2008 Alternativasde Financiamiento Final

ALTERNATIVAS DE
FINANCIAMIENTO PÚBLICO
PARA LA CONSERVACIÓN EN
MÉXICO
COIZE CONSULTORES* – THE NATURE CONSERVANCY**
Abril de 2008
*Sofía Cortina Segovia
*Alejandra Elizondo Cordero
*Mariela Ibáñez de la Calle
*María Zorrilla Ramos
**Juan E. Bezaury Creel
**Marlon Flores
INDICE
1. Contexto………………………………………………………………………..3
2. Identificación de las Alternativas.……………………...……..……………..4
3. Descripción de las Alternativas.
3.1. Impuesto a la Gasolina……………………..……………………………5
3.2. Compensación ambiental en la Ley del Impuesto

Sobre la Renta……………………………………………………………..…11
3.3. Impuesto compensatorio a la construcción de infraestructura

pública…………………………………………………………………………18
3.4 cobro de derechos a las aeronaves por concepto de emisiones

de carbono……..……………………………………………………………..25
3.5 Reorientación de políticas públicas en el medio rural con un

Enfoque ambiental………...…………………………………………………30
4. Conclusiones Generales…………………………………………………….38
Bibliografía…...……………………………………………………………….42
Anexos………….…………………………………………………………… 45
1. CONTEXTO
El objetivo general del presente estudio es analizar mecanismos financieros o
fiscales consistentes en generar recursos a partir de la instrumentación de
políticas a nivel federal, estatal y municipal para promover proyectos de
conservación en México.
En ese sentido se busca identificar aquellos instrumentos económicos de

carácter regulatorio que puedan justificarse bajo un componente ambiental de
manera que los recursos generados por los mismos puedan destinarse a
proyectos de conservación en nuestro país.
Para hacer esto posible, una vez identificados las alternativas de política, se
procederá a realizar un análisis de cada uno de ellos que contenga los
siguientes elementos:
Antecedentes – justificación de la alternativa estudiada
Descripción general del instrumento
Análisis financiero
Análisis legal
Análisis social
Análisis político
Conclusiones preliminares, que indiquen en términos generales la
viabilidad y posibilidades de éxito de la alternativa
Al final del documento se presenta una matriz comparativa de resultados que

integra los elementos fundamentales de cada uno de los instrumentos
evaluados con el objeto de simplificar el proceso de comparación y selección
entre ellos.
2. IDENTIFICACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS
Las alternativas de política identificadas para el cumplimiento del objetivo
planteado previamente son las siguientes:
Diseñar un incremento a la gasolina con destino para la
conservación.
Analizar la propuesta federal de impuestos ambientales para
replantear una propuesta que la haga legalmente viable de
manera que se respete el principio constitucional de
proporcionalidad así como el problema de doble tributación que
su aplicación puede conllevar.
Determinar un porcentaje a pagar por obra pública para la
conservación (offsets).
Diseñar el cobro de un derecho para la aviación comercial por la
emisión de bióxido de carbono
Analizar los programas de apoyo que otorga la Secretaría de
Agricultura, Ganadería Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
para proponer una reorientación de políticas para la conservación
En la siguiente sección se presenta la descripción y análisis de cada uno

de estos de acuerdo a los puntos de estudio señalados previamente.
Como se puede observar dentro de las alternativas cuatro de las cinco

están planteadas como instrumentos fiscales. Por ello comparten muchos de
los requisitos legales así como los riesgos políticos que conlleva modificar una
ley tributaria o instrumentar una nueva.
Sin embargo, en cada alternativa se plantean sus particularidades ya

que aún cuando comparten muchos aspectos existen temas estratégicos
dentro de las mismas políticas que hacen menos factibles unos de otros.
3. DESCRIPCIÓN DE LAS ALTERNATIVAS
IDENTIFICADAS
3.1 IMPUESTO A LA GASOLINA
ANTECEDENTES
Justificación general
Los costos sociales del cambio climático generado por las actividades humanas
son incrementales. El 56.6 % de las emisiones globales de carbono provienen
de combustibles fósiles, concretamente del carbón, el petróleo y el gas natural.
El resto que corresponde al 17.3% son consecuencia de la deforestación. 1
De los cuatro principales sectores que contribuyen a estas emisiones, la

