jon del paradigma burocratico a una cultura de gestion 1. La cultura de la gestion publica E1 éxito de una cultura de gestion piblica se esta conviriondo en el problema jel desarrollo de los paises avanzados. Existen dos razones basicas tras este nuevo planteamiento: a. El crecimiento de todas las actividades administrativas | -puiblicas, semipublicas y aun las privadas- esta sobrecargando de manera extraordinaria los recursos asignables, financieros y humanos, y ya no pueden ser administrados con las herramientas tradicionales de la jerarquia administrativa. b. Estamos viviendo una verdadera revolucién, no solamente en las actividades humanas -materiales e inmateriales, desde las actividades de! trabajador asalariado hasta las de! empleado oficinista- sino también en el funcionamiento de los sistemas de relaciones de poder. El sistema burocratico que originé la estructu ‘aparato colectivo de toma de decisiones ha tenido un gran impacto sobre nuestro sistema industrial, pero no logra ajustarse a las exigencias de la presente era totalmente nueva y diferente. Ahora nos vemos obligados a funcionar dentro de un nuevo paradigma que pudiéramos llamar ta cultura de gestién publica. Nuestro razonamiento tradicional, con la figura central del servidor publico obediente, que ejecutaba las decisiones adoptadas mediante el debido proceso democratico, no se ajusta a la nueva realidad. El orden de capas burocraticas superpuestas resulta demasiado engorroso para ser aplicado a la complejidad de! mundo moderno. 2. Los limites del paradigma burocratico El paradigma burocrético surgié paulatinamente en los estados naciones europeos de comienzos del siglo diecisiete, gracias a la tradicién patrimonial de imponer un orden formal y crear una responsabi idad ante la administracion in embargo, dos siglos mas tarde Real. Ciertamente que no era democratico; si t se habia convertido en la mejor contraparte de nuestras instituciones democraticas. Una vez establecida la voluntad soberana del pueblo, en reemplazo de los antojos del monarca, dicha voluntad habria de ser ejecutada ‘or servidores publicos obedientes cuyas cualidades de rigor, competencia y responsabilidad eran particularmente admiradas. El "grand commis" francés, el burécrata prusiano, el miembro del servicio civil inglés habrian de convertirse en la personificacion del interés general. Max Weber nos ofrecié la mejor teoria de esta maquinaria tan maravillosa y eficiente. Los demécratas y el mismo Max Weber a veces temian su falta de sensibilidad y Su posible tendencia antidemocratica. Por eso, Se propusieron limitarla. No obstante, en Su momento nadie cuestioné su eficiencia y su enorme capacidad para obtener logros. Se la consider la piedra angular del Estado Moderno y cas! de la civilizacion moderna.Por qué entonces ha perdido todo prestigio? Por qué parece haber quedado sumida en el desorden? rales que tanto se le criticaron a Esto no s cuestiones_mo come re Sel siglo a 188, Gino al hecho que ya no funciona eficientemente. Los patrones burocraticos han llegado a ser tan dificiles de maneley Sit= 7 logran dominar la complejidad creciente de nuestras actividades cola Na ‘Ademas, la obediencia que antes constituia la virtud cardinal que have funcionar el sistema ya no es aceptada de buen grado por los ciudadanos y 7 empleados publicos, quienes ahora exigen libertad personal y eee | individual en forma’ incontrolable. La complejidad ofrece a los agentes la oportunidad de lograr la libertad, mientras que a la inversa, la libertad de los agentes aumenta la complejidad. Los arreglos legales negociados siempre habian existido; no obstante, después que la burocracia se vio en la necesidad de dictar cada vez mas reglas para controlar !a complejidad, el respeto por las mismas ha declinado y el sistema ha generado confusién e itresponsabilidad Esta situacién radica en practicas econémicas y sociales. La revolucién postindustrial que tiende a desplazar répidamente a las actividades industriales por los servicios y las comunicaciones, interfiere con el conocido ciclo econémico basado en Ia racionalizacién. En lugar del ciclo produccién en masa - consumo masivo, cuyo motor era y sigue siendo la racionalizacién, nos dirigimos gradualmente a un nuevo ciclo de alta tecnologia y servicios cuyo motor es la innovacién cada vez mayor. Pero la innovacién es ajena al paradigma burocratico. Si hemos de promover la innovacién, haran falta nuevas formas de relaciones humanas no burocraticas, pues la innovacién nunca ha podido ser dirigida por érdenes. Para lograrla con suficiente rapidez, se requeriran no Solamente ideas brillantes y nuevos conceptos sino también toda una cadena de relaciones Agiles, no verticales, a través_de las cuales las personas puedan comunicarse con rapidez y franqueza,-sobre la base dé la reciprocidad. La situacién de fragmentacién y subordinacién que implica el modelo burocratico paraliza las comunicaciones y por ende, restringe la innovacién. Es ma -serinnovadores y eficientes, los servicios tienen que depender de una comprensién cabal (que implica saber escuchar de veras) dé lds Clientes potenciales-y reates; to-cuata su vez es impedido por el sistema de mando de la burocracia. La administracién publica no sdlo participa de este paradigma, sino que queda profundamente afectada por el mismo. Después de todo, sus operaciones basicas son de servicios que han de ser prestados a una sociedad de servicios. 