UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO.

FACULTAD DE DERECHO.

 Alumno: Juan Manuel Zeferino Beltrán Cruz.

 Profesor: Dr. Gustavo Rendón Huerta.

 Materia: Derecho Administrativo II.

 Trabajo: Análisis crítico sobre el Decreto expropiatorio de ingenios

azucareros, emitido durante el gobierno del entonces presidente de
México, Vicente Fox Quezada.
 Análisis del “Decreto por el que se expropian por causa de utilidad pública, a
favor de la Nación, las acciones, los cupones y/o los títulos representativos del
capital o partes sociales de las empresas que adelante se enlistan”.

El 03 de septiembre del 2001, Vicente Fox Quezada, quien en aquel entonces fuera
presidente de México, emitió un decreto expropiatorio hacia 27 ingenios azucareros,
argumentando principalmente que se encontraban en situación de graves problemas
financieros, que pudieran terminar en la quiebra de los mismos y repercutiendo
finalmente en el empleo de miles de trabajadores, en la parálisis de la producción y
procesamiento de la caña de azúcar y finalmente, en la economía de miles de
campesinos cañeros. Posteriormente, en el año 2006, a partir de una jurisprudencia de
la SCJN, fueron devueltos 10 de aquellos ingenios a sus antiguos dueños, sentando
un criterio que pudiera ser invocado por los interesados para que posteriormente se
devolvieran los restantes.

En primera instancia, resulta relevante señalar la manera en que se han ido

practicando las expropiaciones a lo largo del tiempo, sobre todo las diferencias que
surgen de las mismas. Y es que hay un punto de comparación que podríamos realizar
entre las expropiaciones realizadas en el siglo XX con aquellas en el siglo XXI, de
manera más específica, entre la expropiación petrolera realizada por el entonces
presidente Lázaro Cárdenas en 1938 y la que ahora analizamos, emitida por Vicente
Fox. La dos principales diferencias entre ambas son que, en primer lugar, el
procedimiento expropiatorio de Cárdenas no tenía en ninguno de sus requisitos
contemplados, la garantía de audiencia previa (misma que analizaré más adelante); en
segundo lugar, llama la atención que en el caso de 1938, lo que se expropió fue la
infraestructura, los bienes muebles e inmuebles de las empresas petroleras (esto se
puede corroborar a partir de una rápida lectura del respectivo decreto), a diferencia de
la expropiación foxista del 2001, donde sí, se expropió también la infraestructura, pero
fundamentalmente (como el título del decreto lo señala), las acciones, los cupones y/o
los títulos representativos del capital o partes sociales de las empresas, atrayendo con
ello no sólo los activos, sino también los pasivos, las deudas que hubiesen tenido
hasta ese momento.

La última comparación mencionada nos tendría que hacer reflexionar sobre el

pragmatismo y, por qué no, la audacia con que contaron ambos presidentes al realizar
dichos actos, toda vez que podría darle a Cárdenas la consideración de haber sido

Juan Manuel Zeferino Beltrán Cruz.

quien actuara de una manera más inteligente, pues al haber expropiado sólo bienes
muebles e inmuebles, el único y principal cargo que se realizó sobre el pueblo
mexicano fue tener que pagar a las empresas petroleras el monto obligatorio de
indemnización. Esto no sucedió así con Vicente Fox, ya que con el acto realizado, no
sólo se tuvieron que pagar las indemnizaciones, sino que también corrió a cargo del
gobierno el saneamiento de las finanzas del ingenio azucarero, mismas que se
encontraban en pésimo estado, al borde de la quiebra, según declaraciones del propio
gobierno (y esto último no es completamente cierto, como comentaré en párrafos
posteriores).

Un segundo punto de análisis radica en el tema de la SCJN y su declaración de

inconstitucionalidad de la expropiación foxista. El máximo tribunal sostuvo dos
argumentos por los cuales reafirmo que dicho acto atentó contra los preceptos
constitucionales. Éstos son:

1. El principal argumento de la SCJN, derivado del juicio de amparo que promovió

el ingenio “Fomento Azucarero del Golfo”, que forma parte del Grupo Machado,
consiste en señalar que el decreto expropiatorio del titular del Ejecutivo violó la
garantía constitucional de audiencia previa al no consultar a los dueños de los
ingenios antes de expropiarlos.

