FACULTAD(DE(CIENCIAS(POLÍTICAS(Y(

SOCIOLOGÍA(
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GRADO!EN!RELACIONES!INTERNACIONALES!
201322014!
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Sistema!Comunitario!Europeo!
Profesor:!Miguel!Ángel!De!la!fuente!Cassamar!
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Sofía(Serrano(Prades! !

! 1!
Tema%0:""El"nacimiento"de"la"sociedad#
internacional!
!
RELACIONES( INTERNACIONALES.! Conjunto! de! interacciones! que! tiene! lugar! entre! los!
distintos!actores!en!la!sociedad!internacional.!!
• Actores.!Los!que!actúan!en!el!ámbito!internacional!
• Interacciones.! Hay! una! acción! y! una! reacción! recíproca.! Los! actores! se! influyen!
mutuamente.!¿Cuáles!son!esas!interacciones?!De!amistad,!enemistad,!indiferencia:!
conflicto,!cooperación!e!integración.!!

SOCIEDAD(INTERNACIONAL.!En!1648,!con!la!Paz(de(Westfalia!nace!el!Estado!soberano!
e! independiente,! aquel! que! ya! no! depende! del! Imperio.! ¿Qué! es! la! soberanía?! No! hay!
ningún!poder!que!esté!por!encima;!soberano!significa!supremo.!¿Qué!es!el!Estado?!Es!una!
organización! política,! lo! que! supone! que! hay! más! organizaciones:! tribu,! reino,! polis.! El!
Estado! es! un! territorio! donde! hay! una! población! sometida! a! un! poder! concreto.! Esto! no!
existía! antes! ya! que,! entre! otras! cosas,! no! existía! un! territorio! delimitado.! Las! primeras!
fronteras!modernas!se!trazan!en!1650.!Esto!tiene!que!ver!con!la!concepción!territorial!y!la!
concepción!personal!del!derecho.!Para!que!un!Estado!sea!soberano!debe!tener!capacidad!
de! recaudación! de! impuestos! (Hacienda! Pública),! Ejército! (defensa! estatal)! y!
representación!(reconocimiento!mutuo).!Aquel!que!tiene!territorio,!soberanía!y!gobierno!
y!tiene!capacidad!para!regular!estos!tres!elementos!era!considerado!un!estado.!!
!
¿Cuándo!nace!la!sociedad!internacional?!Antes!de!la!Paz!de!Westfalia!había!conflicto!pero!
no!integración!y!cooperación!(todas!las!alianzas!suponían!finalmente!conflicto).!No!habrá!
sociedad! internacional! hasta! que! no! aparezca! la! cooperación.! Lo! que! había! era!
coexistencia! de! reinos! o! yuxtaposición! (guerra! constante! de! uno! contra! otros;! homo!
homini!lupus).!Esto!lo!resuelve!Rousseau!con!el!contrato!social.!Lo!que!mueve!a!que!haya!
guerras!permanentemente!es!la!satisfacción!de!la!demanda!social!creciente.!El!ganador!se!
va!a!reafirmar!en!esa!vía.!!
!
¿Cuándo! se! paró! este! sistema! y! se! llegó! al! contrato?! Al! llegar! a! la! cooperación.! Esto!
ocurrió! cuando! todos! perdieron;! durante! todo! el! proceso! napoleónico.! Dilema! del!
prisionero.!Con!las!guerras!napoleónicas,!todos!perdieron!algo.!Cayeron!todos!los!tronos!
europeos.!A!partir!de!entonces,!las!naciones!se!ayudaron!entre!ellas.!Es!decir,!en!1815!se!
vuelve! a! jugar! al! juego.! Los! tronos! se! conjuran! en! el! llamado! mecanismo! del! directorio!
europeo.!Mecanismo!de!carácter!unilateral!para!defender!un!interés!común.!Nace!así!una!
sociedad!inicialmente!europea.!Hay!conflicto!pero!también!un!mecanismo!de!cooperación!
predeterminado.!Por!primera!vez!hay!un!interés!común.!1815!es!el!punto!de!arranque!de!
la! sociedad! internacional.! Todo! esto! se! va! a! plasmar! jurídicamente! en! un! tratado!
multilateral,!el!Convenio!de!Viena!de!1815,!donde!además!se!van!a!regular!otros!aspectos.!
Se!abre!paso!a!la!idea!de!la!cooperación.!Ya!hay!dos!tipos!de!interacciones,!por!lo!que!ya!
hay!relaciones!internacionales!y,!por!tanto,!sociedad!internacional.!!

! 3!
Todo! esto! nos! daba! la! idea! de! cooperación,! por! lo! que! ya! se! podía! hablar! de! relaciones!
internacionales.!Antes!existía!un!mundo!con!zonas!y!regiones!pero!no!se!podía!hablar!de!
sociedad! internacional.! En! ese! momento! se! establece! una! serie! de! mecanismos! de!
seguridad!colectiva,!pero!fue!un!intento!fallido!que!se!aplicó!dos!veces!(los!Cien!mil!hijos!
de! San! Luís! y! México,! que! fue! el! hecho! que! reafirmó! un! problema! que! venía! de! antes).!
Aunque! fuera! fallido! permitió! que! se! abriera! paso! a! la! idea! de! cooperación! en!
prácticamente!todos!los!ámbitos.!Hay!una!intensificación!de!las!comunicaciones.!¿De!qué!
sirve! tener! un! sistema! de! comunicaciones! postales! si! las! tarifas! y! procedimientos! eran!
distintos! de! un! país! a! otro?! Aparte! de! la! Unión! Postal! Universal,! surgieron! otras!
organizaciones! de! comunicaciones! que! comenzaron! a! tejer! la! idea! de! cooperación!
internacional.! Prácticamente! se! lanzó! la! creación! de! mecanismos.! Podemos! hablar! desde!
entonces! de! relaciones! internacionales! y! además! de! Derecho! Internacional.! Es! decir,! la!
historia!de!las!relaciones!internacionales!comienza!en!1815,!antes!no!hay.!!
!
Nace!una!sociedad!internacional!que!obviamente,!centrada!en!una!sociedad!europea,!tiene!
vocación! internacional.! Pero! hablar! de! internacional! en! 1815! es! algo! limitado,! ya! que! en!
realidad! es! Europa! más! EEUU! (China! y! Japón! estaba! cerrado! herméticamente).! En! 1815!
EEUU! es! aproximadamente! la! quinta! parte! de! lo! que! es! ahora.! 1827! es! un! punto! de!
inflexión!en!esa!sociedad!internacional!que!se!acaba!de!crear:!discurso!sobre!el!estado!de!
la!nación!(doctrina!Monroe).!Monroe!dijo!que!los!problemas!del!continente!americano!son!
asunto! de! los! americanos.! En! febrero! de! 1827! estaba! en! plena! ebullición! la! guerra! civil!
entre!la!corona!española!y!los!poderes!constituidos!por!los!criollos!(descendientes!de!los!
españoles!en!América)!en!los!distintos!territorios.!El!resto!de!las!potencias!europeas!ven!
que!hay!un!vacío!de!poder.!La!corona!de!España!tenía!una!posición!débil!y!era!casi!seguro!
que! iba! a! perder! esos! territorios,! con! lo! que! era! muy! fácil! tomar! posiciones! allí.! Esto! les!
hacía!pensar!que!podía!tomar!parte!ayudando!a!los!rebeldes.!Monroe!se!niega!a!que!haya!
un! conflicto! bélico! en! el! continente.! No! será! hasta! 1860! cuando! EEUU! empiece! a!
intervenir,!pero!no!tenía!gran!capacidad!para!atacar!ni!defenderse.!Tras!los!conflictos!en!
México!se!crearon!dos!sociedades:!la!europea!y!la!panamericana.!Estas!dos!sociedades!van!
a!converger!después!de!1945!pero!todavía!hoy!quedan!restos!de!esa!partición.!!
!
Todavía! falta! una! interacción,! que! es! la! integración.! Supone! la! institucionalización! de! la!
cooperación! internacional.! Mediante! la! integración! dos! Estados! crean! una! organización!
que! la! va! a! sustituir! en! ciertos! aspectos! sin! que! este! Estado! deje! de! funcionar,! es! una!
simple!estructura!jurídica.!La!integración,!en!términos!históricos,!se!ya!se!había!empezado!
a! plantear! cuando! los! Estados! comienzan! a! hacerse! más! complejos,! cuando! comienzan! a!
intervenir! en! todos! los! aspectos! de! la! vida.! Entonces,! van! surgiendo! dificultades! en! la!
gestión!de!estos!ámbitos!debido!a!la!falta!de!expertos.!Las!profesiones!que!se!dedicaban!a!
la!vida!pública!eran!tradicionalmente!dos:!militares!o!abogados.!No!existían!economistas,!
politólogos…! Solo! algunos! militares! tenían! estudios! de! ingeniería,! pero! en! aplicación!
militar.! En! el! plano! teórico! ya! se! habían! trazado! algunas! líneas! de! esta! gestión! (teorías!
funcionalistas),!pero!esto!no!llegaba!al!plano!práctico.!!
!
Esta!integración!va!a!aparecer!como!consecuencia!de!una!paradoja!que!tiene!lugar!durante!
la! I! Guerra! Mundial.! Fue! una! guerra! larga! en! términos! de! desgaste.! Se! necesita! gran!
aprovisionamiento.! En! este! contexto,! España! hizo! un! gran! negocio.! A! finales! de! 1915! un!
agente!francés!compra!toda!la!producción!de!carne!del!mercado!argentino.!El!problema!es!

! 4!
que!la!flota!que!facilitaba!el!traslado!era!de!los!británicos.!La!paradoja!es!que!eran!aliados!
en!el!frente!y!enemigos!en!el!aprovisionamiento.!Pero!debían!impedir!esa!competencia!en!
los! aprovisionamientos! y! se! propuso! a! los! gobiernos! implicados! (Francia,! GB! e! Italia),!
crear! unos! comités! de! aprovisionamiento! comunes! y! que! tuviesen! capacidad! ejecutiva!
(Comités! Ejecutivos! de! Aprovisionamiento).! Fueron! un! mecanismo! de! integración,! como!
eran! ejecutivos! significaba! que! sus! decisiones! se! imponían! a! las! decisiones! de! los!
gobiernos!de!los!Estados,!es!decir,!que!los!Estados!perdieron!la!capacidad!de!decidir!sobre!
esa! materia.! Esa! célula! embrionaria! de! un! mecanismo! de! integración! es! lo! que! permitió!
demostrar! que! las! llamadas! ideas! de! cooperación! podían! funcionar.! Así! apareció! la!
primera!célula!de!integración!que!superaba!la!incompetencia!de!los!Estados!en!la!gestión!
del!aprovisionamiento!debido!a!la!competencia!en!este!ámbito.!!
!
Este!mecanismo!demuestra!que!se!es!mucho!más!eficaz!si!se!integra!en!una!institución!con!
capacidad!de!decisión!las!políticas!de!una!negociación!correspondiente.!Además!fortalece!
al!mismo!tiempo!la!alianza!en!las!negociaciones.!Jean!Monet!fue!el!ideólogo!de!la!creación!
de!los!comités.!Cuando!empieza!la!II!Guerra!Mundial!esto!se!volverá!a!repetir,!aunque!no!
funcionará!tan!eficazmente!por!la!desaparición!de!Francia!como!Estado!durante!la!guerra.!
Se! habla! de! la! integración! como! una! parte! superior! que! sobrepasa! la! competición.

! 5!
 Lección'1:'De'la'idea'a'la!realidad!
Europa(como(idea(
(
¿Qué!es!Europa?!!Europa!es!una!idea!que!tiene!que!ver!con!la!sublimación,!consideración!
de! una! historia! común,! donde! generalmente! hay! más! conflictos! que! buenos! momentos.!!
Pero! justamente! esas! vivencias! comunes! van! desarrollando! una! idea.! La! idea! de! Europa.!!
Una!idea!que!se!va!a!plasmar!durante!siglos!unida!a!su!vez!al!concepto!de!cristiandad.!!La!
Europa!cristiana,!que!se!va!a!asentar!en!la!parte!occidental!del!imperio!romano,!frente!a!la!
otra!parte!oriental!que!es!ortodoxa.!!Esto!no!va!a!ser!muy!importante!porque!a!lo!largo!de!
la! historia! estos! conceptos! van! a! ir! uniéndose! y! desuniéndose! a! merced! de! la! voluntad!
política.!!Pero!tradicionalmente!se!va!a!hablar!de!la!Europa!cristiana.!!Esto!se!va!a!plasmar!
en! instituciones! de! carácter! político! como! fue! el! sacro! imperio! romano! germánico.!!
Durante! todo! este! periodo! tenemos! una! idea! de! Europa,! aunque! esta! es! una! idea!
despreciada,!no!se!sabe!con!certeza!que!es!Europa,!donde!empieza!y!donde!acaba.!!!
!
Esta! idea! regenerativa! del! concepto! de! Europa! surge! a! partir! de! Westfalia,! cuando! los!
distintos! reinos! que! componían! el! entramado! del! sacro! imperio! romano! entran! en! el!
estado! de! naturaleza! (todos! contra! todos).! ! Cuando! desaparece! esta! estructura! que! era!
más!simbólica!que!efectiva,!los!estados!se!dan!cuenta!de!que!casi!era!mejor!vivir!bajo!esa!
estructura! común! que! vivir! en! un! estado! de! guerra! permanente.! ! Lo! cierto! es! que! los!
primeros! teóricos! que! hablan! de! la! regeneración! de! Europa! publican! sus! trabajos! hacia!
160021700,! plasman! la! idea! de! recuperar! esa! estructura! común! que! proporcione! cierta!
seguridad.!!Este!concepto!de!seguridad!ha!existido!desde!el!inicio.!!!
!
Europa! como! problema! a! resolver! aparece! prácticamente! al! día! siguiente! a! la! Paz! de!
Westfalia.! ! Incluso! antes,! cuando! ya! se! percibe! una! cierta! descomposición! del! sacro!
imperio! que! perduró! casi! siete! siglos.! ! Desde! ese! momento! comienzan! a! aparecer! voces!
anteriores! a! esta! fecha! que! hablan! de! una! regeneración! de! una! idea! de! Europa,! en! este!
momento!basados!en!la!idea!de!una!Europa!cristiana,!en! la!que!se!habla!en!una!relación!
entre! los! reinos! cristianos! Europa.! ! Suiyi! habla! de! la! república! cristiana.! ! Esta! idea!
desaparecerá!en!un!momento!determinado!y!ya!no!volverá,!Voltaire!el!último!en!eludir!a!
esta!idea!a!finales!del!siglo!XVIII.!!!
!
William! Penn,! plantea! la! posibilidad! de! que! se! forme! una! especie! de! parlamento,!
que!el!llama!dieta,!donde!los!distintos!representantes!de!los!estados!pudieran!dirimir!allí!
sus!ideas.!!La!importancia!de!Penn!es!que!su!visión!de!lo!que!sería!Europa!se!ajusta!casi!a!
la!perfección!de!lo!que!tenemos!hoy.!!Esto!refleja!que!se!profundiza!mucho!en!esta!idea,!
porque!Europa!en!términos!políticos!ha!aparecido!un!problema.!!El!problema!es!el!estado!
de!naturaleza!en!el!que!han!caído!los!distintos!reinos!que!se!han!declarado!independientes!
y!entran!en!constante!guerra!unos!con!otros.!!Desde!este!punto!de!vista!filosófico!político!
el!problema!es!como!volver!a!aglutinar!Europa!de!una!manera!que!sea!respetuosa!con!la!
existente! y! que! introduzca! el! factor! de! paz! constante! o! paz! perpetua! que! propone! Kant.!!
Por!tanto,!es!una!idea!regeneracionista,!de!recuperar!lo!que!se!tuvo.!
!

! 7!
Por! consiguiente,! la! idea! de! Europa,! es! la! heredera! de! ese! sentimiento.! ! El! concepto! de!
cristiandad! no! hay! que! entenderlo! como! un! factor! religioso,! sino! como! el! factor! de!
contexto! en! el! que! se! han! movido! aquellos! reinos! que! hoy! son! estados! y! que! han!
mantenido! unas! relaciones! de! política! exterior! cruzadas! durante! siglos,! prácticamente!
bélicas.!
!
Estos!reinos!que!han!estado!ahí!son!los!que!se!entienden!por!la!Europa!cristiana,!pero!no!
son!todos!cristianos.!!Desde!el!principio!estaría!el!Imperio!Otomano,!que!no!es!un!imperio!
básicamente!cristiano,!sino!más!bien!al!contrario.!!Sería!casi!la!primera!unidad!política!que!
va!a!ser!respetuosa!con!un!principio!de!libertad!religiosa.!!Hay!una!tendencia!a!considerar!
que! el! Imperio! Otomano! era! musulmán,! pero! ya! el! primer! Sultán! se! autoproclama!
guardián!y!defensor!de!la!Iglesia!cristiana!de!oriente!(ortodoxa),!que!ha!pervivido!hasta!la!
descomposición! del! imperio.! ! Por! tanto,! la! idea! de! cristiandad! no! es! un! elemento!
restrictivo!sino!descriptivo!entre!los!distintos!reinos!que!habían!entrado!en!relación.!
!
Es!evidente!que!hay!otros!elementos!condicionantes!a!la!hora!de!organizar!Europa.!!Hay!
una! Europa! económica,! unida! por! las! relaciones! comerciales,! y! cultural! donde! la! lengua!
predominante! es! el! latín.! ! Las! lenguas! vernáculas! eran! restringidas! al! uso! doméstico.! ! El!
latín! va! a! ser! la! lengua! diplomática! y! de! las! relaciones! internacionales! hasta! el! primer!
tercio!del!siglo!XIX,!cuando!será!sustituido!por!el!francés!y!posteriormente!por!el!inglés!
!
En!términos!geográficos!hoy!en!día!tendríamos!un!problema!a!la!hora!de!delimitar!Europa.!!
No!hay!ninguna!autoridad!que!pueda!determinar!qué!es!y!qué!no!es!Europa.!!!
2¿En!que!nos!basamos!–por!ejemplo2!para!decir!que!Siria!no!es!Europa?!!El!tratado!
de! París! –! primera! construcción! europea2! incluye! al! Imperio! Otomano! (la! “sublime!
puerta”)!en!Europa,!por!lo!que!Siria!estaba!dentro!de!Europa.!!Actualmente!Siria!no!forma!
parte!de!Europa,!sin!embargo!nada!podría!haber!impedido!que!sí!formara!parte!dado!su!
contexto!histórico.!!!
2Israel!tampoco!aparece!en!el!listado!de!países!europeos.!!Sin!embargo,!mantiene!
una! serie! de! relaciones! internacionales! que! lo! integra! plenamente! con! los! estados!
europeos.! ! En! sentido! del! contexto! transnacional! está! plenamente! integrado,! lo! que!
significa!que!plantearía!dudas!a!cerca!de!su!europeidad.!
2Uzbekistán,!históricamente!era!la!puerta!comercial!que!unía!Europa!con!Oriente.!!
El! pulmón! comercial! de! Europa! se! encontraba! aquí,! Samarcanda! capital! de! Uzbequistán.!!
Por!lo!tanto,!históricamente!está!totalmente!relacionada!con!Europa.!!Llegado!el!momento!
Samarcanda! desaparece! como! enclave! comercial,! y! Europa! debe! buscar! nuevas!
alternativas!comerciales.!
!
Como! hemos! podido! comprobar,! delimitar! Europa! no! es! tarea! fácil.! ! Finalmente! es! una!
idea!política!en!tanto!que!es!una!decisión!determinar!quien!sí!y!quien!no!forma!parte!de!
Europa.!!Ese!entorno!que!la!rodea!puede!tener!derecho!a!ser!Europa.!!Como!dice!Ernest!
Renan!se!trata!de!un!sustrato!de!un!!pasado!común,!que!aunque!sea!conflictivo,!une!mucho!
más!a!la!hora!de!forjar!esa!idea!de!lo!que!es!Europa.!!!
!
Por!tanto,!lo!que!plantean!estos!autores!con!la!idea!de!regeneración!es!como!llevar!a!cabo!
este! proceso! de! construir! Europa.! ! Acabado! el! imperio! nos! encontramos! con! países!
independientes! y! soberanos! que! se! plantean! esta! cuestión.! ! El! término! de! comunidad!

! 8!
europea! se! emplea! por! primera! vez! en! el! Tratado! de! Viena.! ! Por! aquel! entonces,! no! se!
sabía!a!ciencia!cierta!que!pasos!debían!seguir!para!llevar!a!cabo!esta!empresa.!!A!mitad!del!
siglo!XVIII!todas!estas!ideas!se!encuentran!en!plena!ebullición,!y!!en!aquellos!momentos!el!
único! mecanismo! de! alianza! era! el! matrimonio.! ! Es! decir,! una! unión! personal! de! reinos,!
esto! implica! que! el! descendiente! monarca! lo! será! simultáneamente! de! dos! o! más! reinos,!
cada! reino! funciona! independientemente! pero! compartiendo! rey! con! otro! reino.! ! Otra!
posibilidad! era! unir! estados! mediante! una! federación,! creando! una! identidad! nueva! que!
poseen!autonomía!interna!pero!la!pierden!en!cuanto!al!contexto!internacional.!!En!cierto!
aspecto,! esto! conlleva! la! pérdida! de! soberanía! a! favor! de! la! federación.! ! Teniendo! en!
cuenta!que!los!estados!acaban!de!conseguir!la!independencia!y!soberanía!ahora!no!la!van!a!
perder,!por!tanto!la!federación!no!es!una!opción.!!Estas!ideas!no!casan!bien!con!la!idea!de!
soberanía!por!lo!que!se!van!a!resistir!a!la!idea!de!la!federación!o!la!confederación.!!
!
Una!federación!y!una!confederación!se!distinguen!por:!!
2 Federación:!!Cada!territorio!pacta!la!constitución.!!El!poder!central!tiene!todas!las!
competencias!excepto!las!que!de!a!los!federados.!
2 Confederación:! hace! exactamente! lo! mismo! pero! a! través! de! un! tratado!
internacional.!!Los!estados!eran!independientes!y!renuncian!voluntariamente!a!la!
pérdida!de!soberanía.!!Todas!las!competencias!están!en!los!estados!confederados!y!
estas!van!delegar!al!poder!central!lo!que!quieran,!el!poder!centra!se!encarga!de!lo!
básico! (hacienda,! defensa! y! exterior).! ! En! un! principio! EEUU! surge! bajo! forma!
confederal.!Un!ejemplo!de!confederación!es!Suiza.!!
!
!
Cuando!hablamos!de!que!un!Estado!es!soberano!nos!referimos!a!que!tiene!plena!capacidad!
para! ejercer! determinadas! materias! como! la! defensa! (existencia! de! un! ejército),! un!
sistema! de! recaudación! de! tributos! que! le! permita! elaborar! su! presupuesto! (Hacienda!
Pública),! es! decir,! autonomía! financiera;! además! es! necesario! que! se! reconozca! esa!
soberanía!(relaciones!exteriores).!!Todo!lo!demás!no!existe.!!En!1800!prácticamente!todo!
está!en!manos!privadas,!por!tanto!no!hay!más!competencias!soberanas.!!El!problema!que!
surge!es!que!la!soberanía,!aunque!solo!tuviera!esas!tres!formas!de!obrar,!se!consideraba!
un! concepto! monolítico.! ! A! partir! de! ahí! todo! lo! que! fue! asumiendo! el! estado! como!
competencias! –las! primeras! competencias! que! asume! tienen! que! ver! con! el! control! del!
comercio!exterior2!se!fue!incluyendo!en!ese!concepto!monolítico.!!En!el!momento!en!que!
eran! asumidas! por! el! estado! eran! competencias! soberanas;! por! tanto! vemos! aquí! una!
ampliación!de!las!competencias.!!!
!
!
Metodología(de(la(integración(
!
¿Cómo!hacemos!esto?!!La!idea!de!una!federal!fue!la!primera!opción,!de!echo!se!acuñó!la!
terminación!de!“Estados!Unidos!de!Europa”.!!Por!aquel!entonces!ninguna!idea!termina!por!
cuajar.! ! Los! únicos! intentos! serán! intentos! tradicionales,! es! decir,! unir! Europa!
constituyendo!un!nuevo!imperio,!es!el!caso!de!los!tres!grandes!conflictos!que!azotarán!al!
mundo:!guerras!napoleónicas!y!mundiales!no!dejan!de!ser!un!intento!por!unir!Europa.!!El!
principal! inconveniente! que! encontraban! era! que! chocaba! con! la! idea! de! nacionalismo.!!
Leon!Blue:!“La!invencible!contradicción!entre!los!lazos!federales!y!la!soberanía!nacional”!

! 9!
en!tanto!que!la!soberanía!este!ahí!la!idea!de!una!federación!será!impensable.!!Leon!blue!no!
sabia!que!ya!en!el!plano!teórico!había!planteamientos!de!cómo!romper!esa!contradicción.!!!
!
Aquí! entra! la! denominada! teoría! del! funcionalismo,! cuyo! padre! es! David! Mitrani.! ! Esta!
teoría!afirma!que!la!soberanía!esta!llena!de!elementos!funcionales,!es!decir,!que!el!estado!
asume! en! nombre! de! la! sociedad! toda! una! serie! de! funciones! y! por! consiguiente! la!
soberanía!no!es!un!elemento!monolítico!sino!sumatorio,!lo!que!implica!que!también!puede!
haber!resta.!!Se!desprende!de!aquí!la!concepción!flexible!del!Estado!y!no!como!un!bloque!
rígido.!!Señala!un!límite!mínimo,!es!decir!las!funcionalidades!básicas!que!el!señalo!como!
defensa,!hacienda!y!exterior.!!La!soberanía!esta!entorno!a!estos!tres!conceptos!y!lo!demás!
son!funcionalidades,!que!en!el!caso!de!perderlas!seguiría!siendo!un!Estado.!!
!
La!gestión!particularizada!de!estas!funcionalidades!en!un!mundo!que!va!siendo!cada!vez!
más! complejo,! le! resta! eficacia! al! Estado.! ! Ante! esto! Mitrani! propone! que! se! agrupen! en!
grupos! de! gestión! de! esas! competencias! (nodos)! y! que! cada! uno! de! esos! módulos! lo!
gestione! un! organismo! distinto! de! modo! que! todo! esto! teja! una! red! de! realidades! que!
acerque!a!los!estados!y!como!consecuencia!de!ello!les!impida!volver!al!conflicto.!
Esta!teoría!será!bien!aceptada.!!Desde!un!punto!de!vista!académico!es!sencilla!pero!
en!la!practica!se!enfrenta!a!la!dificultad!de!la!inexperiencia.!!Es!evidente!que!los!estados!se!
mueven!por!impulsos!externos,!guiados!por!el!contexto!en!el!que!se!encuentran.!!!
!
Reforma(o(ruptura(con(las(formas(políticas(tradicionales(
(
¿Cómo!damos!el!primer!paso?!!Después!de!la!primera!gran!crisis!como!fueron!las!guerras!
napoleónicas,!la!segunda!gran!crisis!permitiría!la!creación!de!una!organización!de!carácter!
mundial! como! fue! la! sociedad! de! naciones,! la! tercera! (II! Guerra! Mundial)! nos! empujaría!
directamente!a!la!integración.!
!
Hasta! mediados! del! siglo! XIX! el! mundo! siempre! había! estado! controlado! por! Alemania,!
Francia! o! Inglaterra,! de! modo! que! la! sociedad! internacional! era! eurocéntrica.! ! EEUU! por!
aquel! entonces! era! tan! sólo! una! potencia! regional.! ! Ni! siquiera! China! o! Japón! formaban!
parte!del!panorama!internacional!de!la!época!dado!su!hermetismo!con!el!resto!del!mundo!
aunque!finalmente!serán!forzados!a!abrirse.!!Estados!soberanos!en!aquella!época!hay!2!o!
3,!en!África!encontramos!Etiopía!y!Liberia!como!estados!soberanos.!!
!
En!aquel!momento!el!mundo!es!eurocéntrico!no!porque!sea!hegemónica!sino!porque!es!lo!
que!hay,!!a!partir!de!1945!el!gran!centro!de!decisión!europeo!se!trasladará!al!ala!oriental!
con!la!Unión!Soviética.!!Esa!crisis!de!identidad,!que!se!reflejará!en!casi!toda!la!literatura,!
deja! una! sensación! absoluta! de! derrota! no! sólo! del! estado! nazi! sino! de! derrota! europea.!!
Tras!la!Segunda!Guerra!Mundial!el!centro!de!decisión!se!traslada!a!Moscú!y!a!Washington,!
Europa!se!queda!fuera!y!por!consiguiente!necesita!regenerarse.!!Es!aquí!cuando!se!acuña!
la! terminación! de! los! “Estados! Unidos! de! Europa”! por! el! presidente! Churchill! en! una!
conferencia! en! Zurich.! ! Esta! idea! que! ya! había! visto! la! luz! anteriormente,! uno! de! los!
proyectos!que!nace!en!1923!es!el!llamado!paneuropeísmo.!!!
!
El!término!viene!de!un!manifiesto,!una!publicación!que!se!llamó!“Paneuropa”!a!manos!del!
conde! Coudenhove2! Kalengi.! ! En! su! manifiesto! propone! la! creación! de! unos! Estados!

! 10!
Unidos! de! Europa,! este! término! se! repetiría! después! varias! veces.! ! En! 1927! Salter,! un!
colaborador!de!Jean!Monet,!!escribiría!un!libro!denominado!“Estados!Unidos!de!Europa”.!!
La! idea! es! esa! estructura! federal! a! pesar! de! las! contradicciones! con! la! soberanía.! ! Hubo!
muchos! intentos! que! partían! de! esa! idea! federal,! ideas! que! basaban! la! estrategia! de! la!
unión! sobre! proyectos! de! paz! perpetua,! e! incluso! proyectos! muy! concretos! de! acabar! de!
golpe!con!las!rivalidades!europeas!y!construir!una!estructura!unitaria.!!!
Hay! un! proyecto! tras! la! I! Guerra! Mundial,! que! es! el! llamado! tratado! de! unión! franco2
británica.!!Esto!consistió!en!un!tratado!internacional!que!firmaron!Francia!e!Inglaterra!que!
firmaron!en!junio!de!1940!para!defenderse!mutuamente!contra!las!tropas!nazis.!!Se!unían!
bajo! la! corona! inglesa,! constituyendo! un! solo! estado,! un! solo! parlamento! y! una! sola!
ciudadanía.! ! Este! tratado! fue! firmado! aproximadamente! el! 8210! de! junio! por! Salter! y!
Monet! y! ratificado! días! después! por! el! parlamento! británico,! el! parlamento! francés! no!
pudo!firmarlo!porque!entraron!las!tropas!nazis.!!
!
En!tiempos!de!crisis!es!cuando!surges!estos!grandes!impulsos.!!La!integración!europea!se!
construyó!a!golpe!de!crisis.!!Los!cambios!se!producen!cuando!las!cosas!no!funcionan.!
!
!Análisis(de(alternativas(
(
Durante!la!II!Guerra!Mundial!se!produjeron!una!serie!de!movimientos!para!unir!Europa.!!
Quizá!el!más!destacable!sea!el!caso!de!los!movimientos!de!resistencia!en!todos!los!países,!
(Francia,!Holanda…)!donde!se!unieron!preparando!un!manifiesto!de!acción!conjunta,!pero!
esto!no!pasó!de!ahí,!ya!que!el!final!de!la!II!Guerra!Mundial!fue!más!traumático!que!el!de!la!
primera.!
!
Existen!varias!obras!de!reciente!publicación!como!Europa!de!Tony!Judt,!!Continente,Salvaje!
de!!o!Después,del,Reich!o!también!Crimen,y,Castigo,en,la,posguerra!de!Gill!MacDoughh.!
!
La! posguerra! fue! muy! distinta,! lo! que! quiere! decir! que! los! propósitos! de! los! estados! de!
antes! y! durante! la! guerra! se! diluyeron,! ya! que! en! ese! momento! la! máxima! prioridad! era!
reconstruir!los!países.!!Entre!1945249,!la!historia!de!Alemania!se!sume!en!un!paréntesis,!
un! caos! absoluto.! ! Lo! que! únicamente! había! era! presencia! militar! extranjera! en! todo! el!
territorio,! que! se! ocupaba! de! que! no! entrase! nadie,! sin! embargo! no! se! encargó! de!
administrar!nada.!!A!comienzos!de!1948!se!pone!en!marcha!lo!que!se!llamaron!las!zonas!
de!ocupación!dando!lugar!a!la!bizona,(administración!norteamericana!y!británica),y!más!
tarde!la!trizona.,Este!tipo!de!administración,!mas!o!menos!coordinada!supuso!la!ruptura!
de!los!soviéticos!y!el!bloqueo!de!Berlín.!!Esto!se!desbloquea!en!mayo!de!1949!tras!lo!que!
surgirá!la!República!Federal!Alemana!y!en!octubre!la!Republica!Democrática!Alemana.!!!
!
En! este! contexto! era! muy! difícil! poner! en! marcha! la! integración! europea,! ya! que! era!
necesario! contar! con! Alemania! dado! que! era! el! corazón! de! Europa,! junto! con! Francia.!!
Había! un! gran! proyecto! en! manos! de! Truman,! el! llamado! Plan, Morguenthau.! ! Este! es!
presentado! al! presidente! Truman! a! finales! de! 1945,! aunque! el! presidente! nunca! llegó! a!
ponerlo!en!marcha.!!!
!
A!pesar!de!las!dificultades!se!seguía!trabajando!en!ello,!pues!era!evidente!que!había!una!
conciencia! colectiva.! ! La! II! Guerra! Mundial! da! una! nueva! dimensión! a! la! sociedad!

! 11!
internacional!y!rediseña!el!papel!de!Europa!en!el!mundo.!!!!Si!todavía!antes!de!la!II!GM!se!
conserva! algo! del! eurocentrismo,! tras! la! IIGM! ya! no! queda! nada! de! este! sentimiento! de!
unidad:! el! centro! de! las! relaciones! internacionales! se! había! desplazado! hacia! el! oeste!
(EEUU)!y!en!el!este!hacia!la!URSS.!
! !

! 12!
 Tema%2:%La%supranacionalidad%como%
realidad'europea.!
La( teoría( de( Europa( hasta( 1945:( desde( la( utopía( hasta( las( experiencias( en( los(
períodos(bélicos.(
(
Como! resultado,! en! 1949! se! convocó! el! congreso! en! la! Haya! sobre! el! denominado!
movimiento!europeo.!!Una!de!las!peculiaridades!es!que!Alemania!ya!existía!otra!vez.!!Aquí!
confluyen!dos!grandes!corrientes!de!pensamiento:!los!federalistas!frente!a!los!unionistas.!!
El! concepto! de! “unionista”! hay! que! entenderlo! desde! el! su! concepto! inglés! Union,, que!
significa! asociación,! de! hecho! es! de! esta! forma! como! se! identifica! a! los! sindicatos.!!
Unionistas! eran! aquellos! que! pretendían! una! simple! asociación! de! estados,! y! esta! fue! la!
opción! que! venció.! ! De! ahí! nació! una! organización! internacional! llamada! el! Consejo, de,
Europa,!en!cuyo!contexto!opera!el!Tribunal!de!Derechos!Humanos.!!Cuando!nace!en!1950!
el!Consejo!de!Europa!no!servía!para!nada,!nació!sin!competencias,!no!era!más!que!un!foro!
de!debate.!!Estaba!claro!que!este!no!era!el!camino!para!enfrentar!los!problemas!de!Europa.!
!
En! el! contexto! de! 1949250,! los! países! vienen! arrastrando! la! necesidad! de! recuperar;!
primero,! la! necesidad! de! recuperar! sus! territorios! (el! más! machacado! fue! quizá! el! Reino!
Unido),!algunas!ciudades!quedaron!completamente!reducidas!a!escombros.!!Buena!parte!
de!las!ciudades!y!pueblos!del!noroeste!de!Francia!estaban!sumidos!en!las!ruinas.!!Es!por!
ello!que!los!primeros!años!fueron!de!limpieza!y!reconstitución!de!un!mínimo!urbanismo.!!
Una! vez! dado! el! primer! paso,! el! siguiente! es! recuperar! las! economías:! la! industria! y! el!
tejido!empresarial!había!sido!arrasado!por!la!guerra,!además!debían!enfrentarse!al!pago!
de!la!deuda!a!EEUU,!por!el!suministro!de!material!durante!la!guerra.!!Todo!esto!había!que!
resolverlo.!!Aquí!entran!varias!cosas:!El,Plan,Marshall,
,
El!Plan!Marshall,!fue!vendido!a!los!europeos,!y!desde!luego!al!mundo!entero.!!No!era!más!
que! una! forma! de! recuperar! el! dinero! que! habían! invertido! en! la! guerra! y! de! paso!
controlar! las! economías! europeas.! ! Por! tanto! no! fue! ayuda! alguna.! ! Si! que! es! cierto! que!
tuvo!algunos!efectos!positivos!pero!tampoco!fue!el!milagro!de!los!panes!y!los!peces.!!Hay!
quien!no!termina!de!entender!en!que!en!aquellos!años!surgiera!en!Francia!un!sentimiento!
anti2americano!que!incluso!perdura!hoy!en!día.!!Fue!Sacorzy!quien!rompió!con!esta!línea.!
!
Se! abrieron! unas! líneas! de! crédito! a! través! de! las! cuales! EEUU! puso! en! Europa! todo!
aquello! necesario! para! el! continente! europeo:! materias! primas,! maquinaria,! bienes! de!
equipo…!!Todo!esto!lo!pagaba!el!gobierno!en!forma!de!recuperación!de!bonos!de!guerra!
que!habían!suscrito!estos!empresarios,!en!forma!de!bonificaciones!fiscales…!y!solo!al!final!
se!les!pagaba!de!verdad.!!Los!europeos!esto!lo!pagaban!en!su!propia!moneda!ingresándolo!
en! una! cuenta! del! gobierno! norteamericano.! ! Este! dinero! lo! manejaba! luego! EEUU! para,!
contra! ese! dinero,! darle! luego! créditos! a! los! países! europeos.! ! Esto! sirvió! para! poner! en!
marcha! la! economía! europea! pero! no! fue! en! absoluto! una! cuestión! de! caridad! sino! un!
mecanismo!de!control!muy!bien!diseñado.!!
!

! 13!
Este! mecanismo! que! se! pone! en! marcha! a! mediados! de! 1948! necesitaba! una! serie! de!
requisitos:!
2 La!existencia!de!Alemania,!por!ello!se!pone!en!marcha!lo!de!la!trizona.!
2 Para!organizar!este!sistema!de!pagos!se!creó!lo!que!se!denominó!la!unión!europea!
de! pagos,! que! recogía! el! dinero! de! los! distintos! gobiernos! y! lo! colocaba! en! las!
cuentas!de!EEUU.!
!
Fue! finalmente! en! 1949! en! el! que! el! Plan! Marshall! ! comienza! a! funcionar! y! se! crea! el!
Consejo!de!Europa.!!Esto!marca!el!inicio!de!la!recuperación!económica.!!
En! este! proyecto! de! tal! envergadura! eran! necesarias! materias! primas,! maquinaria! y!
energía.!!El!dilema!surge!ante!la!cuestión!¿de!donde!saco!todo!esto?!!En!aquel!momento!el!
único!medio!para!la!obtención!de!energía!era!la!energía!hidráulica,!donde!todas!las!presas!
y!pantanos!habían!quedado!destruidas,!y!la!energía!térmica!(carbón).!!Una!de!las!mayores!
fuentes! de! carbón! se! encontraba! en! la! zona! del! Ruhr,! una! franja! que! va! desde! Holanda!
hasta! el! norte! de! Italia.! ! La! extracción! del! carbón! podía! suponer! un! gran! conflicto,! que!
podía!derivar!en!una!nueva!guerra.!!!!Además,!con!este!carbón!no!sólo!se!produce!energía!
para! poner! en! movimiento! las! máquinas,! sino! que! también! es! necesario! para! producir!
acero!en!los!altos!hornos.!
!
La!energía!y!la!materia!prima!eran!por!tanto!claves.!!Jean!Monnet!propone!a!su!ministro!de!
exteriores,!el!señor!Schuman,!crear!una!unidad!o!mecanismo!que!integre!la!producción!del!
acero!y!el!carbón!entorno!aquellos!países!que!!son!productores!de!este!producto,!y!muy!
especialmente!a!los!que!estaban!vinculados!a!la!cuenca!del!Ruhr.!!En!consecuencia!de!ello!
el!9!de!mayo!de!1950!nace!la!declaración!Schuman!en!la!que!se!propone!la!creación!de!la!
CECA,! que! será! el! embrión! de! la! construcción! del! sistema! comunitario.! ! Esta! primera!
comunidad! ! va! a! ser! el! vivo! retrato! de! la! idea! que! tenía! Monnet! sobre! como! poner! en!
marcha!un!mecanismo!de!integración.!!La!CECA!se!forma!a!través!de!7!estados!europeos,!
aunque! solo! 6! participaron:! Francia,! Alemania,! Italia! y! el! Benelux! (Bélgica,! Holanda! y!
Luxemburgo.!!El!Reino!Unido!que!había!participado!en!todas!las!negociaciones!finalmente!
se!retiró.!!
!
En! agosto! de! 1952! empieza! a! funcionar! la! CECA.! ! Esta! tiene! tanto! éxito! que! se! intenta!
trasladar!este!modelo!a!otros!sectores!(concepto!del!pool).!!Con!esto!apareció!el!llamado!
“arcoíris,del,pool”.!!En!el!caso!del!Pool,verde,!se!intentó!integrar!el!sector!agrario,!el!pool,
blanco! trataba! integrar! la! industria! química! y! farmacéutica.! ! También! se! barajó! la!
posibilidad!de!un!Pool,de,la,defensa,!es!decir,!recuperar!la!industria!armamentística,!sobre!
todo!teniendo!en!cuenta!la!experiencia!del!bloqueo!de!Berlín!cuando!se!tuvo!que!volver!a!
recurrir! a! EEUU! porque! no! tenían! recursos! propios.! ! Consecuentemente! en! octubre! de!
1952! se! crea! la! llamada! “Comunidad! Europea! de! Defensa”! era! un! mecanismo! que!
integraba!la!industria!militar!de!los!estados!y!la!defesa!de!estos.!!Una!comunidad!europea!
de!defensa!plantea!una!dificultad:!
2 Se! necesita! siempre! un! mando! unificado,! hace! falta! una! autoridad! política! que!
organice! todo! esto.! ! Esta! comunidad! europea! se! completó! con! la! Comunidad!
Europea,! encargada! de! ser! la! que! coordinara! la! CECA! y! la! CEDD! y! todas! las! que!
pudieran!venir!después.!
!

! 14!
Esto! se! firma! en! octubre! de! 1953,! pero! como! todo! tratado! internacional! lleva! dos!
procesos:! firma! y! ratificación.! ! Entre! octubre! de! 1953! y! la! primavera! de! 1954! se! va!
ratificando! pero! el! Parlamento! francés! no! lo! ratifica.! ! Francia! se! encontraba! en! aquellos!
momentos! con! un! problema! colonial! serio,! la! derrota! de! Dien! Bien! Phu.! ! Fue! una!
confirmación! más! tarde! de! la! tesis! de! Monet,! ya! que! esto! no! era! ir! poco! a! poco.! ! Monet!
propone!volver!a!la!línea!de!las!pequeñas!integraciones!de!sectores!concretos.!
!
En! 1956! se! realiza! en! Italia! una! conferencia! a! la! que! asisten! los! países! miembros! de! la!
CECA! además! del! Reino! Unido! para! debatir! qué! sectores! se! pueden! integrar.! ! De! aquí!
saldrá!la!propuesta!de!una!creación!de!una!comunidad!económica!con!el!objetivo!de!crear!
un! gran! mercado! común! con! una! gestión! directa! de! una! serie! de! competencias;!
concretamente! el! comercio! exterior,! la! agricultura! y! los! transportes.! ! A! esto! se! le! llamó!
Comunidad! Económica! Europea! (CEE).! ! Pero! además,! dado! que! el! uso! de! la! energía!
atómica! está! consolidado! con! fines! civiles,! se! decide! aprovechar! esta! nueva! fuente! para!
poner!en!marcha!una!comunidad!que!gestione!la!energía!nuclear!en!Europa.!!Es!por!ello!
que!se!aprueba!la!creación!de!una!Comunidad!Europea!de!la!Energía!Atónica.!! Estas!dos!
comunidades!empezarán!a!funcionar!a!partir!de!1959!y!se!unirán!a!la!CECA.!!Por!tanto,!hay!
tres! comunidades! que! se! gestionan! en! común! por! las! mismas! instituciones,! que! se!
mantendrán! hasta! 2009! tras! el! Tratado! de! Lisboa.! ! Los! participantes! de! las! tres! eran! los!
mismos:!Francia,!Italia,!Alemania!y!Benelux.!!Esta!es!la!base!clara!de!la!Unión!Europea.!El!
mercado!común!es!solo!una!parte!de!la!comunidad!económica.!!
!
Estas! comunidades! acuñaron! el! término! de! estructuras! supranacionales.! Era! un!
mecanismo! de! integración,! no! se! cooperación! (que! se! corresponde! con! el! término! de!
internacional).! Ese! concepto! de! supranacionalidad! que! hoy! define! a! la! UE! aparece! por!
primera! vez! en! el! texto! constitutivo! de! la! CECA! y! solo! de! forma! velada! e! indirecta! va! a!
aparecer! en! el! texto! constitutivo! de! las! otras! dos! comunidades,! que! no! se! van! a! definir!
como! entidades! supranacionales! puras.! Por! tanto,! nos! referiremos! a! organizaciones!
internacionales!y!organizaciones!supranacionales.!!
!
Ese!mecanismo!de!integración,!que!lo!calificamos!de!ente!supranacional,!tiene!una!serie!de!
rasgos:!
• Desde! un! punto! de! vista! político:! la! existencia! de! un! ente! supranacional! significa!
que! hay! una! autoridad! que! toma! decisiones! en! ese! ámbito! competencial,! que! se!
imponen!por!encima!de!la!voluntad!de!los!gobiernos!de!los!estados!miembros.!!
• Desde! un! punto! de! vista! jurídico:! la! existencia! de! normas! que! regulan! esas!
decisiones! en! las! distintas! materias.! Esas! normas! emanan! de! las! instituciones!
supranacionales! siguiendo! un! procedimiento! propio! y! esas! normas! son!
autoejecutables!o!directamente!aplicables.,,

!
No! es! identificable! comunidad! económica! con! mercado! común.! ! Estas! comunidades!
acuñaron! el! término! de! “Estructuras, Supranacionales”.! ! Este! concepto! de!
supranacionalidad!que!hoy!define!a!la!Unión!Europea,!nace!en!el!texto!constitutivo!de!la!
CECA!y!sólo!de!forma!velada!e!indirecta!va!a!aparecer!en!el!texto!constitutivo!de!las!otras!
dos,! que! no! se! van! a! definir! como! supranacionales! puras,! tan! sólo! van! a! tener! ciertos!
aspectos!de!supranacionalidad.!!

