U.S.

24

LA CONSTRUCCIÓN DE ESCUELAS PRIMARIAS

PAUTAS PARA LA FORMULACIÓN E
IMPLEMENTACION DEL PROGRAMA

INDICACIONES PARA PROGRAMAR LA ASISTENCIA

DEL PMA A LA EDUCACIÓN

I EDUCACIÓN BÁSICA 4 1/-^:'. , » , p.^ap%í6^5^85

Por David J. Vickery

Ex-arquitecto Principal,
Unesco - Oficina Regional para la
Educación en Asia y el Pacifico
Bangkok, Tailandia

Unidad de cooperación con el UNICEF

y el Programa Mundial de Alimentos (PMA)
Unesco, Paris

Los puntos de vista y opiniones expresados en este documento

son los del autor y no son necesariamente los de la Unesco

ED/-80/WS/18

* Fecha de publicación de la versión original en inglés: Enero 1980

"En muchos casos, los edificios escolares son
utilizados solamente durante el día como centros de
enseñanza

La misión recomendó que se dé más importancia a las

construcciones cuyas estructuras permiten que se
desarrollen en ellas actividades múltiples

Algunas escuelas, especialmente aquéllas situadas en

puntos centrales, podrían ser utilizadas por las tardes
o por las noches como centros de educación de adultos,
y como centros comunitarios durante los fines de
semana."

Extracto de un informe de
evaluación oficial interino.
 LAS CONSTRUCCIONES ESCOLARES Y LA EDUCACIÓN
Para muchos países, el hecho de disponer de una construcción escolar apropriada
sigue siendo una utopía, especialmente en los paises menos desarrollados (PMD) o más
severamente afectados (MSA), donde los recursos para la educación son minimos.

Pandit Nehru decía que, en las regiones de clima cálido, la sombra de un árbol
proporciona un refugio apropiado para la enseñanza y el aprendizaje. A pesar de que
generalmente una mezquita, un templo, o una casa alquilada, son utilizados como
escuelas en la mayoría de los países, todos aquéllos que se encargan de la educación
de los jóvenes prefieren tener un verdadero edificio escolar construido para este
fin.

En efecto, muchas actividades se pueden desarrollar en una escuela simple pero

bien diseñada. Aparte de la ventaja de que una escuela constituye de por sí un
refugio apropriado, los niños están más cómodos si pueden sentarse sobre un piso
seco, en un local donde los pizarrones estén colocados de tal manera que todos
puedan verlos, y en donde se pueda disponer de espacio para almacenar el material
educativo. Además, un aula seca y sombreada constituye un lugar adecuado para la
alimentación escolar. Un edificio escolar que disponga de agua potable y de los
servicios higiénicos mínimos, constituye el punto de partida que permite brindar una
educación sanitaria, indispensable en los países en donde una gran mayoría sufre de
enfermedades intestinales.

Finalmente, cuando se termina el período escolar, la escuela construida sobre

todo para los niños, puede utilizarse para la educación de los demás habitantes de
la localidad. Este sería el caso, por ejemplo, de todos aquellos jóvenes que
quieren adquirir nuevas técnicas fuera del sistema educativo formal o de los adultos
que simplemente desean aprender a leer y escribir. Por otra parte, los habitantes
de la comunidad podrían efectuar sus reuniones en la escuela y utilizarla para toda
clase de actividades, vinculando así la educación a la vida cotidiana.

Por supuesto que la inversión en maestros y en material educativo seguirá

siendo prioritario, pero si se quiere sacar el mejor provecho de la inversión,
resulta evidente que el medio ambiente creado para la enseñanza y el aprendizaje que
proporciona una escuela construida de manera inteligente es, tal vez, el factor más
significativo en la educación del niño.
Añadiremos dos puntos en pié de página que deberán tomarse en cuenta :
primero, que una escuela nueva, diseñada y construida teniendo en cuenta las
innovaciones y las evoluciones del sistema educativo, contribuirá y permitirá
la realización de éstas; y
segundo, que a medida que la educación va perdiendo su carácter formal y se va
extendiendo a los pueblos y pequeñas comunidades, la escuela puede ser una
construcción pequeña y permanecer simplemente como un centro educativo.

Valdría la pena que estos dos puntos sean discutidos con los educadores de cada
país.

Si el gobierno de algunos de los países seleccionados que reciben asistencia del

PMA desea construir escuelas, éste tendrá que formular, a través del
Representante del PMA, una propuesta de proyecto, la cual tendrá que ser
aprobada antes de proceder a su implementación. La construcción de escuelas es
un asunto complicado. Se debe disponer de dinero, materiales, mano de obra y,
por supuesto, de un importante apoyo logístico. Este documento enfoca solamente
algunos de estos puntos Importantes. Cada página está dedicada a un tema,
contiene una descripción de 300 palabras y un resumen de unas 80 palabras,
acompañadas de citas de algunos documentos oficiales del PMA, que subrayan las
principales preocupaciones de este organismo en lo que se refiere a su
asistencia en el campo de las construcciones escolares.
"El Plan de Operaciones pretende la construcción de
escuelas rurales primarias así como viviendas
para maestros "

"3,080 salones de clase y 600 viviendas para maestros

se programaron."

"Se estimó que 2,827 millones de dias-hombre de trabajo

se requeririan para la obra."

Citado en un informe oficial de

evaluación

"Se requerirá la asistencia del PMA para

aproximadamente 3,000 dias-hombre y se estima que,
durante el proyecto, se construirán 80 escuelas
nuevas."

Citado en el resumen de un
proyecto oficial.
1. ¿QUIEN OBTIENE LA ASISTENCIA DEL PMA?