3. El problema real de Ia transicion Las dificultades han girado siempre en torno a una contradiccién basica. Es necesario cambiar uno de los rasgos centrales del sistema social, a la vez que mantener a la sociedad en capacidad de funcionar.con suficiente eficiencia. Pero este rasgo que queremos cambiar siempre ha sido considerado como absolutamente necesario para que el sistema funcione.En el periodo actual, estas dificultades van aunadas a la imposibilidad de disociar las dos principales tendencias de nuestro tiempo: la complejidad de nuestras actividades y la libertad del agente individual. Estas dos tendencias operan juntas y pueden parecer complementarias, pero en cuanto se refiere al gobierno y a la gestién, funcionan en abierta oposicién El aumento en la complejidad de las interacciones humanas es fenomenal. En cuanto concierne a ciertas categorias de gerentes, alcanza el mundo entero. Y retroalimenta a la otra tendencia principal, esto es, el movimiento hacia la libertad inaividual y las crecientes exigencias en ese sentido. Mientras mayor complejidad, mayores oportunidades para que los actores sigan su propio curso con mayor libertad de seleccién. Pero a la inversa, mientras més libertad tienen los actores, mayor complejidad en sus interacciones. Sin embargo, si estudiamos el gobierno y la gestién, observamos que las mismas dos tendencias son dificiles de conciliar, por lo menos mientras sigamos siendo prisioneros de! paradigma burocratico. Necesitamos mas intervencién piiblica para dominar la complejidad; de una , todos los grupos -atin los de hombres de negocios- exigen la intervencién, pero se rehusan a obedecer las reglas que visualizan para otros, no para ellos mismos. Y tienen la capacidad de incumplir las ordenes y las reglas. En cuanto a la dificultad de obtener resultados, la solucién facil es aumentar la presién del sistema burocrético, el cual entonces dictara mas y més reglas, las cuales seraén acatadas cada vez menos. manera u ot EI problema basico de la transicién es, en consecuencia, cémo sobreponerse a la contradiccién entre las necesidades crecientes de dominar la complejidad y la declinacién de los medios para lograrlo. Sobre e! papel, la respuesta es muy sencilla‘[desregular] dar més poder de decisién a los verdaderos operadores y dejar que asuman responsabilidades, esto es, que cooperen en la solucién de sus conflictos. No obstante, las personas involucradas podrian exigir su libertad pero rechazar la responsabilidad, ya que no saben cooperar ni tampoco enfrentar conflictos. Por esta razon, si hemos de progresar tendremos que construir una cultura de gestién_ptiblica cuya primera caracteristica basica a de ser la capacidad de todas las personas, en todos los niveles operativos, para cooperar. Una segunda caracteristica tendra que ir asociada a la anterior, la capacidad de corunicarse abiertamente, con libertad queza, a través de todas las barreras de la especializacion. El sistema burocratico también se construyé sobre el paradigma de la especializacién. Segun este sistema, para resolver problemas es necesario desglosarlos en problemas mas pequefios que puedan ser tratados en forma técnica por las unidades especializadas. No obstante, este modelo de coordinacién fragmentada representaré una carga sobre el aparato burocratico, presionando hasta lograr el crecimiento desmesurado de las oficinas centralesde gestién, donde predomina el “stat” en lugar de fa linea, con la consiguiente pérdida de propésito de los empleados operativos. longado y doloroso, ya que lo que que pudieran definirse con claridad, ultural,, especialmente. tada_unconjunto de o Por ianto, la transicién es un proc debe cambiar no solo son las te sino todo un sistema humano yc complejas relaciones de poder... que alli se tiene una la relacion entre las, , tee fewncnt Es més facil obtener logros en 1a gestion privada por percepcién mucho més clara de los resultados y de acciones y sus consecuencias en cuante a los resultados En la administracién publica no disponemos de estos ffos de accion. Las relaciones entre los programas y los resultados son/Wagas. Las metas con frecuencia no son claras 0 son puramente _retéricag, lo cual conduce a una ampliacién de los procedimientos y el formalismo. Adn en las agencias publicas que trabejan en negocios privados, tales como les aerolineas y la energia que se benefician de un cuasi monopclio, observamos la misma tendencia. Por ejemplo, cuando estudiamos a Air France, la linea aérea nacional francesa, justo después de su crisis de 1993, descubrimos los mismos procesos imposibles. El sistema de coordinacién era tan engorroso en las diversas capas de la burocracia que los aviones muchas veces tenian que despegar sin haber terminado de colocar su carga. Si se quiere lograr que un nuevo modelo funcione, las personas deben ser entrenadas para cooperar en el nivel operativo sin tener que esperar instrucciones desde arriba. Esto es !o que British Airways logré una docena de afios antes con el concepto de una organizacién fluida, implantada mediante la cooperacién de los empleados operativos en niveles inferiores. Lograr un cambio en el comportamiento de los agentes de rangos inferiores no basta. La clave para que el cambio sea exitoso esta en_una revolucién que debe obrarse en el comportamiento_gerencial; para po responder a la complejidad, la gerencia debe cambiar su medo de razonar. En lugar de tratar de cumplir pasando a una mayor especializacién, debe responder a la complejidad desarrollando la sencillez en las estructuras y en los_procesas. Esta es la leccién que se deriva del éxito extraordinario dé los japoneses durante su periodo de crecimiento espectacular. Pera poder competir, los norteamericanos tuvieron que aprender y cambiar. Llegaron a la conclusi6n en ese momento que Toyota le ganaba a General Motors porque tenia 5 niveles jerarquicos en comparacién con los 19 que tenia GM y ademas, no tenia Manual _de xdimientos, mientras que e! elaborado por GM jcontenia 700 paginas! Con el fin de llegar a ser coherentes, habria que depender de unidades auténomas cuyos lideres posean mucha mayor discrecionalidad y puedan ser juzgados por sus resultados y no porque se conforman y son obedientes. Sin embargo, la cultura tendra un papel central. Una fuerte cultura de comunicacionabierta, confianza . ab fa y cooperacién hara posible el logro de la simplicidad en estructura y los procedimientos. " . acia dicha orientacién. Se han probade toda tralizacion. Agencias publicas abiertas a la jos _ministerios. Sin embargo, el Existe una tendencia general clase de esquemas de desct competencia han venido sustituyendo problema no es tanto llegar a una formula magica sino contar con una bue' estrategia para el cambjg. Ordenar el cambio a las personas ya fo funciona. El nuevo paradigma para construir una nueva cultura de gestion publica implica un razonamiento con la intencién ce invertir para cambiar 0 mejorar, invertir para ayudar a las personas a cambiar en lugar de tratar de imponer los mejores programas