! 15!
(
(
La(concepción(de(la(integración(como(proceso(político(
(
Desde!un!punto!de!vista!del!concepto!de!integración!es!ceder!la!gestión!de!competencias.!!
Esto!implica!la!necesidad!de!la!existencia!de!unas!estructuras,!de!donde!surge!el!concepto!
de! supranalidad.! ! Así! como! el! Estado! de! Derecho! se! convierte! en! una! Estructura! de!
derecho.!!Supranalidad!es!la!existencia!de!una!autoridad!cuyas!decisiones!se!imponen!a!las!
de!los!estados!miembros.!!Si!nos!centramos!en!la!experiencia!comprobamos!que!el!intento!
de! un! proceso! de! integración! sólo! se! había! dado! una! vez,! y! que! en! mitad! del! proceso! se!
había!cortado.!Es!el!caso!de!la!liga!árabe,!donde!un!grupo!de!países!se!quiso!integrar!sin!
dejar!de!ser!ellos!mismos,!es!decir,!sin!perder!su!identidad.!!
Para! ello! analizaron! los! pasos! a! seguir! en! un! proceso! de! desintegración! de! un! estado.!!
¿Cómo!se!produce!la!desintegración!de!un!estado?!
!
2 El!ejemplo!más!reciente!es!la!desintegración!de!Yugoslavia:!El!primer!paso!a!seguir!
es!conseguir!dinero,!y!para!ello!sería!necesario!establecer!un!sistema!de!aduanas,!
el!comercio!es!algo!que!nunca!duerme,!ni!siquiera!en!la!guerra.!Una!aduana!es!un!
sitio!que!esta!en!el!perímetro!del!estado,!podríamos!decir!que!coincidiendo!con!las!
fronteras,! ! por! donde! entran! y! salen! las! mercancías.! ! Es! una! posición! estratégica!
para!recaudar.!!Por!consiguiente,!en!tanto!que!establecer!una!aduana!es!el!primer!
paso!para!desintegrarse,!quitar!la!aduana!será!el!primer!paso!para!la!integración.!!
La! clave! de! todo! este! proceso! es! el! mercado! nacional,! esto! supone! una!
diferenciación! entre! productos! nacionales! y! extranjeros.! ! Un! mercado! es! un!
espacio! en! el! que! se! produce! el! intercambio! de! factores! productivos! o! de!
producción! como! la! fuerza! de! trabajo,! mercancías,! capitales! y! servicios.!!
Facilitaremos!que!todo!lo!nacional!tenga!un!acceso!y!todo!aquello!extranjero!tenga!
alguna! dificultad! o! trabas.! ! Si! nos! integramos! deberemos! quitar! el! calificativo! de!
nacional!a!todos!estos!elementos.!
!
Como! vemos! el! proceso! de! integración! a! seguido! un! camino! inverso! al! proceso! de!
integración.!Con!esa!hoja!de!ruta,!los!pasos!de!integración!que!ha!seguido!Europa!son!los!
inversos!a!un!proceso!de!desintegración.!!Los!pasos!que!se!siguen!para!ello!son:!
1. Eliminación( de( aduanas.! Para! ello! se! establece! una! zona! de! librecambio! o!
libre! comercio,! esto! permite! eliminar! las! aduanas! interiores,! es! decir! se!
permite! la! libre! circulación! de! mercancías! entre! A,! B! y! C! pero! cada! una! de!
forma! independiente! sigue! manteniendo! sus! aduanas! con! el! exterior.! Cuando!
este!proceso!se!haya!consolidado!podemos!pasar!a!una!segunda!fase.!!
2. Unión( Aduanera.! ! Esto! es! complicado! porque! los! aranceles! aduaneros! no! se!
pueden!suprimir!de!la!noche!a!la!mañana.!!Este!es!un!proceso!que!se!hace!muy!
lentamente,! el! desarme! arancelario! debe! ajustarse! progresivamente!
estableciendo! medidas! compensatorias! para! corregir! los! desequilibrios! en!
ciertos! sectores.! ! Los! primeros! problemas! que! surgen! se! manifiestan! en! la!
recaudación! de! las! arcas! públicas,! se! recauda! menos,! y! por! otro! lado! la!
competitividad!cae.!!Como!consecuencia!de!esto!el!mercado!nacional!caería!y!la!
producción!del!país!iría!a!la!ruina.!!Es!por!ello!que!este!proceso!debe!realizarse!
lentamente.!En!el!caso!de!conseguir!superar!este!paso,!pasamos!a!la!siguiente!

! 16!
 fase.! ! En! Europa! se! consiguió! porque! en! algunos! aspectos! ya! estaban!
integrados:! los! países! del! Benelux! ya! tenían! una! unión! aduanera! y! los! otros!
tres! salían! de! un! conflicto! que! no! hacía! difícil! este! proceso.! ! Recurrieron! a! la!
imposición!de!una!aduana!común!para!todos.!!Cuando!nos!referimos!a!zona!de!
libre!cambio!y!a!Unión!Aduanera!indirectamente!nos!estamos!refiriendo!a!una!
libre!circulación!de!mercancías.!!Para!conseguir!llegar!a!una!Unión!Económica!
será! necesario! añadir! la! libre! circulación! de! personas,! libre! circulación! de!
capitales!y!libre!circulación!de!servicios.!
3. Mercado( común.! ! No! existen! mercados! nacionales.! ! Supone! una! Unión!
aduanera!ampliada!a!todos!los!factores!de!producción.!!En!términos!de!teoría!
económica! esto! equivaldría! a! un! mercado! libre,! más! conocido! como!
liberalismo.! ! Esto! implica! que! todo! el! proceso! de! la! economía! se! basa!
únicamente! en! el! mercado,! en! el! se! encuentra! aquel! que! posea! una! posición!
competitiva.! Hay! un! sector! del! mercado! que! nunca! se! ha! basado! en! el!
liberalismo!y!como!consecuencia!de!ello!requiere!un!tratamiento!especial,!es!el!
sector!de!la!agricultura!que!incluye!al!sector!ganadero,!pesquero!y!agrario.!!Es!
un!sector!que!no!puede!depender!exclusivamente!del!mercado,!son!mercados!
siempre! protegidos! e! intervenidos,! dado! que! es!un!sector!cuya!producción!es!
impredecible.! Por! ello! es! necesario! la! creación! de! una! política, común, en,
agricultura! (PAC)! y! además! una! política, comercial, común! en! la! que! se!
establezcan! todas! las! normas! y! procedimientos! en! virtud! de! las! cuales! esta!
unión! comercia! con! el! resto! del! mundo.! ! Para! facilitar! la! libertad! de!
movimiento!es!necesaria!una!política,común,de,transportes!que!permita!que!las!
dos!anteriores!funcionen!adecuadamente.!!Si!esto!lo!combinamos!con!algunos!
aspectos! comunes! en! cuestiones! de! fiscalidad! y! de! normas! sobre! la! libre!
competencia!todo!esto!nos!permitiría!pasar!al!siguiente!punto.!
4. Comunidad(Económica.(Si!a!esto!le!añadimos!una!moneda,común,!con!todo!lo!
que! ello! implica,! es! decir! el! control! sobre! ella! (BCE)! y! una! serie! de! políticas,
sectoriales!obtenemos!el!paso!final.!
5. Unión(Económica(y(Monetaria.!!Hablando!en!términos!económicos.!!Es!donde!
hoy!nos!encontramos.!!
!
!
! !

! 17!
 Tema%3:"Ampliaciones"y"límites"de"la"
construcción*europea.!
Proceso!de!la!ampliación!de!la!UE:!de!6!estados!fundadores!a!28.!Al!final!hay!que!concluir!
que! Europa! en! estos! momentos! es! un! concepto! político! internacional:! un! proceso! de!
integración!entre!el!conjunto!de!los!distintos!países!que!nos!consideramos!o!no!europeos!
lo! que! implica! una! voluntad! política.! Es! una! idea! internacional! porque! el! concepto! de!
Europa! tiene! que! ver! con! el! derecho! internacional:! lo! que! se! llama! el! reconocimiento!
internacional,!esto!es,!reconocer!que!un!Estado!es!un!europeo,!y!si!esto!ocurre!puede!ser!
candidato! a! la! UE.! Es! una! organización! abierta! a! todo! estado! europeo.! Hoy! en! día! no! se!
sostiene!la!idea!de!una!Europa!geográficamente!hablando!teniendo!en!cuenta!que!estados!
de!la!UE!están!distribuidos!por!todo!el!mundo.!Hay!partes!de!estados!miembros!que!están!
en! el! continente! americano,! asiático…! Por! tanto,! no! hay! un! criterio! geográfico! ni! mucho!
menos! un! criterio! religioso! como! en! el! origen.! Es! un! criterio! político! internacional.! Es!
Europa!aquello!que!la!sociedad!internacional!reconoce!como!Europa.!Esto!es!lo!que!hace!
que!en!la!actualidad!haya!28!países!miembros.!!
!
Vamos! a! ver! por! tanto! cómo! se! ha! ido! ampliando! la! UE,! lo! cual! ha! seguido! una! lógica,!
aunque! no! se! vea! a! primera! vista.! Si! hacemos! dos! excepciones! podemos! decir! que! ha!
habido!cinco(fases(de(ampliación(de(la(UE!desde!los!6!fundadores!hasta!los!28!actuales.!
Pero!ha!habido!dos!estados!que!se!han!separado!de!la!fase!en!la!que!debían!entrar.!!
!
! Primera( ampliación.! Tuvo! lugar! o! comenzó! en! teoría! a! principios! de! los! 60!
cuando!una!serie!de!países,!entre!los!que!destacamos!el!Reino!Unido!abandonó!su!idea!de!
crear! una! estructura! rival! de! las! comunidades! europeas! entonces! (EFTA),! que! no! cubría!
los!objetivos!que!Reino!Unido!pensaba!que!le!iba!a!dar.!A!pesar!de!haber!renegado!de!la!
idea!de!entidad!transnacional!decidió!dar!marcha!atrás!y!en!1963!solicita!el!ingreso!en!las!
comunidades!europeas.!1962263!están!marcados!por!un!aluvión!de!peticiones!de!ingreso!
(Grecia,! Turquía,! Chipre,! España…).! La! petición! española! de! 1962! a! pesar! de! que! fue!
rechazada! sí! tuvo! una! reacción,! ya! que! vieron! que! España! tenía! algo! de! razón,! ya! que! la!
estructura! creada! por! las! comunidades! no! hablaba! de! que! la! organización! tuviese! unos!
fines! políticos! ni! que! estuviese! pensado! solo! para! estados! democráticos.! Como!
consecuencia,! el! Parlamento! europeo! de! entonces! aprobó! el! informe! Birklebach,! una!
declaración! aclarando! que! solo! los! estados! democráticos! y! de! derecho! pueden! ser!
miembros! de! las! comunidades! europeas,! haciendo! que! algunos! estados! quedaran! fuera.!
Resulto! el! problema! de! qué! perfil! de! estado! es! candidato,! en! 1963! Reino! Unido,! Irlanda,!
Dinamarca!y!Noruega!solicitan!formalmente!su!adhesión!a!las!comunidades!europeos.!Esa!
solicitud!de!ingreso!de!estos!cuatro!países!era!la!ampliación(natural(de(las!comunidades!
europeas.! Es! decir,! cuando! se! ponen! en! marcha! en! 1951! una! y! en! 1957! las! otras! dos,! lo!
normal!es!que!estos!cuatro!países!hubiesen!formado!parte!de!las!comunidades!europeas.!
Por!diversas!circunstancias!no!participaron,!pero!tarde!o!temprano!debían!forman!parte!
de! esta! estructura! organizativa.! ! El! resto! de! los! países! europeos! de! entonces! no! podían!
participar.! Para! empezar,! los! llamados! partidos! socialistas,! los! que! estaban! en! torno! a! la!
órbita! soviética,! que! ya! tenían! una! organización! similar,! el! COMECOM.! Si! quitamos! los!

! 19!
países! que! ya! forman! parte,! los! que! por! su! estructura! política! no! pueden! entrar! y! los!
países! socialistas! quedan! Suecia,! Finlandia,! Suiza,! Austria! e! Islandia.! Excepto! Islandia,!
estos! países! no! podían! entrar! ya! que! eran! o! neutrales! o! neutralizados! y! como!
consecuencia! de! ellos! tienen! recortada! su! capacidad! de! obrar! en! el! plano! jurídico!
internacional! y! por! tanto! no! podían! solicitar! el! ingreso.! El! único! posible! candidato! era!
Islandia,!pero!que!no!iba!a!encontrar!ninguna!ventaja!con!su!ingreso!en!las!Comunidades!
Europeas.!!Es!por!ello!que!era!la!ampliación!natural.!
!
Esta! primera! ampliación! contó! con! una! dificultad! grande:! la! oposición! personal! del!
presidente! francés,! de! Gaulle,! que! no! quería! que! el! ingreso! de! Reino! Unido! por! su! odio!
hacia!el!Primer!Ministro!Churchill.!La!visión!personal!de!De!Gaulle!influyó!mucho,!ya!que!
entendía! que! Reino! Unido! no! iba! a! ser! un! candidato! fiel,! algo! que! se! ha! acabado!
demostrando!en!parte.!De!Gaulle!creía!que!el!Reino!Unido!no!iba!a!ayudar!a!avanzar!y!que!
además! querría! tomar! el! control! de! las! Comunidades! Europeas.! Por! esta! razón,! Francia!
estuvo!vetando!la!apertura!de!negociaciones,!lo!arrastró!a!las!otros!cuatro,!lo!que!significa!
que!esa!solicitud!de!ingreso!estuvo!frenada.!Hubo!que!esperar!a!que!de!Gaulle!no!estuviera!
en! política! y! en! 1969! se! abrieron! ya! formalmente! las! negociaciones! para! el! ingreso! de!
estos!estados.!Fue!una!de!las!negociaciones!más!cortas!para!el!ingreso!de!estados!ya!que!
uno! de! los! requisitos! para! el! ingreso! es! que! los! estados! candidatos! presenten! una! cierta!
similitud! de! condiciones! con! los! estados! miembros.! Es! decir,! que! sus! economías!
básicamente!estén!funcionando!más!o!menos!al!mismo!ritmo.!Esto!era!relativamente!fácil!
con!esos!cuatro!candidatos,!así!que!lo!que!había!que!negociar!era!los!periodos!transitorios!
a!través!de!los!cuales!el!estado!consigue!adaptar!el!ritmo!de!su!economía!al!ritmo!de!los!
países! que! ya! están! dentro! de! la! organización.! El! proceso! de! negociación! es! el! acervo!
comunitario.! Había! poco! que! negociar! en! esta! fase! ya! que! los! estados! candidatos! se!
encontraban!en!el!mismo!nivel!que!los!estados!miembros.!Quizá!lo!que!más!trabajo!costó!
negociar!fue!el!de!los!productos!de!la!Commonwealth.!!
!
La!negociación!concluyó!a!finales!de!1971,!se!ratificaron!los!acuerdos!durante!1972!y!en!
1973!estos!países!se!convierten!en!miembros!de!las!comunidades!europeos.!Sin!embargo,!
solo! tres! se! convirtieron! en! miembros! de! las! comunidades! europeas! (Europa! de! los!
nueve),!ya!que!en!Noruega!un!referéndum!rechazó!el!ingreso.!1973!además!coincide!con!el!
final! del! periodo! transitorio! que! los! estados! miembros! se! habían! propuesto! (política!
aduanera,! políticas! comunes…)! y! que! motivaría! antes! del! ingreso! de! Reino! Unido! la!
primera!crisis!institucional!de!las!Comunidades!Europeas!(cambio!en!el!programa:!esto!se!
ve! en! el! siguiente! tema).! Las! crisis! en! la! UE! han! sido! constantes.! Por! tanto,! 1972273!
coincide! con! el! ingreso! de! estos! estados! y! el! final! del! proceso! de! transición! de! unión!
aduanera! a! mercado! común.! Es! un! primer! momento! de! consolidación! de! construcción!
comunitaria,! lo! que! permitió! durante! algunos! años! una! cierta! consolidación! del!
funcionamiento!
!
! Segunda( ampliación.!En!1977!tres!nuevos!estados!van!a!solicitar!su!ingreso.!De!
aquellos!que!estados!que!antes!no!tenían!permitido!su!ingreso,!ahora!podían!aquellos!que!
ya!eran!estados!democráticos!y!de!derecho!y!ya!no:!las!antiguas!dictaduras!mediterráneas;!
Grecia,!España!y!Portugal,!que!en!el!periodo!de!1974!a!1976!se!liberan!de!su!situación!y!se!
transforman! en! estados! democráticos.! En! junio! de! 1977,! España! presenta! su! solicitud!

! 20!
formal! de! ingreso! en! las! Comunidades! Europeas.! Esta! segunda! ampliación! se! denominó!
ampliación(sur(o(ampliación(mediterránea.!!
!
Nuevamente! estamos! ante! una! adhesión! complicada.! La! complicación! no! viene! por!
motivos! políticos! sino! que! deriva! de! motivos! técnico2políticos.! En! esta! fase! había! una!
enorme!desigualdad!entre!los!tres!candidatos,!entre!sí!y!entre!los!miembros!de!la!unión.!
Grecia!y!Portugal!tenían!un!diferencial!en!términos!económicos!y!diferenciales!grandes,!lo!
que! significaba! que! adaptar! su! economía! a! la! media! de! la! economía! comunitaria! era! un!
proceso! largo.! Quizá! en! ese! sentido! el! que! mejor! posición! de! partida! tenía! era! Portugal,!
que! pertenecía! a! la! EFTA,! por! lo! que! ya! había! estado! en! una! zona! de! libre! cambio,! pero!
tenía!problemas!de!estructura!de!desarrollo.!Grecia!tenía!la!peor!posición!porque!no!era!
una! gran! potencia! industrial! ni! agrícola;! destacaba! en! el! sector! servicios! y! transportes.!
Destacaba!España!ya!que!había!conseguido!en!los!últimos!años!del!franquismo!y!a!través!
de!un!desarrollo!político2económico!complicado!un!crecimiento!económico!importante.!El!
problema!era!cómo!se!había!hecho!esa!riqueza!española.!España!vivió!en!la!segunda!mitad!
del!franquismo!una!situación!un!poco!paradójica!porque!a!partir!de!los!llamados!planes!de!
estabilización! a! partir! de! 1957! empezó! a! crecer! económicamente! (milagro! económico!
español),!en!turismo,!construcción,!con!una!agresividad!exportadora!que!permitió!un!gran!
número!de!inversiones!extranjeras.!!
!
El! problema! era! que! las! estructuras! económicas! españolas,! a! pesar! de! que! Franco! era!
anticomunista,! se! basaban! en! el! mismo! sistema! que! la! economía! soviética.! Era! una!
economía! dirigida! desde! el! poder,! casi! planificada! y! absolutamente! protegida.! Quizá! el!
rasgo! diferencial! más! importante! es! que! mientras! que! la! economía! soviética! era!
absolutamente!planificada,!en!España!el!poder!político!hacía!una!planificación!más!débil,!
sin!cerrar!determinados!sectores.!Pero!sí!era!protegida,!herméticamente!cerrada!frente!al!
exterior,!haciendo!que!las!importaciones!tuvieran!precios!muy!elevados.!Esa!exportación!
significaba! fabricar! mucho! y! por! tanto! exportar! mucho,! a! nivel! más! bajo! de! coste.!
Desmantelar! todo! eso! para! acompasar! el! ritmo! de! una! economía! protegida! a! una!
economía! de! mercado! era! complicado.! La! negociación! se! alargó! por! las! dificultades! que!
planteaba!España.!De!esa!negociación!en!1980!se!desmarca!Grecia,!ya!que!parece!que!vive!
unos! momentos! de! tensión! política! y! le! lanza! una! oferta! a! las! comunidades! europeas! de!
entonces!solicitando!un!ingreso!inmediato.!Los!comunitarios!aceptan!su!ingreso!con!unas!
condiciones! durísimas,! por! tanto! en! 1981! consigue! pasar! a! formar! parte! de! las!
comunidades! europeas! mientras! España! y! Portugal! seguían! negociando.! Esto! al! final! fue!
un! error,! ya! que! Grecia! vetó! todas! las! negociaciones.! Se! frenó! el! intento! portugués! de!
hacer!lo!mismo.!El!proceso!se!alargó!hasta!1985,!haciendo!que!la!negociación!española!sea!
la! más! larga.! Las! grandes! potencias! agrarias! eran! Francia! y! España,! lo! que! frenaba! que!
Francia!aceptara!el!ingreso!de!España.!En!el!sector!pesquero,!la!complicación!era!más,!ya!
que!en!la!Europa!comunitaria!no!había!ningún!otro!país!pesquero.!España!era!una!especie!
de! amenaza! pesquera.! A! España! se! le! impuso! el! periodo! transitorio! más! largo! de! la!
historia! en! un! determinado! sector.! Hasta! 2010,! España! no! ha! tenido! acceso! a! todos! los!
caladeros.!!
!
El!12!de!junio!de!1985,!España!y!Grecia!firmaron!los!tratados!de!adhesión!y!el!1!de!enero!
de! 1986! se! convierten! en! estados! de! pleno! derecho.! Esa! Europa! que! empieza! a! andar!
ahora!tiene!un!enorme!desafío!ya!que!se!habían!olvidado!de!corregir!desequilibrios,!por!lo!

! 21!
que! se! da! un! proceso! de! reajuste.! Hay! que! tener! en! cuenta! que! no! había! futuros!
candidatos,!por!tanto,!las!negociaciones!no!impiden!que!se!lleven!a!cabo!los!reajustes.!Es!
el!periodo!del!tratado!de!Maastrich.!
!
! Tercera( ampliación.! Se! inicia! en! 1991,! tras! la! caída! del! muro! de! Berlín! y! la!
transformación!de!los!países!socialistas!del!este!de!Europa!en!países!independientes!de!la!
influencia! de! Moscú.! Por! tanto,! desaparece! el! inconveniente! que! un! principio! tenían!
muchos! de! los! estados.! Esto! lleva! a! que! tres! estados! cuyas! obligaciones! derivaban! de! la!
guerra!fría!(Finlandia!y!Suecia)!se!plantean!el!ingreso,!al!igual!que!Austria.!Por!tanto,!en!
1991!Finlandia,!Austria!y!Suecia!solicitan!el!ingreso,!lo!que!se!ha!llamado!la! ampliación(
norte( o( ampliación( nórdica.! Noruega! vuelve! a! solicitar! su! ingreso.! Esto! completaría! la!
llamada! ampliación! natural.! Fue! una! negociación! muy! sencilla! en! la! que! no! hubo!
complicaciones,! como! ocurrió! en! la! ampliación! anterior.! Estos! cuatro! países! eran!
miembros! de! la! EFTA,! lo! que! suponía! que! ya! tenían! una! zona! de! libre! cambio! y! que!
además!tenían!un!acuerdo!de!libre!comercio!con!las!Comunidades!europeas.!El!1!de!enero!
en!1995!se!convierten!en!miembros!de!pleno!derecho.!Pero!esta!vez!los!noruegos!vuelven!
a! dar! problemas.! En! noviembre! de! 1994,! los! noruegos! vuelven! a! rechazar! la! entrada,! a!
pesar! de! las! medidas! tomadas! por! Noruega! para! convertirse! en! un! estado! miembro.! Por!
tanto,!en!1995!se!forma!la!Europa!de!los!quince.!Prácticamente!estaba!toda!Europa!dentro,!
a!excepción!de!Suiza,!Islandia!y!Noruega.!!
!
Cuarta( ampliación.! Esto! nos! deja! nuevamente! un! periodo! de! consolidación! y! de!
cambio!importante.!Sobre!todo,!de!avance!en!la!profundización!de!la!integración.!También!
es! un! periodo! de! consolidación! de! las! democracias! que! antes! habían! pertenecido! a! las!
repúblicas!socialistas,!por!lo!que!avanzan!las!peticiones!de!ingresos.!Con!estos!países!se!ha!
tratado! de! ! manera! completamente! distinta.! Hasta! entonces,! la! UE! imponía! unas!
condiciones!y!unos!plazos!de!adaptación.!Por!primera!vez,!la!UE!va!a!dar!un!trato!distinto!
a! los! países! candidatos.! Planteaban! dificultades! similares! al! caso! español.! Eran!
democracias! relativamente! jóvenes,! que! nunca! habían! sido! democráticos.! Eran!
democracias!inestables!y!económicamente!países!que!con!potencial!estaban!muy!alejados!
de! ser! economías! de! mercado.! Esto! llevó! a! que,! sobre! todo! Alemania,! planteara! una!
política!de!ampliación!diferente.!Por!primera!vez,!la!UE!va!a!ayudar!económicamente!a!los!
países! candidatos.! Estos! países! van! a! recibir! las! llamadas! ayudas! o! fondos! preadhesión,!
que! van! a! permitir! la! transformación! de! sus! estructuras! económicas! de! una! manera!
razonable!con!una!intencionalidad!política!clara!y!es!que!si!la!UE!ayuda!económicamente,!
el!país!no!tendrá!tensiones!sociales,!y!se!evitaran!los!intentos!de!volver!atrás.!Se!buscaba!
una!transformación!relativamente!suave,!fomentando!los!sectores!naturales!de!los!países.!
Gracias!al!dinero!aportado!se!consiguió!clasificar!los!países!por!niveles!de!asimilación!de!
esos!cambios!y!hacer!distintos!bloques!de!ingresos.!Así,!en!mayo!de!2004!ingresaron!diez!
nuevos! estados.! Esto! pudo! ser! precipitado,! en! parte! por! los! comienzos! del! euro,! pero!
Alemania!insistió!en!su!ingreso.!Estonia,!Letonia,!Lituania,!Chequia,!Eslovaquia,!Eslovenia,!
Chipre,! Malta,! Polonia! y! Hungría.! Quedan! fuera! Rumanía,! Bulgaria! y! Croacia,! porque! su!
ritmo!de!asimilación!es!más!lento.!Polonia!es!quizá!el!que!tiene!más!entidad,!era!el!sexto!
país! más! importante! de! Europa.! No! se! completará! la! adhesión! de! Rumanía! y! Bulgaria!
hasta!junio!de!2007.!El!1!de!julio!de!2013!se!unió!Croacia.!Esto!completa!la!unión!de!los!
países!del!este,!que!pese!a!ser!un!bloque!entrarán!en!dos!fases.!!
! !

! 22!
 Lección!4:"Las"Reformas"
constitutivas:+de+las+comunidades+a+
la#unión.!
1. Reformas(estructurales:(el(marco(institucional(y(presupuestario.(
(
Todas! estas! reformas! se! han! ido! llevando! a! cabo! a! través! del! procedimiento! de! nuevos!
tratados! internacionales! que! han! ido! reformulando! los! tratados! iniciales.! ! Nace! de! los!
tratados! de! Roma! y! de! París! y! de! estos! tratados,! como! “elemento! constitutivo! se! ha! ido!
evolucionando! hasta! llegar! a! la! UE.! ! Existen! dos! excepciones! a! esa! idea! de! tratado!
internacional!aunque!no!alteran! el! procedimiento!que! se! ha! seguido! y! marcan! el! camino!
que!se!va!a!seguir.!!
!
Las!reformas!son!casi!consustanciales!al!propio!nacimiento!de!las!comunidades,!casi!desde!
su! origen! (tratados! de! roma)! sufren! reformas.! ! En! primer! lugar! poniendo! en! orden! la!
estructura! institucional,! tenemos! tres! organizaciones! internacionales! que! pertenecen! al!
tipo!de!organización!supranacional:!la!CECA!y!las!otras!dos!posteriores.!!Los!tratados!de!
Roma! introducirán! cierta! simplificación! de! estas! instituciones! (se! contaban! con! 12!
órganos)!,!de!manera!que!reúne!todos!estos!órganos!en!una!sola!Asamblea!Parlamentaria!
de! las! comunidades! europeas! y! también! refunde! en! uno! solo! los! tres! tribunales! que! se!
habían!creado.!!!
!
Como!se!vio!rápidamente!que!esto!no!era!nada!eficaz!den!1965!en!virtud!de!un!tratado!se!
fundieron!los!órganos!ejecutivos,!de!hecho!se!llama!así!“Tratado!de!Fusión”,!por!el!que!se!
crean!sólo!dos!órganos!ejecutivos!en!competencia!de!las!3!comunidades.!!Desde!un!punto!
de!vista!de!la!organización!internacional!esto!supuso!una!gran!innovación,!el!hecho!de!que!
una!misma!estructura!internacional!gestione!tres!comunidades!simultáneamente.!Esta!fue!
la!primera!reforma,!es!decir,!acomodar!las!instituciones!al!conjunto!de!las!organizaciones!
que!se!habían!creado!para!lograr!la!integración!de!una!futura!construcción!europea.!!!
!
Casi! coincidiendo! con! esto,! se! produjo! una! crisis! de! funcionamiento! de! las! comunidades!
europeas! que! llevó! a! una! reforma! encubierta! a! través! de! un! mecanismo! político! (no!
jurídico)! que! alteró! una! parte! de! las! instituciones! europeas.! ! A! esto! se! le! denominó! el!
compromiso!de!Luxemburgo!1966!que!es!el!resultado!de!una!crisis!que!se!dio!en!el!verano!
de!1965.!
!
Son!necesarios!periodos!transitorios!de!adaptación.!!Los!estados!fundadores!se!dieron!a!sí!
mismos! un! periodo! de! transición! que! llegaba! hasta! 1970,! con! distintas! etapas.! ! Una! de!
estas!etapas!!preveía!cambios!en!el!sistema!de!toma!de!decisiones,!hasta!esa!fecha!todas!
las!decisiones!se!adoptaban!por!unanimidad!de!los!órganos!de!gobierno.!!Estaba!previsto!
en!1967!pasar!a!un!sistema!de!mayoría.!!Esto!significaba!que!en!contra!de!la!voluntad!de!
algunos! debías! aceptar! algo! que! no! querías! debido! al! sistema! mayoritario.! ! En! este!

! 25!
momento! un! estado! entendió! que! esto! le! podía! perjudicar,! en! aquel! momento! tenía!
dificultades! interiores! y! entendía! que! el! hecho! de! que! le! impusieran! podía! perjudicarle.!!
Este!estado!era!Francia.!!Decidió!bloquear!el!funcionamiento!de!las!comunidades!europeas!
practicando! la! política! del! “sillón! vació”,! es! decir,! ausentarse! de! las! instituciones!
impidiendo!que!haya!quórum!necesario!para!adoptar!una!decisión!valida!en!términos!de!
derecho!y!que!consiguientemente!no!se!pudieran!tomar!decisiones.!!
!
El( compromiso( de( Luxemburgo! se! soluciona! en! 1966! las! partes! afectadas! aceptan! las!
consecuencias!de!estas!transformaciones,!modificó!el!espíritu!de!los!tratados!al!aceptar!lo!
que! allí! se! pacto.! ! A! pesar! de! que! la! letra! decía! que! se! pasaría! a! un! sistema! mayoritario!
aceptaron!que!si!un!Estado!alega!que!esa!decisión,!adoptada!por!mayoría,!va!en!contra!de!
sus! intereses! nacionales! el! resto! de! los! estados! vuelvan! a! estudiar! la! decisión! y! no! se!
llegue! a! una! decisión! hasta! que! no! se! alcance! un! acuerdo! unánime! o! un! consenso.! ! Por!
aquel!entontes!Francia!se!encontraba!en!una!situación!internacional!muy!distinta!a!la!de!
1957! cuando! entran! en! vigor! los! tratados! constitutivos! de! las! comunidades! europeas.!!
Francia!abandona!la!estructura!de!mando!interno!de!la!OTAN!en!1965,!esto!tiene!que!ver!
con!la!crisis!de!los!misiles!en!1963.!!Como!consecuencia!de!esta!crisis!(primera!vez!que!se!
establece!DEFCON,2)!EE.UU!reforzó!la!seguridad!en!uno!de!los!posibles!frentes!de!batalla,!
con! la! intención! de! diversificar! el! conflicto! de! modo! que! Europa! entrase! en! el! conflicto.!!
EE.UU! desarrolla! las! llamadas! armas! estratégicas,! de! corto! alcance,! que! deberían!
desplegarse!en!Europa.!!Francia!y!Gran!Bretaña!empiezan!a!desarrollar!su!propias!armas!
nucleares,! pues! se! niegan! a! desplegar! en! su! territorio! armas! nucleares! estadounidenses.!!
Francia!fue!acusada!por!EE.UU!de!traidora!y!como!consecuencia!de!ello!Francia!sale!de!la!
OTAN! e! incluso! el! cuartel! general! de! la! OTAN,! que! se! encontraba! en! París,! es!
desmantelado.! ! Todo! esto! para! desarrollar! su! propia! fuerza! nuclear! que! todavía! sigue!
teniendo.!!En!ese!momento!Francia!se!encuentra!con!que!el!periodo!transitorio!de!la!libre!
circulación! de! mercancías! va! a! perjudicar! a! su! industria! militar! y! que! además! las!
decisiones! se! iban! a! tomar! por! mayoría.! ! ! Los! autores! de! esta! reforma,! en! un! principio!
fueron!los!franceses!aunque!con!el!tiempo!todos!los!países!se!han!ido!acogiendo!a!esta!vía!
del!compromiso!de!Luxemburgo.!
!
La!segunda!excepción,!se!hizo!una!reforma!de!mucho!calado!pero!que!afectaba!solo!a!una!
cuestión,!la!materia!presupuestaria,!y!que!en!este!caso!se!hizo!por!una!vía!interna,!es!decir,!
a! través! de! una! norma! jurídica! propia! de! la! UE! que! modificó! el! funcionamiento! de! los!
tratados!en!esta!materia.!En!Abril!de!1970!se!modifica!el!sistema!presupuestario!de!la!UE.!!
En! general! las! comunidades! eran! organizaciones! clásicas! en! materia! de! funcionamiento!
presupuestario,! el! dinero! de! estas! procedía! de! las! cuotas! de! los! estados! miembros.! ! La!
cuota! que! paga! todo! estado! miembro! de! una! Organización! Internacional! depende! de!
elementos!como:!en!función!del!PIB,!número!de!habitantes!y!el!tamaño!del!país.!!Es!una!
combinación! de! elementos! que! conforman! el! “coeficiente, de, participación”! del! cual! sale!
una! cuota! y! que! por! lo! tanto! varía! según! los! estados.! ! EE.UU! es! el! que! más! paga,! casi! un!
24%! del! presupuesto! de! Naciones! Unidas,! España,! por! ejemplo,! ocupa! el! octavo! puesto.!!
Sobre!una!organización!Internacional!esto!tiene!un!efecto!desigual!para!los!miembros,!en!
tanto! que! quien! más! paga! más! poder! tiene.! ! Esto! mismo! ocurría! en! las! comunidades!
Europeas!en!su!origen.!!!
!

! 26!
Rápidamente!se!vio!que!los!que!más!aportaban!más!mandaban,!por!lo!cual!se!desvirtuaba!
alguno! de! los! elementos! que! habían! inspirado! esa! construcción,! sobretodo! el! elemento!
básico! de! la! solidaridad! financiera.! ! Las! comunidades! europeas! no! se! basan! en! ese!
principio,!sino!en!el!principio!de!la!redistribución!de!la!riqueza!y!la!solidaridad!financiera!
de!todas!las!partes,!es!decir,!que!los!gastos!deben!de!repartirse!en!función!de!la!necesidad!
del!sector!y!no!en!función!de!donde!se!encuentre!este.!!A!partir!de!esto,!las!comunidades!
deciden! dotarse! de! un! sistema! autónomo! de! ingresos:! los! Estados! viven! de! sus! ingresos!
propios!y!las!comunidades!europeas!desean!hacer!lo!mismo!para!evitar!la!subordinación.!!
Pretendía! ser! autónoma,! en! términos! financieros,! de! los! estados.! ! Para! ello! necesitaba!
ingresos! propios,! al! igual! que! un! Estado! recauda! su! dinero! de! los! impuestos1!de! los!
ciudadanos,! los! aranceles! o! las! tasas,! la! Unión! Europea! también! querrá! obtener! sus!
propios! ingresos.! ! Ello! lo! hará! mediante! aranceles! aduaneros,! para! ello! todas! aquellas!
competencias! que! ejerciese! la! Unión! Europea! en! sustitución! a! las! de! los! Estados,! los!
beneficios!que!generen!serán!para!la!UE.!!Todos!los!beneficios!generados!de!sus!gestiones!
pasan!a!ser!de!las!comunidades!y!no!de!los!Estados;!es!el!caso!de!las!aduanas!o!la!política!
agraria.!
!
Fue! una! decisión! importante,! sin! duda,! porque! supuso! la! autonomía! financiera! de! las!
comunidades,! esto! les! dio! libertad! para! gastar! lo! que! ellos! quisieran! conforme! a! lo! que!
ellos!mismos!ingresaban.!!Es!un!sistema!ideal,!perfecto;!lamentablemente!no!duró!mucho,!
en! los! años! 90! fue! necesaria! otra! reforma! que! supuso! una! cierta! regresión.! ! Se! volvió! al!
sistema! de! mayoría! en! el! que! volvía! predominar! la! desigualdad! de! los! estados!
dependiendo!de!cuanto!aportasen.!(Razón!de!porqué!en!Europa!manda!Alemania)!
!
Desde!1970285!se!vivió!un!periodo!de!una!cierta!tranquilidad!de!reformas!pero!fue!donde!
se!empezó!a!notar!que!había!que!hacer!más!reformas.!!Entró!en!funcionamiento!la!Unión!
Aduanera!y!se!extendió!al!resto!de!los!factores,!se!dirige!hacia!el!mercado!común,!etc.!!A!
mediados!de!los!70!se!empiezan!a!detectar!desviaciones!de!funcionamiento,!se!escribieron!
algunos! libros! denominados! el! mercado, de, lo, incomún,! como! una! forma! de! ejemplificar!
que! no! funcionó! bien.! ! Esto! se! debió! a! que! todas! las! normas! previstas! para! la! puesta! en!
marcha!de!estos!mecanismos!permitía!excepciones.!!Unas!excepciones!que!en!su!momento!
se!consideraron!naturales!pero!que!con!el!paso!del!tiempo!se!convirtieron!en!regla!general!
dando! lugar! a! una! cierta! inseguridad! jurídica.! ! Las! excepciones! empezaron! a! convertirse!
en!reglas!que!casi!frenaban!las!mercancías,!al!menos!la!mayoría.!!En!los!años!70!algunos!
países! continuaban! saliendo! de! la! crisis! y! querían! proteger! sus! economías! por! lo! que!
sacaban! a! relucir! normas! que! amparadas! en! las! excepciones! paraban! las! mercancías!
aunque! fuera! de! forma! temporal.! ! Esta! guerra! de! mercancías! que! duró! más! de! 10! años,!
hasta!1985!cuando!el!tribunal!de!justicia!de!las!comunidades!europeas!!sentenció!que!eso!
era!ilegal,!al!equivaler!a!una!aduana.!
!
La!reforma!en!profundidad!se!denominó!“Acta(Única(Europea”!(1986)!!al!ser!la!fusión!de!
un!conjunto!de!proyectos!de!tratado!en!uno!solo.!!Se!consigue!crear!el!mercado!común,!la!
fecha!límite!para!ello!fue!el!1!de!enero!de!1992,!desapareciendo!todas!estas!restricciones.!!!
El!Acta!única!además!introduce!nuevas!materias!y!además!va!a!reformar!instituciones!de!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1!Impuesto!implica!la!obligación!de!contribuir!al!sostenimiento!del!Estado.!!Esta!obligación!

se!puede!hacer!de!dos!formas,!directa!o!indirectamente.!

! 27!
forma!general:!Introducirá!el!Consejo!Europeo,!que!hasta!entonces!funcionaba!de!manera!
informal,! también! añadirá! un! tribunal! de! primera! instancia! al! tribunal! de! justicia,! va! a!
introducir!factores!de!carácter!político,!que!hasta!entonces!eran!de!carácter!económico.!!!
!
Una! posición! común! de! todos! los! países! respecto! a! cualquier! tema! internacional! que! les!
daba!una!cierta!identidad!común.!También!se!vincula!por!primera!vez!las!cuestiones!sobre!
defensa,!y!se!vincula!a!las!comunidades!Europas!la!Unión!Europea!Occidental,!embrión!de!
la!política!común!de!defensa.!!Esto!dejo!previsto!que!se!iniciara!a!trabajar!en!la!línea!de!la!
moneda! única.! ! Al! verse! que! la! moneda! común! sería! importante! para! la! integración.! ! De!
manera!indirecta!se!establece!que!se!realicen!reformas!periódicamente.!!
!!
!
(
! !

! 28!
 Lección!5.!Naturaleza)de)la)Unión)
Europea!
!
1. La(Unión(Europea(como(“Entidad(de(Derecho”(
(
Desde! que! nacieron! las! comunidades! grupeas! la! idea! era! que! esa! entidad! que! nacía! se!
asemejara!lo!más!posible!a!un!Estado.!Pero,!¿Qué!tipo!de!Estado?!El!modelo!de!entonces!
eran! los! estados! de! derecho,! este! modelo! representaba! al! conjunto! de! estados! que! se!
integraban!en!ella.!
!
Se!entiende!por!Estado!de!Derecho!como!aquel!que!esta!supeditado!a!las!leyes,!todos!los!
poderes! públicos! actúan! conforme! a! una! norma,! igual! que! los! ciudadanos.! Esto! da! un!
principio! de! seguridad! jurídica.! ! Otro! de! los! rasgos! es! la! separación! de! poderes,! lo! que!
implica!la!independencia!de!cada!uno! de!los!poderes,!posibilitando!así!un!contrapeso!de!
los! poderes.! ! El! último! rasgo! es! que! haya! un! respeto! a! los! principios! y! las! libertades!
públicas!de!los!ciudadanos.!!Como!consecuencia!de!la!combinación!de!estos!tres!elementos!
surge!lo!que!algunos!denominan!Estado!democrático!de!derecho.!!
!
Los!estados!fundadores!eran!estados!de!derecho!y!como!consecuencia!quisieron!poner!en!
marcha! un! ente! que! diera! correspondiese! a! ese! modelo.! ! No! existe! ninguna! otra!
organización!internacional!donde!el!no!ser!un!estado!de!derecho!sea!un!impedimento,!es!
decir,!cualquier!estado!aunque!sea!totalitario!o!antidemocrático!puede!entrar!en!cualquier!
otra!organización!como!la!OMS.!!Esto!nos!lleva!a!concluir!que!la!UE!es!también!una!entidad!
de! derecho,! donde! se! cumplen! la! división! y! el! respeto! de! los! poderes! y! el! respeto! a! las!
libertades!y!derecho!de!los!ciudadanos!y!el!sometimiento!de!la!ley.!
!
2. La(división(de(poderes(y(la(estructura(institucional.(
(
Si!realizamos!un!análisis!comparativo!vemos!que!los!modelos!no!son!iguales,!se!dice!que!
hay! variaciones! entre! el! funcionamiento! de! un! Estado! como! Estado! de! derecho! y! el!
funcionamiento!de!la!UE!como!ente!de!Derecho.!!Para!ver!si!esto!ocurre!o!no!vamos!a!ver!
como! funciona! la! separación! de! poderes! en! un! Estado! y! cómo! se! ajusta! eso! al! modelo!
comunitarito!de!la!UE!para!ver!si!hay!desviación!o!igualdad.!!
Los!poderes!de!un!Estado!son:!legislativo,!ejecutivo!y!judicial.!!Uno!de!los!problemas!que!
tiene! esta! aproximación! muy! tópica! es! el! hecho! de! que! identificamos! estos! poderes! con!
una!determinada!institución.!Y!sin!embargo!vamos!a!ver!que!tal!identificación!es!en!parte!
errónea:!
El! poder! legislativo,! generalmente! lo! identificamos! con! el! Parlamento,! el! poder! ejecutivo!
con!el!gobierno!y!el!Judicial!con!los!tribunales!de!justicia.!
! !
Poder,legislativo:,
,

! 29!
Identificada!habitualmente!con!el!Parlamento.!!El!concepto!de!Legislar!implica!la!hechura!
de!las!leyes.!!Los!pasos!que!se!siguen!para!la!elaboración!de!una!ley!son:!
1. Iniciativa! legislativa:! Esta! puede! llevarla! a! cabo! el! Gobierno,! el! Parlamento,! los!
ciudadanos,!y!también!los!jueces!y!las!comunidades!autónomas.!!Dependiendo!de!
donde! vengan! se! llaman! de! una! forma! distinta:! Gobierno2proyecto! de! ley,!
Parlamento2proposición! de! ley,! los! ciudadanos2iniciativa! legislativa! popular.!!
Vemos! entonces! que! el! monopolio! de! la! iniciativa! legislativa! no! lo! tiene!
únicamente!el!Parlamento.!!!
2. Discusión!o!Debate:!Hay!que!discutir!esa!propuesta!para!ver!las!matizaciones!que!
tiene! y! las! opiniones! de! cada! parte.! ! Esto! es! monopolio! del! Parlamento,! en! tanto!
que!servir!de!foro!de!discusión!es!su!función!primaria.!
3. Adoptar!una!decisión:!!Esto!significa!decidir!que!hacer!con!lo!que!hemos!debatido.!!
A!partir!de!ahí!se!aprueba!o!se!rechaza!la!propuesta.!!Para!ambos!casos!debemos!
emplear! uno! de! los! procedimientos! de! adopción! de! decisiones! que! existen:!
Consenso,!cuando!no!se!vota,!y!cuando!hay!objeciones!se!somete!a!votación.!Luego,!
no! siempre! se! vota! ni! tampoco! se! aprueba.! Existen! cuatro! procedimientos! de!
votación:! Mayoría! simple,! mayoría! absoluta,! mayoría! cualificada! (o! compuesta)! y!
de!unanimidad.!!
a. Mayoría! cualificada:! También! llamada! reforzada.! ! Es! aquella! que! sea!
establecida!previamente.!
b. Mayoría!absoluta:!la!mitad!más!uno.!
c. Mayoría!simple:!más!a!favor!que!en!contra.!
d. Unanimidad:!Todos!
4. Una! vez! que! se! aprueba! la! propuesta! debemos! integrarla! en! el! ordenamiento!
jurídico! a! través! de! un! mecanismo! de! conocimiento,! es! decir,! publicándola! (en! el!
B.O.E,! el! Registro! General,! etc.).! ! Para! publicarla! hace! falta! que! antes! sea!
promulgada.! ! Sin! este! acto! no! hay! ley,! le! corresponde! al! Jefe! de! Estado.! ! La!
publicación!de!esta!le!corresponde!al!Gobierno.!!Entonces,!para!que!pueda!entrar!
en! vigor! las! leyes! son! necesarios! otros! poderes! del! estado:! que! el! jefe! de! estado!
promulgue! y! que! el! gobierno! publique.! ! En! el! caso! de! otros! países! esta! fase!
también! incluiría! el! referéndum.! No! existe! plazo! para! la! publicación,! el! gobierno!
puede!publicarla!cuando!quiera.!!!
!
De!todo!esto!podemos!concluir!que!el!acto!de!legislar!es!un!proceso!complejo!en!el!que!
en!numerosas!ocasiones!intervienen!todos!los!poderes!del!Estado.!!Lo!que!nos!permite!
concluir! que! se! trata! de! un! tópico! identificar! el! poder! legislativo! con! el! Parlamento.!
Más!adelante!veremos!que!esto!mismo!también!ocurre!en!la!Unión!Europea.!!
!
Poder,ejecutivo,
,
Se! suele! identificar! con! el! gobierno! pero,! ¿Siempre! que! decimos! ejecutivo! es! gobierno?!
¿Todos! los! gobiernos! son! ejecutivos?! Si! estuviéramos! hablando! de! una! empresa! el!
ejecutivo! sería! quien! cumple! las! ordenes! que! le! da! el! consejo! de! administración,! por! lo!
tanto! el! ejecutivo! es! quien! cumple! lo! que! ha! establecido! el! poder! legislativo.! ! En! ciencia!
política! se! considera! un! gobierno! ejecutivo! como! aquel! que! ejecuta! su! propia! formación!
primeramente,! es! el! partido! que! ha! ganado! las! elecciones! y! que! por! consiguiente! tiene!
mayoría!en!el!Parlamente!el!encargado!de!formar!un!Gobierno.!!El!líder!de!la!mayoría!en!el!