2. Secundariamente (y a mi parecer de manera más relevante que el primero,

pese al carácter subsidiario que la Corte le dio), mientras que analizaba el
juicio que promovió el banco Bital, como tercero perjudicado porque manejaba
un fideicomiso de accionistas del Grupo Machado, la SCJN determinó que el
Presidente de la República no fundamentó ni probó a tiempo que existiera una
causa de utilidad pública para expropiar los ingenios.

Empezaré analizando el primer argumento de la Corte. A lo largo de la historia, el

máximo tribunal ha venido manejando diversos criterios con respecto a la relación que
guarda la garantía de audiencia previa con la expropiación, mismos que podemos
englobar en tres principales:

Juan Manuel Zeferino Beltrán Cruz.

 1) En un inicio, se consideró que el artículo 27 constitucional, al referirse a la
expropiación, no contemplaba la audiencia previa dentro las condiciones
necesarias para su ejercicio. Por tanto, sostuvo que no podía considerarse que
dicha garantía rigiera en los casos de expropiación.

2) Posteriormente, este argumento se reforzó señalando además que la garantía

de audiencia del artículo 14 constitucional establece una regla general para
derechos subjetivos, mientras que la expropiación consagrada en el artículo 27
constitucional, ampara garantías sociales, que por su propia naturaleza, están
por encima de los derechos individuales (Jurisprudencia “Expropiación, la
garantía de previa audiencia no rige en materia de”).

3) Finalmente, a raíz del amparo promovido por el ingenio “Fomento Azucarero

del Golfo” la Corte cambió completamente su perspectiva y señaló que en
efecto, la garantía de audiencia tiene que respetarse en toda expropiación
para que esta cumpla con los requisitos de constitucionalidad respectivos, que
garanticen una defensa adecuada y efectiva. Y además, señaló que contrario
a lo que anteriormente había considerado, la expropiación no es una garantía
social en el sentido estricto y constitucional del concepto, sino que es una
potestad administrativa, por lo tanto no goza de la condición de
excepcionalidad ante la garantía de audiencia previa (jurisprudencia
“Expropiación. La garantía de audiencia debe respetarse en forma previa a la
emisión del decreto relativo”).

No dudo que el razonamiento desarrollado por la SCJN pueda efectivamente

desembocar en esta nueva consideración de la expropiación como algo ajeno a las
garantías sociales, y luego, a manera de un simple proceso de lógica, se pueda
deducir que sobre la misma sí debe de aplicar la garantía de audiencia. Lo que
considero preocupante, como en su momento lo manifestaron algunos ministros, es
que al establecer el requisito de audiencia en la expropiación, se priva de un poder al
Estado que resulta necesario como organización política soberana, para actuar en
casos de auténtica utilidad pública, y se abre la puerta a un nuevo camino en donde tal
vez no sea más difícil expropiar (pues únicamente se agrega un elemento
procedimental a este asunto), pero sí más tardado, y en las circunstancias donde
resulta apremiante realizar la expropiación en fechas determinadas, el tiempo no
puede ser tomado a la ligera.

Juan Manuel Zeferino Beltrán Cruz.

Por supuesto, no considero con lo anterior que el Estado tenga que gozar de una
potestad omnímoda que le permita expropiar cuanto desee y en las circunstancias que
determine. Más bien, me refiero a que dicha potestad soberana tiene que existir y ser
respetada siempre que se enmarque dentro de las propias prescripciones legales y
constitucionales, siempre que actúe con base en la ley y en una auténtica causa de
utilidad pública.

La parte final del párrafo anterior me permite continuar este orden de ideas hablando
ahora sobre el segundo argumento de la SCJN, el que considero debió de haber sido
usado como su principal sustento para declarar inconstitucional a la expropiación
foxista. La causa de utilidad pública es un elemento que, al igual que la indemnización,
nunca debe de ser olvidado en todo acto expropiatorio. Dicha utilidad pública debe de
contar con las pruebas necesarias para comprobar que no existe ninguna razón que
permita dudar sobre la misma. Ante ello, resulta entonces necesario basarse en la
ciencia, en las estadísticas, en datos técnicos, en los informes periciales emitidos por
especialistas en la materia que permitan creer en efecto que determinada expropiación
repercute en una causa de utilidad pública.

