8. Tramitación e instrucción.

Iniciado el procedimiento, la Administración desarrolla los actos de instrucción necesarios para

La determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba

Pronunciarse la resolución. Estos actos se realizan de oficio por el órgano que tramite el

Procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones

Que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos:

Art. 78.1: “Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y

comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán

de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados

a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o

reglamentariamente establecidos”.

Los actos de instrucción tienen que proporcionar al órgano decisorio los elementos de juicio

necesarios para una resolución adecuada

- pero esto no implica que en todo procedimiento se den todos los actos de instrucción

regulados en la ley (ya que a veces se dicta la resolución directamente como respuesta

a la propia instancia de solicitud del interesado)

- la constatación de datos y hechos, que es la función de esta fase, se lleva a cabo

mediante: alegaciones de los interesados, trámite de información pública, informes,

pruebas y trámite de audiencia.

a) Alegaciones escritas y aportación de documentos, vista oral y trámite de información

pública.

Las alegaciones son afirmaciones de conocimiento de hechos y razonamientos jurídicos que,

en su caso, formulan los interesados en cualquier momento del procedimiento, y siempre con

anterioridad al trámite de audiencia:

- Alegaciones (art. 69)

1. Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite

de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.

Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la

correspondiente propuesta de resolución.

2. En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en

especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente

señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución

definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello,

a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

Un caso curioso, pero infrecuente, relacionado con las alegaciones es la alegación oral de

varios interesados:

- la LPA de 1958 permitía una vista oral para el supuesto de varios interesados; se

permitían las alegaciones simultáneas de todos los interesados en una reunión

convocada al efecto (con el fin de reducir al mínimo las discrepancias sobre cuestiones

de hecho o de derecho), levantándose acta sucinta

- la actual Ley de Procedimiento Económico-Administrativo también contempla una

vista oral

- pero la LRJ no regula un trámite de vista oral; no obstante, no impide realizarlo al

instructor (y a tal efecto reunir a los interesados en un solo acto, a la manera judicial,

para contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los

fundamentos jurídicos que han de servir de soporte a la resolución)

El trámite de información pública puede considerarse de la misma manera que el trámite de

alegaciones: mediante este trámite se llama públicamente a opinar sobre cuestiones de hecho,

de ciencia, o de Derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento (el

trámite de información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiere)

- Información pública (art. 86)

1. El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza

de éste lo requiera, podrá acordar un período de información pública.

2. A tal efecto, se anunciará en el BOE, de la Comunidad Autónoma, o en el de la

Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el

procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de

exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá
ser inferior a veinte días.

3. La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los

recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. La

comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la

condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones

en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada,

que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones

sustancialmente iguales.

4. Conforme a lo dispuesto en las Leyes, las AAPP podrán establecer otras formas,

medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las

organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de

elaboración de las disposiciones y actos administrativos.

- además, no es infrecuente que las regulaciones administrativas sectoriales impongan

el trámite de información pública con carácter imperativo (como ocurre en el

procedimiento expropiatorio a propósito del trámite de ocupación, en la legislación

urbanística para la aprobación de los planes de urbanismo y en otras muchas materias

como medio ambiente, sector energía, etc)

- el trámite de información pública se anuncia en el BOE, de la CA o en el de la

Provincia, o en varios de estos periódicos oficiales, para que cuantos tengan interés en

el asunto puedan examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde

- se debe resaltar que la comparecencia en el trámite de información pública no otorga,

por sí misma, la condición de interesado en el procedimiento; no obstante, quienes

presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la

Administración una respuesta razonable, “que podrá ser común para todas aquellas

alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales” (art. 86.3).

b) Informes.

Los informes son actuaciones administrativas a cargo normalmente de órganos especializados

que sirven para asesorar al órgano decisor:

- son pues manifestaciones de juicio (jurídico o técnico), pero nunca de voluntad; por
ello:

- no se consideran actos administrativos impugnables

- únicamente podrán ser valorados como uno más de los presupuestos de la

resolución final del procedimiento (esta resolución final es la manifestación de

voluntad del órgano administrativo, y el verdadero y único objeto de los

recursos administrativos y judiciales)

- la ley autoriza al instructor para pedir, además de los informes que sean preceptivos

por cuestiones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver

- en principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a

los términos del informe, salvo que la ley lo califique de vinculante

- en caso de informe vinculante, la voluntad del órgano decisor resulta

hipotecada por la del emisor del informe, produciéndose un supuesto de

competencia compartida, sin que el informe adquiera, ni siquiera en este caso,

la virtualidad propia de los actos administrativos, la presunción de validez y la

recurribilidad, dado que el informe vinculante no es nada sin la decisión final

del titular de la competencia

- aparte de la distinción entre informes vinculantes y no vinculantes (facultativos), que

es la de mayor importancia, la ley los clasifica en preceptivos y no preceptivos

- la LRJ establece que, salvo disposición expresa, los informes serán

facultativos y no vinculantes

- la LRJ no dice nada de si la falta de un informe preceptivo constituye un vicio

convalidable o no; por lo tanto, la validez del acto podrá depender de que el

informe preceptivo sea determinante o no para la resolución del procedimiento

- en cuanto a sus aspectos formales, los informes serán evacuados en el plazo que

tengan señalado o en el de 10 días

- de no emitirse en plazo se podrán proseguir las actuaciones, cualquiera que

sea el carácter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y

determinantes para la resolución del procedimiento

- la LRJ no previene (como la anterior LPA 1958) que los informes sean sucintos y que
no incorporen a su texto el extracto de las actuaciones anteriores ni de cualquier otro

dato que ya figure en el expediente, pero es razonable que se atengan a esta fórmula

por evidentes razones de economía procedimental

- Petición (art. 82)