! 30!
Parlamento!es!el!encargado!de!formar!el!Gobierno!pero!antes!de!esto!el!Parlamento!debe!
reconocerlo!como!presidente,!es!lo!que!se!conoce!como!investidura.!!Ese!gobierno!nace!de!
la! mayoría! que! haya! en! el! Parlamento! y! está! pendiente! en! todo! momento! de! él! en! tanto!
que! el! Parlamento! lo! puede! derribar! mediante! una! moción, de, censura.! ! En! origen! esos!
ejecutivos! eran! los! encargados! de! poner! en! marcha! las! leyes! que! había! tomado! el!
parlamento.!!Hoy!en!día!sabemos!que!hay!casi!más!proyectos!de!ley!que!proposiciones!de!
ley,!sobretodo!en!lo!gobiernos!que!tienen!mayoría!absoluta.!!
!
¿Cuándo!un!gobierno!no!es!ejecutivo?!Cuando!la!formación!del!gobierno!no!depende!del!
parlamento! sino! de! la! Jefatura! del! Estado,! es! el! caso! de! monarquías! que! todavía!
mantengan! esos! privilegios,! monarquías! presidencialistas! como! la! de! Marruecos.! ! Pero!
sobretodo! en! los! sistemas! republicanos! presidencialistas,! donde! es! el! presidente! quien,!
después!de!ser!elegido!por!los!ciudadanos,!de!forma!individual!elige!a!su!propio!gobierno,!
es!el!caso!de!Francia!o!EE.UU.!En!este!caso!los!gobiernos!no!son!ejecutivos.!!En!estos!casos!
la!formación!del!gobierno!no!depende!de!las!mayorías.!!!En!EE.UU!se!da!la!peculiaridad!de!
que!su!propio!lenguaje!ese!gobierno!autónomo!que!forma!el!inquilino!de!la!Casa!Blanca!y!
que! a! la! hora! de! denominarlo! se! le! llama! “La! administración”(Obama,! Bush,! Clinton…)!
aunque!ellos!mismos!se!llaman!ejecutivo!lo!que!da!lugar!a!confusión.!!!
En!el!caso!de!la!UE!existe!un!Gobierno!y!un!Ejecutivo!al!mismo!tiempo.!!
!
Poder,judicial,,
,
Generalmente! se! identifica! con! los! Tribunales! de! justicia.! Los! Tribunales! tienen! dos!
funciones!básicas:!
• Resolver! los! conflictos! que! puedan! surgir! desde! la! aplicación! de! la! norma.! ! Es!
decir,!aquellos!litigios!que!puedan!surgir!en!la!aplicación!de!la!norma.!
• Correcta!interpretación!de!la!norma.!
Los!tribunales!de!justicia!no!tienen!el!monopolio!de!esta!función,!otros!poderes!del!estado!
también! tienen! parte! de! estas! funciones.! ! En! buena! parte! de! los! casos! corresponde! a! la!
Administración! del! Estado! resolver! estas! cuestiones,! como! es! el! caso! de! las! multas! de!
tráfico.! Luego,! tanto! en! la! función! de! interpretación! como! de! resolver! litigios! el! poder!
judicial!no!tiene!el!monopolio.!!
!
Conclusión!no!hay!ni!un!solo!poder!en!un!Estado!que!este!identificado!con!una!institución.!
No!es!cierto!que!haya!una!identificación!absoluta!entre!poder!y!Estado.!!La!Unión!Europea!
es! una! unidad! de! derecho! como! los! Estados,! tiene! diferentes! poderes! y! diferentes!
instituciones!principales,!donde!cada!una!de!ellas!tiene!competencias!en!el!ámbito!de!los!
tres!poderes!sin!que!ninguna!tenga!el!monopolio!absoluto!de!uno!de!los!poderes.!!Es!decir,!
en!el!ámbito!de!la!Unión!existe!un!reparto!desigual!de!los!poderes!entre!las!instituciones!
que!parecen!encarnar!estos!poderes.!!
!
3. Integración( y( cooperación( como( método( de( gestión( de( las( competencias(
atribuidas.(
(
Las! instituciones! gestionan! las! competencias! que! tiene! encomendadas! la! UE! como!
estructura! de! gestión.! En! esas! competencias! las! instituciones! no! solo! gestionan!
competencias!integradas!sino!también!gestionan!ámbitos!de!cooperación.!!Para!que!la!UE!

! 31!
sea! un! mecanismo! efectivo! tiene! que! establecer! áreas! de! cooperación! e! integración!
también,! son! indisociables.! ! Los! estados! y! la! propia! UE! usan! las! instituciones! como! foro!
para!establecer!las!áreas!de!cooperación,!que!algunas!de!ellas!se!han!acabado!convirtiendo!
en! mecanismos! integrados! o! semi2integrados,! por! lo! que! no! sólo! hablamos! de!
competencias! integradas,! sino! que! el! contexto! de! la! cooperación! internacional!
intraeuropea! también! forma! parte! de! las! competencias! que! van! a! gestionar! estas!
instituciones.! ! Todo! no! puede! estar! integrado! desde! las! instituciones! y! por! ello! se!
establecen!áreas!e!cooperación.!!La!UE!se!basa!en!competencias!integradas!y!mecanismos!
de!cooperación,!en!el!desarrollo!de!la!UE!estas!áreas!se!han!vuelto!muy!necesarias!para!la!
consecución!de!sus!objetivos.!!Las!instituciones!hacen!funcionar!a!la!UE!a!diario!como!una!
estructura!supranacional!e!internacional.!!
!!
!
En!el!desarrollo!de!la!UE!estas!áreas!han!sido!muy!necesarias!para!la!consecución!de!sus!
objetivos,! de! ahí! que! no! haya! que! pensar! que! las! instituciones! Aspectos! como! el!
reconocimiento!de!documentos!o!títulos,!temas!de!medioambiente,!seguridad!laboral,!etc.,!
se!han!vuelto!muy!importantes.!Esto!hace!que!la!UE!funcione!al!mismo!tiempo!como!una!
estructura!supranacional!(integradas)!e!internacional!(cooperación).!
!
Integración! y! cooperación! son! elementos! que! están! constantemente! presente! e!
interrelacionados! en! e! día! a! día! de! la! UE.! ! Los! estados! como! sujetos! de! derecho!
internacional! que! son,! son! libres! en! cualquier! momento! de! establecer! nuevas! áreas! de!
cooperación!sin!que!esto!perjudique!a!la!organización!internacional!siempre!que!sus!fines!
estén!justificados,!esto!se!ve!en!el!Tratado!de!Maastricht!con!el!principio!de!subsidiaridad,!
si!se!demuestra!que!una!gestión!en!común!es!mejor!que!individualizada!se!mete!en!la!UE.!!
La!mayoría!de!las!veces,!las!cooperaciones!se!han!quedado!en!cooperaciones!reforzadas,!
aunque! en! otros! se! han! convertido! en! una! política! integrada! (cooperación2! cooperación!
reforzada2!competencia!de!la!UE)!
!
Ejemplo:! la! libre! circulación! de! personas! como! tales! empezó! como! un! mecanismo! de!
cooperación! reforzado! y! hoy! en! día! forma! parte! de! políticas! integradas.! Por! ello,!
integración!y!cooperación!están!permanentemente!relacionadas!en!la!UE,!recogido!en!los!
Tratados!constitutivos,!aunque!aquellos!ámbitos!donde!la!UE!ejerce!cooperación!no!tienen!
por!qué!estar!reflejados.!
!
!
4. Las(relaciones(entre(los(Estados(miembro(y(la(Unión.(
(
Por! otro! lado! los! estados! miembros! no! solo! son! miembros! a! los! efectos! antes! señalados!
sino!que!se!establecen!unas!relaciones!mas!estrechas!de!las!que!puedan!derivarse!de!otros!
foros!internacionales.!!La!pertenencia!a!la!UE!enlaza!relaciones!más!estrechas!que!las!que!
pueda!haber!en!el!FMI,!por!ejemplo.!!Los!estados!miembros!se!comprometen!con!carácter!
general!a!no!emprender!ningún!tipo!de!acción,!medida!o!decisión!tanto!de!política!exterior!
e! interior! que! pueda! malograr! la! política! que! pueda! perjudicar! los! objetivos! de! la! UE.!!
Decimos!por!lo!tanto!que!hay!una!colaboración!estrecha!de!los!estados!miembros!con!la!
organización! en! su! actividad! política.! ! Se! establece! un! marco! de! relaciones! políticas!

! 32!
“privilegiado”.!!Esto!se!cumple!en!la!inmensa!mayoría!de!los!casos!pero!no!al!100%,!esta!
solidaridad!no!siempre!ha!existido:!
!
Ejemplo:! Argentina! vs! Gran! Bretaña! por! las! Malvinas;! Francia! y! Gran! Bretaña! se!
enfrentaron!casi!directamente!(Gran!Bretaña!porque!era!titular!de!las!islas!que!reclamaba!
Argentina!y!Francia!porque!era!el!principal!proveedor!de!armas!a!Argentina,!Gran!Bretaña!
solicitó!a!Francia!que!no!siguiera!aportando!armas,!pero!Francia!se!negó,!ya!que!Argentina!
era!su!socio!comercial!en!la!venta!de!armas!e!incluso!se!enfrentó!al!Consejo!de!Seguridad,!
Gran!Bretaña!se!tuvo!que!conformar!porque!no!había!otro!mecanismo!que!pudiera!obligar!
a!Francia!en!su!política!exterior).!
!
El! G7! se! pretendía! ampliar,! y! uno! de! los! principales! candidatos! era! España! en! aquella!
época,!pero!su!candidatura!fue!rechazada!por!la!mayor!parte!del!voto,!contrario!por!parte!
de!los!miembros!de!la!UE,!entonces!había!un!Tratado!que!obligaba!a!los!estados!miembros!
a! cooperar! en! otras! instituciones! internacionales.! Holanda! tuvo! el! voto! decisivo! para!
evitar!su!entrada.!
!
Las! relaciones! que! estamos! obligados! a! mantener! respecto! a! la! UE,! con! la! crisis! se! ha!
puesto!de!manifiesto!que!no!existe!tal!solidaridad!debido!al!poco!o!nulo!apoyo!que!están!
prestando! los! países! del! norte! a! los! países! del! sur! (especialmente! en! el! asunto! de! las!
inmigraciones!irregulares).!
!
Los!estados!miembros!deben!cooperar!en!buena!parte!de!los!asuntos,!pero!todavía!quedan!
muchas! cosas! por! hacer! en! términos! de! establecer! una! verdadera! solidaridad! entre! los!
estados! al! margen! de! las! instituciones.! Se! debe! tener! en! cuenta! que! los! estados!
pertenecientes! a! la! UE! tienen! mucho! pasado! tras! ellos! (guerras,! etc.),! y! eso! es! difícil!
superarlo,!aunque!a!pesar!de!ello,!es!mucho!lo!que!se!ha!conseguido!especialmente!en!el!
espacio!de!cooperación!(ej.!plan!educativo!de!Bolonia).!
!
(
5. El(papel(de(las(regiones(en(Europa.(
(
Las!regiones!como!tales,!en!términos!administrativos!o!jurídico2políticos,!no!desempeñan!
ningún!papel,!es!decir,!es!una!organización!supranacional!abierta!a!estados!y!no!regiones.!!
Y!por!consiguiente!estas!no!tienen!ningún!cauce!de!participación!o!representación!que!les!
permita!tomar!parte!en!las!decisiones.!
!
1984:!reforma!para!convertir!el!Parlamento!europeo!en!un!parlamento!bicameral!(cámara!
baja! que! represente! a! los! ciudadanos! de! los! estados! y! cámara! alta! que! representa! a! las!
regiones/provincias/municipios).!Al!fin!y!al!cabo,!las!decisiones!que!toma!la!UE!afectan!a!
los! estados! y! también! a! esos! entes! subestatales.! El! proyecto! no! salió! adelante! y! no! se!
volvió! a! mencionar,! porque! algunos! estados! más! unitarios! (Francia)! o! más! temerosos!
(Reino!Unido),!no!querían!darle!representación!a!las!regiones!con!entidad!política.!Hoy!en!
día!existe!la!Eurorregión,!grandes!áreas!que!afectan!a!muchos!estados!(costas!occidentales!
de! Italia2! costa! española,! Eurorregión! Atlántica).! Eurorregión:! concepto! político2
administrativo!y!concepto!regional!europeo.!
(

! 33!
(
6. Los( instrumentos( de( la( acción( institucional:( funcionariado,( sedes( y( régimen(
lingüístico.(
(
Como! toda! organización! Internacional! la! UE! necesita! de! una! serie! de! medios! materiales!
para! poder! funcionar,! desde! una! sede! hasta! el! personal,! así! como! las! determinadas!
lenguas!de!trabajo!que!se!pueden!usar.!!Todas!las!OI!poseen!estos!tres!elementos.!!La!UE!
en! este! caso! vuelve! a! ser! un! “bicho! raro”! en! términos! de! infraestructuras! (sedes)! tiene!
numerosas! sedes,! aunque! todas! son! provisionales! dado! que! no! hay! una! decisión! formal!
sobre! donde! esta! la! sede! oficial.! ! A! partir! de! la! aparición! de! la! CECA! sí! se! establece! una!
sede! oficial! sino! que! se! crea! una! especie! de! distrito! supranacional! que! se! estableció! en!
Luxemburgo! y! el! entonces! presidente! Jean! Monet! pretendía! que! aquello! funcionase! a!
modo! de! distrito! federal! quedando! bajo! competencia! de! la! UE! y! no! del! Estado.! ! Cuando!
luego!se!crean!las!otras!dos!comisiones!son!necesarias!más!infraestructuras.!!!
!
Desde! entonces! se! ha! intentando! en! varias! ocasiones! determinar! cual! era! la! sede! oficial,!
todo! intento! fue! contestado! por! un! recurso! de! anulación.! ! Esta! decisión! provisional! nos!
lleva! a! que! hoy! haya! 4! capitales! europeas! que! son! sede! provisional! de! las! instituciones!
europeas! más! importantes:! la! comisión! y! el! consejo! europeo! tienen! sus! sede! provisional!
en!Bruselas,!el!Tribunal!de!Justicia!tiene!su!sede!en!Luxemburgo,!el!Banco!Central!Europeo!
tiene!su!sede!en!Frankfurt,!y!por!ultimo!el!Parlamento.!!El!Parlamento!tiene!tres!sedes:!la!
sede! histórica! (Luxemburgo),! que! se! ha! convertido! en! el! centro! de! documentación! y! la!
biblioteca,!utilizaron!el!palacio!de!la!paz!que!es!del!consejo!de!Europa!donde!celebraban!
sus! sesiones! plenarias,! ahora! tienen! edificio! propio! en! Estrasburgo,! y! finalmente! tienen!
otra! en! Bruselas,! que! al! principio! solo! era! para! las! sesiones! de! control,! pero! que! ahora!
también!cuenta!con!un!salón!de!plenos.!!!
!
Entre!todas!estas!sedes,!en!total,!la!UE!cuenta!con!un!gran!número!de!funcionarios,!la!UE!al!
contrario! que! otras! organizaciones! recluta! a! sus! propios! funcionarios! por! un! sistema!
propio,! solo! algunos! cargos! políticos! son! aportados! por! los! estados.! ! Dispone! de! muchos!
funcionarios,! cerca! de! los! 100.000,! en! términos! comparativos! tienen! una! volumen! de!
funcionarios! similar! al! de! los! Estados.! ! El! sistema! de! reclutamiento! es! ! propio,! los!
funcionarios!están!encuadrados!en!cuatro!grupos!(A,!B,!C,!D).!!La!categoría!“A”!de!los!altos!
funcionarios!se!recluta!mediante!concurso!u!oposición,!es!decir,!un!examen!de!selección.!!
Son! unas! oposiciones! completamente! distintas! del! sistema! latino,! en! la! UE! se! sigue! el!
modelo!francés!de!forma!que!una!vez!aprobada!la!oposición!se!pasa!a!una!lista!de!reserva!
accediendo!al!trabajo!cuando!haya!vacantes.!!Si!has!superado!1!año!en!la!lista!de!reserva!
tienes!que!volver!pasar!el!examen.!!
!
En!cuanto!a!la!lengua,!es!cierto,!que!con!el!paso!del!tiempo!el!inglés!se!ha!ido!imponiendo!
en! sustitución! del! francés.! Y! más! o! menos! desde! principios! de! siglo! el! ingles! ha!
experimentado!una!gran!subida!de!modo!que!no!es!de!extrañar!que!termine!imponiéndose!
como!lengua!oficial.!!!
(
(
(

! 34!
 Tema!6:#La#Comisión(
1. Naturaleza(y(evolución(histórica(
(
El! origen! de! la! Comisión! es! paralelo! al! origen! de! las! Comunidades! Europeas,! aunque!
entonces!su!denominación!era!Alta!Autoridad.!Es!el!órgano!ejecutivo!de!la!Unión!Europea!
y!se!encarga!de!gestionar!los!intereses!del!conjunto!de!Europa.!Es!decir,!es!una!institución!
independiente!que!encarna!el!interés!general!y!no!el!de!un!país!en!concreto.!La!Comisión!
no!es!un!poder!político.!A!pesar!de!que!ser!un!órgano!ejecutivo!no!es!un!Gobierno,!es!un!
poder!moderador!e!independiente!de!los!Estados!miembros,!de!las!otras!instituciones!y!de!
los!intereses!privados.!El!término!Comisión!es!ambiguo!y!puede!emplearse!para!designar!
tanto! ! a! la! institución! como! al! Colegio! de! Comisarios.! La! Comisión! tiene! su! sede! en!
Bruselas.!!
!
2. Composición(
(
A! pesar! de! que! sus! miembros! no! representen! a! los! Estados,! la! Comisión! está! compuesta!
por! tantos! Comisarios! como! Estados! miembros.! Únicamente! podrán! ser! cesados! por! el!
Tribunal!de!Justicia!y,!por!lo!tanto,!no!dependen!de!la!confianza!de!sus!Gobiernos!y!esos!en!
ningún! caso! podrán! cesarles.! Entre! esos! Comisarios! se! incluyen! la! Presidencia! y! el! Alto!
Representante!para!Asuntos!Exteriores!y!Política!de!Seguridad.!Por!tanto,!en!la!actualidad!
nos! encontramos! con! 28! Comisarios,! que! se! configura! de! la! siguiente! manera:! el!
Presidente!de!la!Comisión,!siete!Vicepresidencias!y!diecinueve!otros!Comisarios!europeos.!
La!duración!del!mandato!es!de!cinco!años.!Esta!composición!viene!recogida!por!el!Tratado!
de!Lisboa.!!
!
El! nombramiento! de! la! Comisión! ha! ido! evolucionando! hacia! una! forma! cada! vez! más!
democratizadora! y! en! la! actualidad! el! procedimiento! es! similar! a! la! investidura! de! un!
Gobierno!por!un!Parlamento.!Tras!la!elección!al!Parlamento!Europeo,!el!Consejo!Europeo!
propondrá!un!candidato!a!la!presidencia!de!la!Comisión!por!mayoría!cualificada.!El!pleno!
del! Parlamento! Europeo! votará! la! propuesta! del! Consejo! Europeo! a! través! de! mayoría!
absoluta.! Es! el! nuevo! Presidente! en! conjunto! con! el! Consejo! quien! se! encargará! de!
proponer! al! resto! de! miembros! de! la! Comisión,! que! deben! ser! aprobados! por! el!
Parlamento.! La! Comisión! aprueba! su! propio! reglamento! interno.! Las! actividades! se!
reparten! entre! los! distintos! Comisarios! por! lo! que! cada! uno! se! encarga! de! distintos!
ámbitos!no!siempre!homogéneos.!Las!elecciones!al!Parlamento!Europeo!de!2014!tendrán!
importantes! consecuencias! en! este! ámbito.! A! partir! de! ahora,! será! el! Parlamento! quien!
nombre!al!Presidente!de!la!Comisión.!El!Tratado!de!Lisboa!ha!introducido!otro!cambio!en!
su! composición:! el! total! de! miembros! equivaldrá! a! dos! tercios! del! número! de! Estados!
miembros.!!
!
El! Presidente( de( la( Comisión! determina! la! orientación! de! la! Comisión! y! decide! su!
organización!interna.!El!Presidente!tiene!reconocidos!poderes!para!estructurar!y!repartir!
las! responsabilidades.! Ocupa! el! primer! puesto! en! la! cadena! de! jerarquía,! lo! que! está!

! 35!
reforzado!por!la!legitimidad!que!le!ostenta!el!Parlamento!Europeo.!El!Presidente!también!
es!miembro!del!Consejo!Europeo.!!
!
Además!de!estos!28!miembros,!la!Comisión!cuenta!con!un!cuerpo!administrativo!con!casi!
40000! funcionarios! que! se! encarga! de! dar! asistencia! y! actuar! como! brazo! ejecutivo! del!
Colegio.! Siguen! un! método! de! desconcentración! funcional.! Esta! Administración!
comunitaria!la!podemos!clasificar!en!diferentes!niveles.!!
!
• La!Secretaría!General!se!encarga!de!facilitar!el!funcionamiento!interno!de!la!Comisión.!
Gestiona! el! proceso! de! toma! de! decisiones! y! supervisa! que! las! políticas! comunitarias!
cumplan! las! directrices! fijadas.! Es! el! servicio! encargado! de! las! gestiones!
interinstitucionales!y!de!las!relaciones!del!Colegio!con!las!delegaciones!diplomáticas.!!
• Las! Direcciones! Generales! son! estructuras! básicas! de! referencia! dentro! del!
funcionamiento! de! la! Comisión.! Responden! a! criterios! materiales! (agricultura,!
empleo…).!Su!funcionamiento!es!transversal!y!pueden!estar!adscritas!a!un!Comisario!o!
departamento.!!
• Los!Gabinetes!son!órganos!de!designación!enteramente!política.!Se!encargan!de!asistir!
políticamente!a!cada!cartera,!por!lo!que!cada!miembro!dispone!de!su!propio!gabinete.!
Coordinan!los!departamentos!y!servicios!de!esa!cartera!y!carecen!de!potestad!ejecutiva.!!
• Los!Servicios!de!Comisión!son!órganos!administrativos!de!funciones!muy!generales,!de!
forma!que!su!funcionamiento!afecta!a!toda!la!Comisión.!Tienen!más!autonomía!que!las!
Direcciones!Generales!
• Las!Agencias!Ejecutivas!tienen!una!administración!desconcentrada!y!la!Comisión!puede!
delegar!el!ejercicio!de!ciertas!funciones!en!ellas.!!
!
3. Competencias(
(
Como!ya!hemos!dicho,!la!Comisión!representa!y!defiende!los!intereses!del!conjunto!de!la!
Unión! Europea.! Se! encarga! de! supervisar! y! aplicar! las! políticas! de! la! Unión! Europea! a!
través!de!cuatro!funciones:!
• Proponer!nueva!legislación.!La!Comisión!disfruta!del!‘’derecho!de!iniciativa’’,!por!lo!que!
puede!proponer!legislación!que!proteja!los!intereses!de!la!Unión!Europea!en!cuestiones!
que! no! se! pueden! tratar! a! otro! nivel.! Mediante! el! derecho! de! propuesta,! la! Comisión!
participa!en!la!formación!de!los!actos!legislativos!y!no!legislativos!de!la!Unión!Europea.!
Para! facilitar! esta! tarea! puede! realizar! consultas! públicas.! La! Comisión! elabora! los!
proyectos! de! ley! y,! una! vez! aprobados! con! mayoría! simple,! pasan! al! Consejo! y! al!
Parlamento.!
• Gestionar!el!presupuesto!de!la!Unión!Europea!y!asignar!los!fondos.!Dentro!del!‘’marco!
financiero’’,! la! Comisión! establece! las! prioridades! generales! de! gasto! a! largo! plazo.!
Igualmente,!elabora!el!presupuesto!anual,!que!debe!ser!aprobado!por!el!Parlamento!y!
el!Consejo.!Además,!se!encarga!de!gestionar!los!fondos.!!
• Hacer!cumplir!la!legislación!europea.!La!Comisión!es!la!‘’guardiana!de!los!Tratados’’!y!
se!encarga!de!vigilar!que!los!miembros!cumplan!la!legislación!correctamente.!!
• Representar!a!la!Unión!Europea!en!la!escena!internacional.!Habla!en!nombre!de!todos!
los! miembros! en! organismos! internacional.! También! negocia! los! acuerdos!
internacionales!para!la!Unión!Europea.!!

! 36!
 4. Funcionamiento(
(
Los!Comisarios!se!reúnen!en!Bruselas!una!vez!por!semana!y!su!orden!del!día!se!basa!en!el!
programa!de!trabajo!de!la!Comisión.!El!Comisario!responsable!de!cada!sector!presenta!sus!
puntos! correspondientes! para! que! más! tarde! el! Colegio! tome! una! decisión! colectiva.! La!
Comisión!también!se!reúne!en!caso!de!emergencia.!!
!
5. Responsabilidad(política(
(
Debido!a!la!importancia!de!la!Comisión,!ya!que!se!le!ha!confiado!la!iniciativa!de!toda!acción!
normativa,!parece!lógica!que!la!Comisión!tenga!que!asegurar!esa!responsabilidad!ante!el!
Parlamento!europeo.!La!Comisión!asume!una!responsabilidad!política!colegiada,!pero!esta!
responsabilidad!es!colectiva:!no!cabe!responsabilidad!política!individual!de!un!Comisario!
ante! el! Parlamento! europeo.! Por! esta! razón,! la! Comisión! tendrá! que! presentar! ante! el!
Parlamento!un!Informe!General!anual,!e!informes!sobre!distintas!materias.!!
!
!
IMPORTANTE:(
Hasta! ahora,! el! Presidente! de! la! Comisión! era! elegido! entre! todos! los! Estados!
miembros.!En!la!próxima!legislatura!será!propuesto!como!Presidente!el!líder!del!grupo!
parlamentario!que!tenga!mayoría.!Es!una!aproximación!hacia!una!democratización.!Es!
un!proceso!similar!a!la!elección!de!los!parlamentos!nacionales.!Pero!no!deja!de!ser!una!
aproximación! a! una! elección! democrática! porque! nosotros! no! decidimos! quién!
encabeza!la!lista.!La!Unión!Europea!se!ha!convertido!en!un!sistema!parlamentario.!!
Estaba!previsto!que!a!partir!de!ahora!el!número!de!Comisarios!fuera!de!dos!tercios!del!
total! de! los! Estados! miembros! pero! esto! dejaría! a! nueve! Estados! fuera.! Antes,! el!
número!de!Comisarios!se!adjudicaba!según!la!importancia!global!de!cada!Estado.!Pero!
se!ha!decidido!que!esta!reforma!no!se!va!a!llevar!a!cabo.!!
Los!vicepresidentes!de!la!Comisión!eran!elegidos!por!el!Presidente.!Con!el!Tratado!de!
Lisboa!se!pretende!que!uno!de!los!Vicepresidentes!ya!esté!determinado!y!presidirá!el!
Consejo! de!Asuntos!Exteriores.! Pero!éste! asistirá!a!reuniones! del! Consejo!(T! Lisboa).!
Nunca! se! habían! mezclado! estas! dos! instituciones.! El! Alto! Representante! no! es! el!
representante! de! la! Unión,! solo! es! el! representante! de! los! asuntos! exteriores! (sería!
como! un! ministro! de! exteriores).! Antes! del! Tratado! de! Lisboa,! el! Presidente! de! la!
Comisión!y!el!Presidente!del!Consejo!Europeo!se!encargaban!de!representar!a!la!Unión!
Europeo!en!su!conjunto.!!
La! composición!del!Consejo! dependerá! del! orden! del! día.! El! orden! del! día! lo! hace! el!
COREPER.! El! COREPER! surge! porque! los! ministros!! no! pueden! estar!presentes! todos!
los!días.!El!COREPER!asegura!la!continuidad!de!los!trabajos!del!Consejo.!El!Parlamento!
Europeo!no!puede!derribar!al!Consejo!porque!los!miembros!son!representantes!de!los!
Gobiernos! nacionales.! En! la! Unión! Europea! hay! dos! intereses! contrapuestos:! los!
comunes!(Comisión)!y!los!nacionales!(Consejo).!Existe!la!presidencia!del!Consejo!de!la!
Unión!y!de!todo!lo!que!implique.!Cada!reunión!está!presidida!por!el!ministro!del!país!
que!preside.!El!COREPER!también!lo!preside!el!adjunto!del!estado.!Por!eso!se!habla!de!
presidencia!y!no!de!Presidente.!!
! !

! 37!
 Tema%7:%El%Consejo!
1. La(idea(intergubernamental(como(elemento(constitutivo.(
(
El!Consejo!(Consilium)!es!la!institución!en!la!que!se!encarna!el!principio!de!representación!
de!los!Estados!integrados!en!la!Unión.!Tradicionalmente,!ha!sido!la!única!institución!que!
representaba! el! principio! de! legitimidad! intergubernamental.! Sin! embargo,! desde! el!
Tratado!de!Lisboa,!comparte!este!principio!con!el!Consejo!Europeo,!aunque!la!diferencia!
reside!en!que!éste!último!es!fundamentalmente!legislativo!mientras!que!el!Consejo!es!un!
ejecutivo! intergubernamental.! Es! un! órgano! decisorio! esencial! dentro! de! la! Unión!
Europea;!asume!los!poderes!más!importantes!de!decisión!legislativa!y!presupuestaria.!El!
proceso! de! confrontación! de! intereses! nacionales! dentro! del! Consejo! es! complejo! y!
expresa!una!voluntad!propia,!distinta!a!la!de!los!Estados!y!con!un!poder!superior!a!éstos.!!
(
2. Composición(
(
En! el! Consejo! se! encuentran! representados! los! Gobiernos! de! los! países! miembros! de! la!
Unión! Europea.! Según! el! artículo! 16! del! Tratado! de! la! Unión! Europea,! el! Consejo! está!
compuesto!por!un!representante!de!cada!Estado!miembro,!de!rango!ministerial,!facultado!
para!comprometer!al!Gobierno!del!Estado!miembro!al!que!represente.!Por!tanto,!en!cada!
Estado,! los! miembros! dependerán! de! su! sistema! constitucional! para! saber! quiénes! son!
miembros! del! Gobierno! o! a! quién! faculta! el! Gobierno.! En! caso! de! que! un! miembro! no!
pudiera!asistir,!su!voto!se!delegaría!en!un!Estado!con!representación.!Esta!composición!es!
variable,!ya!que!según!el!tema!a!tratar!podrían!participar!varios!ministros,!aunque!con!un!
solo!voto.!!
!
El! Consejo! se! reúne! en! diferentes! formaciones:! dos! de! existencia! necesaria,! establecidas!
por!los!Tratados,!y!el!resto!establecidas!por!el!Reglamento!Interno!del!Consejo.!Estas!dos!
primeras! serían! el! Consejo! de! Asuntos! Generales,! el! Consejo! de! Asuntos! Exteriores.! En!
ocasiones!también!se!incluye!al!Eurogrupo!dentro!de!esta!categoría.!El!Consejo!de!Asuntos!
Exteriores! es! la! formación! que! se! reúne! con! más! frecuencia.! El! Consejo! de! Asuntos!
Generales! se! ocupa! de! temas! de! organización! y! funcionamiento! de! la! Unión! Europea.! El!
Eurogrupo! se! encarga! de! las! políticas! en! el! ámbito! exclusivo! de! la! Unión! Económica! y!
Monetaria.! El! calendario! de! sesiones! se! programa! con! una! antelación! de! siete! meses.! La!
convocatoria!y!el!orden!del!día!son!elaboradas!por!el!Presidente.!La!Secretaría!General!del!
Consejo! proporciona! una! asistencia! al! Consejo.! Está! compuesta! por! funcionarios!
independientes.!!
!
3.(Funciones(y(competencias(
El!Consejo!encarna!la!influencia!del!control!permanente!e!institucionalizado!de!los!Estados!
miembros!sobre!las!decisiones!políticas!y!sobre!la!legislación!de!la!Unión.!Sus!funciones!y!
competencias!más!importantes!son:!
!
• Aprobación!de!la!legislación!de!la!Unión!Europea.!Esta!función!está!compartida!con!el!
Parlamento! Europeo! y! se! traduce! en! la! aprobación! de! actos! legislativos! adoptados! en!

! 39!
 procedimiento! ordinario! y! la! aprobación! de! actos! legislativos! adoptados! previa!
consulta!en!unos!casos!y!con!la!aprobación!en!otros!por!el!Parlamento!Europeo.!!
• Coordinación!de!las!políticas!económicas.!La!política!económica!global!es!una!decisión!
de! los! países! miembros! de! la! Unión! Europea,! representados! por! sus! Ministros! de!
Economía! y! Hacienda.! Cada! país! es! responsable! de! sus! propias! políticas,! pero! se!
pueden!acordar!objetivos!comunes.!Algunos!de!los!objetivos!son!la!creación!de!empleo!
y!la!mejora!de!los!sistemas!de!educación,!sanidad!y!bienestar.!
• Firma!de!acuerdos!internacionales.!El!Consejo!tiene!capacidad!para!firmar!en!nombre!
de!la!Unión!Europa!en!temas!muy!diversos.!!
• Aprobación! del! presupuesto.! El! Consejo! y! el! Parlamento! deciden! conjuntamente! el!
dinero!que!la!Unión!Europea!puede!gastar!cada!año.!
• Política!exterior!y!de!defensa.!Al!igual!que!ocurre!con!la!política!económica,!cada!país!
miembro! es! independiente! en! estos! ámbitos,! pero! desarrollan! conjuntamente! la!
Política! Exterior! y! de! Seguridad! Común! y! el! Consejo! es! el! principal! foro! de! esta!
cooperación.! Como! la! Unión! Europea! no! posee! un! ejército! propio,! algunos! miembros!
envían! sus! tropas! con! el! objetivo! de! la! ayuda! humanitaria,! el! rescate! y! el!
mantenimiento!de!la!paz.!
• Justicia.!Se!busca!que!todos!los!ciudadanos!de!la!Unión!Europea!tengan!un!igual!acceso!
a!la!justicia,!por!lo!que!el!Consejo!trata!de!garantizar!que!las!sentencias!producidas!en!
un! país! de! la! Unión! se! reconozcan! en! todos! los! demás.! Otro! de! los! objetivos! es! la!
vigilancia!de!las!fronteras!y!la!lucha!contra!el!terrorismo!y!la!delincuencia!organizada!
internacional.!!
!

4.(Presidencia(
El! Tratado! de! Lisboa! establece! que! la! Presidencia! del! Consejo! dependerá! de! un! sistema!
dual,!con!presidencia!permanente!en!el!Consejo!de!Asuntos!Exteriores!y!una!presidencia!
rotatoria! para! el! resto! de! formaciones.! Esta! presidencia! rotatoria! se! ejerce! de! forma!
sucesiva!por!cada!Estado!miembro!durante!un!periodo!de!seis!meses.!La!presidencia!del!
Consejo! es! una! función! política! y! el! Estado! que! en! cada! momento! la! ostenta! ! ejerce! un!
poder! de! coordinación! y! dirección.! La! presidencia! permanente! del! Consejo! de! Asuntos!
Exteriores!está!encabezada!por!el!Alto!Representante!de!la!Unión!Para!Asuntos!Exteriores!
y! Política! de! Seguridad! (Comisión).! También! el! Eurogrupo! goza! de! una! presidencia!
establece!durante!dos!y!años!y!medio.!El!Presidente!en!ejercicio!no!preside!ni!representa!a!
la! Unión! Europa,! sino! al! mismo! Consejo,! aunque! la! función! de! representación! se! ha! ido!
trasladando!a!la!presidencia!permanente.!!
!
5.(Comité(de(representantes(permanentes(
La!falta!de!homogeneidad,!consecuencia!de!la!composición!variable!del!Consejo,!ha!tratado!
de!ser!paliada!con!el!Comité!de!Representantes!Permanentes!(COREPER),!que!se!encarga!
de!preparar!los!trabajos!del!Consejo.!El!sistema!rotario!de!presidencia!también!se!aplica!al!
COREPER.! El! COREPER! está! formado! por! los! Jefes! de! la! Representación! Permanente! de!
cada!Estado!miembro!y!su!tarea!es!dual:!por!un!lado,!asumen!funciones!diplomáticas!por!
lo!que!están!vinculados!a!sus!Estados;!y,!por!otro!lado,!se!encargan!de!buscar!soluciones!
conjuntamente! con! los! otros! Representantes! Permanentes.! Ocupa! un! lugar! central! en! el!
sistema!de!toma!de!decisiones!comunitario!

! 40!
 Tema%8:%El%Consejo%Europeo!
!
El!Consejo!Europeo!se!considera!una!institución!desde!la!entrada!en!vigor!del!Tratado!de!
Lisboa.!El!Tratado!de!la!Unión!Europa!dice,!sobre!la!función!de!esta!institución,!que!dará!a!
la! Unión! los! impulsos! necesarios! para! su! desarrollo! y! definirá! sus! orientaciones! y!
prioridades! políticas! generales.! Su! origen! se! remonta! a! las! primeras! cumbres! de! las!
Comunidades!Europeas,!iniciadas!en!febrero!de!1961.!!
!
1.(EVOLUCIÓN(
Tras!la!celebración!de!otras!cumbres,!en!1974!se!decidió!la!creación!del!Consejo!Europeo!
por! los! Jefes! de! Estado! o! Gobierno! de! los! estados! miembros! en! aquel! momento,! con! el!
objetivo! de! institucionalizar! las! cumbres! que! hasta! entonces! había! sido! ocasionales! e!
irregulares.!En!ese!momento,!se!acordó!la!celebración!de!éstas!al!menos!dos!veces!al!año.!
El!primer!Consejo!Europeo!se!celebró!en!Dublín!en!1975!y!se!dejó!ver!su!doble!ámbito!de!
actuación:! cooperación! política! y! comunitaria.! Pero! el! Consejo! de! Europa! no! fue!
mencionado!en!un!Tratado!hasta!la!redacción!del!Acta!Única!Europea!en!febrero!de!1986.!
En! 1992,! con! el! Tratado! de! Maastricht,! fue! formalizado! como! órgano! de! impulso! no!
institucional! y! desde! entonces! fue! ganando! una! importante! influencia,! hasta! su!
institucionalización! con! el! Tratado! de! Lisboa.! Esta! institucionalización! convierte! al!
Consejo!Europeo!en!un!verdadero!directorio!político!y!jurídico.!!
!
2.(FUNCIONAMIENTO,(COMPOSICIÓN(Y(PRESIDENCIA(
La! esencia! del! Consejo! Europeo! consiste! en! la! celebración! de! reuniones,! generalmente!
cumbres,!normalmente!trimestrales!para!decidir!sobre!las!prioridades!políticas!generales.!
El! Consejo! ! Europeo! proporciona! a! la! Unión! Europea! el! impulso! necesario! para! su!
desarrollo.! La! composición! del! Consejo! Europeo! –! formado! por! los! Jefes! de! Estado! o! de!
Gobierno! –! expresa! su! intencionalidad! política:! está! formado! por! las! personas! con! más!
grado! de! representatividad! y! de! responsabilidad! política! de! cada! Estado! miembro.!
Además,! en! las! reuniones! también! participa! el! Alto! Representante! de! las! Unión! para!
Asuntos!Exteriores!y!Política!de!Seguridad.!!El!presidente!de!la!Comisión!forma!parte!del!
Consejo!Europeo.!!
!
El! Presidente! tiene! un! carácter! permanente! y! es! elegido! por! los! propios! miembros! del!
Consejo! Europeo! mediante! mayoría! cualificada! y! durante! un! mandato! de! dos! años! y!
medio.!Sus!funciones!tienen!una!dimensión!interna!y!otra!externa.!La!interna!se!dirige!a!
organizar! la! propia! actividad! del! Consejo! Europeo! y! a! su! relación! con! el! Parlamento!
Europeo:!presidir!e!impulsar!los!trabajos!del!Consejo!Europeo;!velar!por!la!preparación!y!
continuidad! de! los! trabajos! del! Consejo! Europeo;! facilitar! la! cohesión! y! el! consenso;!
presentación! de! informes! al! Parlamento! Europeo.! La! dimensión! externa! se! refiere! a! las!
carencias!de!visibilidad!en!la!representación!exterior!de!la!Unión,!por!lo!que!el!Presidente!
asumirá!la!representación!exterior!de!la!Unión.!!
!

! 41!
El! Presidente! recibe! apoyo! directo! de! tres! órganos! que! pertenecen! al! Consejo! pero! que!
extiendes! sus! funciones! de! asistencia! al! Consejo! Europeo:! la! Secretaría! General! del!
Consejo,!la!Presidencia!rotatoria!y!el!Consejo!de!Asuntos!Generales.!!
!
Como! ya! se! ha! mencionado,! históricamente! el! funcionamiento! del! Consejo! Europeo! era!
irregular! y! flexible! e! incluso! informal.! Pero! esta! falta! de! rigidez! puede! ser! una! de! las!
explicaciones!de!su!éxito.!Con!el!Tratado!de!Lisboa!se!ha!intentado!frenar!esta!flexibilidad,!
pues!establece!que!el!Consejo!Europeo!debe!reunirse!dos!veces!por!semestre.!El!Consejo!
Europeo! también! podrá! reunirse! de! manera! extraordinaria,! cuando! la! situación! lo!
requiera!y!por!convocatoria!de!su!presidente.!!
!
En!las!reuniones!del!Consejo!Europeo!es!frecuente!la!llamada!técnica!de!‘’confesionario’’.!
Mediante! esta! técnica,! el! Presidente! se! reúne! con! cada! uno! de! los! miembros! de! la!
institución! para! poder! propiciar! el! acuerdo.! El! Consejo! Europeo! suele! adoptar! sus!
decisiones! mediante! consenso.! En! algunos! casos,! se! recurre! a! votación,! que! puede!
resolverse! por! mayoría! cualificada! o! mayoría! simple.! En! los! casos! de! mayoría! simple! se!
excluye!al!Presidente!del!Consejo!Europeo!y!al!Presidente!de!la!Comisión,!lo!que!acentúa!el!
carácter!interestatal!de!la!institución!y!diluye!el!papel!de!la!Comisión.!!
!
El! orden! del! día! de! estas! reuniones! se! desglosa! en! el! siguiente! orden:! puntos! a! ser!
aprobados! o! ratificados! sin! debate,! puntos! a! debatir! para! definir! orientaciones! políticas!
generales,!puntos!que!requieran!una!decisión!del!Consejo!Europeo!y,!finalmente,!puntos!a!
debatir!que!no!han!de!ser!objeto!de!conclusiones.!!
!
La! función! del! Consejo! Europeo! es! doble:! por! un! lado,! fija! el! rumbo! y! las! prioridades!
políticas! generales! y,! por! otro,! trata! las! cuestiones! complejas! o! sensibles! que! no! puedan!
ser!resultas!en!el!nivel!inferior!de!la!cooperación!intergubernamental.!El!Consejo!Europeo!
asume! funciones! como! instancia! de! solución! de! conflictos! sistémicos,! lo! que! convierte! al!
Consejo! Europeo! en! una! verdadera! instancia! política! de! apelación.! ! A! pesar! de! la!
importancia!de!esta!institución,!no!tiene!capacidad!legislativa.!!
! !

! 42!
 Tema%9:"El"Parlamento"Europeo!
!
El! Parlamento! Europeo! es! la! encarnación! del! principio! democrático! dentro! de! la!
estructura!institucional!de!la!Unión!Europea.!Es!la!asamblea!de!los!representantes!de!los!
ciudadanos!de!los!Estados!miembros.!Estos!representantes!son!elegidos!mediante!sufragio!
universal!directo!por!los!ciudadanos.!Es!decir,!el!Parlamento!Europeo!es!la!representación!
directa! de! la! ciudadanía,! lo! que! demuestra! la! inspiración! política! de! las! Comisiones!
Europeas.! No! es! una! simple! asamblea! pues! desde! su! fundación! es! 1950! supuso! una!
novedad!en!las!relaciones!entre!los!Estados!debido!a!su!poder!de!codecisión!legislativa!y!
de! control! político,! que! no! se! puede! ubicar! dentro! de! otro! modelo! organizativo!
internacional.! El! carácter! participativo! del! Parlamento! Europeo! convierte! a! la! Unión!
Europea!en!una!organización!fundada!en!la!democracia!representativa!y!en!el!pluralismo!
político.! El! origen! del! Parlamento! se! encuentra! en! la! Asamblea! Parlamentaria! de! la!
Comunidad!Europea!del!Carbón!y!del!Acero!y!más!tarde!de!las!Comunidades!Europeas!en!
general.! El! Parlamento! ejerce! la! función! legislativa! junto! con! la! Comisión! Europea! y! el!
Consejo.!Esta!institución!está!considerada!como!la!primera!de!la!Unión!Europea.!!
!
1.(Composición(
El! Parlamento! se! compone! de! los! Diputados! al! Parlamento! Europeo,! también! conocidos!
como! Eurodiputados.! Desde! 1979,! son! elegidos! cada! cinco! años! mediante! sufragio!
universal,!directo,!libre!y!secreto!por!los!ciudadanos!de!los!distintos!países!miembros!de!la!
Unión!Europea.!Antes!de!esta!fecha,!eran!elegidos!por!los!Parlamentos!nacionales,!lo!que!
suponía!que!su!representación!de!la!ciudadanía!no!era!directa.!Los!Diputados!representan!
directamente! a! los! ciudadanos! y! no! a! sus! Estados;! no! están! sometidos! a! mandato!
imperativo.! ! Los! Diputados! son! elegidos! en! cada! Estado! miembro! por! separado.! Son!
electores! todos! los! ciudadanos! de! la! Unión! Europea! mayores! de! 18! años.! Los! escaños! se!
reparten! según! una! proporcionalidad! degresiva.! Siguiendo! este! modelo,! los! Estados!
pequeños! tienen! más! escaños! por! habitante! que! los! Estados! grandes.! El! número! de!
Diputados!es!de!750!más!el!Presidente.!!
!
2.(Organización((
El!Parlamento!se!organiza!de!la!siguiente!manera:!
• Órganos!directivos:!Presidencia,!Mesa!y!Conferencia!de!Presidentes.!!
o El! Presidente! es! elegido! por! mayoría! absoluta! por! los! Disputados.! Dirige! el!
conjunto!de!actividades!parlamentarias.!Se!encarga!de!presidir!las!deliberaciones!
y! de! representar! al! Parlamento.! Su! papel! es! fundamental! en! los! debates!
parlamentarios.!Su!firma!aporta!el!carácter!ejecutivo!a!los!presupuestos.!!
o La!Mesa!se!compone!por!el!Presidente,!catorce!Vicepresidentes!y!cinco!cuestores,!
que!se!ocupan!de!las!cuestiones!administrativas!y!económicas!de!los!Diputados.!!
o La! Conferencia! de! Presidentes! está! formada! por! el! Presidente! del! Parlamento!
Europeo! y! por! los! Presidentes! de! los! grupos! políticos.! Trata! las! cuestiones!
referidas! a! la! organización! de! los! trabajos! parlamentarios,! el! orden! del! día,!
comparecencias,!programación!legislativa!y!las!relaciones!con!otras!instituciones!
de!la!Unión!y!organismos!ajenos!a!ésta.!!

! 43!
• Órganos!de!apoyo:!la!Secretaría!General!es!el!principal!órgano!de!apoyo.!Está!presidida!
por!un!Secretario!General!nombrado!por!la!Mesa.!
• Órganos!de!trabajo:!Comisiones!parlamentarias!y!Delegaciones.!!
o Los! Diputados! se! dividen! en! comisiones! permanentes,! especiales! o! de!
investigación.!Se!forman!teniendo!en!cuenta!una!representación!equitativa.!!
o Las! Delegaciones! se! encargan! de! mantener! relaciones! exteriores! con! los!
parlamentos!de!los!países!extracomunitarios.!!