Hago énfasis en lo anterior porque el gobierno federal cometió el gran error de no

realizar un eficiente análisis de causa de utilidad pública antes de expropiar los
ingenios azucareros, toda vez que pese a que sustentó que se encontraban en
condiciones financieras deplorables y que ello repercutiría en la economía de miles de
mexicanos, obreros de los ingenios, campesinos cañeros o consumidores del
producto, no emitió los informes suficientes para comprobarlo. Al contrario, con base
en pruebas presentadas ante diversos medios, se pudo corroborar que varios de los
ingenios expropiados se encontraban en situaciones de producción benéficas para los
mismos. Este es el caso del Consorcio Machado (de donde surgió el amparo
promovido ante la SCJN), quién tan sólo en el año anterior a la expropiación de sus
ingenios, se había posicionado como el segundo grupo más importante de producción
azucarera del país. Esto a todas luces no es señal de problemas financieros, e incluso
permite creer que la producción y los ingresos obtenidos por el consorcio, le
permitirían tener la condición para solventar sus deudas y mantener a buen flote su
industria.

Juan Manuel Zeferino Beltrán Cruz.

Ésta última, es la idea que considero debió de haber sido tomada en cuenta por la
SCJN para construir su declaratoria de inconstitucionalidad, y dejar a un lado la
consideración de una garantía de audiencia previa en toda expropiación. A partir de un
análisis de los informes y pruebas presentadas por el Gobierno Federal, se podría
comprobar si en efecto existía o no una causa de utilidad pública.

EN CONCLUSIÓN, considero que la expropiación realizada por el entonces presidente

Vicente Fox Quezada se encontraba viciada y carecía de las características
fundamentales (y constitucionales) que la justificaran, se caracterizó por ser poco
práctica y sin fundamento real. Esto es así porque no se demostró una auténtica causa
de utilidad pública.

Sin embargo, también considero que los argumentos emitidos por la SCJN, que
desembocaran en la actual jurisprudencia referente a la necesidad de una audiencia
previa para poder llevar a cabo toda expropiación, lacera y entorpece el procedimiento
y objeto fundamental de la misma, pues priva al Estado de cierto grado de autoridad,
el necesario para emitir actos como éste, que van dirigidos a proteger garantías
sociales aún por encima de los derechos subjetivos de los particulares. Por supuesto,
lo anterior aplicado en un marco de estricta legalidad, actuando únicamente bajo los
supuestos señalados en las leyes, y conforme a verdaderos dictámenes técnicos que
los acrediten.

Fuentes:

 Semanario Judicial de la Federación.

 Artículo del periódico El Universal, “Corte anula expropiación de ingenios azucareros”,
 Artículo del periódico El Universal, “Consorcio Machado, el segundo mayor productor”,
 Artículo de la Revista del IIJ de la UNAM, “Las reformas a la Ley de Expropiación relacionadas con la
garantía de audiencia previa”, de Marat Paredes Montiel y José María Soberanes Díez.
 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
 Ley de Expropiación.

Juan Manuel Zeferino Beltrán Cruz.

  En primer término, porque parte de la misma falacia interpretativa del criterio
anterior. Al señalar que del artículo 27 constitucional no se desprende que la
Constitución haya establecido una excepción expresa de la garantía de audiencia
previa tratándose de la expropiación, se está recurriendo al argumento de que "si el
Constituyente hubiera querido así lo hubiera dicho". El silencio del legislador no puede
ser la premisa de ninguna postura.

En segundo término, porque a la audiencia se le da un carácter sustancial que no tiene.13 Los

artículos 14 y 27 constitucionales reconocen el derecho a la propiedad privada. La audiencia
previa no es más que un procedimiento, un requisito para su limitación por el poder público.
La expropiación es otro de los procedimientos constitucionales con los que se puede limitar la
propiedad. En ese sentido, la cuestión a debate no es si se puede expropiar menoscabando
derechos fundamentales, sino si el procedimiento constitucional de expropiación incluye la
formalidad a la que alude el 14 constitucional.

En tercer término, porque la respuesta al cuestionamiento anterior parte del presupuesto de

que no podría repararse la violación constitucional. Esto es contradictorio con la misma
sentencia que no dispone una "nulidad absoluta" de la expropiación, sino una "nulidad para
efectos" en tanto permite la expropiación siempre y cuando se les dé audiencia a los quejosos
conforme a la "tesis Fraga".14 Este problema, además, no tiene que ver con la interpretación
de derechos. Es una cuestión referente a la medida cautelar conservativa que debe existir en el
respectivo juicio de amparo.

