fin dio lugar a otro modo de
disciplinamiento. La diferencia radica en
que durante la convertibilidad del peso se
daba lugar a una inserción quasi plena del
mercado argentino en el mercado mun-
dial, imponiéndose la productividad
densidades nº 12 - mayo 2013
Rodrigo F. Pascual
global. Esta productividad sólo podía ser
alcanzada a través de mecanismos de
aumento del plusvalor relativo o absoluto
o por la vía deflacionaria. Es decir, por la
vía del aumento de la explotación del
trabajo o por medio de ajustes fiscales y
reducciones salariales (Piva, 2009). En
este sentido, los flujos de (y reflujos) de
financiamiento externo, sancionaban
desde afuera estas condiciones de
explotación del trabajo internas, los
cuales respaldaban (o dejaban de hacerlo)
al peso convertible (Bonnet, 2007 y
2008). Precisamente estos mecanismos
de disciplinamiento fueron, desde el
gobierno interino de Duhalde y el
período de gobierno de Néstor Kirchner
(al menos mientras permaneció Roberto
Lavagna en el ministerio de economía),
reemplazados por la disciplina monetaria
y fiscal. Asimismo, la devaluación del
peso implicó un “relajamiento” del valor
global, es decir, de la disciplina del
mercado mundial. Ello se expresó a través
de la expansión del empleo y, por medio
de esa vía, de la distribución del ingreso.
De este modo, capitales que desde la
perspectiva del mercado mundial no eran
productivos pasaron a serlos debido a la
fuerte caída del valor relativo de la fuerza
de trabajo.
La diferencia cualitativa respecto del
modo de resolución de la crisis menemis-
ta radicó, pues, en que la tarea de
disciplinamiento no recayó sobre la
ceguera del mercado mundial, sino sobre
mecanismos decisionistas del estado
nacional. Esto no sólo fue posible por la
devaluación, sino principalmente, por las
reformas del funcionamiento del Banco
Central y se expresó por medio de los
81
Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005
superávits gemelos que dieron lugar a una
politización de aquellos mecanismos de
disciplinamiento de mercado. Es a esta
“politización” que llamo “endogeneiza-
ción” del antagonismo social de clase. En
este sentido, se observa que los mecanis-
mos de conducción del antagonismo
social son relativamente10 “inversos” a los
menemistas. Ahora, recayeron, de algún
modo, en manos del estado. De allí la
estricta política de disciplina monetaria y
fiscal que condujo la administración
kirchnernista entre 2003 y 2007.
La endogeneización fue, pues, el
resultado de las luchas contra los ajustes y
las políticas deflacionarias que imponía la
convertibilidad. De modo que su
emergencia se produjo al interior de un
estado que salió profundamente debilita-
do de la crisis, precisamente todo lo
contrario a lo acontecido con la crisis
hiperinflacionaria. La endogeneización
del antagonismo social no sólo es símbolo
de debilidad estatal, sino también de
relajamiento de la disciplina de mercado.
Justamente, el poder de Estado venía
siendo desafiado desde los primeros
piquetes de trabajadores desocupados en
el interior del país en 1996 (Dinerstein,
1998), su irrupción en el conurbano
bonaerense dio lugar a la nacionalización
de esas luchas (Bonnet, 2008). Poco a
poco, los ajustes fiscales que permitían
sostener la convertibilidad se vieron
imposibilitados así como los pagos de
deuda. En esta lucha por parte del estado
por imponer el orden de la estabilidad se
10. Menciono esta relatividad de los mecanismos ya que los mismos permanecen yuxtapuestos a otros como la
existencia de TBIs, la permanencia de Argentina en el CIADI y en la OMC, entre otros medios que fueron parte
constitutiva de los mecanismos de la exogeneización del antagonismo de clase.
82
vio imposibilitado por las luchas sociales
que lo hacían retroceder. Finalmente, ese
desafío callejero, contra el poder de
estado, alcanzó a las urnas. En las
elecciones legislativas del 14 de octubre
de 2001 se cuestionaron las bases de la
legitimización procedimental propia de
las democracias capitalistas (Agnoli,
1971) desnudando de a poco al poder
estatal. En esas elecciones casi dos
millones de personas anularon sus votos o
lo hicieron en blanco. Sobre el total de los
votos positivos poco más del 25% del
total de los votos positivos manifestó su
desacuerdo; a este porcentual le faltan los
cálculos de ausentismo, los cuales venían
en subida (Bonnet, 2008). El ciclo de
luchas de clases que enfrentaron la
ofensiva capitalista neoliberal de Menem
culminó en la insurrección social de
diciembre de 2001. En ellas no sólo se
provocaron la renuncia del presidente De
la Rúa sino también a cuanto sucesor se
presentara. El poder de Estado había
quedado pulverizado. En palabras de
Eduardo Duhalde “El país estaba acéfalo.
Era la anarquía” (Duhalde, 2007:39). “El
gran problema era contener la ira de la
gente en las calles” (Duhalde, 2007:112).
“Esa noche [de fuertes protestas contra el
presidente provisional Rodriguez Saá], el
secretario de Seguridad fue por horas el
único poder visible de la Argentina.
Álvarez resolvió comandar él mismo el
operativo en Plaza de Mayo y otros sitios
céntricos. El Estado era él” (Duhalde,
2007:41).
densidades nº 12 - mayo 2013

Como se dijo, aquella pulverización del
poder de estado demandaba su
reconstrucción y la política exterior (de
Duhalde y Kirchner) no podían ser ajenas
a esa reconstrucción. De ese modo, la
PEA se puso en función de la reconsti-
tución del poder estatal. El carácter de
crisis del conjunto de las relaciones
sociales quedó plasmado en la perspectiva
de Kirchner y de la totalidad de sus
políticas dirigidas a lograr que “ellos
vuelvan a sus casas”11. La situación impuso
que el estado reconociera las demandas de
la sociedad. Que tomara, por así decirlo,
medidas “defensivas” frente a aquella
sociedad movilizada.
A nivel de la política exterior, el
12
cuestionamiento social a la ofensiva
capitalista neoliberal se dirigió hacia las
relaciones que Argentina mantenía con
Estados Unidos y con los organismos de
crédito internacional, principalmente el
FMI, en tanto que personificaciones del
poder político y económico de la ofensiva
capitalista neoliberal.
Asimismo, aquel ciclo de luchas contra
esa ofensiva capitalista se reconocía en
otras luchas sociales de la región que
enfrentaban a la misma ofensiva capitalis-
ta. En ese sentido, si se producían
cambios en la PEA con EEUU y el FMI,
también debían contener modificaciones
respecto en las relaciones con la región.
Sintéticamente, se puede afirmar que
mientras que la política exterior de
Menem se realiza en un momento de
11. Carlos Pagni: “Dos jugadas de Cristina para sostener el modelo”, en La Nación virtual, Buenos Aires, 19/3/2012.
12. Los elementos que componen las demandas a la política neoliberal quedaron plasmadas en la consulta popular
realizada por la Autoconvocatoria No al ALCA realizada en 2003 cuyos resultados fueron entregados personalmente
a Néstor Kirchner en febrero de 2004 (véase Pascual, 2008; Pascual y Kan, 2011)
densidades nº 12 - mayo 2013
Rodrigo F. Pascual
ataque del capital sobre el trabajo, que
resultó en una exogeneización del
antagonismo de clase en tanto que
imposición del mercado mundial; la
política exterior de Kirchner se efectúa en
un momento de impugnación de aquella
modalidad de desarrollo capitalista. Las
diferencias se erigen sobre el modo en
que se resuelve el antagonismo entre
capital y trabajo a la salida de cada la crisis.
Así, mientras que en la resolución de la
crisis hiperinflacionaria manifestaba la
derrota de la estrategia distribucionista
abogada por la clase trabajadora; la salida
de la crisis de la convertibilidad supuso
una impugnación de las políticas
deflacionarias (de ajuste). Así, en la base
de la resolución de la crisis de 1989-1991
se halla un proceso de descomposición de
la clase trabajadora, mientras que en la
resolución de la crisis de la convertibili-
dad (1998-2001) se encuentra un proceso
de recomposición de la clase trabajadora.
De forma que las diferencias en las
relaciones de fuerza entre las clases es la
que explica la modalidad de la resolución
de esas crisis: exogeneización/ endoge-
neización.
Habiendo ya establecido que la salida de
la crisis de 2001 se presenta como opuesta
en relación a las correlaciones de fuerza
entre las clases fundamentales, avanzaré
en la exposición de la especificidad de la
política exterior de Duhalde – Kirchner.
4.1. La política exterior y la necesidad
de reconstruir la gobernabilidad: la
83
Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005

autonomía impuesta de Duhalde y apoyo en las negociaciones de la deuda

Kirchner
El gobierno de Duhalde sentó las bases
para la recomposición de las relaciones
13
sociales capitalistas . Asimismo, puso en
funcionamiento lo que serían los
lineamientos generales de la política
exterior kirchnernista. En este sentido, el
gobierno interino de Duhalde comenzó
las negociaciones de la deuda, las cuales
estuvieron a cargo del Ministro de
Economía Roberto Lavagna. Si bien
durante el gobierno de Duhalde no se
alcanzó un acuerdo con el FMI, en
cambio sí se logró el apoyo de Estados
Unidos y de Brasil.
La política exterior de “desalineamien-
to” también comenzó con Duhalde. Esto
se manifestó en la abstención de Argenti-
na contra Cuba en la Comisión de
Derechos Humanos de la ONU en 200214
y en el no envío de tropas a Afganistán e
Irak. Asimismo, ante el golpe de Estado
contra el gobierno de Chávez en
Venezuela, Argentina salió en repudio
junto con Brasil, mientras que Estados
Unidos, el FMI y España reconocieron al
gobierno emergente del golpe. Sin
embargo, ello no impidió que Argentina
se acercara a y tuviera buena recibida de
Washington que se manifestara en el
con el FMI. ¿A qué se debe esta aparente
contradicción?
Como se puede verificar, con Duhalde
se inauguró la política exterior pragmáti-
ca en las relaciones con el país del norte y
con los países de la región. Ese pragmatis-
mo se mostraba como una necesidad ante
la situación interna y estaba guiado por
los “tres objetivos básicos del gobierno:
fortalecer las instituciones, pacificar el país
y sentar las bases de un nuevo programa
económico y social” (Duhalde, 2007:18).
Con vista a estos tres objetivos, el
pragmatismo en las relaciones con
Estados Unidos y en la búsqueda de
apoyos regionales para conseguir apoyos
en las negociaciones con el FMI se
mostraban inherentemente necesarios.
Como se observa el pragmatismo en las
relaciones internacionales inaugurado
por Duhalde estaba determinado por el
ciclo de luchas que cuestionaron la
política de la exogeneización. Sin embar-
go, este pragmatismo era sólo un indicio,
puesto que ni las negociaciones con el
FMI, ni un nuevo tipo de relaciones con
EEUU y la región eran posibles de ser
instauradas desde la debilidad de un
gobierno provisional.
Más aun, luego de la masacre del puente

13. Su gobierno pudo administrar la devaluación sin que se cayera en un proceso inflacionario. Esto se explica porque
si bien la salida de la convertibilidad se produjo por las luchas sociales, no menos cierto es que los sectores asalariados
no fueron ni los principales protagonistas de esas luchas ni los más organizados. Precisamente, el ataque contra la
clase trabajadora se manifestó en una profunda desarticulación del poder sindical que articula la principal demanda
de los sectores ocupados: el salario. Asimismo, las altas tasas de desocupación eran índice de la imposibilidad de que
los reclamos salariales tuvieran posibilidad de emerger (Piva, 2009). En tal sentido, la devaluación de 2001 fue la más
exitosa de la historia argentina (Pascual, 2010).
14. Poco importa que este voto sea por el pragmatismo impuesto por las elecciones a realizarse en abril de ese año.
Precisamente, importa que esa acción fue realizada y se comprende a la luz de una sociedad que había cuestionado la
hegemonía menemista y, con ella, a su política exterior. Modificar el voto no era un simple guiño de Duhalde hacia su
candidato, sino una imposición del desarrollo del antagonismo social de clase.

84 densidades nº 12 - mayo 2013


Pueyrredón (26 de junio de 2002) -donde
dos militantes desocupados15 fueron
asesinados por la policía bonaerense- el
gobierno de Duhalde mostró toda su
fortaleza y debilidad. Fortaleza en tanto
que esa represión dio lugar a una incipien-
te reconfiguración de la protesta social,
comenzando un momento de repliegue
ante la amenaza y efectiva represión
estatal. Y debilidad en tanto que tuvo que
llamar a elecciones de modo adelantado
para descomprimir la crisis social. Ante
esta situación de debilidad estatal no se
podía fijar un acuerdo con los organismos
de crédito -aunque ello no supuso el no
pago de vencimientos de la deuda- ni
establecer políticas duraderas.
Sintéticamente, con Duhalde despuntó
una política exterior de “desalineamien-
to” que, aunque sea parcial, se presenta
como opuesta a la política exterior de
Menem. Este desalineamiento fue
impuesto por el modo en que se desenca-
denó la crisis de 2001: una fuerte
devaluación y el cese del pago de la deuda
impuesto por las luchas contra el ajuste.
El pragmatismo no fue el resultado de
un acto consciente del gobierno, sino que
se impuso por la lucha de clases. O dicho
más levemente, por la resistencia de los
sectores movilizados contra el ajuste
neoliberal. Más aun, esa política exterior,
que comienza a tomar signos de
autonomía respecto de los designios del
FMI y del país del norte, fue resultado de
aquella lucha.
En pocas palabras, el pragmatismo y la
15. Militantes del Movimiento de Desocupados de Guernica y Lanús, pertenecientes a la Coordinadora de
Trabajadores Desocupados Aníbal Verón.
densidades nº 12 - mayo 2013
Rodrigo F. Pascual
autonomía de la PEA Duhalde-Kirchner
son el modo de expresión de la resolución
del ciclo de las resistencias y luchas contra
la ofensiva capitalista neoliberal.
Recomponer la gobernabilidad suponía
asumir aquellas luchas como demandas
que debían ser articuladas por la política
estatal. Como no podía haber sido de otro
modo, la política exterior se puso en
función de la reconstrucción del poder de
estado y de las condiciones para la
acumulación.
A la salida del gobierno, Duhalde tenía
un 54% de imagen positiva (Duhalde,
2007). Asimismo, el llamado a elecciones
y la amenaza de la vuelta de Menem al
poder dieron lugar a que los sectores
movilizados de la sociedad mermaran la
crítica al estado y comenzaran a dirigir
estrategias de acercamiento o al menos de
no confrontación con el estado. Sin
embargo, esto no se produjo de modo
homogéneo. No obstante, recién con los
encuentros de Kirchner con parte de los
sectores movilizados fue posible un
proceso de reencauce de las luchas
sociales y recomposición del poder estatal
(Pascual, 2009b).
4.2. EEUU: default y gobernabilidad
regional
Si de la política exterior de Kirchner
tuviera que elegirse una variable que
permita identificarla como pragmática esa
es la relación con Estados Unidos. La
lectura de Washington de la crisis de 2001
era, esencialmente, política. Para la
administración de Bush solucionar el
85
Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005

default de la deuda era una condición sine
qua non para recomponer la gobernabili-
dad en Argentina. Más aun, post 11 de
septiembre la “agenda” de Estados
Unidos para América Latina quedaba
reducida a una cuestión de seguridad. O
dicho en otros términos, de gobernabili-
dad. Solucionar la crisis Argentina, desde
la perspectiva norteamericana (y brasile-
ra), tenía la función de proteger
políticamente a los países vecinos16.
El apoyo de Estados Unidos en las
negociaciones de la deuda estuvo
marcado por el ciclo de luchas contra el
capitalismo neoliberal. Precisamente,
esto no sólo se observa en el apoyo en las
negociaciones de la deuda, sino también
en el beneplácito norteamericano del rol
que Argentina cumplió en los problemas
17
regionales como estabilizador político
(Busso, 2006) tanto en las crisis bolivanas
entre 2002 a 2006, como de Ecuador de
2005 y en las que se sucedieron en los
países andinos entre 2007 y 2010.
Como se dijo, el apoyo de Estados
Unidos en las negociaciones de la deuda
comenzó con la administración de
Duhalde. Sin embargo, fue con Kirchner
que ese apoyo fue más contundente. Ello
se debía a que la potencia hegemónica
asumía que la recomposición del poder de
estado suponía una conexión con el
default18. No obstante, un acuerdo viable
necesitaba de un gobierno con capacidad
de imponerse. Si esa capacidad con
Kirchner era vista como incipiente, con
Duhalde se presentaba como casi nula. La
falta de legitimidad de origen y el breve
periodo en la Casa Rosada eran motivos
suficientes como para que el acuerdo con
el FMI no pudiera concretarse.
Por otra parte, salir del default suponía la
recomposición de relaciones monetarias
en Argentina. Para ello el FMI y EEUU
exigían la eliminación de las cuasi
monedas circulantes. Precisamente, las
relaciones sociales capitalistas se fundan
en la acumulación de capital, y sin
moneda esa acumulación es imposible.
Asimismo, la reconstitución de una
moneda única suponía la capacidad del
estado nacional de restablecer las
condiciones para la acumulación de
capital. La moneda única no sólo permite
la circulación de mercancías en un mismo
territorio, sino que sin moneda no hay
medida de valor, medio de circulación, ni
de atesoramiento, ni menos aún la
posibilidad de convertir ese dinero en
medio de pago y en dinero universal.
Asimismo, la eliminación de las cuasi

16. Anabella Busso (2006), especialista en las relaciones bilaterales entre Argentina y Estados Unidos, sostiene que el
apoyo en las negociaciones con el FMI se produjo en un contexto en el que por una parte el FMI había decidido no
rescatar más a países en default, junto a una nueva perspectiva en la política exterior norteamericana en que se
asumía que el estado debía recuperar su lugar preponderante frente a otros poderes. La diferencia en la explicación
que aquí se asume es que ese “contexto” no se toma como un hecho dado sino como el resultado de las luchas y
resistencias contra la ofensiva capitalista neoliberal.
17. “Nuestra prioridad en política exterior será la construcción de una América Latina políticamente estable,
próspera, unida, con bases en los ideales de democracia y de justicia social” (Néstor Kirchner: Discurso de Asunción
ante la Honorable Asamblea Legislativa, 25 de mayo de 2003).
18. Precisamente, la crisis de las relaciones de dominación establecidas durante la convertibilidad se expresaba de
modo fetichista en el default. La caída en cesación de pagos implicaba la imposibilidad del estado de imponer
políticas de ajuste.

86 densidades nº 12 - mayo 2013

 Rodrigo F. Pascual

monedas era índice de la capacidad del na se encuadra dentro de la política

estado nacional de subordinar a las
provincias y al conjunto social y estable-
cer un territorio de dominio y acumula-
ción. De modo que, eliminar las quasi
monedas era una condición necesaria para
salir del default19. Su eliminación era
índice de la reconstitución del poder esta-
tal y, por tanto, daba señales de capacidad
de pago.
Como se dijo, la estabilización social y
económica había sido comenzada por
Duhalde pero esa tarea sólo podía ser
completada por un gobierno que tuviera
legitimidad de origen y tiempo para
imponerse. Sin embargo, el gobierno de
Kirchner no contaba ni con mucho tiem-
po, ni con la suficiente legitimidad de
origen. Al menos no era eso lo que se
percibía en el comienzo de su gobierno .
20
En ese sentido, se comprende tanto la
dureza de las posiciones del FMI, así
como la propia posición del estado argen-
tino. Aun más, en esa situación de
debilidad del gobierno los apoyos de
Estados Unidos y Brasil fueron centrales
para la reconstitución del poder (legíti-
mo) mediada por las negociaciones con el
FMI.
En resumidas palabras, la política exte-
rior de Estados Unidos para con Argenti-
exterior post 11S donde se pone en el
centro cuestiones de seguridad. En tal
caso, la agenda de cooperación con la
Argentina se definió alrededor del
problema de garantizar la gobernabilidad
del país austral, así como la del conjunto
de los países de la región, que por cierto
no gozaban de mejor salud que la
Argentina. Como dicen Russell y
Tokatlian (2004:22) “Washington no podía
seguir desconociendo el torbellino socio-
21
político que sacudió la región” . Apoyar a
la Argentina era una especie de premio
por haber garantizado la gobernabilidad
post 2001. Como dicen los autores
mencionados (2004:22) “[I]gnorar a una
Argentina que había preservado la
democracia en horas tan difíciles hubiese
sido una pésima señal para el conjunto de
América Latina”. Pero ese premio debía
llegar a modo de fortalecimiento ante un
gobierno que, inicialmente débil, comen-
zaría a dar signos de empoderamiento a
través de su capacidad de gestionar la
desmovilización social. Gestión que
apuntaba a reencauzar la radicalidad de las
demandas en reclamos digeribles por las
relaciones sociales capitalistas (Pascual,
2009; Dinerstein, Contartese y
Deledicque, 2008; Ferreyra, Contartese y
22
Sopransi, 2010) .

19. “EEUU exige definiciones económicas en la Argentina”, Clarín, Buenos Aires, 27 de agosto de 2007.
20. Cabe recordar que Kirchner asumió con el 22% de los votos. Menem, candidato que había alcanzado el 25% de los
votos en la primera vuelta, había dimitido al ballotage privando a Kirchner de una posible victoria que superaría el
70% de los votos, según lo que publicaban las encuestas.
21. Debido al tema que se trata no se puede abordar la crítica a las lecturas imperantes de las Relaciones
Internacionales. Sin embargo, no puede dejar de mencionarse el modo en que aparece la lucha de clases en estos
análisis. En el caso de Tokatlian y Russell se lo indica como un “torbellino”. La lucha de clases es identificada con una
catástrofe natural, que no sólo es imprevisible, sino que por sobre todo es ajeno a las relaciones sociales humanas.
Para una crítica extensiva de este modo de aparición del conflicto de clase en el discurso de las ciencias sociales
tradicionales puede consultarse Zangaro (2011).
22. “EEUU ‘se está generando un proceso de confianza’ hacia la Argentina”, Clarín, Buenos Aires, 16 de octubre de

densidades nº 12 - mayo 2013 87

Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005

Se comprende, entonces, que lo que de Estados Unidos en los litigios y

guió a las relaciones con Estados Unidos
fue el pragmatismo de la recomposición
de la gobernabilidad. Reencauzar el
“torbellino” estaba por encima de cual-
quier diferencia ideológica entre los
gobiernos (Busso, 2006). Así lo describen
Russell y Tokatlian (2004:22): “el
mandatario argentino podía no compartir
la orientación política de la administración
de Bush, pero no estaba en condiciones de
comenzar una gestión sin un acuerdo con
los organismos multilaterales de crédito; un
default con estos organismos hubiera lleva-
do a la Argentina a profundizar tanto su
aislamiento internacional como su crisis
interna. Una mutua lógica pragmática,
más que una visión principista o ideológica,
de uno y otro lado, marcó el primer diálogo
23
entre Kirchner y Bush” .
Cabe destacar que el sostén del gobier-
no de Bush también se produjo al interior
de los países del G724. Allí, Estados
Unidos apoyó la posición de Argentina
en las negociaciones de las tarifas de las
empresas de servicios privatizadas
-principalmente las de origen francés,
españolas e italianas-, así como las
posiciones ante el FMI. Sin embargo, ello
no privó que hubieran presiones por parte
conflictos entre las empresas de origen
norteamericano y el estado argentino
(Busso, 2006).
Por otra parte, las relaciones con
Estados Unidos no fueron de pura
sintonía. Washington no acordaba ni con
el acercamiento de Argentina a Cuba, así
como tampoco en las relaciones que se
mantenían con el líder cocalero de
Bolivia, Evo Morales. En ese mismo
sentido, se miraba con desconfianza el
acercamiento que Argentina mantenía
con Venezuela. Sin embargo, tan pronto
como se manifestó el pragmatismo de
aquellas relaciones, y la recepción positiva
de las presiones ante los acercamientos
con Cuba, las tensiones menguaron
(Busso, 2006) .
25
En otro orden, si bien las negociaciones
del ALCA merecerían un capítulo aparte,
no obstante lo que se puede señalar que en
principio el ALCA nunca constituyó una
prioridad en la agenda comercial
norteamericana. Más aún, a lo largo de
todas las negociaciones del ALCA las
presiones provinieron, inicialmente, de
los países andinos, y posteriormente de
Argentina. Estas presiones desde el sur se
produjeron en el marco de la extensión

2003.
23.Por otra parte, el apoyo de la administración Bush para con la Argentina en las negociaciones de la deuda se
produce al interior de una concepción de que es necesario gobernar la globalización económico-financiera. La nueva
política exterior de Bush se posicionará frente al mundo no tanto como potencia política hegemónica, sino por sobre
todo como una potencia que busca reposicionar el poder de estado frente a “otros poderes” (Busso, 2006).
24. “Discusión y fuerte presión de EEUU en el directorio del FMI”, Clarín, Buenos Aires, 12 de septiembre de 2003.
Asimismo, pueden leerse las siguiente palabras de uno de los principales negociadores de la deuda, decía el ex
Ministro de Economía Roberto Lavagna, “[E]l papel de Estados Unidos fue muy positivo. Tuve varios diálogos con
John Snow y tanto él como el Subsecretario John Taylor y Horst Köler tuvieron un papel importante, decisivo”.
(Cita extraída de Busso, 2006:67).
25. “EEUU criticó la relación con Cuba y hubo un entredicho diplomático” y “Bush cita a Kirchner para hablar de la
deuda y de la relación con Cuba”, Clarín, Buenos Aires, 7 de enero de 2004. “EEUU ahora le baja el tono a las críticas
por la política hacia Cuba”, Clarín, Buenos Aires, 16 de enero de 2004.

88 densidades nº 12 - mayo 2013


del tratado de libre comercio entre
Estados Unidos y Canadá hacia México.
De modo que, inicialmente, la intensión
de los países mencionados era ser partes
del NAFTA. Asimismo, a lo largo de las
negociaciones, que fueron entre 1994 y
2005, las tensiones se mantuvieron en el
mismo orden: los países agroindustriales
como Argentina y Brasil sostuvieron una
posición contraria a los subsidios que
Estados Unidos otorga a sus producto-
res, aunque nunca lograron doblegar la
posición norteamericana. Por otra parte,
Estados Unidos ejerció múltiples presio-
nes en la sanción de leyes sobre propiedad
intelectual. Si bien, estos fueron dos
focos de conflicto permanente, recién
hacia 2001, en la Cumbre de Quebec,
estas incongruencias comenzaron a
trabar las negociaciones. Pero fue recién
en la Cumbre de Cancún de la OMC de
2003 donde, por los mismos motivos, se
estancaron las negociaciones de la OMC
y, simultáneamente, las del ALCA. En ese
sentido, la OMC entró en una meseta que
aún en 2013 no ha podido salir. Así,
Estados Unidos, previendo que el
estancamiento de la OMC se haría
extensivo hacia el ALCA, intentó un
encuentro previo a Monterrey en 2004
con Argentina y Brasil para lograr
acuerdos previos. Sin embargo, ese
encuentro terminó en un fracaso.
Cuando se efectuó la Cumbre de Mar del
Plata de 2005 el ALCA ya había sido
enterrado.
Ciertamente, en la no firma del ALCA
Argentina cumplió un rol protagónico.
Pero eso no generó ningún costo frente a
Estados Unidos. Una lectura frecuente
sostiene que esta oposición sin costos fue
densidades nº 12 - mayo 2013
Rodrigo F. Pascual
tal porque Estados Unidos tenía el foco
puesto en la Guerra de Irak. Esta
perspectiva antropocéntrica del Estado
es, insostenible. Si bien el ALCA no era
prioritario para Estados Unidos si lo era la
OMC. En tal caso, firmar el ALCA
habilitaba a presionar a la UE en las
negociaciones de la OMC. En este
sentido, un poco más realista es la mirada
que sostiene que esta oposición no
generó costos ya que para Estados
Unidos la firma del ALCA hubiera
incrementado su comercio exterior en
sólo un 5%. Aunque, no obstante, hubie-
ra sido de interés frente al crecimiento de
otros bloques regionales, así como ante
su creciente déficit comercial con otras
regiones. Sin embargo, la explicación
debe buscarse en otro ámbito. La efectiva
firma del ALCA, en un contexto de
luchas sociales contra la ofensiva capita-
lista neoliberal, como el que aún persistía
en 2005, hubiera ido en dirección de una
mayor profundización de esas luchas. El
ALCA venía a consagrar aquella ofensiva
a través de la imposición del mercado
mundial en todos los aspectos de la vida
social. En ese sentido, la firma del ALCA
hubiera encendido la mecha de una
bomba sin propietario. Dicho con otras
palabras, la no firma del ALCA fue un
costo que el capital debió pagar para
garantizar la gobernabilidad de la región.
El no al ALCA no fue tanto una
negativa protagonizada por los gobier-
nos, sino más bien representado por ellos.
De modo, que si Estados Unidos quería
garantizar la gobernabilidad de la región
debía pagar el costo de la no firma del
ALCA, así como los actos y gestos
“antiimperialistas” de Chávez, Kirchner y
89
Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005
en menor medida de Lula.
Por otra parte, a pesar de que Argentina
mantuvo una posición contraria en
cuestiones comerciales (como en el
ALCA y en la OMC), en lo que atañe a la
principal cuestión de la agenda interna-
cional de Estados Unidos conservó una
posición de alineamiento. Es cierto que
Argentina no envió tropas a Irak, y
mantuvo una posición contraria frente al
unilateralismo de aquellas invasiones.
Pero aún así nada impidió que Argentina
cumpliera un papel central en la agenda de
seguridad regional. Argentina y Brasil
tuvieron un papel de estabilizadores y
garantes de la gobernabilidad regional.
Papel que le estaba vedado a los Estados
Unidos dado el fuerte rechazo que
generaba su presencia.
En efecto, “desde una perspectiva general
las encuestas muestran que el 80% de los
latinoamericanos se manifestaron en
contra de la guerra y el sentimiento
antinorteamericano es sólo comparable al
existente en los ‘70” (Busso, 2006:28)26.
Ese rechazo se producía por la
identificación entre Estados Unidos y la
ofensiva capitalista neoliberal que,
precisamente, estaba siendo cuestionado
en América Latina. Más aún, ese rechazo
se producía en el momento en que EEUU
atacaba a Irak de modo unilateral, siendo
no pocos los sectores sociales que
identificaban esa guerra con la necesidad e
incapacidad de Estados Unidos de
sostener el neoliberalismo. La asunción
de América Latina de su propia agenda de
26. Véase André Oppenheimer: “Empezar a cicatrizar las heridas con la región”, en La Nación, Buenos Aires, 29 de
abril de 2003.
90
seguridad, en este sentido, poco tiene que
ver con la retirada de la región de Estados
Unidos por sus intereses en medio
oriente, y más con el desarrollo del
antagonismo social de clase en la región
(Pascual, 2012). Como indica Escudé
(2004), este veto a los Estados Unidos
constituye una novedad. Esta novedad,
cabe reiterarse, es el producto de las
luchas sociales en todo el continente
contra la ofensiva capitalista neoliberal
(Kan y Pascual, 2011).
Desde esta perspectiva, el envío de
cascos azules a Haití de manera conjunta
con Brasil y Chile fue una muestra del
nuevo rol que Argentina y los países de la
región cumplirían en la efectiva
estabilización de los conflictos del
subcontinente. Ese papel será, a partir del
conflicto entre el ejecutivo nacional de
Bolivia y los prefectos de la Media Luna,
relevado por la UNASUR y tomará un
carácter intergubernamental.
De aquí se puede concluir que no se
puede comprender cabalmente las
afirmaciones sobre ajustes en la política
exterior respecto de las relaciones con
Estados Unidos, como indica Busso
(2006), de corte y transición a un política
exterior autonómica como señala
Simonoff (2009), o de continuidad aun-
que con un discurso más digno como dice
Escudé (2012). Esta incomprensión se
debe a que miradas no logran captar el
corte que supuso la insurrección social de
2001 en Argentina. Precisamente, porque
no tienen en cuenta que las luchas sociales
densidades nº 12 - mayo 2013