Los!Diputados!no!se!reúnen!por!nacionalidades,!sino!en!grupos!políticos!en!relación!a!sus!
afinidades! políticas.! En! la! actualidad! existen! siete! grupos! políticos! que! se! podrían!
relacionar!con!los!principales!partidos!políticos!europeos.!Es!necesario!un!mínimo!de!25!
diputados!de!diferentes!nacionalidades!(una!cuarta!parte!de!los!Estados!miembros)!para!
poder!formar!un!grupo!político.!!
!
3.(Funcionamiento(
La! acción! del! Parlamento! Europeo! se! ordena! en! sesiones! anuales,! cada! una! de! éstas!
formada! por! doce! periodos! de! sesiones.! También! se! pueden! realizar! reuniones!
extraordinarias.! La! redacción! del! orden! del! día! sigue! un! procedimiento! muy! complejo! y!
está!establecido!por!la!Conferencia!de!Presidentes.!Las!sesiones!plenarias!están!presididas!
por!el!Presidente!con!el!apoyo!de!los!Vicepresidentes.!!
!
4.(Competencias((
Las!funciones!y!poderes!del!Parlamento!se!han!ido!ampliando!y!adquiriendo!importancia!a!
lo! largo! de! su! historia.! Actualmente! actúa! como! colegislador! para! la! totalidad! de! la!
legislación!comunitaria.!Pero!ésta!no!es!su!única!función:!
!
• Función!legislativa.!El!poder!para!elaborar!la!legislación!de!la!Unión!Europea!reside!en!
el! Consejo! y! el! Parlamento.! La! Comisión! disfruta! de! la! iniciativa! legislativa,! pero! el!
Parlamento!puede!hacer!solicitudes.!Hay!dos!tipos!de!procedimientos:!
o Ordinario.! Consiste! en! la! adopción! conjunta! por! el! Parlamento! Europeo! y! el!
Consejo,! a! propuesta! de! la! Comisión,! de! un! reglamento,! una! directiva! o! una!
decisión!de!naturaleza!legislativa.!!
o Especial.! Estos! procedimientos! son! excepcionales! y! son! solo! aplicables! cuando!
los!Tratados!lo!indiquen.!Se!extiende!solo!a!unas!pocas!materias!políticas.!!
• Función!presupuestaria.!Esta!función!está!compartida!con!la!Comisión!y!el!Consejo.!
o Proyecto! de! presupuesto.! El! proyecto! es! elaborado! por! la! Comisión,! que! lo!
propondrá!al!Parlamento!y!al!Consejo!antes!del!1!de!septiembre.!!
o Aprobación! del! presupuesto.! El! Consejo! se! pronunciará! en! primer! lugar! y! el!
Parlamento!podrá!aprobar!su!posición,!rechazarla!o!introducir!enmiendas.!!
o Comité! de! Conciliación.! Actúa! en! caso! de! que! el! Consejo! no! apruebe! las!
enmiendas!del!Parlamento.!Está!formado!por!el!mismo!número!de!miembros!del!
Consejo!y!de!Eurodiputados!y!se!encarga!de!consensuar!un!texto!conjunto.!Este!
texto!se!someterá!a!la!aprobación!del!Consejo!y!del!Parlamento.!!
• Función! de! control! político.! Desarrolla! un! control! tanto! de! las! instituciones! como! del!
cumplimiento! del! Derecho! Comunitario! y! el! desarrollo! de! las! distintas! políticas!
comunitarias.!!Este!control!normalmente!consiste!en!una!obligación!de!intercambio!de!
información.!!

! 44!
 o Sobre! la! Comisión.! El! control! por! ! parte! del! Parlamento! es! muy! fuerte.! El!
Parlamento!tiene!un!importante!poder!de!decisión!respecto!a!la!investidura!de!la!
Comisión! y! a! las! mociones! de! censura.! El! Parlamento! debe! aprobar! el!
nombramiento!del!Presidente!de!la!Comisión.!También!puede!forzar!el!cese!de!la!
Comisión!en!su!conjunto.!!
o Sobre!el!Consejo!Europeo.!En!este!caso,!el!control!es!más!reducido.!El!Presidente!
del! Consejo! Europeo! debe! presentar! informes! ante! el! Parlamento! tras! cada!
reunión.!!
• Relaciones!con!los!Parlamentos!nacionales.!El!Parlamento!mantiene!estrechos!vínculos!
de! cooperación! con! los! Parlamentos! de! los! Estados! miembros! a! través! de! reuniones!
celebradas!con!bastante!regularidad.!!

5.(Relaciones(con(la(Comisión(y(el(Consejo(
Como!ya!se!ha!podido!ver,!el!Parlamento!Europeo!y!la!Comisión!trabajan!conjuntamente!
en! varias! ocasiones.! Además,! el! Parlamento! tiene! una! función! de! fuerte! control! sobre! la!
Comisión.! Para! facilitar! ! y! organizar! esta! cooperación! se! ha! formado! un! acuerdo! marco.!
Las! disposiciones! del! acuerdo! afectan! especialmente! a:! la! responsabilidad! política! de! la!
Comisión,!el!establecimiento!de!un!diálogo!político!común!y!efectivo,!y!la!aplicación!de!los!
procedimientos!legislativos.!El!Parlamento!Europeo!también!tiene!una!fuerte!relación!con!
el!Consejo,!con!quien!comparte!la!función!legislativa!y!la!presupuestaria.!!

( (

! 45!
 Tema%10:%El%Tribunal%de%Justicia!
!
El! Tribunal! de! Justicia! es! la! institución! que! encarna! el! poder! judicial! dentro! de! la! Unión!
Europea.! Se! encarga! de! interpretar! el! Derecho! de! la! Unión! Europea! para! garantizar! la!
aplicación!de!éste!de!forma!homogénea.!Su!naturaleza!orgánica!es!compuesta:!Tribunal!de!
Justicia! y! Tribunal! General! y! sus! sentencias! tienen! carácter! vinculante.! Tiene! un!
funcionamiento!y!una!autoridad!supranacionales.!!
!
1.(Composición((
El!Tribunal!de!Justicia!se!compone!de!tantos!jueces!como!Estados!miembros!de!la!Unión!
Europea!y!cuenta!con!el!apoyo!de!ocho!abogados!generales!y!un!secretario.!Sus!miembros!
son!los!siguientes:!!
• El! Presidente! dirige! los! trabajos! y! servicios! del! Tribunal! y! preside! las! audiencias! y!
deliberaciones.!Su!nombramiento!se!produce!cada!tres!años.!Es!elegido!por!los!jueces.!
Su!mandato!es!renovable.!
• Los! Jueces! son! nombrados! por! cada! Estado! miembro! por! un! periodo! de! 6! años.! La!
plantilla! se! renueva! cada! tres! años.! Los! candidatos! deben! ser! individuos! totalmente!
independientes.!
• Los! abogados! generales! desempeñan! un! papel! especial! dentro! del! Tribunal,! ya! que!
aportan!una!opinión!imparcial!e!independiente.!Su!selección!es!idéntica!a!la!elección!de!
los! jueces.! España,! Francia,! Italia,! Alemania! y! Reino! Unido! aportan! cada! uno! un!
abogado!general!mientras!que!los!otros!tres!son!elegidos!por!los!22!países!restantes.!!
• El!Secretario!es!elegido!por!el!Tribunal!durante!un!periodo!de!seis!años.!Se!encarga!de!
la!recepción,!transmisión!y!custodia!de!los!documentos!y!solicitudes!que!entren!en!la!
institución.!Proporciona!asistencia!al!Pleno,!las!salas,!el!Presidente!y!los!jueces!en!todas!
sus!funciones!oficiales.!

2.(Funcionamiento(
El!Tribunal!de!Justicia!puede!reunirse!en!Pleno,!en!Gran!Sala!!o!en!Sala:!
• En!el!Pleno!se!reúnen!los!28!Jueces.!Es!una!formación!muy!infrecuente!que!tiene!lugar!
en!casos!de!especial!trascendencia.!!
• Gran!Sala.!Está!compuesta!por!el!Presidente!del!Tribunal,!los!Presidentes!de!las!Salas!
de!cinco!Jueces,!el!Juez!Ponente!y!el!número!de!Jueces!necesario!para!alcanzar!un!total!
de!trece.!!
• Las! Salas! se! reúnen! en! formación! de! tres! o! cinco! Jueces! del! Tribunal! de! Justicia! que!
habrán! de! actuar! en! algunas! diligencias! de! instrucción.! Su! composición! deberá! estar!
reflejada!en!el!Diario!Oficial!de!la!Unión!Europea.!!

(
3.(Procedimiento(
Para! poder! realizar! sus! funciones,! el! Tribunal! de! Justicia! tiene! atribuidas! unas!
competencias!jurisdiccionales!que!ejerce!a!través!de!distintos!procedimientos:!
• Cuestión!prejudicial.!Los!jueces!nacionales!pueden!dirigirse!al!Tribunal!para!solicitar!su!
precisión!en!una!cuestión!de!interpretación!del!Derecho!de!la!Unión!o!para!comprobar!
la!validez!de!un!acto!del!Derecho!de!la!Unión.!Su!respuesta!es!una!sentencia!o!un!auto!

! 47!
 motivado.! Igualmente,! cualquier! ciudadano! puede! recurrir! a! esta! función! pero! solo! a!
través! de! instituciones! nacionales.! Aquí! queda! clara! la! competencia( consultiva! del!
Tribunal!de!Justicia.!!
• Recurso! por! incumplimiento.! Permite! al! Tribunal! de! Justicia! controlar! si! los! Estados!
miembros!respetan!las!obligaciones.!Este!recurso!puede!ser!iniciado!por!la!Comisión!o!
por!un!Estado!miembro.!!
• Recurso!de!anulación.!El!demandante!solicita!la!anulación!de!un!acto!de!una!institución,!
de!un!órgano!o!de!un!organismo!de!la!Unión.!
• Recurso!por!omisión.!!Mediante!este!recurso!se!controla!la!legalidad!de!la!inactividad!
de!las!instituciones,!de!un!órgano!o!de!un!organismo!de!la!Unión.!Pero!simplemente!se!
puede!utilizar!este!recurso!después!de!haber!requerido!a!la!institución!para!que!actúe.!!
• Recurso!de!casación.!Están!limitados!a!las!cuestiones!de!Derecho!contra!las!sentencias!
y!autos!del!Tribunal!General.!!
• Reexamen.!Las!resoluciones!dictadas!por!el!Tribunal!General!pueden!ser!reexaminadas.!!

El! procedimiento! siempre! consta! de! una! fase! escrita! y,! en! su! caso,! de! una! fase! oral,! en!
audiencia! pública.! Pero! hay! dos! casos! que! es! importante! distinguir.! En! las! cuestiones!
prejudiciales!el!Secretario!lo!notifica!a!las!partes!del!litigio!principal,!a!todos!los!Estados!
miembros! y! a! las! instituciones! de! la! Unión.! En! el! caso! de! los! recursos! directos,! el!
procedimiento! debe! iniciarse! mediante! un! escrito! de! recurso! dirigido! a! su! Secretaría.! El!
Secretario! se! encarga! de! que! el! recurso! se! publique! en! el! Diario! Oficial! de! la! Unión!
Europea.!!
!
4.(El(Tribunal(General(
El!Tribunal!General!fue!creado!por!el!Acta!Única!Europea!de!1986!con!el!objeto!de!dotar!al!
poder! judicial! del! ordenamiento! comunitario! de! una! doble! instancia.! Se! le! delegaron!
algunas! competencias! del! Tribunal! de! Justicia.! Sin! embargo,! no! tiene! competencias! para!
conocer! sobre! las! cuestiones! prejudiciales! que! los! tribunales! ordinarios! plantean,! con!
excepción!de!las!materias!recogidas!en!su!Estatuto.!Al!igual!que!el!Tribunal!de!Justicia,!está!
formado!por!un!juez!de!cada!Estado!miembro.!!
!
5.(Tribunales(Especializados(
El!Tribunal!de!Justicia!dispone!de!un!Tribunal!especializado!en!la!función!pública!europea.!
Un! tribunal! especializado! se! encarga! de! examinar! los! recursos! interpuestos! en! una! serie!
de!materias!específicas!y!sustituyen!a!las!salas!jurisdiccionales.!El!Tribunal!de!la!Función!
Pública! de! la! Unión! Europea! está! adscrito! al! Tribunal! General.! Se! compone! por! siete!
jueces,! nombrado! por! el! Consejo.! Las! decisiones! dictadas! por! este! Tribunal! puede! ser!
objeto!de!un!recurso!de!casación.!Es!el!órgano!especializado!en!el!ámbito!del!contencioso!
de!la!función!pública!de!la!Unión!Europea.!!
!
6.(La(justicia(comunitaria(y(de(los(estados(miembros(
La! Unión! Europea! ha! creado! un! ordenamiento! jurídico! que! es! independiente! al!
ordenamiento!de!los!Estados!miembros.!Esto!supone!que!los!Estados!atribuyen!una!serie!
de!competencias!a!las!instituciones!de!la!Unión!y,!por!lo!tanto,!una!limitación!correlativa!
de! su! propia! soberanía.! El! hecho! de! que! la! Unión! Europa! tenga! personalidad! jurídica!
internacional! implica! que! pueda! producir! actos! jurídicos! convencionales! que! supongan!
obligaciones!para!miembros,!pero!también!adquisición!de!derechos.!Por!tanto,!los!propios!

! 48!
individuos! pueden! verse! afectados! por! la! normativa! comunitaria,! lo! que! reconoce! a! los!
ciudadanos! la! posibilidad! de! invocar! el! Derecho! Comunitario! ante! las! jurisdicciones!
nacionales.! El! Derecho! Comunitario! tiene! la! capacidad! de! inhabilitar! cuando! fuera!
necesario!las!normas!nacionales.!!
!
7.(Conclusión((
Al!igual!que!sus!miembros,!la!Unión!Europea!es!una!Entidad!de!Derecho!y!como!tal!uno!de!
sus! principios! es! la! separación! de! poderes.! Como! también! ocurre! en! los! Estados!
miembros,! esta! separación! de! poderes! no! es! completa! y! continuamente! se! producen!
relaciones!entre!el!poder!legislativo,!ejecutivo!y!judicial.!!
!
En! la! Unión! Europea,! la! iniciativa! legislativa! pertenece! a! la! Comisión.! Pero! el! resto! del!
proceso!legislativo!es!llevado!a!cabo!por!el!Consejo!y!el!Parlamento!Europeo.!Por!tanto,!el!
poder!legislativo!está!compartido!por!estas!tres!instituciones.!!
!
El! poder! ejecutivo! está! representado! por! la! Comisión! Europea,! pero! ésta! también! tiene!
cierta! potestad! legislativa.! Además,! el! Consejo! cada! vez! está! consiguiendo! más! poder!
ejecutivo.!!
!
Tampoco! el! Tribunal! de! Justicia! tiene! el! monopolio! del! poder! judicial,! pues! ciertas!
funciones!secundarias!pueden!ser!llevadas!a!cabo!por!otras!instituciones.!
!
Es! decir,! aunque! la! Unión! Europea! goza! de! separación! de! poderes,! la! interrelación! que!
existe!entre!todas!sus!instituciones!tiene!como!consecuencia!que!ninguna!de!éstas!pueda!
ejercer! el! monopolio! de! un! poder.! Los! poderes! están! divididos! entre! todas! las!
instituciones!y!a!la!vez!las!instituciones!ejercen!distintos!poderes!!

(
(
( (

! 49!
 Tema%12:%Las%relaciones%
institucionales+y+el#proceso#de#
decisión.)!
1.(INTRODUCCIÓN(
En! virtud! de! su! pertenencia! a! la! Unión! Europea,! los! Estados! miembros! han! transferido!
algunas! de! sus! competencias! en! determinados! ámbitos! a! las! instituciones! europeas.! En!
este! sentido,! la! Unión! Europea! puede! entenderse! como! una! comunidad! de! Derecho!
con!personalidad! jurídica! internacional! que! posee! un!sistema! propio! de! producción!
normativa,! autónomo! y! diferenciado! de! la! mecánica! legislativa! interna! de! sus!Estados!
miembros.! El! conjunto! de! previsiones! y! técnicas! previstas! para! la! elaboración! y!
modificación! de! estas! normas! con! rango! de!ley,! así! como! los! que! regulan! o! precisan! los!
medios! de! participación! de! las!instituciones! de! la! Unión!en! las! mismas,! conforman! un!
complejo! sistema! procedimental! de! adopción! de! decisiones! que,! en! razón! de! su!
finalidad!legisladora,!se!conoce!con!el!nombre!de!procedimiento(legislativo.!Las!normas!
legales! emanadas! de! estos! procedimientos,! y! complementadas! por! las! disposiciones!
ejecutivas! o! reglamentarias! que! son! adoptadas! por! los! órganos! administrativos!
comunitarios! competentes,! además! del! Derecho! originario! contenido! en! los! Tratados,!
conforman!globalmente!el!Derecho!de!la!Unión!Europea!o!Derecho!comunitario.!

Existen!diferentes(procedimientos!a!la!hora!de!tomar!decisiones!de!carácter!legislativo.!
Dependiendo! de! la! materia! que! se! vaya! a! regular,! así! como! de! las! instituciones!
involucradas! y! el! grado! de! participación! de! las! mismas! en! el! proceso,! se! tendrá! que!
recurrir! a! un! procedimiento! legislativo! u! otro.! Los! principales! tipos! de! procedimiento!
legislativos!en!el!marco!de!la!Unión!Europea!son!el!procedimiento(legislativo(ordinario,!
el( procedimiento( legislativo( especial( y! los! procedimientos( particulares.! Estas!
diversas! modalidades! se! han! ido! incorporando! o! reformando! en! los! diferentes! Tratados,!
ajustando!o!simplificando!los!procesos!o!ampliando!las!materias!a!tratar.!!

El!proceso!de!toma!de!decisiones!en!la!Unión!Europea!es,!en!la!mayor!parte!de!los!casos,!
fruto!de!la!interacción!y!la!coordinación!entre!las!principales!instituciones!comunitarias.!
La!Comisión!Europea,!el!Parlamento!Europeo!y!el!Consejo!de!la!Unión!Europea,!el!llamado!
"triángulo( institucional",!son!los!principales!actores!de!este!proceso.!Además,!hay!otros!
órganos! como! el! Comité! Económico! y! Social,! el! Comité! de! las! Regiones,! el! Tribunal! de!
Cuentas! o! el! Comité! Económico! y! Financiero! ! que! intervienen! en! este! proceso! en! menor!
medida.!

El! proceso! de! toma! de! decisiones! ha! sufrido! numerosas( transformaciones( con! el! paso!
del!tiempo,!y!no!sólo!en!lo!relativo!a!la!forma!de!los!propios!procedimientos!legislativos,!
sino! también! en! lo! referente! a! las! instituciones! encargadas! de! los! mismos! y! al! nivel! de!
participación!de!éstas!en!el!proceso!legislativo.!El!Tratado!de!Roma!de!1957!caracterizó!a!
la!Comisión!dotándola!de!un!poder!de!iniciativa!y!de!negociación!(sobre!todo!en!el!ámbito!
legislativo!y!de!las!relaciones!económicas!exteriores),!dio!al!Consejo!el!poder!de!decisión!y!

! 51!
otorgó!un!papel!meramente!consultivo!al!Parlamento!Europeo.!Se!trataba,!por!tanto,!de!un!
sistema!que!daba!todas!las!prerrogativas!a!los!Estados,!a!través!del!Consejo.!

Con!el!desarrollo!y!profundización!del!ordenamiento!jurídico!comunitario,!este!reparto!de!
competencias,!que!favorecía!demasiado!los!intereses!de!los!Estados!miembros,!debido!al!
casi! nulo! poder! de! decisión! del! Parlamento! Europeo,! dio! lugar! a! un!sistema! más!
equilibrado!a! través! del! constante! refuerzo! de! la! posición! del! Parlamento.! En! el! ámbito!
legislativo,!el!Acta!Única!Europea!!y,!sobre!todo,!el!Tratado!de!Ámsterdam,!supusieron!dos!
hitos! importantes! en! este! fortalecimiento! del! papel! del! Parlamento! Europeo.! Así,! el!Acta!
Única!le!otorgó!el!poder!de!autorizar!o!no!la!ratificación!de!los!Tratados!de!adhesión!y!de!
asociación! de! terceros! países,! que! se! hizo! extensivo! a! otros! Tratados! internacionales! en!
virtud! del! Tratado! de! Maastricht.! Por! su! parte,! el!Tratado! de! Ámsterdam!representó! un!
progreso!considerable!en!la!vía!de!la!democratización!de!la!Unión!Europea,!al!simplificar!
el!procedimiento!de!codecisión,!que!permite!una!mayor!intervención!del!Parlamento,!así!
como!por!extenderlo!a!nuevos!ámbitos.!El!Tratado!de!Ámsterdam!también!reforzó!el!papel!
del! Parlamento! en! lo! referente! a! los! nombramientos,! concretamente! en! los!
nombramientos!de!la!Comisión.!!

Más! tarde,! el! Tratado! de! Niza! aumentó! de! manera! considerable! los! poderes! del!
Parlamento.!Por!una!parte,!el!procedimiento!de!codecisión,!en!el!que!el!Parlamento!cuenta!
ya!con!los!mismos!poderes!que!el!Consejo,!pasó!a!aplicarse!a!casi!todas!las!nuevas!áreas!en!
las! que! el! Consejo! tenía! la! potestad! de! decidir! por! mayoría! cualificada.! El! Tratado! de!
Lisboa!supone!otro!salto!cualitativo!hacia!la!total!paridad!con!el!Consejo!en!lo!relativo!a!la!
legislación!y!la!financiación!de!la!UE.!En!el!campo!presupuestario!el!papel!del!Parlamento!
también!se!ha!ido!reforzando!a!raíz!de!las!reformas!de!1970!y!1975.!

2.(LA(INICIATIVA(LEGISLATIVA(

Uno! de! los! poderes! que! singulariza! a! la! Comisión! es,! sin! duda,! su! poder( de( iniciativa(
normativa.!Mediante!este!derecho!de!propuesta,!casi!general,!la!comisión!participa!en!la!
formación! de! los! actos! legislativos! y! no! legislativos! de! la! Unión,! e! impulsa! la! acción!
normativa.! Hay! excepciones! a! este! derecho! de! propuesta,! pero! son! casos! específicos! y!
detallados! en! los! Tratados! y! que! en! todo! caso! constituyen! procedimientos! legislativos!
particulares,!pero!no!procedimientos!ordinarios!ni!especiales.!!

La! Comisión! Europea! dispone!prácticamente!del!monopolio!de! la! iniciativa! legislativa,! de!

manera! que! el! Consejo! y! el! Parlamento! Europeo! sólo! pueden! actuar,! salvo! en! contados!
casos,!a!propuesta!de!la!Comisión.!El!derecho!de!iniciativa!revela!que!se!ha!confiado!en!la!
Comisión!la!concepción!y!la!preparación!de!la!legislación!de!la!Unión!y!que!le!corresponde,!
en!la!inmensa!mayoría!de!los!casos,!aportar!en!la!concepción!de!las!propuestas!una!visión!
de!conjunto!inspirada!en!el!interés!de!la!Unión.!El!procedimiento!legislativo!ordinario,!así!
como! el! especial,! exigen! con! carácter! general! de! la! propuesta! previa! de! la! Comisión,!
además! una! amplia! mayoría! de! los! actos! no! legislativos.! En! estos! casos! el! derecho! de!
iniciativa! supone! que! por! voluntad! expresa! de! los! Tratados! la! gran! mayoría! de! los! actos!
legislativos! del! Parlamento! Europeo! y! del! Consejo,! así! como! los! actos! no! legislativos! del!
Consejo,!sólo!pueden!ser!adoptados!si!ha!habido!la!correspondiente!propuesta!normativa!
de!la!Comisión.!Como!es!obvio,!la!Comisión!también!elabora!la!propuesta!de!los!actos!de!
carácter!delegado!y!ejecutiva!que!ella!misma!decide.!!

! 52!
La!Comisión!es!“dueña”(de(su(propuesta,!pues!puede!modificarla!en!todo!momento,!con!
algunas! salvedades! o,! si! lo! estima! oportuno,! retirar! su! propuesta.! El! hecho! de! que! la!
Comisión! pueda! modificar! su! propuesta,! en! tanto! no! haya! decisión! del! Consejo,! significa!
que! la! Comisión! dispone! de! un! verdadero! poder! de! negociación! con! el! Consejo! y! con! el!
Parlamento! Europeo,! articulándose! en! torno! a! este! derecho! de! iniciativa! el! llamado!
diálogo!triangular!Comisión2Consejo2Parlamento!Europeo.!Con!esa!relación!estrecha!entre!
propuesta2decisión! puede! comprenderse! fácilmente! que! la! colaboración! triangular! se!
materialice! en! un! diálogo! permanente! mediante! “consultas! recíprocas”! entre! tales!
instituciones.!!

En!este!sentido,!la!Comisión!goza!de!otro!privilegio:!el!Consejo!puede!aprobar!o!rechazar!
el!acto!propuesto!por!mayoría!cualificada!pero!si!quiere!enmendarlo!o!modificarlo,!incluso!
a! instancia! del! Parlamento! Europeo,! necesita! la! unanimidad.! Este! privilegio! reside! en! el!
hecho!que!la!Comisión!encarna!el!interés!general!del!conjunto!y!se!presume!que!obra!con!
independencia!de!todo!interés!nacional.!Igualmente,!las!enmiendas!del!Parlamento!serán!
más!fácilmente!aceptadas!por!el!Consejo!si!la!Comisión!las!hace!suyas:!el!Consejo!vota!por!
mayoría!cualificada!las!enmiendas!del!Parlamento!que!hayan!sido!objeto!de!un!dictamen!
positivo!de!la!Comisión!y!por!unanimidad!aquellas!que!hayan!sido!objeto!de!un!dictamen!
negativo!de!la!Comisión.!!!

El!derecho!de!propuesta!de!la!Comisión!es!por!tanto!un!contrapeso!al!poder!legislativo!y!
normativo! del! Consejo! y! del! Parlamento! Europeo.! Ese! privilegio! es! una! garantía! de!
protección! de! los! intereses! generales,! especialmente! de! los! intereses! de! los! Estados!
medios! y! pequeños! frente! a! las! grandes! potencias! de! la! UE.! Al! no! poderse! modificar! la!
propuesta!de!la!Comisión!más!que!por!unanimidad!se!parte!de!la!presunción!jurídica!de!
que!tiene!en!cuenta!el!interés!general,!y!que!éste!sólo!puede!ser!desplazado!cuando!todos!
los! Estados! demuestran! con! la! unanimidad! la! existencia! de! una! alternativa! al! interés!
general!definido!por!la!Comisión.!!

El! Parlamento! Europeo! y! el! Consejo! no! pueden! sustituir! a! la! Comisión! en! su! derecho! de!
propuesta,!aunque!sí!pueden!pedirle!que!le!someta!todas!las!propuestas!adecuadas.!Así,!el!
Tratado!de!Maastricht!otorga!al!Parlamento!Europeo!y!al!Consejo!una!especie!de!derecho!
de!iniciativa!legislativa,!reforzada!por!el!Tratado!de!Lisboa,!que!les!permite,!por!mayoría!y!
por! mayoría! simple! de! sus! miembros! respectivamente,! solicitar! a! la! Comisión! que! le!
presente!cualquier!propuesta!legislativa!que!consideren!oportuna!(art.!225!del!TFUE).!La!
Comisión! puede! comprometerse! a! preparar! una! propuesta! legislativa! solicitada! por! el!
Parlamento! Europeo! o! bien! negarse! a! hacerlo,! explicando! siempre! las! razones! de! su!
negativa.! Pero! si! la! Comisión! se! mostrara! poco! receptiva! a! las! peticiones! del! estas!
instituciones! el! Consejo! y! el! Parlamento! Europeo! pueden! interponer! ante! el! Tribunal! de!
Justicia! un! procedimiento! por! omisión! y,! además,! el! Parlamento! puede! utilizar! los!
instrumentos! parlamentarios! de! control,! tales! como! las! interpelaciones! o! la! moción! de!
censura,!si!estima!que!la!falta!de!diligencia!de!la!Comisión!hace!merecer!su!dimisión.!

La!Comisión!sólo!puede!presentar!una!propuesta!normativa!si!hay!una!base!jurídica!que!le!
reconozca! el! derecho! de! propuesta! o! de! iniciativa! (principio! de! atribución! de!
competencia).!La!Comisión!inicia!el!procedimiento!elaborando!una!propuesta!relativa!a!la!
medida!comunitaria!que!se!desea!adoptar.!Dicha!elaboración!corre!a!cargo!del!servicio!de!

! 53!
la!Comisión!responsable!del!ámbito!correspondiente.!La!Comisión!y!sus!servicios!técnicos!
tienen! canales! de! información! y! muchos! contactos! con! medios! nacionales! y! europeos!
desde! donde! puede! haber! surgido! alguna! sugerencia! y! si! ésta! está! fundada! en! razones!
objetivas!la!Comisión!no!es!insensible!a!tales!sugerencias.!!

Cuando! la! Comisión! considera! que! debe! elaborar! una! propuesta! normativa,! las!
Direcciones!Generales!y!servicios!de!la!Comisión!afectados!elaboran!estudios!y!preparan!
informes.! Esta! es! una! fase! puramente! interna.! Pero! la! Comisión! también! suele! entrar! en!
contacto! con! las! administraciones! nacionales! y! consulta! en! numerosas! ocasiones! a!
expertos! nacionales.! Gracias! a! estas! consultas! la! Comisión! se! asegura! una! información!
completa! sin! estar! necesariamente! vinculada! por! las! conclusiones! obtenidas! de! estos!
expertos.!La!Comisión!Europea!no!está!obligada!a!acatar!las!opiniones!de!estos!expertos,!
aunque! éstas! son! importantes,! sobre! todo! para! valorar! el! éxito! que! pueda! tener! la!
propuesta! ante! el! Consejo! y! el! Parlamento! Europeo.! Esto! es! así! porque,! además! de! estas!
ventajas! inmediatas! en! la! elaboración! de! la! propuesta,! la! Unión! se! beneficia! de! estas!
consultas! dado! que,! gracias! a! esa! coordinación! de! las! actividades! de! la! Comisión! con! los!
servicios!de!las!Administraciones!nacionales,!ve!indirecta!y!eficientemente!aumentada!su!
capacidad! administrativa.! La! Comisión! tiene! la! oportunidad! de! observar! las! eventuales!
dificultades!que!inicialmente!pueden!encontrar!en!algún!Estado,!el!grado!de!aceptación!o!
las!reticencias!que!pueden!surgir.!

Con! vistas! a! la! elaboración! de! una! propuesta! o! a! perfilar! la! orientación! de! un! sector! la!
Comisión!también!entra!en!contacto!con!los!medios!sociales,!económicos!y!profesionales!
afectados.! Las! informaciones! y! las! inquietudes! que! transmiten! los! grupos! económicos! y!
sociales!revisten!de!gran!importancia!para!la!Comisión,!pues!desea!conectar!su!acción!con!
tales!fuerzas.!Por!otra!parte,!la!Comisión!sabe!que!si!su!futura!propuesta!goza!de!un!nivel!
de!aceptación!en!esos!medios!tendrá!un!mayor!peso!en!el!momento!de!la!deliberación!en!
el! Consejo.! Estos! grupos! de! interés! económico! o! socio2profesional! se! han! organizado! a!
escala! de! la! Unión! y! gozan! de! una! gran! fuerza! que! despliegan! como! grupos! de! presión,!
especialmente! en! este! estadio! inicial! de! elaboración! de! la! propuesta,! que! representa! el!
momento!más!adecuado!y!eficaz!para!influir!en!una!determinada!orientación!normativa.!!

La!Comisión!también!debe!decidir!sobre!la!necesidad!y!el!alcance!de!la!intervención!de!la!
UE!y,!por!consiguiente,!debe!confrontar!su!acción!a!la!luz!de!los!principios!de!atribución!de!
competencias,!proporcionalidad!y!subsidiariedad:!debe!decidir!si!la!propuesta!pertenece!a!
un!ámbito!de!competencia!comunitario!o!compartida,!y!en!este!último!caso!si!la!acción!de!
la!Unión!es!necesaria!por!la!dimensión!trasnacional!del!problema!y!su!solución,!o!si!por!el!
contrario! será! más! eficaz! la! actuación! por! parte! de! los! Estados.! Los! parlamentos!
nacionales! pueden! expresar! oficialmente! sus! reservas! si! creen! que! es! mejor! tratar! un!
asunto!a!escala!nacional!y!no!europea,!es!decir,!examinan!la!propuesta!legislativa!a!la!luz!
del!principio!de!subsidiariedad,!y!si!estiman!que!no!lo!respeta!podrán!emitir!un!informe!
dirigido!a!la!Comisión,!que!deberá!reconsiderar!su!propuesta.!Antes!de!proponer!nuevas!
iniciativas,! la! Comisión! evalúa! también! sus! posibles!
consecuencias!económicas,(sociales(y(ecológicas!mediante! las! "evaluaciones! de!
impacto!",!que!analizan!las!ventajas!y!desventajas!de!las!posibles!opciones.!

! 54!
El! proyecto! preparado! por! la! Comisión! es! debatido! por! los! miembros! de! la! misma! y! se!
adopta! finalmente! por! mayoría! simple.! Una! vez! adoptada,! articulada! y! traducida! a! todas!
las! lenguas! oficiales! la! propuesta,! ésta! se! presenta! al! Parlamento! Europeo! y! al! Consejo!
como!"propuesta!de!la!Comisión",!junto!con!una!amplia!exposición!de!motivos.!Al!mismo!
tiempo,!remite!la!propuesta!a!los!Parlamentos!nacionales!y,!en!algunos!casos,!al!Comité!de!
las!Regiones!y!al!Comité!Económico!y!Social!para!su!examen.!

3.(EL(PROCEDIMIENTO(LEGISLATIVO(ORDINARIO(

El! procedimiento! usual! de! toma! de! decisiones! en! la! UE! se! denomina! procedimiento!
legislativo!ordinario,!procedimiento!que!antes!del!Tratado!de!Lisboa!era!conocido!con!el!
nombre!de!“codecisión”.!Al!principio,!el!Tratado!de!Roma!de!1957!otorgaba!al!Parlamento!
un! papel! consultivo! en! el! proceso! legislativo;! la! Comisión! proponía! la! legislación! y! el!
Consejo! la! adoptaba.! El! Acta! Única! Europea! de! 1986! y! los! Tratados! de! Maastricht,!
Ámsterdam,! Niza! y! Lisboa! ampliaron! sucesivamente! las! prerrogativas! del! Parlamento!
Europeo,! que! actualmente! puede! colegislar! en! pie! de! igualdad! con! el! Consejo! en! una!
amplia!mayoría!de!ámbitos.!El!procedimiento!de!codecisión!fue!introducido!en!1992!por!el!
Tratado!de!Maastricht;!en!1999,!con!el!Tratado!de!Ámsterdam,!fue!ampliado!el!número!de!
ámbitos! que! sujetos! a! codecisión.! Con! el! Tratado! de! Lisboa,! que! entró! en! vigor! el! 1! de!
diciembre! de! 2009,! este! procedimiento,! que! pasa! a! llamarse! «procedimiento! legislativo!
ordinario»,!se!convierte!en!el!principal!procedimiento!legislativo!del!sistema!decisorio!de!
la!UE!y!se!amplían!los!ámbitos!materiales!que!se!aprobarán!por!medio!del!mismo.!

Este! procedimiento! legislativo! es! el! más! legítimo! desde! el! punto! de! vista! democrático,!
pues! implica! la! intervención! del! Parlamento! Europeo! como!colegislador!junto! con! el!
Consejo,!situándose!de!este!modo!el!Consejo!y!el!Parlamento!en!condiciones!de!igualdad!
en! el! proceso! legislativo.! Con! el! tiempo! se! ha! convertido! en! el! procedimiento! legislativo!
más! utilizado,! y! es! como! consecuencia! de! ello! que! el! Tratado! de! Lisboa! ha! venido! a!
consagrar! esta! tendencia! cambiando! su! denominación! y! estableciéndola! como!
«procedimiento! ordinario».! En! la! línea! de! los! tratados! anteriores,! el! Tratado! de! Lisboa!
también! amplía! el! procedimiento! legislativo! ordinario! a! nuevos! ámbitos! políticos,!
aplicándose! ahora! a! más! de! 90! preceptos.! Con! todo! esto,! los! poderes! legislativos! del!
Parlamento!Europeo!se!han!visto!considerablemente!aumentados.!

De!acuerdo!con!el!apartado!1!del!artículo!289!del!Tratado!de!Funcionamiento!de!la!Unión!
Europea,! el! procedimiento! legislativo! ordinario! es! aquel! que! consiste! en! “la! adopción!
conjunta! por! el! Parlamento! Europeo! y! el! Consejo,! a! propuesta! de! la! Comisión,! de! un!
reglamento,! una! directiva! o! una! decisión”.! Se! denomina! pues! procedimiento! legislativo!
ordinario! al! proceso! que! se! inicia! con! la! propuesta! de! la! Comisión! y! se! concluye! con! la!
adopción!conjunta!por!el!Parlamento!y!el!Consejo!con!participación!paritaria!mediante!un!
sistema!de!doble!lectura!o!debate.!Los!actos!así!aprobados!tendrán!la!categoría!genérica!
de! actos! legislativos! y! la! forma! de! reglamentos,! directivas! o! decisiones.! En! el! caso! del!
procedimiento! legislativo! ordinario! estos! actos! legislativos! se! aprueban,! con! carácter!
general,!por!la!mayoría!de!los!votos!emitidos!del!Parlamento!y!por!la!mayoría!cualificada!
del!Consejo,!salvo!que!se!establezca!expresamente!la!unanimidad.!Este!procedimiento!se!
describe!en!el!artículo!294!de!dicho!tratado:!!
(

! 55!
Primera( lectura:( En! primer! lugar,! la! Comisión! presentará! una! propuesta! legislativa! al!
Parlamento!Europeo!y!al!Consejo.!Al!mismo!tiempo,!remite!la!propuesta!a!los!Parlamentos!
nacionales!y,!en!algunos!casos,!al!Comité!de!las!Regiones!y!al!Comité!Económico!y!Social!
para! su! examen.! El! Parlamento! Europeo! y! el! Consejo! adoptan! su! posición! de! forma!
consecutiva! y! sin! plazo! en! la! primera! lectura.! En! primer! lugar,! el! Parlamento! Europeo!
examina! la! propuesta! de! la! Comisión,! pudiendo! adoptarla! en! su! conjunto! o! incluir!
enmiendas! a! la! misma.! Una! vez! aprobada! su! posición! acerca! de! la! propuesta! de! la!
Comisión! en! primera! lectura,! el! Parlamento! Europeo! remite! su! dictamen! al! Consejo.! El!
Consejo!tiene!dos!opciones!ante!la!posición!del!Parlamento!Europeo.!Si!el!Consejo!aprueba!
la! posición! del! Parlamento! Europeo,! votando! por! mayoría! cualificada! aquellos! preceptos!
no!modificados!por!el!PE!y!por!unanimidad!las!enmiendas!que!introdujo!el!PE,!se!adoptará!
el! acto! según! la! formulación! que! hizo! el! Parlamento! Europeo.! En! esta! fase! la! Comisión!
puede! ayudar! mucho! modificando! su! propuesta! para! incorporar! algunas! o! todas! las!
modificaciones! del! Parlamento.! Si! así! lo! hiciera! entonces! el! Consejo! podrá! aprobar! su!
posición!por!mayoría!cualificada,!mientras!que!si!deseara!rechazar!las!modificaciones!del!
Parlamento! Europeo! incorporadas! por! la! Comisión! precisará! de! la! unanimidad.! Si! el!
Consejo! no! aprueba! la! posición! del! Parlamento! Europeo! y! por! el! contrario! la! modifica! o!
enmienda,! adoptará! su! posición! en! primera! lectura! sobre! la! base! de! la! propuesta! de! la!
Comisión,!de!los!dictámenes!del!Parlamento!y!los!comités!y!de!sus!propias!convicciones,!y!
la! transmitirá! al! Parlamento! Europeo.! Las! enmiendas! del! Consejo! a! la! propuesta! de! la!
Comisión! necesitan! una! votación! por! unanimidad! del! Consejo.! La! posición! del! Consejo!
puede! incluir! parte! de! las! enmiendas! del! PE,! aceptadas! o! no! por! la! Comisión,! pero! no!
todas.!El!Consejo!informará!cumplidamente!al!Parlamento!Europeo!de!las!razones!que!le!
hayan!llevado!a!adoptar!su!posición!en!primera!lectura.!!
!
Segunda( lectura:( En! esta! segunda! fase! tanto! el! Parlamento! Europeo! como! el! Consejo!
tienen! un! plazo! de! tres! meses! ampliable! a! un! mes! a! petición! de! cualquiera! de! dichas!
instituciones.! A! partir! de! la! comunicación! de! la! posición! del! Consejo,! el! Parlamento!
Europeo! dispone! de! un! plazo! de! tres! meses! para! pronunciarse.! Si,! en! este! plazo,! el!
Parlamento!Europeo:!a)!aprueba!la!posición!del!Consejo!en!primera!lectura!por!mayoría!
de! los! votos! emitidos! o! no! toma! decisión! alguna,! el! acto! de! que! se! trate! se! considerará!
adoptado! en! la! formulación! correspondiente! a! la! posición! del! Consejo;! b)! rechaza,! por!
mayoría!de!los!miembros!que!lo!componen,!la!posición!del!Consejo!en!primera!lectura,!el!
acto!propuesto!se!considerará!no!adoptado.!Equivale!a!devolver!la!propuesta!legislativa!a!
la!Comisión!(como!una!enmienda!a!la!totalidad),!que!podrá!hacer!otra!propuesta!iniciando!
un! nuevo! procedimiento! legislativo;! c)! propone,! por! mayoría! de! los! miembros! que! lo!
componen,!enmiendas!a!la!posición!del!Consejo!en!primera!lectura,!el!texto!así!modificado!
se!transmitirá!al!Consejo!y!a!la!Comisión,!que!dictaminará!sobre!dichas!enmiendas.!En!esta!
fase! de! la! segunda! lectura,! el! Parlamento! depende! de! la! buena! voluntad! de! la! Comisión!
para! hacer! triunfar! todas! sus! enmiendas! ya! que! toda! desviación! de! la! propuesta! de! la!
Comisión!requiere!la!unanimidad.!Si,!en!un!plazo!de!tres!meses!a!partir!de!la!recepción!de!
las! enmiendas! del! Parlamento! Europeo,! el! Consejo,! por! mayoría! cualificada:! a)! aprueba!
todas! estas! enmiendas,! el! acto! de! que! se! trate! se! considerará! adoptado.! El! Consejo!
vota!por! mayoría! cualificada!las! enmiendas! del! Parlamento! que! hayan! sido! objeto! de! un!
dictamen!positivo!de!la!Comisión.!Vota!por!unanimidad!las!enmiendas!del!Parlamento!que!
hayan! sido! objeto! de! un! dictamen! negativo! de! la! Comisión.! El! Consejo! solo! puede!

! 56!
pronunciarse!sobre!las!enmiendas!del!Parlamento.;!b)!no!aprueba!todas!las!enmiendas,!o!
no!alcanza!la!mayoría!necesaria!para!su!aprobación,!el!Presidente!del!Consejo,!de!acuerdo!
con! el! Presidente! del! Parlamento! Europeo,! convocará! al! Comité! de! Conciliación! en! un!
plazo!de!seis!semanas.!!
!
Conciliación:( El! Comité! de! Conciliación,! que! estará! compuesto! por! tantos! miembros! del!
Consejo,! esto! es,! representantes! gubernamentales,! como! Estados! miembros! y! por! un!
número! igual! de! miembros! que! representen! al! Parlamento! Europeo,! tendrá! por! misión!
alcanzar,!en!el!plazo!de!seis!semanas!a!partir!de!su!convocatoria,!un!acuerdo!por!mayoría!
cualificada! de! los! miembros! del! Consejo! o! sus! representantes! y! por! mayoría! de! los!
miembros!que!representen!al!Parlamento!Europeo,!sobre!un!texto!conjunto!basado!en!las!
posiciones! del! Parlamento! Europeo! y! del! Consejo! en! segunda! lectura.! En! esta! fase! la!
Comisión!ya!no!podrá!modificar!su!iniciativa,!aunque!ésta!participará!en!los!trabajos!del!
Comité! de! Conciliación! y! tomará! todas! las! iniciativas! necesarias! para! propiciar! un!
acercamiento! entre! las! posiciones! del! Parlamento! Europeo! y! del! Consejo.! Si,! en! un! plazo!
de!seis!semanas!a!partir!de!su!convocatoria,!el!Comité!de!Conciliación!no!aprueba!un!texto!
conjunto,! el! acto! propuesto! se! considerará! no! adoptado,! con! lo! que! se! concluirá! el!
procedimiento.!
!
Tercera(lectura:(Si,!en!este!plazo,!el!Comité!de!Conciliación!aprueba!un!texto!conjunto,!el!
Parlamento!Europeo!y!el!Consejo!dispondrán!cada!uno!de!seis!semanas!a!partir!de!dicha!
aprobación!para!adoptar!el!acto!de!que!se!trate!conforme!a!dicho!texto,!pronunciándose!el!
Parlamento! Europeo! por! mayoría! de! los! votos! emitidos! y! el! Consejo! por! mayoría!
cualificada.!En!su!defecto,!el!acto!propuesto!se!considerará!no!adoptado.!!
!
Los! actos! legislativos! adoptados! con! arreglo! al! procedimiento! legislativo! ordinario! serán!
firmados! por! el! Presidente! del! Parlamento! Europeo! y! por! el! Presidente! del! Consejo.! Los!
actos!legislativos!se!publicarán!en!el!Diario!Oficial!de!la!Unión!Europea.!Entrarán!en!vigor!
en!la!fecha!que!ellos!mismos!fijen!o,!a!falta!de!ella,!a!los!veinte!días!de!su!publicación.!
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! 57!
!
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4.(PROCEDIMIENTO(LEGISLATIVO(ESPECIAL(

Los! principales! procedimientos! de! naturaleza! legislativa! pero! ajenos! al!

sistema!ordinario!son! los! llamados! procedimientos! legislativos! especiales.! De! estos!
procedimientos! emanan! también! actos! con! valor! legislativo,! pero! con! una! atribución!

! 58!
asimétrica!de!la!responsabilidad!de!las!dos!cámaras!en!su!elaboración.!Los!procedimientos!
legislativos! especiales! sustituyen! a! los!antiguos! procedimientos! de! consulta,! de!
cooperación!y!de!dictamen!conforme,!y!quedan!recogidos!en!el!apartado!2!del!artículo!289!
del! Tratado! de! Funcionamiento! de! la! Unión! Europea.! Este! artículo! establece! que! “en! los!
casos!específicos!previstos!por!los!Tratados,!la!adopción!de!un!reglamento,!una!directiva!o!
una!decisión,!bien!por!el!Parlamento!Europeo!con!la!participación!del!Consejo,!bien!por!el!
Consejo! con! la! participación! del! Parlamento! Europeo,! constituirá! un! procedimiento!
legislativo!especial”.!
El! procedimiento! legislativo! especial! se! diferencia! del! ordinario,! basado! en! la! adopción!
conjunta! del! Parlamento! Europeo! y! del! Consejo,! porque! mediante! el! mismo! se! adoptan!
decisiones!por!una!de!estas!dos!instituciones!con!participación!de!la!otra.!El!objetivo!que!
se!pretendía!perseguir!con!la!introducción!de!esta!modalidad!de!procedimiento!legislativo!
fue!el!de!simplificar!el!proceso!de!toma!de!decisiones!de!la!UE!haciéndolo!más!claro!y!más!
eficaz.!!
A! diferencia! del! procedimiento! legislativo! ordinario,! el! TFUE! no! proporciona! una!
caracterización!general!del!procedimiento!legislativo!especial.!Es!un!sistema!casuístico!y,!
por! lo! tanto,! sus! modalidades! se! definen! caso! por! caso! en! los! artículos! de! los! tratados!
sobre! la! UE! y! sobre! el! funcionamiento! de! la! UE! que! prevén! su! aplicación,! frente! a! la!
uniformidad! del! procedimiento! ordinario.! En! cualquier! caso,! tal! y! como! indica! su!
denominación,! estos! procedimientos! son! derogatorios! al! procedimiento! legislativo!
ordinario!y,!por!tanto,!constituyen!excepciones.!Hay!que!constatar!también!que!se!prevén!
muchísimos!más!actos!legislativos!especiales!del!Consejo!que!del!Parlamento!Europeo.!!
4.1(Legislación(especial(del(Consejo(
Existen,! en! primer! lugar,! actos! de! naturaleza! legislativa! que,! como! excepción! al!
procedimiento!legislativo!ordinario,!son!adoptados!únicamente!por!el!Consejo,!si!bien!no!
puede!excluirse!en!su!gestación!la!participación!del!Parlamento!Europeo.!
Este!método!debe!ser!considerado!excepcional!en!el!ámbito!legislativo,!pero!no!lo!es,!o!al!
menos! no! en! la! misma! medida,! en! otros! ámbitos! decisorios,! ya! sea! en! el! ejercicio! de! la!
potestad!reglamentaria!o!ejecutiva,!atribuida!a!la!Comisión!y!en!ocasiones!al!Consejo,!ya!
sea! en! los! ámbitos! jurídicos! en! los! que! se! excluye! cualquier! tipo! de! procedimiento!
legislativo! y! donde! es! habitual! que! el! poder! decisorio! recaiga! en! el! Consejo.! El!
procedimiento! legislativo! especial! en! el! que! es! el! Consejo! el! que! predomina! sobre! el!
Parlamento!Europeo!se!conoce!como!“consulta(previa(al(Parlamento”.!