La misión principal del PMA consiste en ayudar proporcionando alimentos en

casos de desastres tales como hambre, inundaciones y terremotos. Sin embargo, su
principal preocupación reside en la asistencia para el desarrollo a largo plazo de
los países menos desarrollados (PMD) o aquéllos más severamente afectados (WISA).
Dentro de este orden de prioridades, el interés del PMA se concentra en el
desarrollo de los recursos humanos, en el desarrollo de la infraestructura
económica y social a través de proyectos eficaces y, finalmente, en el
establecimiento de reservas de alimentos.

Los edificios escolares forman parte de la infraestructura social de un país

y por lo tanto pueden incluirse en la formulación de proyectos para la asistencia
del PMA. En muchas partes del mundo los gobiernos se enfrentan al doble problema
de mantenimiento de las escuelas existentes y de construcción de nuevos edificios,
ya sea para todos aquéllos que ya están recibiendo educación en edificios en mal
estado, o para las nuevas generaciones.

En los últimos años, el PMA ha ayudado a los gobiernos en el mantenimiento de

las escuelas de vieja construcción así como en la construcción de nuevas escuelas.
En algunos casos, los programas de construcción escolar han sido formulados como
proyectos separados, pero en la mayoría, éstos han constituido un componente
esencial de los proyectos polivalentes de construccción de una serie de otros
locales comunitarios.

En total, unos 20 países han resultado beneficiados con los programas de

construcción de escuelas. La mayoría de éstos han sido destinados a la
construcción de escuelas primarias, con un promedio aproximado de unas 80 escuelas
por proyecto. Sin embargo, existen algunos casos especiales: en Afganistán, por
ejemplo, varios cientos de estas escuelas fueron construidas como parte de un
proyecto polivalente. En las Islas Comoros, el proyecto estuvo destinado a la
construcción de las cocinas de las escuelas, mientras que en Burkina Faso, el PMA
está asistiendo y colaborando en la construcción de 90 centros educativos. Por lo
tanto, son muchas y diversas las opciones que se ofrecen a los gobiernos que
buscan la asistencia del PMA, a través del alimento como pago parcial a los
trabajadores que participan en la construcción de los centros educativos como
parte de la infraestructura social del país.

El objetivo principal que preocupa al PMA es el de ayudar en el desarrollo a

largo plazo a tos países menos desarrollados (PMD) y a los más severamente
afectados (MSA). Por lo tanto, el PMA se interesa principalmente en el
desarrollo de los recursos humanos y de la infraestructura económica y social
a través de proyectos productivos y del establecimiento de reservas
alimentarias. Como las construcciones escolares forman parte de la
infraestructura social, cuando un país necesita que sus escuelas rurales sean
reparadas o que se construyan nuevos edificios escolares, puede solicitar la
asistencia del PMA.
 4 -

"Durante una de mis conversaciones con el Sr. X, me

pareció que muy pocos eran los que estaban
correctamente informados en lo que se refiere a la
ubicación de las escuelas que iban a ser construidas,
de acuerdo con nuestro contrato y sus diversas
ampliaciones. El Sr. Y, quien generalmente prepara una
gran parte de los informes oficiales, fue poco
explícito sobre este asunto. Por consiguiente, sentí
la necesidad de detallar este punto en presencia de los
funcionarios gubernamentales..."

Citado en una carta del jefe

de un equipo de evaluación.

"Uno de los factores que limitan la matrícula es la

falta de edificios. Existen actualmente sólo 1,133
escuelas para 234,855 alumnos, lo que representa menos
del 40'/. de la población en edad escolar la
ayuda del PMA se solicita para 173
escuelas primarias, 95 escuelas preparatorias
como se puede ver más adelante "

Citado en el resumen de un
proyecto oficial
2. EL PLAN DE EDUCACIÓN Y EL COMPONENTE "CONSTRUCCIONES ESCOLARES"

El hecho de considerar los edificios escolares como parte de la

infraestructura social de un país permite que en principio el PMA pueda incluir su
construcción como parte de su asistencia. El siguiente paso consiste en admitir
que la construcción de edificios escolares es considerada como importante dentro
del amplio marco de objetivos económicos y sociales de un país. Estas metas, que
invariablemente incluyen la educación primaria, son elaboradas y concebidas en los
documentos del plan sectorial, y en el caso de la educación, en el Plan de
Educación.

Un análisis de la sección "Inversión de Capital" del Plan de Educación para

un país considerado como PMD o NISA, mostrará que sólo se ha afectado una suma
mínima para la construcción de escuelas primarias o, en otros casos, se observará
que esta misma suma es muy elevada y que en realidad sería imposible obtenerla.
En ambos casos, es evidente que el gobierno desea construir edificios escolares,
pero que la falta de recursos hará que sea imposible lograrlo. Es en estas
circunstancias que el PNlA puede también, en principio, prestar asistencia.

Sin embargo, las escuelas necesitan niños, maestros y locales. El Documento

del Plan, cuyas disposiciones serán ampliadas durante las discusiones con el
equipo de funcionarios del Ministerio de Educación encargados del planeamiento
educativo, mostrará las propuestas para la matrícula, el reclutamiento de maestros
y el pago de sus salarios. Este Documento deberá también señalar el número de
escuelas que se requiere construir, pero es poco probable que se pueda indicar
aquí si existen terrenos disponibles. Por ello resulta esencial discutir con el
Ministerio de Educación y con sus funcionarios sobre este punto delicado.
Finalmente, el Documeato del Plan deberá mostrar el costo estimado de las nuevas
escuelas. Esta cifra estará basada en el costo de las escuelas urbanas
construidas por contratistas, utilizando materiales modernos. Si el proyecto es
aceptado, las escuelas del PMA deberán, en las áreas rurales, ser construidas con
materiales locales, por una mano de obra nacional y, por consiguiente a un costo
muy inferior. Este último punto deberá tratarse con mucha precaución.