contra la ofensiva capitalista fueron un
centrales en los cambios operados. Sólo a
través de los acontecimientos de 2001, se
puede decir que esos cambios y continui-
dades responden a una nueva modalidad
de conducción del antagonismo social de
clase. Una modalidad que hemos denomi-
nado endogenización del antagonismo
social de clase. A ese antagonismo
respondieron, entonces, las relaciones
bilaterales en cuestión. Dicho desde la
perspectiva del ex Canciller Rafael Bielsa:
“es un momento fantástico para Argentina.
Porque Estados Unidos no quiere que nada
se desmadre y se salga de su cauce”27. “En
este mismo sentido Aníbal Fernández
expresó ‘sería mentiroso decir que con Bush
nos fue mal’ reconociendo que Argentina
recibió de parte de EEUU un trato acorde
con el que el gobierno esperaba” (Busso,
2006:120). Se comprende así la afirma-
ción de Busso (2006:17): “los cambios se
evidencian en la política destinada a
instalar a nivel internacional que el pago de
la deuda no podía sofocar el proceso de
reactivación económica y generación del
empleo así como en la búsqueda del apoyo
latinoamericano a esta propuesta; mientras
los ajustes se hacen presentes en la
permanencia -aunque con alteraciones en
la regularidad- de los vínculos con
Washington y en la decisión de no declarar
el default a los organismos multilaterales de
crédito”.
4.3. Brasil y el pago de la deuda
Una segunda variable que permite
comprender el pragmatismo de la PEA de
Kirchner impuesto por las luchas contra
27. “Reportaje al Canciller Bielsa”, Clarín, Buenos Aires, 9 de febrero de 2004.
densidades nº 12 - mayo 2013
Rodrigo F. Pascual
la ofensiva capitalista neoliberal es la
relación con Brasil, la cual gozó del
mismo pragmatismo que las relaciones
con Estados Unidos.
El gobierno interino de Duhalde
mantuvo una relación cercana motivada
por la necesidad de encontrar apoyos en
las negociaciones de la deuda con el FMI.
Asimismo, Brasil necesitaba que Argenti-
na resolviera su crisis. En algún modo,
ello se debía a que, al igual que Estados
Unidos, se percibía la posibilidad de un
efecto “contagio” de la crisis. Por otra
parte, dada la interdependencia comer-
cial, Brasil demandaba soluciones
económicas.
Con el arribo al gobierno de Kirchner y
“Lula” da Silva se sucedieron acercamien-
tos que se cristalizaron en lo que se dio a
llamar el Consenso de Buenos Aires. Más
allá de la interpelación ideológica que
mantuvo la reunión -enfatizando su
oposición al Consenso de Washington-,
en esa reunión, como en el documento
emitido, se manifestaba la necesidad de
establecer nuevas relaciones entre los
países. Argentina y Brasil se necesitaban
mutuamente. La primera para afrontar su
crisis. El segundo para lograr mejores
posiciones en las negociaciones multila-
terales hemisféricas (ALCA) y globales
(OMC). Asimismo, Brasil también
necesitaba apoyo en las negociaciones
con el FMI. Sin embargo, las negociacio-
nes no se hicieron conjuntas y Argentina
logró mejores condiciones. Mientras que
Argentina acordó un superávit fiscal del
3%, Brasil lo hizo del 4%. Si bien las
91
Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005
presiones del FMI hacia Argentina
fueron por acordar el mismo superávit
fiscal que Brasil, la gravedad de la
situación Argentina era mayor y la
capacidad de imponer mayores exigencias
se veían constreñidas por aquella
situación. Naturalmente, el escenario de
gravedad argentino había sido impuesto
por la lucha contra la ofensiva neoliberal.
Dicho en pocas palabras, las mejores
condiciones para el pago de la deuda no se
debieron tanto a la habilidad de los
negociadores argentinos, como a la
necesidad que corría por detrás y
fortalecía a esas hábiles posiciones. En
juego de inversiones fetichistas la
necesidad devino virtud, y la debilidad se
presentó como fortaleza y la incapacidad
de pago en habilidad negociadora.
Precisamente, lo central en las negocia-
ciones de la deuda fue poner en claro que
Argentina podía pagar en la medida en
que pueda recuperarse de la crisis.
Profundizar la crisis era ir hacia el
desgobierno. Aun más, implicaba la
posibilidad de expandir la crisis sobre
otros países del cono sur. Dicho en
palabras del ex presidente Kirchner:
“[N]o pagaremos la deuda a costa del
hambre y la exclusión de millones de
argentinos, generando más pobreza y
aumento de la conflictividad social para
que el país vuelva a explotar. Sería bueno
que recuerden cuánto daban por sus
acreencias en el 2001, cuando gobierno,
instituciones, políticos, el país todo se caía”
(Mensaje Presidencial a la Honorable
Asamblea Legislativa, Buenos Aires, 1 de
marzo de 2004. El destacado es mío). El
mensaje era claro, Argentina pagaría su
deuda dentro de las condiciones impues-
92
tas por la crisis de 2001.
Por otra parte, como se indicó al inicio
de este trabajo, las relaciones con Brasil
supusieron cooperación en relación a la
negociación de la deuda y en las
negociaciones comerciales hemisféricas y
globales. Sin embargo, ello no supuso un
nuevo alineamiento de la Argentina. Las
tensiones en torno a cuestiones comer-
ciales al interior del MERCOSUR, así
como los conflictos sobre el liderazgo
regional se mantuvieron. No obstante, a
diferencia de la década anterior, Argenti-
na y Brasil operaron como apoyaturas
mutuas. La alianza estratégica, enunciada
por Taina (2007) y Bielsa (2006), fue
producto de la necesidad.
5. Conclusión: Kirchner, política
exterior y antagonismo social de clase y
autonomía
Como se ha dicho la política exterior de
(Duhalde) Kirchner estuvo en función de
la reconstrucción del poder estatal y de las
condiciones para la acumulación. Asimis-
mo, ese objetivo imponía la resolución del
pago de la deuda externa y para ello se
requería la eliminación de las quasi
monedas. A su vez, la devaluación de la
moneda puso al Estado ante un situación
de desconexión de los mercados financie-
ros y, visto desde la perspectiva de la
convertibilidad, produjo un desacople del
mercado nacional respecto del mercado
mundial. Esta escenario de “emergencia”
y debilidad estatal llevó a buscar apoyos
en Estados Unidos y Brasil para alcanzar
mejores condiciones en las negociaciones
con el FMI. Sin embargo, no faltaron los
momentos de enfrentamiento.
Asimismo, los cambios en la política
densidades nº 12 - mayo 2013

exterior los he interpretado como resulta-
dos de la resistencia contra la ofensiva
capitalista neoliberal, la cual dio lugar a la
emergencia de un modo de conducción
del antagonismo social que he denomina-
do endogeneización y que involucró al
conjunto de las políticas estatales.
Sin embargo, las interpretaciones que se
han realizado difieren de la aquí vertida.
Aquéllas son dependientes de modelos
teóricos apriorísticos que operan de
modo externo y de modo prescriptivo
28
frente a la realidad . Esos modelos pue-
den ser clasificados en, al menos, tres: 1)
aquellos que comprenden que respecto de
la política exterior menemista solo han
cambiado las formas; en esta perspectiva
el principal defensor es Carlos Escudé
(2012); 2) los/as que identifican
continuidades y rupturas; la principal
exponente de esta vertiente es Anabella
Busso (2006: 3) los que comprenden que
con Duhalde, pero esencialmente con
Kirchner (por su setentismo) se produjo
un corte en la política exterior del
alineamiento automático; en este frente
uno de los mayores defensores es
Alejandro Simonoff (2007:2010).
Asimismo, los exponentes de esta última
posición suelen tomar a la política
exterior de Alfonsín como su anteceden-
te inmediato29.
Como se dijo líneas arriba, estos autores
alcanzan estas conclusiones por medio de
un camino comparativo (extensivo) entre
las relaciones mantenidas, durante el
28. En ese sentido, Escudé (2012) comprende que su realismo periférico es una teoría normativa que se deriva de
experiencias históricas.
29. No obstante, no logran captar que el “giro realista” de Dante Caputo mantiene muchos de los elementos que
constituirán a la política exterior de Menem.
densidades nº 12 - mayo 2013
Rodrigo F. Pascual
menemismo y el kirchnerismo, entre
Argentina, Estados Unidos y el FMI
(aunque, en algunos casos, también con
las potencias hegemónicas mundiales).
Ciertamente, entre Escudé y Busso la
línea de separación es muy delgada. Esto
se debe a la elección de las variables que
toman como puntos de demarcación. Así
lo que para Escudé es esencial en la
política exterior de Argentina para Busso
también lo es. Sin embargo, lo que para el
primero constituye un mejor cambio en
las formas sin cambiar la sustancia de la
PEA, para Busso constituye un ajuste. En
definitiva, la PEA se mantiene sin cam-
bios sustantivos respecto de los noventa.
Dice Escudé (2012:10): “Ciertamente, las
políticas exteriores de la ‘era K’ se parecen
mucho más a las de los tiempos de Menem
que a las de Alfonsín. Aunque no las llamen
‘realismo periférico’, son un realismo
periférico, con una retórica más digna y
menos complaciente” (Escudé, 2012:10).
En ese sentido, para Escudé los
lineamientos generales de la PEA no se
han modificado. El autor menciona los
siguientes elementos para llegar a esta
afirmación: “la política exterior inaugura-
da en los ‘90 corrigió la tendencia de
gobiernos anteriores a confrontar en
demasía con las grandes potencias
occidentales. Y aunque hoy la retórica de la
política exterior es muy diferente de la de
aquella época, desde entonces la Argentina
es respetuosa del Tratado de No
Proliferación Nuclear, al que adhirió en
93
Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005
1995. No desarrolla misiles balísticos con
socios como Saddam Hussein, que es lo que
hizo Raúl Alfonsín. Mantiene firme el
reclamo de Malvinas pero sin romper
relaciones diplomáticas con el Reino
Unido, restablecidas en 1990. Como en los
‘90, converge con Occidente condenando el
terrorismo transnacional (en estos nuevos
tiempos a través de su crítica anual de Irán
en Naciones Unidas). Y en lo comercial
sigue sólidamente adherida al Mercosur,
que fue creado en 1991. Al igual que Néstor
Kirchner después, Menem nunca adhirió al
ALCA” (Escudé, 2012:10).
La delgada línea que separa a Busso de
Escudé radica en que para ella no se trata
sólo de retórica sino también de acciones:
acercamiento a países con los que Estados
Unidos confronta en lo político/
ideológico y en lo comercial. El caso
venezolano está en un punto medio,
puesto que mientras que confronta en lo
político/ideológico y mantuvo una fuerte
oposición al tratado del ALCA, no ha
habido tensiones comerciales respecto
del producto de mayor importancia para
ambos países: el petróleo. En el extremo
(de los países de la región) se halla la
relación con Cuba y las abstenciones en la
Comisión de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas. Asimismo, en relación
a las negociaciones del ALCA, no es
cierto que Argentina haya sido siempre
opositora. Más bien, si se observan los
trabajos de Busso desde 1994 hasta el
presente, se puede observar que recién
entre 1999 y 2002 se articula un sector
30. “Bielsa pide un comercio justo para poder pagar las deudas”, Clarín, Buenos Aires, 12 de septiembre de 2003.
31. “Por el agro, se frena la negociación del ALCA”, Clarín, Buenos Aires, 12 de enero de 2004.
94
opositor al ALCA, aunque sólo recién
después de 2002/2003 esa oposición logra
ser la hegemónica. En otras palabras,
mientras que durante el menemismo
hubo un continuo apoyo al ALCA,
durante la administración de la Alianza
hubo divergencias. Así, por un lado
estaban el Canciller Rodríguez Giavarini
y el ex presidente Fernando De la Rúa que
sostenían una posición favorable a la
profundización del MERCOSUR en
detrimento del ALCA, por el otro estaba
el ex Ministro de Economía Domingo
Cavallo que mantenía un firme apoyo al
proyecto del ALCA. Sin embargo, lo
cierto es que Argentina no fue opositora
de las bases del ALCA durante el
kirchnerismo sino de su forma. Las
presiones de Argentina y los dichos de su
Canciller Bielsa indican que se aceptaba el
ALCA en condiciones de “verdadero”
libre comercio30. Es decir, siempre que
EEUU eliminara los subsidios a los
agronegocios31.
Busso es dependiente del realismo
periférico en tanto que para ella lo
definitorio en la PEA es si se mantiene
alineada en las cuestiones centrales de la
agenda norteamericana. En ese sentido,
como ya se dijo, Argentina mantuvo
algunas posiciones divergentes, especial-
mente en relación a la invasión a Irak,
pero no fueron de oposición. El
desacuerdo fue más bien en relación a las
formas: el unilateralismo de la decisión
(Busso, 2006; Bielsa, 2006). Empero, en
las cuestiones de seguridad (terrorismo
densidades nº 12 - mayo 2013

global y regional, así como estabilidad
política regional) que constituye la priori-
dad de la agenda norteamericana para
América latina el alineamiento con la
Casa Blanca fue completo. De este modo,
Busso arriba a la conclusión de que le
PEA durante el período inicial del
kirchnerismo fue de ajustes.
Los elementos que Busso menciona
como de ajustes -es decir, confrontación
en las negociones del ALCA; default y
posiciones en las negociaciones de la
deuda externa, no envío de tropas a Irak,
así como el apoyo e inclinación en países
vistos como díscolos de la región– son
para Simonoff los que constituyen una
nueva modalidad de política exterior. Esa
clasificación también es deudora de una
definición a priori de autonomía. En tal
sentido, para el autor esa política que
Busso llama de ajuste es condición
suficiente para identificarla con el pasaje
del alineamiento automático a la autono-
mía heterodoxa, según se extrae de la
definición de Puig. Para Simonoff lo
definitorio parece estar al nivel ideológi-
co, en tal sentido destaca el setentismo de
Kirchner y de allí la identificación entre la
PEA de Kirchner y la propuesta de Puig.
Asimismo, ese rol de estabilizador y esa
búsqueda de apoyo en los países de la
región son comprendidas como un ad hoc
de la autonomía heterodoxa. En ese
sentido, la autonomía heterodoxa emerge
al interior de un proceso de interdepen-
dencia creciente y por tanto se combina
con la autonomía relacional, acorde a la
definición de Russell y Tokatlián (2002).
Naturalmente, debido a que el punto de
inicio de estos autores es prescriptivo y
externo a los hechos, dejan una laguna
densidades nº 12 - mayo 2013
Rodrigo F. Pascual
entre el fenómeno estudiado y los cam-
bios operados. No es que los autores
desconozcan que los cambios operados se
producen luego de la crisis de 2001. Más
aún, todos ellos concuerdan con que ese
“torbellino” no es más que una sociedad
movilizada contra la ofensiva capitalista,
aunque no sea este el lenguaje utilizado.
Sin embargo, ninguno de los autores
mencionados logra mostrar el vínculo
interno entre estos cambios/ ajustes/
continuidades con aquellas luchas
sociales.
Sólo, entonces, partiendo de la crisis y
su resolución en la devaluación como
resultado de aquellas luchas sociales es
que se pude comprender las continuida-
des y rupturas como expresión de
relaciones sociales antagónicas. Así, se
comprende que la PEA de Duhalde-
Kirchner está determinada por la
endogeneización de la lucha de clases, en
tanto que modo de resolución de la crisis
de la convertibilidad.
Dicho de otro modo, el pragmatismo
que dio lugar a políticas autonómicas fue
una imposición de la lucha contra la
ofensiva capitalista neoliberal. Un resul-
tado de la lucha de clases y no un
producto de la emergencia de una nueva
ideología, como parece desprenderse de
los análisis de Simonoff (2007, 2009,
2010), o del ascenso de gobiernos
progresistas abiertos a asumir una agenda
posneoliberal acorde a lo dicho por Emir
Sader (2009) y el ex canciller Rafael Bielsa
(2006).
Se puede concluir, pues, que la política
exterior mantiene rasgos autonómicos
como indica Julián Kan (2010). Precisa-
mente, estos no son productos de
95
Pragmatismo y autonomía en la política exterior de Néstor Kirchner 2002–2005
acciones conscientes de parte de los
gobernantes, sino el modo de existencia
del antagonismo social de clase (Kan y
Pascual, 2011). Más aun, tanto las
políticas de subordinación al mercado
mundial y a los organismos internaciona-
les de crédito durante los noventa como
las actuales políticas de confrontación y
negociación, así como el recupero de
mecanismos de disciplinamiento social
(como el control de la moneda) que
permitieron reconstituir el poder de
Estado cuestionado en las insurrecciones
sociales contra la ofensiva capitalista
neoliberal, fueron ejercicios del poder
soberano estatal. Que uno se dirija hacia
la exogeneización del antagonismo de
clase y el otro en dirección opuesta no
debe confundirse con pérdida de
soberanía. Más bien, debe llevar al análisis
del poder soberano como una forma de
relación social determinada por el
antagonismo social de clase.
La autonomía definida como heterodo-
xa, entonces, debe comprenderse como
resultado de la crisis capitalista de 2001
determinada por las luchas sociales contra
los ajustes deflacionarios. Esta crisis se
manifestó en la crisis de la deuda, en tanto
que uno de los mecanismos privilegiados
de conducción del antagonismo social
durante los noventa. Precisamente, esta
crisis de las relaciones de dominación y
explotación no sólo llevó a tomar
posiciones contrarias a las sostenidas por
los organismos internacionales y al
“desacople” del mercado mundial, sino
también a buscar apoyos internacionales.
En ese sentido, la autonomía relacional
está tan determinada por las luchas contra
el capitalismo neoliberal, como la que
96
dieron lugar a la emergencia de la
autonomía heterodoxa. Más aún, la
emergencia de esa autonomía heterodoxa
y relacional fue un fenómeno regional que
respondió al ciclo de luchas contra la
ofensiva capitalista neoliberal. La
excepcionalidad Argentina nuevamente
deviene una creación ideológica.
Por último, visto desde la perspectiva
aquí expuesta, mientras que la subordina-
ción al mercado mundial y a los
organismos de crédito internacional -que
en política exterior tomó la forma de
alineamiento automático- expresa la
exogeneización del antagonismo social de
clase, la autonomía es el modo de
existencia fetichista de la endogeneiza-
ción de ese mismo antagonismo social.
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densidades nº 12 - mayo 2013 99

Latinoamérica y sus desafíos: caso
concerniente a la delimitación
marítima entre la República del
Perú y la República de Chile
Magdalena Bas, Daniela Guerra y
Mónica Nieves
I. Relaciones bilaterales Perú-Chile: En este sentido, Perú reclama una vasta
breve presentación de antecedentes zona marítima como propia -espacio
La demanda presentada por el gobierno apreciado por su gran riqueza pesquera- el
de Perú ante la Corte Internacional de que Chile considera forma parte de alta
Justicia (CIJ), formalmente el “Caso mar. El origen del problema radica en la
concerniente a la delimitación marítima interpretación que cada uno de los
entre la República del Perú y la República Estados da a la denominada Declaración
de Chile”, refiere al establecimiento del de Santiago de 1952, inciso IV, párrafo
límite de las zonas marítimas en el segundo: “En el caso de territorio insular,
Océano Pacífico entre ambos países. la zona de 200 millas marinas se aplicará en
todo el contorno de la isla o grupo de islas.
Perú sostiene que este límite comienza
Si una isla o grupo de islas pertenecientes a
en un punto de la costa que se conoce
uno de los países declarantes estuviere a
como Punto de Concordia, definido por
menos de 200 millas marinas de la zona
el Tratado de Lima del 3 de junio de 1929.
marítima general que corresponde a otro de
En tanto Chile considera al llamado Hito
ellos, la zona marítima de esta isla o grupo
1 como el punto de partida de la demarca-
de islas quedará limitada por el paralelo del
ción fronteriza, fijado posteriormente
punto en que llega al mar la frontera
por el Acta de Lima del 5 de agosto 1930.
terrestre de los Estados respectivos.”

Magdalena Bas: Licenciada en Relaciones Internacionales y Doctora en Derecho y Ciencias Sociales,

Profesora Adscripta de Derecho Internacional Público, Universidad de la República (Uruguay).
Daniela Guerra: Licenciada en Relaciones Internacionales, Profesora Adscripta de Economía I – II,
Universidad de la República (Uruguay).
Mónica Nieves: Licenciada en Relaciones Internacionales, docente ayudante de Historia de las
Relaciones Internacionales, Universidad de la República (Uruguay).

densidades nº 12 - mayo 2013 101

Latinoamérica y sus desafíos: Caso concerniente a la delimitación marítima entre la República del Perú y la ...
Esta disposición es incluida con el fin de
resolver el estatuto de las islas ecuato-
rianas, entre otras la de Puná y Santa
Clara. Ante la inexistencia de islas en la
zona disputada entre Perú y Chile,
corresponde recurrir a las normas de
Derecho Internacional, dado que este
artículo se considera inaplicable al caso
entre ambos países.
Los primeros trazos en la fijación de
límites entre Perú y Chile
Hacia 1830 Chile, dueño del sistema
político más desarrollado en el contexto
regional y de una economía pujante, logra
frenar los primeros intentos hegemóni-
cos conjuntos de Perú y Bolivia para
quedarse con la costa del Pacífico.
La disputa con Perú y Bolivia por la línea
fronteriza del Norte chileno en el
desierto de Atacama, se agudiza cuando la
comercialización de los productos
zonales -guano y nitratos- comienza a ser
explotable comercialmente y a atraer
capitales. La abrogación unilateral de
Bolivia a uno de los tratados de 1878,
referidos a la Antofagasta boliviana,
acelera la crisis diplomática que acaba en
un conflicto armado. Promediando la
llamada Guerra del Pacífico, un gran
nacionalismo vuelca las fuerzas a favor del
Estado chileno, que con la paz se asegura
la expansión territorial y de yacimientos
minerales. La guerra que deja en Perú un
sentimiento de humillación nacional,
propicia el camino para que, en los
siguientes cincuenta años, se abra paso la
modernización política, social y econó-
mica.
El 20 de octubre de 1883 en Lima se
firma el tratado de paz y amistad
102
conocido como el Tratado de Ancón
entre Chile y Perú, poniendo definitivo
fin a una guerra sangrienta. El Artículo II
del tratado determina que Perú cede a
perpetuidad e incondicionalmente a
Chile el territorio de la provincia de
Tarapacá. En tanto, en el Artículo III
propone que las provincias de Tacna y
Arica deben seguir bajo dominio de Chile
por un plazo de diez años a partir de la
fecha de ratificación de ese acuerdo;
finalizado el plazo, debería someterse a
un plebiscito que decida la continuación
como parte del territorio chileno, o su
regreso a dominio peruano. Se estipula
además, que el Estado al que se
anexionaran estas provincias debe
compensar económicamente al otro.
Asimismo, a fin de determinar las
formalidades del futuro plebiscito, se
adhiere al tratado un Protocolo Especial,
el que definitivamente nunca será
ratificado.
Recién mediante el Memorándum de
abril 1898, Perú y Chile fijaron las
condiciones del plebiscito, las que
fracasaron nuevamente. Este prolongado
desacuerdo pone en riesgo la paz y
amistad propuestas en 1883.
La acción de la novel Sociedad de
Naciones es requerida para el arreglo de
este diferendo, ya que en 1920 Perú y
Bolivia le solicitan la revisión de los
tratados firmados con Chile. Dejando en
solitario a Bolivia, Perú acepta la
invitación unilateral de negociación
presentada por Chile. En esta instancia, se
evidencian las profundas discrepancias de
criterios al abordar el problema. De todas
maneras, pudieron coincidir en que el
arbitraje es el medio conciliatorio más
densidades nº 12 - mayo 2013
 Magdalena Bas, Daniela Guerra y Mónica Nieves

adecuado para ambos en pos de una ambos países desde 1929 a 2012:
solución pacífica para la controversia.
Año 1929 - 30
Finalmente, tras la invitación del
Mediante la firma del Tratado de Lima
gobierno de los Estados Unidos, se
de 1929 se fijan las fronteras terrestres
reúnen en Washington los plenipoten-
entre ambos países desde el punto de la
ciarios de Chile y Perú, dándose inicio a la
costa denominado Punto de Concordia.
Conferencia para alcanzar un acuerdo en
El 21 de agosto de 1930, como resultado
la situación de Tacna y Arica el 15 de mayo
de la labor de una Comisión Mixta de
de 1922. En julio se suscribieron en
Límites Perú-Chile se determina que el
consecuencia tres nuevos instrumentos:
hito de Concordia deberá situarse lo más
un Protocolo de Arbitraje, un Acta
próximo al mar a fin de fijar las fronteras.
complementaria y un Acta final,
En ese contexto, el Hito 1 se ubica a poco
acordando como árbitro a los Estados
más de 180 metros de la costa del Océano
Unidos.
Pacífico.
Bajo el gobierno de Calvin Coolidge el
fallo del árbitro confirma la tesis chilena Año 1947
de la procedencia del plebiscito Perú proclama la soberanía sobre los
determinando su realización. Para tal mares frente a su territorio y el borde
cometido se crea una Comisión Plebisci- continental adyacente a las costas
taria de tres miembros, uno por Chile, el continentales e insulares, sobre la base de
otro por Perú y un tercero para oficiar de la proyección de una línea paralela a 200
presidente designado por gobierno de los millas náuticas.
Estados Unidos.
Año 1952
La imposibilidad de concretar el
Ecuador, Chile y Perú se reúnen en
plebiscito dio paso a la solicitud de una
agosto en Santiago de Chile de la que
nueva actuación de los Estados Unidos,
emana la Declaración de Zona Marítima,
en esta ocasión mediante los buenos
en la que se establece el reconocimiento
oficios.
de las 200 millas náuticas de cada uno de
Inesperadamente, en noviembre de los Estados.
1926 durante la actuación del secretario
Esta Conferencia convocada por Chile,
de Estado Kellogg, se decide que Tacna y
tiene como principal objetivo acordar
Arica serán entregadas a Bolivia en
soluciones a los problemas resultantes de
condición de zona desmilitarizada a
la práctica pesquera predatoria en la caza
perpetuidad y puerto libre. Mientras,
de ballenas de la zona.
Chile se muestra con disposición a
considerar esta nueva situación, Perú se Año 1954
niega terminantemente. En diciembre, la creciente conflictivi-
A continuación se presenta una breve dad resultante de la reiterada transgresión
cronología comentada de los aconteci- de los acuerdos existentes, por parte de
mientos que marcaron las relaciones entre los pescadores artesanales zonales,

densidades nº 12 - mayo 2013 103

Latinoamérica y sus desafíos: Caso concerniente a la delimitación marítima entre la República del Perú y la ...
promueve que los mismos Estados
firmantes del Tratado de 1952 suscriban el
Convenio sobre Zona Especial Fronteri-
za.
En este acuerdo se establece una Zona
Especial a partir de las 12 millas desde la
costa y de 10 millas a cada lado del
paralelo, como límite marítimo entre
Perú y Chile.
Este convenio es complementario de los
acuerdos y resoluciones resultantes de la
actividad de la Conferencia sobre Explo-
tación y Conservación de las Riquezas
Marítimas del Pacífico Sur de 1952. Las
ratificaciones se realizan en primer lugar
por Perú mayo de 1955, seguido por
Ecuador en noviembre de 1964 y por
último Chile, en setiembre de 1967.
Año 1968 - 69
A fines de abril de 1968, los
representantes de Chile y Perú firman el
Acta para la instalación de marcas de
enfilación visibles desde el mar, fijando así
el paralelo de la frontera marítima
determinada por el Hito 1. La formaliza-
ción de los trabajos para tal fin, se dio en
agosto de 1969 con el Acta de la
Comisión Mixta chileno-peruana, órga-
no encargado además, de verificar la
posición del Hito 1 y señalar el límite
marítimo.
Año 1980
Durante la Tercera Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del
Mar de 1980, la Delegación del Perú
presenta su posición en relación a los
límites marítimos entre Estados con
costas adyacentes. Propone que a falta de
un convenio específico de delimitación
expresamente generado para la fijación
104
definitiva de los límites marítimos, y en
ausencia de circunstancias especiales y
derechos históricos reconocidas por las
partes, la regla general aplicable debe ser
la de la línea equidistante.
Durante el gobierno del Presidente
Alan García, su Canciller Allan Wagner,
formaliza ante el Canciller chileno, Jaime
del Valle, la postura peruana frente a la
controversia marítima. Como base de su
alegato, plantea la inexistencia de un
tratado específico sobre límites fronteri-
zos marítimos, por tanto se suscita una
circunstancia de particular injusticia para
con el Estado peruano, situación que es
consecuencia directa de la aplicación del
paralelo geográfico. El argumento se plas-
ma en el Memorándum del 23 de mayo de
1986. Básicamente consiste en sostener
que la línea del paralelo es resultado de
una fórmula circunstancial para evitar
incidentes específicos entre los pescado-
res artesanales que carecían de conoci-
mientos náuticos, por tanto en pos de
utilizar los límites como herramienta de
seguridad y de administración eficiente
de los recursos marítimos, la anterior
disposición es inadecuada y va en detri-
mento de los genuinos intereses
peruanos.
Año 1997
Chile ratifica la Convención de
Derecho del Mar (CONVEMAR).
Año 2000-2001
En consonancia, en setiembre Chile
deposita sus cartas náuticas en Naciones
Unidas fijando el paralelo 18º21'00'' como
frontera marítima con el Estado de Perú.
A comienzos de 2001, Perú actúa en
consecuencia y formaliza el no reconoci-
densidades nº 12 - mayo 2013

miento de ese límite frente a la misma
organización.
Año 2004
Perú propone formalmente a Chile un
plan de negociaciones a iniciar en un
plazo de 60 días a fin de dar solución a la
“controversia jurídica” sobre los límites
marítimos. A pesar de que en 2004 los
gobiernos de Perú y Chile se muestran
propicios a avanzar en la construcción de
una integración política y económica
bilateral durante la Cumbre del Grupo de
Río, la situación entre ambos vuelve a
tensarse un año después.
Año 2005
El Congreso peruano presenta un
proyecto de ley en el que se apuntala una
nueva discusión pública sobre la delimita-
ción marítima con Chile, ya que se
determinan las líneas de base de dominio
marítimo y su distancia en 200 millas
náuticas, utilizando la bisectriz en la zona
sur que limita con Chile.
En este sentido, la Ley 28.621 del
gobierno de Alejandro Toledo, denomi-
nada Ley de Líneas de Base del Dominio
marítimo del Perú, se aprueba y promulga
el 3 de noviembre. Se dispone así, que el
límite exterior peruano del sector sur de la
cartografía incluida en el Decreto
Supremo 047/2007-RE en la que se
apreciara la superposición de las zonas
marítimas proyectadas de los dos países
vecinos, constituyendo el área de casi
38.000 km2 en controversia.
Como contramedida, en el mes de
diciembre los gobiernos de Chile y
Ecuador ratifican los Tratados de 1952 y
1954.
densidades nº 12 - mayo 2013
Magdalena Bas, Daniela Guerra y Mónica Nieves
Año 2006
El Congreso de Chile aprueba un
proyecto de Ley que determina que el
paralelo del Hito 1 en el mar de Chile
constituye el inicio de la frontera
contigua al Estado de Perú, de la nueva
región que se crea: Arica-Parinacota.
Año 2007
Los primeros días de enero, la Cancille-
ría peruana hace llegar una nota de
protesta a su par chilena, contra el
proyecto de ley, por considerarlo contra-
rio a la letra del Tratado de Lima de 1929.
Hacia fines de mes, el propio Tribunal
Constitucional de Chile determina la
inconstitucionalidad del proyecto de ley
aprobado en el Parlamento, por entender
que establece nuevos límites con el
Estado de Perú.
En el mes de mayo, Perú inscribe ante
Naciones Unidas la Ley de Líneas de Base
del dominio marítimo del Perú, objetada
seguidamente por Chile ante la misma
organización. En abril del mismo año, se
conocen las líneas de base de la frontera
que Perú ratificó ante ONU y su posición
sobre los límites marítimos con Chile.
Asimismo, Perú oficializa una nueva
cartografía de su espacio marítimo en el
mes de agosto, la que es rechazada por el
gobierno chileno, considerándola un
obstáculo a una posible solución frente a
la larga reclamación de Bolivia en
consecución de su acceso al mar.
Durante el periodo de sesiones de la
Asamblea General de ONU de setiem-
bre, Perú comunica a Chile su determina-
ción de presentar ante la CIJ un litigio
sobre los asuntos limítrofes entre ambos.
A fines de diciembre, el gobierno peruano
105
Latinoamérica y sus desafíos: Caso concerniente a la delimitación marítima entre la República del Perú y la ...
decide la designación de su ex-Canciller
Allan Wagner como Agente diplomático
ante la Corte de la Haya.
Año 2008
Es un año bisagra en el conflicto. El 14
de enero el poder Ejecutivo peruano
presenta al Congreso con carácter de
urgencia, un proyecto de ley modificando
el límite de Tacna con los Estados de
Chile y Bolivia, determinando que tal
demarcación nace en el Punto de
Concordia.
Dos días más tarde, Perú presenta ante
la CIJ el “Caso concerniente a la
delimitación marítima entre la República
del Perú y Chile”1. El 31 de marzo, la CIJ
publica el cronograma del proceso.
Cumpliendo con las formalidades del
contencioso, se determina como fecha
límite para la presentación de la memoria
a cargo del gobierno peruano el día 20 de
marzo de 2009.
Año 2009
Cumpliendo con los plazos estipulados,
Perú presenta por medio de su Agente
Allan Wagner, la memoria en que expone
los elementos de hecho y Derecho en los
que el Gobierno fundamenta su demanda.
Año 2010
Chile presenta su contramemoria,
cumpliendo los plazos fijados por la CIJ.
En abril, el gobierno de Perú es
autorizado para enviar a la CIJ su
respuesta, que llega el 9 de noviembre,
dando posterior oportunidad a Chile para
1. Los aspectos jurídicos relativos al contencioso en la Corte Internacional de Justicia serán analizados con más
detenimiento en el punto II de este trabajo.
106
presentar su dúplica, la que es presentada
el 11 de julio de 2011.
En el mes de marzo de 2010, la CIJ fija
las fechas para la realización de audiencias
públicas.
Año 2012
El Agente Allan Wagner presenta al
inicio de la fase oral del litigio, los días 3 y
4 de diciembre, al equipo de juristas que
lidera el abogado francés Allain Pellet.
Por su parte, los días 6 y 7 mediante su
Agente Alberto van Klaveren y un grupo
de abogados, dirigidos por el australiano
James Crawford, Chile rebate los
alegatos de Perú.
La última participación en la fase oral
del contencioso por parte del Perú es el 11
de diciembre, instancia en la que Pellet y
Wagner solicitan a los jueces de la CIJ la
determinación del límite marítimo. El 14
Chile intervino por última vez.
La Cumbre de Jefes de Estado de Unión
de Naciones Suramericanas (UNASUR)
en Lima a fines de noviembre, ofrece un
escenario bastante particular de encuen-
tro bilateral entre los mandatarios de
ambos países. Tanto el Presidente Ollanta
Humala, como Sebastián Piñera,
expresaron la voluntad de acatamiento y
respeto a la resolución de la CIJ. Estas
manifestaciones refuerzan las señales ya
dadas en octubre durante la X Conferen-
cia de Ministros de Defensa de América
en Montevideo, tras la declaración
pública en la que ambos ministros de
Defensa se comprometen fehaciente-
densidades nº 12 - mayo 2013
 Magdalena Bas, Daniela Guerra y Mónica Nieves

mente a aceptar el fallo de La Haya.
II. Corte Internacional de Justicia:
Caso concerniente a la delimitación
marítima entre la República del Perú y
la República de Chile. Argumentos de
las partes frente a la actual demanda.
Principales argumentos de las partes y
etapas del proceso
Perú se presenta ante la CIJ el 16 de
enero de 2008, invocando el artículo
XXXI del Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)
del cual Perú y Chile son parte. El mismo
reconoce como obligatoria ipso facto la
Alan García, sin embargo Chile se había
negado sistemáticamente.
La memoria es presentada el 19 de
marzo de 2009, en ella Perú argumenta
que no existe ningún tratado con Chile
que establezca el límite marítimo entre
ambos Estados. Por tanto, solicita a la CIJ
fije la frontera mediante una línea
equidistante a las líneas de base de los dos
Estados a partir del Punto de Concordia
3
(18º 21’ 08” de latitud sur) . En este
sentido, se apoya en la costumbre
internacional recogida por el artículo 15
4
de la CONVEMAR , aplicable para los
Estados no parte de dicha convención .
5

jurisdicción de la CIJ en todas las contro-

versias de orden jurídico que versen sobre
“Cualquier cuestión de Derecho Interna-
cional” (literal b, aplicable en este caso
concreto)2.
En su demanda contra Chile, del 16 de
enero de 2008, Perú solicita se delimite la
frontera marítima entre ambos Estados
en el Océano Pacífico a partir de un punto
en la costa denominado Concordia, y se
reconozca bajo su soberanía un “triángu-
lo exterior” (aproximadamente 28.000
km2) ubicado dentro del límite de las 200
millas marinas contadas desde su costa,
pero que Chile considera alta mar.
Asimismo destaca que había intentado
mantener negociaciones con Perú desde
1986 durante la primera presidencia de
El artículo 15 de la CONVEMAR
establece que: “Cuando las costas de dos
Estados sean adyacentes o se hallen situadas
frente a frente, ninguno de dichos Estados
tendrá derecho, salvo acuerdo en contrario,
a extender su mar territorial mas allá de
una línea media cuyos puntos sean equidis-
tantes de los puntos más próximos de las
líneas de base a partir de las cuales se mida
la anchura del mar territorial de cada uno
de esos Estados. No obstante, esta disposi-
ción no será aplicable cuando, por la
existencia de derechos históricos o por otras
circunstancias especiales, sea necesario
delimitar el mar territorial de ambos
Estados en otra forma.”
La contramemoria de Chile, presentada
el 9 de marzo de 2010, discrepa con los