En( virtud( del( artículo( 289( del( Tratado( de( Funcionamiento( de( la( Unión( Europea(
(TFUE),(la(consulta(es(un(procedimiento(legislativo(especial(por(el(que(se(solicita(el(
dictamen(consultivo(del(Parlamento(sobre(una(propuesta(legislativa(antes(de(que(el(
Consejo( la( adopte.( Mediante! este! procedimiento,! cada! vez! menos! usual! en! el! ámbito!
legislativo!comunitario,!la!elaboración,!aprobación!y!adopción!del!acto!corresponderá,!en!
exclusiva,! y! sin! perjuicio! de! la! iniciativa! que! corresponde! a! la! Comisión,! al! Consejo.! Sin!
embargo,! el! acto! aprobado! por! el! Consejo! lo! será! por! dos! veces:! su! primera! aprobación!
será! de! la! que! nazca! el! documento! que! se! presente! al! Parlamento,! el! cual! emitirá! su!
criterio!en!un!dictamen,!que!tendrá!carácter!consultivo;!a!continuación,!el!Consejo!recibe!
el!acto!que!aprobó!2el!Parlamento!no!puede!modificarlo2!junto!con!la!valoración!emitida!
en! votación! por! el! Parlamento! 2no! se! trata! pues! de! una! aprobación! formal,! sino! de! una!

! 59!
valoración! libre2,! y! a! la! vista! de! ambas! cosas,! podrá! enmendar! el! original! adoptado! para!
adecuarlo! al! parecer! expresado! por! el! Parlamento,! y! aprobar! una! nueva! variante! del!
mismo,!que!deberá!someter!de!nuevo!a!consulta!del!Parlamento,!o!adoptarlo!tal!cual!le!sea!
devuelto,!es!decir,!tal!y!como!lo!emitió!en!primera!instancia.(
Si!bien!la!valoración!del!Parlamento!sobre!el!documento!aprobado!por!el!Consejo!no!tiene!
carácter!vinculante!para!éste,!ni!condiciona!en!ningún!caso!su!validez!o!su!fuerza!legal,!es!
muy!cierto!que!la!libertad!de!que!goza!el!Parlamento!para!emitir!su!opinión!en!dictamen!y!
la! voz! democrática! que! esta! cámara! directamente! expresa,! como! representante! de! los!
ciudadanos! europeos,! conceden! a! la! opinión! del! Parlamento! un! peso! político! específico!
que! pocas! veces! será! completamente! desoído! por! el! otro! brazo! legislador,! que! por!
costumbre! incorporará! algunas! de! las! modificaciones! propuestas! por! el! Parlamento,!
especialmente!si!su!dictamen!ha!sido!muy!desfavorable.!En!cualquier!caso!se!trata!de!un!
paso!constitucionalmente!necesario!para!que!el!Consejo!adopte!válidamente!el!acto:!sin!la!
consulta!previa,!y!conforme!con!los!plazos!que!dictan!los!Tratados!para!que!el!Parlamento!
pueda! efectivamente! expresarse,! el! acto! no! podrá! adoptarse! por! el! Consejo,! y! si! así! lo!
hiciere,! será! nulo! de! pleno! Derecho.! Así! lo! dicen! los! Tratados! y! así! lo! ha! confirmado!
reiteradamente!la!jurisprudencia!del!Tribunal!de!Justicia.!
El!procedimiento!de!consulta!es!aplicable!en!diversos!ámbitos,!tales!como!las(exenciones(
en(el(mercado(interior(y(el(derecho(de(competencia.!También!se!requiere!la!consulta!al!
Parlamento! como! procedimiento! no! legislativo! cuando! se! adoptan!
acuerdos(internacionales!en!el!marco!de!la!política!exterior!y!de!seguridad!común.!
!
4.2(Legislación(especial(del(Parlamento(
Se! trata! de! un! procedimiento! poco! habitual,! mediante! el! cual! el! Parlamento! Europeo!
adopta! en! solitario! un! acto! legislativo! de! la! Unión,! prescindiéndose! 2esta! vez! sí!
completamente2!de!la!intervención!del!Consejo!en!el!proceso.!Esto!último!se!justifica!tanto!
por! la! legitimidad! democrática! directa! que! inviste! al! Parlamento,! a! diferencia! de! la!
representación! democrática! indirecta! que! corresponde! al! Consejo,! como! por! el! hecho! de!
que,!generalmente,!se!trata!de!actos!relativos!a!cuestiones!de!poca!trascendencia!práctica!
o!que!afectan!sólo!o!principalmente!a!la!institución!parlamentaria!en!sí.!
Evidentemente,! no! todas! las! decisiones! que! los! Tratados! encomiendan! en! exclusiva! al!
Parlamento!Europeo!producen!actos!de!naturaleza!legislativa;!más!al!contrario,!se!trata!de!
casos!verdaderamente!inusuales,!las!normas!emanadas!de!este!procedimiento!excepcional!
suelen!ser!muy!peculiares.!Ejemplo!de!esto!es!el!Reglamento!del!Parlamento!Europeo,!que!
si! bien! es! indudablemente! una! norma! de! naturaleza! legal,! es! a! todas! luces! una! ley!
peculiarísima!y!de!ámbito!muy!limitado.!
4.3(Las(cláusulas(pasarela!

El!Tratado!de!Lisboa!ha!introducido!también!un!nuevo!mecanismo!al!que!ha!denominado!
“cláusulas!pasarela”!para!poder!aplicar!el!procedimiento!legislativo!ordinario!a!ámbitos!en!
los!que!los!tratados!habían!previsto!un!procedimiento!legislativo!especial.!Además,!estas!
cláusulas! permiten! aplicar! la! votación! por! mayoría! cualificada! a! actos! que! en! principio!
deben!ser!adoptados!por!unanimidad.!

! 60!
Existen!dos!tipos!de!cláusulas!pasarela:!

a) la! cláusula! pasarela! general! aplicable! a! todas! las! políticas! europeas;! la! activación!
de! esta! cláusula! debe! ser! autorizada! por! una! decisión! del! Consejo! Europeo! por!
unanimidad;!
!
b) las!cláusulas!pasarela!específicas!para!determinadas!políticas!europeas.!

Las! cláusulas! pasarela! específicas! poseen! algunas! particularidades! procesales! respecto! a!

la!cláusula!pasarela!general.!A!modo!de!ejemplo,!los!Parlamentos!nacionales!en!general!no!
disponen! del! derecho! de! oposición! que! les! reconoce! la! cláusula! general.! En! otros! casos,!
puede!autorizarse!la!aplicación!de!determinadas!cláusulas!específicas!por!una!decisión!del!
Consejo,!y!no!del!Consejo!Europeo!como!es!el!caso!de!la!cláusula!general.!Las!modalidades!
de!aplicación!de!las!cláusulas!específicas!difieren!en!función!del!caso!y!están!descritas!en!
los!artículos!de!los!tratados!que!prevén!su!aplicación.!

Existen!seis!cláusulas!pasarela!específicas!aplicables:!
- en!el!marco!financiero!plurianual;!!
- a!la!política!exterior!y!de!seguridad!común;!
- a!la!cooperación!judicial!en!materia!de!Derecho!de!familia.!Esta!cláusula!específica!
es! la! única! por! la! que! los! Parlamentos! nacionales! conservan! un! derecho! de!
oposición;!
- a! las! cooperaciones! reforzadas! en! ámbitos! regulados! por! unanimidad! o! por! un!
procedimiento!legislativo!especial;!
- en!materia!social;!
- en!materia!de!medio!ambiente.!

(
5.(PROCEDIMIENTO(PRESUPUESTARIO((
El!procedimiento!presupuestario!propiamente!dicho!es!un!procedimiento!legislativo!que!
engloba!la!preparación!y!aprobación!del!presupuesto,!si!bien!hay!discrepancias!en!torno!a!
considerar! este! procedimiento! como! un! procedimiento! legislativo! especial! o! como! un!
procedimiento! legislativo! particular.! Son! el! Parlamento! Europeo! y! el! Consejo! los! que!
forman,! conjuntamente,! la! autoridad! presupuestaria! en! el! seno! de! la! UE.!Hasta! 1970,!
únicamente! el! Consejo! gozaba! de! competencias! presupuestarias,! mientras! que! el!
Parlamento! desempeñaba! un! papel! meramente! consultivo.! No! obstante,! desde! los!
Tratados! de! 1970! y! 1975,! ha! ido! reforzándose! de! forma! progresiva! el! papel! del!
Parlamento! Europeo! en! el! procedimiento! presupuestario.! El! Tratado! de! 1970,! si! bien!
mantenía!el!derecho!del!Consejo!a!tener!la!última!palabra!sobre!los!«gastos!obligatorios»,!
concedió! al! Parlamento! la! última! palabra! sobre! los! «gastos! no! obligatorios»,! que!
inicialmente!ascendían!al!8!%!del!presupuesto.!Por!su!parte,!el!Tratado!de!1975!otorgó!al!
Parlamento!el!derecho!a!rechazar!el!presupuesto!en!su!conjunto.!

Hasta!la!entrada!en!vigor!del!Tratado!de!Lisboa,!el!Consejo!y!el!Parlamento!efectuaban!dos!
lecturas! cada! uno! a! lo! largo! del! procedimiento! presupuestario,! a! cuyo! término! el!
Parlamento!podía!tanto!aprobar!el!presupuesto!como!rechazarlo!en!su!totalidad.!Pero!el!
Tratado!de!Lisboa!introdujo!un!procedimiento!presupuestario!más!sencillo!y!transparente!

! 61!
que!básicamente!consiste!en!una!codecisión!presupuestaria.!El!principal!cambio!radica!en!
la!eliminación!de!la!distinción!entre!gastos!obligatorios!y!gastos!no!obligatorios,!de!forma!
que!todos!los!gastos!se!tratan!de!igual!manera!a!través!del!mismo!procedimiento.!En!este!
sentido,! en! la! actualidad! el! Parlamento! se! encuentra! en! pie! de! igualdad! con! el! Consejo!
dado! que! comparte! con! éste! el! poder! de! decisión! respecto! de! todos! los! gastos! del!
presupuesto!de!la!Unión!Europea,!sobre!el!que!tiene!la!última!palabra.!Es!más,!la!posición!
del!Parlamento!puede!incluso!considerarse!de!mayor!relieve!que!la!del!Consejo,!dado!que!
este! último! nunca! puede! imponer! un! presupuesto! en! contra! de! la! voluntad! del!
Parlamento,!mientras!que!el!Parlamento!tiene,!en!determinadas!circunstancias,!la!última!
palabra,!por!lo!que!sí!puede!imponer!un!presupuesto!en!contra!de!la!posición!del!Consejo.!
Sin! embargo,! se! trata! de! una! situación! bastante! improbable,! por! lo! que! resultaría! más!
apropiado!afirmar!que,!en!general,!el!nuevo!procedimiento!presupuestario!se!basa!en!una!
codecisión! real! entre! el! Parlamento! y! el! Consejo,! situados! en! pie! de! igualdad.! Por! otra!
parte,! el! procedimiento! también! se! ha! simplificado! en! la! medida! en! que! cada! institución!
realiza! una! única! lectura! sobre! la! base! del! proyecto! de! presupuesto! presentado! por! la!
Comisión.!

El! artículo! 314! del! TFUE! establece! las! fases! y! plazos! que! deben! respetarse! durante! el!
procedimiento! presupuestario.! No! obstante,! las! instituciones! acuerdan! un! calendario!
pragmático! cada! año,! con! tiempo! suficiente! antes! del! comienzo! del! procedimiento!
presupuestario!y!basándose!en!la!práctica!actual.!

Proyecto(de(presupuesto:(El!procedimiento!presupuestario,!tal!como!quedó!configurado!
tras! la! entrada! en! vigor! del! Tratado! de! Lisboa! en! 2009,! comienza! el! 1! de! septiembre! y!
culmina! el! 31! diciembre! de! cada! ejercicio! presupuestario,! esto! es,! de! cada! año.! Sin!
embargo!el!primer!paso!en!este!sentido!se!lleva!a!cabo!tiempo!antes,!cuando!a!finales!de!
junio!las!instituciones,!órganos!y!organismos!de!la!Unión!remiten!a!la!Comisión!Europea!
una! estimación! general! de! los! gastos! e! ingresos! previstos! para! el! siguiente! ejercicio,! de!
acuerdo! con! sus! procedimientos! internos,! antes! del! 1! de! julio.! En! base! a! dichas!
estimaciones,! la! Comisión! elabora! diversos! borradores! y! define! un! anteproyecto! bajo! la!
responsabilidad!del!comisario!de!presupuestos,!el!cual!es!elevado,!una!vez!realizadas!las!
consultas! adecuadas,! al! Colegio! de! Comisarios.! Si! éste! lo! aprueba,! el! texto! deviene!
proyecto! presupuestario.! Esta! fase! del! proceso! debe! concluir! antes! del! 1! de! septiembre!
(artículo! 314,! apartado! 2! del! TFUE),! fecha! en! que! el! proyecto! se! remite! al! Parlamento!
Europeo!y!al!Consejo!y!da!comienzo!el!procedimiento!propiamente!dicho.(

Adopción( de( la( posición( del( Consejo( sobre( el( proyecto( de( presupuesto:( El! Consejo!
adopta! su! posición! sobre! el! proyecto! de! presupuesto! y! la! transmite! al! Parlamento! antes!
del! 1! de! octubre! junto! con! las! razones! que! le! hayan! llevado! a! adoptar! su! posición.! Las!
comisiones!parlamentarias!debaten!el!proyecto!de!presupuesto!y!presentan!sus!opiniones!
a! la! comisión! de! Presupuestos,! que! es! la! encargada! de! preparar! la! posición! del!
Parlamento.(

Posición(del(Parlamento:(El!Parlamento!dispone!de!un!plazo!de!42!días!para!aprobar!la!
posición! del! Consejo! o! para! modificarla! por! mayoría! absoluta! de! sus! miembros.! Los!
diputados! del! Parlamento! Europeo! votan! la! posición! preparada! por! la! comisión! de!
Presupuestos! y! las! enmiendas! que! se! hayan! presentado.! Si! el! Parlamento! aprueba! la!
posición!del!Consejo,!o!si!no!se!pronuncia,!el!presupuesto!se!considera!adoptado.!Pero!si!el!

! 62!
Parlamento! aprueba! enmiendas! por! mayoría! de! los! miembros! que! lo! componen,! el!
proyecto! así! enmendado! será! transmitido! al! Consejo! y! a! la! Comisión.! En! ese! caso,! el!
Presidente! del! Parlamento! Europeo,! junto! con! el! Presidente! del! Consejo,! convoca! una!
reunión! del! Comité! de! Conciliación! a! no! ser! que! en! un! plazo! de! diez! días! el! Consejo!
comunique!al!Parlamento!la!aprobación!de!todas!sus!enmiendas.(

Conciliación:( El! Comité! de! Conciliación,! que! estará! compuesto! por! representantes! del!
Consejo! y! por! un! número! igual! de! eurodiputados,! tendrá! veintiún! días! desde! la! fecha! en!
que!se!convoca!para!alcanzar!un!acuerdo!sobre!un!texto!conjunto.!Para!ello,!ha!de!adoptar!
una!decisión!por!mayoría!cualificada!de!los!miembros!del!Consejo!o!sus!representantes!y!
por!mayoría!de!los!miembros!que!representen!al!Parlamento.!La!Comisión!participa!en!los!
trabajos!del!Comité!de!Conciliación!y!toma!todas!las!iniciativas!necesarias!para!propiciar!
un!acercamiento!entre!las!posiciones!del!Parlamento!y!del!Consejo.!(

Aprobación:( Si!el!Comité!de!Conciliación!alcanza!un!acuerdo!sobre!un!texto!conjunto,!el!
Parlamento! Europeo! y! el! Consejo! dispondrán! cada! uno! de! catorce! días! para! aprobarlo.!
Entonces,! el! Presidente! del! Parlamento! Europeo! lo! firma! y! declara! que! ha! quedado!
definitivamente!adoptado.!Si!fracasa!el!procedimiento!de!conciliación,!o!si!el!Parlamento!
rechaza! el! texto! conjunto,! la! Comisión! presenta! un! nuevo! proyecto! de! presupuesto.! Si! el!
Consejo! rechaza! el! texto! conjunto,! el! Parlamento! aún! puede! decidir! aprobarlo,! en! cuyo!
caso!el!procedimiento!se!completaría!con!éxito!y!el!Presidente!del!Parlamento!declararía!
que! el! presupuesto! ha! quedado! definitivamente! adoptado.! Si! no! se! ha! alcanzado! ningún!
acuerdo!al!comienzo!del!ejercicio,!se!aplicará!un!sistema!de!doceavas!partes!provisionales!
hasta!que!se!llegue!a!un!acuerdo.!!

En! circunstancias! inevitables,! excepcionales! e! imprevistas,! la! Comisión! podrá! presentar!

proyectos! de! presupuesto! rectificativo! que! modifiquen! el! presupuesto! adoptado! para! el!
ejercicio! en! curso.! Dichos! presupuestos! rectificativos! están! sujetos! a! las! mismas! normas!
que!el!presupuesto!general.!

6.(PROCEDIMIENTOS(DECISORIOS(PARTICULARES(
Existe! un! conjunto! de! procedimientos! legislativos! decisorios! en! el! marco! de! la! Unión!
Europea! que! no! pueden! ser! considerados! procedimientos! legislativos! ordinarios! ni!
procedimientos! legislativos! especiales,! pues! presentan! una! serie! de! particularidades! que!
no! encajan! con! los! elementos! tipificados! de! los! procedimientos! anteriores:! iniciativa! no!
corresponde! a! la! Comisión,! no! se! establece! el! producto! legislativo! tenga! que! ser! un!
reglamento,! directiva! o! decisión…! El! TFUE! reconoce! la! posibilidad! de! establecer!
procedimientos! particulares! en! el! artículo! 196,! en! el! que! dice:! “Cuando! los! Tratados! no!
establezcan! el! tipo! de! acto! que! deba! adoptarse,! las! instituciones! decidirán! en! cada! caso!
conforme! a! los! procedimientos! aplicables! y! al! principio! de! proporcionalidad.! Los! actos!
jurídicos! deberán! estar! motivados! y! se! referirán! a! las! propuestas,! iniciativas,!
recomendaciones,! peticiones! o! dictámenes! previstos! por! los! Tratados”.! En! ocasiones,! el!
procedimiento! presupuestario! se! incluye! dentro! de! esta! categoría! de! procedimientos!
decisorios!particulares.!Algunos!de!estos!procedimientos!de!toma!de!decisión!son:!

1. Excepciones( a( la( iniciativa( de( la( Comisión:( Como!se!ha!mencionado!anteriormente,!

el!monopolio!de!la!iniciativa!legislativa!corresponde!casi!en!exclusiva!a!la!Comisión.!No!

! 63!
 obstante,!existen!ciertas!excepciones!a!este!monopolio.!En!varios!casos!específicos,!que!
se!definen!en!los!Tratados,!el!procedimiento!legislativo!puede!ponerse!en!marcha:!

- A! iniciativa! de!un( cuarto( de( los( Estados( miembros!(cuando! se! refiera! a! la!
cooperación!judicial!en!materia!penal!o!a!la!cooperación!policial);!
- Por!recomendación!del!Banco( Central(Europeo!(sobre!propuestas!relativas!a!los!
Estatutos!del!Sistema!Europeo!de!Bancos!Centrales!y!del!Banco!Central!Europeo)!
- A!petición!del!Tribunal(de(Justicia(de(la(UE!(en!materias!relativas!al!estatuto!del!
Tribunal,! la! creación! de! tribunales! especializados! adjuntos! al! Tribunal! General,!
etc.)!
- A!petición!del!Banco(Europeo(de(Inversiones.!
!
Por!su!parte,!los!ciudadanos!europeos!disponen!de!un!derecho!de!iniciativa!por!el!que!
pueden! invitar! a! la! Comisión! a! presentar! propuestas! legislativas! sobre! un! tema!
específico.! Fue! introducida! por! el!Tratado! de! Lisboa!y! su! objetivo! es! reforzar! la!
dimensión! democrática! de! la! Unión! Europea! (UE).! En! adelante,! los! ciudadanos! van! a!
poder!hacer!oír!sus!voces!a!nivel!europeo!y!asociarse!plenamente!al!proceso!de!toma!
de!decisiones!de!la!UE.!

Con!el!fin!de!garantizar!su!legitimidad!y!su!carácter!europeo,!es!preciso!reunir!varias!
condiciones!para!aplicar!una!iniciativa!ciudadana:!

- debe! reunir,! por! lo! menos,! a!un( millón( de( ciudadanos( europeos,! es! decir,!
ciudadanos!que!posean!la!nacionalidad!de!un!Estado!miembro;!
- los! ciudadanos! firmantes! deben! proceder! de,! por! lo! menos,!un( cuarto( de( los(
Estados( miembros.!El!objetivo!es!garantizar!que!la!iniciativa!refleja!el!interés!de!
la! Unión! y! no! solamente! el! de! un! Estado! miembro! o! de! un! pequeño! grupo! de!
Estados!miembros;!
- también!se!establece!un!número!mínimo!de!ciudadanos!firmantes!procedentes!de!
cada!uno!de!los!Estados!representados.!!
!
Para! toda! iniciativa! ciudadana! se! debe! constituir! un!comité( de( ciudadanos.! Dicho!
comité! estará! compuesto! por! siete! miembros! procedentes! de! siete! Estados! miembros!
distintos!y!de!representantes!que!realizan!una!función!de!enlace!con!las!instituciones!
europeas! a! lo! largo! de! todo! el! procedimiento.! El! papel! del! comité! es! garantizar! la!
organización!y!la!coordinación!de!la!iniciativa!ciudadana.!!

Antes! de! iniciar! la! recogida! de! las! declaraciones! de! apoyo! a! una! iniciativa,! los!
organizadores! deben,! en! primer! lugar,! registrar! la! propuesta! de! iniciativa! ante! la!
Comisión.! La! Comisión! examina! entonces! la!admisibilidad!de! la! iniciativa.! Si! se!
cumplen! las! condiciones! requeridas,! la! Comisión! registra! la! propuesta! de! iniciativa! y!
los!organizadores!pueden!iniciar!la!recogida!de!las!declaraciones!de!apoyo,!para!lo!que!
disponen!de!un!plazo!de!12!meses!a!partir!del!registro!de!la!propuesta!de!iniciativa.!

Una! vez! que! se! han! obtenido! los! certificados! y! cumplido! las! condiciones,! los!
organizadores! pueden! presentar! la! iniciativa! ciudadana! a! la! Comisión.! La! Comisión!
recibe! a! los! organizadores! para! que! éstos! puedan! exponerle! en! detalle! las! cuestiones!

! 64!
 que! plantea! la! iniciativa.! Además,! los! organizadores! tienen! derecho! a! una! audiencia!
pública!organizada!en!el!Parlamento!Europeo.!

La! Comisión! dispone! de! tres! meses! para! examinar! la! iniciativa! ciudadana.! A!
continuación,!elabora!una!comunicación(en(la!que!expone!sus!conclusiones!jurídicas!y!
políticas,!las!razones!por!las!que!pretende!adoptar!o!no!la!acción!y!la!acción!que!en!su!
caso!se!proponga!adoptar.!

Cada!uno!de!los!casos!expuestos!anteriormente!constituye!un!procedimiento!legislativo!
particular,! pues! en! cada! uno! de! ellos! el! derecho! de! iniciativa! corresponde! a! un! actor!
diferente,! si! bien! el! resto! del! procedimiento! es! idéntico! al! procedimiento! legislativo!
ordinario.!

2. Aprobación( previa( del( Parlamento:( El( Parlamento( Europeo( tiene( competencias,(

en( ciertos( ámbitos( legislativos,( para( conceder( su( aprobación( mediante( un(
procedimiento( legislativo( especial( contemplado( en( el( artículo( 289,( apartado( 2,(
del(Tratado(de(Funcionamiento(de(la(Unión(Europea((TFUE).(Este!mecanismo!exige!
que,!una!vez!alcanzada!la!mayoría!necesaria!en!el!Consejo!para!aprobar!la!ley!de!que!se!
trate,! deberá! someterse! su! adopción! definitiva! a! la! aprobación! final! y! global! o! de!
conjunto! del! Parlamento! Europeo.! De! este! modo,! se! atribuye! aquí! al! Parlamento! una!
auténtica!capacidad!de!veto!absoluto,!pues!si!el!proyecto!presentado!por!la!Comisión!y!
aprobado! por! el! Consejo! no! obtiene! la! aprobación! final! por! mayoría! absoluta! de! los!
votos! emitidos! del! Parlamento! no! podrá! adoptarse! definitivamente.! El! Tratado! no!
confiere!al!Parlamento!ningún!papel!oficial!en!las!etapas!anteriores!del!procedimiento!
de! estudio! de! la! propuesta! de! la! Comisión,! aunque! gracias! a! las! disposiciones!
interinstitucionales! su! participación! extraoficial! se! ha! hecho! habitual.! Por! ello,! y!
conforme!con!la!naturaleza!de!veto!que!corresponde!a!su!intervención,!el!Parlamento!
Europeo! no! podrá! introducir! enmienda! ni! modificación! alguna! en! el! acto! que! le! sea!
presentado.! Deberá! aprobarlo! o! rechazarlo! tal! cual! le! ha! sido! transmitido! por! el!
Consejo.! Si! la! aprobación! se! produce,! el! Consejo! podrá! adoptar! el! acto! que! elaboró! y!
cobrará!éste!su!fuerza!de!ley.!De!lo!contrario,!el!acto!no!podrá!ser!adoptado!ni!entrará!
en!vigor.!
(
Conocido! anteriormente! como! procedimiento! de! dictamen! conforme! y! actualmente!
como!procedimiento!de!aprobación,!este!procedimiento!se!introdujo!con!el!Acta!Única!
Europea! de! 1986! en! dos! sectores:! los! acuerdos! internacionales! de! asociación! y! los!
acuerdos! de! adhesión! de! nuevos! Estados! miembros! a! la! Unión! Europea.! El! ámbito! de!
aplicación!de!este!procedimiento!se!ha!ido!ampliando!con!las!sucesivas!modificaciones!
de! los! Tratados.! Como! procedimiento! legislativo,! se! emplea! asimismo! la! adhesión! de!
la!UE! al! Convenio! Europeo! de! Derechos! Humanos! y! los! acuerdos! que! establecen! un!
marco! institucional! específico! organizando! procedimientos! de! cooperación! así! como!
aquellos! acuerdos! con! implicaciones! presupuestarias! importantes! o! que! implican! una!
modificación! de! un! acto! adoptado! según! el! procedimiento! ordinario! o! el! especial!
cuando! requiere! aprobación! del! Parlamento.! Se! requiere! también! la! aprobación! del!
Parlamento! cuando! el! Consejo! adopta! determinados!acuerdos(
internacionales((negociados!por!la!UE,!en!casos!de!grave(violación(de(los(valores(de(

! 65!
 la( UE( por( parte( de( un( Estado( miembro,! para! la!adhesión!de! nuevos! Estados!
miembros!de!la!UE!y!también!para!las!disposiciones!para!retirarse!de!la!UE.!
!
Aunque!los!Tratados!lo!definen!como!un!procedimiento!especial,!si!nos!atenemos!a!la!
definición! exacta! de! procedimiento! legislativo! especial! se! puede! comprobar! que! no!
encaja! con! lo! que! ésta! establece.! El! apartado! 2! del! artículo! 289! hace! referencia! a! la!
participación!de!una!institución!en!un!proceso!legislativo!en!el!que!es!la!otra!institución!
la! que! predomina.! El! hecho! de! que! una! decisión! requiera! la! aprobación! previa! del!
Parlamento! para! poder! salir! adelante! no! refleja! una! simple! participación! del!
Parlamento! Europeo! en! el! procedimiento! legislativo,! sino! que! se! trata! de! una!
codecisión! aunque! no! se! corresponda! con! el! modelo! del! procedimiento! legislativo!
ordinario.! Por! esa! misma! razón,! al! no! encajar! con! el! modelo! tipificado! ni! del!
procedimiento! legislativo! ordinario! ni! del! especial,! se! podría! considerar! que! la!
aprobación!previa!del!Parlamento!constituye!un!procedimiento!legislativo!particular.!!
!
A! continuación! se! desarrollan! más! detalladamente! algunos! de! los! procedimientos!
legislativos!particulares!que!requieren!la!aprobación!previa!del!Parlamento:!!

Celebración( de( acuerdos( internacionales:( Puesto! que! ha! adquirido! personalidad!

jurídica,! la! Unión! Europea! puede! celebrar! acuerdos! internacionales! (art.!218!
del!TFUE).! El! Tratado! de! Lisboa! requiere! la! aprobación! del! Parlamento! Europeo! en!
cualquier!acuerdo!que!se!firme!en!el!ámbito!de!la!Política!Comercial!Común!así!como!
en! todos! los! ámbitos! cuyas! políticas! se! incluirían! en! el! procedimiento! legislativo!
ordinario!en!la!UE.!Excepto!en!el!caso!de!los!acuerdos!de!asociación!y!de!adhesión,!el!
Consejo! decide! por! mayoría! cualificada! los! acuerdos! que! impliquen! el! riesgo! de!
perjudicar! a! la! diversidad! cultural! y! lingüística! de! la!UE,! y! los! acuerdos! en! ámbitos!
donde!se!requiera!unanimidad!para!la!adopción!de!actos!internos.(
Este!procedimiento!comienza!cuando!la!Comisión!o!el!Alto!Representante!de!la!Unión!
para!Asuntos!Exteriores!y!Política!de!Seguridad,!que!en!principio!tienen!el!derecho!de!
iniciativa,! ! presentan! recomendaciones! al! Consejo,! y! éste! define! el! mandato! para! las!
negociaciones!y!designa!al!negociador!de!la!UE!(un!representante!de!la!Comisión!o!el!
Alto! Representante)! para! celebrar! las! negociaciones.! Por! tanto,! y! aunque! sea! la!
Comisión!o!el!Alto!Representante!los!que!dirijan!las!negociaciones,!se!encuentra!bajo!
mandato! del! Consejo.! Se! debe! informar! cumplida! e! inmediatamente! al! Parlamento!
Europeo! en! todas! las! fases! del! procedimiento! (artículo!218,! apartado!10).! De! igual!
modo,!y!durante!todo!el!proceso,!el!Tribunal!de!Justicia!debe!ser!consultado.!Una!vez!
que!se!ha!negociado!con!los!Estados!miembros,!la!decisión!es!tomada!por!el!Consejo!
por! mayoría! cualificada,! salvo! en! los! ámbitos! mencionados! anteriormente.! El! papel!
del! Parlamento! en! este! procedimiento! es! la! aprobación! para! la! mayor! parte! de! los!
acuerdos.!
!
Procedimiento( de( adhesión( (art.( 49( del( TUE):( La!solicitud!de!adhesión!a!la!Unión!
Europea(podrá!presentarla!cualquier!Estado!europeo!que!respete!los!principios!de!la!
Unión.! Esta! solicitud! se! notificará! a! los! Parlamentos! nacionales! y! al! Parlamento!
Europeo,!mientras!que!es!el!Consejo!Europeo!el!encargado!de!acordar!los!criterios!de!
admisibilidad.!El!Estado!solicitante!dirigirá!su!solicitud!al!Consejo,!que!se!pronunciará!
por!unanimidad!después!de!haber!consultado!a!la!Comisión!y!previa!aprobación!del!

! 66!
 Parlamento! Europeo,! el! cual! se! pronunciará! por! mayoría! de! los! miembros! que! lo!
componen.!Se!tendrán!en!cuenta!los!criterios!de!elegibilidad!acordados!por!el!Consejo!
Europeo.! Las! condiciones! de! admisión! y! las! adaptaciones! que! esta! admisión! supone!
en! lo! relativo! a! los! Tratados! sobre! los! que! se! funda! la! Unión! serán! objeto! de! un!
acuerdo! entre! los! Estados! miembros! y! el! Estado! solicitante.! Dicho! acuerdo! se!
someterá!a!la!ratificación!de!todos!los!Estados!contratantes,!de!conformidad!con!sus!
respectivas!normas!constitucionales.(

!
Procedimiento(de(sanción(por(violación(grave(y(persistente(de(los(principios(de(
la( Unión( por( un( Estado( miembro:( El! procedimiento! principal! (art.! 7! del! TUE)!
comienza!con!una!propuesta!de!decisión!por!la!que!se!determina!la!existencia!de!una!
violación! grave! y! persistente,! la! cual! debe! ser! apoyada! por! un! tercio! de! los! Estados!
miembros! o! la! Comisión.! Esta! propuesta! requiere! la! aprobación! del! Parlamento!
Europeo! por! mayoría! de! dos! tercios! de! los! votos! emitidos,! los! cuales! además! deben!
representar! a! la! mayoría! de! los! diputados.! La! decisión! en! la! que! se! constata! la!
existencia!de!una!violación!es!adoptada!por!unanimidad!por!el!Consejo!Europeo,!sin!
participación!del!Estado!miembro!afectado,!previa!invitación!al!Estado!de!que!se!trate!
a! presentar! sus! observaciones! al! respecto.! La! decisión! por! la! que! se! suspenden!
determinados! derechos! del! Estado! miembro! de! que! se! trate! es! adoptada! por! el!
Consejo!por!mayoría!cualificada!sin!la!participación!del!Estado!miembro!afectado.(
!
El!Tratado!de!Niza!completó!este!procedimiento!con!un!sistema!de!precaución!que!se!
activa! con! una! propuesta! de! decisión! por! la! que! se! determina! la! existencia! de! un!
riesgo! inequívoco! de! violación! grave! de! los! principios! de! la! Unión! por! un! Estado!
miembro.!Esta!propuesta!puede!ser!iniciativa!de!la!Comisión,!del!Parlamento!o!de!un!
tercio!de!los!Estados!miembros,!y!requiere!la!aprobación!del!Parlamento!por!mayoría!
de!dos!tercios!de!los!votos!emitidos,!que!representen!a!la!mayoría!de!los!diputados.!
La! decisión! es! adoptada! por! el! Consejo! por! una! mayoría! de! cuatro! quintos! de! sus!
miembros,! previa! audiencia! del! Estado! de! que! se! trate.! El! Consejo! puede! formular!
recomendaciones!al!Estado!miembro!antes!de!tomar!dicha!decisión.!
!
Procedimiento(de(cooperación(reforzada((art.(20(del(TUE(y(apartado(1,(art.(329(
del( TFUE):! La! propuesta! con! la! que! se! inicia! este! procedimiento! es!prerrogativa!
exclusiva!de!la!Comisión.!Por!ello,!los!Estados!miembros!que!se!proponen!establecer!
una!cooperación!reforzada!pueden!dirigir!una!solicitud!a!la!Comisión!a!tal!efecto.!El!
papel!del!Parlamento!Europeo!en!el!este!procedimiento!es!el!de(aprobación,!mientras!
que!la!decisión!es!tomada!por!el!Consejo!por!mayoría!cualificada.!
!
Un!caso!concreto!dentro!de!la!cooperación!reforzada!es!la!cooperación!en!el!ámbito!
de! la! política! exterior! y! de! seguridad! común! (apartado! 2,! art.329! del! TFUE).! Este!
procedimiento! se! inicia! por! medio! de! una! solicitud! al! Consejo! por! los! Estados!
miembros!interesados.!La!propuesta!es!transmitida!al!Alto!Representante!de!la!Unión!
para! Asuntos! Exteriores! y! Política! de! Seguridad,! que! emite! un! dictamen.! En! dicho!
procedimiento! el! Consejo! actúa! por! unanimidad.! Existe! un! procedimiento! similar!
para! iniciar! una! cooperación! estructurada! en! el! ámbito! de! la! política! de! defensa!
introducido!por!el!Tratado!de!Lisboa.!

! 67!
 !
3. Procedimiento( en( el( ámbito( del( Banco( Central( Europeo:! El! BCE! participa! en! el!
proceso! legislativo! expresando! su! posición! respecto! a! los! proyectos! legislativos! de! la!
UE.!En!casos!específicos!puede!proponer!legislación!o!actuar!como!legislador!de!la!UE.!!
Por! ejemplo,! el! Consejo! por! unanimidad,! ! podrá! modificar! los! estatutos! del! Banco! a!
petición! del! Banco! Europeo! de! Inversiones! y! previa! consulta! al! Parlamento! y! a! la!
Comisión! o! a! propuesta! de! la! Comisión,! previa! consulta! al! Parlamento! y! al! Banco!
Europeo!de!Inversiones.!Sin!embargo,!en!los!ámbitos!que!influyan!en!sus!atribuciones,!
el!BCE!será!consultado!sobre!todo!proyecto!de!acto!legislativo!de!la!UE!o!proyecto!de!
normativa!a!escala!nacional!y!además,!podrá!emitir!dictámenes!en!estos!ámbitos.!!
!
4. Procedimiento(de(ampliación(de(la(Unión(Monetaria:!Una!vez!cada!dos!años!como!
mínimo,! o! a! petición! de! cualquier! Estado! miembro! acogido! a! una! excepción,! la!
Comisión! y! el! Banco! Central! Europeo! presentarán! informes! al! Consejo! acerca! de! los!
avances! que! hayan! realizado! los! Estados! miembros! acogidos! a! una! excepción! en! el!
cumplimiento!de!sus!obligaciones!en!relación!con!la!realización!de!la!unión!económica!
y!monetaria!(art.!140!del!TFUE).!!
Tras! consultar! al! Parlamento! Europeo! y! una! vez! debatida! la! cuestión! en! el! Consejo!
Europeo,! el! Consejo,! a! propuesta! de! la! Comisión,! decidirá! qué! Estados! miembros!
acogidos!a!una!excepción!reúnen!las!condiciones!necesarias!con!arreglo!a!los!criterios!
expuestos,! y! suprimirá! las! excepciones! de! los! Estados! miembros! de! que! se! trate.! El!
Consejo!se!pronunciará!tras!recibir!una!recomendación!de!una!mayoría!cualificada!de!
sus!miembros!que!represente!a!los!Estados!miembros!cuya!moneda!es!el!euro.!Dichos!
miembros! se! pronunciarán! en! un! plazo! de! seis! meses! a! partir! de! la! recepción! por! el!
Consejo! de! la! propuesta! de! la! Comisión! por! mayoría! cualificada.! Si,! con! arreglo! al!
procedimiento! establecido,! se! decide! poner! fin! a! una! excepción,! el! Consejo,! por!
unanimidad!de!los!Estados!miembros!cuya!moneda!es!el!euro!y!del!Estado!miembro!de!
que! se! trate,! a! propuesta! de! la! Comisión! y! previa! consulta! al! Banco! Central! Europeo,!
fijará! irrevocablemente! el! tipo! al! que! el! euro! sustituirá! a! la! moneda! del! Estado!
miembro! de! que! se! trate,! así! como! las! restantes! medidas! necesarias! para! la!
introducción! del! euro! como! moneda! única! en! el! Estado! miembro! de! que! se! trate.! En!
este! procedimiento,! el! Parlamento! vota! conjuntamente! las! recomendaciones!
formuladas,!sin!que!se!pueda!presentar!ninguna!enmienda.!
!
5. Procedimiento( de( codificación:!Se!entiende!por!codificación!oficial!el!procedimiento!
encaminado! a! derogar! los! actos! legislativos! que! son! objeto! de! la! codificación! y!
sustituirlos! por! un! solo! acto.! La! versión! consolidada! del! acto! incluye! todas! las!
modificaciones! introducidas! desde! su! entrada! en! vigor,! pero! no! implica! ninguna!
modificación!material!de!dichos!actos.!La!codificación!permite!que!la!legislación!de!la!
Unión!Europea,!sometida!a!frecuentes!modificaciones,!se!haga!más!legible.!La!comisión!
del! Parlamento! competente! para! asuntos! jurídicos! examina! la! propuesta! de!
codificación! de! la! Comisión;! si! no! existe! ninguna! modificación! de! fondo,! se! aplica! el!
procedimiento!simplificado!para!la!adopción!de!informes!previsto!en!el!artículo!46!del!
Reglamento.! El! Parlamento! toma! una! decisión! mediante! una! votación! única,! sin!
enmiendas!ni!debate.!

! 68!
 !
6. Procedimiento(de(actos(delegados:( Un!acto!legislativo!podrá!delegar!en!la!Comisión!
los! poderes! para! adoptar! actos! no! legislativos! de! alcance! general! que! completen! o!
modifiquen! determinados! elementos! no! esenciales! del! acto! legislativo.! Los! actos!
legislativos! delimitarán! de! forma! expresa! los! objetivos,! el! contenido,! el! alcance! y! la!
duración!de!la!delegación!de!poderes.!La!regulación!de!los!elementos!esenciales!de!un!
ámbito!estará!reservada!al!acto!legislativo!y,!por!lo!tanto,!no!podrá!ser!objeto!de!una!
delegación!de!poderes.!Los!actos!legislativos!fijarán!de!forma!expresa!las!condiciones!a!
las!que!estará!sujeta!la!delegación.!Cuando!un!acto!legislativo!delegue!en!la!Comisión!la!
competencia! de! completar! o! modificar! determinados! elementos! no! esenciales! del!
mismo,!la!comisión!competente!examinará!cualquier!proyecto!de!acto!delegado!que!se!
transmita! al! Parlamento! para! su! control! y! podrá! presentar! al! Parlamento,! mediante!
una! propuesta! de! resolución,! cualquier! propuesta! pertinente! de! acuerdo! con! las!
disposiciones!del!acto!legislativo.!
!
7. Procedimiento( de( modificación( de( los( Tratados:( Este! procedimiento,! que! queda!
recogido!en!el!artículo!48!del!TUE,!comienza!a!propuesta!de!cualquier!Estado!miembro,!
el! Parlamento! o! la! Comisión.! El! papel! de! la! Comisión! en! el! mismo! es! la! consulta! y!
participación! en! la! Conferencia! Intergubernamental.! Por! su! parte,! el! papel! del!
Parlamento! en! este! procedimiento! es! su!consulta! antes! de! la! convocatoria! de!
conferencia! intergubernamental.! En! cuanto! al! Consejo!de!Gobierno!del! Banco!
Central!Europeo,! este! sirve! de!consulta! en! el! caso! de! cambios! institucionales! en! el!
ámbito! monetario.! La! decisión! es! tomada! de( común! acuerdo! por! los! Gobiernos! sobre!
las! modificaciones! de! los! Tratados,! que! se! someten! después! a! la! ratificación! de! todos!
los! Estados! miembros! de! acuerdo! con! sus! normas! constitucionales.! Antes! de! ello! se!
requiere!una!decisión!del!Consejo!Europeo!por!mayoría!simple!sobre!la!posibilidad!de!
convocar!una!Convención,!tras!la!aprobación!del!Parlamento.!
!
8. Procedimiento( de( activación( de( “cláusulas( pasarela”:! En! este! procedimiento! es! el!
Consejo! Europeo! el! que( activa! y! decide,! por! unanimidad,! sobre! la! aplicación! de! la!
«cláusula!pasarela»!general!y!la!pasarela!específica!para!el!marco!financiero!plurianual.!
En!el!caso!de!la!cláusula!general,!todos!los!Parlamentos!nacionales!tienen!derecho!de!
veto.!Por!su!parte,!el!Consejo!puede!decidir!la!activación!de!otras!cláusulas!puente!por!
unanimidad!o!por!mayoría!cualificada,!en!función!de!la!disposición!del!Tratado!que!sea!
pertinente.(
!
También! se! prevén! procedimientos! legislativos! particulares! para! la! salida! de! Estados!
de! la! UE,! la! aprobación! del! Estatuto! de! los! diputados! del! Parlamento! Europeo,! la!
regulación!de!la!figura!del!Defensor!del!Pueblo,!la!política!social!europea…!
!