generación de electricidad es responsable de la mayor parte: un 25.9%. El
transporte 13.1%. los procesos industriales 19.4%, mientras que el 7.9%
restante proviene de edificios residenciales y comerciales.2
La urgencia de tomar medidas que reduzcan la producción y consumo de estos

combustibles para reducir las emisiones de CO² y aquéllas que se encaminen a
la restauración de nuestros ecosistemas para su captura es evidente.
La presente propuesta analiza las opciones para fortalecer instrumentos de
política que puedan influenciar directamente tanto a los agentes cuyas
conductas afectan o deterioran el medio ambiente y los recursos naturales
como a plantear mecanismos para beneficiar la conservación de los mismos.
Justificación particular
Situación del transporte en México
En la Ciudad de México el transporte representa la principal fuente de

contaminación (entre el 50 y el 85%) en las principales ciudades del país 3.
Otras ciudades del país pueden enfrentar problemas similares a los de la
Ciudad de México como resultado del crecimiento poblacional, por lo que
actuar ahora es importante como una medida preventiva.
1
IPCC Plenary XXVII. Climate Change 2007:Synthesis Report. Summary for Policymakers. p 5.
Valencia, Spain, 12-17 November 2007.
2
Ibidem.
3
INE/CENICA/JICA (1998) Tercer informe sobre calidad del aire en ciudades mexicanas,
México.
En el Distrito Federal se instrumentó desde 1989 el programa “Hoy no Circula” 4
como medida para reducir dichos efectos, y en la actualidad otras ciudades
están replicando dicho esquema regulatorio, aún cuando ha demostrado inducir
mayor compra de autos usados5 y tiene efectos ambientales negativos en el
largo plazo, por lo que es necesario buscar otras opciones.
Otra medida regulatoria utilizada es la verificación de los automóviles cada seis

meses para dar cumplimiento a la norma oficial mexicana que establece los
límites máximos permisibles de emisiones a la atmósfera.
De lo anterior podemos deducir que los instrumentos regulatorios han tenido

poco éxito en cuanto a modificar las conductas de los usuarios de gasolina. En
el caso de los automovilistas lejos de desincentivar el uso del automóvil
provocó que aumentara el parque vehicular con coches de peor calidad.
De acuerdo a lo expresado, el buscar alternativas recaudatorias para la

conservación, que se basen en los intereses y motivaciones económicas de los
actores (en este caso usuarios de medios de transporte) para impulsar
objetivos de política ambiental representa una estrategia coherente.
DESCRIPCIÓN DEL INSTRUMENTO
Se analizaron dos opciones para elevar el precio de la gasolina y destinar este

excedente de recaudación a la conservación de ecosistemas.
:
a. Aumento a la tarifa de impuestos existentes
b. Sobreprecio a la gasolina.
a. Aumento a la tarifa de la Gasolina
El impuesto a la gasolina está regulado por la Ley del Impuesto Especial sobre
Productos y Servicios (LIEPS). Se establece para las personas que enajenan
gasolina en territorio nacional sujetas a las cuotas establecidas en el
instrumento legal, las que actualmente corresponden a:
Gasolina Magna 36 centavos por litro.

Gasolina Premium UBA 43.92 centavos por litro.
Otro punto que regula esta ley es el destino de lo recaudado por este concepto
son para las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales,
conforme a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal.
4
Es una medida regulatoria por la que los automoviles modelos anteriores a 1992 no circulan
un día y en caso de contiengencia hasta dos.
5
Eskeland, Gunnar S., and Feyzioglu, Tarhan. (1995) "Rationing Can Backfire: "The 'Day
Without a Car' in Mexico" The World Bank Policy Research Working Paper 1554. Diciembre
1995.
b. Sobreprecio a la gasolina.
El sobreprecio es un incremento administrativo que se plantea dentro de la Ley

de Ingresos de la Federación como un incremento en el precio sin ninguna
naturaleza jurídica específica y dentro de un artículo transitorio en el
Presupuesto de Egresos de la Federación se define el destino de los recursos
recaudados. Para poder comparar entre ambas alternativas, se presenta un
cuadro que resume las ventajas y desventajas de cada una de ellas:
Alternativa Ventaja Desventaja