2. Es de destacar que tres Estados solicitan acceder a las actuaciones del caso: Colombia, Ecuador y Bolivia, de
conformidad al artículo 63 numeral 1 del Estatuto de la CIJ.
3. De acuerdo al Tratado de Lima de 1929 entre Chile y Perú, tomado por la Ley de líneas de base del dominio marítimo
de Perú (Nro. 28.621) del 3 de noviembre de 2005 y la cartografía incluida en el Decreto Supremo 047/2007-RE.
4. Chile es parte de la CONVEMAR desde el 25 de agosto de 1997, no así Perú.
5. A los tratados se les atribuye tres efectos en relación a la costumbre internacional: efecto declarativo (el tratado
manifiesta por escrito una norma consuetudinaria preexistente y en vigor), efecto cristalizador (el tratado recoge una
costumbre que se encuentra en formación) y efecto generador (la convención constituye el punto de inicio de una
costumbre internacional en función de la práctica de los Estados no partes).

densidades nº 12 - mayo 2013 107

Latinoamérica y sus desafíos: Caso concerniente a la delimitación marítima entre la República del Perú y la ...

argumentos de Perú al entender que los La etapa de alegatos orales se desarrolla

Tratados de 1952 (Declaración de Zona
Marítima o Declaración de Santiago) y
1954 (Convenio sobre Zona Especial
Fronteriza) entre Perú, Chile y Ecuador,
establecen el límite marítimo Perú-Chile
en base al paralelo que pasa por el punto
en que la frontera terrestre llega al mar
denominado Hito 1 (18º 21’ 03” de
latitud sur)6. Complementan su posición
las dos actas de 1968 y 1969 en las cuales
una Comisión Mixta determina la
ubicación de torres de enfilación en el
citado paralelo.
A posteriori, Perú presenta la réplica, el
9 de noviembre de 2010, argumentando
que si bien los Tratados de 1952 y 1954
versan sobre aspectos comerciales y
pesqueros, no establecen un límite
marítimo a otros efectos.
La dúplica chilena7 reitera la vigencia de
los mencionados tratados, entendiendo
que el punto desde donde se mide la
frontera marítima y el triángulo exterior,
son temas que se encuentran supeditados
a la existencia de los acuerdos que Perú
desconoce como tratados que fijan la
frontera marítima entre ambos Estados.
Asimismo, plantea la existencia de una
práctica entre ambos países que se
mantuvo incontestada por cerca de 50
años puesto que el tema no se plantea
formalmente hasta la década del 2000 .
8 inexistencia de acuerdos que regulen la
entre el 3 y 14 de diciembre de 2012, en
dos rondas de presentaciones, luego de las
cuales la CIJ dictará sentencia a fines del
primer semestre de 2013. A continuación
se analizarán dos casos jurisprudenciales
recientes que plantean la misma temática,
uno ante al CIJ y otro ante el Tribunal
Internacional de Derecho del Mar
(TIDM), a los efectos de poder determi-
nar ciertos lineamientos que podrán estar
presentes en el futuro fallo del caso bajo
estudio.
Jurisprudencia internacional en la
materia
CIJ: Diferendo territorial y marítimo
(Nicaragua con Colombia). Fallo sobre el
fondo de 19 de noviembre 2012.
El 6 de diciembre de 2001, Nicaragua se
presenta ante la CIJ solicitando se
reconociera su soberanía sobre el
Archipiélago colombiano de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina y los siete
cayos adyacentes; y la delimitación de los
espacios marítimos mediante una línea
media equidistante de las costas de
Nicaragua y Colombia. La competencia
de la CIJ es invocada en base al artículo
XXXI del Pacto de Bogotá (ver apartado
IV.1)9.
Colombia por su parte, cuestiona la
materia, en base al Tratado Esguerra-

6. Entre el Punto de Concordia y el Hito 1 hay 220 metros de distancia.

7. Presentada el 11 de julio de 2011.
8. El 10 de setiembre de 2004 el Ministro de Relaciones Exteriores de Chile envía una nota a su par en Perú cerrando
todo intento de negociación sobre los límites controvertidos.
9. El 5 de diciembre de 2001 Colombia retira su declaración de aceptación de la jurisdicción obligatoria de la CIJ,
previamente a la presentación de la demanda de Nicaragua. Esto lleva a Colombia a presentar excepciones
preliminares. En el fallo sobre las mismas (13 de diciembre de 2007), la CIJ entiende que es competente para resolver
la controversia presentada.

108 densidades nº 12 - mayo 2013

 Magdalena Bas, Daniela Guerra y Mónica Nieves

Bárcenas (1928) que, a su entender, respecto al Archipiélago San Andrés,

establece la frontera marítima siguiendo Providencia y Santa Catalina y los siete
el meridiano 82 y da lugar a un comporta- cayos adyacentes. De conformidad con la
miento posterior de las partes vinculado a delimitación del Tratado Esguerra-
temas de pesca y patrullaje. Dado que Bárcenas respecto a las islas, dichos
Colombia no es parte de la CONVE- territorios insulares se encuentran bajo
MAR10, las partes acuerdan aplicar la soberanía colombiana.
costumbre internacional recogida en al
TIDM: Disputa relativa a la delimita-
jurisprudencia de la CIJ, el TIDM y otros
ción de la frontera marítima entre
tribunales internacionales, teniendo en
Bangladesh y Myanmar en la Bahía de
cuenta que muchas de las disposiciones de
Bengala (Caso Nro. 16). Sentencia de 14
la CONVEMAR reflejan normas
de marzo de 2012
consuetudinarias internacionales.
De conformidad con el Anexo VI de la
En su fallo sobre el fondo del asunto, la
CONVEMAR y las declaraciones
CIJ manifiesta que no hay indicios claros
unilaterales respecto al artículo 287 de
que el tratado de 1928 fije la frontera
dicha convención, el 14 de diciembre de
marítima Nicaragua-Colombia, recor-
2009 Bangladesh presenta una demanda
dando lo dicho en su Fallo del 8 de
ante el TIDM contra Myanmar, solicitan-
octubre 2007 sobre la controversia
do la delimitación del mar territorial,
territorial y marítima entre Nicaragua y
zona económica exclusiva y plataforma
Honduras en el Mar del Caribe: “los
continental en la Bahía de Bengala11,
elementos de prueba que certifican la
incluyendo la parte de la plataforma
existencia de un acuerdo tácito debían ser
continental que excede las 200 millas
convincentes. El establecimiento de una
náuticas.
frontera marítima permanente es una
cuestión de gran importancia, y un acuerdo El demandante funda su pretensión en
no debe presumirse fácilmente.” (Abello las disposiciones de las Minutas de
Galvis: 2012, p. 320 – 321). entendimiento de 197412 y ratificadas en
2008, constituyendo un acuerdo vincu-
Por tanto, determina la delimitación de
lante de conformidad con el artículo 15 de
la frontera marítima a través de una línea
la CONVEMAR (Delimitación del mar
media provisional, esto es, una línea
territorial entre Estados con costas
ubicada a igual distancia de las costas
adyacentes o situadas frente a frente).
enfrentadas de los dos Estados, ganando
Nicaragua el 40% del dominio marítimo Myanmar niega la obligatoriedad de
que poseía Colombia. A su vez, el fallo no dichos minutos y la consecuente
hace lugar a la solicitud de Nicaragua existencia de una práctica obligatoria por

10. Nicaragua la ratificó el 3 de mayo de 2000.

11. Este constituye el primer caso en que el TIDM establece la frontera marítima entre dos Estados.
12. Las Minutas de entendimiento de 1974 fueron acordadas entre Bangladesh y Birmania (Estado predecesor de
Myanmar).

densidades nº 12 - mayo 2013 109

Latinoamérica y sus desafíos: Caso concerniente a la delimitación marítima entre la República del Perú y la ...
parte de ambos Estados, e indica que las
mismas no fueron firmadas por personas
con capacidad de obligar al Estado. Frente
a este argumento, Bangladesh, opina que
opera el estoppel13, puesto que desde 1974
Myanmar ha gozado de los beneficios de
tener una frontera marítima firme. En
consecuencia pierde el derecho de alegar
la nulidad del tratado.
En su fallo del 14 de marzo de 2012, el
TIDM determina que las Minutas de 1974
no conforman un acuerdo obligatorio
que permita la no aplicación de línea
media prevista en el artículo 15 de la
CONVEMAR, tampoco se constata la
existencia de un acuerdo tácito, y no se
cumplen los requisitos del estoppel. Por
ende, a fin de asegurar una solución
equitativa, define la delimitación del mar
territorial por la línea media cuyos puntos
sean equidistantes de las costas de ambos
Estados, conforme al artículo 15.
Resulta de aplicación el mismo criterio
de la equidistancia para la zona económica
exclusiva y la plataforma continental, así
como la plataforma continental que se
extiende más allá de las 200 millas, la cual
es reconocida por el Tribunal (sin
perjuicio del derecho de las partes en
función del artículo 76 apartado 8 de la
CONVEMAR).
III. Ampliando la mirada del proble-
ma en cuestión.
Aspectos económicos: crecimiento,
comercio y energía
Complementando lo anteriormente
presentado, es pertinente analizar
13. Artículo 45 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados entre Estados.
110
algunos temas destacados que hacen a las
relaciones entre los países enfrentados en
la demanda y su rol en la región.
El Fondo Monetario Internacional
(FMI) en un informe de 2013 presenta a
Perú como La estrella económica de
America Latina. En la reciente evaluación
de la economía peruana, el departamento
del Hemisferio Occidental del FMI
señala que “(t)ras una década de
crecimiento sin precedentes, la economía de
Perú ha conservado su dinamismo y
resistencia a pesar de la persistente
incertidumbre mundial, gracias a sólidos
fundamentos económicos, términos de
intercambio favorables y una acertada
gestión de las políticas”. Según el informe
presentado el país se ha convertido “en
una de las economías de crecimiento más
pujante y más estables de América Latina.
En el período 2002–12, la economía
peruana casi duplicó su tamaño, el PIB real
creció a una tasa anual media de 6⅓ % (el
promedio más alto de crecimiento en un
período de 10 años en la historia del Perú) y
el promedio de inflación anual se redujo a
2¾% (el más bajo de la región)”.
Según esta organización internacional,
“(e)n el caso de Chile el organismo
proyectó un crecimiento de 4,9% para el
Producto Interno Bruto (PIB) este año y
de 4,6% el 2014. En su última estimación
de octubre (2012) el FMI había proyectado
un aumento de 4,4% para este año. La
economía chilena creció…” finalmente
“… un 5,6% el año pasado (2012)” (La
Tercera, 2013).
Ambas economías se han destacado
densidades nº 12 - mayo 2013

recientemente en el escenario regional
con un fuerte crecimiento como presen-
tan dichos informes. El mismo organis-
mo prevé que la inflación en Sudamérica
tendrá una leve reducción en el 2013, y
Perú junto con Chile tendrá la tasa más
baja de la región (3%).
Las principales actividades económicas
de Perú son la agricultura de exportación,
la pesca (primer productor mundial de
harina de pescado), la minería, las
manufacturas de productos primariosy el
turismo. En el caso de Chile, se destacan
la minería, la pesca (segundo productor
mundial de harina de pescado), la
agroindustria, la ganadería, y el turismo.
Para sostener e impulsar este crecimien-
to económico, un elemento central es el
abastecimiento energético. Chile importa
gran parte de lo que constituye su matriz
energética. Al no poseer recursos no
renovables suficientes, un dato significa-
tivo es la importación del 53% del gas
natural que consume desde su vecino
Argentina. Las principales fuentes de
energía de Perú son termoeléctricas e
hidroeléctricas.
Como fue presentado, el diferendo
entre ambos países empaña el crecimiento
económico destacado en ambas econo-
mías. Asimismo, el conflicto planteado
tiene una arista económica, puesto que la
competencia entre ambas economías se
evidencia claramente en el desarrollo de la
actividad pesquera. La administración de
la zona económica define la explotación
pesquera para ambos países. Son
productores mundiales de importancia
no solo por lo que representa para el PBI
de cada uno sino por el empleo que
generan.
densidades nº 12 - mayo 2013
Magdalena Bas, Daniela Guerra y Mónica Nieves
Otro punto de interés que puso el
conflicto en evidencia es la dependencia
energética y como estas economías se
posicionan ante sus tasas de crecimiento
que llevan una década. De hecho, a nivel
regional, y en el marco de la UNASUR
principalmente, se ha incorporado a la
agenda de cada país la necesidad de
coordinar esfuerzos en materia energéti-
ca.
Se conoce la iniciativa para la creación en
un Gasoducto Latinoamericano
propuesto en 2005 por Chile que
beneficie a los países importadores de la
región (Chile, Uruguay, Brasil, Argenti-
na, Paraguay). Los países latinoamerica-
nos productores son Perú, Venezuela y
Bolivia. A lo que se sumo la propuesta de
un Anillo Energético del Sur (AES). El
AES es una propuesta intergubernamen-
tal de los países del Cono Sur de América
Latina para asegurar el abastecimiento de
gas natural en una primera etapa a
Argentina, Chile, Brasil, Perú y Uruguay,
y luego a Bolivia y Paraguay. El proyecto
se desarrollará de la siguiente manera: “El
gas peruano provendría del reservorio de
Camisea, y luego de atravesar 1.200 Km.
llegaría al norte de Chile. Allí se conectaría
con los gasoductos de exportación ‘argenti-
nos’ Gas-Atacama (propiedad de CMS
Energy y de Repsol YPF a través de Astra y
Pluspetrol) y Norandino (propiedad de
Techint y Tractebel), éste último operado
por la Trasportadora de Gas del Norte
(TGN: propiedad de Soldati, Techint,
Total y CMS Energy).
Por medio del Subsistema Norte se
transportaría el fluido a los principales
núcleos urbanos del centro y este de
Argentina, y mediante los gasoductos
111
Latinoamérica y sus desafíos: Caso concerniente a la delimitación marítima entre la República del Perú y la ...

Petrouruguay (propiedad de Soldati) y visto exacerbado desde los medios y a

Uruguayania (propiedad de Soldati,
Techint, Total y CMS Energy) a Uruguay y
Brasil, respectivamente. También se
vislumbra que parte del gas destinado a
Brasil, puede ser transportado desde el
gasoducto Norandino hasta el gasoducto
troncal Norte (o un paralelo al mismo que
se construyera), operado por TGN, hacia
Bolivia, donde a través de la red boliviana
se transportaría hacia Brasil” (Solís de
Ovando y Larraín 2005, 9 - 10).
Sumado a los diferendos existentes
entre otros países de la región, en el marco
del conflicto Perú-Chile han quedado
suspendidas las reuniones vinculas al
tema y de esta manera la posibilidad de
avanzar en la coordinación y gestión de
los proyectos en el corto plazo.
Desde la perspectiva comercial, el hecho
que se plantee el diferendo desestimula al
sector empresarial de ambos Estados, más
teniendo en cuenta buenas perspectivas
para el inversor que encuentra en su
vecino inmediato una economía en alza.
Sin duda, la estrategia comercial que han
llevado adelante para diversificar sus
mercados les ha servido para ofrecer
oportunidades de negocios, principal-
mente con la Unión Europea (UE) y
China, mercados que constituyen los
principales socios comerciales de ambos
países.
No es la primera vez en la historia de
ambos países, que los intereses empresa-
riales se enfrentan, vasta recordar la
guerra del salitre. El conflicto actual se ha
través de manifestaciones de corte
nacionalistas que circularon reciente-
mente lo que no favorece al ambiente para
los negocios ni a un acercamiento
cooperativo entre ambos.
Las instancias institucionales regionales
En el caso bajo estudio, Perú y Chile son
parte de diversas instancias regionales y/o
de integración, como ser la Asociación
Latinoamericana de Integración
(ALADI), la UNASUR, Estados
Asociados del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR), y más recientemente,
forman parte de la Comunidad de
Estados de Latinoamericanos y Caribe-
ños (CELAC). Cualquiera de estos
ámbitos puede propiciar y/u operar como
instancias que permitan resolver un
conflicto por medios no jurisdiccionales,
como ser la negociación.
Sin embargo, el conflicto no fue
planteado en ninguno de estos ámbitos,
optando Perú por presentar el caso ante la
CIJ, un foro jurisdiccional e internacio-
nal, no regional. Asimismo, poca ha sido
la participación de los miembros de las
instancias regionales anteriormente
mencionadas, al momento de tender
redes que permitieran la concreción de un
acuerdo. Situación que entraña el peligro
de “terminar provocando el costo no
querido del aflojamiento o disolución de las
lealtades y confianzas recíprocas que son la
base cultural de la integración” (Caetano
2006/2007, 60)14.

14. Si bien el artículo de Caetano refiere al conflicto entre Uruguay y Argentina vinculado al deber de informar en el
Estatuto del Río Uruguay (CIJ, 2010), sus ideas son perfectamente aplicables a la situación bajo análisis.

112 densidades nº 12 - mayo 2013


Actores en segunda línea: Ecuador y
Bolivia frente al conflicto
Finalmente, cabe destacar a dos actores
en segunda línea: Ecuador y Bolivia.
Bolivia, se involucra desde una vieja
reivindicación de conseguir la salida al
mar y por ser uno de los principales
proveedores de gas natural a la región
potencialmente. Ecuador, por su parte,
sigue atentamente el veredicto de la corte
en la definición de los límites marítimos
tras el acuerdo logrado con Perú en 2011.
Por lo antedicho, el conflicto planteado
merece un análisis interdisciplinario que
conviene la mirada histórica, económica y
desde el derecho internacional público,
en un primer intento de plantear una
visión ampliada del problema y como los
países de la región se ven involucrados
indirectamente.
IV. Reflexiones primarias
A lo largo del presente artículo se buscó
aportar al debate académico sobre la
contienda limítrofe entre Chile y Perú,
que será resuelta por la CIJ a fines del
primer semestre de 2013. El análisis
incluyó una mirada interdisciplinaria
necesaria para la real comprensión de los
hechos en las Relaciones Internacionales.
Se adoptó un análisis desde la
perspectiva de la corriente historiográfica
de Dourosselle y Renouvin, prestando
especial atención a las “fuerzas profun-
das”. Las autoras consideran que en este
abordaje en particular, no debe apartarse
ningún aspecto de la realidad internacio-
15. En función de esta conclusión, al no existir tratado que regule la materia, no es de análisis de este artículo la
inexistencia de jerarquía entre las fuentes formales del Derecho Internacional, mencionadas por el artículo 38 del
Estatuto de la CIJ (en el caso bajo estudio: tratados y costumbre internacional).
densidades nº 12 - mayo 2013
Magdalena Bas, Daniela Guerra y Mónica Nieves
nal, ni supeditar ningún factor a los
demás. En tal sentido, este enfoque
permite sopesar los aspectos históricos,
jurídicos y económico-políticos a fin de
presentar el caso de estudio desde una
perspectiva más amplia y esclarecedora.
El repaso de los principales hechos que
marcaron las relaciones bilaterales de los
países permitió presentar el marco actual
del conflicto que presentamos en una
cronología comentada al inicio de este
trabajo y se espera que sirva de base para
futuros estudios.
En lo que respecta al fallo de la CIJ, sin
ánimo de hacer futurología, a continua-
ción se analizarán algunos de los posibles
lineamientos en base a los cuales la CIJ
fallará, en base al análisis de los documen-
tos presentados por las partes en conflic-
to y la jurisprudencia examinada en el
punto II.
Del análisis realizado, las autoras de este
trabajo entienden que no surge con
claridad la existencia de un acuerdo
relativo a la frontera marítima entre
ambos países, puesto que los tratados de
1952 y 1954 y las actas de 1968 y 1969
refieren a temas comerciales y de pesca.
Teniendo en cuenta la anterior jurispru-
dencia de la CIJ y el TIDM, la existencia
de un acuerdo tácito requiere pruebas
contundentes las cuales no están
presentes en el caso bajo estudio .
15
Por tanto es esperable que la CIJ
resuelva en base a la aplicación de la
costumbre internacional recogida en la
113
Latinoamérica y sus desafíos: Caso concerniente a la delimitación marítima entre la República del Perú y la ...

CONVEMAR y reconocida en su Para la región el conflicto interpela

jurisprudencia y la del TIDM, optando
por la delimitación de la frontera
marítima Perú-Chile en base al criterio de
la equidistancia. Asimismo, esta idea es
acorde la tradición de la CIJ en los
últimos años de emitir fallos salomóni-
cos16 y de esta forma poner paños fríos a la
relación entre ambos Estados.
En lo que respecta a la solicitud de Perú
relativa a la zona denominada “triángulo
externo”, es esperable que la CIJ
reconozca la soberanía peruana, hecho
que no genera grandes consecuencias para
Chile ya que lo considera parte de
altamar.
Por último, en lo que refiere a temas
económicos, el hecho de que ambas
economías mantengan las tasas de
crecimiento proyectadas, y el logro de
solucionar el conflicto significa una
oportunidad para avanzar en la integra-
ción de ambos países y posicionarse como
posibles líderes del desarrollo económico
en América Latina17.
En declaraciones realizada a los medios
el Ministro de Economía chileno Pablo
Longueira, explica que el reto de ambos
países será avanzar en una agenda de
trabajo común después de emitido el fallo
de la CIJ por el diferendo “y, cualquiera
que sea el fallo, está claro que ambos países
18
tienen un camino común” .
sobre los avances futuros, más allá de las
coordinaciones políticas de los proyectos
regionales vinculados a infraestructura y
energía, considerados estratégicos para el
desarrollo de América Latina. Asimismo,
invita a reflexionar sobre la institucionali-
dad que acompaña los procesos
regionales y su rol al momento de los
conflictos entre vecinos, mientras, a
kilómetros de distancia, se decida en La
Haya.
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16. Ejemplos recientes: Diferendo territorial y marítimo (Nicaragua c. Colombia). Fallo de 19 de noviembre 2012;
Causa relativa a las plantas de celulosa en el Río Uruguay (Argentina c. Uruguay). Fallo de 20 de abril de 2010;
Disputa territorial y marítima entre Nicaragua y Honduras en el Mar Caribe, Fallo de 8 de octubre de 2007, entre
otros.
17. “Nos da una sana envidia que Perú esté creciendo más que Chile pero no lo sentimos como una amenaza sino
como una oportunidad”, declaración realizada por el Ministro de Economía chileno Pablo Longueira durante la
ExpoPerú Chile 2013, que se realizó en Santiago. Disponible en: http://peru.com/actualidad/economia-y-
finanzas/chile-observa-sana-envidia-crecimiento-economico-peru-noticia-128018 [Consultado 22.04.2013]
18. Idem.

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densidades nº 12 - mayo 2013
Deporte, geopolítica e
integración regional: el caso de
los juegos deportivos del ALBA
Hernán D’Alessio
“Aquella multitud de blancos, afrikaners,
gritaban, como un solo hombre, una sola nación:
‘¡Nel-son! ¡Nel-son! ¡Nel-son!’ Una y otra vez
(…) Fue un momento mágico, un momento
maravilloso. Fue cuando comprendí que
realmente había una posibilidad de que este país
saliera adelante. Aquel hombre estaba
demostrando que era capaz de perdonar por
completo, y ellos -la Sudáfrica blanca, la
Sudáfrica blanca aficionada al rugby- estaban
probando, con aquella reacción, que también
querían devolver el favor, y eso es lo que hicieron
al gritar ‘¡Nelson, Nelson!’”. (Morné du Plessis,
Manager del Seleccionado de Sudáfrica que
ganó el Campeonato Mundial de Rugby de
1995, al recordar el ingreso al campo de juego
del ex Presidente Nelson Mandela el día de la
final).
Los torneos olímpicos: de las “treguas
sagradas” griegas a los juegos interna-
cionales contemporáneos
Si bien el surgimiento de las competi-
ciones deportivas a escala planetaria se
produjo en consonancia con el proceso
global de formación de los Estados-
nación que tiene lugar desde el siglo XIX,
la semilla de la práctica deportiva germinó
Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires. Magíster en Estrategia y Geopolítica
por la Escuela Superior de Guerra de la República Argentina. Contacto: hdalessio@hotmail.com
densidades nº 12 - mayo 2013
en las sociedades primitivas.
En este sentido, la primera manifesta-
ción de espectáculos deportivos masivos
y multitudinarios que cuentan los
historiadores está dada por la organiza-
ción de los Juegos Olímpicos Antiguos,
celebrados durante los años del apogeo
griego -aproximadamente unos 700 años
antes de Cristo-.
Uno de los rasgos distintivos de estos
torneos era la proclamación de lo que ha
dado en denominarse “tregua sagrada”,
destinada a garantizar que las fuerzas
armadas de la época suspendieran los
enfrentamientos militares y la prepara-
ción de la guerra para que los participan-
tes se aboquen de lleno a la competencia
olímpica.
Tras la caída de Roma en el año 476, los
Juegos Olímpicos fueron prohibidos y, si
bien durante la Edad Media se practicaron
en Europa competencias de diversa índole
-como el palio, una carrera hípica entre los
barrios de la ciudad italiana de Siena, y el
calcio florentino, una manifestación
117
Deporte, geopolítica e integración regional: el caso de los juegos deportivos del ALBA
primitiva de lo que hoy en día se conoce
como fútbol-, en adelante hubo una
declinación generalizada de la actividad
deportiva.
La práctica más o menos regular y
estandarizada de deportes se recuperó de
la mano de la gimnasia y del esgrima -que
tenían lugar en el ámbito de las fuerzas
armadas modernas de los nacientes Esta-
dos-nación europeos- y, especialmente,
gracias a su promoción en los centros de
estudio ingleses a lo largo del siglo XIX,
entre los cuales se destacaron el fútbol y el
rugby.
En consonancia con la hegemonía
económica, política y cultural británica, la
práctica deportiva moderna pronto se
constituyó en una especie de “mercancía”
exportada al continente y a ultramar por
la que era por entonces la principal poten-
cia mundial.
El rescate del ideario olímpico a cargo
del francés Pierre de Coubertin contribu-
yó a la conversión del deporte en un
1
“universal cultural” . Los I Juegos
Olímpicos Modernos, celebrados en
1896, se orientaron bajo una serie de
valores -excelencia, amistad y respeto-,
cuyo objeto era que se aplicaran tanto en
2
el deporte como en la vida .
Circunstancias como la denominada
“tregua de navidad” -emparentable con la
“tregua sagrada” helénica y que permitió
que soldados británicos y alemanes
disputasen un partido de fútbol en
diciembre de 1914 en plena guerra en un
1. Vilanou, Conrad. El deporte en el siglo XX: metrópolis, política y espectáculo. Movimiento Vol. VII, núm. 15, 2001,
pp. 137-155. Universidad Federale do Rio Grande do Sul.
2. “The Olympic simbols”, Sitio Oficial del Movimiento Olímpico http://www.olympic.org/Documents/Reports/
EN/en_report_1303.pdf
118
inédito e impensable ambiente de
recíproca caballerosidad- dejaron al
descubierto la camaradería que podía
rodear a la práctica deportiva. Este tipo de
hechos antecedió a otros acontecimien-
tos deportivos que a lo largo del siglo XX
servirían para mejorar el vínculo entre dos
países -como en el caso de China y EEUU
con la llamada “diplomacia del ping pong”
en 1971- o unir a un país profundamente
dividido -como ocurrió en la Sudáfrica del
“apartheid” gracias al mundial de rugby
de 1995-.
Asimismo, la conversión de las activida-
des recreativas en los denominados
“deportes de masas” entre las dos guerras
mundiales influyó en la mayor participa-
ción de los Estados en la organización de
las actividades deportivas, lo que aconte-
ció tanto en el plano local -con la
celebración de torneos nacionales de cada
uno de los deportes- como en el interna-
cional -campeonatos mundiales y juegos
olímpicos multidisciplinarios-.
Los juegos deportivos regionales
modernos
En sintonía con la expansión global de
los deportes, proliferaron en todos los
continentes distintos tipos de eventos
deportivos regionales, protagonizados
por delegaciones que representaban a
distintos países, si bien con una menor
difusión mediática que los juegos
olímpicos modernos pero con su mismo
molde organizativo y espíritu
-confraternidad con compañeros y
densidades nº 12 - mayo 2013
 Hernán D'Alessio

adversarios, espíritu sano de competen- entidades británicas -Inglaterra, Escocia,

cia, etc3.-.
El modelo que se privilegió en Europa,
en lugar de competiciones deportivas de
alcance enteramente continental -los I
Juegos Europeos recién tendrán lugar en
2015, en la capital de Azerbaiyán, Bakú-,
fue la realización de eventos organizados
por las metrópolis imperiales en los que
también formaban parte algunas de sus
dependencias extra-continentales. Los
Juegos del Commonwealth y los Juegos
del Mediterráneo fueron las primeras
iniciativas de esta tendencia, imitadas en
fechas más recientes por Francia y
Portugal a través de los Juegos de la
Francofonía y de la Lusofonía,
4
respectivamente .
En 1930 el Reino Unido de Gran
Bretaña consiguió establecer uno de los
primeros intentos para organizar un
acontecimiento multideportivo entre
delegaciones de distintos países, que
imitaban a los Juegos Olímpicos pero
que, en este caso, se organizó por fuera de
la estructura del Comité Olímpico
Internacional (COI).
Inicialmente, los denominados Juegos
5
del Imperio Británico agruparon a las
Gales e Irlanda del Norte- y a otros
miembros de la Corona con predominio
de población blanca, como Canadá,
Australia y Nueva Zelanda. Con el paso
de los años y en sintonía con la indepen-
dencia de sus dependencias en Asia y
África, el número de participantes se fue
ampliando: mientras que la primera
edición de 1930 en la ciudad canadiense de
Hamilton incluyó a 11 delegaciones, los
Juegos celebrados en 2010 en Nueva
Delhi recibieron a 71 representaciones
nacionales -el número de atletas creció
también entre ambas fechas: de 400 a
4.352-.
Por su parte, los Juegos Mediterráneos
se realizaron por primera vez en 1951,
participando en ellos los países que
integran la franja que va desde la
península ibérica hasta Siria, pasando por
todo el norte de África y la Europa
meridional -un espacio geográfico muy
similar al del Imperio Romano en el
período de su máxima extensión- y que ex
potencias coloniales como Francia, Italia,
España y Turquía consideran un espacio
geoestratégico de vital importancia debi-
do a sus implicancias comerciales, logísti-

3. En la actualidad los Juegos Olímpicos son el mayor evento multideportivo del mundo. Cabe aclarar que existen dos
tipos: los Juegos Olímpicos de Verano y los Juegos Olímpicos de Invierno, que se celebran con un intervalo de de dos
años.
4. Como una especie de clubes internacionales de ex colonias dispersas, la Comunidad Británica de Naciones
(Commonwealth, 54 miembros), la Organización Internacional de la Francofonía (OIF, 77 integrantes) y la
Comunidad de Países de Lengua Portuguesa (CPLP, 8 asociados) constituyen la evolución de los imperios británico,
francés y portugués, respectivamente, a estas asociaciones de Estados independientes basadas en la existencia de un
idioma común y en distintas formas de cooperación política, económica, judicial y cultural. Esta herramienta permite
a las antiguas metrópolis estimular su presencia y visibilidad internacional y recrear sus espacios geopolíticos
coloniales.
5. Ése fue su nombre entre 1930 y 1950; de 1954 a 1966, en consonancia con la descolonización, fueron los Juegos del
Imperio Británico y del Commonwealth; se rebautizaron en sus ediciones de 1970 y 1974 como Juegos del
Commonwealth británico; y pasaron a llamarse Juegos del Commonwealth a partir de 1978, tal como se los conoce en
la actualidad.

densidades nº 12 - mayo 2013 119

Deporte, geopolítica e integración regional: el caso de los juegos deportivos del ALBA

cas y migratorias. Actualmente el organismo cuenta con 45

El éxito de estas iniciativas multidepor-
tivas sería copiado más acá en el tiempo
por Francia a través de los mencionados
Juegos de la Francofonía, cuya primera
edición tuvo lugar en 1989. Lo propio
hizo Portugal con los Juegos de la
6
Lusofonía en 2006 .
En Asia y África, los torneos multide-
portivos también fueron ganando terreno
progresivamente, a pesar de que las
energías y los recursos humanos se
destinaron a las luchas por la descoloniza-
ción y -especialmente en el continente
africano- a paliar situaciones de grave
inestabilidad política.
Con algunos antecedentes que datan de
las primeras décadas del siglo XX y que
sirvieron para contribuir a la frágil paz en
la región hasta la invasión japonesa en
1931 de la Manchuria china, los Juegos
Asiáticos modernos vieron la luz en 1951,
incentivados por la necesidad de llevar
confraternidad a un continente en el cual
pocos años atrás habían muerto millones
de personas y donde la Guerra Fría se
desarrollaba con fuerte intensidad.
Las circunstancias políticas influyeron
en la composición del Consejo Olímpico
de Asia, encargado de la organización de
los Juegos Asiáticos e integrante del
movimiento olímpico: China, por ejem-
plo, se incorporó recién en 1973.
miembros, repartidos a su vez en 5
comités que organizan sus propias
competencias deportivas subregionales7.
En África la cuestión fue aún más
compleja. No obstante, en 1962 los
Ministros de Juventud y Deportes de los
Países Africanos establecieron los Juegos
Africanos, que se celebraron por primera
vez en 1965 en la actual República del
Congo -antigua Congo-Brazzaville-. Si
bien la inestabilidad política y las
permanentes guerras civiles han obstacu-
lizado su realización en distintas oportu-
nidades, desde 1987 los Juegos Africanos
vienen desarrollándose sin interrup-
ciones.
En cambio, en los países americanos se
estimuló pronta e intensamente la
competición deportiva entre equipos
nacionales. Ello se explicaría por la
existencia de un entorno político más
favorable para la recreación y el entreteni-
miento que en el resto de los continentes,
derivado no sólo del hecho de que los
territorios eran independientes desde el
siglo XIX sino de que -en general- el
territorio americano estuvo al margen de
los efectos destructivos de las dos guerras
mundiales.
En 1922 se celebraron en Brasil -como
parte de los festejos del centenario de su
independencia- los denominados Juegos

6. Europa también alberga los curiosos Juegos de los Pequeños Estados, establecidos en 1985 por países
tradicionalmente postergados en los podios como Andorra, Chipre, Islandia, Liechtenstein, Luxemburgo, Malta,
Mónaco, Montenegro y San Marino.
7. Éstos son: Juegos de Asia del oeste -países de la península arábiga y del golfo pérsico-; Juegos de Asia central -ex
repúblicas soviéticas, como Kazajstán, Uzbekistán, etc.-; Juegos de Asia del sur -India, Pakistán, Afganistán, entre
otros-; Juegos de Asia del este -Japón, Corea del Sur y del Norte, Mongolia, Taiwán, China y, por separado, los
antiguos dominios coloniales actualmente bajo soberanía china Hong Kong y Macao-; y Juegos del sudeste asiático
-Indonesia, Tailandia, Malasia, etc.-.