elaborados por las jerarquias decisorias. ambio exitoso es trabajar Por consiguiente, el requisito previo para lograr un c ble para el cambio. duro, por adelantado, y elaborar una estrategia razonat 4, Una estrategia para el cambio a. El conocimiento es prioritario El ocimiento_es Ja clave para la transformacién de sistemas humanos, (alee Gomo la administracion publica. Esto plantea una gran paradoja. Podemos gastar miles de millones y pasar meses haciendo analisis precisos para preparar la implantacién de un cambio técnico como la informatizacién del sistema de comunicaciones, pero no podemos dedicar el mismo tiempo y recurscs para el desarrollo de un verdadero conocimiento del sistema humano que vamos a intervenir, y que por humano se va a resistir, pervertir y atin mos imponer. El contraste es atin rechazar el nuevo esquema que pretende| mas desastroso cuando esta en juego una reforma sustantiva como pudiera ser el esfuerzo por tratar de imponer una cultura moderna de gestion publica. Por esta razén propugno la inversién en el _conocimiento como la primera inversién_ indispensable _que debe hacerse para elaborar una _estrategia razonable para el cambio, Por supuesto que no nos referimos a cualquier tipo de conocimiento, sino a un conocimiento_sistemico jel funcionamiento det sistema humano én ‘cuestion. Tal conccimiento perm reformador~ enciales; hacer cambios sin desordenar concentrarse er tas regulacionés est tar obligado a despilfarrar una gran cantidad de todo el sistema y sin es recursos. El lograré que el sistema trabaje para su reforma porque un cambio regulatorio racional puede hacer que los actores cambien su comportamiento en la direccién esperada. El podra seleccionar el mejor curso de accién para logrer sus metas. El encontrara la mejor forma de utilizar sus siempre escasos recursos. Ademas, descubrira nuevas cporiunidades ya que siempre existen fuerzas que operan a favor del cambio que no se ven a nivel gerencial. Personas que parecen oponerse decididamente al cambio quizas estén abiertos al mismo en otras areas o con otro enfoque. Los reformadores necesitan jentos especialmente para descubrir por adelantado cuales acciones pudieran resultar peligrosas y cuales ofrecen oportunidades para el éxito.Habra que desarrollar una forma estratégica nueva y sencilla. En lugar de trabajar con el esquema dual tradicional: filet objetivas y luego determinar ta mejor forma racional de logratios, se debe trabajar con un esquema triangular ee ee eee ines “los recursos- las restricciones. El reformacor haturalmente tendra en cuenta su fin general en la seleccion de sus objetivos, To cual permitira que utiice sus recursos -especialmente [os recursos humanos- uy reduzea al minima las restrieciones, las cuales también suelen ser humanes, La falta de comprensién de ese esquema estrategico tan sencillo exelica los repetidos fracasos de los tecndcratas como reformadores en todos 10S pace”, én Estados Unidos igual que en Francia, desde Hillary Clinton hasta Alein Juppé. Te strcem los conocimientos; Se trata de 12 mayor carga de la reforma. la asociacién Existe otra dimensién potencial en el uso de | compartirlos con los actores que van a soportar Nosotros hemos experimentado con casos en los cuales temprana con el analisis del sistema los hizo mucho mas receptivos a los resultados, a los cuales contribuyeron con gusto. Ademas, se les hizo entender que los juegos cuntradictorios que jugaban entre ellos los perjudicaba a todos. Algunos llegaron a la conclusién que los juegos eran tontos y que estarian dispuestos a abandonarlos. El deseo de ser eficiente mas all del deber, produce mas resultados positives para los ciudadanos a los que se sirve; éste es un recurso muy importante que no suele ser tomado en cuenta por el hecho que no produce notoriedad. Este procedimiento de compartir conocimientos se construye sobre la base de la confianza, del trato directo, cara a cara. Por tanto, no funciona en grandes organizaciones anénimas, sino en algunas partes de éstas y en organizaciones pequefias. 98 conocimiantosconstituyan al-malor recs0- pare dirigir los cambios, pro hay que recabarlos y ufilizarlos en circunstancias especificas, con métodos especificos de los cuales no he descrito mas que su filosofia. En consecuencia, la inversion debe dirigitse en tres direcciones basicas: la preparacién de—las--decisianes, la evaluacién de _sus..resuitados y el entrenamiento de los operadores-y-de.las lideres de las institucianes— b. La preparacién de las decisiones Los reformadores a nivel gubernamental deben comprender que por el momento, la preparacion de las decisiones que se hace por ellos sigue siendo inexperta. Con muy pocas excepciones, las soluciones de moda, inteligentes pero poco profundas, tendran mayor peso que un anialisis cabal de los problemas que experimentan las personas involucradas, que seran los actores del proceso de cambio. io. en el sistema de toma de decisiones, tenemos Si queremos lograr un cambi e ra transformar la actitud mental de sus miembros que invertir en este sistema pal y las relaciones entre ellos. en algunos paises ha sido Una manera promisoria que ha sido experimentada S as profesionales que Se la formacién de células especializadas de analist:concentra entrenados, gOS problemas en lugar de saltar a conclusiones. Si han sido bien atternatives, E'S _analistas profesionates abriran toda una _gama de even a cab GS Mecesario. llamaran a expertos independientes pare que estrategia dor rene estigacién. Esto ha funcionado bastante bien en la laciones exteriores lefer é problemas téente leriores y de defensa y también para algunos. fontantante on €l caso de los problemas de la sociedad se ha progresado mas cranes te: Estos problemas, desatorturademente, se han tomado mucho mas roe ye | Contraste entre el flujo constante del enorme gasto y el manejo rageale dal la preparacion de decisicnes es motivo de gran preocupacién. La tag la Sangre contaminada y de la enfermedad de las "vacas locas" son rativas de esto. Hay una sorprendente falta de profesionalismo en la mayoria de los paises en temas de salud, bienestar y asuntos sociales. Las comisiones que deberian, y bien pudieran, jugar un importante papel en la administracién de los