POLÍTICA Y PLANIFICACIÓN DEL

TRANSPORTE

TRABAJO PRÁCTICO Nº 3:

“LA EVALUACIÓN DE GRANDES PROYECTOS DE

INFRAESTRUCTURAS DEL TRANSPORTE”

REALIZADO POR:

JORGE ANTONIO RODRÍGUEZ CEPEDA

 Máster en Sistemas de Ingeniería Civil
Política y Planificación del Transporte

LA EVALUACIÓN DE GRANDES PROYECTOS DE

INFRAESTRUCTURAS DEL TRANSPORTE

1. COMENTARIO
Los megaproyectos, llamados así, por tener un largo proceso de
planificación, construcción y con un nivel de inversión alto, tienen un alto
grado de complejidad e incertidumbre del futuro. Se consideran a los
proyectos con un tiempo hasta su concreción de aproximadamente 20
años y un nivel de inversión que bordea los miles de millones de euros.
Su grado de complejidad han llevado a realizar múltiples estudios y han
dejado un sin número de aprendizajes que con el paso del tiempo
constituyen una base teórica para evitar la repercusión de errores
analizados en las investigaciones contribuyendo a mejorar procesos y
toma de decisiones.
La construcción de estos megaproyectos continúa a un ritmo extenso a lo
largo del mundo y a medida que avanza los años existen nuevas
invenciones o desarrollos tecnológicos que permiten que su nivel de
complejidad e incertidumbre sea mucho mayor y cada vez resulte de
mayor importancia su estudio.
Al analizar el contenido de los tres autores de la referencia, se ha
determinado que existe mucha similitud en varios aspectos tratados. Por
ejemplo, al analizar el aspecto político, se denota claramente que algo
común se consideran los intereses particulares, promesas de campaña
electoral de proyectos ineficientes pero que llenan la imagen del político.
(Robinson & Torvikc, 2005) analiza convenientemente, la influencia de las
decisiones políticas en la ejecución de proyectos denominados “elefantes
blancos”, proyectos innecesarios para el desarrollo mostrando una gestión
ineficaz en sus actores políticos, basados simplemente en promesas de
campaña y en conveniencia de intereses particulares, siendo una
verdadera realidad en países en vías de desarrollo, en los cuales un obra
ejecutada se piensa que va a contribuir al desarrollo pero que en varias
ocasiones no corresponde a la realidad. En este estudio se aborda un
modelo que explica lo que realmente pasa, un tipo de inversión ineficiente
refleja la mayor probabilidad de reelección del político, alejado de la

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elección de un proyecto eficiente que genera ingresos pero que no es

atractivo.
Si se analiza el aspecto económico, se nota claramente que la
prolongación en el tiempo de un tipo de actuación es un incremento del
nivel de inversión y repercusión en su costo, sin tomar en cuenta sin duda
de los efectos tanto directos e indirectos de la ejecución o no de la misma.
En este aspecto podemos mencionar los proyectos de construcción
llamados “elefantes blancos” (Robinson & Torvikc, 2005), que no son los
más eficientes para construir ,ya que se incurren en costes infravalorados,
ingresos sobre estimados, impactos ambientales infravalorados y con un
efecto de desarrollo sobrevalorado (Flyvbjerg, Bruzelius, & Rothengartter,
2003).
Al analizar lo descrito por (Giezen, Salet, & Bertolini, 2015), claramente
se denota que es una Buena apreciación a lo que se puede percibir en
cuanto a la gestión de los megaproyectos, y no únicamente a los
correspondientes en Europa, sino que en el caso particular que más
adelante se menciona como ejemplo en Ecuador, sucede circunstancias
bastante parecidas a lo estudiado por el autor. Claro sin duda el nivel de
gobernanza y de inversión en Europa es mucho mayor en comparación a
lo que en países en vías de desarrollo se produce. Sin lugar a duda se
debe tomar en cuenta que las trayectorias de la toma de decisiones deben
ser racionalizadas y vinculadas a la eficiencia con lo cual se busque
superar las limitaciones de tiempo y financiamiento. Giezen et al.
menciona que los investigadores afirman que la complejidad y la
incertidumbre deben considerarse parte integral del proceso de toma de
decisiones y que el proceso de toma de decisiones debe organizarse para
adaptarse y responder a situaciones cambiantes, que si bien es cierto
debería ser lo más adecuado en un proceso de planificación y de toma de
decisiones con un enfoque abierto tratando siempre que las presiones
políticas, el presupuesto prudente en tiempo y dinero deban ser lo más
transparentes, sin ambiciones, con la finalidad de buscar resultados
precisos y factibles, acordes a lo planificado. En este contexto la toma de
decisiones de megaproyectos consiste en numerosas decisiones
operativas, tanto secuenciales como simultánea. En lugar de canalizar la
toma de decisiones hacia resultados canalizados, se necesita una
ambigüedad estratégica de la misión del proyecto para crear una
interacción productiva entre los momentos de reflexión estratégica y los
momentos de cobertura y cierre del proceso. Es necesaria una cierta