120 densidades nº 12 - mayo 2013


Deportivos Sudamericanos, el primer
precedente mundial de este tipo.
Posteriormente, en 1926, tuvieron lugar
en la ciudad de México los Juegos
Centroamericanos y del Caribe,
organizados por la Organización
Deportiva Centroamericana y del Caribe
(ODECABE) y que está considerada la
competencia deportiva regional más
antigua del mundo entre las que
actualmente se continúan celebrando.
Incentivadas por la realización en la
ciudad estadounidense de Los Ángeles de
los Juegos Olímpicos de 1932 y, más
tarde, por la amplia repercusión mediática
de las tristemente famosas Olimpíadas de
1936 celebradas en Berlín durante el
esplendor nacional-socialista, en el
período de entreguerras las delegaciones
olímpicas americanas se abocaron a su
integración continental. Uno de los
principales impulsores de esta iniciativa
fue el Presidente de la Asociación
Olímpica de los EEUU, Avery
Brundaghe, quien logró convocar en 1937
a las delegaciones de Argentina, Brasil,
Canadá, Cuba, Colombia, Chile,
Paraguay y Perú para unas competencias
multideportivas en la ciudad estadouni-
dense de Dallas.
En medio de este proceso, en 1938
Bolivia, Colombia, Ecuador, Panamá,
Perú y Venezuela -en cuya independencia
estuvo involucrado el Libertador Simón
Bolívar- organizaron los Juegos Boliva-
rianos, auspiciados por la Organización
Deportiva Bolivariana (ODEBO) y que,
8. Actualmente integrada por los 35 países independientes de América -aunque, hasta el momento, Cuba no ha
aceptado su readmisión-.
densidades nº 12 - mayo 2013
Hernán D'Alessio
desde 1973, se realizan ininterrumpida-
mente cada 4 años.
Finalmente el Comité Deportivo
Panamericano se creó en 1940, rebautiza-
do en 1948 como Organización Deporti-
va Panamericana (ODEPA), tal como se
la conoce en la actualidad. La Segunda
Guerra Mundial pospuso la celebración
de los Primeros Juegos Deportivos
Panamericanos, que se desarrollaron en
Buenos Aires en 1951.
Es importante señalar que el nacimiento
de esta plataforma deportiva de alcance
continental se produjo en simultáneo con
el proceso de creación del sistema
interamericano de defensa y seguridad
gestado en el continente por los EEUU,
cuyos Gobiernos promovieron durante la
Guerra Fría herramientas político-
diplomáticas para su proyección
hemisférica como la Organización de
Estados Americanos (OEA), establecida
en 19488.
La ODEPA está reconocida por el COI
e integrada por 42 comités olímpicos
americanos -si bien los Estados-nación
soberanos en el continente son 35, otros 7
territorios coloniales también participan
en estos eventos deportivos-. En muchas
disciplinas los Juegos Panamericanos
sirven para clasificar a las delegaciones
americanas para los Juegos Olímpicos.
Con el paso de los años surgieron en el
continente americano los Juegos Depor-
tivos Centroamericanos -organizados
desde 1972 por la Organización Depor-
tiva Centroamericana (ORDECA), ente
121
Deporte, geopolítica e integración regional: el caso de los juegos deportivos del ALBA

que nuclea a Belice, Costa Rica, El con un acuerdo de integración entre

Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua y Panamá- y los Juegos
Suramericanos -auspiciados desde 1976
por la Organización Deportiva Surameri-
cana (ODESUR), compuesta por
Antillas Holandesas, Argentina, Aruba,
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Ecuador, Guyana, Panamá, Paraguay,
Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela-.
Ambas competencias se desarrollan
dentro del marco de la ODEPA.
Los juegos del ALBA en el marco de la
integración bolivariana
Paradójicamente, la Cumbre de las
Américas realizada en noviembre de 2004
en Mar del Plata -convocada con el interés
estadounidense de avanzar en la concerta-
ción de una zona de libre comercio desde
Alaska hasta Tierra del Fuego- marcó el
punto de inicio de una contrapropuesta
de integración en el continente america-
no: la Alternativa Bolivariana para los
Pueblos de Nuestra América (ALBA).
El primer paso para formalizar esta
iniciativa se produjo en diciembre de 2004
Venezuela y Cuba, que forjó una agenda
política, social, diplomática y militar
común en el terreno internacional -aleja-
da de los EEUU-, incluyó la discusión de
temas tales como medios de comunica-
ción, movimientos sociales, cambio
climático y pueblos originarios, entre
otros, e involucró aspectos no sólo
cooperativos sino también complemen-
tarios de integración económica9.
Uno de los pilares del ALBA es la
integración social. Entre los programas
sociales puestos en marcha se destaca la
denominada “Misión Barrio Adentro
Deportivo”, implementada con el fin de
universalizar la integración y participa-
ción de la comunidad a través de la
práctica de actividades físicas y recreati-
vas, masificar el deporte y contribuir al
desarrollo del deporte competitivo, y que
ha llegado a contar con la contribución de
más de 5.000 profesionales cubanos en
10
suelo venezolano .
En sintonía con la importancia asignada
al deporte en Cuba y -de manera más
reciente- en Venezuela11 y de acuerdo con

9. Como ejemplo puede mencionarse el suministro de petróleo venezolano a la isla con trato preferencial que recibe,
en contraprestación, el traslado a Venezuela de más de 10.000 trabajadores cubanos, la mayoría de ellos de los
sectores de salud, educación y deportes.
10. En Cuba la inversión estatal en el área deportiva a partir de la Revolución de 1959 estimuló la creación de
infraestructura, escuelas deportivas especializadas y centros de alto rendimiento desde los primeros niveles de
enseñanza, que incidieron en los notables resultados deportivos de la isla en los distintos torneos americanos e
internacionales. El Instituto Nacional de Deportes, Educación Física y Recreación (INDER) es reconocido como un
símbolo de la Revolución, y en el marco de su estructura funciona desde 1999 la Escuela Internacional de Educación
Física y Deporte (EIEFD). En Venezuela, Hugo Chávez tomó medidas orientadas en la misma dirección: en 1999 puso
en marcha un programa social que consagró a la práctica deportiva como un valor cultural y de equilibrio social de la
Revolución Bolivariana, mientras que la reforma constitucional aprobada un año más tarde estableció que “el Estado
asumirá el deporte y la recreación como política de educación y salud pública y garantizará los recursos para su
promoción (…) y la atención integral de los y las deportistas sin discriminación algunas, así como el apoyo al
deporte de alta competencia”. En 2006 creó mediante decreto la estatal Universidad Deportiva del Sur (UDS), que
tiene entre sus objetivos estratégicos “avanzar en la conformación de una nueva estructura social y en la
construcción del nuevo modelo democrático de participación popular; acelerar la creación de una nueva
institucionalidad para el Estado; e impulsar el nuevo sistema multipolar internacional.”
11. La inversión estatal en el área deportiva a partir de la Revolución de 1959 estimuló en Cuba la creación de

122 densidades nº 12 - mayo 2013

 Hernán D'Alessio

las concepciones de “integración amplia y de integración como el MERCOSUR y la

solidaridad militante” que inspiraron la
gestación del ALBA, en junio de 2005 los
respectivos mandatarios de estos países,
Fidel Castro y Hugo Chávez, dieron vida
a los Juegos Deportivos del ALBA.
También denominados “Olimpíadas de
la Unión de los Pueblos”, fueron creados
con el objeto de apuntalar los valores
olímpicos tradicionales, como la amistad
y el compañerismo y la fraternidad entre
las delegaciones de los distintos países
participantes, pero corresponde aclarar
que los Juegos Deportivos del ALBA no
tienen vinculación formal alguna con las
estructuras deportivas existentes, como
el COI y la ODEPA.
En 2006, el ALBA se amplió con la firma
del denominado Tratado de Comercio
entre los Pueblos (TCP) suscripto por
Cuba, Venezuela y Bolivia, y posterior-
mente con los ingresos de Nicaragua
(2007), Dominica (2008), Ecuador
(2009), Antigua y Barbuda (2009) y San
Vicente y las Granadinas (2009),
fortaleciendo de este modo una instancia
de cooperación que sus mentores
consideran compatible con plataformas
UNASUR y crítica de organismos que
llevan la impronta de los EEUU, como la
OEA y sus múltiples instancias.
¿De qué manera se articulan la
promoción de los deportes y el proyecto
geopolítico del ALBA? ¿Cuál es su aporte
a la integración bolivariana? Previo a la
inauguración de los IV Juegos, el
Ministro del Poder Popular del Deporte
de Venezuela, Héctor Rodríguez, lo
resumió de la siguiente manera: “el
deporte es una herramienta para
transformar la sociedad, para la unidad
latinoamericana y caribeña y para que los
pueblos se conozcan y se encuentren (…) la
unidad no se hace con tratados ni con
acuerdos económicos sino tratando de que
los pueblos se conozcan, se quieran, se
quiten esos miedos que ha impuesto el
imperialismo durante muchos años”12.
Los Juegos Deportivos del ALBA se
han realizado cada 2 años en sedes
alternas. Cuba acogió a las ediciones I y
III, y Venezuela hizo lo propio en las II y
IV. Está previsto que Ecuador y Bolivia
organicen la competición en 2013 y 2015,
respectivamente. El total de atletas

infraestructura, escuelas deportivas especializadas y centros de alto rendimiento desde los primeros niveles de
enseñanza, que incidieron en los notables resultados deportivos de la isla en los torneos olímpicos y americanos. El
afamado Instituto Nacional de Deportes, Educación Física y Recreación (INDER) es reconocido como un símbolo de
la Revolución y en el marco de su estructura funciona desde 1999 la Escuela Internacional de Educación Física y
Deporte (EIEFD). Hugo Chávez imitó el énfasis de la isla en la práctica deportiva: en 1999 puso en marcha un
programa social que consagró a la práctica deportiva como un valor cultural y de equilibrio social de la Revolución
Bolivariana. La reforma constitucional aprobada un año más tarde estableció que “el Estado asumirá el deporte y la
recreación como política de educación y salud pública y garantizará los recursos para su promoción (…) y la
atención integral de los y las deportistas sin discriminación algunas, así como el apoyo al deporte de alta
competencia”, mientras que en 2006 creó mediante decreto la estatal Universidad Deportiva del Sur (UDS), que tiene
entre sus objetivos estratégicos “avanzar en la conformación de una nueva estructura social y en la construcción del
nuevo modelo democrático de participación popular; acelerar la creación de una nueva institucionalidad para el
Estado; e impulsar el nuevo sistema multipolar internacional.”
12. Entrevista de la periodista Lourdes Suazo para el programa “Agenda Abierta” de la cadena multiestatal Telesur, 13
de julio de 2011. Accesible en: http://multimedia.telesurtv.net/media/telesur.video.web/telesur-
web/#!es/video/juegos-del-alba-fomentan-integridad-entre-los-pueblos/

densidades nº 12 - mayo 2013 123

Deporte, geopolítica e integración regional: el caso de los juegos deportivos del ALBA

participantes se elevó de 2.000 a 3.500 como a partir de la irrupción de los

entre las ediciones de 2005 y 2011,
mientras que el número de países
representados también se incrementó,
extendiéndose a delegaciones de países
no miembros del ALBA como Argentina,
Brasil, Chile, Colombia, Paraguay, Perú,
Puerto Rico, Alemania, Francia y España,
entre otros.
El Consejo Social del ALBA, encargado
de la organización de los Juegos
Deportivos del bloque, ha discutido otras
iniciativas afines con la “integración
amplia” que plantea el ALBA, como la
realización de los Juegos Estudiantiles
Deportivos, la celebración de un Festival
Deportivo Intercultural de los Pueblos
Indígenas del ALBA y la creación de un
Batallón Deportivo13.
Entre las iniciativas de la agenda
deportiva del bloque bolivariano se
destaca la I Reunión de Ministros de
Deporte del ALBA, efectuada en julio de
2011 en la ciudad de Quito14. En la
ocasión se discutieron cuestiones como la
homologación de los Calendarios
Deportivos del ALBA, la preparación de
las futuras ediciones de los Juegos y la
15
celebración de maratones y seminarios .
Conclusiones
Ya sea en la antigüedad -cuando se
celebraban los Juegos Olímpicos griegos-
deportes de masas durante el siglo XX, la
competencia multideportiva ha contri-
buido a generar tanto sentimientos de
confraternización entre distintos pueblos
como síntomas de distensión entre
diferentes unidades políticas.
Del mismo modo, el impulso contem-
poráneo a la realización de competencias
olímpicas y torneos deportivos interna-
cionales ha coadyuvado progresivamente
a que los deportes se constituyan en un
elemento adicional de la política exterior
de los Estados-nación modernos y en una
herramienta para su proyección geopolí-
tica. Los casos de los Juegos del
Commonwealth, del Mediterráneo, de la
Francofonía, de la Lusofonía y de los
Panamericanos, por ejemplo, dan cuenta
de ello.
Los Juegos Deportivos del ALBA
también se enmarcan dentro de esta
lógica. Ello se debe a que, en su caso,
apuntalan algunas de las principales
características de la integración boliva-
riana que instituyeron Cuba y Venezuela
a comienzos del siglo XXI: por un lado,
están estructurados por fuera de la estruc-
tura deportiva panamericana existente
-en consonancia con las críticas del
bloque a las instancias político-
diplomáticas creadas en el continente a
instancias de los EEUU-; y, por otro,

13. Los Batallones Deportivos consisten en una organización compuesta por profesionales egresados de la EIEFD
cubana y de la UDS venezolana y cuyo objeto es la masificación de la actividad deportiva y de la recreación física para
contribuir a la denominada “transformación social de los pueblos”.
14. En Venezuela, Cuba, Ecuador y Bolivia la actividad deportiva cuenta con rango ministerial: en Venezuela y Cuba,
los mencionados Ministerio del Poder Popular para el Deporte y el INDER, respectivamente; en Ecuador, el
Ministerio del Deporte; y en Bolivia, el Ministerio de Salud y Deportes. A diferencia de ellos, en otros países de la
región como Argentina, Colombia, Paraguay y Perú los deportes tienen rango de Secretaría.
15. Hasta el momento se han celebrado las conferencias “Masificación del Deporte, la Actividad Física y la
Recreación” y “Lucha contra el Dopaje en el Deporte”.

124 densidades nº 12 - mayo 2013

 Hernán D'Alessio

constituyen uno de los pilares de la amplia desafíos de la política venezolana hacia la

agenda de cooperación social instituida región”. En Lagos, R. (comp.): América
por el bloque bolivariano. Latina: ¿integración o fragmentación?
Como parte de un proyecto geopolítico Edhasa. Buenos Aires. 2008.
que se asume como tal, la creación de los Serbin, Andrés. “La integración regional:
Juegos Deportivos del ALBA tiene por fragmentación y competencia de modelos”.
objeto favorecer el fortalecimiento de una En Bosoer y Calle (comp.): 2010. Una
conciencia colectiva -la integración agenda para la región. Taeda. Buenos Aires.
2007.
bolivariana-, generar una mayor cohesión
entre los miembros del bloque y obtener
Páginas digitales
cierto grado de adhesiones y simpatías
fuera de él. De esta manera, se concibe al Alternativa Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra América: www.alianzabolivaria
deporte como un importante transmisor
na.org
del mensaje integracionista, tanto hacia el
interior como al exterior de este bloque Comité Internacional de los Juegos del
político, cultural y económico caracterís- Mediterráneo: www.cijm.org.gr
tico de la post-Guerra Fría que es el Consejo Olímpico de Asia: www.ocasia.
ALBA. org
Comité Olímpico Internacional: www.
olympic.org
Federación de Juegos del Common-
Bibliografía wealth: www.thecgf.com
AAVV. Biblioteca total del fútbol. De los Juegos de la Francofonía: www.jeux.
orígenes al mundial. Océano. Barcelona francophonie.org
1981. Organización Deportiva Panamericana:
Carlin, John. El factor humano. Booket. www.paso-odepa.org
Buenos Aires. 2011.
Dreier, John. La Organización de los
Estados Americanos. Índice. Buenos Aires.
1962.
Edmonds D. y Eidinow J. Bobby Fischer se
fue a la guerra. Debate. Buenos Aires. 2007.
Kissinger, Henry. China. Debate. Buenos
Aires. 2012.
Romero, Carlos. “La política exterior de
la Venezuela bolivariana”. En Fausto y Sorj
(comp.). América Latina: transformaciones
geopolíticas y democracia. Siglo XXI.
Buenos Aires. 2011.
Sanjuán, Ana María. “América latina y el
bolivarianismo del siglo XXI. Alcances y

densidades nº 12 - mayo 2013 125

Un recuento de la integración
de México con Estados Unidos y
su relación con América Latina
Miguel Angel Vázquez Ruiz y Carmen
Bocanegra Gastelum
Introducción
La presencia de México en el escenario
internacional ha estado históricamente
matizada por la vecindad y las fuerzas
centrípetas de Estados Unidos, y por los
vínculos culturales con América Latina.
Del norte son las fuerzas de la potencia
hegemónica que atraen por su poder
económico y del sur las de la sinergia
histórica, cultural e idiomática. Entre
estos dos extremos ha oscilado el péndulo
mexicano. La historia está plagada de
testimonios.
Durante el largo periodo que va de 1940
a 1980, que fueron los años de la
industrialización por sustitución de
importaciones, en los cuales México tuvo
las más altas tasas de crecimiento
económico de su historia, la política
exterior estuvo matizada por principios
de defensa de la soberanía y la libre
determinación de los pueblos. En este
marco encaja el voto–abstención de 1962
Profesores e investigadores del Departamento de Economía y del Posgrado en Integración Económica
de la Universidad de Sonora, México. Contactos: mvazquez@pitic.uson.mx / cboca@pitic.uson.mx
densidades nº 12 - mayo 2013
en la OEA, cuando se expulso a Cuba de
este organismo; la política “tercermun-
dista” del expresidente Luis Echeverría y
la participación activa en el dialogo norte-
sur, que tuvo su máxima expresión en la
reunión de Cancún en 1981, y en la
pacificación de Centroamérica, a través
de las reuniones de Contadora. Esta fue
una etapa distinguible y única en el
escenario internacional.
A partir de 1982, con el gobierno de
Miguel de la Madrid, el giro fue notable.
El modelo económico dio un vuelco hacia
afuera, llevado por la marea del
neoliberalismo que recién comenzaba en
Estados Unidos e Inglaterra; simultánea-
mente la política exterior entró en un
proceso de alineación hacia el norte y de
distanciamiento hacia el sur.
El objetivo de este artículo es analizar el
rol cambiante de México en el escenario
internacional, específicamente los
contrastes de la relación con América del
127
Un recuento de la integración de México con Estados Unidos y su relación con América Latina
Norte y América del Sur,con énfasis en
los acontecimientos que abarcan el perio-
do 1982-2012.
Algunos antecedentes
La conexión económica de México con
el mundo, históricamente ha estado mati-
zada por el enorme peso que tiene la
vecindad con Estados Unidos. Es decir, la
geopolítica ha jugado un rol clave,
variable ausente en la relación con otros
países.
Preservar la unidad como nación ha
implicado una estrategia defensiva
alimentada por dos clases de elementos:
una política exterior sustentada en el
respeto a la soberanía y la no intervención
en los asuntos de otros países, es decir,
basada en el derecho internacional; y la
diversificación de las relaciones y el
activismo político internacional. Estos
elementos no han tenido paralelismo, y
en ocasiones cada uno de ellos se ha
presentado de manera aislada.
En el terreno de los hechos, la integra-
ción con Estados Unidos tiene un punto
de referencia clave en el gobierno de
Porfirio Díaz, dictadura que duró de 1876
a 1910 (Revilla Taracena, 1985). Durante
este gobierno la política exterior estuvo
sustentada en cuatro objetivos básicos:
atraer inversión extranjera, diversificar las
relaciones exteriores, incidir en la opinión
pública en los Estados Unidos y atraer
inmigrantes industriosos (Revilla Tarace-
na, 2005). La política de diversificación
económica, lejos de consolidar lazos de
largo plazo con Europa y otros países,
tuvo un efecto diferente: en 1870 el 60%
del comercio total de México con el
exterior se realizaba con Europa, y sólo
128
un 30% con los Estados Unidos; hacia
1910, el comercio mexicano con los
estadounidenses representaba el 70%,
mientras que el comercio con Europa
disminuyó a un 27%. (Revilla Taracena,
2005). Desde entonces, la centralidad
comercial con el vecino país se mantiene.
Después de los altibajos que tuvo la
economía mexicana, propiciados por el
enfrentamiento interno de las fuerzas que
participaron en la revolución mexicana y
los efectos de la primera guerra mundial,
el periodo de la segunda guerra mundial
generó condiciones para acentuarla rela-
ción con el vecino país. En este sentido,
los datos son elocuentes.
Según Blanca Torres (1979), a partir de
1939 comenzó a percibirse un cambio en
la distribución geográfica del comercio
exterior de México. Mientras que en
1937, aproximadamente el 37 por ciento
de las exportaciones se canalizaron hacia
Estados Unidos, para 1940 ya representa-
ban el 90 por ciento. La misma lógica de
concentración se tuvo con las importa-
ciones que en 1939 fueron de 58 por
ciento, para incrementarse al 78.8 por
ciento en 1940, dando un gran salto hasta
el 90 por ciento en 1944, el año previo a la
culminación del conflicto de la guerra
(Torres, 1979:195). Esto implicó un cam-
bio en la relación con Europa y América
Latina: en 1940 las exportaciones a
Europa significaron el 5.5 por ciento del
total, mientras que las importaciones
fueron del orden del 13.7 por ciento. Para
1946 las exportaciones habían disminuido
al 4.6 por ciento, mientras que las
importaciones de ese continente sólo
representaban el 2 por ciento del
comercio exterior total. En contrapartida
densidades nº 12 - mayo 2013
 Miguel Angel Vázquez Ruiz y Carmen Bocanegra Gastelum
durante ese lapso -1940-1946- el
intercambio comercial con América
Latina se incrementó al pasar las
exportaciones de 1.4%, durante el primer
año, al 15 por ciento en el segundo,
mientras que las importaciones pasaron
de 1.5 por ciento en 1940 a 10 por ciento
en 1946 (Torres, 1979:193).
Para ese entonces, México había entra-
do a un proceso de sustitución de
importaciones, donde la mayor parte de
los insumos provenían de Estados
Unidos. Este periodo abarcó fundamen-
talmente de 1940 a 1970 y se caracterizó
por funcionar como economía protegida,
con un rol del Estado protagónico,
especialmente en la orientación de la
dinámica industrializadora por sustitu-
ción de importaciones.
Para finales de los setenta el modelo
tendió al agotamiento expresado en dos
ámbitos de la economía: por un lado
emergen problemas de déficit fiscal,
deuda pública, inflación e inestabilidad
del tipo de cambio; y por otro, los niveles
de productividad y competitividad de la
economía mexicana comenzaron a
decrecer. México pasó entonces de la
sustitución de importaciones a la
sustitución de exportaciones. De 1982 al
2012, han sido años de inserción a los
mercados internacionales, con alinea-
miento a Estados Unidos y reducción de
los márgenes de maniobra para la mejor
convivencia económica y política con el
resto de los países del continente.
El proyecto neoliberal.
En el proyecto neoliberal en el cual se
comenzó a insertar México a principios
de los ochenta es posible distinguir dos
densidades nº 12 - mayo 2013
grandes etapas: la política económica de
los gobiernos priistas (1982-2000) y la de
los gobiernos panistas (2000-2012).
El itinerario priista que condujo a la
firma del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN) a princi-
pios de los noventa remite al gobierno de
Miguel de la Madrid (1982- 1988), quien
puso las cartas sobre la mesa desde muy
temprano: en noviembre de 1982 se firmó
una carta de intención con el Fondo
Monetario Internacional que contenía los
prolegómenos del modelo económico
mexicano de los años por venir. El
gobierno anunció una política que
vinculaba el corto con el largo plazo lo
cual expresado en acciones específicas
implicaba una política de “ajuste” en un
marco de cambios “estructurales” cuyo
significado general era dar un giro del
mercado interno al mercado externo
como motor de la economía. Comenzó
entonces el desmantelamiento del siste-
ma arancelario, que eufemísticamente se
manejó como “racionalización de la
protección”; seguido de la entrada al
Sistema Generalizado de Aranceles y
Comercio (GATT) en julio de 1986 y de
un memorándum de entendimiento con
Estados Unidos; todo lo cual desembocó
en las negociaciones y posterior firma y
entrada en vigor del TLCAN en 1994.
Con esto México quedó alineado a la
dinámica de América del Norte, de frente
al norte, de espalda al sur. Con lo anterior
la mesa quedó puesta para la instrumenta-
ción del primero de los gobiernos
panistas, el de Vicente Fox (2000-2006),
quien para distinguirse de la política
exterior de sus antecesores, mutó los
principios sustentados en la defensa de la
129
Un recuento de la integración de México con Estados Unidos y su relación con América Latina
soberanía, por una política que privilegia-
ba las bondades de la democracia y la
defensa de los derechos humanos a nivel
universal, la supuesta diversificación de
relaciones y la participación activa en
organismos multilaterales como la ONU
(Castañeda y Aguilar, 2007).
Del discurso a los hechos, cada acción
específica implicó una alineación e
integración profunda con Estados
Unidos, y un soslaye a la relación con
América Latina. Un recuento de hechos
es el mejor testimonio al respecto:
a) El Plan Puebla Panamá (PPP).
Remite a 2001, con el propósito de crear
un gran espacio de integración entre
estados del sureste mexicano y
Centroamérica (Belice, Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua y Panamá). La iniciativa tenía
como objetivo “contribuir a mejorar la
calidad de vida de los habitantes de
Centroamérica y México para brindarles
mejores oportunidades de progreso” y tenía
dos ejes específicos: desarrollo humano y
competitividad e integración productiva
(Gasca, 2006). Más allá de la retórica, es
importante señalar la relevancia geográfi-
ca-estratégica de la zona poseedora de
gran riqueza en recursos petroleros y
biodiversidad, así como la localización en
el Istmo de Tehuantepec, como probable
ruta transoceánica que estaría conectando
a la costa oeste con la zona industrial del
este de Estados Unidos (Alvarez, 2002:
88).
b) Proyecto Mesoamérica. El Plan
Puebla Panamá se complementó con el
Proyecto Mesoamérica dado a conocer el
28 de junio de 2008 por los presidentes y
130
Jefes de Estado de México, Centroamé-
rica y Colombia. El proyecto implicaba la
“restructuración del Plan Puebla Pana-
má” de ahí que a partir de ahora tomará el
nombre de “Proyecto de Integración y
Desarrollo de Mesoamérica”. En la
versión oficial, “Los proyectos de la
primera etapa del PPP contribuyeron
sustancialmente a la integración física y al
desarrollo regional mediante importantes
avances en la construcción de plataformas
de infraestructura eléctrica, de telecomuni-
caciones y de transporte, cuya materializa-
ción es condición necesaria para el
desarrollo de programas y proyectos más
ambiciosos en el ámbito social” (Secretaria
de Relaciones Exteriores de México,
2012).En esta lógica, el Proyecto
Mesoamérica sería la profundización del
PPP cubriendo áreas de salud, medio
ambiente, desastres naturales y vivienda.
En este sentido el Proyecto Mesoamérica
incorpora en su segunda etapa proyectos
de alto impacto social en áreas de salud,
medio ambiente, desastres naturales y
vivienda, representando con ello una
oportunidad para que los países
cooperantes pudieran participar con su
experiencia y recursos a la consolidación
de las prioridades de la región. En ambos
casos, el PPP y el proyecto Mesoamérica,
sientan bases para que México sea la
conexión del sureste mexicano y
Centroamérica con Estados Unidos, en
una forma de integración “alternativa”
ante el fracaso del ALCA.
c) La Alianza para la Seguridad y la
Prosperidad de América del Norte
(ASPAN). El 25 de marzo de 2005 los
presidentes de Estados Unidos, George
W. Bush, de México, Vicente Fox y el
densidades nº 12 - mayo 2013
 Miguel Angel Vázquez Ruiz y Carmen Bocanegra Gastelum
Primer Ministro de Canadá, Paul Martin,
firmaron la Alianza para la Seguridad y la
Prosperidad de América del Norte,
mediante la cual los tres gobiernos se
comprometieron a reforzar el comercio
trilateral y las fronteras comunes de los
tres países (Sandoval, 2007:174). Es decir,
la ASPAN, es un intento más de los tres
países de Norteamérica, por consolidar
relaciones no sólo económicas y comer-
ciales, sino en los ámbitos de la seguridad
nacional, en esta época ya no amenazada
por el “fantasma comunista”, sino por los
flujos migratorios y del narcotráfico no
sólo como oferente de drogas, sino como
fuerzas armadas capaces de enfrentarse
con éxito a las fuerzas institucionales del
Estado.
d) Iniciativa de Seguridad Regional.
Mejor conocido como Iniciativa Mérida
data de 2008, y es resultado de los
acuerdos de los gobiernos de George
Bush y Felipe Calderón. Teniendo como
preocupación principal los problemas de
seguridad nacional, provocados por el
“terrorismo” y el “narcotráfico”, los
gobiernos de México y Estados Unidos
firmaron la iniciativa Mérida, la cual
“…representa una nueva etapa de un
mayor nivel de cooperación bilateral que
caracteriza la solida relación entre México
y Estados Unidos” (Iniciativa Mérida,
Secretaria de Relaciones Exteriores,
2012). La cooperación se concentra en
“intercambio de información, asistencia
técnica y transferencias de equipo, tecnolo-
gía y capacitación para fortalecer la
seguridad, la procuración y la administra-
ción de justicia”. De manera contundente,
la Iniciativa señala “Los Gobiernos de
México y Estados Unidos están
densidades nº 12 - mayo 2013
comprometidos con la cooperación bilate-
ral estratégica, táctica, concertada y necesa-
ria para combatir de manera efectiva al
crimen organizado trasnacional” (Secreta-
ria de Relaciones Exteriores, 2012). Con
la anuencia de los partidos Demócrata y
Republicano el Congreso estadouniden-
se aprobó 1600 millones de dólares para
apoyar la iniciativa, con la cual la presen-
cia estadounidense se hace presente en
México, en materia de inteligencia militar,
asesoría y armas para combatir,
delincuencia y narcotráfico.
En síntesis, durante las últimas tres
décadas, el bloque norteamericano se ha
consolidado más allá de las formas reales y
formales de la integración económica,
estrechando vínculos institucionales para
favorecer la seguridad nacional, el acceso
y reparto de nuevas zonas de recursos
energéticos y naturales, así como el
acceso a rutas de comunicación que
favorezcan la movilidad de mercancías y
sus tiempos de traslado.
América Latina
Los vínculos de México con América
Latina son distantes y no corresponden a
una vecindad donde hay muchos rasgos
compartidos, entre los cuales se pueden
mencionar la historia común ya que la
mayor parte de los países fueron colonias
españolas, lo que dio forma al mestizaje y
a la práctica de un mismo idioma. En
materia económica, el subcontinente ha
transitado por modelos económicos
similares: el primario-exportador, la
industrialización a través de la sustitución
de importaciones y el modelo “secunda-
rio-exportador” enmarcado en las
políticas neoliberales que han impulsado
131
Un recuento de la integración de México con Estados Unidos y su relación con América Latina

la exportación de manufacturas y que de preferencias económicas mediante tres

recientemente han vuelto al “extractivis-
mo” de metales como el oro, la plata y el
cobre1.
En el transcurso de la historia, ya a
finales del modelo de sustitución de
importaciones, México formó parte de
los esfuerzos latinoamericanos por lograr
la integración económica incorporándose
a dos organismos pioneros: la Alianza
Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC), que auspiciada por la CEPAL
entró en vigor en 1960, una vez que se
firmó el Tratado de Montevideo. Su
objetivo era arribar a un mercado común
en doce años, partiendo de una zona de
libre comercio (Ghiggino, 2011).
Posteriormente, en 1975, surge el Sistema
Económico Latinoamericano y del
Caribe (SELA), bajo el convenio
constitutivo de Panamá y cuyo objetivo
se planteo así: “promover un sistema de
consulta y coordinación para conocer
posiciones y estrategias comunes de
América Latina y el Caribe, en materia
económica, ante países, grupos de naciones,
foros y organismos internacionales”2.
Posteriormente a principios de los
ochenta, cuando emergía el nuevo
regionalismo nació la Asociación
Latinoamericana de Integración
(ALADI), como respuesta al
“agotamiento” de la ALALC. El
organismo surge por el Tratado de
Montevideo de 1980 y busca crear un área
mecanismos: preferencia arancelaria
regional que se aplica a productos
originarios de los productos miembros
frente a los aranceles de otros países;
acuerdos de alcance regional, comunes a
la totalidad de los miembros, 13 en total; y
acuerdos de alcance parcial donde podían
participar dos ó más países del área3.
La relación comercial de México con la
ALADI es un buen indicador del
alejamiento que tiene este país tiene con
sus “hermanos” del sur. No obstante, a
partir de 1993 el comercio ha sido
ascendente: las exportaciones de ese año
fueron de 1,671 millones de dólares, cifra
que para 2011 alcanzó la cifra de 19,203
millones de dólares; las importaciones, en
cambio, el primero de los años
mencionados, fueron de 2,172.9 millones
de dólares y el último de 10,086.1. Es
decir, la balanza comercial es positiva. Sin
embargo, el indicador es relativamente
insignificante comparado con el peso que
tiene el comercio con Estados Unidos a
donde fueron el 78.5% de las exportacio-
nes y de donde procedieron el 49.6% de
las importaciones el 2011. Si el cálculo se
hace en el marco de los intercambios de
los países del TLCAN (Estados Unidos y
Canadá), el 81.6% de las exportaciones se
orientan a estos dos países de América del
Norte, mientras que de éste procede el
52.4 de las importaciones.
En este sentido, conviene asentar que el