(
(

! 69!
(
(
CORRECCIÓN.TRABAJO.TEMA.12..
Procedimiento,de,decisión,!,proceso,por,el,cual,las,instituciones,de,la,UE,elaboran,normas.,,
,
Las, cláusulas, pasarelas, son, la, posibilidad, de, reconducir, un, proceso, de, decisión, especial, a,
uno,ordinario.,,
,
El, procedimiento, ordinario, viene, mencionado, por, primera, vez, en, el, artículo, 289., Existe, el,
principio, de, subsariedad, para, los, parlamentos, nacionales,, que, da, dos, posibilidades:, el,
proyecto, comunitario, invade, competencias, nacionales, o, la, normativa, comunitaria, no, va, a,
ser,más,eficaz,que,lo,que,puedan,hacer,los,estados,por,su,cuenta.,Cuando,se,entra,en,la,fase,
de,debate,,los,que,hablan,son,el,Parlamento,,el,Consejo,y,la,Comisión,,ya,que,no,se,debate,al,
margen, de, la, Comisión., Hay, un, triálogo., Hay, un, diálogo, en, términos, formales, del,
Parlamento,y,el,Consejo,,pero,también,con,la,Comisión.,Finalmente,,deciden,el,Parlamento,y,
el,Consejo,,que,están,en,situación,de,igualdad,,ninguno,puede,imponerse,a,otro.,Esto,tiene,la,
importancia, de, que, sea, el, procedimiento, ordinario., Es, un, cambio, cualitativo, porque, se, ha,
pasado,de,que,las,decisiones,ordinarias,las,tomara,el,Consejo,por,unanimidad,a,que,ahora,
codecidan,la,institución,que,representa,a,los,estados,miembros,junto,con,la,que,representa,a,
los, ciudadanos, de, la, Unión., Hoy, la, forma, normal, de, adoptar, decisiones, es, una, forma, muy,
democrática.,Lo,que,ahora,es,lo,ordinario,antes,no,era,lo,más,habitual.,Por,tanto,,lo,que,no,
sea, esta, va, a, tener, un, carácter, excepcional., Por, este, procedimiento, solo, podemos, aprobar,
reglamentos,,directivas,y,decisiones,,que,es,la,gran,mayoría,de,la,normativa,comunitaria.,,
,
El, procedimiento, especial, aparece, recogido, en, el, artículo, 289, del, TFUE., Se, aprueban,
reglamentos,,directivas,y,decisiones,de,carácter,legislativo.,La,propuesta,es,la,misma,,por,lo,
que, también, deriva, de, la, Comisión., Hasta, el, párrafo, 4, de, este, artículo,, no, introduce, una,
excepción,sobre,a,quién,corresponde,la,iniciativa.,Igualmente,,la,Comisión,podrá,modificar,y,
retirar, la, propuesta, cuando, quiera., En, realidad,, la, diferencia, entre, ordinario, y, especial, se,
encuentra, en, la, fase, de, debate., Siguen, debatiendo, los, tres,, pero, de, forma, diferente., Es, un,
debate,asimétrico.,La,adopción,final,corresponderá,al,Consejo,o,al,Parlamento,,pero,nunca,a,
ambos.,,
,
El, procedimiento, presupuestario, es, especial, según, los, tratados,, pero, tiene, tantas,
peculiaridades,que,lo,hace,específico.,Hay,dos,ámbitos,presupuestarios:,anual,y,plurianual.,
El,artículo,312,habla,del,presupuesto,plurianual,y,el,314,del,anual.,El,plurianual,es,especial,,
con,primacía,del,Consejo.,Pero,,como,debe,tener,la,aprobación,previa,del,Parlamento,,es,un,
procedimiento,específico.,Estamos,ante,un,procedimiento,especial,que,es,específico.,El,314,,
también,dice,que,el,anual,es,especial.,Hay,una,variante,de,iniciativa.,La,Comisión,elabora,un,
anteproyecto,que,si,el,Consejo,lo,aprueba,,lo,hace,suyo.,No,hay,una,verdadera,iniciativa,de,
la, Comisión., Luego, el, Consejo, la, reenvía, al, Parlamento., También, tiene, una, variante, de,
calendario., Termina, el, 31, de, diciembre., Esto, lo, aleja, del, procedimiento, especial., Además,,
este, último, no, es, ni, un, reglamento,, ni, una, directiva, ni, una, decisión., Es, algo, así, como, una,
decisión,sui,generis.,Tanto,el,presupuesto,plurianual,como,el,anual,son,especial,específicos.,,

! 70!
Hay, dos, tipos, de, específicos., Aquellos, que, el, desencadenante, no, es, la, Comisión, y, aquellos,
donde,el,tipo,de,acto,jurídico,a,aprobar,no,está,tipificado.,,
,
En, los, acuerdos, internacionales, se, rompe, la, estructura, de, iniciativa,, debate, y, toma, de,
decisión.,Primero,hay,que,determinar,si,se,va,a,negociar,o,no.,Esto,lo,decide,el,Consejo,,con,
recomendaciones, de, la, Comisión, o, del, Alto, Representante…, Siempre, negocia, la, Comisión,
bajo, autorización, del, Consejo., No, hay, debate,, ya, que, no, se, puede, debatir, el, contenido, del,
acuerdo.,El,Consejo,autorizará,o,no,la,firma,del,Tratado,y,el,Parlamento,autorizará,o,no,la,
ratificación,del,Tratado.,
También, ingreso, o, salida, de, Estados,, estatuto, de, los, diputados,, derecho, de, petición, e,
investigación…,,

(
(
(
(
(
(
(
(
(
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(
(
! 71!
Lección'13:!El#Ordenamiento#Jurídico#
Comunitario!
1. El(Derecho(Comunitario(
!
Es!la!parte!jurídica!de!la!asignatura.!El!Derecho!Comunitario!es,!por!la!propia!naturaleza!
del! surgimiento! de! las! Comunidades! Europeas,! un! Derecho! inicialmente! internacional!
porque! trata! de! los! Tratados.! Una! vez! que! esos! Tratados! han! entrado! en! vigor,! dejan!
aparcada! su! naturaleza! internacional! para! convertirse! en! el! Derecho! de! la! Unión.! Es! un!
Derecho! que,! al! igual! que! en! los! Estados! de! Derecho,! tiene! dos! grandes! grupos.! En! los!
Estados!tenemos!la!Constitución!y!las!normas!que!desarrollan!la!constitución.!En!el!ámbito!
comunitario!tenemos!lo!mismo:!!
• Una! parte! que! son! los! Tratados! y! componen! el! Derecho! constitutivo! (normas! que!
nacen!en!el!derecho!internacional!y!hoy!son!las!normas!constitutivas!de!la!UE)!–!sería!
algo!así!como!la!‘’Constitución)!–!y!en!algunas!partes!se!denomina!derecho!primario,!
constitutivo! u! originario! ya! que! es! el! origen! de! todas! las! competencias,!
funcionamientos…!Hubo!un!momento!en!que!se!quiso!aprobar!una!Constitución,!pero!
se!rechazó.!Eso!nos!impide!hoy!hablar!de!una!constitución!propiamente!dicha!por!lo!
que! tenemos! que! referirnos! a! normas! constitutivas! formadas! por! un! conjunto! de!
textos! que! de! manera! coordinada.! Son! una! colección! de! textos! de! carácter! primario.!
Básicamente! hoy! tenemos! que! hablar! de! los! Tratados! que! surgen! a! partir! de!
Maastricht,!éste!incluido.!Desde!el!año!2010!hay!cuatro!Tratados!básicos!(Maastricht,!
Niza,! Ámsterdam! y! Lisboa)! Todo! esto! está! desarrollado! hoy! a! través! del! Tratado! de!
Funcionamiento,!que!ordenan!estos!cuatro!Tratados.!De!este!marco!de!referencia!sale!
todo!lo!que!es!el!funcionamiento!de!la!Unión.!!
• La! otra! parte! es! el! Derecho! derivado,! que! describe! cómo! se! gestionan! sus!
competencias,! es! decir,! las! herramientas! jurídicas! con! las! que! se! trabaja.!
Procedimientos! a! través! de! los! cuales! las! instituciones! establecen! los! derechos! y! las!
obligaciones! de! los! ciudadanos! en! un! determinado! ámbito.! Cuando! una! norma! es!
aprobada!por!el!Parlamento,!la!llamamos!Ley.!Cualquier!otra!norma!que!no!llamemos!
Ley! no! ha! sido! aprobada! por! el! Parlamento.! Hay! distintas! denominaciones! y! esto!
ocurre! también! en! el! ámbito! de! la! Unión! Europea.! Los! Tratados! mencionan! qué!
herramientas!jurídicas!tienen!las!instituciones!a!su!disposición!para!poder!desarrollar!
las! competencias! que! tienen! atribuidas.! La! validez! de! esas! normas! deriva! de! los!
Tratados!(Derecho!derivado).!!
!
2. Derecho(Derivado(
(
Hoy! el! panorama! es! más! simple! que! hasta! hace! unos! años.! El! artículo! 288! del! TFUE! que!
para!cumplir!con!sus!objetivos!y!desarrollar!las!políticas!de!la!UE,!las!instituciones!podrán!
aprobar! reglamentos,! directivas! y! decisiones.! Estas! tres! son! las! únicas! que! tienen! rango!
legal,! es! decir,! que! producen! efectos! jurídicos.! Este! artículo! menciona! también!
recomendaciones! y! dictámenes,! pero! no! tienen! valor! jurídico.! Estas! cinco! es! también! lo!
que! algunos! manuales! llaman! Derecho! derivado! típico,! ya! que! está! tipificado! en! el! texto.!

! 73!
Además!de!estas!normas!hay!normas!atípicas!que!no!aparecen!mencionadas.!El!Tratado!de!
Lisboa!ha!complicado!esto.!Dice!que!cada!una!de!estas!tres!herramientas!se!desdobla!en!
otras! tres:! de! base,! de! delegación! o! de! ejecución.! Como! característica! general! estas! tres!
herramientas! no! tienen! entre! sí! ningún! tipo! de! jerarquía,! es! decir,! ! no! vale! más! un!
reglamento!que!una!directiva…!Pero!dentro!ellas!sí!hay!una!relación!de!jerarquía:!de!base!
>!de!delegación!>!de!desarrollo.!!
!
1. Reglamentos.!El!artículo!288!lo!define!sobre!la!base!de!tres!rasgos!característicos.!Es!
una! norma! de! alcance! general,! obligatorio! en! todos! sus! elementos! y! directamente!
aplicables.!!
a. Alcance(general.!Quiere!decir!que!cuando!se!aprueba!un!reglamento,!esta!norma!
va!dirigida!a!todos!los!posibles!destinatarios.!Los!posibles!destinatarios!son!todos!
los!Estados!miembros,!más!todas!las!instituciones!de!los!estados!miembros,!sus!
ciudadanos! pero! también! todas! las! instituciones! comunitarias.! No! hay! personas!
ni!instituciones!que!puedan!alegar!que!están!fuera!de!ese!alcance.!
b. Obligatorio( en( todos( sus( elementos.! En! derecho! internacional,! los! tratados!
permiten! excepciones! en! su! aplicación.! En! caso! del! reglamento,! no! hay!
excepciones! en! el! contenido! de! la! norma.! Todas! las! normas! tienen! la! misma!
estructura:! justificación,! parte! dispositiva,! disposiciones! (llevan! su! propia!
numeración;! son! adicionales,! transitorias! o! finales).! La! obligatoriedad! en! todos!
sus! elementos! incluye! desde! la! exposición! de! motivos! hasta! las! disposiciones!
finales.!!
c. Directamente( aplicable.! El! hecho! de! que! los! reglamentos! sean! normas!
directamente! aplicables! es! lo! que! llena! de! contenido! jurídico! el! concepto! de!
supranacionalidad.! A! partir! del! momento! en! que! se! ha! completado! el!
procedimiento!de!redacción!de!la!norma,!automáticamente!generará!derechos!y!
obligaciones!en!los!destinatarios!sin!necesidad!de!ningún!otro!trámite!adicional!
por!parte!de!los!estados.!Las!normas!jurídicas!de!la!UE!se!publican!en!su!propio!
Boletín.! En! el! ámbito! de! la! UE! esto! se! denomina! Diario! Oficial! de! la! Unión!
Europea! (DOUE).! Antes! de! 2011! era! el! Diario! Oficial! de! las! Comunidades!
Europeas! (DOCE).! Con! su! publicación! en! el! DOUE! es! suficiente! para! que! tengan!
validez! y! produzcan! efectos! jurídicos.! Cada! norma! establece! la! fecha! entre! la!
publicación!y!el!comienzo!de!la!validez!de!la!norma.!Si!no!establece!una!fecha,!son!
20!días!naturales.!!
Estas! características! se! aplican! a! todos! los! niveles! de! reglamento! ya! sea! de! base,! de!
delegación!o!de!ejecución.!!
!
• Directivas.!Sus!características!son!muy!distintas!a!los!reglamentos.!Una!directiva!va!
siempre!dirigida!solo!a!Estados.!Puede!ir!dirigida!a!todos!los!Estados,!a!una!parte!o!a!
uno!solo.!En!cuanto!a!su!contenido!también!presenta!características!distintas.!Es!una!
norma! donde! el! legislador! establece! solamente! un! objetivo! que! debe! ser! alcanzado.!
Normalmente!también!se!establece!un!plazo!de!tiempo.!A!partir!de!ahí!deja!libertad!
absoluta! a! los! destinarios! para! que! cumplan! ese! objetivo! dentro! del! plazo!
correspondiente.! Esto! es! lo! que! dice! el! artículo! 288.! Ha! sufrido! una! transformación!
debido!a!la!costumbre,!que!ha!llevado!a!que!las!directivas!sean!distintas!en!el!sentido!
de!que!cada!vez!la!UE!elabora!directivas!más!amplias,!en!las!que!ya!no!solamente!se!
fijan!el!objetivo!y!el!plazo,!sino!que!se!determinan!pautas!y!procedimientos.!Por!esta!

! 74!
 razón,! se! viene! hablando! desde! hace! unos! años! no! tanto! de! que! los! Estados! lo!
desarrollen! como! quieran,! sino! que! los! Estados! se! limitan! a! coger! la! directiva! y!
colocarla! en! su! reglamento! interno! (transposición! directiva).! Actualmente! hay! poco!
margen!a!la!posibilidad!de!variación.!La!consecuencia!es!que!la!directiva!en!sí!nunca!
afecta!a!los!ciudadanos!de!la!UE,!porque!no!hay!una!legislación!interna!que!les!genere!
derechos!y!obligaciones.!Lo!que!nos!afecta!es!la!copia!de!ese!texto.!Las!directivas!para!
su!entrada!en!vigor!no!necesitan!obviamente!la!publicación!excepto!en!el!caso!!de!que!
la! directiva! va! dirigida! a! todos! los! estados.! Se! hace! para! evitar! la! comunicación!
diplomática!con!cada!Estado.!Hay!comunicación!en!serie!L!y!comunicación!en!serie!C.!
En!la!serie!L!se!publican!los!reglamentos!y!las!directivas!que!van!dirigidas!a!todos!los!
Estados.!!
!
• Decisiones.! Una! decisión! es! prácticamente! igual! que! un! reglamento! excepto! en! los!
destinatarios.! Es! decir,! es! obligatoria! en! todos! sus! elementos! y! directamente!
aplicable.!Una!decisión!es!una!norma!que!en!cierto!sentido!se!parece!a!una!directiva!
en! cuanto! a! los! destinatarios.! Puede! estar! personificada! e! ir! dirigida! a! alguien! en!
concreto,! Estado,! institución...! También! puede! tener! un! destinatario! desconocido,! es!
decir,! sin! indicación! de! destinatario! en! cuyo! caso! se! entiende! que! es! de! alcance!
general.! Cuando! la! decisión! no! tiene! destinatario! conocido! también! se! publica! en! el!
DUOE.!En!los!demás!casos,!cuando!los!destinatarios!son!Estados!se!les!comunica!por!
conducto! diplomático.! Si! no! son! estados,! se! comunican! por! correo! ordinario!
certificado.!La!entrada!en!vigor!de!estas!normas!depende!de!a!quién!vaya!destinado.!
En!los!casos!de!conducto!diplomático!o!correo!certificado!entra!en!vigor!con!el!acuse!
de!recibo.!!
!
Estas! son! las! normas! típicas.! Es! decir,! aquellas! que! los! Tratados! recogen! expresamente!
por!escrito!y!que!tienen!valor!jurídico.!Las!recomendaciones!y!dictámenes!no!tienen!valor!
jurídico.!Las!recomendaciones!son!una!invitación!a!actuar.!Los!dictámenes!son!un!análisis!
sobre!el!estado!de!una!determinada!cuestión.!Normalmente!incluyen!una!recomendación,!
pero!no!necesariamente.!!
!
También! hay! normas! no! tipificadas! y! normas! complementarias.! Atípico! quiere! decir! que!
no! está! en! los! Tratados! previsto! que! se! aplique! una! norma,! pero! sí! que! los! poderes!
públicos! regulen! un! determinado! sector.! Se! utilizan! cuando! no! se! sabe! qué! herramienta!
utilizar.!La!única!norma!atípica!se!llama!decisión!(no!es!la!del!artículo!288).!La!norma!es!
norma! jurídica,! de! obligado! cumplimiento,! con! valor! similar! a! un! reglamento.! Sirve! para!
regular!aquellos!aspectos!en!los!que!no!está!prevista!una!norma!pero!sí!se!sabe!que!hay!
que! actuar.! También! existe! el! derecho! derivado! complementario.! Es! un! derecho! que! no!
está! previsto! en! los! Tratados,! pero! sí! está! previsto! que! los! Estados! miembros! pueden!
completar!con!sus!propias!acciones!aspectos!que!puedan!ayudar!a!conseguir!los!objetivos.!
Esto! lo! hacen! a! través! de! decisiones! que! permitan! establecer! marcos! complementarios!
que!ayuden!a!alcanzar!los!objetivos!de!Unión.!Caso!del!Tratado!de!Schelgen.!También!las!
cuestiones! sobre! la! Banca.! Hoy! solo! hay! una:! Acuerdo! de! decisión! adoptado! por! los!
representantes!de!los!gobiernos!!de!los!Estados!miembros!reunidos!en!el!seno!del!Consejo.!
Es!también!similar!a!un!reglamento,!pero!es!un!acuerdo!adoptado!por!los!representantes.!!
!
!

! 75!
3.(Principios(de(aplicación(
(
La!aplicación!de!las!normas!en!el!sentido!de!quien!vela!por!su!cumplimiento!corresponde!
al!conjunto!de!las!administraciones!publicas!entendiendo!como!tales!las!administraciones!
comunitarias! y! las! de! los! gobiernos! de! los! estados! miembros.! ! Esto! implica! que! no! son!
normas!lejanas!sino!que!su!ejecución!corresponde!a!el!conjunto!de!los!poderes!públicos.!!
Esto! es! así! porque! el! ordenamiento! comunitario! es! un! conjunto! de! normas! cuyo! ultimo!
destinatario! son! los! ciudadanos! europeos.! ! Los! ciudadanos! como! personas! físicas,!
empresas!y!el!conjunto!de!las!instituciones.!!
!
Es!un!ordenamiento!que!genera!derechos!y!obligaciones!directamente!a!los!destinatarios!
desde! el! momento! en! el! que! entra! en! vigor.! ! Además,! es! un! ordenamiento! que! tiene! la!
peculiaridad! de! que! no! se! inserta! dentro! del! ordenamiento! interno! de! los! estados.! ! A!
diferencia! de! lo! que! ocurre! con! el! derecho! internacional,! que! ese! si! forma! parte! de! los!
estados,!el!derecho!comunitario!no!forma!parte!del!ordenamiento!jurídico!de!los!Estados.!!
Constituye!un!ordenamiento,!!que!aplicándose!sobre!el!mismo!destinatario,!constituye!un!
ordenamiento!paralelo.!!Funciona!así!porque!lo!que!hay!que!gestionar!con!esas!normas!es!
lo! mismo! que! había! antes,! son! competencias! que! han! pasado! de! ser! reguladas! por! los!
Estados!a!ser!competencia!de!la!comunidad.!!Por!lo!tanto,!hablamos!de!un!ordenamiento!
paralelo,!que!es!lo!que!lleva!a!que!haya!dos!ordenamientos!como!mínimo:!el!nacional!y!el!
comunitario,!en!el!caso!español!también!están!las!normas!autonómicas.!!Sin!embargo,!es!
frecuente! que! en! los! Estados! haya! una! colisión! de! normas,! es! decir,! que! una! misma!
materia!sea!tratada!por!dos!o!más!normas!distintas,!de!forma!que!surge!el!dilema!de!que!
norma!aplicar.!!Esto!se!debe!a!que!las!normas!jurídicas!en!general!no!suelen!ser!normas!
puras,!sino!que!la!regulación!de!un!aspecto!esta!reflejada!en!distintas!normas.!!!
!
Ante!la!colisión!de!normas,!es!imprescindible!determinar!que!norma!seguir.!!En!el!ámbito!
europeo,!esto!se!resuelve!a!través!de!la!relación!de!jerarquía!o!temporalidad!de!las!leyes.!
Es!decir,!la!norma!con!menor!rango!se!deroga!y!se!aplica!la!que!tenga!mayor!rango.!Pero!
¿qué!ocurre!si!las!dos!normas!tienen!el!mismo!rango,!si!las!dos!normas!son!leyes?!En!este!
caso!se!aplicaría!la!ley!posterior,!la!más!nueva,!y!la!anterior!sería!eliminada.!!Por!lo!tanto,!
como! conclusión:! la! ley! superior! deroga! la! ley! inferior! y! la! ley! posterior! deroga! la! ley!
anterior.!!!
!
4.( Las( relaciones( entre( el( Derecho( de( la( Unión( y( el( ordenamiento( interno( de( los(
Estados(miembros(
(
La! colisión! de! normas! también! puede! ocurrir! entre! normas! comunitarias! y! normas!
internas,!sobre!todo!hablando!de!normas!que!van!en!paralelo,!donde!el!procedimiento!de!
elaboración! de! normas! es! diferente! y! donde! de! alguna! forma! pueden! producirse! estos!
solapamientos! u! objetos! regulados! por! normas! diferentes..! ! Las! materias! tampoco! son!
puras,!al!igual!que!las!normas.!!Entonces,!¿Qué!ocurre!cuando!un!mismo!tema!es!regulado!
por! una! norma! interna! y! otra! comunitaria?! Este! problema! no! se! había! planteado! en! los!
Tratados.! ! A! principios! de! los! años! 60! (1964)! se! planteó! por! primera! vez! este! dilema,! y!!
esto!dio!lugar!a!una!sentencia!del!Tribunal!de!Justicia!conocida!como!Costa!vs.!ENEL.!En!
este!sentido,!el!Tribunal!de!Justicia!de!las!Comunidades!Europeas!estableció!el!principio(

! 76!
de( la( primacía( del( derecho( comunitario,! que! implica! que! las! normas! comunitarias!
priman!sobre!las!normas!internas.!!
!
Cuando!hablamos!de!primacía!nos!referimos!a!una!cosa!distinta!al!concepto!de!jerarquía!
normativa,!el!concepto!de!primacía!establecido!por!el!Tribunal!de!Justicia!para!las!normas!
comunitarias! significa! que! cuando! se! da! una! colisión! entre! normas! se! aplica! primero! la!
norma! comunitaria,! si! esta! no! resuelve! el! caso! es! entonces! cuando! se! aplica! la! norma!
interna.!!Es!decir,!el!principio!de!primacía!nunca!deroga!las!normas,!esta!s!es!la!diferencia!
entre! primacía! y! jerarquía.! ! Hoy! de! forma! indirecta,! aparece! recogido! en! los! tratados!
constitutivos.!!Este!principio!es!además!universal!y!absoluto,!es!decir,!se!aplica!respecto!de!
todas! las! normas! de! derecho! comunitario! con! respecto! a! cualquier! norma! de! derecho!
interno.!!La!norma!comunitaria!de!rango!más!inferior!va!a!primar!sobre!la!norma!interna!
de!mayor!rango.!!De!hecho,!con!respecto!a!la!constitución,!solo!caben!dos!cosas:!anular!por!
el! procedimiento! correspondiente! la! norma! comunitaria! o! modificar! la! constitución! del!
Estado.! ! En! el! caso! de! España! ha! habido! dos! modificaciones:! el! artículo! 135! (pago! de! la!
deuda)! y! posibilidad! de! que! los! inmigrantes! tengan! sufragio! pasivo! además! de! activo!
(art.13.2)!(Tratado!de!Maastricht)!!
!
Existe!un!segundo!principio!de!aplicación!que!es!el!efecto(directo(de(la(aplicación(de(las(
normas( comunitarias.! ! En! general,! se! aplican! directamente! y! basta! con! su! publicación,!
pero!hemos!visto!cómo!las!directivas!no!producían!ese!efecto.!!Se!dirigen!a!los!Estados!y!
estos!tienen!que!desarrollarlas.!!El!Tribunal!de!Justicia!reconoció!la!posibilidad!de!que!!de!
los! Tratados! o! las! Directivas! se! pudiera! desprender! un! cierto! “efecto! directo”,! y! con! esa!
denominación!lo!distingue!de!la!“aplicación!directa”.!!En!determinadas!circunstancias,!de!
las! directivas! y! los! tratados,! se! da! un! efecto! directo.! ! Para! ello! deben! darse! una! serie! de!
circunstancias,! que! es! lo! que! se! denomina! “doctrina! del! acto! claro”.! Los! Estados! deben!
tener! poco! margen! de! actuación.! ! En! este! caso! y! siempre! y! cuando! a! su! vez! los! poderes!
públicos!correspondientes!no!hayan!hecho!el!desarrollo!correspondiente!de!ese!precepto!
cabe!que!!se!desprenda!un!efecto!directo!de!esos!Tratados!o!directivas!en!el!sentido!de!que!
se! perciba! que! se! han! generado! unos! derechos.! ! Para! que! esto! termine! de! cuajar,! aquel!
ciudadano! que! ha! visto! decepcionado! sus! expectativas! de! derecho,! ! para! que! pueda! ser!
recompensado! debe! iniciar! un! procedimiento! judicial! y! que! el! Tribunal! le! reconozca! ese!
derecho.! ! Esto! es! similar! al! derecho! de! amparo,! contemplado! en! nuestro! ordenamiento.!!
Este!contempla!que!un!ciudadano!que!considera!que!sus!derechos!han!sido!violados!por!
alguna! institución! pública! puede! recurrir! al! Tribunal.! ! Esto! es! muy! similar! en! el! sentido!
comunitario:!si!el!tribunal!se!lo!reconoce,!de!esa!directiva!o!tratado!se!desprenderá!para!él!
y!solo!para!el!un!efecto!directo.!
!
Es!relativamente!frecuente!que!se!produzcan!este!tipo!de!circunstancias.!!Dos!ejemplos!de!
ello:!
2! el! art! 12! del! Tratado! de! Roma! establecía! que! los! Estados! miembros! no! podían!
incrementar! sus! derechos! arancelarios! a! partir! de! cierta! fecha.! Pero! en! Holanda,! un!
operador!de!exportaciones!e!importaciones!se!encuentra!con!que!había!subido!un!arancel!
ya!que!no!había!una!norma!correspondiente!que!lo!impidiera.!Este!operador!recurre!ante!
el!Tribunal!de!Justicia.!El!Tribunal!dictó!que!el!artículo!12!no!daba!lugar!a!dudas.!Solo!para!
ellos! se! desprendió! una! sentencia! directa.! /! En! 1981! (u! 82)! se! puso! en! marcha! el! IVA! a!

! 77!
través!de!distintas!directivas.!La!sexta!directiva!establecía!una!fecha!límite,!pero!Alemania!
no!la!respetó.!Ocurrió!lo!mismo!que!en!el!caso!anterior.!
!
Vamos!a!ver!cómo!se!hace!ese!desarrollo!por!parte!de!los!poderes!públicos!de!los!estados.!!
En! este! caso,! de! normas! de! aplicación! directa! como! el! reglamento! o! las! decisiones! los!
Estados! no! tienen! absolutamente! nada! que! hacer.! ! Pero! en! el! caso! de! las! directivas! los!
estados! tienen! competencias! para! hacer! su! propio! desarrollo! ¿Cómo! se! hace! ese!
desarrollo?! ¿Quién! lo! hace?! ! Existe! una! figura! llamada! “reserva, de, ley”! este! concepto! se!
refiere!a!cuando!en!la!constitución!pone!explícitamente!que!algo!se!debe!hacer!mediante!
una!ley.!

! Ejemplo,artículo,93:,“Mediante,la,ley,orgánica!se#podrá ́ #autorizar#la#celebración#de#
tratados,[…]”,

Esto!se!complica!cuando!algunos!miembros!responden!a!lo!que!se!denomina!un!Estado(de(
estructura( compleja,! es! decir,! cuando! el! gobierno! central! convive! con! los! entes!
subestatales.!!Es!el!caso!de!España!con!las!Comunidades!Autónomas!o!el!de!Alemania!con!
las! federaciones.! ! En! estos! casos,! el! problema! que! se! plantea! con! las! directiva! no! es!
solamente! sobre! que! instrumento! se! va! a! utilizar! sino! quién! lo! hace.! ! Esta! disyuntiva! se!
plantea!por!el!hecho!de!que!el!reparto!de!competencias!que!hay!en!estos!estados!ha!sido!
pactado!en!su!texto!constitutivo.!!!

, España! CC.AA!
(
(
( UE!
(
(
!
Así! pues! en! la! Constitución! queda! constancia! de! que! existen! unas! competencias!
compartidas.!!La!UE!coge!ciertas!competencias,!unas!en!exclusiva!y!otras!compartidas!con!
el!Estado!o!con!la!Comunidad!Autónoma!e!incluso!con!ambas.!!Cuando!la!materia!a!objeto!
de! regulación! entra! dentro! de! las! competencias! de! la! comunidad! autónoma! o! el! Estado!
central,!estos!desarrollan!la!directiva.!!Pero!cuando!entra!en!competencia!de!las!tres,!hay!
un!reparto!donde!la!directiva!se!desarrolla!por!el!Estado!central!y!luego!las!Comunidades!
Autónomas!se!encargan!del!reglamento!de!desarrollo!de!la!ley.!!!
!
La! parte! difícil! es! qué! ocurre! cuando! un! ente! subestatal! hace! un! desarrollo! de! una!
directiva! de! manera! que! no! cumple! con! los! objetivos.! ! Este! problema! deriva! de! que! el!
derecho! comunitario! en! su! naturaleza! es! un! derecho! internacional,! solo! los! estados! son!
responsables! ante! éste! y! los! entes! subestatales! no! tienen! que! presentar! responsabilidad!
ante! el! derecho! comunitario.! Como! consecuencia,! el! estado! tendrá! que! tener! previsto!
algún! tipo! de! procedimiento! para! evitar! que! estos! entes! estatales! actúen! correctamente.!!

! 78!
Cada!país!tiene!sus!propios!procedimientos.!!España!establece!varios!procedimientos!para!
salvaguardar!su!responsabilidad!en!caso!de!incumplimiento!por!parte!de!las!comunidades!
autónomas.!!!
!
5. Análisis(particularizado(del(caso(español.(
(
En!la!UE!hay!1425!países!considerados!de!estructura!compleja!y!en!cada!uno!de!ellos!esto!
funciona!de!forma!distinta,!pero!vamos!a!centrarnos!en!el!caso!de!España.!!
!
España!establece!varios!procedimientos!para!salvaguardar!su!responsabilidad!en!caso!de!
incumplimiento!por!parte!de!las!CC.AA:!
2 Concertación! a! través! del! Consejo! de! Estado,! que! establece! que! cuando! las! CC.AA!
tengan! que! desarrollar! normas! que! supongan! compromisos! internacionales!
adquiridos! por! el! Estado! presentarán! un! anteproyecto! para! su! correcta!
armonización.!!Es!decir,!se!trata!de!que!el!Consejo!de!Estado!vea!todas!las!normas!
para! que! no! haya! importantes! diferencias.! ! Este! precepto! tiene! poca! utilidad!
jurídica! porque! es! preceptivo! pero! no! vinculante! y! las! CC.AA! no! tienen! por! qué!
actuar!como!dice!el!Consejo!de!Estado.!!!
2 Normas! de! armonización! del! desarrollo! de! los! procesos! autonómicos! del! Gobierno!
central.!!Pero!una!ley!de!los!años!80,!que!dejaba!sin!libertad!a!las!autonomías,!fue!
tumbada!por!el!Tribunal!Constitucional!y!no!se!ha!vuelto!a!dictar!ninguna!norma!
de!armonización.!!
2 Artículo! 155,! cuando! una! CC.AA! incumpliese! los! compromisos! internacionales! del!
Estado! y! no! atendiese! a! los! requerimientos! necesarios,! entonces! el! Gobierno!
podría! llegar! a! suspender! la! autonomía.! ! Este! instrumento! es! políticamente!
imposible! de! aplicar.! ! Por! ello! la! única! baza! que! le! queda! al! Estado! es! una!
legislación!subsidiaria,!que!se!trata!de!dictar!una!ley!de!reserva!para!cubrir!el!vacío!
legal.!!
!
La!justicia!comunitaria!se!basa!en!las!llamadas!vías!de!acceso!o!recursos!ante!el!TJ.!!En!este!
contexto,!los!litigios!que!se!puedan!plantear!son!de!todo!tipo.!! La!justicia!comunitaria!es!
similar!a!la!justicia!administrativa!de!los!Estados!y!muy!diferente!de!la!justicia!penal.!!La!
justicia!civil!es!cuando!una!persona!demanda!a!otra,!en!términos!privados,!lo!que!significa!
que! puedes! demandar! o! no.! ! Aquí! los! poderes! públicos! no! intervienen! y! como!
consecuencia!de!ello!el!juez!o!el!tribunal!te!sentenciará!a!la!reparación!del!daño,!nunca!irá!
a! la! cárcel! por! un! caso! civil.! ! La! justicia! administrativa! se! produce! cuando! surge! un!
conflicto! entre! un! ciudadano! y! la! administración! pública! y! viceversa! o,! bien,! entre!
administraciones.!!!
!
La! justicia! de! la! Unión! Europea! es! muy! similar! a! esta! vía! administrativa,! y! sólo! en! un!
porcentaje! muy! pequeño! hay! algún! aspecto! penal! y! poco! hay! de! civil.! ! Existen! distintas!
maneras!de!acudir!al!Tribunal!de!Justicia!de!la!UE,!de!todas!ellas!vamos!a!destacar!dos,!que!
son!las!que!tienen!mayor!incidencia!sobre!el!ciudadano:!
!
! 2! Recurso( por( incumplimiento( de( las( obligaciones( de( los( Estados.! ! Permite!
controlar! de! legalidad! de! los! actos! realizados! por! los! Estados! en! materia! de! derecho!
comunitario.! ! Hay! un! procedimiento! que! permite! corregir! la! actuación! de! los! Estados.!

! 79!
¿Qué! se! hace! cuando! se! ve! que! un! Estado! esta! actuando! mal?! ! Existe! un! recurso! o! vía!
denominada!por!incumplimiento!de!obligaciones!que!tiene!dos!fases:!!
!
1. Esta! es! estrictamente! administrativa! que! puede! iniciarse! bien! porque! un!
ciudadano!denuncia!a!un!Estado!o!puede!ser!también!de!oficio,!que!sea!la!propia!
Comisión!Europea!la!que!inicie!el!procedimiento.!!Sea!como!sea!la!Comisión!tiene!
el!oficio!de!comenzar!el!proceso.!!!
2. Seguidamente!la!Comisión!enviará!una!Carta!de!Requerimiento!al!Estado!y!le!dará!
un! plazo! de! tiempo! para! que! el! Estado! alegue! en! contra! (se! defienda).! ! Si! la!
Comisión! considera! que! las! alegaciones! no! son! suficientes,! es! decir,! que!
efectivamente! el! Estado! ha! incumplido! sus! obligaciones! es! entonces! cuando! la!
Comisión! traslada! el! asunto! al! Tribunal! de! Justicia! haciendo! como! suya! la!
denuncia.!!Entonces!se!trata!de!la!Comisión!contra!Estado!“X”.!!!!
!
2!Vía(prejudicial(o(Rekenvió(prejudicial:!Es!mucho!más!extensa!por!las!posibilidades!
que!ofrece!y!que!afecta!también!al!conjunto!de!los!ciudadanos.!!
Es! un! procedimiento! que! se! sitúa! en! medio! de! cualquier! procedimiento! judicial!
ordinario.!!En!el!ámbito!de!la!justicia!comunitaria,!el!Tribunal!de!Justicia!de!la!UE!es!en!
cierto!sentido!la!última!instancia!a!la!que!se!llega.!!Esto!significa!que!todos!los!jueces!
de!todos!los!Estados!miembros!tienen!la!obligación!de!conocer!la!justicia!comunitaria!
aunque!no!tienen!obligación!de!interpretarla!adecuadamente.!!En!cualquier!momento!
se!le!puede!pedir!a!un!juez!que!interprete!una!norma!de!derecho!comunitario!para!ver!
si! es! aplicable! a! un! caso.! En! el! caso! de! que! tenga! dudas,! es! cuando! se! produce! el! re2
envío!prejudicial,!el!juez!le!pide!al!Tribunal!de!Justicia!que!le!interprete!dicha!norma!a!
la!luz!del!asunto!que!está!tratando.!!El!TJ!dictará!una!sentencia!que!no!será!la!solución!
al! caso! que! se! le! ha! planteado! sino! la! interpretación! que! ha! pedido! el! juez.! ! Y! esta!
interpretación!es!la!que!el!juez!nacional!debe!seguir.!!Los!jueces!nacionales!no!pueden!
negarse!a!la!figura!del!reenvío!pero!no!están!obligados!a!utilizarla,!excepto!que!en!la!
instancia!en!que!se!está!solicitando!sea!la!última!instancia.!!
!
Existen! otras! vías! como! el! recurso! de! anulación,! el! recurso! en! carencia! que! son! más!
técnicos,!en!términos!jurídicos,!que!los!anteriores.!
!
La! efectividad! de! la! justicia! comunitaria! es! absoluta! ! y! las! sentencias! del! Tribunal! de!
Justicia,! sean! del! tipo! que! sean,! son! de! obligado! cumplimiento.! ! Su! cumplimiento! debe!
ejecutarse! con! la! mayor! rapidez! posible,! si! esto! no! ocurriese! la! responsabilidad! recaería!
sobre!el!Estado.!!
!
!

! !

! 80!
 Lección'14:'Las'Libertades'Básicas!
1. Principios( generales( sobre( la( integración( económica:( El( Mercado(
Común.((
(
Comenzamos! hablando! por! un! paquete! que! está! presente! desde! el! primer!
momento!de!la!integración.!!Uno!de!los!procedimientos!para!conseguir!el!objetivo!
de! un! mercado! común! era! desnacionalizar! los! mercados.! ! Para! ello! se! empleó! el!
paquete!de!libertades!básicas,!un!programa!inicial!que!todavía!hoy!se!mantiene!en!
términos!de!mejora.!!En!sus!orígenes!este!incluía!una!serie!de!medidas!que!fuesen!
desmantelando!los!mercados!iniciales!para!la!consecución!de!un!mercado!común.!!
Se!empieza!por!las!mercancías,!las!personas,!los!capitales!y!los!servicios.!!Debe!
desaparecer! el! componente! nacional! y! no! debe! haber! discriminación! ni! a! las!
mercancías,!personas,!capitales!o!servicios!por!su!nacionalidad.!!!
!
Comenzamos!por!estas!libertades!en!términos!de!cómo!han!funcionado!entendidas!
como! libre! circulación.! ! Se! entiende! por! libre! circulación! como! el! objetivo! a!
alcanzar!de!que!todas!las!mercancías!puedan!circular!libremente!por!el!territorio!
comunitario! par! que! puedan! ser! vendidas! en! cualquier! mercado! local! sin! ningún!
tipo! de! traba! o! diferencia! por! pertenecer! a! un! país! u! otro.! ! Cualquier! mercancía!
producida! en! el! interior! de! la! UE! debe! poder! ser! vendida! en! cualquier! mercado!
dentro! de! la! UE.! ! Para! ello! tienen! que! desaparecer! los! denominados! controles!
aduaneros!a!las!mercancías.!!No!debemos!identificar!aduana!con!frontera,!porque!
no!es!lo!mismo.!!La!aduana!es!el!control!de!entrada!a!ese!territorio,!delimitado!por!
una! frontera,! de! los! productos.! ! Cierto! es! que! durante! mucho! tiempo! ambos!
términos! han! coincidido! pero! son! dos! elementos! distintos,! aunque! en! escritos! se!
confunda.!!
!
2. Las(libertades(de(circulación.(
(
Para! poder! establecer! esa! libertad! había! que! eliminar! todos! los! procedimientos!
aduaneros,! todo! lo! que! en! la! aduana! nacional! suponía! una! traba! para! la! libre!
circulación!de!mercancías!extranjeras.!Esta!traba!discriminaba!a!las!mercancías!en!
función!de!su!nacionalidad.!!!
!
¿Cuáles! son! esas! trabas?! En! la! aduana! existen! dos! tipos! de! procedimientos! o!
trabas:!
1. Restricciones( Cuantitativas:! Discrimina! o! controla! a! las! mercancías! en!
términos!de!cantidad!de!producto.!!Pueden!ser!contingentadas!o!por!cupos.!
2. Restricciones( de( precio:( !Se!elevaba!el!precio!de!la!mercancía!extranjera!
para!que!no!compitiera!con!el!producto!nacional.!!Además!esto!funcionaba!
como!un!elemento!disuasorio!para!el!exportador.!!Esto!se!hace!elevando!el!

! 81!
 precio! final! de! producto! a! través! de! lo! que! se! denomina! gravamen,
arancelario.!!Este!se!calcula!sobre!el!precio!del!producto.,
3. Restricciones( técnicas:! Normas! aduaneras! que! tienen! que! ver! con! el!
etiquetado,!la!homologación!de!los!productos,!etc.!!Este!es!un!mecanismo!de!
control!mucho!más!moderno.,
!
Para!eliminar!todas!estas!trabas!seguimos!un!procedimiento!progresivo.!!En!este!
sentido! la! UE! estableció! un! calendario! progresivo! de! supresión! de! todas! estas!
trabas!hasta!que!desaparecieron!casi!en!su!totalidad.!!No!obstante,!el!Tratado!de!
Roma! estableció! que! el! punto! final! fuese! la! supresión! absoluta! de! todas! las!
restricciones! cuantitativas! y! la! eliminación! absoluta! de! todos! los! derechos!
arancelarios.!!No!obstante,!los!tratados!de!Roma!se!olvidaron!de!las!restricciones!
técnicas! de! ahí! que! surgieran! diversos! problemas! respecto! a! esto,! hoy! en! día!
apenas!existen.!!Además,!hoy!en!día,!gracias!al!sistema!de!homologación!en!toda!la!
UE!esto!no!supone!un!problema!de!trabas!técnicas.!!Esto!significa!que!a!fecha!de!
hoy!no!hay!ningún!tipo!de!control!aduanero!ni!dificultades!para!la!libre!circulación!
de!mercancías.!!
!
3. Excepciones.(
(
No!obstante,!no!todas!las!mercancías!sufren!el!mismo!trato!porque!no!todas!están!
liberalizadas.!!Los!propios!tratados!prevén!una!serie!de!excepciones!específicas!y!
genéricas.! ! ! Por! ejemplo,! no! está! liberalizada! la! libre! circulación! de! todos! los!
derivados! de! hidrocarburos,! tampoco! las! armas! de! fuego! e! incluso! las! armas!
blancas.! ! Dado! que! no! todos! los! países! admiten! esas! mercancías! no! tienen! libre!
circulación.! ! Tampoco! están! liberalizados! los! llamados! bienes! adscritos! al!
patrimonio! cultural! del! país,! es! decir,! obras! de! arte.! ! Por! motivos! de! salud! y!
bienestar! publico! cierto! tipos! de! bienes! tienen! una! excepción! genérica.! ! Esta!
excepción!se!va!a!repetir!en!todos!los!ámbitos.!!
!
Las!libertades!básicas!que!estamos!viendo!no!es!una!construcción,!sino!un!derribo!
de!las!construcciones!nacionales.!!Eso!se!acompañó!de!hechos!positivos,!es!decir,!
de! políticas! comunes! que! apoyasen! esas! actividades! como! política! comercial,! de!
transporte!o!agrícola.!!!
!
Libertad(de(circulación(de(personas(
!
La! libertad! de! circulación! en! lo! referente! a! las! personas:! ! En! términos! de! la!
evolución! de! esta! libertad! nos! vamos! a! referir! a! los! tratados! constitutivos.!!
Inicialmente! esto! se! refería! a! los! trabajadores,! de! modo! que! no! había! libre!
circulación! de! personas.! ! Según! los! tratados! de! Roma! se! entiende! por! trabajador!
dos!tipos!de!personas!en!función!de!donde!obtengan!sus!ingresos:!
2 Trabajadores!por!cuenta!propia:!Profesionales!liberales!

! 82!
2 Trabajadores!por!cuenta!ajena:!Asalariados!
!
Estos! eran! los! supuestos! contemplados! y! a! ellos! afectaba! esta! libertad! concebida!
inicialmente.! ! Para! que! un! trabajador! pudiera! circular! libremente! este! debía!
responder! a! una! oferta! real! del! trabajo,! en! este! sentido! las! ofertas! de! trabajo!
estaban! abiertas! a! todos! los! trabajadores! de! la! Unión,! en! este! momento! de! las!
Comunidades! Europeas.! ! Una! vez! establecido! el! puesto! de! trabajo,! este! podía!
desplazarse! libremente! al! país! que! le! había! contratado! y! esto! le! generaba! un!
derecho! de! residencia,! esto! también! afectaba! a! sus! familiares.! En! el! caso! de! los!
trabajadores!de!la!unión!europea!la!agrupación!familiar!es!inmediata!pero!solo!en!
la!unidad!familiar!básica.!!!
!
Este!permiso!de!residencia!se!extendía!más!allá!de!la!situación!laboral,!si!una!vez!
prescindido!su!contrato!quedaba!en!situación!de!desempleo!podía!permanecer!en!
el! país! e! iniciar! desde! ahí! la! nueva! búsqueda! de! empleo.! Se! ha! escrito! mucho!
últimamente! sobre! el! tema! de! la! expulsión! de! parados! en! distintos! países! de! la!
unión! europea! en! situación! de! desempleo;! ya! entonces! se! previó! que! un! parado!
que! supusiera! una! carga! irremediable! para! el! estado! pudiera! prescindir! de! esta!
carga.! ! No! se! ha! expulsado! a! nadie,! sino! que! se! ha! prescindido! de! él! esto! implica!
que!ha!sido!borrado!de!las!bases!de!manera!que!no!tiene!derecho!a!prestaciones.!!
Hasta!la!llegada!de!la!crisis!los!trabajadores!se!quedaban!allí!a!buscar!empleo.!
!
La! otra! posibilidad! para! los! trabajadores! era! que! fueran! trabajadores! por! cuenta!
propia,! es! decir,! aquellos! trabajadores! que! tuvieran! su! propia! empresa.! ! Estos!
podían! circular! libremente! siempre! que! tuviesen! una! homologación! de! sus!
profesión!bien!vía!títulos!académicos!u!homologación!limitada!de!su!profesión.!!En!
cuanto! a! los! título! universitarios! en! los! primeros! años! se! tuvo! que! asistir! a! una!
homologación! de! títulos! de! forma! que! los! distintos! estados! reformasen! sus!
estatutos!para!acercar!los!estudios.!!Las!primeras!profesiones!homologadas!fueron!
las!de!medicina!o!enfermería.!!Los!títulos!más!difíciles!de!homologar!fueron!los!de!
las!ingenierías.!!
!
Lo!único!que!no!se!ha!conseguido!es!la!homologación!automática!de!la!profesión!
de!abogacía!dado!que!las!leyes!de!los!Estados!son!distintas,!y!para!poder!ejercer!en!
toda!la!Unión!deberías!saberte!el!código!de!todos!los!países.!!
!
¿Qué! no! se! considera! un! trabajador?! Las! primeras! redacciones! en! materia!
normativa! de! la! circulación! de! trabajadores! excluían! a! lo! que! genéricamente! se!
conoce! como! funcionarios.! ! Estos! al! no! ser! considerados! como! asalariados! no!
podían! circular! libremente.! ! Cuando! esto! se! examinó! libremente! se! vio! que! la!
consideración!de!los!funcionarios!era!muy!dispar!en!los!distintos!países.!!A!partir!
del! año! 93! se! produjo! una! reforma! sustancial! donde! se! fue! estrechando! el! cerco!
para! reducir! el! concepto! de! empleado! público,! y! se! concluyó! que! sólo! aquellos!

! 83!
empleados! públicos! que! tuvieran! consideración! de! autoridad! nacional! o! pública!
estaría! restringida! su! libertad! de! circulación.! ! Estos! eran! policías,! jueces,!
diplomáticos,! y! otros.! ! Es! decir,! de! aquellos! de! los! que! se! presupone! que! su!
declaración!es!cierta.!!Mientras!que!el!resto!de!los!puestos!de!las!administraciones!
públicas!están!abiertos!a!todos!los!ciudadanos!de!la!Unión.!!!
!
El!tema!de!los!trabajadores!que!van!por!cuenta!propia!tiene!dos!vertientes:!
1. Que!vayas!a!ejercer!tu!actividad!con!carácter!permanente,!es!decir,!que!un!
español!electricista!decida!instalarse!en!Francia.!!!
2. Que! ejerzas! tu! profesión! de! manera! esporádica! como! en! el! caso! de!
arquitectos,!esto!tiene!otro!tratamiento.!!!
Esta!libertad!de!libre!circulación!de!trabajadores!por!cuenta!propia!se!solapa!con!
la! libre! prestación! de! servicios.! ! Los! servicios! se! pueden! prestar! libremente! a! lo!
largo! del! territorio! de! la! Unión! a! través! de! dos! empresas:! A! través! de! empresas!
proveedores! de! servicios! (Telefónica! o! Mutuas! de! Seguros)! o! bien,! pueden! ser!
servicios!prestados!por!profesionales.!!Aquí!tenemos!dos!posibilidades:!
!
2! Libertad! de! establecimiento;! cualquier! persona! que! preste! un! servicio! tiene!
libertad!para!establecerse!en!cualquier!estado!de!la!Unión.!
2!Libertad!para!establecerse!en!cualquier!estado;!desde!la!central!de!la!empresa!
a!cualquier!sucursal!puede!establecerse!en!cualquier!país!de!la!unión.!
!
A!su!vez!los!servicios!también!pueden!establecerse!por!personas!físicas,!y!aquí!es!
donde! entronca! con! la! libertad! de! circulación! de! las! personas.! ! Y! es! que! los!
servicios,!ya!sean!prestados!por!personas!físicas!o!jurídicas!se!pueden!prestar!de!
acuerdo!con!tres!posibilidades:!
1. Prestar!el!servicio!desde!el!lugar!de!residencia!del!prestamista.!!Desde!aquí!una!
compañía!de!seguros!puede!vender!un!seguro!a!un!Sueco.!!
2. Que! sea! el! prestador! del! servicio! el! que! se! desplace.! ! Es! el! caso! de! médicos!
especialistas.!
3. También!se!puede!mover!el!prestatario.!!Viene!el!paciente!a!España!a!operarse!
y!se!vuelve!a!ser.!!
!
Estas! tres! posibilidades! son! las! que! dan! juego! actualmente! en! materia! de! libres!
prestaciones.!!En!este!aspecto!ha!habido!problemas!con!la!prestación!de!servicios!
públicos,!aquellos!servicios!que!controlan!directamente!los!estados.!!Es!el!caso!de!
la! telefonía,! gas,! agua,! etc.! ! Todo! esto! ha! estado! sometido! a! restricciones,! hoy! de!
acuerdo! con! la! extensión! de! la! ley! de! transporte,! y! conectándolo! con! la! libre!
prestación!de!servicios.!!Ya!no!hay!ninguna!restricción!a!la!libertad!de!prestación!
de!servicio,!aunque!sigue!habiendo!dificultades!técnicas!o!de!infraestructuras.!!
!
En!materia!de!libre!circulación!de!personas!esto!ha!cambiado!desde!el!Tratado!de!
Roma!de!1959!hasta!hoy.!!En!1985!se!firma!en!la!localidad!de!Shengen!un!tratado!