Las conversaciones se llevarán a cabo con las autoridades gubernamentales de

las oficinas centrales, pero en los países donde la planificación es
descentralizada, se deberán discutir los planes con las autoridades locales.

El PMA pide al Gobierno identificar sus objetivos económicos y sociales.

Cuando éste haya incluido la educación como objetivo prioritario, tendrá que
figurar entonces dentro del Plan de Educación de los países una partida para
la construcción de edificios escolares. El número, el tamaño, la localización
y el costo de las escuelas tendrán que determinarse a fin de formular una
propuesta de proyecto. Si la planificación educativa es descentralizada, el
proyecto tendrá que basarse en los resultados de las discusiones con las
autoridades gubernamentales centrales y locales.
"Estas escuelas son contruidas por el Departamento de
Construcción del Ministerio de Educación, una
organización semi-autónoma responsable de la
construcción de todos los edificios nuevos para la
educación primaria y secundaria "

"El Departamento de Desarrollo Rural ha sido

reorganizado para una implementación efectiva de la
estrategia gubernamental de desarrollo rural
éste se compone de dos instrumentos de acción,
responsables de la ejecución de los proyectos
rurales "

"Cada uno de los diversos ministerios técnicos será

responsable de (su propia) parte del
proyecto los asistentes de administración del
proyecto en las distintas provincias serán
los representantes locales de los diversos ministerios
mencionados anteriormerfte. "

"La intervención de varios ministerios, de un comité de

cada uno de estos ministerios, de un administrador del
proyecto, de gobernadores locales y asistentes del
proyecto, asignados por los ministerios, da la
impresión de una administración difícil y pesada; sin
embargo, en la evaluación, se le consideró más bien
como eficaz."

"Las operaciones de construcción realizadas con el

sistema de auto-ayuda y asistidas por el proyecto
dependen del Ministerio de Trabajo, de Bienestar Social
y de la Cooperación. El Departamento Rural de este
Ministerio es el responsable del proyecto. Sin
embargo, una vez terminada la construción de los
edificios escolares, éstos son supervisados y
mantenidos por el Ministerio del ramo correspondiente."

Lo anterior incluye citas de

resúmenes de proyectos.
3. ¿QUIEN ES EL RESPONSABLE DE LAS CONSTRUCCIONES ESCOLARES?

En muchos países la educación está bajo la responsabilidad del Ministerio del

ramo encargado de supervisar la estructura y el contenido del sistema educativo de
su país. En la mayoría de los países, el Ministerio de Educación es también
responsable, entre otras cosas, de los maestros - de su reclutamiento,
entrenamiento, supervisión y salarios - así como de la selección y del
aprovisionamiento del material didáctico, tales como textos escolares y material
audiovisual .

En lo que se refiere a las construcciones escolares, la autoridad que asume

la responsabilidad de éstas varía. En algunos casos el Ministerio de Educación
tiene su propia unidad de construcción. Por lo general, el Ministerio asigna el
presupuesto destinado a la construcción a otro departamento el cual a su vez se
encarga de seleccionar los terrenos y de construir los edificios que, una vez
terminados, serán entregados al Ministerio de Educación.

En los útimos años, la necesidad de acelerar el desarrollo de las áreas

rurales de una manera integrada, ha llevado a que se designen autoridades
responsables del desarrollo rural que tienen a su cargo la totalidad de la
infraestructura rural de un distrito o de una provincia. En los lugares en que
este sistema ha sido establecido, la organización de las construcciones viene a
ser una de las responsabilidades de esta autoridad, mientras que las actividades
que se desarrollan en los distintos edificios construidos para la agricultura, la
educación y la salud, son controladas por los ministerios correspondientes.

Los programas del PMA deben por sí solos constituir una fuente de inspiración
para el cambio. Por ejemplo, en una discusión sobre un proyecto polivalente en
Afganistán, se sugirió que, puesto que el Departamento de Desarrollo Rural era el
responsable de todo lo que se refería a construcciones exceptuando las escuelas,
sería mejor que el Ministerio de Educación asignara a este mismo Departamento la
responsabilidad de la construcción de escuelas.

Los países con estructura federal presentan un problema de una naturaleza

ligeramente distinta. El Gobierno Federal, que es el responsable de los asuntos
exteriores y por lo tanto de las discusiones y acuerdos con las agendas de la
ONU, puede que no tenga ninguna responsabilidad en la construcción de escuelas, ya
que este punto es de la competencia de los Estados. En estos casos, será
importante que los proyectos sean formulados de común acuerdo con todas las partes
concernidas - es decir, la Federal y la Estatal.

La construcción de edificios escolares estará bajo la responsabilidad de

diversos organismos gubernamentales: el Ministerio de Educación, el
Departamento de Obras Públicas y, con menos frecuencia, el Departamento de
Desarrollo Rural. En los países con una estructura federal, las negociaciones
deberán llevarse a cabo con el Gobierno Federal, mientras que la ejecución
será responsabilidad de los Estados. En estas circunstancias, la formulación
del proyecto es más difícil y delicada. Una colaboración estrecha y una
consulta exhaustiva de los organismos encargados, el de la planificación y el
de la ejecución, son un requisito esencial para el éxito de un proyecto.
 8 -

" dentro de lo posible, los trabajos y las

estructuras permanentes deberán realizarse con diseños
apropiados, mejores técnicas, estimaciones de costo
detalladas, normas de trabajo más exactas,
mantenimiento adecuado, etc "

Citado en un resumen de proyecto

 ASISTENCIA PARA LA FORMULACIÓN DEL PROYECTO

Las últimas dos secciones destacan cuan importante es consultar a los

planificadores educativos e igualmente necesario identificar y consultar a los
organismos gubernamentales responsables de la implementación en el terreno de los
programas de construcción. Las conversaciones y contactos con intermediarios
tales como funcionarios del Gobierno Federal, del Ministerio de Educación y otros
ministerios son importantes. Sin embargo, como se verá más adelante, es
fundamental mantener las discusiones con el organismo encargado del programa de
construcción.