1. A partir de la entrada en vigor del TLCAN en 1994, uno de los sectores donde el capital estadunidense y canadiense
puso gran interés fue el minero, muy especialmente en la región norte de México, colindante con Estados Unidos. En
particular destaca la presencia de Canadá en estados como Sonora, entidad donde el monto de la inversión de este
país en 2008, fue casi la mitad, de la invertida en México.
2. Ver: www.sela.org/view/index.asp?ms=288&pageMs=26201
3. Ver: www.aladi.org/nsfaladi/arquitec.nsf/VSITIOWEB/quienes _ somos

132 densidades nº 12 - mayo 2013

 Miguel Angel Vázquez Ruiz y Carmen Bocanegra Gastelum

comercio de México, muestra una ligera Centro y Sudamérica, sólo aparecen en el

“descentralización” de las exportaciones rubro de “resto del mundo”. En afecto,
hacia Estados Unidos y una brecha más para 2011 México presenta una creciente
amplia en las importaciones provenientes diversificación de sus importaciones
del país vecino. Las dos gráficas de abajo (Alemania, Italia, España: 6.2%). Asia
son elocuentes. Pacífico (China, Japón, Corea del Sur,
Taipei Chino y Malasia: 26.7%. Canadá,
Gráfica 1 2.7% y Brasil, 1.3%. Como se puede
Destino de las exportaciones de México observar el bloque de Asia Pacífico donde
(2011)
se ubica China, tiene un peso superior a
Estados
Unidos
un cuarto de las importaciones totales.
77,6% Después de Estados Unidos, China es el
país que tiene más intercambio comercial
con México.
A manera de conclusiones
En el devenir de su historia, los países de
Canadá
2,9% América Latina han redefinido sus
Resto del
mundo España
relaciones con el resto del mundo y en su
1,9%
17,6%
interior de manera diferenciada. Se puede
Fuente: INEGI, Estadísticas de Comercio Exterior. decir que en las etapas primaria exporta-
Información preliminar enero-julio, 2012
dora y de sustitución de importaciones
tuvieron una trayectoria relativamente
Gráfica 2 convergente, donde la relación de la
Origen de las importaciones de México Periferia con el Centro se medía con el
(2011) mismo parámetro, el deterioro de los
China
14.8% Resto del
términos del intercambio entre ambos
mundo
30.4% subconjuntos de países.
Japón
4.7%
Con el arribo a la globalización, el
proceso de apertura comercial iniciado
deliberadamente en el continente ameri-
cano bajos los auspicios del Consenso de
Washington, se propició que cada país o
Estados
bloque de países, fuera arrastrado a mares
Unidos
50.1%
distintos. México es un buen ejemplo de
ello. Si bien durante los años que van de la
Fuente: INEGI, Estadísticas de Comercio Exterior.
Información preliminar enero-julio, 2012
segunda guerra mundial a finales de los
setenta del siglo pasado, este país intentó
una relación más profunda con los países
Es importante comentar que en el localizados más allá de su frontera sur,
proceso de restructuración de las enarbolando sobre todo banderas de
importaciones mexicanas, los países de política exterior, las mutaciones de la

densidades nº 12 - mayo 2013 133

Un recuento de la integración de México con Estados Unidos y su relación con América Latina
economía mundial de los ochenta, corto
de tajo, cualesquier posibilidad de
fortalecer en el largo plazo la relación sur-
sur, para pasar a subordinarse a los países
de Norteamérica, especialmente a
Estados Unidos. En este sentido, el grado
de integración de México hacia Estados
Unidos se ha profundizado por una serie
de razones económicas-políticas, sociales
e incluso culturales. Si bien el corolario de
esa relación lo constituye el TLCAN,
tratado por definición comercial, la
integración se ha profundizado a través
de acuerdos que estrechan lazos en los
ámbitos sectoriales, energéticos, de
seguridad y territoriales. El PPP, el
Proyecto Mesoamérica, el ASPAN y el
Plan Mérida, son ejemplos contundentes
al respecto.
El TLCAN, ha multiplicado el comer-
cio entre ambos países por 4.5 de 1994 a la
fecha (2012). Pero más allá de la
institucionalidad de la integración, hay
otras variables que son muestra de la
profundización de la relación: la inver-
sión extranjera directa en las manufactu-
ras; el comercio y los servicios provenien-
te de ese país; la migración que acentuada
en años de crisis ha conformado un
mercado laboral común, donde la mano
de obra mexicana se desempeña en
sectores y actividades donde no lo hacen
los anglos, en contrapartida México
recibe un promedio de más de 20 mil
dólares anuales de remesas. A esto habría
que añadir, la conformación de una
especie de hibrido cultural resultado del
“choque” entre dos culturas diferentes.
Ante una relación tan apabullante, los
vínculos económicos con el sur del
continente se minimizan. Pero no así, los
134
que tienen que ver con los aspectos
políticos del contexto internacional,
donde el acercamiento al MERCOSUR o
el Pacto Andino, en particular con
algunos de los países que los conforman,
le permite al gobierno mexicano jugar
cartas de negociación en determinadas
circunstancias.
Como puede observarse en el anexo de
este trabajo, México cuenta con una red
de 12 Tratados de Libre Comercio con 44
países; 28 acuerdos de Promoción y
Protección Recíproca de las Inversiones y
9 Acuerdos de Complementación y
Acuerdos de Alcance Parcial en el marco
de la ALADI. Asimismo participa en
organismos y foros multilaterales y
regionales como la Organización
Mundial del Comercio (OMC), el
Mecanismo de Cooperación Económica
Asia-Pacífico (APEC), la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo
(OCDE) y como ya se mencionó, la
ALADI (Secretaría de Economía,
México). Todo esto significa tener
presencia en la institucionalidad que de
alguna forma regula la dinámica de la
globalización, la cual no es suficiente para
controlar las fuerzas del mercado, que al
parecer inexorablemente arrastran hacia
el norte.
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Puebla–Panamá en el contexto de la
integración hemisférica”. En Política y
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densidades nº 12 - mayo 2013
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Gráfica 3
Proceso de construcción del Plan Puebla-Panamá
Proyectos regionales aislados
Corredor
SIEPAC (’80s) CBM(’90s)
vial (’60s)
Agenda Centroamericana
de Siglo XXI
(marco conceptual
integrador)
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Grupo Consultivo de Reconstrucción y
Transformación de Centroamérica
Enfoque Nacional
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Anexo
Propuesta Gobierno de México 2001
Plan Puebla Panamá
junio 2001
Madrid 2001
Grupo Consultivo de la
Transformación y Modernización de
Centroamérica
Estrategia Regional
135
Un recuento de la integración de México con Estados Unidos y su relación con América Latina

Gráfica 4
Acuerdos y tratados comerciales suscritos por México

Fech a y l u ga r de Fech a de
V i gen ci a Fech a de
Pa í ses l a fi r m a del r a t i fi ca ci ón
A cu er do / T r a t a do pu bl i ca ci ón
si gn a t a r i os i n st r u m en t o por pa r t e del
en el DOF
or i gi n a l sen a do
desde h a st a
Méx ico, Est a dos Méx ico, EE.UU y
T LCA N Un idos y 0 1 /0 1 /1 9 9 4 in defin ida Ca n a dá 0 8 /1 2 /1 9 9 3 2 0 /1 2 /1 9 9 3
Ca n a dá 1 7 /1 2 /1 9 9 2
Ca r t a g en a de
Méx ico y
T LC Méxi co - Col om bi a 0 2 /0 8 /2 0 1 1 in defin ida In dia s, Colom bia 0 5 /0 4 /2 0 1 1
Colom bia
1 1 /0 6 /2 0 1 0
Méx ico y Cost a cd. Méx ico
T LC Méxi co - Cost a Ri ca 0 1 /0 1 /1 9 9 5 in defin ida 0 3 /0 6 /1 9 9 4 1 0 /0 1 /1 9 9 3
Rica 5 /0 4 /1 9 9 4
Ma n a g u a ,
Méx ico y
T LC Méxi co - Ni ca r a gu a 0 1 /0 7 /1 9 9 8 in defin ida Nica r a g u a 3 0 /0 4 /1 9 9 8 0 1 /0 7 /1 9 9 8
Nica r a g u a
1 8 /1 2 /1 9 9 7
Sa n t ia g o de Ch ile
T LC Méxi co - Ch i l e Méx ico y Ch ile 0 1 /0 8 /1 9 9 9 in defin ida 2 3 /1 1 /1 9 9 8 2 6 /0 7 /1 9 9 9
1 7 /0 4 /1 9 9 8
Méx ico y los
pa íses Lisboa , Por t u g a l
T LCUE 0 1 /0 7 /2 0 0 0 in defin ida 2 0 /0 3 /2 0 0 0 2 6 /0 6 /2 0 0 0
m iem br os de la 2 3 /0 3 /2 0 0 0
Un ión Eu r opea
cd. Méx ico
T LC Méxi co - Isr a el Méx ico y Isr a el 0 1 /0 7 /2 0 0 0 in defin ida 2 8 /0 4 /2 0 0 0 2 8 /0 6 /2 0 0 0
2 9 /0 6 /2 0 0 0

1 4 /0 3 /2 0 0 0
con el sa lier on
Méx ico, Gu a t em a la y
T LC Méxi co - T r i a n gu l o del Sa lv a dor , El Sa lv a dor , cd. Méx ico el
in defin ida 1 4 /1 2 /2 0 0 0 1 4 /0 3 /2 0 0 0
Nor t e Gu a t em a la y pa r a 1 0 /0 4 /2 0 0 1
Hon du r a s Hon du r a s se
pu blico el
0 1 /0 6 /2 0 0 1

T LC en t r e l os Est a dos
Sa n t a Cr u z de la
Un i dos Mexi ca n os y l a Méx ico y
1 5 /0 7 /2 0 0 4 in defin ida Sier r a , Boliv ia , 2 8 /0 4 /2 0 0 4 1 4 /0 7 /2 0 0 4
Repú bl i ca Or i en t a l de Ur u g u a y
1 5 /1 1 /2 0 0 3
Ur u gu a y

Méx ico,
T LC Méxi co - A soci a ci ón Isla n dia ,
0 1 /1 0 /2 0 0 1 cd. Méx ico,
Eu r opea del l i br e com er ci o Liech t en st ein , in defin ida 3 0 /0 4 /2 0 0 1 2 9 /0 6 /2 0 0 1
0 1 /1 1 2 7 /1 1 /2 0 0 0
(A ELC) Nor u eg a y
Su iza

T LC ú n i co. T r a t a do de Méx ico, y la s

l i br e com er ci o en t r e l os r epu blica s de
est a dos u n i dos m exi ca n os Cost a Rica , El Sa n Sa lv a dor , El
y l a s Repu bl i ca s de Cost a Sa lv a dor , pen dien t e in defin ida Sa lv a dor 1 5 /1 2 /2 0 1 1 0 9 /0 1 /2 0 1 2
Ri ca , el Sa l v a dor , Gu a t em a la , 2 2 /1 1 /2 0 1 1
Gu a t em a l a , Hon du r a s y Hon du r a s y
Ni ca r a gu a . Nica r a g u a

A cu er do pa r a el
Cd. Méx ico,
For t a l eci m i en t o de l a Méx ico y Ja pón 0 1 /0 4 /2 0 0 5 in defin ida 1 8 /1 1 /2 0 0 4 3 1 /0 3 /2 0 0 5
1 7 /0 9 /2 0 0 4
A soci a ci ón Econ óm i ca

A cu er do de i n t egr a ci ón Lim a , Per ú

Méx ico y Per ú 0 1 /0 2 /2 0 1 2 in defin ida 1 5 /1 2 /2 0 1 1 3 0 /0 1 /2 0 1 2
com er ci a l 0 6 /0 4 /2 0 1 1

136 densidades nº 12 - mayo 2013

 Miguel Angel Vázquez Ruiz y Carmen Bocanegra Gastelum

Gráfica 5
Balanza comercial de México con el TLCAN, la ALADI y Centroamérica

Países Años
1993 1994 1995 1996 1997
TLCAN -2 ,050.5 -3 ,2 83 .3 1 2 ,052 .2 1 2 ,7 3 7 .4 1 1 ,2 6 5.6
ALADI -4 7 5.8 -82 6 .4 2 ,1 7 4 .0 2 ,52 3 .9 2 ,4 2 7 .2
CENTROAMÉRICA 3 83 .1 4 09 .9 7 1 5.8 7 89 .3 1 ,07 7 .0

Países Años
1998 1999 2000 2001 2002
TLCAN 8,1 1 9 .1 1 3 ,7 59 .5 1 8,2 3 2 .9 2 1 ,7 1 2 .4 3 3 ,852 .0
ALADI 1 ,3 52 .4 -6 6 .5 -6 7 6 .1 -1 ,3 01 .2 -2 ,4 3 4 .0
CENTROAMÉRICA 1 ,1 88.8 1 ,089 .5 1 ,2 2 2 .1 1 ,2 2 7 .2 9 04 .9

Países Años
2003 2004 2005 2006 2007
TLCAN 3 7 ,853 .9 51 ,6 59 .3 6 3 ,080.6 7 9 ,2 88.4 81 ,3 52 .8
ALADI -3 ,6 1 0.2 -4 ,81 1 .4 -4 ,54 3 .5 -4 ,2 7 6 .3 -1 ,3 9 5.0
CENTROAMÉRICA 7 1 1 .7 51 4 .2 9 6 5.7 1 ,4 3 6 .1 2 ,02 8.4

Países Años
2008 2009 2010 2011
TLCAN 7 9 ,6 2 1 .1 7 3 ,51 6 .1 9 5,4 4 3 .3 1 01 ,3 7 0.9
ALADI 2 ,02 7 .8 1 ,9 9 1 .0 5,4 9 8.6 9 ,1 1 6 .9
CENTROAMÉRICA 2 ,3 02 .6 1 ,2 1 8.1 854 .1 6 56 .8

Fuente: INEGI. Estadísticas del comercio exterior de México (2012).

densidades nº 12 - mayo 2013 137

Un recuento de la integración de México con Estados Unidos y su relación con América Latina

Gráfica 6
Evolución del saldo de la balanza comercial de México
con el TLCAN, la ALADI y Centroamérica (1993-2011)

Fuente: elaboración propia con datos del cuadro de saldos de exportaciones e importaciones.

138 densidades nº 12 - mayo 2013

 culturas
Etnoturismo e integración.
Turismo cultural mapuche en el
lago Budi
Charles David Tilley Bilbao
Presentación
la integración se articula como un proceso
El presente artículo, trata de abordar
dinámico y multifactorial, donde se
desde un punto de vista antropológico el
procura la inserción a un sistema, de
papel que desarrollan las iniciativas
aquellos elementos externos al mismo.
turísticas basadas en la oferta cultural, en
la integración socioeconómica al interno En las páginas siguientes, deseamos
de las comunidades mapuche (Mapu
1 mostrar algunos de los elementos clave
“gente”, che “tierra”) del Lago Budi, en la que configuran esta situación. Para ello,
Región de la Araucanía chilena. deseamos comenzar realizando una breve
introducción sobre la situación en la que
La integración socioeconómica, la
se enmarca el pueblo mapuche en Chile
entendemos como un mecanismo que
actualmente.
posibilita la adquisición de recursos
económicos, y que puede favorecer la Introducción
integración social de las personas, fami- El pueblo mapuche ubicado actualmen-
lias y comunidades, configurándose de te en territorio chileno, está compuesto
esta manera como una estrategia por 604.349 personas, configurándose
integracionista, pero que en el caso del como el 87,31% de la población indígena
pueblo mapuche de Chile, también se residente en dicho Estado. En la Región
correlaciona con los procesos de resisten- de la Araucanía (IX Región), los mapuche
cia y asimilación cultural. En este sentido, constituyen cerca del 20% de la

Doctorando del Programa de Estudios Latinoamericanos del Instituto de Iberoamérica de la

Universidad de Salamanca. Actualmente realizando una Estancia de Investigación en el Instituto de
Estudios Indígenas de la Universidad de la Frontera, Temuco.

1. En el texto utilizamos el término “mapuche” tanto en singular como en plural, debido a que la traducción es “gente
de la tierra” o “gente de esta tierra”.

densidades nº 12 - mayo 2013 139

Etnoturismo e integración. Turismo cultural mapuche en el lago Budi, por Charles David Tilley Bilbao

población, siendo 203.221 personas. Estas experiencias turísticas, se encuen-

(Datos provenientes del Censo de 2002.
INE).
Las características sociales que definen a
este pueblo en la Región de la Araucanía,
dentro de la lógica heterogeneidad que
caracteriza a los grupos humanos, son la
discriminación y exclusión social dentro
del sistema de estratificación, y el amplio
porcentaje de población mapuche ubica-
da en el ámbito rural. Todo ello, unido a
los diferentes procesos históricos que han
afectado a este pueblo (usurpación de
tierras, estigmatización social, etc.), ha
conllevado un empobrecimiento genera-
lizado de la actual población mapuche en
Chile.
En este contexto, se ha producido en los
últimos años un proceso sociopolítico,
mediante el cual, el pueblo mapuche ha
comenzado a reivindicar sus derechos y la
revalorización de su identidad cultural,
anteriormente minusvalorada y
menospreciada por parte de amplios
sectores de la sociedad chilena.
Así las cosas, surgen recientemente las
primeras experiencias de etnoturismo o
turismo cultural2 mapuche, como una
estrategia mediante la cual generar
ingresos económicos, así como en ciertos
casos, generar una revalorización de la
propia cultura.
tran condicionadas por las relaciones
sociales al interno de la comunidad, las
relaciones sociales con otros mapuche
(personas, grupos, etc.) y finalmente, por
las relaciones sociales entre personas
mapuche y no-mapuche. Pero antes de
abordar estos procesos relacionales,
deseamos mostrar algunos aspectos
relacionados con nuestro trabajo.
Delimitación espacio-temporal
Dentro del sistema cultural mapuche, se
distinguen varias de las denominadas
identidades territoriales, siendo las
cuatro principales “huilliche, picunche,
3
pehuenche y lafquenche” . (Informe de la
Verdad Histórica y Nuevo Trato de los
Pueblos Indígenas, 2003). Por nuestra
parte, a lo largo de nuestro trabajo nos
centraremos exclusivamente en el territo-
rio lafkenche (lafke “mar”, che “gente”).
Deseamos clarificar, que estas
denominaciones hacen referencia a las
denominadas identidades territoriales, es
decir, diferentes gentilicios que aunque
implican variaciones lingüísticas y
culturales, hacen referencia a miembros
de un mismo pueblo, el mapuche.
(Cayuqueo, P. 2012).
El territorio lafkenche, al menos desde
mediados del siglo XVI, se extendió entre

2. En nuestro trabajo utilizamos estos dos términos como sinónimos, debido a que el etnoturismo mapuche,
generalmente se articula a través de su oferta cultural.
3. “Los Pehuenches, gentes del Pehuen o Piñón, ubicados en el Este, en sectores precordilleranos y cordilleranos, del
Alto Bio Bio, Lonquimay, y en una franja cordillerana desde los lagos Icalma al Panguipulli. Los Huilliches,
instalados desde el Sur del río Tolten hasta Chiloé; y los Lafquenches situados en la franja marítima extendida
desde Cañete hasta el río Tolten, y a la ubicada alrededor de ciertos lagos. Por último se habla de Pikunches cuando
se hace referencia a la población que, a la llegada de los españoles, se ubicaba desde los valles centrales hasta el río
Bio Bío. También es necesario decir, que existen otras denominaciones que reconocen otras identidades
territoriales del pueblo mapuche, tales como Nagche, Huenteche, y otros.” (Informe de la Verdad Histórica y Nuevo
Trato de los Pueblos Indígenas, 2003: 70)

140 densidades nº 12 - mayo 2013


el río Bío-Bío y el Calle-Calle. Esta
situación fue variando en el tiempo,
producto de los desplazamientos
territoriales forzados a que estuvieron
sujetos los mapuche ubicados en estos
territorios, primero a consecuencia de la
Conquista Española, y luego del proceso
de “pacificación de la Araucanía”, que
culmina a fines del siglo XIX con la
radicación y reducción de los habitantes
de este territorio.4
Dentro de la Región de la Araucanía, la
población lafkenche se ubicaba principal-
mente en las comunas de Carahue,
Saavedra, Teodoro Schmidt y Toltén.
Nuestro trabajo, se ha desarrollado
durante el mes de Febrero del 2013, en la
comuna de Saavedra, en donde se ubica el
lago Budi. Alrededor del mismo, varias
comunidades mapuche han implementa-
do diversas propuestas de etnoturismo.
Etnoturismo en el Lago Budi
El Lago Budi, fue designado por la
Corporación Nacional de Desarrollo
Indígena de Chile (CONADI) como
Área de Desarrollo Indígena (ADI) por
decreto Nº 71, del 10 de marzo de 1997
debido a la existencia de espacios territo-
riales ancestrales, la alta densidad de
población indígena, la existencia de
tierras (de comunidades o individuos)
indígenas y por la dependencia de los
recursos naturales para el equilibrio de
estos territorios.5
4. Información obtenida en: www.identidadlafkenche.cl
5. Información accesible en: http://www.conadi.gob.cl/index.php/nuestra-institucion/areas-de-desarrollo-
indigena
6. Información accesible en: http://www.lagobudi.cl/
7. Información obtenida en Inventario de Buenas Experiencias de Gestión Ambiental Local. Accesible en:
http://www.sinia.cl/1292/articles-32466_recurso_1.pdf
densidades nº 12 - mayo 2013
culturas
En las inmediaciones del lago, existen
más de cien comunidades mapuche,
algunas de las cuales gestionan el
Proyecto “Naturaleza y Cultura ancestral
en el Lago Budi” el cual se configura como
una red turística que busca trasmitir la
cultura, valores, creencias y maneras de
relacionarse con el mundo propios del
pueblo mapuche, así como promover las
relaciones interculturales ofreciendo la
oportunidad de conocer y compartir la
cotidianidad mapuche, a través de
actividades recreativas de índole artístico
6
y cultural.
Las principales ofertas en este sentido
son las conferencias sobre la cosmovisión
mapuche, la práctica de juegos
tradicionales, la visita al huerto medicinal,
la observación de la flora y fauna, así
como diversas actividades relacionadas
con la gastronomía, la música y la danza.
Desde 1998, algunas familias y
organizaciones locales indígenas, han
identificado al turismo como una activi-
dad económica deseable de implementar,
para combatir los bajos niveles de
ingresos económicos. El espíritu del
Proyecto, se basa en la necesidad de
preservar la cultura y las tradiciones del
pueblo mapuche, procurando su
sustentabilidad para las generaciones
7
venideras.
El mismo, el cual involucraba a sesenta y
cinco personas y diecisiete familias en sus
141
Etnoturismo e integración. Turismo cultural mapuche en el lago Budi, por Charles David Tilley Bilbao
comienzos, tiene como objetivo “mejorar
las condiciones materiales y no materiales
de familias mapuche mediante la
incorporación del turismo como un rubro
complementario a las actividades económi-
cas tradicionales de la zona”.
Y en este sentido, las expectativas se han
cumplido con creces. A modo de ejemplo,
en el año 2003 se contabilizaron
aproximadamente cien turistas, mientras
que en el año 2007, el número de visitan-
tes ascendía a más de mil quinientos8.
Desafíos y problemas
La práctica del etnoturismo, genera
diversos conflictos, especialmente al
interno de las comunidades. En este
sentido, el hecho de no todas las personas
participen en los beneficios generados
por esta actividad, conlleva un lógica
desigualdad en el poder adquisitivo de las
familias dentro de las comunidades, la
cual produce diferentes reacciones.
Por otra parte, existe un cierto sector de
la población mapuche, a la que podemos
denominar “tradicionalista”, que
considera que la realización del
etnoturismo, es una forma de vender la
propia cultura, en este sentido, nos
comentaba una persona “el hecho de que se
construyan rucas9 para que los winkas10
vengan a dormir, nos produce tristeza, están
vendiendo nuestra cultura…”. (Entrevista
realizada el 10 de Febrero de 2013 en una
comunidad del lago Budi)
Algunas de estas personas mapuche
8. Información accesible en: http://www.corparaucania.cl/usuarios/admin3/doc/200806301612150.Mauricio_
Painefil.pdf
9. Casa tradicional mapuche.
10. Término utilizado por las personas mapuche para designar a los no mapuche.
142
“tradicionalistas”, denuncian también
que en algunos de estos establecimientos
turísticos, se produce una “folklorización
de la cultura”. En este sentido, critican
que se realicen ciertas prácticas denigra-
torias para ellos, como por ejemplo
realizar determinados bailes, o “disfrazar-
se” con ponchos para atender a los turis-
tas, es decir, reducir la cultura a un
folklore comercializable.
Por supuesto, otras personas piensan de
manera muy distinta, y ven al turismo
como una estrategia de integración
socioeconómica, con la que además de
conseguir ingresos extra, poder garanti-
zar la educación de sus hijos, en este
sentido nos comentaban “yo estoy muy
feliz de que venga gente a la comunidad y
deje dinero, para nosotros es una manera de
poder vivir mejor.” (Entrevista realizada el
9 de Febrero de 2013 en una comunidad
del Lago Budi).
También la gestión del impacto cultural
es un tema importante. Es bien sabido que
el contacto de algunas culturas con otras
foráneas, mediante la práctica del etnotu-
rismo, puede generar ciertos problemas
como la introducción de elementos
culturales ajenos a la comunidad, y
facilitar una asimilación a la sociedad,
habitualmente mayoritaria, acarreando
una pérdida de la identidad cultural.
Pese a lo dicho, este no es caso del
pueblo mapuche en el lago Budi. Las
personas pertenecientes a estas comuni-
dades, están desde hace tiempo general-
densidades nº 12 - mayo 2013

mente “insertas” a la sociedad chilena,
conservando no obstante, y en mayor o
menor medida, sus elementos culturales
propios. Por ello, el contacto con perso-
nas de otros sistemas culturales diversos,
no genera habitualmente un problema en
este sentido, sino una oportunidad.
El etnoturismo como mecanismo
integrador
Como hemos podido observar, el
turismo cultural que se ha implantado en
el lago Budi, ha sido una experiencia
exitosa, configurándose en la actualidad
como la mayor complejo etnoturístico
mapuche de Chile, con visitantes de
diversos puntos del globo, como los
Estados Unidos, Italia, España, Canadá o
China, entre otros. De hecho, la gran
mayoría de los visitante son extranjeros.
Ello ha producido unos ingresos
económicos extras a los miembros de la
comunidad, los cuales se destinan
principalmente a la seguridad económica
de las familias y a la adquisición de
determinados productos en los núcleos
urbanos cercanos.
Aunque este proyecto ha generado
numerosos logros, deseamos destacar de
entre todos, la capacidad de generar
nuevos puestos de trabajo estables al
interno de la comunidad.
Uno de los mayores problemas del
pueblo mapuche actualmente, es la
pérdida de una parte importante de la
identidad cultural, especialmente en los
más jóvenes. Actualmente son pocos los
jóvenes mapuche que dominan el idioma
de este pueblo (mapudungun), o que
comprenden perfectamente el profundo
significado de las diversas tradiciones
densidades nº 12 - mayo 2013
culturas
relacionadas con la cosmovisión
mapuche.
Con esto no pretendemos decir que los
jóvenes mapuche no comprendan su
cultura o no se sientan interesados por
ella, muy al contrario, lo que si ocurre, es
el hecho de que la profundidad de los
conocimientos relativos a su sistema
cultural, ha disminuido considerable-
mente en las dos últimas generaciones,
debido principalmente a la discrimina-
ción y estigmatización, y a los intentos
asimilacionistas del Estado chileno.
A modo de ejemplo, nos comenta una
señora de avanzada edad “yo de pequeña
hablaba muy bien el mapudungun, luego
tuve que ir a la escuela, en el pueblo… allí
no me dejaban hablar mi lengua, tenía que
ser todo el castellano, y como sabia se reían
de mi, algunos compañeros hasta me
escupían… fue terrible. Yo no le enseñe la
lengua a mi hija, para que no pasase por lo
mismo.” (Entrevista realizada en Puerto
Saavedra el 15 de Febrero del 2013).
Queremos señalar, que historias similares
a la descrita, hemos encontrado muchas.
Actualmente, y debido a diversos facto-
res, la mayoría de los jóvenes mapuche
que habitan en las comunidades, deben de
trasladarse hasta los centros urbanos para
poder estudiar, esto cuando las familias
pueden pagar la educación de sus hijos. El
desplazamiento a las ciudades implica que
los jóvenes adquieran elementos cultura-
les ajenos a su propio sistema cultural,
pero sobre todo, rompe el proceso de
endoculturalización por el cual, las
nuevas generaciones aprenden la cultura
de sus progenitores.
Una vez finalizados los estudios, los
jóvenes mapuche profesionales, cada vez
143
Etnoturismo e integración. Turismo cultural mapuche en el lago Budi, por Charles David Tilley Bilbao
mayores en número, tienen pocas
posibilidades de reintegrarse profesional-
mente en la comunidad, debido principal-
mente a la falta de espacios donde
desarrollar sus habilidades profesionales.
En este sentido, el etnoturismo, además
de proporcionar ingresos económicos,
permite la creación de puestos de trabajo
estables al interno de la comunidad, en
donde se generan espacios en los cuales se
da cabida a los jóvenes mapuche
profesionales, con lo que estos no tienen
que abandonar sus comunidades.
A modo de conclusión
La Araucanía es en la actualidad la
Región con mayor índice de pobreza de
Chile, y dentro de esta, la población
mapuche presenta aún en nuestros días,
una clara discriminación por su condición
étnica.
Dentro del ámbito laboral, generalmen-
te obtienen salarios más bajos que el resto
de los chilenos, y no suelen desempeñar
trabajos directivos. Por supuesto, esta
discriminación viene precedida por
prejuicios, los cuales se manifiestan
claramente a través de estereotipos
negativos respecto a las personas mapu-
che, “son flojos, toman y son violentos”.11
Dentro de las escasas oportunidades de
integración económica, especialmente de
las personas mapuche que habitan en el
ámbito rural, en donde los escasos
excedentes producidos por la agricultura,
apenas generan unos escasos ingresos con
los que comprar productos de primera
necesidad, el etnoturismo se constituye
11. Flojos (vagos); toman (beben alcohol).
144
como una oportunidad de generar
ingresos, puestos de trabajo y una
revalorización de la propia cultura.
En este último sentido, a lo largo de las
páginas precedentes, hemos podido
observar como la cultura mapuche, ha
estado considerada como inferior
respecto de la cultura predominante,
representada por la sociedad chilena. Ser
mapuche, hasta hace pocos años era
sinónimo de ser pobre y campesino, y la
cultura, considerada como poco más que
“un conjunto de tradiciones peculiares”,
por una parte de la sociedad chilena.
Hoy en día, existe un proceso de
revitalización de la identidad cultural,
donde ser mapuche, es motivo de orgullo.
La consciencia de ser distintos cultural-
mente, y no por ello inferiores, sino
diversos, ha posibilitado la implementa-
ción de experiencias turísticas basadas en
estas diferencias, o si se prefiere, en su
riqueza cultural.
Por ello, uno de los objetivos de estas
prácticas, es generar un cierto acerca-
miento de la sociedad chilena hacia la
cultura mapuche, rompiendo así estereo-
tipos y permitiendo de esta manera
generar una cierta conciencia social hacia
la realidad en la que actualmente se
inscribe este pueblo.
En cuanto a la generación de ingresos,
estos se destinan principalmente al
mantenimiento y ampliación de la red
turística, así como a la seguridad alimen-
taria y a la mejora en las condiciones de
vida al interno de las comunidades. Por
supuesto, destaca de una manera especial
densidades nº 12 - mayo 2013

la posibilidad de garantizar una educación
a los hijos.
Además, como ya hemos visto, al
interior de las comunidades se generan
puestos de trabajo estables, los cuales
ayudan a combatir el desempleo y la
pobreza, a la vez que generar espacios
para los jóvenes mapuche, muchos con
estudios, que de esta forma no se ven
obligados a abandonar sus comunidades.
Respecto a esta realidad, y concluyendo
de esta manera, le preguntamos a una
joven universitaria mapuche sobre los
principales desafíos que presenta la
educación un mundo altamente globali-
zado en relación al mantenimiento de la
propia cultura, sus palabras, sabias a
nuestro parecer fueron: “Yo voy a la
universidad … mi único objetivo es
formarme, para poder regresar a mi
comunidad y aplicar aquí todo lo
aprendido en la ciudad. La globalización
no me preocupa, yo se quien soy. Primero
uno debe de aprender su cultura, y después a
manejar un ordenador.” (Entrevista
realizada el 9 de Febrero de 2013 en una
comunidad del lago Budi).
Bibliografía
Cayuqueo, P. (2012). Sólo por ser indios y
otras crónicas mapuches. Santiago de Chile:
Catalonia.
Dannemann, M. (2004). ¿Qué es ser
mapuche hoy en Chile?. Santiago de Chile:
Editorial Universitaria.
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derecho de autodeterminación”. En
Anuario del Centro de Estudios y
Documentación Liwen. Nº 4. Pp. 8-35.
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culturas
Santiago: LOM.
Llanquileo, M. (1996). “La identidad
cultural en los procesos de modernización.
Un análisis de los cambios de nombres en
sujetos mapuche, 1970-1990”. En
Proposiciones, Nº 27. Pp 148-160. Santiago
de Chile.
Paniqueo, H. (2004). “¿Qué es ser
mapuche hoy en Chile?”. En Danneman,
M. (Edit.) ¿Qué es ser mapuche hoy en
Chile?. Pp. 63-80. Santiago de Chile:
Editorial Universitaria.
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en la sociedad mapuche. Políticas de Estado,
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Estudios en Antropología social.
Guadalajara, México.
V.V.A.A. (2003). Informe de la Comisión
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Pueblos Indígenas. Santiago de Chile.
Zúñiga, G. (1995). Pueblos indígenas,
modernización y etnodesarrollo: los desafíos
que vienen. Actas del Seminario Nacional
realizado por la Fundación Nacional de
Desarrollo Indígena (FUNDEI) y la
Coordinadora Nacional Indianista
(CONACIN). Santiago de Chile.
Otras fuentes
http://www.identidadlafkenche.cl/laf/
(consultado el 2/04/2013)
http://www.conadi.gob.cl/
(consultado el 4/04/2013)
http://www.ine.cl/
(consultado el 4/04/2013)
http://www.lagobudi.cl/
145
Etnoturismo e integración. Turismo cultural mapuche en el lago Budi, por Charles David Tilley Bilbao