problemas sociales o educativos, los cuales estén plagados de conflictos, siguen mal organizadas en la mayoria de los paises, y existen demasiadas personas que se consideran voceros de uno u otro grupo y que no tienen ni el tiempo ni los recursos suficientes para trabajar seriamente. No solamente hace falta renovar la cultura de las comisiones y crear células especializadas para la preparacién de l2s decisiones, sino que hay qué entrenar a los jévenes profesionales que seran Su personal de planta. Estas personas deben pasar slo una parte de sus carreras como analistas profesionales en los grupos regulares o en las comisiones temporales. Si cumplen sus labores con éxito, deben pasar a posiciones de responsabitidad. c. La evaluacién de los resultados n, ciertamente, es una de las mejores herramientas para La evaluacis inluenclar @ los miembros de las burocracias administrativas para que abran las puertas al cambii aradigma que implica una cultura de gestién publica. Esta es la unica manera definitiva de hacerles Saber para qué Sirven. Si se organiza y se publicita cuidadcsamente con respeto hacia todos los involucrados, se convertira en un mecanismo que servira de punto de referencia. En todo caso, sera decisivo para progresar hacia la formacién de un cuerpo de funcionarios ptblicos mas comprensivos, mas conocedores y capaces de escuchar y diagnosticar los problemas con suficiente antelacién. Esto le dara un propésito concreto a los funcionarios piiblicos y los estimulara a cooperar con socios que son indispensables pero que en su creencia, suelen restringir su libertad. Ademés, la evaluacién, tendré un impacto sabre la forma de fijar las metas y los objetivos. Sera cada vez mas dificil preparar programas y aun legislacién sin tomar en cuenta la evaluacién de los resultados anteriores. No obstante debemos estar claros que no debemos sobrestimar el impacto inmediato del cambio de procedimientos. Lo que realmente significara una _ diferencia es el impacto cultural que tenga sobre los miembros del sistema de toma de decisiones. Para obtener estos resultados, los evaluadores deben——==— 4s que sobre las renamionto sobre la nueva tosefit oe so consituccien de un recibir ent técnicas mas sofisticadas las que pue' huevo v sofocante sistema de ausitoria Si hemos de aceptar que la evaluacién se ditige 2 UP tendra exito en lo técnico, Unicamente Si también eS entonces tenemos que aceptar que tomara tiempo, Une de la evaluacidn ha sido la construccién de una division Oficina General de Contabilidad (GAO) de! después de media docena de afics de arduo preparados, fue posible penetrar de manera signif Congreso de los Estados Unidos. cambio de cultura que exitoso en 10 cultural, ‘de los grandes éxitos de evaluacion oe idos. SOlo Gonareso de Estados Unidos. S¢ : de éxitos muy bien abajo y uy Bien ficativa la cultura politica del Invert en ta evaluacién require tiempo y constancia a través del tiempo. Pere también requerira, primordialmente, profesionales bien entrenados que, Seen completamente diferentes de los burdcratas clésicos y atin de los auditores convencionales. Al igual que las personas que se entrenan para los grupos especializados, estos profesicnales deben pasar sélo parte de sus carreras como evaluadores para evitar que se forme un grupo burocratico de expertos. Estos jévenes profesionales tal vez pudieran y debieran ser entrenados en dos tipos de trabajo que sean intercambiables. Podria ser itt ofrecerles parte de su entrenamiento en otros paises, ya que esto ampliaria el campo de sus métodos y su filosof Yo propondria para estas dificiles tareas la formacién de un pequefo instituto de entrenamiento que se ocupe del entrenamiento y también de la investigacién y aun de la accidn. Pudiera constituir un dinamico centro intelectual al cual los profesionales desearian regresar periddicamente pera recibir aportes intelectuales. d. Entrenamiento de funcionarios pilblicos para la nueva cultura El entrenamiento es naturalmente la principal herramienta para ayudar a las personas 4 ajustarse al cambio cultural, no obstante, no debe ir divorciado de la accién como era y con frecuencia sigue siendo el caso. Por consiguiente, los programas de entrenamiento deben ofrecerse en base ad hoc y deben ser disefados especialmente para el problema especifico del cambio que se prepara 0 que ya se ha implantado. Cuando existe una convergencia bien preparada entre una buena estrategia, los conocimientos bien compartidos acerca de problemas empiricos y el entrenamiento de las personas para desarrollar el tipo de cooperacién que se requiere, entonces se multiplican las probabilidades de éxito. Sin embargo, el problema mas dificil y urgente suele ser el entrenamiento de los lideres. El cambio exige innovaciones y es consecuencia de una sucesi6n de innovaciones, pero no habra innovacién sin innovadores. Los lideres son innovadores o bien deben contar con el apoyo indispensable de innovadores locales entre su personal subordinado. No deben ser apartados como miembros de una casta superior. Deben involucrarse en el entrenamiento de su personal subordinado y a la vez, deben beneficiarse de programas deentrenamiento especi ie cifico sobre el teme ini é de las agencias publicas el tema de la innovacién antes de encargarse EI . iger deapeee ces lideres es una verdadera prioridad, que debe tener docena Go anes *,25piante a lider haya acumulado por lo menos media prolongade, acne G2, cxPetiencia. Debe tratarse de un entrenamiento entrenemionte ee ie teae, hacerse a tiempo parcial. El contenido del comstoa ia el anélisis y ei diagnéstico de sistemas humanos ¢ “JOS que requieren de cambio y casos reales de innovacién que han esultado tanto en éxito como en fracaso. Uno de los mejores programas que yo he analizado es el de la Kennedy School en Harvard. Se basa en casos de innovacién recabados por el personal de planta. Se analiza y se discute la estrategia del innovador. Nosotros en Francia hemos tenido otra experiencia bastante provechosa en la cual cada estudiante del programa de postgrado construye un caso en el cual ha participado y lo propone para la consideraci6n de sus compajieros. Esto ha resultado muy provechoso, ya que ofrece la oportunidad a los estudiantes de