Incremento en la tarifa La negociación dentro de la Tiene que pasar por el
del impuesto especial. SHCP sería sencilla, Congreso de la Unión lo que
sobretodo si no existen puede causar problemas por
repercusiones en precios. ser un tema estratégico.
Se desvirtúa la intención del
Podría negociarse un impuesto ambiental ya que
destino implícito de lo el mensaje queda diluido.
recaudado mediante este Hay que tener cuidado en el
incremento extrafiscal para planteamiento del destino ya
gasto. que por política fiscal no es
aceptado ver un impuesto de
carácter extrafiscal (el fin de
la tarifa) como meramente
recaudatorio.
La recaudación por LIEPS
es participable a los Estados
arriesgando el destino de los
recursos a financiar otros
sectores, si no es etiquetado
adecuadamente.
Estas medidas
generalmente no encuentran
buena recepción en la
población.
Sobreprecios por Podrá establecerse en los El destino de los recursos no
entidades a la estados (negociándose uno podrían plantearse en un
gasolina. por uno) y se puede 100% a actividades de
establecer el destino de los conservación ya que sería
recursos a acciones de poco atractivo para los
prevención y mitigación. Estados.
No se establece mediante
ley y, aunque es
inconstitucional, la
posibilidad de que se
interpongan amparos es
muy baja ya que el
sobreprecio sería por una
cantidad poco
representativa.
La población suele no
enterarse de este
incremento por lo que se
evita la oposición.
Sobre la Gasolina Existe mayor recaudación. Comparte la mismas
Magna en ambos El argumento ambiental dificultades arriba descritas.
escenarios. está justificado ya que esta
gasolina es de menor
calidad que la Premium.
Sobre la Gasolina Provocaría menor oposición El argumento ambiental no
Premium en ambos ya que las personas de es coherente con la medida
escenarios. mayores ingresos son las ya que esta gasolina es la
propietarias de los mejor en términos de que
automóviles que la utilizan y disminuye contaminación.
el incremento no les En caso de realizarlo vía el
repercutiría mayormente. impuesto se cae en
inequidad.
Representa una muy baja
recaudación ya que aunque
los coches nuevos son los
que la utilizan estos no son la
mayoría y además pueden
utilizar también la magna.
ANÁLISIS FINANCIERO
Para cualquiera de las dos alternativas se considera que por cada $0.01 pesos
que se incremente la tarifa, la recaudación esperada es de $ 313.05 millones
de pesos.6
Dentro de los destinos que pudiesen dar las Entidades Federativas al producto
de este impuesto, se considera prioritario el desarrollo de programas de pago
por servicios ambientales locales y el apoyo a los sistemas de áreas naturales
protegidas estatales, del Distrito Federal y municipales, entre otros.
El argumento principal que justifica destinar los recursos a programas de

conservación representa una decisión de política estratégica importante, ya que
se refiere a deforestación evitada y el mantenimiento de sumideros con previa
captura de CO², tema que no se encuentran actualmente considerados por el
mercado. En función de las reglas del Protocolo de Kyoto y por lo tanto se
estaría pagándo por el servicio ambiental prestado por los bosques al evitar la
liberación de CO² por deforestación y cambio de uso del suelo.
ANÁLISIS LEGAL
Una de las ventajas de establecer la medida propuesta a través de la LIEPS, es

su certeza jurídica, ya que proviene directamente del Congreso de la Unión,
enviando como señal el compromiso del poder legislativo con el medio
ambiente. Asimismo su destino a proyectos de conservación queda incluido en
la propia Ley. Sin embargo requiere de modificaciones a los convenios de
coordinación fiscal regulados por la Ley de Coordinación Fiscal para pactar con
las entidades federativas el uso este excedente en programas de conservación.
6
En el Anexo 1 se muestra un estimado de recaudación.
Por otra parte, el hacerlo por la vía del sobreprecio implica que se evitarían los
costos políticos que conlleva el tratar de hacer modificaciones a una política
estratégica de Estado. El sobreprecio es una medida administrativa que se
puede negociar con las entidades federativas como una medida para generar
recursos a costos políticos muy bajos. No obstante, el sobreprecio rompe con
el principio constitucional de legalidad que establece que toda contribución
debe estar establecida en ley incluyendo sus elementos (sujetos, base y
tarifa).
ANÁLISIS SOCIAL
La medida tendría como resultado una mejora en calidad ambiental en