(consultado el 5/04/2013)
http://www.corparaucania.cl/index.php?
id_portal=249
(consultado el 5/04/2013)
h t t p : / / w w w. s i n i a . c l / 1 2 9 2 / w 3 -
channel.html
(consultado el 5/04/2013)

146 densidades nº 12 - mayo 2013


El estado de la democracia
en América Latina en debate
Fernando Bulggiani
En los últimos 30 años asistimos al
despliegue de lo que se ha dado a conocer
como la “tercera ola democrática”. Este
proceso fue particularmente intenso en
América Latina donde se experimentó
“una ola de democratización sin preceden-
tes (…) en términos de su profundidad,
1
amplitud y persistencia” . A medida que la
democracia fue extendiéndose y
arraigándose en los diferentes países,
tanto de la región como de otras
geografías -en particular del este
europeo-, la atención académica dejó de
interesarse en los procesos de transición y
consolidación de los regímenes democrá-
ticos, para centrarse más bien “en las
características y el rendimiento de las
2
nuevas democracias” . De tal manera, la
espacios
reflexión teórica fue dando lugar,
paulatinamente, a un nuevo campo de
interés: los estudios sobre la calidad
democrática.
La calidad es un concepto que,
habiendo sido utilizado inicialmente en el
mundo industrial y del marketing3, fue
introducido en años recientes en la
Ciencia Política con el objetivo de medir y
conceptualizar a la democracia de una
manera original, alejada de la adjetivación
clásica que la definía de manera
dicotómica como “buena” o “mala”. No
obstante, este propósito no siempre ha
sido adecuadamente logrado por la
persistencia de cierto sector de la
literatura a echar mano a categorías

Licenciado en Ciencia Política y Gobierno de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa), Argentina.

Becario del Proyecto de Investigación “La calidad de la democracia en Argentina, Brasil y Chile” y del
proyecto “Peronismo, cultura y política. Las prácticas militantes como lugar de articulación entre las
memorias de la política y las políticas de la memoria sobre los años de proscripción y resistencia (1955-
1973)”, ambos en la UNLa. Contacto: fernando.bulggiani@gmail.com

1. Hagopian, Frances (2005). “Derechos, representación y la creciente calidad de la democracia en Brasil y Chile”. En
Política y Gobierno, Vol. XII, Nº 1, primer semestre de 2005.
2. Barreda, Mikel (2011). “La calidad de la democracia. Un análisis comparado de América Latina”. En Política y
Gobierno, Volumen XVIII, Nº 2, segundo semestre de 2011.
3. Morlino, Leonardo (2012), “Calidad democrática entre líderes y partidos”. En Moreira, Carlos y Dante Avaro
(coord.): América Latina Hoy. Sociedad y política. Buenos Aires: Editorial Teseo.

densidades nº 12 - mayo 2013 147

El estado de la democracia en América Latina en debate
explicativas que partían de un umbral
mínimo o procedimental para interpretar
la democracia. Más allá de esta salvedad,
debemos resaltar la existencia un nuevo
marco conceptual que exhorta a
interpretar la democracia desde “un algo
más” que permita considerar, en cambio,
la existencia de diferentes estándares,
rangos intermedios o simplemente
“zonas grises” que, pudiendo medirse,
permitan establecer comparaciones que
sirvan para echar luz sobre la naturaleza
de estos regímenes y su relación con la
ciudadanía y el Estado de derecho, lo cual
nos brinda la posibilidad de hablar de
“democracias con adjetivos”4. Esto, que
parece una obviedad pero consideramos
necesario resaltar, se impone, ya que las
democracias, como señala Pzreworski,
aparecen en variaciones (y sus incapacida-
5
des, en gradaciones) .
A consecuencia de este debate (que aún
permanece abierto y dista mucho,
afortunadamente, de ser zanjado) un
grupo de politólogos asumió reciente-
mente el desafío de explicar el subconjun-
to regional de democracias existentes.
Tratar de explicar por qué una democracia
es de baja o mediana o alta calidad
propone el reto de asociar variables, no
sólo de índole política, sino también
social y económica.
De esta manera, a partir del primer
encuentro llevado a cabo en la ciudad de
Xalapa (Veracruz, México) a fines de
noviembre de 2008, se conformó la Red
4. Martí i Puig, Salvador (2009). “Los múltiples debates (y realidades) de la democracia en América Latina”. En
Revista d’Afers Internacionals. Barcelona: CIDOB.
5. Pzreworski, Adam (2010). Qué esperar de la democracia. Límites y posibilidades del autogobierno. Buenos Aires:
Siglo Veintiuno editores, S.A.
148
de Estudios sobre la Calidad de la
Democracia en América Latina la cual
estuvo presidida originalmente por el Dr.
Jesús Tovar. Esta Red se compone
actualmente de 20 investigadores
provenientes de 15 países de Latinoamé-
rica, 2 de Estados Unidos y 2 europeos
(Italia y España), que vienen trabajando
desde el año 2008.
Este equipo se encuentra dirigido
actualmente por el Dr. Leonardo Morlino
(Presidente de la International Political
Science Association en el período 2009-
2011), y trabaja temas sobre la calidad
democrática en términos teóricos, y la
relación que se da entre algunas de las
dimensiones de la calidad de la
democracia y el conjunto, como es el caso
del Estado de Derecho y cómo impacta en
la democracia, o la influencia que la
calidad de la democracia recibe de la
Rendición de Cuentas Electoral. Desde
sus orígenes, la Red buscó trascender
algunas limitaciones que presentan los
datos disponibles sobre la democracia en
América Latina y en el mundo, como por
ejemplo la información que recolecta,
integra y presenta Freedom House, que
mide la libertad, aunque -como señala
Tovar en el portal de la Red- hay algunos
autores que lo toman como si midiese la
democracia.
Una de las principales críticas que la
Red hace a otras fuentes (EIU,
Latinobarómetro, Barómetro de las
Américas, etc.) es que -si bien recolectan
densidades nº 12 - mayo 2013
 espacios

información de vastas regiones del

mundo, y lo hacen de forma secuencial,
sistemática y ordenada- no obstante, se
nutren de fuentes secundarias, es decir
por opiniones de expertos. En este
sentido es bueno recordar como los
aspectos extra cognitivos -especialmente
ideológicos y políticos- entran en juego a
la hora de la producción del saber
6
politológico .
Un último párrafo para el capítulo
argentino. Desde 2012 se está llevando
adelante en el marco de un proyecto de
investigación anclado en la Universidad
Nacional de Lanús (y en forma articulada
con la Red), la recolección y evaluación a
partir de fuentes primarias directas de
algunas de las dimensiones que
componen la calidad de la democracia. El
proyecto está dirigido por el Dr. Carlos
Moreira y co-dirigido por el Director de
la carrera de Ciencia Política y Gobierno
de esa casa de altos estudios, Mgr. Diego
Raus. Participan del mismo el Dr. Dante
Av a r o ( i n v e s t i g a d o r e x t e r n o ,
CONICET-Universidad Nacional de
Villa María), el Lic. Fernando Bulggiani
(UNLa), y los alumnos Lucas Gayol,
Kimie Sakurai y Federico Campa.

http://www.democraciaenamericalatina.org/

6. Lucca, Juan Bautista (2008). “Debates y embates”. En Íconos. Revista de Ciencias Sociales, N° 30, pp. 13-26.

densidades nº 12 - mayo 2013 149


Voces del Sur: una
construcción colectiva
Susana Pelayes
El desafío fue utilizar el enorme
potencial de las tecnologías de la
información y la comunicación para que
nuestras audiencias radiofónicas desple-
gadas en toda América del sur se
escuchen, se comprendan, se acorten las
distancias y se fortalezca el conocimiento
mutuo en un diálogo cotidiano. La idea
inicial -presentada en un atardecer de un
viernes de noviembre de 2010 en la ciudad
de Buenos Aires- fue la de crear y poner
en funcionamiento un Portal de noticias
que permitiera un trabajo colaborativo
ente las radios dependientes de los
Estados miembros del MERCOSUR y
países asociados. La iniciativa en borrador
aún y como documento de trabajo
conjunto cruzó varias veces, y en todos
los sentidos posibles, el Cono Sur del
continente, en principio, ampliándose
luego al calor de la coyuntura política
regional hasta el caribe.
Un año después el Portal estuvo en el
aire con un diseño cálido y alegre que
Coordinadora de Contenidos y Memoria Histórica de Radio Nacional de la República Argentina.
150
espacios
sumó identidad visual atractiva y
respetuosa a cada uno de los países
integrantes del proyecto. Cuando se
comenzó a vislumbrar la necesidad de
crear un modelo comunicacional propio
de la región no hubo dudas entre los
equipos responsables de las radios
públicas nacionales acerca de que la
herramienta fundamental para ese salto
cualitativo en la interacción radiofónica
era el desarrollo del uso de las tecnologías
de la comunicación.
El gran desafío fue -y sigue siéndolo en
algún sentido- es la coordinación de un
trabajo a distancia y entre profesionales
con códigos generales comunes aunque
los particulares muy disímiles.
Precisamente, esa diversidad es lo que
hace robusto al contenido del Portal. Esa
enorme riqueza que nuestro continente
presenta en su producción cultural, su
geografía exhuberante, sus sonidos
únicos es reflejada en el Portal que se abre
con una continuidad de imágenes
densidades nº 12 - mayo 2013
Voces del Sur: una construcción colectiva
fotográficas aportadas por cada emisora y
que se renuevan periodicamente.
Mediante el sitio www.vocesdelsur.
info es posible acceder apenas con un
click de mouse a las páginas web de cada
emisora nacional en los distintos países de
nuestra América. Esta posibilidad
multiplica los recursos de producción de
cada emisora con lo cual se concreta una
preocupación, deseo, inquietud, aspira-
ción de cada radialista comprometido con
la integración regional. Es en estas tareas
cotidianas en nuestro trabajo en la
comunicación radiofónica donde se
observa el latido del proceso de
integración: cuando es posible acceder en
forma directa y sin la mediación de los
grandes grupos hegémonicos expresada
en las informaciones instaladas por las
agencias y medios internacionales de
noticias -¡Qué atrevimiento, el de
contrarrestar esa mirada!- y son los
periodistas en cada país que en forma
directa cuentan su día a día. En síntesis, se
trata de conocer más, saber mejor, indagar
en profundidad, entender con sabiduía
qué esta ocurriendo en nuestra América.
Cada día en Quito, Montevideo o
Caracas un grupo de periodistas realiza la
actualización informativa del Portal que
complementa los acuerdos de coopera-
ción alcanzados por la flamante Unión de
Radios Públicas de América Latina y el
Caribe, Unralyc, entidad ratificada en su
última reunión en Montevideo en
noviembre de 2012. En este sentido de la
integración -en clave radiofónica- es
posible escuchar en las emisiones
semanales de cada radio y de acuerdo con
sus programaciones, espacios integra-
mente dedicados al continente, a sus
densidades nº 12 - mayo 2013
grupos representativos, a los órganos que
dan cuenta de la marcha de la integración
y además, informes de la actualidad de
cada país en una inédita y rica red de
corresponsales radiofónicos.
Las radios públicas de América Latina y
el Caribe con su Portal Voces del Sur
utiliza la tecnología en favor de
enriquecer las programaciones de las
emisoras, de auspiciar una comunicación
más democrática y participativa, y el
necesario e indispensable enriquecimien-
to profesional de sus equipos de trabajo.
Por esta razón se diseñaron módulos de
capacitación a distancia utilizando el
Portal. Un tema destacado y central para
el crecimiento de quienes llevan adelante
con su trabajo diario el quehacer de las
radios públicas en la región es compren-
der acabadamente el proceso político que
atraviesan nuestros países y cómo se
inserta la tarea apasionante de informar,
entretener y formar en este escenario
novedoso. La comunicación como dere-
cho humano básico es un vector que
moviliza a las radios públicas y a sus
herramientas, entre ellas, el Portal Voces
del Sur que informa al instante por sus
cuentas en las redes sociales más
instaladas.
El sitio ofrece búsquedas por temas
destacados como la historia y la memoria
de América Latina, equidad de género y la
radio temátizandose a si misma. Incluso,
es posible recorrer los contenidos
etiquetados por género como radiotea-
tros -tan amados y recordados en toda
América Latina-, la música, las noticias y
las entrevistas. En esta pasión por facilitar
el acceso y potenciar los recursos
radiofónicos a través de nuestro
151
 espacios

continente, el Portal cuya interfaz es muy

amable y accesible, permite descargar los
archivos de audios aportados por cada
emisora y ofrece enlazar también con
comodidad y sin obstáculos a los
principales sitios referidos a la integra-
ción regional y a cada país a través de la
opción Enlaces.
Es importante destacar que para la
concreción de esta iniciativa fue
fundamental el aporte solidario y de
excelencia del equipo de Convergencia de
la televisión pública de Argentina que
intervino en el desarrollo del sitio.
A más de un año de funcionamiento, es
posible afirmar que se ha cumplido
exitosamente el objetivo planteado por
directores y directoras de las radios
públicas del MERCOSUR y países
asociados acerca de “Generar un espacio
de trabajo conjunto, aprendizaje colabora-
tivo y construcción colectiva de contenidos
vinculados a las identidades culturales de la
región”. Diariamente, los equipos
distribuidos en cada país participan en la
publicación de contenidos relevantes para
la comprensión de la historia de nuestros
pueblos y, como ya fue dicho, del
profundo cambio cultural inherente a la
democratización de la comunicación.

http://www.vocesdelsur.inf

152 densidades nº 12 - mayo 2013


La REAF, algo más que una
Reunión Especializada sobre
Agricultura Familiar en el
MERCOSUR
Eduardo Polcan
El 26 de marzo de este año se
cumplieron 22 años desde la firma del
Tratado de Asunción, mediante el cual los
gobiernos de Argentina, Brasil, Paraguay
y Uruguay decidieron impulsar un
ambicioso proyecto de integración: un
mercado común regional.
En el marco del MERCOSUR se
pretendía, entonces, además de otros
objetivos, la coordinación de políticas
macroeconómicas y sectoriales entre los
Estados Partes, haciendo expresa
mención, entre estas, de la agrícola. Lejos
de haberse acercado a cumplir ese
objetivo, fue identificada tempranamente
la pequeña y mediana producción
agropecuaria como un sector vulnerable
espacios
en el proceso de integración, que requería
un tratamiento particular a través de
políticas diferenciales.
Es así que en 1992 el Consejo del
Mercado Común instruye al Subgrupo de
Trabajo N°8 “Agricultura” a iniciar
trabajos en pos de la “articulación de
pequeños y medianos productores al
proceso de integración”, como parte de la
Decisión CMC Nº 01/92, que establecía
un cronograma de medidas tendientes a la
consecución de los objetivos y metas
previstas en el Tratado de Asunción.
Si bien los trabajos en ese ámbito no
avanzaron mas allá de un diagnóstico
sectorial, estos favorecieron la
articulación de las organizaciones de

Ingeniero Agrónomo. Economista de Gobierno. Jefe de Trabajos Prácticos de la Cátedra de Economía

General de la Facultad de Economía de la Universidad de Buenos Aires. Profesor Asociado de la Cátedra
de Política Económica Agropecuaria de la Licenciatura en Administración y Gestión de los
Agronegocios de la Universidad de Belgrano. A cargo de la Dirección de Negociaciones Regionales y
Controversias del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación Argentina. Coordinador
Nacional Alterno de la Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar en el MERCOSUR (REAF).

densidades nº 12 - mayo 2013 153

La REAF, algo más que una Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar en el MERCOSUR
agricultores de la región, dando lugar a lo
que resultaría en 1994 la Confederación
de Organizaciones de Productores
Familiares del MERCOSUR (COPRO-
FAM), la que se planteó como objetivo
principal, incidir en la formulación y
armonización de políticas públicas para la
agricultura familiar (AF), campesina e
indígena, en los países miembros del
bloque regional.
Años más tarde, Brasil impulsaría la
creación dentro del MERCOSUR, de un
espacio específico donde tratar las
cuestiones propias de su nuevo
ministerio: el MDA, Ministerio de
Desarrollo Agrario.
Con el inicio del siglo, el surgimiento de
nuevos gobiernos progresistas en la
región, comenzó a darle un nuevo
enfoque al MERCOSUR, dirigido a
reforzar políticas públicas de inclusión
social con una mayor participación
ciudadana.
De esta forma, las tendencias señaladas
constituyeron condiciones propicias para
que el 25 de junio de 2004, el Grupo
Mercado Común (GMC) creara la
Reunión Especializada sobre Agricultura
Familiar (REAF) en el MERCOSUR,
mediante la Resolución Nº11/04, con los
objetivos de fortalecer las políticas
públicas dirigidas a la AF y promover y
facilitar el comercio de sus productos.
Se entiende por agricultura familiar
aquellas unidades productivas en las que
los recursos productivos son acordes al
trabajo de la familia, la que a su vez es
responsable directa de la producción y
gestión de las actividades agropecuarias,
aporta la mano de obra ocupada
predominante en el establecimiento y
154
reside en el mismo o en una localidad
próxima. La importancia del sector en la
región está dada por tratarse de 5,8
millones de familias habitantes de las
áreas rurales, que conforman la base del
tejido social de los territorios del interior
de los países y a partir de su trabajo
aportan una parte significativa de los
alimentos consumidos por nuestros
pueblos, contribuyendo así a la seguridad
alimentaria y nutricional y a la
conservación de sus saberes y tradiciones
culturales.
Se entiende que, a través de políticas
diferenciales adecuadas, es posible una
mejo-ra sustancial en la productividad, la
integra-ción en las cadenas de valor y la
calidad de vida de la población rural, que
promueva la vinculación y arraigo de las
generaciones futuras a través de la
producción de la agricultura familiar.
Es de destacar que la REAF mantiene
ciertas características que la distinguen
frente a otros órganos del MERCOSUR.
En primer lugar se caracteriza por ser un
ámbito ampliamente plural. En este
sentido, la Resolución 11/04 establece
que esta reunión especializada podrá
reunirse con la presencia de los demás
Estados Asociados, lo cual se tradujo en la
participación desde sus comienzos (con
diferente grado de frecuencia
dependiendo el país) de Bolivia, Chile,
Ecuador y Venezuela, además de los
cuatro socios plenos. En ciertas
ocasiones, además fueron invitados a
presenciar la REAF representantes de
otros países, como Cuba, o regiones,
como Centroamérica y África Austral.
Asimismo, las organizaciones que
nuclean a agricultores y agricultoras
densidades nº 12 - mayo 2013

familiares participan permanentemente
en todas las actividades y espacios de la
REAF, lo que significa que, si bien como
en cualquier otro órgano del MERCO-
SUR, en última instancia las decisiones
son tomadas por los gobiernos, las tareas
de la REAF deben basarse en una
intervención activa de la sociedad civil a
través de dichas organizaciones.
La manifestación concreta de la
decisión de los gobiernos en asegurar este
espacio compartido, es la creación de un
Fondo de la Agricultura Familiar del
MERCOSUR (FAF), reglamentado por
la Decisión CMC 06/09, que entró en
vigencia el 15 de junio de 2012, mediante
el cual se provee de apoyo financiero para
la participación de la sociedad civil en la
REAF a través del aporte de fondos
soberanos de los cuatro Estado Partes.
Por lo expresado, más allá de los
objetivos fundacionales de la REAF, su
construcción colectiva la consolidó como
un importante y rico espacio de diálogo
público-privado para el debate de las
políticas públicas diferencia-les dirigidas
a la agricultura familiar de los países de la
región.
Esta dinámica de trabajo conjunta entre
gobiernos y las organizaciones de
producto-res y productoras de la
agricultura familiar se verifica también a
nivel interno en cada uno de los países que
integran la REAF, a través de las
respectivas Secciones Nacionales, que se
reúnen periódicamente para conformar la
posición nacional respecto a cada uno de
los temas de la agenda de la reunión
especializa-da.
Básicamente, las actividades de la
REAF consisten en reuniones
densidades nº 12 - mayo 2013
espacios
semestrales de las delegaciones de los
países integrantes, donde se analizan y
debaten los temas considerados
prioritarios para el logro de los objetivos
enunciados, obteniéndose como
resultado, proyectos de normas y
recomendaciones a los gobiernos de los
países miembros, acerca de lineamientos
de políticas públicas diferenciales
necesarias para el sector.
En esta línea, han sido elevados al GMC
proyectos de recomendación referidos a
diversos temas, como comercialización,
financiamiento, seguro agrícola, equidad
de género, educación rural y políticas
fundiarias vinculados a la agricultura
familiar.
Además, el GMC aprobó la Resolución
Nº 25/07, originada en la REAF, sobre
Directrices para el reconocimiento e
identificación de la Agricultura Familiar
en el MERCOSUR, la que fue
internalizada en Argentina por la
Resolución SAGPyA Nº 255/07,
mediante la cual fue creado el Registro
Nacional de la Agricultura Familiar
(RENAF).
El cuanto al comercio de los productos
de la agricultura familiar, fueron
identificadas, entre otras, las políticas de
adquisiciones públicas como una
alternativa para la oferta de estos
productos. Como resultado, fue
organizado el Programa Regional de
Intercambio de experiencias sobre modelos
de gestión de políticas de compras públicas
de la agricultura familiar, a partir del
financiamiento de la Agencia Brasileña de
Cooperación (ABC), con el objetivo de
intercambiar experiencias en el tema. En
junio de 2013 se realizará en Uruguay el
155
La REAF, algo más que una Reunión Especializada sobre Agricultura Familiar en el MERCOSUR

tercer módulo de dicho programa (los 2012 durante la PPTA, asistieron

dos primeros fueron en Brasil en 2011 y aproximadamente 280 personas de seis
Argentina en 2012). países: autoridades, miembros de
Como se señaló, uno de los ejes de organizaciones, técnicos, funcionarios
trabajo de la REAF es el de favorecer el oficiales, representantes de organismos
arraigo de la juventud rural por medio de internacionales y especialistas en temas
políticas activas dirigidas a este segmento vinculados a la agricultura familiar.
de la población. Entre las actividades A través de estos casi nueve años de
programadas, se inició durante la trabajo conjunto, la REAF se ha
Presidencia Pro Témpore de Argentina constituido como una vía de expresión de
(PPTA) de 2012 el II Curso Regional de la voluntad de diálogo político
Formación de Jóvenes Rurales, con el permanente entre los gobiernos y
objetivo de fortalecer el rol de los jóvenes organizaciones sociales de la región, con
dirigentes de las organizaciones de la el objetivo de construir un nuevo y mejor
agricultura familiar de la región, cuya MERCOSUR, más equilibrado, más
apertura tuvo lugar el 30 de mayo en la justo, con más oportunidades para todos.
Casa Patria Grande “Presidente Néstor Un MERCOSUR donde el comercio no
Carlos Kirchner” y continuó con un sea un fin en si mismo, sino uno de los
segundo módulo en la Sede de la muchos instrumentos para generar
Universidad Federal de la Integración crecimiento, desarrollo, equidad e
Latinoamericana, bajo la Presidencia Pro inclusión social.
Témpore de Brasil (PPTB).
En cuanto a la equidad de género en el
ámbito rural, desde la REAF se lleva
adelante un “Programa Regional de
Fortalecimiento Institucional de Políticas
de Igualdad de Género en la Agricultura
Familiar del MERCOSUR” en el marco
del acuerdo entre la Agencia Española de
Cooperación Internacional para el
Desarrollo (AECID) y el MERCOSUR.
Asimismo, la REAF fue invitada durante
la PPTA a participar de la Conferencia
Global sobre la Mujer en la Agricultura
(GCWA), en Nueva Delhi, India, del 13
al 15 de marzo de 2012.
El espíritu participativo de la REAF se
ve reflejado en la numerosa concurrencia
a los encuentros. A modo de ejemplo, a
los espacios de trabajo de la XVII REAF,
que se realizó en Buenos Aires en junio de http://www.reafmercosur.org/reaf/

156 densidades nº 12 - mayo 2013

 lecturas
Historia de la
Globalización
Aldo Ferrer
Vol. I. Orígenes del Orden Económico
Mundial
ISBN: 9789505579709
344 pp.
Vol. II. La Revolución Industrial y el
Segundo Orden Mundial
ISBN: 9789505579716
480 pp.

Ed. Fondo de Cultura Económica

Buenos Aires, 2013
http://www.fce.com.ar
info@fce.com.ar

Buenas noches a todos. Gracias por Para presentar la Historia de la

acompañarnos. Vamos a presentar. En
realidad, más que presentar vamos a
celebrar el relanzamiento de estos dos
volúmenes de Aldo Ferrer de la Historia
de la globalización I y II. Digo celebrar el
relanzamiento porque en realidad son
libros que ya se publicaron allá por la
década de los ‘90 y después de faltar por
más tiempo de lo que hubiéremos
querido, hemos tenido la posibilidad
ahora de reeditarlos.
globalización I y II de Aldo Ferrer nos
acompañan Mario Rapoport y Miguel
Peirano.
Mario Rapoport es Licenciado en
Economía Política por la Universidad de
Buenos Aires, Doctor en Historia de la
Universidad de París I-Sorbonne, Doctor
Honoris Causa de la Universidad
Nacional de San Juan, Profesor Titular
Consulto de la Facultad de Ciencias
Económicas y Facultad de Ciencias

Presentación realizada el 10 de mayo de 2013 en el marco de la 39ª Feria Internacional del Libro de Buenos Aires.

densidades nº 12 - mayo 2013 157

Historia de la Globalización, de Aldo Ferrer
Sociales de la Universidad de Buenos
Aires, es profesor del Instituto de
Servicio Exterior de la Nación, investiga-
dor superior del CONICET, Premio
Bernardo Houssay a la investigación
científica del CONICET. Ha publicado
una gran cantidad de libros, entre ellos El
Cono Sur. Una historia común que lo
publicó el Fondo de Cultura Económica;
Historia política, económica y social de la
Argentina y Relaciones tumultuosas,
Estados Unidos y el primer peronismo.
Miguel Peirano, que como saben fue
Ministro de Economía y Producción de la
Nación Argentina hace pocos años, y del
Banco de Inversión y Comercio Exterior,
fue Jefe Economista de la Unión
Industrial Argentina y Secretario de
Industria y Pequeña y Mediana Empresa
de la Nación.
Aldo Ferrer, de larga y conocida
trayectoria que seguramente todos
ustedes conocen. Actualmente es Emba-
jador argentino en París. Se desempeñó
como Ministro de Economía y Hacienda
de la Provincia de Buenos Aires, Ministro
de Obras y Servicios Públicos de la
Nación y Ministro de Economía y
Trabajo de la Nación. Ha sido Presidente
del Banco de la Provincia de Buenos Aires
y Presidente de la Comisión Nacional de
Energía Atómica. Fue Consejero Econó-
mico de la Embajada argentina en
Londres y funcionario de la Secretaría
General de las Naciones Unidas y del
Banco Interamericano de Desarrollo. Ha
publicado también una gran cantidad de
libros, con el Fondo de Cultura Económi-
ca tiene muchos, su historia de La
Economía argentina, siempre digo que es
el gran best seller de la filial argentina del
158
Fondo porque desde su primera edición,
que creo que es allá por inicios de los ‘60
-si no me equivoco del ‘63-, ha vendido
más de cien mil ejemplares en esos años,
lo cual lo transforma en el libro más
vendido de las ediciones del Fondo en la
Argentina. Otro libro que también ha
tenido mucho éxito y es más reciente, fue
s u Vi v i r c o n l o n u e s t r o , q u e
permanentemente lo estamos reimpri-
miendo. Y nos había quedado un poco
demorado la reimpresión de esta Historia
de la globalización, por eso me da mucho
gusto que lo hayamos podido hacer este
año y poder tener al Doctor Ferrer con
nosotros aquí en Buenos Aires en este
momento para que nos acompañe en la
presentación.
Yo no me voy a referir por supuesto a la
obra, lo van a hacer los dos invitados que
con gran generosidad nos acompañan y a
quienes les agradezco mucho. En primer
término le voy a ceder la palabra al Doctor
Mario Rapoport. Gracias.
Mario Rapoport: Me da un gusto
enorme presentar un libro de Aldo. Él ha
presentado algunos míos, seguramente
con mucha más sabiduría que yo. Sobre
todo este libro en particular porque yo
siempre digo que para entender la
economía argentina –y eso él lo ha hecho
muy bien porque ha escrito libros sobre la
economía argentina- hay que entender la
economía mundial y hay que entender la
historia de la economía mundial. Me
parece que para aquellos que creían que
Ferrer era exclusivamente un especialista
de la Argentina, nos ha demostrado con
estos dos magníficos libros que en
realidad su análisis de la historia
densidades nº 12 - mayo 2013