apartarse de su propia experiencia y considerarla a distancia. La transicién a una cultura de gestién piiblica requeriré que las perscnas consideren toda clase de experiencias similares para inducir su compromiso y analizar su propio comportamiento. Necesitarlamos ciertamente de generaciones sucesivas de este tipo de innovacores bien entrenados en el andlisis, el diagnéstico y la orientacién de! cambio a la vez que en el uso del sentido comin, acompaado de una extraordinaria filosofia para la accion. MICHEL CROZIER Investigador, profesor de sociologia y consultor.Reforma del Estado y nuevas formas de gestion Jaime Redriguez-Arana Mufioz Catedratico de Derecho Administrative Director Instituto Nacional de Administracién Publica Espajia Un planteamiento abierto de la necesaria intervencién del Estado en la sociedad, logicamente limita considerablemente la operatividad del poder 0% sus fines vitales y estatal y responsabiliza a las personas en el cumplimient sociales. Como principio superior filoséfico-social, tiene tres importantes corolarios. Primero: un sistema social es tanto mas perfecto cuanto menos impida a los individuos la consecucién de sus propios intereses. Segundo: un sistema social es tanto mas valioso cuanto mas se utilice la técnica de la descentralizacién del poder y la autonomia de las comunidades menores. Tercero, y muy importante, un sistema social seré més eficaz cuanto menos acuda a las leyes y mas a la accién de fomento y a los estimulos para alcanzar el bien colectivo. El libre desarrollo de la persona, en un contexto de bien integral, es un dato capital. Por eso, un modelo abierto debe ser necesariamente equilibrado y supone tanta libertad como sea posible y tanta intervencién estatal como sea imprescindible. En realidad, como sabemos, el ideal del orden social se orienta hacia la mayor libertad posible en un marco de minima regulaci6n estatal. La formula es, mas bien, la que parte del llamado principio de subsidiariedad: cuanto mas se apoye a la persona y a las Comunidades menores en que se integra, se fomentara la competencia y la responsabilidad y el conjunto tendra una mayor autonomia. Porque no se puede olvidar que el principio de subsidiariedad protege los derechos de las personas y de las pequefias comunidades frente a un Estado que, histéricamente, ha cedido a la sutil tentacién de aumentar considerablemente su poder. Pero lo mas importante, independientemente de la fuerza evidente de este principio basico de la Etica politica, es que el bien comin se alcanza mas facilmente si los propios individuos y las pequefias comunidades viene en un contexto de responsabilidad e ilusién por conseguir sus fines existenciales. Hoy, no parece necesario recordarlo, la falta de reaccién social, la débil motivacién de los ciudadanos, y la actitud sumisa general ante el poder, reclaman que el principio de subsidiariedad vuelva a colocarse en el primer plano de la Etica Politica. Quienes piensan que este principio genera Estados débiles 0 minimos, no son conscientes de que la realidad indica la necesidad de reafirmar la autoridad del Estado en sus funciones soberanas y la eficiencia de las actividades supletorias que lleve a cabo. Al contrario de lo que puede pensarse, el Estado no saldra mas débil de este proceso sino mas fuerte, pues su grandeza descansa mas en el cumplimiento de su finalidad esencial que en su tamafio 0 dimension. Asi, el principio de subsidiariedad hace una llamada apremiante a practicar lo que denominariamos como pensamiento compatible, en contraposicion alpensamiento Unico. Un pensamiento que no se deja cerrar i Yave tiene la capacidad, precisamente porque tiene al hombre como fnalides, de conciliar lo personal y lo estatal, la libertad y el ordenamiento, el mercado competitive y la regulacién politico-econémica. En este contexto, quiza sobran las oposiciones entre estos aspectos de la vida econémico-social, se busca una convergencia de la que pueda surgir una sinergia. Por una parte, que cada persona 0 asociacion aporte servicios en funcin de las demandas y de las necesidades sociales, desarrollando libremente sus iniciativas; y por otra parte, que el Estado actue de acuerdo con su funcién imprescindible de subsidiariedad, arbitraje y custodia de la competencia; todo ello no es sélo la mejor forma de alcanzar la justicia social, sino que es parte de esa misma power aga justicia social. Los ejemplos no son, a veces, la mejor manera de transmitir convencimientos 0 actitudes pero pueden ayudar a acercarse a la intencionalidad pretendida. Asi, con motivo de la celebracién del centenario del nacimiento de Ludwig ERHARD (1897-1977), se ha puesto de manifiesto la nostalgia con que es invocado desde diversas posiciones politicas. En su gestion al frente de la economia alemana, ERHARD logré sacar al pais. de la mas completa ruina y convertirlo en la segunda potencia industrial del planeta. El pais experimenté un crecimiento constante y consiguié reducir el desempleo a cifras minimas: ese fue el "milagro econémico aleman", Pero él siempre rechaz6 esta expresién, pues -decia- no hubo ningtin "milagro", sino el fruto del trabajo de todos y de un ordenamiento econémico-politico adecuado. Pero su éxito no se debié sdlo a su accién politica concreta. Esta, al margen de cualquier necesidad coyuntural, respondia a un peculiar modelo de ordenamiento politico-econémico -inspirado en el ordo-liberalismo de EUCKEN- al que ERHARD denominé A Economia Social de Mercado A. Seguin esta nueva concepcién de la economia politica, la economia de mercado -y solo ella- puede alcanzar objetivos sociales de A bienestar para todos Agracias a una politica monetaria, financiera y crediticia adecuada, que -respetando la independencia del banco emisor- tenga como objetivos el equilibrio de la balanza de pagos, el mantenimiento de la estabilidad monetaria, el crecimiento econdémico continuo y el pleno empleo. ERHARD no compartié nunca la fe ingenua del neoliberalismo en el caracter benéfico de un mercado-providencia, que alcanza el bien comiin aunque los iduos actien en contra de él. Su realismo y su experiencia histérica le hicieron ser siempre consciente de los peligros que encierra la libertad humana cuando se desentiende de sus