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redundancia del conocimiento y la constelación del actor para permitir

resultados innovadores y se considera necesario encontrar un equilibrio
entre la resiliencia proactiva y la reactiva. El proceso de planificación y
toma de decisiones del proyecto debe diseñarse deliberadamente para
estimar las posibles adaptaciones si el contexto cambia (resiliencia
proactiva) y al mismo tiempo permitir que prevalezca cuando los cambios
amenazan (resiliencia reactiva) su supervivencia. Debe existir un
equilibrio entre la apertura y el cierre de un megaproyecto desde tres
perspectivas: el proyecto como concepto, el proyecto como una
constelación de actores y el conocimiento asociado, y el proyecto como
una empresa de ingeniería que necesita ser administrado, una realidad
que claramente se denota al analizar un proyecto. Podemos poner un
ejemplo en Ecuador, relacionado a megaproyectos que han tenido una
connotación importante, este es el caso del Metro de Quito, proyecto
emblemático que prevé cambiar la modalidad del transporte urbano en
Quito mediante la inclusión de una línea de metro longitudinal con 15
paradas y 4 intercambiadores modales. Al referirnos al proceso de
planificación que ha tenido, todo inició en el año 1978 contenido en el
“Plan integral de desarrollo urbano de Quito”, que planteaba la necesidad
de incorporar un metro subterráneo, al cambio de ideología política en el
año 1988, esta idea cambió para dar lugar a un sistema de trolebuses
articulados con miras a mejorar el problema de movilidad ya existente en
la ciudad (cabe recalcar que Quito y su configuración topográfica es una
ciudad alargada de 45 km de longitud con obstáculos físicos laterales lo
cual intensifica sus problemas de movilidad), el sistema de trole se
inauguró en el año 1995, pero la red planificada no se terminó, y se
intensificó aún más el problema porque inicialmente el proyecto
involucraba buses eléctricos pero que finalmente fueron a Diésel. Ya para
el año 2000 y al aumentar la dificultad de la movilidad de pasajeros en
Quito, se incorpora dos corredores más bajo el mismo sistema, buses
articulados con carril exclusivo paralelos al existente. En elecciones
seccionales del año 2009, el ganador de las mismas había propuesto como
uno de sus planes de campaña, la ejecución del metro subterráneo, idea
ampliamente respaldada y que le dio la alcaldía de la ciudad. En la
ejecución de su mandato, el alcalde inicia el proceso de planificación del
mismo el cual tuvo una serie de inconvenientes en la fase del
planteamiento de alternativas, proceso en el cual muchos actores políticos
contrarios al partido del alcalde, se opusieron al mismo por varios

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factores, lo cual llevó a evaluar otra alternativa de transporte,

denominado tren rápido superficial. Finalmente en 2010 se inician los
estudios de factibilidad a cargo de la empresa Metro Madrid. (Wikipedia,
2018) para la construcción del sistema de metro de Quito. Al mirar hacia
el aspecto económico, el presupuesto inicial fue de 1500 millones de
dólares que posteriormente al momento de la licitación subió a 2010
millones de dólares. Claramente en este ejemplo se denota que han
pasado cerca de 40 años entre la idea inicial hasta la presente fecha para
que el proyecto se materialice. Este es un claro ejemplo del análisis
realizado por Giezen, en el cual las experiencias de los megaproyectos en
Europa, no están muy alejados de lo que pasa en otros lugares como en
Latinoamérica, desde el análisis de alternativas inicialmente planteadas,
hasta la variabilidad a lo largo del tiempo, lo que ha generado un alto
grado de incertidumbre y complejidad del mismo y que llevó a que por
decisiones anteriormente mal tomadas, se prescindió del transporte que
necesitaba la ciudad y que llevó a implementar otro tipo de inversiones
que no han resuelto el problema inicial de movilidad generando un
problema de ineficiencia. En la práctica, sin embargo, hay tendencias a
cerrar el sistema a actores externos e información desde el principio en
el proceso. La toma de decisiones puede avanzar a través de las
trayectorias seleccionadas, pero los planificadores y responsables
políticos y decisores deben encontrar un equilibrio entre los momentos de
cierre que se mueven hacia la meta deseada y reabrir el proceso una y
otra vez para desarrollar un mecanismo de retroalimentación adecuado,
finalmente, la participación pública de una cantidad de actores
involucrados en este tipo de proyectos debería involucrar un flujo de
conocimientos y una organización tal, que se tenga estrategias abiertas y
no monopolizadas.
Es importante mencionar que un megaproyecto debería tener un
equilibrio en todas sus variables (políticas, de planificación, participación
pública, económicas y ambientales) con la finalidad de que se ejecuten en
un tiempo razonable, de acuerdo al consenso entre los actores
involucrados con la mayor maximización de beneficios sociales y
económicos.
Como conclusiones del análisis realizado a las investigaciones planteadas
por los autores de las referencias se denota que al no existir un marco
formal de aprobación estructurado en relación a la toma de decisiones,
existe una cierta amplitud y desorden en el proceso, lo que ha llevado con