económica argentina parte de su análisis y
su interpretación de la historia económica
mundial y, en este caso lo que llamamos la
globalización.
Paul Valéry decía en 1931 que toda la
tierra habitable ha sido hasta nuestros
días reconocida, relevada, compartida
entre las naciones; la era de las tierras
vacías, de los territorios libres, de lugares
que no pertenecen a nadie ha terminado.
La era de la libre expansión se ha cerrado,
el tiempo del mundo finito comienza.
Pero esta constatación puede llevarnos a
conclusiones equivocadas del análisis de
la coyuntura actual y de sus perspectivas
futuras, si no recurrimos a la historia, si
no nos interrogamos sobre las caracterís-
ticas del proceso histórico que nos
condujo a la situación presente, y hoy
muy grave porque sufrimos una nueva
crisis mundial, y sobre sus alcances.
¿Cuándo comienza? ¿Es un proceso
reciente o viene de muy lejos en el
pasado? ¿Representa un punto de
inflexión en la sociedad moderna o no es
más que un episodio, una etapa difícil de
poder salir de sus límites temporales? ¿Es
propio de la sociedad capitalista o tiene
rasgos comunes con otras sociedades del
pasado? En verdad la mayoría de los
textos que hablan de la globalización
carecen de una perspectiva histórica o si la
tienen, ésta es insuficiente o no bien
fundamentada, aunque sus conclusiones
prácticas parecen evidentes.
El problema principal consiste en que
quienes se refieren hoy a la economía
mundial consideran a menudo que las
economías nacionales están en vías de
disolverse -puede ser que con esta crisis
sea cierto, esperemos que no- ignorando
densidades nº 12 - mayo 2013
lecturas
el grado en el cual a lo largo de varios
siglos el proceso de mundialización
económica ha estado íntimamente
articulado a la formación y desarrollo de
los espacios económicos nacionales. Es
decir, discutir el status teórico-histórico
de la globalización remite necesariamente
a un nuevo debate sobre el papel de los
mercados nacionales y de los Estados
Nación como categorías históricas, que
es justamente lo que hace en sus libros
Aldo Ferrer.
Sin embargo, algunos historiadores y
economistas no han sido tomados por
sorpresa y antes de que se acuñara el
concepto de globalización ya existían
otros que podían abarcarlo, así por
ejemplo en espacios más limitados y
circunscriptos en el tiempo, Fernand
Braudel, el gran historiador francés,
introdujo los conceptos de imperio-
mundo y economías-mundo. No trataba
de aplicar fenómenos que se extendieran a
todo el globo terrestre, pero si a
considerables extensiones de tierra,
reconocidas y ocupadas por los hombres
que conformaban una misma unidad
económico-política en determinado
momento de su historia. Esta visión que
contribuyó a estimular una expectativa de
más largo alcance en los estudios
históricos se asocia a otro concepto
braudeliano clave, que creo que también
lo tiene Aldo Ferrer, que es el de la larga
duración.
Para Immanuel Wallerstein, discípulo
de Braudel, cuya obra histórica estuvo
dedicada a desarrollar esta idea braudeli-
ana, el concepto de economía-mundo no
debe ser confundido con el de economía
internacional, que se entiende como la
159
Historia de la Globalización, de Aldo Ferrer
suma de una serie de economías distintas
de alcance nacional que bajo ciertas
circunstancias realizas intercambios las
unas con las otras. Según Wallerstein
estamos en presencia de una economía-
mundo siempre que exista la división
internacional del trabajo, con un
conjunto integrado de procesos de
producción unidos unos a otros por un
mercado instituido y creado de una
manera compleja.
La economía-mundo de forma capita-
lista basada sobre un modo de producción
definido, no nos resulta así una novedad
del siglo XX, ni tampoco una simple
yuxtaposición de economías nacionales,
sino que ha existido, al menos en parte del
globo, como un sistema social histórico
desde el siglo XVI. Es cierto que en el
siglo XIX las ideas dominantes del
liberalismo, bajo la influencia del
pensamiento de Adam Smith, representa-
ban el desarrollo de la economía mundial
en las tendencias a la internacionalización
en todos los planos, por los estados
exclusivos y determinantes de la expan-
sión de los mercados.
Esta visión unilateral, tanto del proceso
de los siglos previos como de aquel
mismo período, provienen de la necesi-
dad del movimiento industrial triunfante
y de sus sectores dirigentes, sobre todo en
la etapa del monopolio industrial de Gran
Bretaña, de abrir el mundo a las mercan-
cías de su industria en expansión. En
realidad, como lo expuso Karl Polanyi, el
comercio nacional que sirvió de base a la
expansión capitalista no habría sido el
resultado de la expansión automática y
espontánea de los mercados locales, en el
comercio exterior a larga distancia propio
160
de los mercaderes medievales, sino de la
acción de los Estados nacionales, de las
monarquías absolutas, de Friedrich List y
el zollverein alemán por un lado y el Japón
Meiji por otro, pasando por la revolución
inglesa del silgo XVII, la francesa del
XVIII, el proceso de formación nacional
de Estados Unidos influenciado por las
ideas proteccionistas de Hamilton,
Secretario del Tesoro de Washington. De
hecho, afirma Polanyi, el comercio inte-
rior ha sido creado en Europa Occidental
por la intervención del Estado.
Estos temas y muchos otros se desplie-
gan en estos dos libros formidables que
comentamos de Aldo Ferrer, Historia de
la globalización I e Historia de la
globalización II. El primero abarcando lo
que denomina el primer orden mundial y
el segundo la revolución industrial y el
segundo orden mundial.
Ferrer suma al hecho de ser un recono-
cido economista local, como decía, con
un pensamiento nacional, a través de su
prolífica obra en la que se destaca La
economía argentina, de realizar un aporte
importante en la historia económica
mundial, al estilo de un Braudel o de un
Hobsbawn.
En este sentido, toma el difícil sendero
de otro gran maestro, Pierre Vilar, el de la
historia total, pero no como un conjunto
desordenado de hechos o acontecimien-
tos de orden económico, social y político
sino en un todo coherente. Para Vilar el
vicio mayor de la práctica histórica era el
muy universitario respeto por los
compartimentos estancos, aquí la econo-
mía, aquí la política, aquí las ideas. Y
agregaba, solo una historia comparada y
total de las economías, sociedades,
densidades nº 12 - mayo 2013

civilizaciones, es el instrumento adecua-
do para distinguir en las múltiples
combinaciones entre lo que es promesa
desde los descubrimientos geográficos a
las nuevas técnicas e ideas científicas y
sociales que conducen al desarrollo
económico y a la mayor igualdad y
libertad de los hombres, a la democracia, y
a la economía de bienestar, algo más
actual, de todo aquello que es amenaza:
las guerras, el hambre, la esclavitud, las
dominaciones imperiales y el colonialis-
mo, el subdesarrollo, las epidemias, la
destrucción de la naturaleza, los genoci-
dios.
Ferrer comparte sin duda con Braudel,
la escuela de los annales, Hosbawm,
Kennedy, Wallerstein, pero también con
grandes economistas como Joseph
Schumpeter, aquel que decía que de las
tres grandes ramas de la economía que son
la teoría, la estadística y la historia,
prefería la historia; Carlos Marx por
supuesto y John Maynard Keynes. Y a las
que debemos redescubrir porque nos han
sido ocultadas al amparo de las teorías
económicas neoliberales de la globaliza-
ción, que Ferrer conoce bien y que solo
nos ofrecen un mundo ideal para los muy
ricos excluyendo al resto de la población.
Donde una centena de individuos tienen
un ingreso similar en su monto al de dos
mil millones de habitantes, como nos
revelan cifras de los organismos
internacionales.
Lo cierto es que Ferrer va construyendo
su libros con toda la crudeza que plantea
Vilar, una historia total, interdisciplinada,
que descubre los procesos y pone a
prueba los modelos pero sobre todo una
historia comparada, muy lejos del
densidades nº 12 - mayo 2013
lecturas
eurocentrismo o la suficiencia anglosajo-
na que nos habla desde el viejo continen-
te o desde el norte de América. Para
Ferrer el mundo es verdaderamente uno
solo y es la vez un conjunto de
civilizaciones y países diferentes, ricos y
pobres, con distintas economías, costum-
bres, culturas, estructuras sociales y de
poder.
No voy a referirme en extenso a los dos
libros que leí con efusión y que le di a mis
alumnos porque llevaría horas. Espero
que ustedes lo descubran por sí mismos,
desgustándolos como a buen malbec.
¿Pero qué nos dice Ferrer? En su primer
libro nos explica como en el siglo XVI la
articulación de un primer mercado
mundial -denominado sugerentemente
como primer orden económico mundial-
vinculado al ascenso del capitalismo
naciente, estuvo íntimamente ligado al
proceso de conformación de las naciones
europeas, a la acción de los estados bajo el
mercantilismo y a los inicios de la
expansión colonial. Pero la piedra de
toque de este proceso de globalización
fue el descubrimiento de América o
mejor dicho el descubrimiento por los
europeos de otras civilizaciones que
existían aún en el mundo y que era posible
llegar a ellas y también por supuesto
exterminarlas. Lo increíble es que esas
civilizaciones superiores en número y en
muchos aspectos en sabiduría, son
arrasadas por un puñado de aventureros
que tienen la ventaja de armas y
tecnologías más modernas.
Sin embargo, España era una de las
naciones más retrasadas de Europa, que
avanza con sus nobles y sus soldados para
destruir la avanzada y decadente civiliza-
161
Historia de la Globalización, de Aldo Ferrer
ción árabe y judía, y luego sin solución de
continuidad, continua cabalgando
imaginariamente en los barcos de Colón
para apoderarse de América en busca del
oro y la plata que necesitaban los
europeos para terminar de expandir sus
mercados porque, como lo dijimos y lo
demuestra bien Ferrer en sus libros,
fueron los Estados los que forjaron los
mercados nacionales y luego el mercado
mundial.
Pero la intención de Ferrer es mucho
más ambiciosa. Quiere descubrir los
orígenes del desarrollo y el subdesarrollo.
Explicar las razones de por qué civiliza-
ciones, países y territorios que hacia 1500
tenían niveles de ingreso y vida parecidos,
cada cual con sus propias peculiaridades,
van distanciándose paulatinamente.
Como él mismo dice, en el debate en
curso acerca de la globalización del orden
mundial contemporáneo debe distinguir-
se lo que hay de realidad y lo que hay de
prejuicio.
Ferrer trabaja con algunas variables o
conceptos fundamentales: la dimensión
endógena, es decir, el peso decisivo de la
cultura, los mercados y los recursos
propios, algo que más tarde en otros
libros llamará densidad nacional. Y la
articulación de esa dimensión con el
contexto externo, es el proceso de
globalización que explica a lo largo del
libro y que determinan en conjunto el
desarrollo o el atraso de los países. Va a ir
estudiando un escenario mundial de las
grandes civilizaciones antes del dominio
europeo, que no difieren fundamental-
mente en lo económico, en tecnologías o
estándares de vida en la propia Europa y
luego en la condición cultural en la baja
162
edad media y en la época del renacimiento
y que va a terminar por permitirle al viejo
continente conquistar al mundo, e
imponer sus tecnologías, su comercio y
sus ideas.
Entre 1500 y 1800, en el transcurso del
primer orden mundial, dice Ferrer, todas
las civilizaciones quedaron vinculadas a
un sistema mundial organizado en torno a
los objetivos de las potencias atlánticas,
pero sus respuestas a esta vinculación
fueron distintas y dependieron de sus
propias circunstancias internas. De los
tres modelos existentes, el primero y el
segundo, Asia y África por un lado y los
países latinoamericanos por otro, caye-
ron pronto o más tarde en el dominio
colonial y la subordinación a las potencias
imperiales. El tercer modelo, el de las
colonias británicas continentales de
América del Norte, entre las cuales
surgieron Estados Unidos y Canadá, se
movilizaron fuertes factores endógenos
de desarrollo y la generación de un poder
intangible que determinaron una evolu-
ción diferente. A eso se asoció el poder de
inmensos y ricos territorios y recursos
humanos que las transformaron en
naciones independientes, más adelante
en, países desarrollados; y en el caso de
Estados Unidos en una gran potencia
mundial.
Ferrer introduce dos conceptos que van
a ser fundamentales en su interpretación:
los factores tangibles del poder (pobla-
ción, territorio) y los intangibles (acumu-
lación en un sentido amplio). El primero
incluye recursos humanos y naturales, el
segundo una serie de elementos que sería
largo enumerar aquí, pero en el que
destaca una visión del mundo que valoriza
densidades nº 12 - mayo 2013

la propia identidad y dirección del estilo
de desarrollo e inserción internacional y
un Estado capaz de cohesionar recursos
de la nación y afianzar la participación en
la globalización en procesos autocentra-
dos de acumulación y cambios tecnológi-
cos. No hay país alguno que haya
alcanzado de otro modo altos niveles de
desarrollo.
El segundo libro trata el extenso y
profundo período de la revolución
industrial hasta fines del siglo XIX, allí se
advierte más claramente que la interac-
ción entre Estado y mercado ha sido el eje
determinante del proceso, también
mutuamente articulado entre la evolu-
ción de las naciones y el sistema
económico internacional. El proceso de
expansión del capitalismo aún en sus
períodos de mayor liberalización
comercial y económica -como a mediados
del siglo XIX hasta la I Guerra Mundial,
bajo el signo del patrón oro y de la pax
británica-, estuvo marcado por la acción
permanente de los Estados, tanto en el
interior de cada país como en el de las
relaciones económicas internacionales, a
través del colonialismo, el proteccionis-
mo a las potencias emergentes, y otras
metodologías, como bien lo señala, por
ejemplo, Paul Bairoch, gran historiador
belga.
En este libro hay un formidable análisis
de las enseñanzas de la revolución
industrial, en él le dedica un espacio
importante a las ideas que producen de la
revolución de la ciencia y la técnica y las
ideas sociales y políticas que permiten
transformar las monarquías absolutas en
Estados modernos. También realiza una
sintética pero impecable descripción del
densidades nº 12 - mayo 2013
lecturas
desarrollo de la escuela económica clásica
y luego de las teorías nacionalistas,
historicistas, neoclásicas y revoluciona-
rias, que como gran economista que es,
desarrolla con maestría. El análisis de los
países y de las regiones ocupa un aspecto,
un espacio fundamental en el libro; Gran
Bretaña con la revolución industrial y la
adopción del libre cambio a partir de la
abolición de la Ley de Granos en 1846
-pues hasta allí era proteccionista-, el
apogeo imperial y su declinación, Estados
Unidos y Alemania, las potencias
emergentes del período, que a diferencia
de la Argentina, que integra desde las
últimas décadas del siglo XIX el esquema
de división internacional del trabajo
hegemonizado por Gran Bretaña, se
transforman en países fuertemente
proteccionistas, y hacia fines del periodo
ya superan en producción y tecnología a
los ingleses. El caso particular de
desarrollo de Francia y Japón y luego del
mundo periférico de esa época, en Asia,
África y América Latina, aquí observa-
mos con claridad su método de análisis y
su interpretación del fenómeno globali-
zador. Ferrer describe la trayectoria del
orden mundial mostrando que las
asimetrías en el desarrollo de los distintos
países -que se acentúan en este periodo-,
parten de sus diferencias internas y de su
visión con respecto al desarrollo. La
existencia conjunta de factores tangibles
e intangibles no es siempre una condición
necesaria. Países pequeños y con escasos
recursos, como los escandinavos y Suiza,
alcanzaron altos niveles de desarrollo. Y
debemos destacar por supuesto, el caso
más anómalo de todos, el de Gran
Bretaña, un país de un pequeño territorio
163
Historia de la Globalización, de Aldo Ferrer
pero cuya transformación en una
potencia mundial se debe no sólo al hecho
de que allí se produce tempranamente la
revolución industrial para la cual estaba
preparada por su nivel de tecnología,
educación y capital; otros factores son su
aislamiento geográfico, participando en
guerras pero no sufriéndolas en su propio
suelo, y la apropiación colonial de
inmensos y ricos territorios que le
proveían materias primas y alimentos. Sin
duda que al factor intangible si le
agregamos estas variables, se suma a este
importante factor tangible. Prebisch lo
denomina en sus Apuntes de dinámica
económica “el caso fugaz de Gran Bretaña
en el desarrollo económico”, teniendo en
cuenta sus limitaciones de recursos, la
debilidad de su mercado interno, su alto
coeficiente de importaciones, solo la city
financiera ha permitido mantener por un
tiempo más prolongado que el podría
suponerse, su lugar en la economía
mundial, hacia principios del siglo XX
Gran Bretaña vivía del resto de su riqueza
pasada. Para Ferrer la revolución
industrial se limitó a Europa occidental,
Estados Unidos y los dominios blancos
británicos, mientras que el estilo de
desarrollo hacia afuera de la Argentina, el
supuesto “granero del mundo”,lo dejó
fuera del segundo orden mundial y
diríamos también del tercero. Aquí los
factores intangibles se nutrieron de una
dominante oligarquía rentística que no
apostó a la industrialización y obturó la
posibilidad de crear una clase media como
las colonias anglosajonas. Para Ferrer
América Latina en general, es la región del
mundo en la cual la persistencia de
subdesarrollo en los países que la
164
integran, hacia fines del siglo XX y
comienzo del XXI, muestran que en el
largo plazo han prevalecido más las malas
que las buenas respuestas al dilema que
plantea la globalización. Entre los
factores intangibles negativos, Ferrer
destaca las ideas económicas, el papel del
Estado y el comportamiento de las elites
dirigentes, que en todos los casos jugaron
en contra del desarrollo argentino y
latinoamericano.
Para terminar, un pequeño ejemplo de
lo que ocurre hoy día en medio de una
profunda crisis mundial: en una revista
francesa se publicó hace un tiempo un
chiste gráfico, al mejor estilo del Quino
de Mafalda, traduciendo con humor la
realidad actual, en ese dibujo que
representa el globo terrestre en medio del
universo, dos globitos de historieta nos
dan su mensaje, en uno de ellos se lee
“Seamos positivos...” , en el de más abajo
se completa la idea “...el mercado interno
es de 7 mil millones de habitantes” .
No se habla más de globalización,
frente al desafío de la crisis todavía la
Tierra tiene un mercado interno que debe
aprovecharse, es el vivir con lo nuestro del
que nos habla siempre Ferrer, es el vivir
con lo nuestro en el planeta que habita-
mos, no sólo nuestro país, de esa nave
espacial cuyo equilibrio económico,
social y ecológico está en peligro por la
imprudencia de los que producen sin con-
trol, saqueando sus riquezas, o especulan
con el dinero y las condiciones de vida de
los demás. Es lo que nos quiere dar a
entender Ferrer en su magnífica obra.
Muchas Gracias (Aplausos).
Muchas gracias Mario Rappoport,
densidades nº 12 - mayo 2013

escuchamos entonces ahora al Dr. Miguel
Peirano.
Miguel Peirano: Muy buenas noches,
por supuesto que agradecer a todos
ustedes por estar compartiendo este
encuentro, agradecer a Mario que desde
mis inicios profesionales me guía y me ha
formado y me di el gusto de poder
compartir con él el debate económico, y
por demás decirlo a Aldo Ferrer por quien
tengo un particular afecto y admiración
por su persona. A Aldo Ferrer me ha
tocado conocerlo desde distintos lugares
y distintos roles, inicialmente como
alumno de él en la Universidad, luego
como joven economista que intentaba
analizar, debatir y visualizar la economía y
su relación con la realidad económica
argentina, después desde distintas
circunstancias que me fue enfrentando la
profesión, y siempre admiré y remarqué
en él dos cualidades, su enorme capacidad
intelectual y al mismo tiempo ese
condimento diferencial que es su calidad
humana, esa conjunción de esa capacidad
intelectual y calidad humana es lo que
transforma para mí a Aldo en alguien tal
valioso para el pensamiento económico
argentino y para la propia realidad de
nuestro país, Argentina. Aldo es, como
economista y como persona que forma
parte de la vida activa de la Argentina, a mi
entender, una de las personas que puede
liderar en nuestro país la coherencia, la
consistencia, esa profunda reivindicación
de sus convicciones más allá del contexto,
del momento y las circunstancias, pero al
mismo tiempo con esa dureza y esa
profunda defensa de sus convicciones,
siempre lo hace en un marco de
pluralidad, de consenso, de voluntad de
densidades nº 12 - mayo 2013
lecturas
debatir y analizar con ese profundo
sentimiento democrático que ejerce en
cada uno de sus roles y en cada una de sus
planteos. Como yo se lo he dicho alguna
vez a Aldo, no es que lo piense yo pero lo
más importante es que se lo he escuchado
a muchos líderes latinoamericanos, que
tienen a Aldo Ferrer como una de las
personas más importantes del pensa-
miento económico mundial, lo transmi-
tían en reuniones privadas del encuentro
entre presidentes y cuando se debatían
temas económicos, cuando se analiza el
curso de la globalización, cuando se
debatía qué hacer desde el MERCOSUR
o qué hacer desde Latinoamérica, a Aldo
se lo refería como uno de los pensadores
más importantes del mundo, que yo
también lo creo, no es relevante que yo lo
crea, pero en un momento que tanto se
escribe de economía, que tanto se debate,
donde muchas veces tenemos la
costumbre en la Argentina de referirnos o
posicionar a nuevos referentes
internacionales, dándole a veces valores
superiores a los propios, creo que Aldo es
para la Argentina un activo muy
importante.
Por eso también me alegra estar viendo
en las distintas librerías este relanzamien-
to, verlo en las vidrieras, verlo en primer
plano y ver cómo el libro luce y refleja la
importancia de Aldo en la vida económica
de Argentina, y este libro que obviamente
refiere a la Historia de la globalización I y
II, estos dos tomos que realmente uno
cuando lo lee, como sucede siempre que
uno está haciendo una lectura de las obras
de Aldo Ferrer, lo hace con fluidez, con
entretenimiento, con placer, con diver-
sión y al mismo tiempo con lo que implica
165
Historia de la Globalización, de Aldo Ferrer
la profundidad de sus conceptos. Para mí
los libros reflejan en primer lugar, un
carácter determinante, analizan los temas
núcleos centrales y fundacionales de la
política económica y de las etapas
económicas referidas a esos órdenes
internacionales que señala Aldo y define
claramente, y por supuesto hay que
entender en la historia uno de los
elementos más importantes para el
pensamiento económico, y aquí la repasa,
analiza y logra capacidad de encontrar los
núcleos y la síntesis de los temas
determinantes para explicarnos esa
historia y para poder proyectarla como
futuro de la economía mundial y de la
economía local.
Yo creo que cuando uno va leyendo la
obra, además obviamente del atractivo de
recorrer la historia, entenderla, repensar-
la, de profundizarla, de reflexionar y sacar
las conclusiones que Mario iba desarro-
llando con tanta precisión, uno lo va
vinculando ineludiblemente con el futuro
económico argentino, con el presente y el
futuro económico internacional. Cómo
se va desprendiendo de ese análisis de la
historia, y de las conclusiones que Aldo
Ferrer va sacando, claramente la luz para
nuestro futuro, y para el futuro de la
economía internacional. El libro obvia-
mente muchos de ustedes lo habrán leído
o estarán por hacerlo, y es realmente
además de profundo, tan agradable y tan
entretenido que es un placer desde todo
punto de vista. Va analizando por
supuesto las dos etapas que señalaba
Mario, el primer orden económico
internacional, que Aldo sitúa desde las
conquistas y las epopeyas de Colón y
Vasco da Gama hasta el 1800, ese segundo
166
orden que comienza en ese momento
situado hasta la primera guerra mundial
con las características y los efectos de la
revolución industrial como principal
factor en esa etapa y va explicando,
demostrando y evidenciando las
consecuencias de cómo el valor del
conocimiento aplicado a la tecnología,
cómo van perdiendo importancia las
ventajas de antes de la guerra como la
navegación, cómo la capacidad de los
países de organizarse social e
institucionalmente y la propia capacidad
para generar sus pensamientos y políticas
van configurado los factores centrales
para el desarrollo de los países; va
analizando el cambio de los mecanismos
para la generación de la rentabilidad, los
cambios en cada una de las etapas, cómo el
crecimiento económico internacional va
despegando y va pegando un salto
determinante, la modificación del
desarrollo de las corrientes migratorias,
los cambios tecnológicos y las reglas en
materia de transporte, y cómo eso influye
en el orden económico internacional y
como decía anteriormente el cambio
central que implica la tecnología y la
dinámica del capitalismo y las condicio-
nes de desarrollo de los países, pero al
mismo tiempo va evidenciando las
paradojas del desarrollo económico y del
propio sistema económico capitalista.
Porque en ese segundo orden económico
internacional, donde crece fuertemente el
producto per cápita, el producto bruto de
los países, donde muestra, explica y
evidencian las estadísticas los saltos tan
notables en estas variables, también se
profundizan las asimetrías en materia de
distribución del ingreso, de productivi-
densidades nº 12 - mayo 2013

dad de la nación, cómo se va consolidando
la relación centro-periferia, todas realida-
des que si las aplicamos al presente,
visualizamos que son parte del debate de
la realidad para un país como la
Argentina, países productores de mate-
rias primas que intentan industrializarse
en lo que es un orden económico
internacional, con países desarrollados
que intentan profundizar un esquema de
división de proveedores de insumos,
materias primas y países con alto grado de
valor agregado e industrialización. Cómo
más allá de este desarrollo formidable del
capitalismo al mismo tiempo encontra-
mos zonas que profundizan su pobreza,
cómo la distribución del ingreso al
interior de las propias sociedades tienden
a hacerse cada vez más complejas para
lograr los niveles de equidad y va
desarrollando en ese segundo orden
económico internacional, como Aldo
plantea en su libro, en sus artículos en su
pensamiento, ya tiene vasto material para
poder escribir ese tercer capítulo, esa
tercera etapa, se va constituyendo estas
reglas que caracterizan el funcionamiento
de la economía nacional e internacional Y
la verdad que yo iba leyendo el libro,
tomaba nota, tomaba apuntes, sacaba
estas conclusiones y cuando llego al
epílogo, me encuentro que Aldo en ese
epílogo del segundo tomo a mi entender
define el marco conceptual de un plan de
desarrollo para la Argentina y la verdad
que si la Argentina, por supuesto el
mundo pero yo me limito por lo menos en
este momento a hacer una reflexión sobre
la Argentina, tomara ese epílogo y lo
transformara en una política de Estado, lo
definiera como los conceptos fundacio-
densidades nº 12 - mayo 2013
lecturas
nales y permanentes de nuestro país,
tendríamos garantizados sin duda los
mejores éxitos y los mayores grados de
desarrollo y equidad. Aldo plantea las
condiciones sustanciales en términos
socio-políticos, la importancia de las
variables macro-económicas, incluso va
desarrollando el rol de un marco
institucional y un marco político, la
importancia que adquiere para un país sus
ideas económicas, la capacidad de generar
un pensamiento autónomo, el rol del
Estado y la importancia de tener un
Estado presente en la economía, tanto
para cumplir con sus funciones básicas o
al mismo tiempo para incentivar y
favorecer el proceso de crecimiento
integrado social y regional. Cuando
profundiza y analiza las variables
económicas va dejando claro incluso en lo
instrumental cuál es el camino que la
Argentina tiene que seguir -y que si el
mundo adoptara también, tendríamos un
horizonte totalmente distinto-, plantea
las reglas sobre las ventajas de competiti-
vidad, las condiciones en materia de
balance de pagos para lograr sustentabili-
dad y no generar riesgos ni vulnerabili-
dades, la importancia de ese pensamiento
nacional, de ese pensamiento con una
lógica de desarrollo, de esa lógica que se
aleje absolutamente de las visiones
ortodoxas o neoliberales pero al mismo
tiempo sustentado en la fortaleza de la
estabilidad de las variables macro-
económicas y de equilibrio de esas
variables, y en definitiva es un manual de
cómo un país debe desarrollarse, de cómo
confrontar contra el neoliberalismo y
cómo garantizar que un camino basado en
pautas sustancialmente distintas a las
167
Historia de la Globalización, de Aldo Ferrer
neoliberales, tiene un marco político y un
marco económico adecuado. Y la verdad
que yo estimo nuevamente que tenemos
un momento con tantas oportunidades
como país, donde el mundo, como
también decía Mario, refleja dificultades
tan profundas, donde vemos continentes
como Europa que se caracterizaban por
sus altos grados de desarrollo y con un
proceso de integración en el que habían
avanzado por años y que hoy lo vemos
sumido en desempleos crónicos tan
profundos, con líderes políticos que
plantean recetas tan significativas como
inconsistentes, donde la integración no
solamente empieza a generar tensiones y
divisiones sociales entre los países más
vulnerables o de menor tamaño relativo
frente a las grandes potencias, donde
vemos a estos países desarrollados como
Alemania imponer el rigor y el ajuste
sobre los países más débiles, y donde
también vemos cómo empiezan a resurgir
al interior de las propias naciones los
planteos de autonomías regionales y se
empieza a quebrar el proceso de
integración, porque como bien dice Aldo
y lo plantea, un proceso de integración
regional es mucho más amplio que una
mera política o un mero conjunto de
principios ortodoxos o neoliberales que
sean lo que sustente la integración de las
economías. En ese marco, en esa Europa,
en ese mundo que lo vemos en una crisis
de pensamiento, de valores, en una crisis
económica y por supuesto con realidades
concretas sociales, donde vamos a ver una
dinámica social y política cada vez más
tensa, Argentina tiene un enorme espacio
y una enorme oportunidad, Argentina
puede mirar al horizonte y mirar sus
168
condiciones objetivas de manera muy
optimista, porque tiene los recursos
humanos, porque tiene el territorio,
porque tiene la población, tiene
trabajadores, tiene talento y cultura
empresaria, y aquí aparecen los factores
que Aldo define claramente, los marcos
institucionales, las políticas, los princi-
pios, y ese epílogo es el que Aldo define
de manera clara y es donde yo creo es
donde Argentina tiene el horizonte
marcado claramente. Por eso la obra para
mi realmente es muy atractiva en todos
los sentidos y al mismo tiempo no solo es
análisis de la historia, sino cualquier
perspectiva de futuro en nuestro país
encuentra una luz, una claridad en este
libro, que por eso merece tanto a nivel de
las universidades, pero también de la
política y de todo espacio que reivindique
la necesidad de alejarse de los principios
neoliberales y ortodoxos, tiene aquí un
manual que analiza la historia pero que
también analiza el futuro. Quiero
agradecerle mucho a Aldo porque, lo
vuelvo a decir, la obra es muy importante
pero yo siempre remarco, esto es una
visión de uno cuando recorre el país se
encuentra con industriales, con trabaja-
dores, la revalorización profunda, más
allá del reconocimiento mediático, el
reconocimiento profesional, que hay en
tantos empresarios y trabajadores por la
consistencia de Aldo, yo remarco algo la
coherencia, momento donde Aldo era
señalado como un pensador del desarro-
llo, cuando las corrientes liberales
predominaban y Aldo, no digo solo pero
recorría y lideraba un espacio reducido, y
ahora que el mundo le da la razón a Aldo,
el mundo y la realidad económica, yo creo
densidades nº 12 - mayo 2013

que los argentinos debemos ver que
tenemos en Aldo Ferrer un gran activo y
creo que tenemos mucho para aprovechar
de él y tenemos un futuro muy positivo y
si Aldo estuviera enmarcando y definien-
do los lineamientos para consolidar todo
lo avanzado y para avanzar en todo lo que
necesitemos, sin dudas este país tiene un
horizonte extraordinario. Agradecerte
realmente por todo y tantas cosas tan
positivas que siempre nos das (Aplausos).
Muchas gracias Dr. Peirano, antes de
darle la palabra al Dr. Ferrer, quería
mencionar que además de la obra que
estamos presentando y dos de sus libros
que mencione al comienzo, La economía
argentina -cuya última edición es del año
2008 y cuenta con la colaboración del Dr.
Marcelo Rougier-, y Vivir con lo nuestro,
el Dr. Ferrer publicó con el Fondo de
Cultura Económica, los siguientes libros:
Crisis y alternativas de la política
económica argentina, Nacionalismo y
orden constitucional, Nosotros y la
globalización, El capitalismo argentino,
De Cristóbal Colón a internet, América
latina y la globalización y La Argentina y el
orden mundial. Quería hacer mención a
cada uno de los libros antes de darle la
palabra, ahora sí, al Dr. Aldo Ferrer,
muchas gracias (Aplausos).
Aldo Ferrer: Muchas gracias, buenas
noches, ustedes se darán cuenta por lo
que han escuchado que los comentaristas
son amigos míos. Yo desde luego les
tengo que agradecer no sólo los
conceptos del tema que nos convoca, la
globalización y el desarrollo, sino el
afecto que me tienen y yo desde luego les
retribuyo con todo mi cariño.
densidades nº 12 - mayo 2013
lecturas
Haría unos pocos comentarios, en
primer lugar cual fue la motivación que
me llevó, allá al principios de la década del
noventa a pensar que valía la pena escribir
sobre el tema de la globalización y sus
vinculaciones con el desarrollo, por las
razones que mencionaba Mario que el
mejor pensamiento económico universal,
los grandes economistas clásicos, otros
como Schumpeter, han enfatizado siem-
pre en la importancia de observar la
historia para entender la realidad, pero esa
misma actitud prevaleció en América
Latina en todo lo que fue la escuela
estructuralista y el pensamiento de
Prebisch, de Celso Furtado, este
concepto que Prebisch desarrolló del
centro y periferia era una visión histórica
de cómo se había conformado el orden
internacional y que lugar ocupábamos
nosotros y el mismo Furtado, el gran
economista brasileño cuyo libro, La
formación económica de Brasil, fue la que
me motivó a escribir La economía
argentina, allá por principios de la década
del sesenta. Celso que era muy amigo
mío, me dio uno de los primeros
ejemplares de un libro suyo que es un
análisis histórico del desarrollo de Brasil,
llamado La formación histórica de Brasil.
Cuando yo leí el libro me di cuenta que el
mismo enfoque tenia absoluta relevancia
en el caso argentino y, entonces, esta
insistencia en observar la historia para
tratar de entender mejor lo que nos está
pasando ahora, tiene una larga tradición y
yo me siento parte de esa tradición. Y
desde luego particularmente de la
tradición del estructuralismo latinoame-
ricano. Pero el segundo factor que me
motivó a escribir estos trabajos, fue que al
169
Historia de la Globalización, de Aldo Ferrer
principio de la década de los noventa ya
estaba una plena euforia de la especula-
ción financiera, de los intereses
trasnacionales, de los grandes centros de
poder mundial, de las corporaciones
trasnacionales, fundamentalmente de los
mercados financieros, porque las empre-
sas trasnacionales se adecuan a las
condiciones que le ofrece cada país. Son
capaces de hacer negocios en China bajo
un régimen comunista y reglas muy
estrictas de incorporación y lo pueden
hacer en varios lados, así conviven con
realidades nacionales distintas, en cambio
la especulación financiera necesita un
mundo sin fronteras, entonces este
fundamentalismo globalizador se instala
allá en la década del setenta cuando lo
financiero pasa a ser el núcleo
predominante del capitalismo contempo-
ráneo y donde la mayor parte de las
ganancias del sistema se generan en la
especulación financiera, y esto promueve
toda una visión que se concreta
políticamente con las reformas del
presidente Reagan en los Estados
Unidos, la señora Thatcher, allá a fines de
los setenta, principios de los ochenta, con
toda esta visión de que todo pasa en un
mundo global, que los Estados nacionales
han sido barridos por este hecho que la
ciencia y la tecnología nos ha acercado y
nos ha integrado de tal manera, incluso en
el campo comunicacional, de que ya no es
concebible el desarrollo fuera del espacio
mundial y que por lo tanto el desarrollo
de cada país es apenas un subproducto
local de un desarrollo global. Y esta visión
se impuso como paradigma de la política
económica, la desregulación y la apertura
ya como si esto no fuera parte de una
170
etapa histórica y de una organización
social, sino formando parte del orden
natural. Las cosas son así porque ya no
pueden ser de otra manera y no hay más
alternativa, se dijo, en tales condiciones
para países como el nuestro, por ejemplo
de América Latina, que trasmitir señales
amistosas a los mercados y a los centros
de poder mundial para que esos centros
de poder mundial nos copten el proceso
de desarrollo global. Y esta forma de ver
las cosas, fue política de América latina
durante mucho tiempo y claramente en
Argentina, bajo los períodos de la
hegemonía neoliberal, primero la
dictadura del ‘76 al ‘83 y, finalmente bajo
un gobierno constitucional en la década
del noventa, en el cual el país se embarca
en una reforma fenomenal de desregula-
ción, de apertura, para colmo con un tipo
de cambio sobrevaluado, un tipo de
cambio fijo, renunciando al uso de las
políticas, al empleo del instrumento de la
política económica, las privatizaciones
masivas, la venta del petróleo. Argentina
fue el único país petrolero que vendió su
empresa pública, nosotros fuimos un
campo privilegiado de aplicación del
fundamentalismo globalizador.
Y entonces, la otra motivación, tratar de
discutir estos temas, que me llevó a la
preparación de estos libros, es discutir no
solo la importancia de la parte histórica
sino tratar de contestar este conjunto de
ideas que tanta influencia ejercieron y que
hoy siguen ejerciendo en otras partes,
curiosamente que están ejerciendo en el
viejo centro del mundo desarrollado,
porque en la periferia, países como China,
los países emergentes y en alguna medida
nosotros, estamos saliendo un poco de
densidades nº 12 - mayo 2013