responsabilidades y de su deber moral. Por eso, ERHARD denuncié -como ningun neoliberal- los vicios del sistema de competencia cuando atropella la moralidad, y llamaba a los fenémenos negativos por su debido nombre: aislamiento individualista, consumismo, masificaci6n, lucha por el reparto de los recursos de! Estado, competitividad arruinante, afan de poder econémico, invasion publicitaria, dafios ala moralidad publica por intereses comerciales, insolidaridad, especulacion sumergida en el anonimato, etc. indiPrecisamente por ser consciente de estos peligros, ERHARD reivindico siempre la importancia decisiva de la autoridad estatal, de la legislacin, y de una politica econdmica que no subordine el bien comun ni la igualdad fundamental de los ciudadanos a los intereses particulares, y que arbitre con justicia ERHARD precisaba, pues, que entre la Economia Social de Mercado y el pensamiento liberal hay, pese al parentesco espiritual entre ellos, una diferencia clave. Para la Economia social de Mercado “no sélo es determinante el automatismo técnico del equilibrio en el mercado, sino también -y en primer lugar- unos principios intelectuales y morales. Si tal orden econdmico consistiera tan sélo en el equilibrio entre oferta y demanda, entonces no seria conceptualmente valido para constituir la base de todo un orden social". Se podria concluir este apartado afirmando que en lugar de hablar de grados de intervencién del Estado en la sociedad se trata de definir estilos: abiertos, flexibles, integradores, estimulantes, convergentes, canalizadores y humanizadores en el sentido de atender el curso de los acontecimientos para asegurar la justa distribucion de los recursos asi como la iniciativa social. Es lo que en términos politicos se puede denominar como politica centrista de bienestar social. El estudio del Estado del Bienestar es, desde luego, un tema actual, un tema en el que hay unanimidad. Su andlisis plantea cuestiones tan interesantes como el fin fundamental del Estado, la funcionalidad de la intervencién publica en nuestros dias, las notas caracteristicas del denominado "Estado de Bienestar” y las causas de su crisis. Hoy en dia nadie duda de la fuerza que ha recobrado el Estado como generador de nuevas energias sociales, como impulsor de la vitalidad de la propia sociedad civil. Es decir como fortalecedor y primer interesado en la formacién de un tejido social compacto que crea riqueza porque se encuentra seguro en un marco estable. Por tanto, la nueva funcionalidad de los poderes publicos se dirige hacia esta importantisima actividad en una labor de promocién y facilitacién. Los vientos que corren, como légica consecuencia de un camino caduco, son de biisqueda de nuevos horizontes, de nuevas soluciones. La vieja disyuntiva de aferrarse a ultranza por el sector publico o por el sector privado, esta superada. E! equilibrio fundado sobre la realidad parece que esta proporcionando importantes soluciones. Los logros del Estado del bienestar estan en la mente de todos: consolidaci6n del sistema de pensiones, universalizacién de la asistencia sanitaria, implantacién de! seguro de desempleo, desarrollo de las infraestructuras publicas. Afortunadamente, estas cuestiones se han convertido en punto de partida de los presupuestos de cualquier gobierno que aspire de verdad a mejorar el bienestar de la gente. Sin embargo, la Administraci6n ya no puede asumir por si sola los esfuerzos financieros y operativos que demanda una sociedad abierta, pluralista y__ competitiva. Las restricciones presupuestarias se han convertido, en el nivel delpacto politico y del horizonte de convergencia con los demas paises de la Unién Monetaria, en el marco estable de cualquier politica responsable de gestion publica. Aparece aqui la necesidad de sopesar seriamente las alternativas a la financiacion presupuestaria clasica y directa, alternativas centradas en buena medida en el recurso al sector privado en la gestion y financiacién. En el reciente informe de! Banco Mundial: "El Estado en un mundo en transformacion’, se advierte en las primeras paginas que para concentrar mas eficientemente los recursos publicos en los bienes y servicios colectivos, sera Necesario que los paises redistribuyan los gastos y aprendan a utilizar sus fondos en forma mas eficiente. Ahora el enemigo del avance del Estado del bienestar se centra en planteamientos que, anclados en una visién maniquea, s6lo son capaces por viejos prejuicios, de explicaciones en clave de oposicién entre los sectores publico y privado. Sin embargo, bien sabemos que ambos - sector privado y sector ptiblico- se necesitan para que las prestaciones sociales y los equipamientos colectivos puedan seguir aumentando en calidad y Cantidad sin el condicionamiento, impuesto por la realidad, de unos Presupuestos ptiblicos insuficientes. Se trata de seguir trabajando a favor de la gente, pero con nuevos instrumentos y, sobre todo, extrayendo todo el partido que tiene, y no es poco, al pensamiento compatible y a la metodologia de la complementariedad. O, si se quiere, poniendo en el centro de la accién publica ala gente, a las personas. Los acontecimientos de orden ideolégico y practico que jalonan estos tltimos afios del siglo son ciertamente apasionantes. Perplejidad, relativa incertidumbre, sorpresa (...), son algunas de las caracteristicas que presiden los comentarios de numerosos investigadores y analistas cuando estudian las nuevas realidades. En este marco, parece que el pensamiento politico que esta teniendo mas acogida en los tiempos presentes supone una vuelta a los principios y fundamentos del sistema democratico. Ciertamente, no podia ser de otra we manera ya que las versiones actuales del capitalismo y del socialismo demuestran un alejamiento creciente de la gente. Por un lado, los neoliberalismos que todo -todo- lo fian a las fuerzas magicas del mercado pueden abrir brechas trauméaticas entre pobres y ricos. Y, por otro, las aproximaciones intervencionistas han traido consigo planteamientos en los que la burocracia y las estructuras publicas se colocan por encima de la gente. Por eso, cada vez es mas importante la accién publica entendida como dedicacion a las necesidades de la gente y con tarea presidida por el