El diseño, la construcción y el costo de buenas escuelas - por más simples

que éstas sean - requieren de una serie de conocimientos y habilidades especiales
que incluyen la arquitectura, la tecnología de la construcción, la administración,
la planificación y el cálculo de los costos.

Los países que reciben asistencia del PMA son, por lo general y por
definición, aquéllos en donde la escasez de mano obra especializada es la causa de
su bajo ritmo de desarrollo. Muchos de estos países no tienen, por ejemplo,
escuelas de arquitectura y mucho menos arquitectos con un conocimiento a fondo de
la educación y de las habilidades necesarias para el diseño de acuerdo con los
requerimientos educativos específicos. Los especialistas en costos de
construcciones escolares son por lo general igualmente escasos.

Es a partir de esta situación que el PMA ha establecido su política de contar

con la asistencia de una serie de otros organismos, no solamente para que éstos
ayuden a los gobiernos y al propio PMA en la formulación de nuevos proyectos, sino
también para que evalúen aquéllos que estén parcial o totalmente terminados.

Los organismos o agencias de consulta incluyen a los de la propia ONU y

particularmente los de la Unesco relacionados con diseño, construcción y cálculo
de costos y los de la OMS y del UNICEF vinculados con el aprovisionamiento de agua
y salud pública. Habitualmente estos organismos cuentan con personal calificado
en los mismos países; y donde esta situación se presente, deberá consultárseles lo
antes posible.

La Unesco también proporciona asistencia utilizando sus propios fondos, ya

sea a partir de sus oficinas principales en París, o de alguna de sus Oficinas
Regionales para la Educación, las cuales cuentan con educadores y especialistas en
diseño de edificios escolares. Las Oficinas Regionales están ubicadas en Bangkok.
Beirut, Dakar y Santiago de Chile.

El PMA y la Unesco insisten en que el primer paso hacia una evaluación eficaz
es el de la formulación y estimación correcta del proyecto. La política del
PMA es la de contar con la asistencia de varios organismos en ambos
procesos: la formulación y la evaluación. Estos organismos incluyen los de
la Unesco y otros nacionales e internacionales. Los especialistas en
construcciones escolares en la Sede de la Unesco y en sus Oficinas Regionales
de Educación, cuentan con sus propios presupuestos para viaje y pueden ser
consultados en cualquier momento.
 10

"La misión sugirió al Gobierno mejorar y

simplificar el diseño de las escuelas y el uso de
materiales locales. También deberán proporcionarse
diseños adecuados para las instalaciones sanitarias
dentro de las escuelas."

Citado en el resumen de un
proyecto oficial.
 11

5. EL PROCESO DE DISEÑO DE LOS LOCALES ESCOLARES

En esta etapa, cuando todas las partes involucradas están en principio de

acuerdo en lo que respecta a la formulación de un proyecto para construcción de
escuelas, se presentará el ya conocido problema de saber qué es primero, el
"huevo" o la "gallina", es decir: ¿Qué cosa se debe hacer en primer lugar?

Queda establecido que tanto el Gobierno como el PMA contribuirán: el primero

con aportes financieros y con servicios, y el PMA con alimentos. Ambos tendrán
una idea exacta del costo total de sus aportes. El problema entonces será decidir
el costo por unidad y el número de escuelas que pueden construirse.

La primera reacción será probablemente examinar el diseño y el costo de las

escuelas rurales existentes. Frecuentemente, los antiguos diseños pueden ser
obsoletos y, por lo tanto, sus costos no son del todo confiables. Sin embargo,
por muy bueno que sea un proyecto de construcción escolar en zona rural, éste
fracasará si se siguen realizando diseños y construcciones escolares inadecuadas.
Siempre han existido serias disparidades en lo que concierne a la calidad de las
escuelas urbanas y rurales y nadie desearía que esta situación se perpetúe.

Contrariamente a lo que afirma la opinión popular, un buen diseño resulta

frecuentemente más económico y, en el peor de los casos, seria raro que resulte
más caro que uno malo. En áreas expuestas a terremotos, como en América Latina y
Asia por ejemplo, una escuela será menos susceptible a los daños que un terremoto
de proporciones moderadas pueda provocar si su planta es simétrica en lugar de
asimétrica. Los edificios simétricos son más fáciles de construir y más
económicos. Del mismo modo, se deberá considerar la distancia existente entre las
aperturas, para puertas y * ventanas y las esquinas del edificio. No cuesta más
poner una ventana en un lugar determinado de una pared que en otro, y obtener así
un diseño que ofrezca mayor seguridad. Asimismo, la altura de los marcos de las
ventanas y de los pizarrones afecta la comodidad de los usuarios del edificio, sin
influir en el costo total.

El propósito de la asistencia del PMA no es sólo ayudar a construir nuevas

escuelas, sino construir mejores escuelas. Desarrollo significa
perfeccionamiento. Por lo tanto, el siguiente paso en la formulación de un
proyecto será diseñar las escuelas y evaluar su respectivo presupuesto, haciendo
ajustes, ya sea al diseño o al número de escuelas que serán construidas, en
función de los recursos disponibles. Para este tipo de trabajo, los especialistas
en construcciones escolares de la Unesco pueden ser de gran utilidad.