La Tesis Fraga (punto 14)

OJO, ÉSTE PUEDE SER DE TUS ARGUMENTOS MÁS FUERTES: Siendo la cuestión a debatir si
el procedimiento constitucional de expropiación incluye la formalidad a la que alude el 14
constitucional, debemos apuntar que consideramos existe una delegación legislativa para
responder esta problemática, como apuntó el ministro Cossío Díaz en su voto concurrente. El
segundo párrafo de la fracción VI del artículo 27 constitucional establece que la Federación o
los estados, en sus respectivas competencias determinarán el procedimiento administrativo
para efectuar la expropiación.

Juan Manuel Zeferino Beltrán Cruz.

En el procedimiento administrativo que debe idear el legislador deben cumplirse, desde luego,
con las previsiones constitucionales. En este sentido, siempre se debe regular un
procedimiento de defensa de los afectados por la expropiación. Se trata de una exigencia
derivada del principio de Estado de derecho y del derecho a la tutela judicial efectiva. Sin
embargo, la posibilidad de defensa puede ser anterior o posterior. En esto existe una libertad
de configuración legislativa.

Juan Manuel Zeferino Beltrán Cruz.

¿Cuál es la fórmula adoptada en la reforma a la Ley de Expropiación?

En primer lugar, se decide que la audiencia previa debe ser realizada en sede administrativa y
no ante autoridad judicial, lo cual nos parece importante para asegurar la agilidad del
procedimiento.

Por otra parte…

Frente al dilema de absolutos que supone la postura anterior del más alto tribunal —de
negación de la audiencia previa— y la actual —de escuchar en todos los casos previamente al
afectado—, la reforma opta por una solución intermedia, en donde se otorga audiencia previa
en la mayoría de los casos y la deniega en casos de suma urgencia, cuya ejecutividad resulta
poco discutible y que pensamos puede resistir la aplicación de un test de razonabilidad.

Además, la reforma en el caso de la audiencia previa opta por un procedimiento administrativo

breve, pero suficiente para cumplir con la garantía del debido proceso legal, en donde se
notifica a los afectados el inicio del procedimiento y se les permite argumentar, presentar
pruebas, desahogarlas en una audiencia y formular alegatos, contemplando además el dictado
de una resolución final debe confirmar, modificar o revocar la declaración de causa de utilidad
pública.

DECRETO DE EXPROPIACIÓN.

 Fecha: dos de septiembre del 2001

 son de interés público.
 Un decreto muy poético.
 Que los cañicultores proveedores de las empresas azucareras referidas en el presente
 Decreto, han manifestado, por distintos medios, su decisión de no llevar al cabo los
procesos de zafra con estas empresas, mientras se encuentren dirigidas por los
actuales propietarios.
 Que el Gobierno Federal con la expropiación materia de este ordenamiento, asume el
control de las empresas mencionadas en el artículo 1o. de este Decreto.
 La idoneidad de los bienes materia de la expropiación.
 Patentes (!!)
 ¿Què se puede expropiar? Las patentes también?
 Aquì está el ingenio la margarita.
 El Gobierno Federal, por conducto de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales,
fijará el monto de las indemnizaciones que deban cubrirse en términos de ley, a
quienes acrediten su legítimo derecho.

Juan Manuel Zeferino Beltrán Cruz.

  La indemnización correspondiente por los bienes expropiados será pagada, previa
entrega de las acciones, cupones y/o títulos representativos del capital o partes
sociales, con cargo al presupuesto de la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, de conformidad con lo que disponen el artículo
27 de la Constitución, la Ley de Expropiación y demás ordenamientos relativos.

 TERCERO.- Las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura, Ganadería,

Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, realizarán las acciones necesarias para
constituir la o las entidades paraestatales que determinen para administrar los bienes
que se expropian por virtud del presente Decreto, dentro de los noventa días
siguientes a la publicación del mismo. ¿Cuál fue esa entidad paraestatal? Promotora
Azucarera SA de CV (Proasa)


En términos de estricta legalidad, no podemos negar la concordancia sobre lo dicho

por la SCJN. Sin embargo, pasando a un nivel crítico sobre el asunto, resultaría
relevante analizar la pertinencia de que la Ley de Expropiación contemple a la garantía
de audiencia como un requisito esencial para poder expropiar, pues considero que
ésta únicamente limita y obstaculiza el objeto fundamental de toda expropiación.