sentido comin y la honradez en un marco de sabiduria para gobernar a las personas y técnica para gobernar las cosas. La reforma del Estado implica poner como centro de la actividad publica la preocupacién de la gente, es decir, sus aspiraciones, sus expectativas, sus problemas, sus dificultades, sus ilusiones. Por eso, la reforma no puede depender de una ideologia en la conformacion de su proyecto y de su programa, ya que el espacio de centro se delimita hoy, en primer lugar, por una renuncia expresa a todo dogmatismo politico. La ideologia -en el sentido enque aqui hablamos de ella-, en cambio, aporta ante todo una vision completa y cerrada de Ia realidad social y de la historia, asi como las claves programaticas Para la resolucién del problema social, que tienen tanto de dogmaticas cuanto de ideolégicas. En este sentido, la politica de reforma tampoco puede atender tan s6lo los intereses de un sector, de un grupo, de un segmento social, econdmico o institucional, ya que una condicién de la politica de centro es el equilibrio, entendiendo por tal, moderacién y atenci6n a los intereses de todos. Hacer reformas para el interés de algunos, aunque se trate de grupos mayoritarios, significa prescindir de otros, y consecuentemente practicar un exclusivismo que 8 ajeno a una politica auténticamente centrista, Por eso, la determinacién de los objetivos de una politica reformista no puede hacerse realmente si no es desde la participacién ciudadana. La participacion ciudadana se configura como un objetivo de primer orden, ya que constituye la esencia misma de la democracia. Una actuacion que no persiga, que no Procure un grado ms alto de participaci6n ciudadana, no contribuye al enriquecimiento de la vida democratica y se hace, por lo tanto, en detrimento de los mismos ciudadanos a los que se pretende servir. Pero la participacion no se formula solamente como objetivo politico, sino que una politica centrista exige la practica de la participacién como método. Hablar de la participacion como método es hablar de la apertura de la organizacion que la quiere practicar, hacia la sociedad. Una organizacién estatal cerrada, vuelta sobre si misma, no puede pretender captar, representar © servir los intereses propios de la gente, de los vecinos. La primera condicion de esa apertura es una actitud, una disposicién, alejada de la suficiencia y de la prepotencia, propias tanto de las formulaciones ideolégicas como de las tecnocraticas. Pero las actitudes y las disposiciones necesitan instrumentarse, traducirse en procesos y en instrumentos que las hagan reales. Y la primera instrumentacién que exige una disposicién abierta es la comunicativa, la comunicacién. La reforma de la que tratamos debe traducirse, en primer lugar, en estar receptivos, tener la sensibilidad suficiente para captar las preocupaciones e intereses de la sociedad en sus diversos sectores y grupos, en los individuos y colectividades que la integran. Pero no se trata simplemente de apreciaciones globales, de percepciones intuitivas, ni siquiera simplemente de estudios 0 conclusiones sociométricas. Todos esos elementos y otros posibles son recomendables y hasta precisos, pero la conexién real con los ciudadanos, con los vecinos, con la gente, exige didlogo real. Y didlogo real significa interlocutores reales, concretos, que son los que encarnan las preocupaciones y las ilusiones concretas, las reales, las que pretendemos servir. La diversificacién de intereses, impulsados por un clima de participacion y compromiso cada vez mayores con los asuntos ptiblicos, sobre todo -aunque no exclusivamente-, por parte de los jévenes, ha culminado en el establecimiento de un denso tejido asociativo, con intereses, sensibilidades e incluso planteamientos politicos diversos. En ese tejido deben buscarse -sinempre omen aoe age Consumidores, Asociaciones y movimientos vecinales, la atencion al rable Coens 2 la administracién particularmente dirigidos a Sociedades weernc®: Comisiones de fiestas, Medios de comunicacién, do caza y Deven crémicas, Instituciones de recreo y tiempo libre, sociedades mas oe ea etc. ete. etc. La capacidad para establecer un didlogo con el iplio ntimero de representantes sociales sera un indicativo de su apertura real a la sociedad, i ese didlogo no debe olvidarse el objetivo principal que se persigue. No se rata de convencer, ni de transmitir, ni de comunicar algo, sino ante todo y sobre todo, en primer lugar, de escuchar. Y debe recordarse que en didlogo escuchar no comporta una disposicin pasiva, sino al contrario, es una disposicién activa, indagatoria, que busca el alcance de las palabras del interlocutor, comprender su manera de percibir la realidad, la conformacién de ‘sus preocupaciones y la proyeccién de sus ilusiones y objetivos. Por eso el punto de partida es la correcta disposicién de apertura. Sin ella el dialogo sera aparente, sdlo oiremos lo que queremos oir e interpretaremos de modo ‘sesgado lo que se nos dice. La pretensién de centrarse en los intereses de la gente sera ilusoria. Ese didlogo debe caracterizarse ademas por su flexibilidad. Es decir, no se trata de un intercambio rigido y formalista; no es una encuesta; esta abierto, y han de ponerse en juego los factores personales y ambientales necesarios para hacerlo mas confiado y fructifero. En ese mismo sentido ha de tenerse en cuenta el talante personal del interlocutor y contar también con el propio, para que la condicién de los interlocutores no sea un elemento de distorsién en la comunicacién. El diélogo debe conducirse sin limitacién en los temas. También interesa conocer, cuando sea el caso el descontento que producimos, a quien y por qué. Y en medio de la multitud de propuestas de solucién que se daran, habra que resaltar que interesa considerarlas todas, pero de modo muy especial las que tengan como rasgo el equilibrio propio del centro, es decir, las que toman en consideracién a todos los sectores afectados por el problema que se trate o la meta que se persiga, y no solo al propio. EI diagnéstico que se pretende constituye un ejercicio real, por su objetivo - comprender las aspiraciones de nuestra sociedad en su complejidad s de valor que estructural-, por el procedimiento -comunicacién-, por los jt