esa esfera de ideas y buscando caminos
por otros rumbos. Y esto llevaba también
a la contestación al planteo neoliberal de
que todo pasa en la esfera global y que ya
los Estados nacionales no existen y que
no hay más remedio que subirse al carro
de este proceso sin fronteras, esto
contradecía lo que es la esencia del
desarrollo, porque el libro y otros
trabajos, discuten también en el sendero
de lo que es esta tradición latinoameri-
cana, en qué consiste el desarrollo. Y la
verdad es que la experiencia histórica es
concluyente, el desarrollo es la capacidad
de una sociedad de incorporar el
conocimiento en su estructura
productiva, incorporando las actividades
que son portadoras del conocimiento y la
tecnología, la industria, transformando la
producción primaria agregando valor,
incluyendo a la sociedad, educando,
generando condiciones de cohesión y
promover esto a través de políticas
públicas que potencien el despliegue de
los recursos, con liderazgos nacionales
que no generan poder vendiendo el
patrimonio nacional sino liderazgos que
abren fronteras para las nuevas produc-
ciones, para el nuevo empleo, para la
ocupación del territorio, reteniendo el
dominio de los recursos. Y el desarrollo es
esencialmente en primer lugar un proceso
endógeno; se hará en primer lugar en un
espacio nacional, abierto al mundo,
entendámonos bien. Cada vez es menos
posible un proceso de orden nacional
autárquico, porque las cosas cambian
todo el tiempo y si uno no tiene los
canales de transmisión con el mundo
externo que permita participar de esta
ampliación de la frontera del conocimien-
densidades nº 12 - mayo 2013
lecturas
to, también se queda al margen. Entonces
¿Cómo uno participa de ese escenario
global?, manteniendo este hecho
concreto de que las cosas se den en un
espacio nacional y que si se delega la
conducción de ese proceso en factores
externos, se desarticula el espacio
nacional y se termina muy mal como
terminamos nosotros, como está
terminando ahora España, los países
europeos débiles, que se han sometido
incondicionalmente a este paradigma del
fundamentalismo globalizador.
Entonces, estos trabajos fueron el
resultado de estas reflexiones. En primer
lugar una formación, yo fui alumno de
Prebisch por ejemplo en la Facultad de
Ciencias Económicas, después trabajé en
Naciones Unidas en contacto con los
economistas que en la década del ‘50
estaban generando estas nuevas
perspectivas, consultando con otros
economistas, entonces en esa tradición y
en este desafío de contestar al
fundamentalismo globalizado salió la
motivación de hacer estos trabajos, y
contar que el primer tomo me salió
bastante fácil, fue muy apasionante sobre
todo trabajar en un periodo que no había
visto con todo el detenimiento debido
entonces amplía nuevas fronteras, el
objetivo de ese trabajo era contestar el
dilema del desarrollo del mundo global,
en el sentido que desde que aparece el
progreso técnico con el renacimiento
europeo, las relaciones internacionales
son fundamentales para el desarrollo,
porque decidir que decide cada país, qué
produce, es esencial para saber si nos
vamos a desarrollar, porque si decide no
incorporar en su tejido productivo las
171
Historia de la Globalización, de Aldo Ferrer
actividades que son portadoras del
conocimiento, queda reducido a producir
materias primas que es lo que nos pasó a lo
que se llama el mundo en desarrollo.
Entonces surgió de allí este esquema y
cuando estaba preparado la parte de la
revolución industrial tenía acumulada ya
una buena cantidad de información y no
sabía todavía cómo organizar el capítulo y
lo fui a ver a Mario, y le dije tengo este
problema, y Mario me dice “da un curso
en el Instituto de Economía y se te van a
aclarar las ideas”, y efectivamente,
entonces di un curso, no se si fueron 10
clases, creo, entonces yo tuve que explicar
qué es lo que yo quería decir en el segundo
tomo, así que en cierto sentido Mario es
coautor del segundo tomo, porque
realmente ese curso que yo di, me
clarificó mucho la idea y salió el segundo
tomo. Desde hace ya tiempo tengo la idea
de terminar, porque me parece que es
posible una periodización de la globaliza-
ción, un primer periodo, del primer orden
mundial, del capitalismo mercantil, luego
un segundo periodo de la revolución
industrial, la fase del imperialismo,
después el periodo del interregno entre la
primera y segunda guerra mundial, en que
se disuelve el sistema internacional, la
crisis, la guerra y después la crisis
desorganizan el sistema, es un periodo de
desglobalización, después aparece el otro
periodo al final de la segunda guerra bajo
el liderazgo norteamericano que uno
podría denominar el tercer orden
mundial, donde se produce una
revolución tecnológica, el crecimiento
fenomenal de los mercados financieros y
demás, y la revolución comunicacional,
que no cambia, modifica las relaciones en
172
que se produce el desarrollo pero no
cambia la esencia del proceso que sigue
estando como un espacio nacional,
abierto al mundo pero en un espacio
nacional, creo que ahora estamos
probablemente en presencia de un nuevo
periodo porque a fin del siglo XX está
cerrándose el largo periodo de hegemonía
que tuvieron las naciones industriales del
Atlántico Norte, la globalización
comienza allá en el 1500 con el
descubrimiento de América, la llegada de
los europeos a todos los rincones del
globo por vía marítima, y desde entonces,
de esa primera etapa y después la
revolución industrial y después de la
mayor parte del siglo XX el proceso fue
conducido por naciones industriales del
Atlántico Norte, las naciones avanzadas e
industrializadas de Europa y Estados
Unidos y resulta que ahora desde finales
del siglo XX las cosas empiezan a cambiar,
porque por primera vez en la historia
aparece una proporción muy importante
de la población mundial, que incursiona
en la incorporación de la ciencia y la
tecnología, la industria y en las
actividades de frontera -esencialmente el
caso de China, y otros países emergentes-
que están generando en la actualidad una
nueva dinámica que nos confronta a
nosotros con un desafío extraordinario,
porque uno está advirtiendo que estos
nuevos centros como China, buscan
comprar materias primas, vender
industria, atraer capitales. Y si nosotros
volvemos a repetir la experiencia del siglo
XIX donde hicimos eso respecto del
centro hegemónico de la época, no
andaríamos bien. Entonces creo que otra
vez la historia vuelve a hacer una fuente
densidades nº 12 - mayo 2013
 lecturas

inagotable de enseñanzas, para entender países ni una región subdesarrollada en

no sólo lo que pasó sino los cambios que materia cultural, no se puede escribir la
están pasando ahora y cuáles son las historia de la cultura del mundo
respuestas que tenemos que dar frente a contemporáneo sin América Latina, en
estos cambios, porque en definitiva como las artes, en la música, en la literatura, o
decía Miguel, la preocupación esencial de sea somos una potencia cultural de primer
esta reflexión es desde la perspectiva nivel, hay una gran paradoja, una sociedad
argentina y desde luego latinoamericana, de menor nivel de desarrollo relativo
entonces desde esa misma perspectiva, puede en el campo cultural, haber
cómo vamos construyendo respuestas a alcanzado los niveles que alcanzó, como
estos desafíos y oportunidades que nos nos pasa a nosotros y a gran parte de
presenta el mundo global, este escenario América Latina, entonces me gusta decir
global está cargado de peligros y de que lo que tenemos que hacer, es poner el
oportunidades. Uno se beneficia con las país real a la altura de nuestra cultura,
oportunidades y se defiende de los cerrar esa brecha entre nuestro subdesa-
riesgos si tiene la suficiente fortaleza, y rrollo y lo que logramos en el campo de la
como me gusta decir, densidad nacional, cultura, para favorecer a esa cultura desde
con líderes nacionales, una sociedad la perspectiva de nuevas fronteras.
cohesionada, un estado democrático, Nuevamente les agradezco a mis
instituciones estables, una visión propia queridos amigos y al Fondo por esta
del mundo, entonces este es el tema, publicación reiterada de mis trabajos
cómo en las condiciones del mundo (Aplausos).
contemporáneo, con esta transformación
fenomenal de la distribución del poder en
emergencia en los centros dinámicos,
nosotros podemos efectivamente cons-
truir, desde nuestra propia perspectiva
caminos que permitan desplegar el
potencial argentino.
Y voy a terminar con algo que digo, que
me gusta escucharme cuando lo digo y lo
he dicho muchas veces pero que creo
tiene alguna validez, lo que digo es que es
un hecho curioso en América Latina y en
Argentina en particular, que nosotros que
somos todavía economías subdesarrolla-
das, sociedades que no han alcanzado la
plena madurez desde el punto de vista de Nota:
Desgrabación y edición realizada por densidades
su potencial, hemos sido capaces de crear
sin la supervisión ni corrección de los expositores u
una cultura de primer nivel, es decir, organizadores.
América Latina y Argentina no somos

densidades nº 12 - mayo 2013 173


Centro de Integração do
MERCOSUL da Universidade
Federal de Pelotas
Pelotas, Rio Grande do Sul, Brasil
A integração é um processo contínuo,
em movimento. Cria oportunidades de
participação e troca de experiências nos
mais diversos segmentos. Neste
contexto a Universidade Federal de
Pelotas desempenha suas atividades
formando parcerias com instituições
públicas e privadas visando o desenvolvi-
mento regional.
Na cidade de Pelotas, por iniciativa da
Universidade Federal de Pelotas, foi
criado o Centro de Integração do
MERCOSUL, fundado em 29 de
novembro de 1995, pelo professor
Antonio Cesar Gonçalves Borges
desenvolvendo ações voltadas para a
integração e, por questões geográficas,
priorizando o MERCOSUL.
A Universidade Federal de Pelotas está
situada na região do extremo meridional
do Brasil, participando com grande
intensidade dos efeitos da integração
regional, a partir dos acordos do
MERCOSUL. A fundação deste Centro
como órgão suplementar da UFPel, tem
o ideal de potencializar e atuar no
revigoramento dos vínculos que ligam
a Universidade Federal de Pelotas ao
densidades nº 12 - mayo 2013
academias
MERCOSUL e aos blocos econômicos a
nível local, regional, nacional e interna-
cional.
O CIM prioriza sua atuação na metade
sul do Rio Grande do Sul, a partir de
atividades que valorizem o potencial da
sociedade local e da própria UFPel,
através de atividades que contribuam na
formação de uma consciência favorável à
integração. Objetiva, também, ser um
ponto de referência no apoio e busca de
informações que sejam de utilidade em
todos os segmentos da universidade e na
comunidade em geral.
A integração regional do CIM surge no
momento em que são assinados diversos
convênios, nos mais variados campos,
como: social, econômico, cultural, cientí-
fico, tecnológico e de formação intelec-
tual, com universidades dos diversos
países do MERCOSUL e países associa-
dos. Esses convênios mostram o
diferencial da UFPel na questão de
integração, pois a partir deles todos os
segmentos da comunidade acadêmica
tem a oportunidade de desenvolvimento
intelectual em outras universidades, de
outros países, dando forma, assim, ao
175
Maestría en Políticas y Gestión de las Migraciones Interncionales
processo de integração das universidades
conveniadas com a Universidade Federal
de Pelotas, havendo uma troca mútua de
experiências.
Dentro do Centro de Integração do
MERCOSUL, estão presentes outros
segmentos de apoio a UFPel, como a
Fundação Simón Bolívar e o Departa-
mento de Intercâmbio e Programas
Internacionais (DIPI), que atuam junta-
mente com o CIM no processo de
integração latino-americana.
Objetivos do Centro e Integração do
MERCOSUL
- Estudar a integração entre os paises do
MERCOUL; Promover debates, pales-
tras e seminários sobre o MERCOSUL e
outros assuntos que sejam relevantes à
comunidade acadêmica e comunidade em
geral; Ser um ponto de informações entre
empresas, sobre produtos, serviços e
oportunidades de negócios nos países do
MERCOSUL; Assessoria a entidades
públicas e privadas, a partir de programas
relacionados à integração e desenvolvi-
mento regional; Estímulo à relação cultu-
ral entre Brasil e países do MERCOSUL;
Proporcionar a comunidade em geral
acesso a informações sobre o MERCO-
SUL.
Estrutura física
O Centro de Integração do MERCO-
SUL dispõe atualmente de dois auditó-
rios: o Auditório Simón Bolívar, localiza-
do na parte térrea, com capacidade para
90 pessoas e o Mini-Auditório, localiza-
do na parte superior, com capacidade para
1. Ver: http://wp.ufpel.edu.br/mercosul/cursos-vinculados-ao-cim/curso-de-relacoes-internacionais/
176
36 pessoas, além de um espaço utilizado
para exposições, divulgações, apresenta-
ções, equipamentos para acesso à Inter-
net e uma pequena biblioteca para
consultas locais.
O Centro de Integração do Mercosul
passou a ser uma unidade acadêmica
que tem como finalidade abrigar Cur-
sos de Graduação, Pós-Graduação e
investigação científica e cultural para a
integração do Brasil e do MERCOSUL
com outros países sulamericanos e de
outros continentes.
Cursos vinculados ao Centro e
Integração do MERCOSUL (CIM)
1
Curso de Relações Internacionais
Desde a fundação do Centro de
Integração do MERCOSUL, há cerca de
15 anos, a UFPel perseguia o ideal de
criação do Curso de Relações Internacio-
nais, face à necessidade de formar quadro
qualificado para a integração regional,
sobretudo para o MERCOSUL. Por isto,
graças ao Programa REUNI do Governo
Federal, foi implantado no primeiro
semestre de 2010, o Curso de Bacharela-
do em Relações Internacionais.
O curso de Relações Internacionais da
UFPel, com ingresso através do Sistema
SISU/MEC e com duração de quatro
anos, tem como objetivo habilitar o
profissional, para atuar em diversos
segmentos, governamentais ou não,
enfatizando áreas das ciências humanas
que se fundamentam as diferentes formas
de organização política, econômica e
social, tornando o Bacharel em Relações
densidades nº 12 - mayo 2013
 academias

Internacionais um profissional “múlti- especializada para atender as demandas

plo” que conduz de forma coerente
relações e negociações que seguem as
tendências da sociedade contemporânea.
Curso Superior de Tecnologia em Gestão
2 a UFPel auxilie na retomada do
Ambiental
A Universidade Federal de Pelotas,
atenta às mudanças na sociedade e
cumprindo seu compromisso de apresen-
tar soluções para o desenvolvimento,
criou em 2009 o Curso Superior de
Tecnologia em Gestão Ambiental que se
vinculou ao Centro de Integração do
MERCOSUL em 2012. O Programa
Político Pedagógico do Curso da UFPEL
foi estruturado para proporcionar aos
futuros tecnólogos conhecimentos para
planejar, gerenciar e executar atividades
de avaliação de impacto, proposição de
medidas mitigadoras para recuperação de
áreas degradadas, acompanhamento e
monitoramento de qualidade ambiental,
regulação do uso dos recursos disponí-
veis, controle, proteção e conservação do
meio ambiente, avaliação de conformida-
de legal, elaboração de laudos e pareceres,
podendo elaborar e implementar políti-
cas e programas de educação ambiental e
o planejamento e gestão de municípios
no que se refere às questões ambientais.
Curso Superior de Tecnologia em
3 contemplando ações de planejamento,
Hotelaria
A criação do Curso Tecnólogo em
Hoteleria na UFPel se justifica pela
necessidade da formação de mão-de-obra
geradas tanto pela região de atuação da
U F Pe l , b e m c o m o p e l o p a í s e
MERCOSUL. Assim, espera-se que com
esta ação de qualificação de mão-de-obra
crescimento regional, com o aumento do
turismo para a região, tendo melhores
Meios de Hospedagem, oferecendo
serviços de qualidade e estendendo ações
de inclusão social. O (a) Tecnólogo(a)
em Hotelaria deverá ser um(a)
profissional com formação voltada à
aplicação da tecnologia associada à
capacidade especializada de prestação de
serviços, atuando como um diferencial
no aspecto social, econômico e financei-
ro. As suas atribuições envolverão os
aspectos técnicos, legais e administrati-
vos da hotelaria, incluindo o planejamen-
to, gerenciamento e execução de ativida-
des de hotelaria. O profissional deverá
estar apto para exercer funções técnicas e
de coordenação em serviços de meios de
hospedagem, alimentos e bebidas e
eventos.
Curso Superior de Tecnologia em
4
Transportes Terrestres
O Curso Superior de Tecnologia em
Transportes Terrestres compreende
tecnologias relacionadas ao transporte,
operação, manutenção, proposição e
gerenciamento de soluções tecnológicas
para infraestrutura. Abrange também o
transporte de pessoas e bens, mobilizan-

2. Ver: http://wp.ufpel.edu.br/mercosul/cursos-vinculados-ao-cim/curso-superior-de-tecnologia-em-gestao-ambiental/
3. Ver: http://wp.ufpel.edu.br/mercosul/cursos-vinculados-ao-cim/curso-superior-de-tecnologia-em-hotelaria/
4. Ver: http://wp.ufpel.edu.br/mercosul/cursos-vinculados-ao-cim/curso-superior-de-tecnologia-em-transportes-terres
tres/

densidades nº 12 - mayo 2013 177

Centro de Integração do Mercosul da Universidade Federal de Pelotas
do, de forma articulada, saberes e
tecnologias relacionadas ao controle de
trânsito e tráfego, ensaios laboratoriais,
cálculo e leitura de diagramas e mapas,
normas técnicas e legislação. As
características básicas são a abordagem
sistemática da gestão da qualidade, ética e
segurança, viabilidade técnico-econômi-
ca e sustentabilidade.
Núcleo de Estudos Fronteiriços
Segundo resolução dos Ministros de
Educação do MERCOSUL (Buenos
Aires, 2006) o Setor Educacional do
MERCOSUL (SEM): “promoverá
educação de qualidade para todos como
um fator de inclusão social e desenvolvi-
mento humano e produtivo, bem como
fortalecerá as atividades nas zonas de
fronteira dos países do bloco”.
Por isso, a UFPel inaugura o Núcleo de
Estudos Fronteiriços como unidade do
Centro de Integração do MERCOSUL
durante a visita dos presidentes Lula, do
Brasil e Mujica, do Uruguai à cidade de
Santana do Livramento em 30 de julho de
2010.
O Núcleo de estudos Fronteiriços se
constitui em espaço disponível para toda
a comunidade e para as universidades
brasileiras, uruguaias e demais países-
membros do MERCOSUL que desejam
se dedicar às atividades de pesquisa e
extensão na área de integração regional.
As peculiaridades culturais, econômi-
cas e sociais nas regiões de fronteira tem
sido tema recorrente no processo de
integração nos países do MERCOSUL.
Para as políticas públicas avançarem neste
processo é necessário conhecermos de
modo mais íntimo as características e
178
especificidades dos sujeitos, dos municí-
pios e das regiões que compõem o
território fronteiriço do Brasil e dos
demais países latino-americanos.
A implantação do Núcleo de Estudos
Fronteiriços na fronteira Santana do
Livramento, no Brasil e Rivera,
Uruguai tem como foco principal,
estudar a integração entre os países a
partir do território fronteiriço, pois
deste, emergem de fato os processos de
integração social, bem como são
experimentadas em primeiro plano as
decisões governamentais relativas ao
processo de integração.
O projeto de criação do Núcleo de
Estudos Fronteiriços do Centro de
Integração do MERCOSUL vêm ao
encontro das iniciativas integracionistas
e aos objetivos propostos pela Universi-
dade Federal de Pelotas. Na esfera
educacional, o Núcleo de Estudos
Fronteiriços contempla o Plano de Ação
do Setor Educacional do MERCOSUL-
SEM (2006-2010), aprovado em junho de
2006, durante a XXX Reunião de
Ministros de Educação do mencionado
bloco, em Buenos Aires. De acordo com
o objetivo 2 do citado plano, o SEM
“promoverá a educação de qualidade para
todos como um fator de inclusão social e
desenvolvimento humano e produtivo,
bem como fortalecerá as atividades nas
zonas de fronteira dos países do bloco”. No
mesmo caminho está o objetivo 3 que
destaca a necessidade de “promover a
cooperação solidária e o intercâmbio, com
vistas ao fortalecimento dos sistemas
educacionais do bloco, bem como o
funcionamento de redes de instituições
universitárias da região”. Assim, a criação
densidades nº 12 - mayo 2013
 academias

do Núcleo está coadunada com as ações
do governo federal brasileiro que visam
promover e impulsionar o processo de
integração regional, bem como atendem
à vocação precípua da Universidade
Federal de Pelotas.
Alguns objetivos do Núcleo de Estudos
Fronteiriços: apoiar atividades de
ensino, pesquisa e extensão da Universi-
dade Federal de Pelotas; proporcionar
atividades de ensino, pesquisa e extensão
das demais Universidades brasileiras;
manter programas permanentes de
ensino tanto de graduação quanto de pós-
graduação relacionados com esta área de
conhecimento; promover debates, pales-
tras e seminários sobre o MERCOSUL e
outros assuntos relevantes à comunidade
acadêmica e a sociedade em geral;
estimular à relação sócio-cultural entre o
Brasil e os países do MERCOSUL;
Fundação Simon Bolivar5
Criada em 1996, a Fundação Simon
Bolivar (FSB) é uma entidade jurídica de
direito privado, sem fins lucrativos, com
sede em Pelotas, RS. Tem como
finalidade central e original desenvolver
estudos e atividades que reforcem o
processo de integração e desenvolvi-
mento regional, em especial os que dizem
respeito ao MERCOSUL e à integração
latino-americana.
DIPI
O Departamento de Intercâmbio e
Programas Internacionais da UFPel,
criado em 1993 através da Resolução nº
01/1993 do Conselho Universitário, para
o atendimento aos discentes e estrangei-
ros interessados em mobilidade interna-
cional. Pertencente ao Gabinete do
Reitor, responde pelos convênios
internacionais e executa as políticas de
relações internacionais da nossa
instituição.
Este Departamento tem como finalida-
des principais o intercâmbio acadêmico,
docente, técnico administrativo e de
pesquisadores, assim como todas as
atividades relacionadas com Cooperação
Internacional.

Centro de Integração do MERCOSUL

Diretor: Professor Jabr Hussein Deeb Haj Omar
Rua Andrade Neves, 1529 – Pelotas, Rio Grande do Sul, Brasil
CEP 96020-080 – Fones: 55. 53. 3222 03 54 – 3222 04 04
Contacto: mercosul@ufpel.edu.br
http://www.ufpel.edu.br/

5. Ver: http://www.fundacaosimonbolivar.org.br/

densidades nº 12 - mayo 2013 179

 documentos
Declaración del Consejo de Jefes y
Jefas de Estado y de Gobierno de la
Unión de Naciones Suramericanas
(UNASUR)
Lima, 19 de abril 2013

El Consejo de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno de UNASUR, reunidos en sesión

extraordinaria en Lima:
1. Expresan su felicitación al pueblo venezolano por su masiva participación en la
elección presidencial del 14 de abril último, que ratifica su vocación democrática y saluda
al Presidente Nicolás Maduro por los resultados de los comicios y su elección como
Presidente de la República Bolivariana de Venezuela.
2. Insta a todos los sectores que participaron en el proceso electoral a respetar los
resultados oficiales de la elección presidencial emanados del Consejo Nacional Electoral
(CNE), autoridad venezolana competente en la materia.
3. Ratifica en la línea de lo señalado en la Declaración de la Misión Electoral de
UNASUR a Venezuela del 15 de abril último, que todo reclamo, cuestionamiento o
procedimiento extraordinario que solicite algunos de los participantes del proceso
electoral, deberá ser canalizado y resuelto dentro del ordenamiento jurídico vigente y la
voluntad democrática de las partes. En tal sentido, toma nota positiva de la decisión del
Consejo Nacional Electoral de implementar una metodología que permita la auditoría del
total de las mesas electorales.
4. Hace un llamado a deponer toda actitud o acto de violencia que ponga en riesgo la paz
social del país y expresa su solidaridad con los heridos y las familias de las víctimas fatales
del 15 de abril del 2013. Invoca asimismo al diálogo y a contribuir a preservar un clima de
tolerancia en beneficio de todo el pueblo venezolano.
5. Acuerda la designación de una comisión de UNASUR para acompañar la
investigación de los hechos violentos del 15 de abril del 2013.

densidades nº 12 - mayo 2013 181

 documentos
Declaración de Bogotá
IV Foro Andino de Migraciones
Bogotá, 10 de mayo de 2013
Los Jefes de Delegación de los Países Miembros de la Comunidad Andina, más Chile en su
calidad de País Asociado, participantes del IV Foro Andino de Migraciones celebrado en
Bogotá los días 9 y 10 de mayo de 2013:
1. Acordamos elevar a consideración del Comité Andino de Autoridades de Migración
(CAAM) el proyecto de “Estatuto Migratorio Andino”, que tiene entre sus propósitos:
a) Codificar y profundizar el Derecho Comunitario Andino en materia migratoria
intracomunitaria, integrando al mismo tiempo los avances alcanzados por los Estatutos
Migratorios Permanentes, de naturaleza bilateral, entre Países Miembros de la Comunidad
Andina.
b) Tener en cuenta los avances de la región en materia migratoria.
c) Contribuir a la convergencia de la Comunidad Andina y el MERCOSUR, con miras al
fortalecimiento del espacio suramericano en materia de circulación y residencia, en el marco
de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR).
d) Contribuir a la consolidación de la ciudadanía andina y suramericana. Para el efecto,
solicitamos a la Secretaría General de la Comunidad Andina presentar, a más tardar el lunes
20 de mayo, una versión revisada del proyecto de Estatuto Migratorio Andino que recoja las
observaciones y propuestas discutidas en este Foro. A más tardar el lunes 3 de junio los
Países Miembros circularán sus comentarios u observaciones al texto formulado por la
Secretaría General de la Comunidad Andina, incluyendo los dos últimos capítulos del
proyecto de Estatuto Migratorio Andino.
Acordamos convocar a una reunión del Comité Andino de Autoridades de Migración
(CAAM), en modalidad de vídeo conferencia, para la segunda quincena de junio a efectos de
revisar el proyecto de Estatuto Migratorio Andino. La SGCAN conducirá consultas, en
coordinación con la Presidencia Pro Tempore, para definir la fecha exacta.
2. Recomendamos al Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM) que se
incorpore en el Proyecto de Estatuto Migratorio Andino la extensión del uso de las
“Ventanillas Especiales para los Ciudadanos de la Comunidad Andina” en los principales
aeropuertos de la subregión a los ciudadanos de los Estados Parte de la Unión de Naciones
Suramericanas (UNASUR). Este IV Foro invita a los demás Estados Parte de UNASUR a

182 densidades nº 12 - mayo 2013

Declaración de Bogotá IV Foro Andino de Migraciones

adoptar una medida recíproca en beneficio de los ciudadanos andinos.Reafirmamos la

importancia de continuar profundizando los trabajos estadísticos en materia migratoria,
bajo la dirección estratégica que defina el Comité Andino de Autoridades de Migración
(CAAM). Ello permitirá una contribución efectiva del componente estadístico para la
construcción de políticas públicas de carácter comunitario en asuntos migratorios.
4. Solicitamos al Consejo Asesor de Ministros de Trabajo de la Comunidad Andina
continuar con la labor de armonización de las legislaciones nacionales en el ámbito laboral
que permita proseguir las acciones que ya se han consagrado en el derecho comunitario.
5. Acordamos, en relación con el II Diálogo de Alto Nivel sobre Migración y Desarrollo
de Naciones Unidas y la Conferencia Sudamericana de Migraciones, el IV Foro Andino de
Migraciones:
a) Reafirmar que la persona migrante es un sujeto activo que aporta al desarrollo de las
sociedades de origen y destino de manera integral, por lo que el enfoque de su problemática
debe ser omnicomprensivo y superar enfoques meramente económicos;
b) Reiterar la posición adoptada en la XII Conferencia Sudamericana de Migraciones
respecto a la necesidad de reconducir al ámbito de NNUU el debate de la Agenda
Migratoria Internacional con el fin de avanzar hacia una Convención Internacional de las
Migraciones;
c) Solicitar que en el análisis de la Agenda Post – 2015 de Naciones Unidas, el Plan Andino
de Desarrollo Humano para las Migraciones así como el Plan Sudamericano de Desarrollo
Humano para las Migraciones sean considerados como instrumentos claves de acción y
fundamentación;
d) Rechazar la criminalización y discriminación de la persona migrante, todas las prácticas
de racismo y xenofobia y las leyes y medidas administrativas unilaterales que penalicen y
discrimen al migrante;
e) Resaltar el compromiso de prevenir, perseguir y sancionar el tráfico ilícito de migrantes,
la trata de personas, especialmente el tráfico de mujeres, niñas, niños y adolescentes y
restituir los derechos de las víctimas.
f) Destacar la importancia de las próximas reuniones que se desarrollarán en el marco
previo a la reunión del 3 y 4 de octubre en Nueva York: Lima 22 y 23 de mayo IV Reunión
Global de Procesos Consultivos convocada por OIM; 4 al 6 de junio en Montevideo Foro
Especializado Migratorio del MERCOSUR y Estados Asociados; 18 y 19 de junio
Conferencia Ministerial sobre Diásporas en Ginebra; 10 y 11 de julio Reunión de Expertos
Preparatoria de Alto Nivel en Santiago convocada por CEPAL y OIM; Reunión
Intersecional en Buenos Aires preparatoria de la Conferencia Sudamericana de Migraciones
en el mes de agosto.
6. Destacamos la importancia de la participación de la sociedad civil y solicitamos a la
Secretaría General de la Comunidad Andina presentar una propuesta al Comité Andino de
Autoridades de Migración (CAAM) dirigida a promover e institucionalizar dicha

densidades nº 12 - mayo 2013 183

 documentos

participación. La propuesta tendrá en cuenta criterios de representatividad y la experiencia

con diversos sectores de la sociedad civil al interior de los Consejos Consultivos y Mesas de
Trabajo existentes en el Sistema Andino de Integración, así como los avances de los Países
Miembros en esta materia.
7. Valoramos altamente la iniciativa de la Semana Andina de la Salud, que la delegación de
Colombia propone realizar a manera de proyecto piloto y que se realizaría en España con el
concurso de todos los consulados andinos acreditados en ese país, en beneficio de miles de
ciudadanos andinos. A través de la Secretaría General de la Comunidad Andina, la
delegación de Colombia remitirá los detalles de esta propuesta, a fin de que los Países
Miembros puedan remitir sus comentarios y observaciones. Igualmente, valoramos la
presentación realizada por el Organismo Andino de Salud y los detalles de los diversos
trabajos que esta institución viene realizando en materia de salud e incidencia de
enfermedades. Solicitamos distribuir este documento para conocimiento y observaciones
de los Países Miembros a través de la Secretaría General de la Comunidad Andina.
8. Proponemos iniciar la implementación del mecanismo de asistencia y cooperación
consular establecido en la Decisión 548 y su Reglamento, mediante proyectos piloto en
ciudades donde existan sólo uno o dos Consulados de Países Miembros y en las que se pueda
prever la necesidad de cooperación consular. Para el efecto, encargamos a la Secretaría
General de la Comunidad Andina, en consulta con los Países Miembros, presentar al
Comité Andino de Autoridades de Migración (CAAM) la propuesta de formato y ciudades
donde se podrían ejecutar dichos proyectos piloto.
Asimismo, recomendamos continuar los diálogos entre las representaciones diplomáticas
y consulares andinas, para reforzar posiciones y acciones comunes, principalmente en
aquellos países donde exista el riesgo de que se puedan implementar medidas que afecten a
los ciudadanos andinos. La Presidencia Pro Tempore realizará las convocatorias
correspondientes.
9. Destacamos la participación de Chile, en su calidad de País Asociado, en las discusiones
de este IV Foro Andino de Migraciones, lo cual ha enriquecido los diversos asuntos
abordados.

Las delegaciones nacionales participantes en el IV Foro Andino de Migraciones agradecen

al Gobierno de Colombia por su hospitalidad y acogida; a la Organización Internacional
para las Migraciones (OIM) por su apoyo técnico y a la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo (AECID) por su valioso auspicio que han contribuido
decididamente a los exitosos resultados de este IV Foro.
Expresan, asimismo, su especial agradecimiento y reconocimiento a la Secretaría General
de la Comunidad Andina por su importante apoyo.
Bogotá, 10 de mayo de 2013

184 densidades nº 12 -mayo 2013

densidades
El número doce de la revista densidades fue editado en
la Ciudad de Buenos Aires, República Argentina
en el mes de mayo de 2013.

Distribución libre y gratuita