! 84!
por! cinco! países! pequeños! (Benelux,! Francia! y! Alemania)! en! el! cual! se!
comprometen! a! eliminar! los! controles! fronterizos! a! las! personas! ciudadanas! de!
estos!países.!Este!tratado!era!una!declaración!de!intenciones,!que!en!el!año!90!!se!
concretó! en! un! texto! que! desarrollaba! esta! idea! y! la! ponía! en! marcha.! ! La!
propuesta!se!ofreció!al!resto!de!países!de!la!Unión!Europea.!!Paulatinamente!todos!
los!países!fueron!entrando.!!No!obstante,!existen!dos!estados!que!están!integrados!
de!forma!parcial,!estos!son!Irlanda!y!Dinamarca,!y!el!caso!de!Reino!Unido!que!no!
esta!integrado.!!!!!
!
Este! tratado! ha! estado! funcionando! por! su! cuenta! aunque! ha! coincidido! que! se!
solape!con!los!países!de!la!UE.!!Desde!el!tratado!de!Ámsterdam!se!fue!acercando!
este! a! la! UE.! ! En! la! actualidad,! Shenguen! ya! es! un! mecanismo! comunitario!
integrado! que! permite! que! los! ciudadanos! circulen! a! través! de! las! antiguas!
fronteras!con!absoluta!libertad!y!sin!ningún!tipo!de!control!que!controle!la!entrada!
o!salida!de!un!ciudadano!de!otra!nacionalidad.!!De!hecho!ya!no!hay!ni!siquiera!la!
señalización! con! el! objetivo! de! que! el! ciudadano! no! perciba! el! transito! de! la!
frontera.!!
!
Poner! esto! en! marcha! era! complicado.! ! La! primera! dificultad! era! el! control! del!
ciudadano,!los!estados!tienen!tendencia!a!controlar!a!sus!ciudadanos!mediante!un!
registro.! ! Para! que! esto! pudiera! ser! efectivo,! esto! significaba! que! todos! los! datos!
básicos! de! los! ciudadanos! estuvieran! a! disposición! de! todos! los! estados.! ! Esto!
implicaba!compilarlos!de!igual!manera,!de!forma!que!debía!producirse!una!cierta!
unificación!en!los!tipos!de!identificación,!y!transferirlos.!Finalmente!se!impuso!el!
modelo! anglo2alemán! de! pasaporte! con! el! plastificado! francés! y! en! el! carné! de!
identidad!se!impuso!el!modelo!español!al!ser!el!mas!elaborado!de!la!unión.!!
!
Después! de! unificar! criterios,! era! necesario! transferirlos! al! resto! de! países,! para!
ello!la!casa!Siemens!alemana!creó!el!sistema!conocido!como!GrossenBerta.!!El!caso!
de!Reino!Unido,!dado!que!no!tiene!carné!de!identidad!queda!fuera!de!este!sistema.!
El!RU!no!tiene!otra!posibilidad!de!controlar!los!ciudadanos!más!que!en!la!frontera!
de!los!aeropuertos.!
!
Libre(circulación(de(capitales(
También! fue! necesaria! la! LIBERALIZACIÓN( DE( CAPITALES,! aunque! en! un! principio! lo!
que! se! liberalizaron! fueron! los! pagos,! que! las! mercancías! y! servicios! que! se! mueven!
libremente!se!puedan!pagar!con!límite!y!sin!control!de!orígenes!o!destinos,!es!decir,!que!
desde!cualquier!país!de!la!CE!se!puedan!pagar!los!pagos!en!cualquier!otro!país!de!la!CE.!
Esto! llevaba! a! una! serie! de! problemas,! básicamente! los! costes,! en! función! de! las! divisas!
(del! dólar)! los! pagos! se! encarecían,! sobrecoste! de! pagar! en! la! moneda! de! origen! de! la!
moneda!o!servicio.!!
!
Las! operaciones! al! exterior! y! la! mayoría! de! las! monedas! estaban! referenciadas! al! dólar,!
solo!cuando!se!replantea!lo!de!la!construcción!comunitaria!de!un!mercado!único!interior,!

! 85!
 los!países!se!plantean!la!posibilidad!de!una!moneda!común!(Informe!Chequini?,!''la!vuelta!
a!Europa!en!11!monedas'',!como!consecuencia!se!pone!en!marcha!la!decisión!de!una!Unión!
Económica!y!Monetaria!con!el!Tratado!de!Maastricht,!toda!la!parte!de!libre!circulación!de!
capitales!queda!anulada).!Las!normas!comunitarias!establecen!toda!una!serie!de!controles!
a! un! cierto! ''libertinaje''! en! materia! de! circulación! de! capitales,! esto! significa! que!
legalmente!y!también!legítimamente!todo!el!mundo!puede!coger!su!dinero!!y!llevárselo!a!
donde! quiera! de! la! UE! (cualquier! banco! de! cualquier! país),! pero! esos! movimientos! debe!
conocerlos!el!Ministerio!de!Hacienda!del!país!en!el!que!reside!ese!ciudadano,!por!ello!esa!
inversión! estará! controlada! en! términos! de! conocimiento! y! en! términos! estadísticos! por!
parte!de!Hacienda.!!
!
5ª( libertad( o( ''libertad( de( empresa''/normas( (política)( sobre( libre( competencia:(
Buena!parte!de!este!aspecto!se!hace!por!reglamentos,!lo!que!le!ha!dado!un!nivel!de!''casi''!
política! común.! Normas! que! regulan! el! acceso! de! las! empresas! a! el! mercado! interior,! en!
términos! de! liberalismo! entendido! en! el! sentido! clásico,! se! entiende! que! para! que! un!
mercado!común!o!interior!funcione!sin!más!elementos!de!corrección!que!las!propias!reglas!
de! mercado! se! debe! vigilar! que! las! empresas! que! ponen! sus! productos! en! este! mercado!
interior!lo!hagan!sin!falsear!la!competencia!de!las!empresas,!en!este!sentido!el!mercado!ha!
sido!muy!duro,!para!que!no!se!falsee!que!solo!la!calidad!y!el!precio!determinan!una!posición!
en! el! mercado,! las! distintas! instituciones! reguladoras! han! ido! elaborado! normas! que!
impidan!esto!a!nivel!nacional,!al!constituirse!el!mercado!común!se!han!reproducido!a!escala!
comunitaria.!Este!''paquete!normativo''!se!divide!en!dos!grandes!apartados:(
(
1. Medidas/normas! que! restringen! la! competencia! en! el! mercado! interior!
(restrictivas).(
2. Ayudas!de!Estado(

¿Cómo! se! puede! falsear! la! libre! competencia?! En! primer! lugar,! pactando! los! precios,!
compartimentando! el! mercado! por! zonas,! reparto! del! mercado! (cartelización),! esa! es! la!
razón! por! la! que! ya! no! existen! los! distribuidores! exclusivos! en! nada.! Todo! esto! son!
elementos!que!están!muy!vigilados!por!la!Comisión,!en!este!ámbito!casi!tiene!competencia!
exclusiva! (DG3),! está! articulada! como! una! verdadera! policía! económica,! hasta! tal! punto!
que! su! capacidad! de! actuación! e! investigación! supera! como! mucho! la! actividad! de! la!
policía!y!jueces!nacionales,!pueden!entrar!en!cualquier!empresa!sin!autorización!judicial!e!
investigar! todo! aquello! que! estimen! conveniente,! obtener! pruebas! saltándose! los!
procedimientos! habituales! que! le! sirven! para! llevar! a! cabo! el! proceso! sancionador,!
sanciones! millonarias! (Google,! Microsoft),! multas! absolutamente! ejecutivas! para! no!
desaparecer!del!mercado!comunitario.!Este!control!también!se!lleva!a!cabo!en!el!abuso!de!
posición!dominante.!!
!
La! posición! dominante! es! la! que! ha! conseguido! una! determinada! empresa! dentro! de! un!
sector.! Ha! conseguido! tener! la! mayor! parte! de! un! determinado! mercado! y! estar! en! esta!
posición!(más!del!50%!de!un!determinado!sector!en!el!mercado,!sea!el!que!sea).!!Esto!es!
legal,! pero! se! vigila! que! no! se! abuse! de! esta! posición! imponiendo! reglas! comerciales!
abusivas,!cláusulas!comerciales!abusivas!para!la!competencia,!proveedores!o!clientes.!En!
consecuencia,! el! abuso! no! está! autorizado,! abusar! de! una! posición! dominante! se! puede!

! 86!
hacer! mediante! la! imposición! de! cláusulas! abusivas,! por! ejemplo! a! proveedores,! por!
ejemplo.!!
!
Ayudas!de!Estado:!Las!empresas!suelen!tener!ayudas!de!la!Administración!Pública,!porque!
al! generar! puestos! de! trabajo! representan! una! cierta! función! social.! Para! ello! se! ayuda! a!
las! empresas,! y! tradicionalmente,! desde! que! el! Estado! entra! de! lleno! en! la! economía!
(finales! siglo! XIX! y! siglo! XX)! ayudando! a! las! empresas! con! subvenciones! directas! o!
indirectas! o! vía! fiscal! con! reducciones! fiscales! en! impuestos,! cuotas! de! la! seguridad!
social….Por! último,! en! economías! muy! protegidas! los! estados! terminan! por! cubrir! las!
pérdidas! que! pueda! tener! una! empresa! en! sus! cuentas! de! resultados.! Todo! ello! se!
denominan! Ayudas! de! Estado.! La! normativa! de! un! Estado! de! economía! de! mercado! se!
supone! que! esto! no! debe! autorizarlo! y! como! consecuencia! de! ello,! en! teoría,! la! UE! no!
autoriza!este!tipo!de!ayudas!mientras!que!algunos!estados!siguen!haciéndolo!(en!ese!caso!
actuará! la! UE! a! través! de! la! Comisión).! Todo! tipo! de! ayuda! estatal! procedente! directa! o!
indirectamente! de! la! Administración! Pública,! no! pueden! de! ninguna! manera! ayudar! a!
compensar!las!dificultades!de!las!empresas.!Que!tus!empresas!sigan!bien!es!consecuencia!
de!que!siguen!teniendo!empleo,!etc.!!
!
No!obstante,!la!UE!autoriza!algunas!ayudas!estatales,!en!caso!de!que!sean!temporales!(no!
permanente),! circunstanciales! y! transitorias! sí,! y! siempre! ayudas! autorizadas!
expresamente! por! la! Comisión.! Con! estos! dos! criterios,! ¿En! qué! contextos! es! posible!
prestar!ayuda!a!una!empresa?!
!
Ayudas! que! supongan! relanzamiento! de! un! sector,! nuevas! empresas,! con! carácter!
temporal! se! admiten! subvenciones,! préstamos! a! bajo! interés! o! préstamos! oficiales.!
Promoción!empresarial,!soluciones!emprendedoras,!por!ejemplo.!Especialmente!en!áreas!
industrialmente! deprimidas! (eran! zonas! agrícolas! y! ganaderas)! o! en! zonas! en! declive!
industrial!(eran!zonas!industrializadas!pero!como!consecuencia!de!la!crisis….,!antes!eran!
solo! reconversiones! de! sectores…).! Una! empresa! no! puede! vivir! en! la! UE! de! ayudas!
públicas,! aunque! solo! tengan! esta! intención! de! ''lanzar''! la! empresa,! pero! ello! no!
compensará!nunca!su!cuenta!de!resultados.!En!caso!contrario,!si!la!Comisión!detecta!que!
estas! ayudas! se! han! producido,! abre! un! procedimiento! sancionador! donde! se! puede!
terminar!por!sancionar!a!ambas!partes:!al!Estado!vía!incumplimiento!de!obligaciones!y!al!
sector! que! ha! recibido! la! subvención,! en! estos! casos,! la! decisión! sancionadora! y! el!
procedimiento! que! debe! seguir! la! empresa! se! hace! por! decisión! (recibida! por! correo),!
todos! los! días! hay! este! tipo! de! decisiones! de! la! Comisión! en! la! que! se! suele! pedir! la!
devolución!de!esta!ayuda!en!un!plazo!razonable,!es!algo!recurrible.!!
!
Armonización(de(legislaciones(y(fiscalidad(
Se! previó! que! la! constitución! comunitaria! iba! a! tener! muchos! flecos,! aspectos! no!
directamente! mencionados! pero! que! iban! a! incidir.! Por! lo! tanto,! se! introdujo! en! los!
tratados!un!paquete!regulador!general!''aproximación!de!legislaciones'',!a!través!de!la!cual!
los! estados! miembros! se! comprometían! a! través! de! su! legislación! a! ir! progresivamente!
comprometiendo! sus! legislaciones! lo! más! cercanamente! posible,! no! era! un! proceso! de!
unificación,! sino! que! se! trataba! de! que! se! fueran! pareciendo! lo! máximo! posible,! esto! se!
hace!de!dos!maneras:!
!

! 87!
 1. Proceso! de! reforma! de! la! propia! legislación! del! Estado,! fruto! de! un! consenso! o!
concertación!entre!Estados.!!
2. Acuerdos! internacionales! en! forma! simplificada,! posibilidad! de! los! Estados! de!
realizar! acuerdos! internacionales! de! forma! muy! simple,! en! el! mismo! seno! de! las!
reuniones! pueden! celebrarlo,! aunque! a! menudo! el! resultado! de! esas!
concertaciones!sea!la!utilización!de!una!decisión….es!uno!de!los!instrumentos!más!
utilizados!para!la!aproximación!de!legislaciones.!Todos!los!aspectos!que!tienen!un!
carácter! colateral! se! han! ido! acercando.! Además,! pueden! afectar! a! todos! los!
aspectos!de!la!vida!(mobiliario!urbano,!tráfico,!etc.).!!

En! muchos! casos,! algunos! aspectos! se! han! llegado! a! convertir! en! políticas! sectoriales,! se!
entendió! que! algo! tenía! una! verdadera! incidencia! en! otras! actividades! de! la! UE! y! de! ahí!
nacieron!y!hoy!están!en!los!Tratados,!aunque!inicialmente!no!estaban!previstas,!se!fueron!
convirtiendo! en! las! nuevas! políticas! que! había! que! ir! incorporando! (ya! no! son! meras!
aproximaciones).! Ej.! política! ambiental,! protección! de! consumidores,! I+D,! o! en! sus!
primeros! tiempos,! de! política! cultural,! educativa,! etc.! que! no! estaban! reflejadas! en! el!
Tratado!de!Roma.!!
!
La! fiscalidad! o! recaudación! de! impuestos! no! es! una! competencia! comunitaria,! no! hay!
impuestos! de! la! UE! entendiendo! por! impuesto! ''pago! por! los! ingresos! que! percibe! una!
persona!o!por!los!productos!que!consume!una!persona!'',!según!sean!directos!o!indirectos.!!
No!obstante,!para!que!el!mecanismo!funcionara,!algo!había!que!hacer:!armonización!fiscal,!
se!parece!a!la!aproximación!legislativa,!pero!se!hace!a!través!de!directivas.!Es!un!tema!que!
incide!a!través!de!determinados!aspectos!….a!través!de!la!directiva!se!armonizan!ciertos!
aspectos! de! la! fiscalidad! de! los! Estados! miembros,! por! ejemplo.! El! IVA! vino! como! una!
consecuencia! de! la! necesidad! de! armonizar! la! carga! fiscal! que! tuviesen! los! productos! y!
servicios!que!se!comercializaban!en!ese!mercado!único!interior,!precisamente!para!poder!
determinar!si!los!Estados!podían!estar!falseando!la!competencia.!Se!terminó!por!entender!
que! la! fiscalidad! indirecta! debía! estar! armonizada! a! efectos! de! la! tutela! o! vigilancia! del!
mercado.! Este! impuesto! permite! una! transparencia! de! la! fiscalidad.! Se! entendió! que! una!
parte! de! la! recaudación! que! se! hace! por! ese! concepto! debería! formar! parte! de! los!
ingresos/recursos! propios! de! la! UE,! una! parte! del! IVA! que! recaudan! los! Estados! forma!
parte! del! dinero! de! la! UE.! Debe! haber! tres! tipos! de! impuestos:! tipo! ordinario,! tipo!
reducido! y! tipo! incrementado! (?).! Gracias! a! la! construcción! comunitaria! los! Estados! han!
recaudado!mucho!más!IVA,!aunque!no!haya!una!fiscalidad!comunitaria.!!
(
!
! !

! 88!
 Lección'15:"Las"políticas"de"la"UE!
1.(Las(políticas(comunes:(agrícola,(comercial(y(transportes(
Las! denominadas! políticas! comunes! son! tres:! agricultura,! transportes,! comercial.!!
Son! estas! tres! y! no! otras! debido! a! que! son! el! complemento! necesario! para!
construir! el! mercado! común,! este! nunca! va! a! funcionar! sin! estos! tres!
complementos!que!son!sectores!que!no!pueden!dejarse!a!una!regulación!pura!de!
los! mercados! sino! que! necesitan! una! serie! de! corrección! constante! para! que!
funcionen!de!la!forma!más!similar!a!un!mercado.!!
!
Estas! políticas! comunes! son! inicialmente! los! tres! sectores! donde! la! UE! tiene! una!
competencia!exclusiva,!que!no!significa!excluyente.!!Es!decir,!tiene!la!competencia!
de! gestión! exclusiva! lo! que! no! implica! que! haya! una! regulación! complementaria!
por! parte! de! los! estados! miembros.! ! Estas! son! las! tres! básicas! históricas! que!
englobaban!la!competencia!exclusiva.!!
!
o Política(agrícola(
!
Agricultura,!hoy!en!día!!en!la!UE!se!entiende!por!agricultura,!ganadería!y!pesca.!El!
sentido! que! tiene! esta! política! dentro! de! un! mecanismo! de! integración! es! que! la!
agricultura! es! un! sector! que! esta! intervenido,! protegido! y! vigilado! en! cualquier!
estado.! ! No! es! por! tanto! privativo! de! ningún! estado! ni! de! ningún! mecanismo! de!
integración:!todos!los!países!entienden!que!la!agricultura!es!el!motor!básico!de!la!
economía.!!
!
Este! sector,! por! sus! peculiaridades,! no! puede! depender! exclusivamente! del!
mercado!dado!que!la!producción!e!incluso!los!consumos!no!son!controlables!como!
puede! serlo! la! producción! industrial.! ! La! producción! no! puede! pararse,! tiene! un!
ciclo! natural.! ! Además! debe! tenerse! en! cuenta! la! multitud! de! factores!
medioambientales!que!pueden!modificar!el!curso!de!la!producción!como!las!plagas!
o! incidencias! climatológicas! adversas.! ! Así! como! también! puede! haber! una!
superproducción.! ! Como! vemos,! influyen! una! serie! de! factores! que! no! son!
controlables!e!incluso!previsibles.!
!
Los! estados! cuanto! más! avanzados! e! industrializados! son,! menos! se! pueden!
permitir! no! tener! agricultura! ya! que! no! se! puede! depender! 100%! del! exterior.!!
Además! de! evitar! el! abandono! del! campo,! por! razones! intrínsecas,! la! agricultura!
también! es! un! sector! estratégico,! en! tanto! que! supone! un! recurso! de!
avituallamiento.!!Es!por!ello!que!este!sector!debe!ser!vigilado!y!protegido!con!el!fin!
de!evitar!el!despoblamiento!del!campo!y!dejar!a!la!gente!que!depende!de!él!tirada.!
!

! 89!
De! este! modo,! garantizar! que! la! agricultura! siga! funcionando! es! esencial,! lo! que!
pone! de! manifiesto! la! necesidad! de! que! exista! una! política! común.! ! En!
consecuencia,! la! UE! puso! en! marcha! una! política! agrícola! con! estos! mismos!
planteamientos,! es! decir,! que! la! UE! tuviera! un! mínimo! de! abastecimientos! y! al!
mismo! tiempo! garantizar! a! los! trabajadores! agrícolas! unas! rentas! equiparables! a!
las!de!los!trabajadores!de!cualquier!otro!sector.!!Y!de!esta!forma!se!pone!en!marcha!
la!política!común.!
!
El!funcionamiento!de!la!política!agrícola!es!complejo,!aunque!en!los!últimos!años!
ha! cambiado! radicalmente! porque! también! han! cambiado! los! objetivos:! si! el!
objetivo! inicialmente! era! garantizar! que! en! los! mercados! hubiera! de! todo,! hoy! el!
objetivo! es! mantener! los! mínimos! de! abastecimiento! necesarios! en! tiempos! de!
crisis.!!Esto!se!hace!manteniendo!un!mínimo!de!agricultura!gracias!a!una!serie!de!
acuerdos!comerciales!con!todo!el!mundo.!!Como!consecuencia!las!estructuras!de!la!
política!agrícola!han!cambiado!aunque!todavía!subsisten!elementos!originarios.!!
!
A! la! hora! de! concretar! el! funcionamiento! de! la! agricultura! esto! se! hace! producto!
por!producto:!cereales,!carne!de!porcino,!productos!lácteos,!etc.!!No!hay!por!tanto!
un!diseño!de!estructuras!que!sea!de!la!agricultura!en!general,!sino!de!los!productos!
en!lo!que!se!llama!Organización!Común!de!Mercados!(OCM).!!Cada!OCM!tiene!sus!
propias! reglas! y! estructuras! de! producción,! vigilancia,! etc.! Y! cada! una! tiene! su!
propia! denominación,! de! modo! que! se! acordó! una! fórmula! de! síntesis! para!
explicarlo.!
!
El!objetivo!básico!de!la!agricultura!es!proteger!al!productor,!por!medio!de!ayuda!
directa!o!vía!precios.!!De!este!modo!se!les!garantizaba!unos!precios!mínimos!para!
sus!productos,!de!manera!que!si!los!precios!de!los!mercados!interiores!bajaban,!los!
agricultores! contaban! con! unos! precios! mínimos! para! darles! seguridad.! ! Esto! se!
hacía!mediante!una!vigilancia!semanal!comparando!el!precio!del!mismo!producto!
en!los!distintos!países,!de!manera!que!se!hallaba!la!media!entre!el!precio!más!caro!
y!el!más!barato.!!Así!se!calculaba!el!precio!de!garantía,!de!modo!que!si!un!agricultor!
veía!que!el!precio!de!su!producto!alcanzaba!el!precio!de!garantía!y!seguía!a!la!baja!
este!podía!acudir!a!una!institución!europea!y!vender!sus!productos.!!Esto!se!vendía!
al! Fondo! Europeo! de! Orientación! y! Garantía! Agrícola! (FEOGA),! cuya! sección! de!
garantía!era!la!encargada!de!garantizar!los!precios.!!
!
Por!otro!lado!si!el!precio!subía,!obviamente!el!productor!se!beneficiaba!pero!salía!
perjudicado!el!consumidor,!de!modo!que!también!había!un!mecanismo!de!garantía!
del! precio! para! los! consumidores.! ! Este! mecanismo! de! precios! mínimos!
garantizados,! que! todavía! existe,! tuvo! un! problema! y! es! que! comenzó! una!
degeneración! del! procedimiento! a! finales! de! los! 80s:! ! El! agricultor! veía! que! era!
mucho!más!fácil!llevar!el!producto!al!FEOGA!que!llevarlo!al!mercado,!de!esta!forma!
tenía!garantizados!sus!ingresos.!!Esto!produjo,!a!lo!largo!de!los!años!80,!un!sobre!

! 90!
almacenaje!de!alimentos!y!como!consecuencia!de!ello!se!incrementó!el!gasto!de!la!
política!agrícola!y!con!ello!el!gasto!en!el!presupuesto!de!la!Unión.!!Hacia!1987! se!
llevaba! más! del! 60%! del! presupuesto! comunitario,! es! decir,! la! UE! se! dedicaba! a!
garantizar! los! salarios! de! los! agricultores.! ! Esto! no! dejaba! margen! a! que! se!
produjeran!nuevas!inversiones,!de!modo!que!el!nuevo!objetivo!en!los!90s!fue!bajar!
el!gasto!agrícola.!!En!2013,!la!política!agrícola!supuso!el!40%!del!presupuesto.!!!
Esto!se!hizo!por!medio!del!desacoplamiento!que!implicaba!que!el!FEOGA!quedara!
desvinculado!del!sistema!de!precios,!es!decir,!ya!no!se!garantiza!a!los!agricultores!
unos! precios! mínimos! y! por! consiguiente! su! renta.! ! Esto! enlaza! con! que! los!
objetivos! de! la! política! agrícola! hayan! cambiado! sustancialmente.! Como!
consecuencia!del!cambio!de!objetivo!había!que!cambiar!también!la!financiación,!y!
las!demás!políticas!comunes!(educación,!social,!i+D)!no!tenían!dinero.!!!
!
Hoy! en! día,! enmarcados! en! ese! objetivo,! la! política! agrícola! se! ha! modificado! en!
términos! globales! de! modo! que! ya! no! hay! ese! acoplamiento! entre! precio! y!
garantía.! ! Ahora! se! subvenciona! al! agricultor! para! que! se! quede! donde! esta,!
independientemente!de!que!produzca!o!no,!con!el!objetivo!de!que!esa!explotación!
pueda! funcionar! en! el! momento! que! sea! necesario.! ! De! modo! que! lo! que! se!
subvenciona! ahora! es! el! mantenimiento! de! la! explotación.! ! Esto! ha! controlado!
mucho! la! llegada! de! productos! excedentarios! a! los! mercados! comunitarios,!
permitiendo! una! mejora! en! la! calidad! del! producto.! ! Además! se! han! introducido!
mejoras!genéticas!y!de!cultivo,!entre!otras!cosas!!los!productos!ecológicos!son!cada!
vez! mejor! vistos,! además! de! recibir! mayor! subvención.! Gracias! a! estas!
subvenciones! se! han! retomado! cultivos! en! tierras! abandonadas! como! las! de! los!
terrenos!montañosos!por!encima!de!los!800!metros.!
!
Todo!esto!no!ha!sido!la!solución!definitiva!pues!la!agricultura!también!depende!de!
un!factor!importante!como!son!los!hábitos!de!consumo.!!!
!
! Ganadería!
El!mecanismo!es!igual!en!este!ámbito!
!
! Pesca!
La! parte! relacionada! con! la! pesca! ha! sido! distinta! dentro! de! la! política! de!
agricultura,!dado!que!solía!ser!para!autoconsumo!o!consumo!local.!!En!el!caso!de!la!
pesca! ocurrió! un! caso! sorprendente! y! que! fue! la! entrada! de! la! segunda! potencia!
pesquera! del! mundo! (España).! ! Esto! planteaba! un! problema! para! la! UE,! porque!
hasta! entonces! no! tenían! la! necesidad! de! desarrollar! una! política! pesquera.! ! Lo!
primero!que!se!planteaba!era!que!si!España!podía!entrar!en!todos!los!caladeros!de!
los!Estados!miembro.!España!en!su!momento!de!entrada,!era!un!país!cuyo!peso!de!
la! flota! pesquera! doblaba! a! la! flota! pesquera! del! resto! de! los! países.! ! Además!
incluyendo!todo!tipo!de!pesca(altura,!mera,!bajura,!etc.)!
!

! 91!
La! política! pesquera! pasa! por! la! conservación! de! los! caladeros,! por! tanto! el!
mantenimiento! de! la! biodiversidad! de! los! maros,! los! paros! biológicos! para!
favorecer!la!repoblación,!establecimiento!de!cuotas!para!controlar!el!acceso!a!esos!
caladeros! y! respetar! los! cupos! de! consumo.! A! cambio! esta! la! ayuda! directa! al!
armador! del! buque! en! caso! de! paro! biológico! o! en! caso! de! quedar! al! límite! de!
capturas.!!
!
En!el!caso!de!la!pesca,!la!regulación!es!más!desigual!donde!no!se!ha!considerado!la!
potencia! pesquera! de! determinados! estados! y! como! consecuencia! sufre! muchos!
vaivenes.! ! Gracias! a! la! UE! se! ha! logrado! una! mejora! de! la! red! de! acuerdos!
internacionales! que! permiten! a! España! pescar! en! otros! caladeros! que! no! sean!
comunitarios.!!Estos!acuerdos!han!sido!posibles!gracias!a!la!UE.!
!
En! líneas! generales! ni! los! pescadores! comunitarios! ni! las! instituciones!
comunitarias! están! contentas! con! la! política! pesquera,! por! tanto! esta! sometida! a!
muchos!cambios.!!Actualmente!los!objetivos!principales!son!la!preservación!de!los!
caladeros! y! el! control! de! la! cantidad! de! especies! que! se! pueden! pescar! y! además!
subvencionar! vía! barco! y! no! precio! las! incidencias! que! se! puedan! producir! entre!
los!pescadores!cuando!están!parados.!
!
Como!consecuencia!de!ser!una!política!común,!todos!los!acuerdos!internacionales!
son!acuerdos!de!competencia!exclusiva!de!la!UE!y!como!consecuencia!de!ello,!los!
celebra! la! Unión! con! terceros! estados,! donde! los! estados! miembro! no! tenemos!
ninguna!competencia!en!estos!acuerdos.!!
!
Uno!de!los!últimos!rasgos!de!la!política!agrícola!enlaza!con!la!política!comercial,!y!
es! el! mecanismo! por! el! que! la! UE! protege! el! cumplimiento! del! principio! de!
preferencia!comunitaria!a!los!productos!comunitarios!frente!a!los!del!exterior.!!Se!
diseñó!un!mecanismo!por!el!que!las!mercancías!agrícolas!!procedentes!del!exterior!!
entraban! en! el! territorio! comunitario! mediante! un! procedimiento! especial.!!
Consistía!en!que!las!mercancías!agrícolas!procedentes!de!los!mercados!exteriores!
no!hiciesen!una!competencia!feroz!a!los!productos!interiores.!!Esto!tiene!que!ver!
con!el!hecho!de!que!la!política!agrícola!hizo!elevar!considerablemente!los!precios!
de! los! productos! agrícolas! en! el! interior! de! la! UE! mientras! que! los! productos!
agrícolas! en! los! mercados! internacionales! tenían! precios! contenidos! e! incluso! en!
retroceso.!!Esto!implicaba!una!enorme!diferencia!entre!los!productos!agrícolas!en!
los!mercados!internacionales!y!en!los!comunitarios.!!!
!
Los! precios! internacionales! de! los! productos! se! controlan! ! a! través! de! un!
mecanismo! tutelado! por! la! ONU! denominado! mecanismo! proba20! que! tiene! una!
cotización!según!la!cual!se!fija!un!precio!internacional!de!cada!producto.!!Entre!ese!
precio! oficial! mundial! y! el! precio! interior! había! una! enorme! diferencia:! si! los!
productos! agrícolas! interiores! pudieran! entrar! en! el! mercado! comunitario! a! ese!

! 92!
precio! hundirían! los! precios! de! los! mercados! comunitarios.! ! Por! ello! había! que!
inventar! un! mecanismo! que! subiera! el! precio! del! producto! internacional.! ! Aquí!
aparece!el!mecanismo!de!protección!o!preferencia!comunitaria.!
!
Este! mecanismo! fijaba! un! precio! artificial! o! precio! de! entrada,! es! decir! el! precio!
mínimo!al!que!debía!entrar!un!producto!procedente!del!exterior.!!Seguidamente!a!
través!de!un!mecanismo!variable!denominado!prélèvement,!o!pre2exacción,!se!trata!
de!un!impuesto!que!se!grava!sobre!un!producto!antes!de!ser!consumido.!!Esto!es!
un! derecho! adicional! al! derecho! arancelario! que! se! aplica! únicamente! a! los!
productos! agrícolas! y! que! es! variable.! ! Hoy! en! día! más! que! un! elemento! de!
protección! se! utiliza! como! elemento! regulador! de! precios! en! los! mercados!
comunitarios.! ! Esta! variabilidad! depende! de! factores! de! mercado! y! otra! serie! de!
variables! de! manera! que! el! precio! se! fija! semanalmente! siempre! a! la! luz! de! la!
evolución! de! los! precios! de! mercado! en! función! de! los! denominados! mercados!
testigo.!!!
!
Este! mecanismo! tiene! su! contraprestación! o! variante! para! la! exportación! de!
productos,! si! nos! fijamos! en! los! precios! que! tienen! los! productos! interiores! no!
serían! posibles! las! exportaciones.! ! Para! ello! se! crea! un! mecanismo! inverso,! es!
decir,! cuando! las! mercancías! salen! para! ser! exportadas! se! coge! el! precio! de!
garantía!y!se!iguala!al!precio!mundial.!!Este!mecanismo!se!denomina!restitución,a,
la, exportación.! ! Esta! restitución! a! los! productos! agrícolas! fue! muy! criticada! por!
aquellos! países! que! empleaban! la! agricultura! como! comercio! de! Estado,! como!
EE.UU,!que!decía!que!era!una!subvención!a!la!exportación!y!que!era!contraria!a!la!
normativa! internacional.! ! La! OMC! no! prohíbe! las! restituciones! a! la! exportación!
siempre!que!sean!fiscales.!!!
!
o Política(Comercial(
El!hecho!de!que!exista!una!política!comercial!en!la!UE!es!una!consecuencia!directa!
del!proceso!de!integración!con!el!fin!de!facilitar!el!transito!de!mercancías!por!todo!
el!territorio!comunitario.!!Para!ello!era!necesario!establecer!normas!comunes!para!
las! mercancías! procedentes! del! exterior.! ! Para! poder! fijar! un! arancel! exterior!
común,! hacía! falta! una! política! comercial! común.! ! Todo! ello! engloba! a! la! política!
comercial.!!Este!es!el!paso!más!complicado!que!hay!que!dar!para!llegar!a!la!unión!
aduanera.!!La!UE!ha!sido!la!única!que!lo!ha!conseguido,!esto!se!debe!a!la!dificultad!!
de! iniciar! una! política! comercia! común! y! para! ello! son! necesarios! determinados!
mecanismos!e!instituciones!encargadas!de!regularlas.!!!
!
En! términos! terminológicos! cuando! hablamos! de! política! comercial! no! hablamos!
en! términos! de! comprar! y! vender! mercancías,! sino! que! nos! referimos! a! cómo! se!
compra! y! se! vende,! es! decir,! las! condiciones! en! las! que! las! que! se! realizan! las!
transacciones! comerciales.! ! La! política! comercial! decide! en! que! condiciones! se!

! 93!
realizan!esas!operaciones,!como!las!condiciones!exigidas!para!que!una!mercancía!
entre!o!salga!del!territorio!comunitario.!!
!
Hecha!esta!aclaración,!la!política!comercial!de!la!UE!que!a!través!de!instituciones!
propias! e! instrumentos! normativos! se! va! desarrollando.! ! Tiene! dos! aspectos!
básicos! que! hay! que! distinguir:! Una! parte( autónoma,! entendida! como! aquellas!
condiciones! de! comercio! internacional! o! de! comercio! respecto! de! la! UE,! que!
autónomamente! establece! la! UE.! ! La! UE! tiene! derecho! como! cualquier! otra! zona!
aduanera! a! controlar! la! salida! y! entrada! de! mercancías! sin! tener! que! dar!
explicaciones! a! nadie.! ! Es! la! parte! que! decide! unilateralmente! para! fijar!
condiciones! de! comercio! mundial.! Y! en! segundo! lugar! una! parte! convencional,! la!
parte! de! la! política! comercial! que! se! pacta! con! un! tercer! estado! a! través! de! un!
acuerdo! o! convenio! internacional! por! el! que! se! otorgan! recíprocamente!
condiciones!más!favorables.!
!
En!la!parte!autónoma!para!poder!poner!en!marcha!una!política!comercial!primero!
debemos! tomar! una! serie! de! decisiones! comunes! que! nos! permitan! establecer! el!
arancel.!!Antes!de!todo!es!necesario!establecer!el!perímetro!aduanero,!es!decir,!el!
denominado! territorio! aduanero! comunitario.! ! Actualmente! en! España! existen! 3!
territorios! aduaneros:! el! territorio! peninsular,! el! territorio! canario! y! Ceuta! y!
Melilla.!!Si!tenemos!en!cuenta!que!todos!los!países!tienen!similares!nos!da!una!gran!
cantidad.! ! En! principio,! el! territorio! aduanero! de! la! UE! es! la! suma! de! todos! los!
territorios!aduaneros!establecidos!por!cada!estado.!!Todo!esto!está!establecido!en!
un!reglamento!(1984)!que!se!modifica!cuando!se!produce!una!ampliación.!!Entre!
algunas! de! las! variantes,! en! el! caso! español! esta! parcialmente! integrado! canarias!
como!territorio!aduanero.!!En!otros!estados!cada!uno!tiene!su!particularidad,!como!
es! el! caso! de! Italia,! que! dentro! de! su! territorio! tiene! incluido! el! territorio! de! El!
Vaticano! y! San! Marino,! o! Francia! que! tiene! incluido! a! Mónaco.! ! En! este! sentido,!
todos! los! Estados! determinan! sobre! la! marcha! cuál! es! en! cada! momento! y! para!
cada!caso!el!territorio!aduanero!de!su!país,!y!por!lo!tanto!comunitario.!!
!
Una!vez!fijado!el!territorio!aduanero!el!siguiente!paso!es!determinar!el!origen!del!
producto,! puesto! que! si! es! nuestra! no! necesita! ningún! tipo! de! tratamiento! el!
aduana.!!En!definitiva!necesitamos!determinar!cual!es!el!origen!de!una!mercancía.!
!
Existe! un! reglamento! 2931/92! denominado! código! aduanero! comunitario! que!
recoge!todo!esto!que!estamos!viendo.!!Entre!las!modificaciones,!el!Reino!Unido!ha!
modificado!sus!exclusiones!y!sus!aportaciones!de!manera!que!ha!añadido!las!islas!
del!canal!al!territorio!aduanero.!!!
!
En! líneas! generales! todo! esto! es! lo! que! se! refiere! al! llamado! régimen! general! o!
régimen! a! libre! practica,! es! decir,! cuando! entra! una! mercancía! en! territorio!
aduanero!comunitario!con!la!intención!de!que!se!consuma!en!el!interior!(régimen!

! 94!
general!de!importación).!!También!tiene!un!régimen!general!de!exportaciones.!!Las!
mercancías! son! consignadas! en! valor! y! en! impuestos! en! la! zona! de! la! aduana! de!
manera!que!los!impuestos!se!devuelven!al!exportador!para!que!la!mercancía!salga!
de! impuestos.! ! Una! vez! que! se! ha! hecho! efectivo! el! “levante! de! mercancía”! se! la!
considera! que! puede! circular! libremente! por! todo! el! territorio! de! la! Unión! sin!
ningún!obstáculo.!
!
Lo!que!ocurre!es!que!en!las!Aduanas!hay!toda!una!serie!de!regímenes!especiales!
que! varían! en! función! del! destino! que! se! le! va! a! dar! a! esa! mercancía.! ! En! ese!
sentido,!!hay!que!destacar!la!existencia!de!8210!regímenes!especiales:!régimen!de!
depósito,!para!abonos!combustibles,!fertilizantes;!también!régimen!temporal,!que!
es!cuando!una!mercancía!se!importa!para!darle!un!uso!temporal!y!luego!vuelve!a!
salir.! ! Esto! se! utiliza! mucho! en! máquinas! y! herramientas! como! es! el! caso! de! las!
tuneladoras;! el! régimen! en! tránsito,! que! es! cuando! una! mercancía! se! importa! en!
régimen! aduanero! para! luego! salir! hacia! otro! régimen! aduanero! de! manera! que!
solo!esta!de!paso.!!Por!ultimo,!están!los!regímenes!de!perfeccionamiento!activo!o!
pasivo,!cuando!una!mercancía!se!importa!para!ser!transformada!y!posteriormente!
ese!producto!transformado!vuelve!a!salir!(activo),!en!el!caso!del!pasivo!se!produce!
cuando!exportas!una!mercancía!en!crudo!para!modificarla!y!luego!volver!a!traerla.!
!
Todo!esto!tiene!la!peculiaridad!de!que!forma!parte!de!la!política!comercial!común,!
es! decir,! las! reglas! por! las! que! se! rigen! estos! procedimientos! (recogidas! en!
reglamentos!aduaneros),!son!normas!comunitarias.!!Estamos!por!lo!tanto!ante!una!
política!común!donde!la!UE!tiene!la!competencia!exclusiva!y!actúa!en!sustitución!
de!los!Estados!miembros,!pero!nunca!es!una!sustitución!absoluta,!aunque!siempre!
queda!una!pequeña!posibilidad!para!la!competencia!de!los!miembros,!bien!porque!
no! entran! en! los! productos! de! libre! circulación! o! porque! queda! una! zona! que! no!
entra! dentro! del! territorio! aduanera.! ! Esto! significa! que! los! Estados! todavía!
tenemos! una! pequeña! competencia! residual! en! materia! de! comercio! exterior.!!
Todo! ello! siempre! desde! una! perspectiva! unilateral.! ! Son! normas! discrecionales!
que!establece!la!UE,!que!a!su!ve!esta!sujeta!a!al!normativa!internacional.!!Dentro!de!
esos!márgenes!del!derecho!internacional,!la!UE!toma!sus!propias!decisiones.!!!
!
La! UE! si! impone! aranceles,! así! como! restricciones! cuantitativas,! es! decir,! los!
Estados!terceros!no!pueden!exportar!hacia!la!UE!toda!la!cantidad!de!producto!que!
deseen.! ! En! el! aspecto! autónomo,! establece! las! restricciones! cuantitativas! que!
estime!convenientes.!!!
!
Todo! esto! que! hemos! visto! (aranceles! y! restricciones)! pueden! ser! modificados! a!
través!de!acuerdos!internacionales,!lo!que!nos!lleva!a!la!parte(convencional!de!la!
política!común.!!Es!decir,!que!mediante!acuerdos!internacionales!podemos!pactar!
entre! la! UE! y! un! tercer! estado! condiciones! diferentes! a! las! originarias.! ! En! el!
ámbito!convencional!la!UE!tiene!a!su!disposición!distintos!instrumentos!de!acción!

! 95!
exterior,!!acuerdos!internacionales!dentro!de!los!cuales!las!modalidades!que!puede!
utilizar!son!diversas.!!Tenemos!que!distinguir!entre!un!simple!acuerdo!comercial!
de! otros! modelos! de! acuerdos! que! celebra! la! UE,! hoy! en! día! la! UE! tiene!
aproximadamente!4!modelos!de!convenios!en!este!ámbito!con!los!diferentes!países!
de!la!Sociedad!Internacional.!!!
! En!términos!teóricos!existe!el!denominado!acuerdo!comercial!simple!en!el!
se! establece! una! mejora! de! las! restricciones! cuantitativas.! Se! pacta! la!
cantidad!del!producto!de!forma!que!sea!más!generoso!ese!acuerdo!que!las!
decisiones!unilaterales.!
! Acuerdo! preferencial,! implica! un! mejor! trato! arancelario! de! manera! que!
supone! una! rebaja! en! los! derechos! arancelarios! al! producto! que! entra! del!
exterior.! ! La! normativa! internacional! de! la! OMC! no! los! autoriza! si! no! van!
acompañados!de!otros!conceptos,!por!consiguiente!el!acuerdo!preferencial!
hoy!no!se!utiliza!aunque!el!concepto!de!preferencias!si!se!da.!!!
! Acuerdo! de! cooperación,! es! un! acuerdo! que! en! sus! rasgos! generales! es!
mixto! en! el! sentido! de! que! es! un! acuerdo! comercial,! en! el! sentido! de!
restricciones! cuantitativas,! y! también! es! un! acuerdo! preferencial! y! que!
además! establece! una! zona! de! libre! cambio! pero! limitada! a! una! serie! de!
productos! (agrícolas,! industriales,! servicios,! etc).! En! estos! momentos! el!
instrumento! más! utilizado! por! la! UE! en! sus! relaciones! comerciales!
exteriores!(China,!Japón,!ASEAN,!etc.)!y!con!los!mecanismos!de!integración!
que!viene!funcionando!en!América!Latina!y!EE.UU.!
! Acuerdo!de!asociación,!es!un!acuerdo!de!cooperación!pero!ampliado!a!otros!
sectores.!!Establece!una!zona!de!libre!cambio!más!amplia!y!además!puede!
incluir!toda!una!serie!de!aspectos!que!casi!convierten!a!ese!Estado!asociado!
en! un! Estado! miembro! en! términos! comerciales! porque! puede! incluir!
protocolos!sobre!libre!circulación!de!personas!(trabajadores),!de!servicios.!
también!puede!incluir!cuestiones!sobre!transacciones!monetarias,!de!forma!
que!se!admita!que!se!haga!en!euros,!etc.!!Este!acuerdo!de!asociación!suele!
estar! acompañado! de! los! denominados! “protocolos”! (anexos! a! un! tratado)!
de!ámbito!generalmente!financiero,!es!decir,!la!UE!con!cargo!a!ese!acuerdo!
de! asociación! financia! determinados! aspectos! de! ese! Estado! asociado,!
aspectos!genéricos!o!las!propias!exportaciones!de!la!UE!hacia!estos!países.!!
Este!tipo!de!acuerdo!se!reserva!para!las!zonas!más!inmediatas!y!próximas!a!
la! UE,! como! es! el! caso! de! los! antiguos! países! del! Este! de! Europa.! ! Este!
instrumento!vincula!de!forma!muy!estrecha!a!la!UE!y!a!los!países!que!están!
a! la! cola! de! entrar! en! la! UE.! ! Los! acuerdos! de! asociación,! en! cuanto! a!
contenido,!!no!tienen!que!ser!todos!iguales.!!También!existe!un!acuerdo!de!
asociación! con! los! países! ribereños! del! sur! del! Mediterráneo! (países! del!
norte!de!África!como!Marruecos,!Argelia,!Túnez,!etc.)!
! Es! lo! que! en! la! UE! se! denomina! marco! privilegiado! de! las! relaciones!
comerciales!exteriores!de!la!UE.!!Este!se!refiere!a!las!relaciones!entre!la!UE!
y! los! países! que! antiguamente! eran! colonias! de! los! países! de! la! UE.! ! Se! ha!