Por muy bueno que sea un proyecto de construcciones escolares, éste fracasará
si se siguen perpetuando prácticas de diseño y de construcción inadecuadas.
Contrariamente a lo que la mayoría cree, el buen diseño es por lo regular más
económico y, en el peor de los casos, raramente resulta más caro que uno malo.
El PMA y el gobierno deberán entonces formular los proyectos con la
colaboración de buenos educadores y arquitectos que pueden ser originarios del
país y que, si lo desean, podrán ser asistidos por los especialistas de la
Unesco que se encuentren disponibles en las oficinas de la Unesco en París o
en sus oficinas regionales para la educación.
 12

"Aunque había sido previamente planificada la

construcción de 22 escuelas nuevas la última
misión de evaluación recomendó que a causa del aumento
de los costos, se posponga la construcción de futuras
unidades escolares."

Citado en un informe oficial de

evaluación.

Obviamente, alguien se olvidó de realizar el cálculo de

los costos en la etapa de formulación del proyecto.
Los costos pueden ser controlados - éstos no aumentan
repentinamente - a no ser que no se haya efectuado
una planificación de los mismos.

"No existen normas de funcionamiento El Gobierno

intenta, a través del Ministerio de Planificación, el
establecimiento de tales normas una evaluación
del proyecto es aconsejable dos años después de su fe-
cha de inicio."

Citado en un informe oficial de

un arquitecto.

"Encuentro la descripción del trabajo propuesto tan

rutinaria que debería rehusarse el compromiso del PMA,
hasta que se obtengan más detalles un equipo
deberá viajar a las comunidades respectivas y asistir a
los funcionarios del Gobierno en la definición de los
aspectos técnicos tales como normas, especificaciones,
costo y progreso de los proyectos."

Citado en un comentario oficial

sobre una propuesta de
proyecto.
 13 -

6. LOS COSTOS DE CONSTRUCCIÓN - LAS VENTAJAS DE UN BUEN PRESUPUESTO

El costo directo de un local escolar construido con la asistencia del PMA,

estará compuesto de:
(a) el costo de los materiales de construcción; y
(b) el costo de la mano de obra.

Todos los materiales de construcción tienen un valor; sin embargo algunos de

éstos pueden obtenerse gratuitamente. Es asi que, por ejemplo, las piedras de una
colina cercana pueden usarse para el cimiento, el lodo puede servir para el
revestimiento de los muros, la construcción de los techos y, a veces, hasta la
madera de un campo forestal estatal, puede obtenerse sin costo alguno. Otros
materiales tales como los tornillos, vidrios y visagras, tendrán que comprarse.
Como el PMA contribuye con alimentos, los pagos en efectivo para los materiales
tendrá que hacerlos el gobierno.

El costo de la mano de obra podrá negociarse, pero el que corresponda a un

trabajo especializado tal como instalación de puertas y ventanas será el de la
tarifa diaria oficial que usualmente se paga en la comunidad.

Una vez determinadas las tarifas de la mano de obra, la pregunta clave será,
"¿Cuánto trabajo puede desempeñar un trabajador en un dia?" o en la terminología
utilizada por el PMA:"¿Cuáles son las normas de trabajo para el proyecto?". Es en
estos casos que un buen cálculo resulta indispensable. Deberá tenerse en cuenta
que el trabajador podrá ser un granjero o la esposa de un granjero de un pueblo
cercano y riQ un trabajador acostumbrado al ritmo regular de un contratista de la
construcción. Este trabajador pueblerino será remunerado con productos
alimentarios proporcionados por el PMA y pago en efectivo por el gobierno. En
este caso la pregunta seria:"¿Podrán él o ella cargar por dia con un metro o un
metro y medio cúbico de piedra para el cimiento?" Si el cálculo es uno y medio y
él o ella pueden cargar sólo uno, el dinero y el alimento se agotarán antes de que
el trabajo sea terminado.

En la mayoría de los países, la autoridad responsable de la construcción de

las escuelas está totalmente familiarizada con las construcciones en áreas urbanas
donde se usan los llamados materiales modernos y se emplean contratistas para la
construcción. Sin embargo, el cálculo del costo de los materiales y el
establecimiento de normas de trabajo para la construcción de escuelas por gente de
la localidad presentará problemas específicos y delicados a las autoridades. Se
deberá entonces tener mucho cuidado en el momento en que se formule el proyecto
para obtener Información de las fuentes más amplias y variadas posibles. Los
Departamentos de Obras Rurales y los organismos Internacionales y bilaterales que
trabajan en las áreas rurales, proporcionarán información más válida a este
respecto, que la de organismos establecidos en las zonas urbanas.

El proyecto dependerá tanto del alimento que pueda proporcionar el PMA, como
de la contribución en efectivo y en servicios por parte del Gobierno. Los
costos de los materiales para los edificios escolares, asi como las normas de
trabajo a partir de las cuales se paga la mano de obra, son consideraciones de
vital Importancia. Las empresas constructoras del gobierno central son
expertas en establecer los presupuestos de las escuelas urbanas o rurales
construidas con materiales modernos. La mayoría de las escuelas rurales de
los proyectos del PMA son construidas con materiales locales. Se deberá poner
mucha atención en el cálculo de los costos de Tos materiales locales y a su
vez en las normas nacionales de trabajo.
 14

"La insuficiencia en mercancías fue alrededor del

42% Esta fluctuación ha sido asociada con la
demanda de mano de obra agrícola no especializada, la
cual alcanza su nivel critico máximo durante la cosecha
de café, azúcar y algodón, es decir, en el último
trimestre."