1. A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que

sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para

resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la

conveniencia de reclamarlos.

2. En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca de los que se

solicita.

- Evacuación (art. 83)

1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no

vinculantes.

2. Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o

el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo

mayor o menor.

3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad

en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones

cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos de

informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en

cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.

4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que

tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus

competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera evacuado,

se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser

tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.

c) La prueba.

Medios y período de prueba (art. 80)

1. Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier
medio de prueba admisible en Derecho.

2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la

naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período

de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10, a fin de que puedan practicarse

cuantas juzgue pertinentes.

3. El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados

cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

Práctica de prueba (art. 81)

1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las

actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.

2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la

advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.

3. En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización

implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los

mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los

gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los

mismos.

La prueba es la actividad que se desarrolla en el procedimiento para acreditar la realidad de los

hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro

constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse:

- el actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama

- mientras que el demandado debe probar los hechos impeditivos o extintitos (art. 1.214

CC)

- en todo caso, como en los procedimientos administrativos los interesados no siempre

asumen posiciones formalmente diferenciadas, deberá matizarse esta regla en función

de las circunstancias del caso.

En cuanto a los medios de prueba, la LRJ no establece limitación alguna:

- se admite que los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento puedan

acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho

- en consecuencia, ante el silencio de la Ley, y salvo disposiciones especiales:

- son admisibles todos los medios de prueba previstos por el Código Civil (Las

pruebas pueden hacerse por instrumentos o documentos, por confesión, por

inspección personal del Juez, por peritos, por testigos y por presunciones)

- también son admisibles los medios probatorios establecidos en las Leyes de

Enjuiciamiento Civil y Criminal

- en principio es el instructor del procedimiento quien deberá acordar la práctica de las

pruebas que crea oportunas

- en cuanto a las pruebas propuestas por los interesados, el instructor sólo las

podrá rechazar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,

mediante resolución motivada.

- se debe resaltar que un medio de prueba muy generalizado, específicamente

administrativo, lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios:

- la LRJ impone con rigor el principio de legalidad, obligando a los

administrados a facilitar a la Administración informes, inspecciones y otros

actos de investigación, sólo en la forma y los casos previstos por la Ley, o por

disposiciones dictadas en virtud de la misma

- finalmente, a los efectos de la práctica de pruebas u otras diligencias, los ciudadanos

sólo están obligados a comparecer ante las oficinas públicas cuando así esté prevista

en una norma con rango de ley

- Comparecencia de los ciudadanos (art. 40)

1. La comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas públicas sólo será

obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de Ley.

2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citación

hará constar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia,

así como los efectos de no atenderla.

3. Las AAPP, a solicitud del interesado, le entregarán certificación haciendo

constar la comparecencia.

64
En el Derecho administrativo, respecto a la valoración de la prueba, prevalece el criterio de

libertad de apreciación (más propio de los procesos penales, frente al sistema de pruebas

tasadas del proceso civil)

- este criterio se conoce jurisprudencialmente como el de apreciación conjunta de la

prueba (pero en el bien entendido que, en ningún caso, libre valoración o apreciación

conjunta de la prueba practicada implica estimación de pretensiones o condenas sin

base probatoria).

d) El trámite de vista y audiencia.

Trámite de audiencia (art. 84)

1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución,

se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que

afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37.5 [expedientes en los que no se

puede ejercer el derecho de acceso].

2. Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y

presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar

alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.

4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean

tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas

por el interesado.

Esto es, una vez instruidos los procedimiento (e inmediatamente antes de redactar la

propuesta) el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a los interesados, para que

éstos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes

- este trámite es “esencialísimo y hasta sagrado” para la jurisprudencia, que considera

su omisión causa de nulidad en cuanto produce indefensión de los interesados

- sólo se puede prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el

procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras

alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado

- la finalidad va más allá de la de permitir la presentación de alegaciones (que se puede

hacer en cualquier momento anterior) -> se facilita el conocimiento de la totalidad del

expediente para que pueda realizar un defensa eficaz y completa de sus intereses

- por ello tiene lugar al término del período de instrucción, inmediatamente

antes de que se redacte la propuesta de resolución (para no sustraer al

interesado de ninguna parte del expediente)

- el plazo conjunto para examinar el expediente y formular alegaciones, no puede ser

inferior a 10 días ni superior a 15 días

- se puede dar por realizado el trámite si antes del vencimiento los interesados

manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos

documentos o justificaciones.