! 96!
 establecido! un! marco! de! relaciones! especial,! de! manera! que! se! les! da!
muchas! ayudas,! facilidades,! protocolos! completos.! ! Las! relaciones!
diplomáticas! entre! la! Unión! y! estos! países! también! son! especiales! y! se!
reflejan!además!en!el!propio!convenio.!!Es!un!solo!acuerdo!donde!por!una!
parte! está! la! UE! y! sus! países! miembros,! y! por! otro! lado! encontramos! los!
países! que! eran! colonias! de! estos! países! de! la! Unión,! por! lo! tanto! es! un!
acuerdo! bilateral.! ! A! esto! se! le! denomina! el! Marco! ACP! (África,! Caribe! y!
Pacífico),! porque! son! las! zonas! geográficas! donde! esta! situada! la! practica!
totalidad!de!estos!países.!!!
!
Cuando! se! crean! las! Comunidades! europeas! en! 1957! con! el! Tratado! de! Roma,! la!
mayor! parte! de! estos! países! formaban! parte! de! estos! países! formaban! parte!
integrante! de! los! Estados! miembros,! cuando! alcanzaron! su! independencia! en! los!
años! siguientes! vieron! modificada! su! posición! comercial.! ! Hay! una! regla! de!
comercio! internacional! (GATT2OMC)! que! dice! cuando! un! país! ve! modificada! su!
posición!comercial!debido!a!un!cambio!en!la!orientación!de!su!política!exterior!y!
afecta! negativamente! a! sus! relaciones! comerciales,! en! este! caso! tiene! derecho! a!
una! compensación! (regla! genérica! de! comercio! internacional).! ! La! inmensa!
mayoría!de!estos!países!fueron!compensados!para!paliar!la!situación!al!adquirir!la!
independencia!quedaban!en!posición!de!tercer!estado.!!¿Quién!esta!incluido!en!la!
ACP?!Antiguas!colonias!francesas,!británicas,!holandesas,!belgas,!italianas,!etc.!!En!
el! caso! de! Reino! Unido! el! contexto! de! la! Commonwealth! distingue! una! serie! de!
niveles,! entre! dominio! o! colonia.! ! Las! colonias! entraron! dentro! del! concepto! de!
ACP,!mientras!que!los!dominios!eran!entendidos!como!Estados!independientes!que!
compartían! la! jefatura! de! Estado! con! el! Reino! Unido,! estas! eran! Australia,! Nueva!
Zelanda!y!Canadá.!!
!
Cuando! España! empieza! a! negociar! su! incorporación! se! afirmó! que! los! países! de!
América! Latina! debían! ir! a! “remolque”! con! España.! ! Los! territorios! de! América!
Latina!jamás!fueron!colonias,!aunque!si!se!consideraban!colonias!en!el!siglo!XIX,!en!
el! ordenamiento! jurídico! del! Reino! de! España! eran! territorios! de! ultramar!
(Constitución!de!Cádiz).!!Tenían!el!mismo!estatus!o!vinculo!con!la!corona!que!otros!
territorios! de! la! Península! (virreinatos).! ! Los! negociadores! de! las! Comunidades!
Europeas! consideraron! estos! territorios! colonias! de! España.! ! Existe! un! par! de!
excepciones! de! territorios! vinculados! históricamente! a! España:! República!
Dominicana!y!Guinea!Ecuatorial,!estos!pertenecen!al!grupo!ACP.!
!
Los! acuerdos! ACP! se! denominan! en! la! actualidad! acuerdos! de! Lomé! (Capital! de!
Togo)! y! estos! mejoran! los! antiguos! acuerdos! firmados! provisionalmente! en!
Madagascar! y! que! ha! sufrido! diversas! renovaciones! para! actualizar! el! acuerdo.!!
Este! marco! genérico! ACP! se! inserta! en! un! contexto! histórico! a! finales! de! los! 70!
cuando! la! Sociedad! Internacional! se! plantea! el! nuevo! orden! económica!
internacional,! es! decir,! poner! en! marcha! mecanismos! para! desarrollar! a! aquellos!

! 97!
países! que! están! mas! atrasados! y! que! casualmente! coinciden! con! las! ex! colonias!
europeas.! ! Lo! que! ocurrió! es! que! se! vio! que! estos! países! subdesarrollados! no!
avanzaban,!y!por!ello!Naciones!Unidas!puso!un!programa!con!una!serie!de!medidas!
que!hicieran!salir!del!subdesarrollo!y!caminar!hacia!el!crecimiento.!!El!programa,!a!
nivel! mundial,! fracasó! y! la! UE! recogió! parcialmente! ese! programa! para!
incorporarlo!a!ese!Marco!privilegiado!que!se!enmarcaría!en!los!acuerdos!de!Lomé.!!
En!estos!países!encontramos!entre!el!70280%!de!los!recursos!naturales!necesarios!
para! los! países! ricos,! el! problema! es! que! son! mono! o! dúo! dependientes! en! el!
sentido! de! que! su! economía! se! centra! en! la! comercialización! de! determinados!
productos.!!Esto!da!una!inestabilidad!de!sus!ingresos!por!exportación,!en!el!caso!de!
los! países! pobres,! por! lo! que! entran! en! unas! espirales! de! endeudamiento! muy!
complejas.!!
!
La! UE! incorpora! en! los! acuerdos! privilegiados! con! este! grupo! de! países! pero!
además! incorpora! una! serie! de! mecanismos! estabilizadores! de! los! ingresos! de!
exportación! de! estos! países,! estos! son:! Stabex! (estabilización! de! recursos! por!
exportación)!y!mecanismo!Sysmin!(específico!para!la!minería).!!Estos!mecanismos!
garantizan!a!los!países!ACP!unos!precios!mínimos!calculados!sobre!el!precio!medio!
de! productos! básicos! calculado! sobre! el! precio! de! mercado! de! los! últimos! cinco!
años.!!Si!el!precio!del!producto!baja,!se!garantiza!el!precio.!!Si!subiera!el!precio!en!
los! mercados,! estos! países! tendrían! que! hacer! una! aportación! a! un! fondo! de!
reserva.! ! Estos! países! tienen! una! especie! de! sueldo! base,! sobre! el! que! pueden!
endeudarse,!teniendo!garantizado!poder!devolver!esos!prestamos.!!El!mecanismo!
funciona!correctamente!pero!es!muy!parcial!dado!que!la!UE!no!puede!mantener!a!
todo! el! mundo.! ! En! muchos! casos,! las! exportaciones! de! estos! países! a! la! UE!
suponen! más! de! la! mitad! de! sus! exportaciones.! ! Solo! garantiza! las! exportaciones!
entre!estos!países!y!la!propia!UE.!!El!fondo!ACP!lo!gestionan!conjuntamente!cada!
uno! de! los! países! con! la! UE! y! ahí! es! donde! las! delegaciones! de! la! UE! de! común!
acuerdo! con! los! gobiernos! de! los! países! implicados! ponen! en! marcha! estos!
acuerdos.!
!
o Política(de(transportes(
La! política! de! transportes,! dentro! de! las! políticas! comunes,! es! la! política! común!
que! ha! estado! más! abandonada! y! menos! desarrollada! como! consecuencia! de! la!
complejidad!que!presenta.!!Se!justifica!desde!el!principio!en!el!sentido!de!que!los!
transportes!es!un!factor!decisivo!a!la!hora!de!lograr!un!mercado!común.!!En!cierto!
sentido,!y!al!menos!en!sus!primeros!pasos,!se!ha!parecido!más!a!una!libertad!que!a!
una!verdadera!política!común.!!Ya!desde!los!tiempos!de!la!CECA!se!pone!en!marcha!
esa!política!de!transportes.!!!
!
Desarrollada! en! los! artículos! 90! y! siguientes.! ! El! concepto! de! transporte! hoy! es!
mucho! más! complejo,! inicialmente! se! entendía! que! era! transportar! algo! muy!
tangible!a!través!de!medios!clásicos,!es!decir,!mercancías!y!personas!a!través!de!los!

! 98!
medios!clásicos!(transporte!por!carretera,!ferrocarril,!marítimo!y!aéreo),!y!en!cada!
uno!de!estos!casos!desdoblado!para!personas!y!para!mercancías.!!A!esto!hay!que!
añadir!el!transporte!fluvial!a!través!de!los!ríos!navegables!y!canales.!!Los!medios!
enumerados!partían!de!posiciones!muy!distintas!aunque!no!lo!puedan!parecer.!!Un!
camión!es!un!camión!en!todas!partes,!pero!el!problema!es!cómo!estaban!regulados!
estos! sectores.! ! Por! lo! tanto! encontrábamos! sectores! muy! fragmentados! y! como!
consecuencia! de! ello,! los! primeros! pasos! en! vez! de! construir! una! política! común!
fueron!los!de!deconstruir!y!desnacionalizar!estos!transportes.!!!
!
Los! primeros! pasos! se! centraron! en! el! transporte! por! carretera,! primero! de!
mercancías! y! luego! de! personas.! ! Los! demás! se! dejaron! de! lado,! y! de! hecho! aún!
estamos!regulando!estos!sectores!en!común.!
!
El! transporte! por! carretera! tenía! dos! modelo! de! regulación:! Un! modelo!
internacional! (TIR)! que! se! regula! por! el! acuerdo! internacional! de! transporte! por!
carretera,!que!permite!la!circulación!internacional!del!trasporte!de!mercancías!por!
carreteras.!!Luego,!no!había!mas!que!regulaciones!nacionales,!de!forma!que!cuando!
una!empresa!tenía!una!flota!de!camiones,!en!función!del!permiso!que!tenía,!tenía!
una! capacidad! nacional! o! internacional.! ! Incluso! dentro! de! los! estados! la!
habilitación!podía!ser!incluso!más!reducida:!podía!ser!local,!regional!o!nacional.!!Si!
no! tenía! el! permiso! de! habilitación! internacional! no! se! podía! ir! con! su! camión! al!
extranjero.!!Con!esta!regulación,!poner!en!marcha!una!política!común!en!el!sector!
del! transporte! era! complicado! porque! lo! primero! que! había! que! hacer! era!
demostrar!esa!protección!nacional!que!existía.!!
!
Por!lo!tanto!había!que!desproteger!las!protecciones!nacionales,!esta!habilitación!se!
hizo!por!primera!vez!por!medio!de!un!tratado!internacional!para!darle!fuerza.!!En!
el!marco!intergubernamental!se!firmó!por!entonces!un!acuerdo!(AETR)!entre!los!
países!de!las!comunidades!europeas!y!otros!países.!!Esto!permitió,!para!empezar,!
facilitar!las!cargas!en!vacío:!uno!ya!podía!empezar!a!moverse!por!la!UE!cargando!y!
descargando!todo!lo!que!fuera,!de!modo!que!cada!vez!que!se!ponía!en!marcha!un!
cambión!se!podía!amortizar!el!gasto.!!Pero!poner!en!marca!una!política!común!era!
mucho!más!complicado!(artículo!91!del!TFUE).!
!
Como!consecuencia!de!ello,!hacían!falta!elementos!complementarios.!!Para!evitar!
distorsiones! nacionales! había! que! homologar! los! distintos! sistemas! de!
homologación!de!transportes,!condiciones!de!los!vehículos!(inspección!técnica),!en!
definitiva! era! necesario! una! política! de! armonización! de! todos! estos! elementos.!!
Todo! ello! permitió! que! el! transporte! de! mercancías! pudiese! ser! una! realidad! en!
términos! de! política! común.! ! Primero! fue! regulación! negativa! (desmantelar!
legislación! y! obstáculos! nacionales,! como! lo! de! las! tarjetas! de! circulación)! y! una!
vez! hecho! esto,! regulación! positiva! (tacógrafo,! regulación! del! transporte! de!
animales,!mercancías!peligrosas,!etc.)!

! 99!
!
En! la! misma! línea,! y! siempre! un! paso! por! detrás,! se! reguló! el! transporte! de!
personas.! ! Antes! solo! aquellas! compañías! con! habilitación! internacional! podían!
hacer!rutas!internacionales.!!El!resto!solo!podía!hacer!excepciones.!!Hoy!cualquier!
compañía!puede!hacer!operar!su!flota!a!nivel!europeo!con!líneas!fijas.!!Hoy!tanto!el!
transporte!de!personas!y!mercancías!por!carretera!está!totalmente!liberalizado!y!
regulado! en! sus! condiciones! básicas! a! través! de! la! normativa! comunitaria,! por! lo!
que!podemos!hablar!de!una!política!común.!!El!resto!de!sectores!son!mucho!más!
conflictivos:!
!
" Ferrocarril.!!Este!partía!de!una!situación!compleja,!pues!tenían!una!condición!
de! medio! de! transporte! estatal:! la! titularidad! en! la! mayoría! de! los! estados,! se!
trataba!de!compañías!estatales,!eran!los!estados!los!propietarios!del!ferrocarril,!
y!por!consiguiente!también!de!la!infraestructura!y!del!material!móvil.!!Además,!
había!problemas!de!regulación!técnica!como!la!diferencia!del!ancho!de!vía!que!
había! en! unos! países! respecto! a! otros.! ! Entre! la! propiedad! estatal,! los!
impedimentos! técnicos! y! las! exigencias! sindicales,! que! suelen! ser! sindicatos!
muy! fuertes! (se! trata! de! un! sector! tremendamente! monopolizado! por! las!
familias!que!tradicionalmente!se!dedican!a!esto).!!Respecto!a!esto!y!partiendo!
de! estas! diferencias,! en! los! primeros! años! se! hizo! muy! poco.! ! En! materia! de!
transporte!de!personas!se!lograron!avances!en!la!reserva!de!billetes,!mediante!
un! sistema! centralizado! de! reservas,! seguros! de! equipaje! y! viajero,!
responsabilidad!civil!de!la!compañía,!etc.!!!
!
El! segundo! paso! fue! desdoblar! el! concepto! de! ferrocarril,! es! decir,! que! los!
ferrocarriles! de! un! estado! no! fueran! un! aspecto! monolítico:! que! una! cosa!
fueran! la! empresa! gestora! de! la! infraestructura! de! las! vías! con! todo! lo! que!
implica,!y!por!otro!lado!el!material!móvil!(los!trenes).!!De!esta!forma!cabía!!la!
posibilidad!de!establecer!un!sistema!de!libre!competencia,!y!esto!es!lo!que!se!
ha!ido!haciendo!en!los!últimos!años.!!En!España,!actualmente,!encontramos!la!
antigua! RENFE,! que! es! titular! del! material! móvil! (trenes)! y! por! otro! lado!
encontramos!ADIF!que!es!el!administrador!de!las!vías!o!infraestructuras.!!!
!
No! obstante,! todavía! tiene! complicaciones:! Francia! todavía! no! ha! quitado! la!
conceptualización! pública! de! sus! transportes.! ! Esto! empezó! en! los! años! 80! y!
todavía! se! está! completando.! ! Aprovechando! los! avances! tecnológicos! la!
política!común!del!transporte!en!el!ámbito!de!los!ferrocarriles!puso!en!marcha!
otro!mecanismo:!!las!redes!de!alta!velocidad.!!Estas!tienen!una!peculiaridad:!en!
regulación!técnica!estaban!homologadas,!y!como!consecuencia!de!ello!no!había!
dificultad!técnica!para!que!un!tren!sin!tener!que!pararse!en!la!frontera!y!poder!
seguir!circulando.!!En!los!últimos!años!se!han!construidos!muchos!kilómetros!
de!alta!velocidad!y!España!tiene!el!record!en!esto.!!La!ventaja!que!esto!plantea!
es!que!cualquier!tren,!sea!del!estado!que!sea,!puede!circular!por!esas!vías,!tanto!

! 100!
 por!el!ancho!como!por!la!capacidad!del!tren!y!tecnológicamente!el!sistema!es!el!
mismo.!
!
Así! de! alguna! manera! con! las! redes! de! alta! velocidad! se! han! ido! paliando! las!
dificultades! técnicas! que! tenía! el! transporte! por! ferrocarril.! ! Aunque! se! van!
superando! poco! a! poco.! ! En! este! sentido! esta! completamente! organizado! en!
común! tanto! el! transporte! de! mercancías! como! el! de! personas.! ! En! los!
proyectos!prioritarios!las!líneas!de!alta!velocidad!son!muy!importantes,!motivo!
de!que!la!UE!haya!invertido!tanto!dinero.!
!
" Sector! Marítimo,! tiene! dos! vertientes! además! del! transporte! de! mercancías! y!
personas:!la!regulación!del!tráfico!transoceánico!y!la!regulación!del!trafico!de!
cabotaje! (de! puerto! a! puerto).! ! La! UE! se! ha! rendido! ante! al! tráfico!
transoceánico! y! que! sólo! se! ocupa! de! las! centrales! de! reservas! de! billetes.! ! El!
tráfico!transoceánico!ha!dejado!de!ser!un!medio!de!transporte!importante,!sin!
embargo!el!transporte!de!cabotaje!sí!se!ha!regulado.!!En!sus!aspectos!técnicos,!
es!mayoritariamente!un!transporte!de!mercancías!y!además!especializado.!!La!
tendencia! en! los! últimos! años! es! destinar! a! este! tipo! de! transporte! aquellas!
mercancías!que!puedan!presentar!problemas!en!el!transporte!por!carretera!o!
ferrocarriles:!!mercancías!peligrosas,!gasolineros,!buques!clorhídricos,!etc.!!
!
Encontramos! una! reglamentación! dispersa! aunque! no! afecta! a! la! política!
común.!
!
" Transporte! aéreo,! también! era! complicado! al! estar! segmentado! en! distintos!
niveles:! ! Por! un! lado! había! una! reglamentación! nacional! respecto! a! los!
aeropuertos,! los! había! de! ámbito! local,! nacional! e! internacional.! ! Y! liberalizar!
esto! afectaba! a! cuestiones! de! una! reglamentación! técnica! nacional,! una!
armonización! de! conceptos,! normas! internacionales! de! aviación.! ! Todo! esto!
requería!de!tiempo.!!En!el!año!1989!se!aprobó!una!directiva!para!desregular,!en!
términos! nacionales,! los! aeropuertos! y! pasar! a! considerarlos! a! todos!
aeropuertos! europeos.! ! Esta! directiva,! denominada! cielos! abiertos,! tardó! en!
entrar! en! vigor! entre! otras! cosas! porque! España! se! opuso! ya! que! incluía! el!
aeropuerto! de! Gibraltar! como! aeropuerto! europeo.! ! Finalmente! llegará! a! un!
acuerdo!en!1993.!!Esto!permitió!que!se!liberalizara!el!trafico!aéreo!en!términos!
de! aeropuertos,! y! entre! otras! cosas! permitió! el! despegue! de! todas! las!
compañías! de! bajo! coste.! ! ! Sin! embargo! esto! ponía! de! manifiesto! el! problema!
del! espacio! aéreo,! cuando! empiezan! a! operar! las! compañías! de! bajo! coste! el!
espacio!aéreo!se!satura.!!
!
Si!esto!era!complicado,!mucho!más!lo!era!la!altitud!de!vuelo!dado!que!en!todos!
los! continentes! está! perfectamente! delimitadas! bajo! tres! bandas! (banda! civil,!
banda!militar!y!banda!comercial).!!La!banda!militar!en!Europa!era!muy!ancha,!y!

! 101!
 como!consecuencia!se!comía!parte!de!la!comercial,!esto!era!consecuencia!de!la!
Guerra!Fría.!!A!partir!de!la!caída!del!muro!de!Berlín!la!banda!militar!comenzó!a!
estrecharse! hasta! el! servicio! ordinario! ampliando! la! banda! de! aviación!
comercial.!!Con!lo!cual!entre!la!liberalización!de!aeropuertos!y!la!ampliación!de!
la!banda!las!compañías!de!bajo!coste!comenzaron!a!aumentar.!!!Algo!positivo!
que! tuvo! la! directiva! del! año! 89! fue! que! de! ella! nació! el! organismo! de!
Eurocontrol:! organismo! europeo! que! controla! íntegramente! la! banda!
comercial.! ! La! banda! militar! la! gestionan! los! Estados! en! coordinación! con! la!
OTAN!y!también!con!Eurocontrol.!Por!su!parte,!la!banda!comercial!la!controla!
el! Eurocontrol! en! coordinación! con! los! estados! pues! es! un! mecanismo!
intergubernamental.!
!
Hoy!en!día,!la!política!común!de!transportes!significa!algo!más!que!todo!esto.!!Todo!
lo!que!hemos!visto!antes!es!un!tercio!de!la!política!común!de!transportes,!pues!a!
raíz!del!año!2003!se!redefinió!el!concepto!de!transporte.!!Hasta!este!momento!eran!
mercancías! y! personas! a! través! de! estos! medios.! ! En! 2003! se! considera! que! hay!
más!cosas!transportables!a!través!de!más!medios.!!De!esta!forma!se!desarrolló!el!
llamado!concepto!RTE!(Redes!Transeuropeas),!que!establece!el!transporte!de!gas!
natural!y!electricidad!a!través!de!oleoductos!y!cables!de!alta!tensión.!!También,!la!
red! transeuropea,! RTE2eTem,! que! es! el! transporte! de! todo! tipo! de! señales! de!
telecomunicación.!!La!política!de!común!de!transporte!engloba!todo!lo!que!hemos!
visto!además!de!estos!sectores.!!!
!
Había! dos! programas! para! llevar! a! cabo! todo! esto:! 200322007! y! 200722013,! en!
ellos!se!establecieron!toda!una!serie!de!proyectos!prioritarios.!!En!la!primera!etapa!
había! 14! y! en! la! segunda! 30.! ! Estos! proyectos! prioritarios! tocaban! distintos!
elementos!de!las!distintas!políticas,!aunque!se!centraban!más!en!las!cuestiones!de!
las! telecomunicaciones.! ! Se! trataba! de! operar! en! aquellos! itinerarios! o! cruces! de!
transportes! donde! se! pudieran! producir! aglomeraciones! o! parones! para! dar!
fluidez!a!este!transporte.!!
!
2. Las políticas sectoriales: medio ambiente, consumidores, cultura, educación,
I+D, etc.

A parte de estas tres políticas, que son las denominadas políticas comunes, y que tienen
que ver con el proceso de integración ordinario, hay otras políticas comunes como son
la de exterior y seguridad y la política de defensa pero que tienen otro tratamiento.
Junto a estas, la UE ha ido desarrollando otras políticas que genéricamente se han
denominado políticas sectoriales y que en buena parte de los casos o no estaban
previstas o se derivaban indirectamente del conjunto de las actuaciones que llevaba a
cabo la UE en sus elementos básicos: la constitución del mercado europeo y de sus
políticas básicas. De esa construcción se derivaban toda una serie de actuaciones que se
denominaban armonizaciones, concertaciones, y otros. El hecho de que cada vez

! 102!
algunos aspectos cobrasen más importancias llevó a clasificarlos de políticas.

Pero en tanto que no eran políticas comunes, porque la UE no tenia la competencia

exclusiva se decidió denominarlas sectoriales. Las políticas sectoriales se caracterizan
por se competencias compartidas entre la UE y los estados miembros, esto nos lleva a
que en principio el instrumento normativo para abordar estas políticas sea la normativa,
en virtud de la cual determina objetivos y son los estados miembros los que alcanzan
esos objetivos a través de sus normas. Esto tiene numerosas excepciones, pero en líneas
generales este es el funcionamiento básico de la política sectorial. La característica
fundamental es que han surgido ante la necesidad de tomar decisiones sobre un aspecto
en concreto a fin de que no entorpecieran el resto de políticas comunes.

En este sentido, el ejemplo más tangible es la política de medioambiente. Esta política

de medioambiente inicialmente no estaba contemplada en los tratados. Ha medida que
van avanzando los problemas medioambientales por un lado, y que las cuestiones
reguladoras del medioambiente pueden influir en el funcionamiento del mercado
interior. El efecto negativo que puede tener el medioambiente en el funcionamiento del
mercado es que si en un país las normas medioambientales son muy duras los costes de
producción y en general son mucho mayores donde hay menos controles y son más
permisivos por ejemplo en la emisión de gases contaminantes en las fábricas. En este
sentido, tenía una incidencia directa en los costes de producción y como consecuencia
de ello perjudicaba el acceso a este mercado común.

Desde la UE se dicta la normativa básica y armonizada de una forma uniforme. De ahí

se pasa a cada uno de los elementos. Hoy en día la política medioambiental no sólo
afecta a la producción industrial sino a las políticas de desarrollo, urbanísticas, etc. Y es
la UE quien determina los límites de la normativa y las sanciones correspondientes por
incumplirla.

Otra segunda política sectorial es la política de educación. El problema de la

necesidad de una política de educación comienza a plantearse con las profesiones
liberales para las cuales se necesitaba un título superior. El problema surgía ante la
diferente cualificación superior que había en los distintos países, estamos hablando de
médicos, ingenieros, comadronas, etc, donde la formación que han recibido dista mucho
de unos países a otros, e incluso la propia calificación de la profesión. Especialmente
en la vía medica se vio que había distintos sistemas de formación y si se quería el
reconocimiento recíproco de los títulos era necesario cooperar. Como conclusión, la
solución era comenzar a trabajar desde el origen de estos estudios superiores, un
ejemplo de este proceso de homogeneización de los planes de estudio y titulaciones es
el actual sistema de Bolonia. Todas estas políticas vienen dadas por la necesidad de que
el mercado interior no sufra perturbaciones.

En esta misma línea encontramos la política de consumidores que en cierta manera

sería la respuesta de la UE sobre la materia de barreras no arancelarias y el etiquetado
de los productos. Esta política inicialmente era denominada política de protección de

! 103!
los consumidores, esta política esta regulada por directivas que establecen que
productos son consumibles o no en todos los países de la UE.

El resto como investigación, desarrollo, innovación su necesidad surgió ante la

competencia de terceros países como consecuencia de nuevas políticas en el campo de
la tecnología al unir los esfuerzos aumentaban las posibilidades de competir contra las
entonces grandes potencias como Japón. Como consecuencia de una demanda exterior
nuestra posición se debilitaba cada vez más. Hoy en muchos sectores, casi todos
funcionan a través de una alianza intra-europea, de forma tal que la competición entre
los productos se hace cuando estos van a entrar en el mercado, de modo que la
investigación es conjunta.

3. La política económica y monetaria: del SME al Euro.

Todo! esto! que! hemos! visto! no! se! hace! gratis,! la! UE! es! un! ente! en! términos!
financieros!y!presupuestarios!autónomos,!es!decir,!vive!de!su!propio!dinero.!!Esto!
es!lo!que!convierte!a!la!UE!en!una!especie!de!“supermán”!que!a!diferencia!de!una!
OI! clásica,! que! vive! de! las! cuotas! que! pagan! los! socios,! la! UE! vive! de! su! propio!
dinero,!algo!que!lo!acerca!a!un!estado.!!Esta!decisión!surgió!en!los!años!70,!cuando!
se!decide!que!la!UE!tenga!su!propio!sistema!de!recursos,!es!decir,!que!genere!sus!
propios! ingresos,! elabore! su! presupuesto! y! lo! gaste! como! quiera.! ! ! El!
procedimiento!especial!del!año!2007!establece!con!correcciones,!puesto!que!repite!
el!mecanismo!del!año!70,!los!recursos!propios!de!la!UE!y!como!se!distribuyen.!!!

El! objetivo! básico! de! los! recursos! propios! es! no! explotar! más! de! lo! necesario! al!
ciudadano!y!no!depender!de!los!estados!miembros,!esto!significaba!no!aumentar!la!
presión! fiscal! sobre! los! ciudadanos! para! sufragar! sus! gastos.! ! Y! tampoco! debía!
depender! de! lo! que! le! dieran! los! estados! miembros,! de! esta! forma! se! creaba! un!
sistema!autónomo!y!propio.!!La!idea!fundamental!que!dirige!el!establecimiento!de!
ingresos!propios!es!que!la!UE!tiene!derecho!a!ser!titular!de!todos!aquellos!ingresos!
generados!por!sus!competencias!exclusivas,!es!decir!lo!que!hace!en!sustitución!de!
los!estados!y!genera!ingresos.!

En! estas! líneas,! se! establecieron! unos! primeros! capítulos! de! ingresos.! ! El! primer!
capítulo! y! el! más! importante,! se! derivaba! de! la! política! comercial,! que! establecía!
derechos! aduaneros.! ! Todo! lo! que! eso! generaba! debía! ser! de! la! UE.! ! Por! tanto! la!
partida!del!presupuesto!son!derechos!de!aduanas.!!Hoy,!ligeramente!corregida,!la!
normativa!nos!dice!que!no!son!solamente!derechos!de!aduanas!sino!excepciones,!
primas,!toda!una!serie!de!conceptos!que!son!siempre!gravámenes!que!se!cobran!en!
la!aduana!exterior!o!perimetral!de!la!UE.!

Una!segunda!partida,!tiene!que!ver!con!el!funcionamiento!del!mercado!interior.!!Es!
evidente! que! al! haber! fomentado! un! mercado! más! grande! los! ! estados! estaban!
recaudando!más!sobre!la!base!del!consumo!y!como!esto!había!sido!fomentado!por!
la!UE,!era!lógico!que!una!parte!de!los!ingresos!por!impuestos!recayera!sobre!la!UE.!!

! 104!
Este!procedía!de!un!porcentaje!del!IVA!(que!la!UE!calcula!que!es!un!incremento!de!
la! recaudación! gracias! al! impulso! del! mercado! interior.! ! En! estos! momentos,!
corresponde!a!la!UE!hasta!el!0,7%!del!total!recaudado!por!los!estados!miembros.!!
Los! estados! retienen! un! porcentaje! en! concepto! de! gastos! de! recaudación,! por! lo!
que!no!es!precisamente!ese!porcentaje.!

Existen!otras!partidas!menores!relacionadas!con!ingresos!financieros,!impuesto!de!
la! renta! de! los! funcionarios! de! la! UE,! cargos! al! banco! europeo! de! inversiones…!!
Todo!ello!en!principio!debe!servir!para!completar!el!presupuesto,!pero!ocurre!que!
el!presupuesto!se!desvía!todos!los!años,!en!el!sentido!de!que!hay!mas!gastos!que!
ingresos,! por! tanto! termina! en! déficit.! ! Esto! se! debe! a! que! hay! partidas! en! la!
balanza! de! pagos! que! por! mucho! que! se! presupuestaran! la! partida! no! era!
controlable,!es!el!caso!de!la!política!agrícola!dado!que!no!se!podía!saber!como!iba!a!
ser!la!cosecha!o!los!incidentes!sobre!la!cosecha.!!!

Esto!a!través!de!un!mecanismo,!que!en!su!día!se!denomino!“cuarto!recurso”!y!hoy!
se! denomina! “carga! financiera! de! corrección”,! se! trata! de! un! recurso! variable,! es!
decir,! que! la! partida! inicialmente! no! esta! prevista! y! su! cuantía! se! establece! de!
forma! definitiva! al! final! de! cada! ejercicio! cuando! se! determinan! cuál! es! el! déficit!
acumulado.!!Esta!carga!financiera!procede!de!los!Estados!miembros,!es!decir,!la!UE!
ha!tenido!que!recurrir!a!los!estados!para!reequilibrar!su!presupuesto!dado!que!los!
recursos! propios! no! podían! abarcar! todos! los! gastos! imprevistos! y! de! una!
ampliación! constante! y! sin! descanso.! ! Los! estados! para! llevar! a! cabo! esta!
corrección!lo!hacen!sobre!su!producto!interior!bruto.!!Se!establece!cual!es!el!PIB!
del! total! de! los! estados! miembros,! y! se! determina! cual! es! el! porcentaje! de!
aportación!de!ese!país.!!Se!hace!una!división!de!lo!que!representa!el!PIB!de!cada!
estado!sobre!el!sumatorio!total!y!es!ese!porcentaje!es!el!que!luego!se!utiliza!para!
reequilibrar!el!presupuesto.!!!

Con! el! paso! de! los! años,! esta! corrección! financiera! ha! ido! aumentando,! cada! vez!
esta! representa! mayor! porcentaje! sobre! el! peso! del! conjunto,! lo! que! nos! lleva! a!
determinar! que! la! UE! depende! de! estas! aportaciones! de! los! Estados! miembros.!!
Esto! nos! ha! traído! de! nuevo! el! antiguo! aforismo! de! que! “quien! paga! manda”! de!
modo! que! se! ha! vuelto! a! la! situación! de! las! antiguas! Comunidades! Europeas! de!
1970.! ! De! ahí! que! el! peso! de! las! instituciones! se! a! importante,! pero! cada! vez! las!
instituciones!pierden!margen!de!maniobra!a!favor!de!la!financiera.!!Este!elemento!
hace!que!ha!fecha!de!hoy!la!aportación!alemana!este!cercana!al!20%.!

Para!solucionar!esto!habría!que!reducir!el!gasto,!pero!es!prácticamente!imposible.!!
Por! tanto,! habría! que! aumentar! los! ingresos,! pero! no! por! parte! del! ciudadano.!!
Habría!que!buscar!!otros!sujetos!pasivos,!que!no!sea!el!ciudadano!puro!y!duro,!por!
lo! tanto! no! puedes! poner! un! impuesto! a! una! empresa.! Hoy! en! día! existe! la! tasa!
Tobin! que! tiene! un! objetivo! de! recaudación! entre! 22.000! y! 25.000! millones! de!
euros,!si!subiéramos!el!IVA!del!0,7!al!1%!se!obtendrían!cerca!de!41.000!millones!

! 105!
de! euros.! ! Otra! posibilidad! es! establecer! un! impuesto! sobre! la! producción! y! la!
distribución!de!la!energía,!por!la!que!estaría!previsto!recaudar!en!torno!a!100.000!
millones!aunque!no!se!sabe!como!llevarla!a!cabo.!!Y!otra!posibilidad!es!establecer!
un!impuesto!sobre!el!beneficio!de!las!empresas!con!un!tipo!muy!pequeño,!ahí!se!
recaudaría!cerca!de!120.000!millones.!!!

En! el! ejercicio! de! 2012! la! variable! de! corrección! de! aportación! de! los! estados!
miembros!alcanzó!su!punto!más!alto!en!la!historia!(75%),!del!cual!un!20%!era!de!
Alemania.! ! Todo! esto! que! hemos! visto! son! solo! proyectos! que! todavía! no! se! han!
puesto!en!marcha!(excepto!la!tasa!Tobin).!

4. La cohesión económica y social.

FEDER!(Fondo!Europeo!de!Desarrollo!Regional)!lo!que!se!conoce!en!el!lenguaje!de!
la! unión! europea! como! un! fondo! estructural,! es! decir,! un! fondo! financiero.! ! En!
virtud! de! este! se! financian! proyectos! para! el! desarrollo! de! las! distintas! regiones!
europeas.! ! Este! es! y! ha! sido! el! principal! instrumento! de! cohesión! territorial,! en!
virtud! del! cual! se! desarrolla! el! principio! de! solidaridad! financiera! regional! que!
tiene!cargo!a!la!UE!se!invierte!en!aquellas!regiones!de!los!distintos!países!que!más!
lo! necesitan! para! su! correcto! desarrollo.! ! Es! un! fondo! de! cohesión! económica! y!
social,!hoy!denominado!cohesión!económica,!social!y!territorial,!así!lo!determina!el!
TFUE! en! los! artículos! 164! y! siguientes.! ! Se! arbitran! los! fondos! necesarios! para!
desarrollar! aquellas! regiones! que! más! lo! necesiten! por! posiciones! ! retrasadas!
respecto! de! la! media! de! la! UE.! ! La! cohesión! económica! y! social! (fondos! FEDER)!
tienen! como! objetivo! la! creación! de! las! infraestructuras! necesarias! para! el!
desarrollo! regional.! ! No! son! inversiones! que! sirven! para! generar! industria! o!
puestos!de!trabajo,!sino!que!se!financia!la!infraestructura!necesaria!para!que!esas!
regiones! se! puedan! desarrollar! (carreteras,! ferrocarriles,! aeropuertos,! puertos,!
etc.)!

Tradicionalmente!las!regiones!se!catalogaban!de!acuerdo!a!un!criterio,!que!tomaba!
como! base! 100! el! conjunto! de! la! UE! y! eran! destinatarias! todas! aquellas! regiones!
que! quedasen! por! debajo! de! la! media.! Aquellos! que! no! alcanzaban! el! 100! eran!
destinatarios! del! FEDER.! ! La! media! de! la! UE! de! desarrollo! regional! ha! bajado!
enormemente,! en! su! momento! la! UE! 15! la! media! europea! era! relativamente! alta,!
quedando!por!debajo!5!o!6!regiones!españolas,!la!mitad!de!Grecia,!el!sur!de!Italia,!
parte!de!Portugal!y!otros.!!Con!cargo!al!FEDER!se!ha!financiado!la!gran!parte!del!
desarrollo!regional!de!los!últimos!30!años.!!Esto!se!debe!a!la!entrada!de!los!nuevos!
países!orientales!a!partir!de!2004!que!bajaron!la!media!del!desarrollo,!dejando!a!
España!con!menos!ayuda.!!Esto!unido!a!la!reorganización!de!la!cohesión!económica!
y!social!ha!hecho!que!bajaran!enormemente!las!cantidades!y!los!objetivos!de!estos!
planes! de! cohesión:! en! el! periodo! 2000220006! los! presupuestos! del! FEDER!
alcanzaban! casi! el! 40%! de! la! UE! donde! los! principales! beneficiados! eran! Grecia,!
Portugal,!España!y!!el!Sur!de!Italia.!!Ya!para!el!ejercicio!200622013!el!dinero!que!se!

! 106!
aporta!al!FEDER!baja!al!30%!y!se!reestructura!el!concepto!de!región!destinataria,!
de!manera!que!este!se!cambia!por!el!de!objetivos.!!!

Actualmente! los! objetivos! ya! no! son! regiones! deprimidas,! regiones! en!
reconversión! industrial! o! fuertemente! deprimidas! sino! que! se! han! modificado!
estos! conceptos! en! términos! de! objetivos:! objetivos! de! convergencia,!
competitividad! y! cooperación! territorial.! ! Ahora! se! añade! un! cuarto! objetivo!
denominado! regiones! ultra2periféricas! (canarias! por! ejemplo).! ! Todo! esto! esta!
regulado!en!el!reglamento!1083/2006!del!consejo!FEDER,!fondo!social!europeo!y!
el!fondo!de!cohesión.!

Tan! solo! coincide! el! objetivo! de! convergencia! con! algo! parecido! a! lo! que! en! las!
regiones!anteriormente!fuerte!mente!deprimidas!donde!el!PIB!tienen!un!máximo!
del! 75%! de! la! media! europea.! ! Por! su! parte,! el! objetivo! de! competitividad! es! un!
poco! el! viejo! objetivo! de! las! regiones! en! declive! industrial,! y! que! habían! perdido!
competitividad! como! Galicia.! ! Por! último,! el! 3%! se! destina! para! el! objetivo! de!
cooperación! territorial! destinado! a! regiones! muy! interiores,! prácticamente! el!
mundo!rural!más!atrasado.!!

Es!un!mecanismo!que!ha!funcionado!muy!bien,!y!que!ha!beneficiado!enormemente!
a!España,!pero!de!no!ser!por!la!crisis!el!mecanismo!habría!logrado!antes!esa!idea!
de!la!cohesión!económica,!social!y!territorial,!como!forma!de!igualar!las!regiones.!!
Los!fondos!estructurales!tienen!una!peculiaridad,!y!es!que!todo!el!dinero!que!pone!
en! marcha! la! UE! para! financiar! estos! mecanismos! de! cohesión! son! proyectos! co2
financiados.!!De!esta!forma,!en!función!de!los!objetivos!la!UE!financia!en!términos!
de! porcentaje! más! o! menos! pero! no! la! totalidad! de! los! proyectos.! En! épocas!
anteriores! la! financiación! de! la! uE! llegaba! al! tope! máximo! del! 50%! mientras! que!
hoy! el! tope! máximo! llega! al! 40%.! ! Esto! significa! que! la! UE! pone! dinero! para!
financiar!al!igual!que!los!Estados,!la!ventaja!de!la!cofinanciación!de!la!UE!suponía!
una! garantía:! los! estados! podían! buscar! la! financiación! privada! ya! que! tenían! la!
garantía!de!que!el!resto!del!presupuesto!era!aportado!por!la!UE.!!!

En! los! últimos! años! el! Banco! Europeo! de! Inversiones! a! jugado! un! papel!
fundamental,! en! los! últimos! ejercicios! ha! aportado! gran! parte! de! la! financiación.!!
Esto!lo!hace!a!través!de!los!bancos!nacionales.!!

5. Las medidas anticrisis.

Si!queremos!hablar!del!futuro!en!Europa!en!términos!de!políticas!y!de!integración!
no! nos! queda! más! remedio! que! hablar! de! todo! aquello! que! la! UE! esta! llevando! a!
cabo!respecto!a!las!medidas!anticrisis.!Esta!crisis!ha!destapado!toda!una!serie!de!
carencias! y! la! UE! no! tenia! los! instrumentos! necesarios! para! resolver! la! crisis,! al!
menos!desde!el!punto!de!vista!bancario.!!En!términos!de!lo!que!ocurrió!en!el!29!no!
se!la!considera!una!crisis!financiera!aunque!los!efectos!son!similares.!!Al!no!tener!

! 107!
los! instrumentos! correspondientes,! es! decir,! la! habilitación! o! instituciones!
necesarias!en!los!tratados!para!actuar!y!ni!siquiera!el!contexto!en!el!que!pudiera!
actuar.!!!
!
La! tendencia! natural! de! los! estados! es! buscar! soluciones! unilaterales,! en! estos!
casos! las! soluciones! suelen! ser! competitivas! unas! con! otras,! con! la! llegada! de! la!
crisis!a!Europa!se!puso!en!peligro!la!solidaridad!europea.!!Hasta!2010!la!UE!no!hizo!
prácticamente! nada,! a! partir! de! entonces! la! receta! que! ponen! en! marcha! era!
rescatar! a! los! bancos! a! través! del! endeudamiento! del! Estado! en! los! mercados,! y!
cuanto!más!se!endeudaba!los!intereses!de!esta!aumentaban.!Como!consecuencia!de!!
esto!los!Estados!comenzaron!a!pelearse!por!colocar!su!deuda!en!los!mercados,!esto!
hizo!que!sus!deudas!se!descolocaran!más!todavía!además!de!que!desestabilizó!el!
euro.!!!Concretamente!el!15!de!Mayo!de!2010!fue!el!momento!más!nefasto!para!la!
economía! española! y! fue! cuando! el! gobierno! decidió! bajar! el! sueldo! a! los!
funcionarios.! ! Todo! esto! acompañado! de! un! paquete! de! medidas! correctivas! que!
los!Estados!comienzan!a!poner!en!marcha!dado!que!su!deuda!no!tiene!salida!en!los!
mercados.!!España!ha!tenido!un!rescate!bancario,!al!contrario!que!Grecia!o!Chipre!
que! tuvieron! un! rescate! de! Estado.! Los! bancos! con! el! dinero! del! rescate! se!
dedicaron!a!continuar!con!su!lucrativo!negocio!en!lugar!de!sanear!el!banco!y!aquí!
es!donde!surge!la!idea!de!la!Unión!Bancaria!que!si!se!logra!será!beneficiosa!para!
los! ciudadanos.! La! Unión! Bancaria! es! un! programa! 201222018! diseñado! a! finales!
de!2010!que!irá!desarrollándose!poco!a!poco!y!que!viene!a!completar!el!proceso!de!
Unión! Monetaria! que! se! inicia! con! el! tratado! de! Maastricht! y! se! concreta! con! la!
llegada!del!Euro.!!La!regulación!del!sistema!bancario!complementa!todo!esto.!!La!
crisis! y! los! intentos! de! salir! de! ella! ponen! de! manifiesto! la! necesidad! de! una!
coordinación,!la!Unión!Bancaria!pasa!por!tres!elementos!fundamentales.!!En!2010!
se! puso! en! marcha! el! MEDE,! Mecanismo! de! Estabilidad! Económica,! del! cual! han!
salido! parte! de! los! rescates! soberanos.! ! Junto! a! este! mecanismo! y! dentro! de! la!
parte!monetaria!y!concretamente!dentro!del!sistema!bancario!la!Unión!Monetaria!
se!articula!en!tres!aspectos:!
1. El! Mecanismo! Único! de! Supervisión! (MUS):! Los! bancos! centrales! son! los!
supervisores! de! los! bancos! nacionales.! ! La! autoridad! de! la! que! dependen! los!
bancos!es!el!Supervisor!Bancario!que!es!el!Banco!Central!de!cada!país.!!El!caso!
de! que! esta! supervisión! inicial! fallara! ha! llevado! al! establecimiento! de! este!
mecanismo! único! de! supervisión.! ! Pero! la! vigilancia! que! hace! la! autoridad!
monetaria!sobre!los!bancos!no!es!el!único!instrumento!necesario.!bancaria.!
2. MRB! (Mecanismo! de! Resolución! Bancaria)! La! resolución! bancaria! es! cómo! se!
liquida!o!reestructura!un!banco!con!problemas.!!Se!deben!evitar!quiebras!(de!la!
noche!a!la!mañana)!porque!esto!es!lo!que!produce!las!crisis.!!Los!bancos!tienen!
muchos! acreedores! y! deudores! por! lo! que! esto! se! debe! evitar.! ! La! resolución!
bancaria! se! efectuaba! según! las! reglas! nacionales,! y! dado! que! no! ha! dado! la!
estabilidad! al! sistema! europeo! se! aborda! desde! una! perspectiva! europea!
poniendo!en!marcha!un!mecanismo!de!resolución.!

! 108!
3. El! tercer! aspecto! sería! lo! que! respecta! a! aquellos! depósitos! bancarios! de!
ahorradores! que,! ajenos! a! la! gestión! bancaria,! puedan! ser! perjudicados.! ! En!
este! sentido! en! vez! de! que! la! garantía! de! los! depósitos! quede! en! manos!
estatales!y!pueda!incluso!ser!competitiva,!se!procederá!a!hacer!una!integración!
de! los! criterios! (unificación)! en! toda! la! UE! y! garantizar! depósitos! de! hasta!
100.000!euros.!!!
!
Hasta! la! llegada! de! la! crisis! el! procedimiento! a! seguir! era! el! endeudamiento! del!
estado!a!partir!de!ahora!el!supervisor!único!es!quien!garantiza!que!se!cumplan!los!
requisitos.!!El!banco!tiene!que!tener!una!provisión!del!8%!de!su!capital!para!prever!
una!resolución,!anteriormente!la!capitalización!era!entre!el!2,5!y!4%!de!su!capital.!!
Ahora!se!obligara!a!que!el!fondo!de!reserva!este!en!el!8%!de!su!capital.!!En!el!caso!
de!que!haya!una!resolución!bancaria!(quiebra!el!banco!o!hay!que!reestructurarlo)!
entonces! se! ve! que! sectores! en! los! que! el! banco! esta! trabajando! son! rentables! y!
cuales! no! entonces! se! lleva! a! cabo! una! segregación.! ! Es! lo! que! conocemos! como!
“banco!bueno”!y!“banco!malo”.!!!
!
A! partir! de! ahora! la! resolución! se! hará! con! cargo! a! ese! 8%! que! tienen! que! tener!
como! provisión! bancaria! solo! que! ahora! el! Estado! no! aportará! dinero! sino! que!
serán! los! grandes! accionistas! o! acreedores! y! sólo! se! respetará! a! los! depositarios!
hasta!los!100.000!euros.!!Este!es!el!sistema!que!permite!que!sea!igual!en!todos!los!
estados.!!!Si!el!dinero!no!llega,!es!el!MEDE!el!que!aporta!el!resto!del!dinero.!Todo!
esto!con!intención!de!que!no!repercuta!en!la!deuda!soberana!de!los!Estados!y!por!
consiguiente!no!repercuta!en!el!euro.!!!
!
De! momento! el! MUS! se! ha! puesto! en! marcha! aunque! la! coincidencia! con! las!
elecciones!y!el!cambio!en!la!comisión!ha!hecho!que!se!aplace!a!este!otoño,!aunque!
es! el! proyecto! más! avanzado.! Está! también! prácticamente! decidido! el!
funcionamiento! del! mecanismo! de! resolución! en! términos! de! todo! el!
procedimiento!que!hemos!dicho.!!No!obstante!ya!ha!surgido!la!primera!división!del!
sistema,! esto! es! la! Unión! Granbancaria! Europea! porque! solo! va! a! afectar! a! los!
grandes! bancos! (cuyo! capital! social! sea! 30.000! millones! o! más)! y! como!
consecuencia! deja! fuera! a! los! pequeños! bancos.! ! Esto! se! debe! a! que! Alemania!
cuenta! con! un! 70%! de! sus! sistemas! bancarios! son! bancos! pequeños! y! no! quería!
que! todo! su! sistema! estuviera! bajo! la! supervisión! europea.! ! Esto! deja! muchos!
bancos! fuera,! sobre! todo! los! pequeños! bancos! locales! que! hay! especialmente! en!
Alemana,!Austria,!mientras!que!a!los!países!del!sur!no!nos!va!a!afectar!tanto.!!
!
Prácticamente! la! mayoría! de! los! bancos! españoles! están! cerca! del! 8%,! lo! cual! es!
bueno! para! su! solvencia! internacional! mientras! que! la! media! de! los! bancos!
alemanes,! holandeses! o! belgas! a! penas! sobrepasan! el! 4%! lo! que! van! a! tener! que!
hacer!un!gran!esfuerzo.!
!

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