Citado en un informe oficial de

evaluación.

"Lo que él quiere decir es que al formular el proyecto

fue olvidado el hecho de que toda la mano de obra
disponible iba a desaparecer durante el periodo anual
determinado para la cosecha. Por lo tanto, mientras el
alimento continuaba llegando, ino habia quien lo
comiera!"
 15 -

7. EL COSTO Y LA DISPONIBILIDAD DE LA MANO DE OBRA

Además del costo de la mano de obra mencionado en las secciones anteriores,

existen otras consideraciones importantes que afectarán el costo total y el
calendario del proyecto. Ambas están relacionadas con la mano de obra.

De acuerdo con la "Convención sobre Protección de Salarios" de la OIT, el

gobierno suele pagar por lo menos el 50% de los salarios en efectivo a los
trabajadores de la construcción, y la compensación es proporcionada en alimentos
por el PIWA. Los proyectos de construcción escolan son generalmente largos y es
muy probable que, durante los 3 ó 4 años que dura el proyecto, la escala de
sueldos aumente. En Afganistán, por ejemplo, ésta casi se duplicó en un lapso de
5 años.

El criterio para fijar las raciones alimentarias del PMA está principalmente
basado en las necesidades nutricionales y el valor de los productos que sube con
la inflación del pais. Por consiguiente, si se desea retener la mano de obra, los
salarios en efectivo tendrán que incrementarse para compensar la tendencia
inflacionaria. Sería muy importante que el gobierno tomara conciencia de esta
obligación, asi se podría evaluar apropiadamente la viabilidad del proyecto, antes
que éste sea sometido al PMA para su ratificación.

El segundo punto se refiere a la mano de obra y a la duración del proyecto.

La planificación de la entrega de alimentos resulta extremadamente compleja y ésta
sería facilitada si el proyecto se desarrollara respetando el calendario. El
problema reside en que se desconoce cuánto tiempo demorará un proyecto para ser
llevado a su término.

La construcción de un gran número de escuelas dispersas en áreas rurales muy

remotas es muy diferente a la construcción de éstas por empresas constructoras en
la ciudad. El avance difícilmente será fluido. Habrá retrasos en la época de
siembra y de cosecha, debido a los períodos de lluvia y de nieve, a causa de la
tardanza en la entrega de los materiales, etc. Estos retrasos no pueden evitarse
puesto que ellos reflejan el ritmo de la vida rural. Lo que es importante, por lo
tanto, es tomar deliberadamente estos elementos en consideración en el calendario
que el proyecto establece en la etapa de formulación y luego añadirle unos 6 meses
más.

1. El gobierno generalmente se encarga de pagar en efectivo por lo menos el

50% de los salarlos de los trabajadores de la construcción, y el PMA
proporciona el resto en alimentos. La cantidad de alimentos distribuidos por
familia no cambiará. La escala de salarios será aumentada con el tiempo. El
Gobierno deberá planear el pago de los aumentos en efectivo a medida que se
vea que es necesario hacerlo.

2. La mano de obra rural está regularmente ausente durante la siembra y la

cosecha, y se trabajará muy poco en época de lluvias. Estas ausencias deberán
ser previstas en el calendario del proyecto.
 16

" La OMS proporciona los servidos de un

ingeniero sanitario (por 4 años) del programa
de salud ambiental del Gobierno."

Citado en un informe oficial de

evaluación

"Al construir locales de tipo social tales como

escuelas hasta donde sea posible se deberá
incluir la construcción de sistemas normales de
aprovisionamiento de agua o de pozos
tradicionales "

Citado en un informe oficial

durante una misión de
evaluación
 17 -

6. AGUA Y SERVICIOS SANITARIOS

Las escuelas urbanas cuentan normalmente con instalaciones sanitarias y con

aprovisionamiento de agua por tubería. Las escuelas rurales por lo regular no
cuentan ni con lo uno ni con lo otro.

Una característica de algunos de los países con asistencia del PMA, es el

bajo standard de salubridad. Por lo menos en dos de estos países, de cada diez
niños, seis mueren antes de alcanzar los cinco años de edad. Esto es debido,
entre otras cosas, a enfermedades causadas por el agua, o a enfermedades
transmitidas por las manos sucias. Es entonces de mucha importancia que cada niño
tenga acceso a una fuente de agua potable dentro o cerca de la escuela, y que se
les proporcione instalaciones sanitarias sencillas pero higiénicas, a prueba de
insectos. Sería mejor si se pudiera ubicar el aprovisionamiento de agua de tal
manera que éste sea también utilizado por los demás pobladores.

El PMA, la Unesco, la OMS y el UNICEF comparten el mismo punto de vista en lo

que se refiere a la necesidad de agua potable y al saneamiento. La instalación de
este tipo de servicios en todos sus locales escolares es un componente esencial de
todos los proyectos realizados con la participación del PMA.

En la etapa de la formulación del proyecto, será importante estudiar los

programas de aprovisionamiento de agua y de saneamiento de la OWIS y del UNICEF.
Normalmente estas organizaciones cuentan con equipo de excavación, detectores y
mapas de fuentes acuíferas, al igual que accesorios de sanitarios a prueba de
insectos, adaptables al país en cuestión. Frecuentemente, éstas también están
involucradas en los proyectos de aprovisionamiento de agua para los pueblos y, por
lo regular, será posible para una escuela conectar sus instalaciones a las
tuberías de la red pública.