El trámite de audiencia

a) Es un trámite obligatorio del procedimiento administrativo del que no se puede prescindir en

ningún caso,

pues su omisión produce indefensión de los interesados.

b) Es un trámite obligatorio del que sólo se podrá prescindir cuando no figuren en el procedimiento
ni sean

tenidos en cuanta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por
el

interesado.

c) Es un trámite del que se puede prescindir cuando lo solicite alguno de los interesados.

e) No es obligatorio y se puede prescindir de él cuando la Administración lo estime conveniente.

65

e) Los plazos.

Obligatoriedad de términos y plazos (art. 47)

Los términos y plazos establecidos en ésta u otras Leyes obligan a las autoridades y personal al

servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así

como a los interesados en los mismos.

Cómputo (art. 48)

1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los

plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los
domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará

constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.

2. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en

que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel

en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de

vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que

el plazo expira el último día del mes.

3. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil

siguiente.

4. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga

lugar la notificación o publicación del acto de que se trate o desde el siguiente a aquel en que se

produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.

5. Cuando un día fuese hábil en el Municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el

interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil

en todo caso.

6. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina

por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones Públicas, la

organización del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros.

7. La AGE y las Administraciones de las CCAA, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán

en su respectivo ámbito el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El

calendario aprobado por las CCAA comprenderá los días inhábiles de las Entidades que integran

la Administración Local correspondiente a su ámbito territorial, a las que será de aplicación.

Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que

corresponda y en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.

Ampliación (art. 49)

1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los

interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los

mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El

acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.

2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los

procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como aquellos

que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que

intervengan interesados residentes fuera de España.

3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse,

en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto

de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su

denegación no serán susceptibles de recursos.

Tramitación de urgencia (art. 50)

1. Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición del

interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a

la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la

presentación de solicitudes y recursos.

2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de

urgencia al procedimiento.

En la instrucción del procedimiento administrativo, como en los procesos judiciales, resulta

fundamental la regulación de los plazos dentro de los cuales deben realizarse la actuaciones:

- la regla general es que los términos y plazos obligan tanto a las autoridades y

personal al servicio de las AAPP competentes para la tramitación de los asuntos, como

a los interesados en los mismos

- no obstante, los interesados podrán solicitar, y serles otorgado, una ampliación de los

plazos por tiempo que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo

aconsejan y no hay perjuicio de tercero

- asimismo, la Administración puede acordar excepcionalmente mediante motivación

clara de las circunstancias concurrentes la ampliación del plazo establecido.

66

Los plazos vienen expresados en las leyes por días, meses y años, lo que exige unas reglas

para su computo (días hábiles e inhábiles, día inicial y final)

- si el plazo se expresa en días:

1.º Se entiende referido a días hábiles (inhábiles son los domingos y los días

declarados festivos, a cuyo efecto la AGE y las CCAA en su respectivo ámbito

territorial fijarán al comienzo de cada año el correspondiente calendario), salvo

que en las notificaciones se exprese que son días naturales.

2.º El cómputo se inicia a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la

notificación o publicación del acto (o desde el siguiente a aquel en que se

entienda producida la estimación o desestimación por silencio administrativo).

3.º Si el último día del plazo es inhábil se entiende prorrogado al primer día

hábil siguiente.

- si el plazo se expresa en meses o años:

- se computan a partir del día siguiente a la notificación o publicación

- el cómputo debe hacerse de fecha a fecha, con independencia del número de

días que tenga cada mes o año

- si el mes del vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comenzó

el computo (p.e. si el cómputo comienza un 31), se entenderá que el plazo

expira el último día del mes (aunque sea un 30)

- si termina en día inhábil debe prorrogarse al siguiente día hábil.

En materia de plazos administrativos, la regla general es:

A.- Que los términos y plazos obligan a los interesados pero no a la Administración ni a su personal

competente.

B.- Que los términos y plazos obligan a los interesados pero la Administración y su personal siempre
pueden

ampliarlos por razones de servicio.

C.- Que los términos y plazos obligan tanto a la Administración y su personal como a los interesados,
si bien

estos últimos pueden solicitar ampliación de los plazos.

Cuando un plazo administrativo se expresa en días, esto quiere decir que:

a.- Se entiende referido a días naturales, salvo que en las notificaciones se exprese que son días
hábiles.
b.- El cómputo se realiza de fecha a fecha, con independencia del número de días que tenga cada
mes o

año.

c.- Se entiende referido a días hábiles, salvo que en la notificación se exprese que son días naturales

http://webs.ulpgc.es/agro/uned/Administrativo-II.pdf Pagina 60 hasta 65

http://files.uladech.edu.pe/docente/17882157/Derecho_Procesal_Administrativo/SESION%2011/I
nstruccion_del_Procedimiento.pdf

https://www.derecho-administrativo.com/2013/03/fase-de-instruccion-del-procedimiento.html

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