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el tiempo, a la creación “ex novo” de políticas en función al avance de los

proyectos, en tal sentido evitar que exista un predominio de decisiones
políticas influenciadas por intereses particulares, lo cual muchas veces
dificulta el avance y en muchos casos ralentiza la ejecución de los mismos.
En cuanto a países en vías en desarrollo, se considera fundamental tomar
en cuenta las consideraciones planteadas por los autores y en este análisis
con la finalidad de evitar una cantidad elevada de inversiones con ningún
retorno de la inversión, ocasionando una gestión ineficaz en la toma de
decisiones.
Hay que tomar en cuenta el nivel de complejidad, las grandes
incertidumbres y variabilidad que pueda experimentar un megaproyecto,
de tal manera se pueda enlazar adecuadamente las estrategias definidas,
la apertura a la variabilidad y por ende la capacidad de adaptación al
cambio que deberían tener los procesos en la toma de decisiones, y
basados principalmente en no perjudicar la credibilidad de los actores
políticos y ante todo evitar que exista un sobreendeudamiento a causa de
proyectos no planificados económicamente de acuerdo a lo permisible.
Al existir una fuerte variabilidad de los objetivos y agentes asociados al
proyecto, se han presentado casos en los cuales tardan mucho tiempo en
madurar un proceso, para lo cual, la capacidad de resiliencia es muy
importante con la finalidad de adaptarse a los cambios que
necesariamente deben darse a causa de una constante variación existente
en el tiempo.
Otro factor importante que juega un papel principal en un mega proyecto
es el grado de incertidumbre, para lo cual se debería en lo posible y de
acuerdo al grado de influencia del proyecto, exista una base de datos e
información disponible con lo cual ese nivel se vea reducido en cierta
forma, aunque este factor es muy cambiante en el tiempo.
Finalmente, se plantean dos temas en los cuales debería realizarse
estudios. En primer lugar, es fundamental la simplificación o la gestión
eficaz de la complejidad del proyecto, basado fundamentalmente en que
se podrían incluir nuevos sistemas de participación novedosos tratando
de que estos actores sean los necesarios y los que puedan tener vínculo
directo a la ejecución del proyecto evitando, que estos sean un obstáculo
que a futuro puedan bloquear la ejecución. En esta participación y dentro
del proceso sería conveniente la revisión continua de los objetivos,

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estudios ad-hoc etc., todo esto con la finalidad de que no sea muy
complejo el proceso, pero tampoco caer en un nivel de simplicidad que a
posteriori pueda afectar en un mayor grado al proyecto. Segundo vincular
lo descrito por (Giezen, Salet, & Bertolini, 2015), en el cual se pueda
compaginar en cierto modo la ambigüedad estratégica, la redundancia y
la resiliencia del proyecto, combinando un cierto grado de capacidad de
cambio ante posibles alternativas involucradas y alejados en su gran parte
de una tiranía y liderazgo político que simplemente quiere reflejar
“elefantes blancos” para su imagen y no para contribuir al desarrollo e
interés colectivo y necesario.
2. REFERENCIAS
 Flyvbjerg, B., Bruzelius, N., & Rothengartter, W. (2003).
Megaprojects and Risk: An Anatomy of Ambition,. Cambridge
University Press (Chapter 4).
 Giezen, M., Salet, W., & Bertolini, L. (2015). Adding value to the
decision-making process of mega projects: Fostering strategic
ambiguity, redundancy, and resilience. Transport Policy Nº44, 169-
178.
 Robinson, J., & Torvikc, R. (2005). White Elephants. Journal of
Public Economics 89(2), 197-210.
 Wikipedia. (21 de febrero de 2018). Wikipedia. Obtenido de
https://es.wikipedia.org/wiki/Metro_de_Quito