Estas consideraciones parecen ser tan evidentes que uno se pregunta si es

necesario o no mencionarlas. S1n embargo, son varias las razones que exigen que
se les mencione. En primer lugar, generalmente el terreno de la escuela es un
terreno donado por un particular o por la comunidad y a menudo se trata de un
terreno de mala calidad, despreciado y situado lejos del pueblo. No se han
aplicado para su selección los criterios de: accesibilidad, ausencia de humedad,
nivelación, disponibilidad de aprovisionamiento de agua, etc. En segundo lugar,
las autoridades educativas no son las que controlan el agua, por lo tanto no
existe quien intervenga y comunique sus necesidades de agua. Un proyecto asistido
por el PMA constituye una de las manera de corregir esta situación.

La salud deficiente en los países RMO y en los MSA, es el resultado de

enfermedades intestinales que se propagan a causa de la falta de
aprovisionamiento en agua potable y de instalaciones sanitarias apropiadas.
Una condición básica para la asistencia del PMA es que cada escuela tenga
acceso al agua potable y a sanitarios a prueba de insectos. La OMS y el
UNICEF proporcionan asistencia para el aprovisionamiento de agua potable y
para la tubería de los yacimientos acuíferos, así como para la instalación del
material sanitario. Es importante que, al nivel de la formulación, se trate
de integrar el proyecto con los programas de la OMS, del UNICEF, así como con
los programas gubernamentales que a su vez están apoyados por la OMS y el
UNICEF.
 - 18 -

"Al Visitar algunas escuelas, se observó que la

profundidad de las excavaciones para los cimientos, no
parecia ser suficiente para el tipo de suelo "

"La solicitud de un supervisor es muy importante puesto

que se van a utilizar bloques de concreto hechos a
mano los cuales necesitarán tiempo para ser
preparados y secar."

Citado en un informe de un
arquitecto en su gira de
inspección

Estas observaciones fueron seguidas por la carta de un

inexperto que declaraba: "No me parece que sea
necesario que tengamos la visita de un arquitecto ahora
para controlar la obra."

".... tiene un personal de promotores muy capacitados y

también cuenta con la colaboración de los directores de
las escuelas rurales y de supervisores para la
planificación y la evaluación de proyectos locales,
entrenados para ser solicitados..."

Citado en un informe oficial de

evaluación

"Además, desde 1976, se han organizado cada año

talleres de capacitación en ingeniería civil para los
trabajos rurales, éstos han concentrado su atención en
los aspectos prácticos de la ingeniería rural y en la
investigación de campo.... se capacitaron cinco
ingenieros asistentes y nueve ingenieros auxiliares."

Citado en el resumen de un
proyecto que incluía 72 millones
de días-hombre para la
construcción escolar
 - 19

9. EL PROGRESO DE LOS PROYECTOS DEPENDE DE LA SUPERVISION Y DEL CONTROL

Muchos proyectos del PMA se prolongan más allá de lo esperado, no sólo porque
hay siempre más trabajo que hacer, sino también porque a pesar de que el trabajo
previsto en el proyecto original haya sido bien ejecutado no se pudo terminar a
tiempo• Algunas de las razones que explican esta incapacidad para terminar a tiempo
- siendo generalmente la ausencia de mano de obra, durante el periodo de la cosecha,
una de las más comunes -, han sido discutidas con anterioridad. Existen, sin
embargo otras razones.

Cuando un contratista construye una escuela, éste supervisa el trabajo de cerca

y trata de terminarlo a tiempo pues sabe que mientras éste no sea terminado no se le
pagará. Ahora bien, cuando los pobladores de una zona rural alejada construyen una
escuela, no existe quien coordine y supervise sus esfuerzos. Se tiene que implantar
la construcción sobre el terreno, determinar la profundidad de las fundaciones,
controlar la calidad de los materiales y de la ejecución de los planos, etc. Si se
espera terminar a tiempo y obtener una construcción de buena calidad, se deberá
incluir una supervisión detallada, regular y periódica, o se correrá el riesgo de un
fracaso.

Pocos organismos gubernamentales disponen tanto de la organización como del

equipo que permita administrar, supervisar y entrenar gente, asi como inspeccionar
en forma detallada los pequeños programas de construcción rural que están dispersos.
Por lo general, éstos tampoco cuentan con la experiencia en los métodos y la
utilización de materiales locales en relación con los modernos y están más
familiarizados con la construcción moderna, usualmente urbana.

Para que un proyecto de construcción de escuela tenga éxito, será necesario

reclutar y entrenar gente que supervise y vigile la obra. Este es el tipo de
trabajo que conviene a un técnico joven y desempleado egresado de una de las
escuelas de comercio, vocacionales o técnicas. Incluso un buen estudiante que esté
en el 10o. o l2o. grado escolar podrá ser de gran utilidad.

Sin embargo, muy a menudo a los gobiernos les falta el dinero para pagar
supervisores y, en muchos casos, las normas impiden que se contraten empleados
adicionales. En estas circunstancias, cuando el proyecto involucra la construcción
de locales para la educación pre-escolar o primaria, se podrá solicitar la
intervención del UNICEF para que proporcione los fondos para la capacitación,
sueldos y viajes necesarios mientras dure el proyecto. La respuesta del UNICEF
dependerá, por supuesto, de sus prioridades y de su presupuesto.

Una consecuencia interesante y útil de la capacitación del personal ha sido la

decisión tomada por los gobiernos de muchos países, de retener los servicios de
dicho personal y utilizarlos para futuros proyectos de construcción rural.