lleva aparejados -en cuanto a urgencia, importancia y precedencia de las cuestiones que se planteen-. Por otra parte, sustanciar un dialogo en estas condiciones comporta una mejora ética del politico, porque sdlo con un ejercicio de sinceridad y autenticidad podra ponerse en el lugar de los ciudadanos a los que sirve. Una de las polémicas politicas mas interesentes a las que podemos asistir en estos momentos es la de la funcién del Estado, y mas concretamente, la de lasupuesta crisis del llamado Estado del Bienes! crisis lestar. O lo que es lo mismo, la mismo, de las "socialdei i mocracias" as" Como consecuencia del ocaso de sus postuiados mas tutilantes tal y como \dinamente confesado nada menos que ha sid _ ido paladi Por los jefes de gobierno Blair y Schroeder redlenene r nte, ¢Porqué ha enti is So ? Me nerees Crisis esta forma de entender las relaciones Estado- servicio del interés General ae, otras Fazones, porque el Estado, que esta al de los problemas reales dee oe Haneda general, se olvid6, y no pocas veces, Por e: ‘activide! " scrorma del Estado actual hace necesario colocar en el centro de la ashi ea eDlca la preocupacion por las personas, por sus derechos, sus El modelo de Et expectativas, sus problemas, sus dificultades 0 sus ilusiones. el gasto pubian ‘ado "socialdemécrata’ acabo por ser un fin en si mismo, como PeGasto piiblico y la burocracia. Hoy més que nunca hay que recordar que el 'stado es de la gente, la burocracia es de la gente y que los intereses generales deben definirse con la activa participacion de la gente. La reforma del Estado del Bienestar no puede depender de una ideologia en la configuracién de su proyecto porque el espacio de centro se delimita hoy por una renuncia expresa a todo dogmatismo politico y por la apuesta hacia ese flexible dinamismo que acompafia a la realidad y, por ello, a los problemas de las personas. Hoy, me parece, la ideologia aporta sobre todo y ante todo una configuracién completa y cerrada de la realidad social y de la historia de caracter dogmatica que no puede, es imposible, acercarse a un mundo que se define por su dinamismo, pluralismo y versatilidad. Las prestaciones sociales, las atenciones sanitarias, las politicas educativas son bienes de caracter basico que un gobierno debe poner entre sus prioridades politicas, de manera que la garantia de esos bienes se convierta en condicién para que una sociedad libere energias que permitan su desarrollo y la conquista de nuevos espacios de libertad y de participacién ciudadana. Este conjunto de prestaciones del Estado, que constituye el entramado basico de lo que se denomina Estado de bienestar no puede tomarse como un fin en si mismo. Esta concepcidn se traduciria en una reducci6n de! Estado al papel de suministrador de servicios, con lo que el ambito ptiblico se convertiria en una rémora del desarrollo social, politico, econémico y cultural. Ademas, una concepcién de este tipo se traduciria no en el equilibrio social necesario para la creacién de una atmésfera adecuada para los desarrollos libres de los ciudadanos y de las asociaciones, sino que podria llevar a una concepcién estatica que privara al cuerpo social del dinamismo necesario para liberarse de la esclerosis y conservadurismo que acompafia a la mentalidad de los derechos adquiridos. Las prestaciones, los derechos, tienen un caracter dinamico que no puede quedar a merced de mayorias clientelares, anquilosadas, sin proyecto vital, que puede llegar a convertirse en un cancer de la vida social. Las prestaciones del Estado tienen su sentido en su finalidad.Sirvanos destavoreciion siemplo la accién del Estado en marginados, los Que -por motivos dif , los par ferentes- Parados, los pobres y los mayoree contamos alos fer la consideracién de dad 's prestaciones del Felacion con los colectivos mas Un planteamiento i ter compatbidad one ts esters Se ames caramente la plena SOC, Ya Que lee far er oe 8 intereses de la empresa y de la justicia dinamizador de k le redistribucion de la riqueza deben tener un cardcter AaamaatGot de los sectores menos favoreidos, no conformador de els. Seles ieee ira igualmente conciliar la necesidad de mantener los actuales Pretec mesial ¥ la necesidad de realzeralustes on ia priorizacion de las Sane juce en una mayor efectividad del esfuerzo Las nuevas politicas se configuran como un punto de encuentro entre la actuacién politica y las aspiraciones, el sentir social, el de la gente. Bien entendido que ese encuentro no puede ser resultado de una pura adaptabilidad camaleénica a las demandas sociales. Conducir las actuaciones politicas por las meras aspiraciones de los diversos sectores sociales, es caer directamente en otro tipo de pragmatismo y de tecnocracia: es sustituir a los gestores econémicos por los prospectores sociales. La prospeccién social, como conjunto de técnicas para conocer mas adecuadamente los perfiles de la sociedad en sus diversos ssegmentos es un factor mas de apertura a la realidad. La correcta gestion econdmica es un elemento preciso de ese entramado complejo que denominamos eficiencia, pero ni una ni otra sustituyen al discurso politico. La deliberacién sobre los grandes principios, su explicitacién en un proyecto politico, su traduccion en un programa de gobierno da sustancia politica a las actuaciones concretas, que cobran sentido en el conjunto del programa, y con el impulso del proyecto. Las nuevas politicas se hacen, pues, siempre a favor de la gente, de su autonomia - libertad y cooperacién -, dandole cancha a quienes la ejercen e incitando o propiciando su ejercicio - libre - por parte de quienes tienen mayores dificultades para hacerlo. ‘Acci6n social y libre iniciativa son realidades que el pensamiento compatible capta como integradoras de una realidad unica, no como realidades contrapuestas. Las nuevas politicas no se hacen pensando en una mayoria social, en un segmento social que garantice las mayorias necesarias en la politica democratica, sino que las nuevas politicas se dirigen al conjunto de la sociedad, y cuando estan verdaderamente centradas son capaces de concitar ala mayoria social, aquella mayoria natural de individuos que sitdan la libertad, la tolerancia y la solidaridad entre sus valores preferentes.