También hay que analizar la mala fe del gobierno federal al expropiar de una manera
tan irresponsable. Sin el ánimo de desarrollar teorías de la conspiración…

Sí encuentro viable el argumento de invalidar la expropiación por no encontrar

verdaderas causas de utilidad pública; más no lo veo así en el caso de invalidarla por
no respetar la garantía de audiencia.

Según la jurisprudencia que sustenta la garantía de audiencia previa en la

expropiación, dicha expropiación no es una garantía social, por lo que no puede caber
dentro de las excepciones a la garantía de audiencia, consagrada en el artículo 14
constitucional, párrafo segundo.

Haciendo un análisis sobre el proceso evolutivo que tuvo la jurisprudencia de la SCJN

en el tema relativo a la garantía de audiencia en la expropiación, podemos ver que han

Juan Manuel Zeferino Beltrán Cruz.

sido tres los argumentos que se plantearon en su respectivo momento, mismos que
por orden cronológico, podemos enumerar de la siguiente forma:

1. La Sala determinó que el artículo 27 constitucional, al referirse a la expropiación, no

contemplaba la audiencia previa dentro las condiciones necesarias para su ejercicio.
Por tanto, sostuvo no podía considerarse que dicha garantía rigiera en los casos de
expropiación.

Este criterio utiliza un método interpretativo recurrente en la jurisprudencia

constitucional mexicana: si el Constituyente lo hubiese querido, así lo hubiera dicho. La
interpretación del silencio del legislador es una de las formas que se ha encontrado
para sostener decisiones sin mayor justificación.

2. En dicho asunto se dieron sustancialmente tres razones para sostener que la garantía
de audiencia previa no operaba en el caso de la expropiación:

i. La garantía de previa audiencia no es un requisito de los que se establecen en

el artículo 27 constitucional para emitir actos expropiatorios.
ii. El artículo 14 de la Constitución federal contiene una regla general para
derechos individuales, mientras que el numeral 27 del mismo ordenamiento
establece garantías sociales que, por su propia naturaleza, están por encima
de aquéllos.
iii. La expropiación obedece a circunstancias apremiantes que requieren una
determinación rápida, la cual no podría lograrse oyendo al afectado
previamente a su urgente ejecución.

3. Los motivos para el cambio de criterio son, en síntesis, los siguientes:

i. La potestad expropiatoria no implica que la Constitución autorice actuaciones

arbitrarias de los poderes públicos que dejen sin efectos las garantías. Del
artículo 27 constitucional no se desprende que la Constitución haya
establecido una excepción expresa de la garantía de audiencia previa
tratándose de la expropiación, sino que solamente existe un silencio
constitucional a ese respecto.
ii. Por ello, el contenido del artículo 27 constitucional debe relacionarse con el
segundo párrafo del artículo 14 de dicho ordenamiento, tomando en cuenta
que tratándose de actos privativos, la defensa debe ser previa para que sea
adecuada y efectiva.
iii. Aunque haya materias en que exista una audiencia posterior al acto privativo,
como en los impuestos, en el caso de la expropiación no se justifica ello
porque la eficacia de la defensa se ve mermada por el transcurso del tiempo,
llegando a hacer imposible la recuperación de los bienes concretos que han
sido objeto de la privación.

Juan Manuel Zeferino Beltrán Cruz.

Este cambio de criterio ha sido criticado por Carlos Elizondo Mayer-Serra y Luis Manuel Pérez
de Acha.11 Estos autores exponen que si bien resulta razonable que la expropiación requiera
audiencia previa evitar la arbitrariedad de la que fueron víctimas muchos individuos durante
décadas, lo cierto es que puede haber sido la puntilla final a la capacidad del Estado de volver a
hacer una obra importante que requiere terrenos en manos de privados que deben ser
expropiados.

Señalan que se trató de una interpretación radicalmente garantista de la Constitución, que no

cuidó las implicaciones de los amparos concedidos. En efecto, apuntan que la nueva
interpretación no contempló que no existen procedimientos bien definidos para dar la
audiencia previa por lo que se abre un nuevo mundo de recursos en manos del afectado para
buscar frenar una expropiación.

Juan Manuel Zeferino Beltrán Cruz.