I
I Los proyectos generalmente se retrasan porque no son ni supervisados, ni
I controlados apropiadamente. Muchos gobiernos no tienen la organización adecuada
I para supervisar pequeños proyectos de construcción rural, lo cual trae como
I consecuencia que sea indispensable reclutar y capacitar equipos de supervisores,
I de preferencia entre los jóvenes técnicos desempleados. Si el gobierno no
I dispone de fondos para esta capacitación, se podrá solicitar la ayuda del UNICEF
I cuando se trate de supervisar la construcción de escuelas pre-escolares y
I primarias.
 20

"Otras realizaciones que entran en el marco de este

proyecto incluyen la construcción de casas para los
directores de las escuelas, de centros artesanales y de
centros sociales para la comunidad, de internados y de
una serie de otras instalaciones igualmente necesarias
como lo son los terrenos para deportes."

Citado en un Informe del PMA

sobre un proyecto.

"Existen actualmente sólo 1,133 escuelas cerca

del 80% de éstas son escuelas primarias y muchas de
ellas están en condiciones deplorables."

Citado en una propuesta para un

proyecto
 - 21

10. OTROS TIPOS DE LOCALES EDUCATIVOS

Los educadores de la Unesco y los especialistas en construcción de locales

escolares del mundo entero visitan miles de escuelas rurales primarias cada año.
Esta actividad les ha permitido discernir tres problemas comunes a todos los
países :

1. Dificultad en el reclutamiento de maestros para escuelas primarias rurales,

debido a la falta de vivienda. Este es frecuentemente el mayor obstáculo para
el reclutamiento de maestros rurales.

2. Las escuelas rurales no reciben un cierto mantenimiento periódico como las

escuelas urbanas. Este hecho hace que sea indispensable cuidar lo poco que se
tiene.

3. Muchas escuelas rurales son inadecuadas. Faltan aulas, instalaciones

sanitarias, áreas destinadas a los maestros, talleres para las múltiples
actividades de arte, de trabajos manuales y de otros trabajos prácticos. Es
una tarea ardua enseñar y aprender en tales condiciones.

Viviendas para los maestros

Todos los gobiernos están conscientes del problema que representa encontrar
maestros para las áreas rurales. En muchos países se pueden encontrar maestros sin
empleo que están desempeñando un trabajo inferior a su calificación en las ciudades,
cuando éstos podrían estar mejor enseñando en los pueblos. Lamentablemente, muchos
gobiernos no pueden resolver este problema por falta de recursos que les permitan
construir viviendas adecuadas para sus maestros. El PMA puede ser de gran ayuda
proporcionando alimentos para los trabajadores que participan en la construcción de
casas para los maestros de las áreas rurales. En estos casos NO SOLICITAR el
asesoramiento de la Unesco en cuanto al diseño de estas viviendas porque:
el diseño de una casa requiere un conocimiento a fondo de las costumbres
sociales del país y pocos son los expertos que poseen este tipo de
conocimiento;
es preferible entonces que estas casas sean diseñadas por los mismos habitantes
de los países.

Mantenimiento de escuelas primarlas rurales

No se recomienda construir escuelas nuevas cuando las existentes necesitan de

unas cuantas reparaciones como techos nuevos, o una mano de pintura o de macilla
para las paredes. La asistencia del PMA puede ser utilizada ya sea para el
mantenimiento de lo existente, o para la construcción de nuevos locales.

Quizás una de las razones por la que no se mantienen adecuadamente los locales
es que resulta técnica y administrativamente más difícil organizar un programa de
mantenimiento que construir uno nuevo. En estos casos el asesoramiento de la Unesco
o de las Naciones Unidas puede ser de gran utilidad.

Mejoramiento

El mejoramiento requiere de una buena encuesta que Identificará las

necesidades. Se determinará enseguida el presupuesto y se formulará el proyecto
siguiendo las pautas usuales. Sería útil recordar a los gobiernos que el
mejoramiento es una valiosa manera de utilizar la -asistencia del PMA.
Lamentablemente, los planificadores de la educación generalmente sólo conciben
nuevas escuelas dentro de sus planes.
 PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN ESCOLAR

1. ¿Quién obtiene
la asistencia I Pais I País I I País I I Pais I País I I País
del PMA? I P-IVI.A. I I I I I Wl.S.A. i i
-—t <
El Plan de Educación y el ¡Objetivos educativos I
componente construcción I V sociales |

|E1 plan de educaciónl lotras opciones de edificios,!

Imuestra las necesi-| [viviendas para maestros, |
Isidades del edificiol [mantenimiento v meioramientol
__< 1 > >
t ^l^ t
¿Quién es el res- ¡Ministerio del [Departamento del [Departamento de I [Autoridadl
ponsable de las I Educación [ [Obras Públicas [ [Désarroi lo Rural[ I 1 oca 1 I
construcciones | | [ [
escolares? > > < <

Ayuda para la Unesco

formulación del _t t_
proyecto I O.N.U. I- -> I
Autoridad |

0-M.S. -> [gubernamental[

I UNICEF [•

5. El proceso de di- [Asistencia de[ ! Agencia !

seño del edificio I la Unesco !• ->[gubernamental I

6. Los costos de [Asistencia de[- •I

construcción. Ven-I la Unesco I _^l' ^
tajas de un buen [ Agencia [<— P.M.A.
presupuesto. [gubernamental I
[ Agencia de [ ! !
[ construcción [• I
I en áreas rurales I

7. Costo y disponi- I Agencia de j Agencia

bilidad de la I construcción | guberna- P.M.A.
mano de obra len áreas ruralesl mental

8. Agua y saneamiemtol Q.M.S. i-

Agencia Autoridad
[gubernamental
I UNICEF I- gubernamental en salud
V agua

Proyecto
formulado

El avance depende [Contratación! Supervisión I Gobierno I

de la supervisión |de técnicos! • y
y del control I jóvenes [ control P.M.A.

• E V A L U A C I Ó N *