beneficio de la población en general. En términos de quién pagará los costos
de la medida, estos serán sufragados por los consumidores de combustible.
Los dos deciles de mayor ingreso consumen el 63% de la gasolina, mientras
que los dos de menor ingreso apenas el 1.1%, por lo que la medida tendría un
impacto progresivo.
ANÁLISIS POLÍTICO
Debido al impacto recaudatorio positivo que resulta de la aplicación de este tipo

de alternativa, no es la primera vez que se emplea para obtener recursos
adicionales para destinarlos a distintas políticas públicas. Durante el período
del 4 de enero de 1995 al 30 de abril de 1996, se estableció un sobreprecio
bajo la figura de aprovechamiento7 aplicado a las gasolinas PEMEX Magna y
Nova de un centavo por litro. A partir del 1° de mayo de 1996 y hasta el 31 de
diciembre de 1997, se aplicó hasta 2 centavos por litro para la gasolina Pemex
Magna y de 4 centavos por litro para la gasolina Nova. Este aprovechamiento
se aplicó para el Distrito Federal, y el Estado de México y lo recaudado se
destinó al Fideicomiso para Apoyar los Programas, proyectos y Acciones para
la Prevención y Control de la Contaminación Ambiental en la Zona
metropolitana del Valle de México creado en noviembre de 1992. El 1° de
enero de 1998 Pemex dejó de aplicar el sobreprecio toda vez que venció la
autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y no se solicitó su
renovación para volver aplicarlo por ninguno de los gobiernos o la Comisión
Ambiental Metropolitana (CAM)8. Este sobreprecio no tuvo un impacto político
ni social. No existió oposición pues fue un acto administrativo del cual ni los
partidos políticos, ni la prensa, ni la ciudadanía tuvo información al respecto.
Dentro de la SHCP se argumentó que la CAM no destinó adecuadamente los
recursos y que el monto que se recaudó se utilizó para financiar a las
gasolineras a modernizar su infraestructura con una justificación ambiental y
7
El Código Fiscal de la Federación define en su artículo 3º como los ingresos que percibe el
Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos
derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las
empresas de participación estatal.
8
Fue creada el 8 de enro de 1992 como un mecanismo de coordinación metropolitana entre los
gobiernos federal, del Estado de México y del entonces Departamento del Distrito Federal, que
permitiera enfrentar la grave crisis de contaminación ambiental.
por ello no se volvió autorizar este aprovechamiento y cerró la puerta para
negociaciones posteriores con esa Secretaría sobre este concepto.9
En cuanto al aumento en la tarifa establecida en la LIEPS tenemos como

antecedente inmediato el incremento que el Congreso de la Unión autorizó en
el último período de sesiones (diciembre 2007). En este caso los Gobernadores
de los estados ejercieron gran presión para que esta modificación se llevara a
cabo. El Gobierno Federal se deslindó de la medida tomada por el legislativo ya
que la población lo percibió como señal de una próxima inflación. La cobertura
de los medios de comunicación a la medida y la postura de los partidos
políticos alrededor hizo que fuera muy polémica la estrategia. Sin embargo, y a
pesar de los costos que implicaba, fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 21 de diciembre de 2007.
De esta forma se incrementa el IEPS aplicable en la enajenación de gasolina y

diesel, ya que, en adición a la tasa del impuesto aplicable en cada mes del año,
se aplicarán las cuotas siguientes a la venta final al público en general en
territorio nacional de estos productos:
● Gasolina Magna, 36 centavos por litro.
● Gasolina Premium UBA, 43.92 centavos por litro.
Las cuotas se aplicarán gradualmente, de acuerdo con lo siguiente:
En enero de 2008, se aplicará una cuota de 2 centavos en cada litro de

Gasolina Magna, 2.44 centavos en cada litro de Gasolina Premiun UBA y 1.66
centavos en cada litro de Diesel.
Las cuotas mencionadas se incrementarán mensualmente en tales cantidades,

hasta llegar a las cuotas previstas, es decir durante 18 meses.
Cabe señalar que la cantidad recaudada se concentra en el fondo participable

de entidades federativas y se destina a los municipios de acuerdo a una
fórmula establecida en la Ley de Coordinación Fiscal.
CONCLUSIONES PRELIMINARES
Desde la perspectiva ambiental es justificable la introducción de un impuesto a

la gasolina para compensar la externalidad negativa que su uso genera. De
hecho el incremento planteado es a la gasolina Magna que es la que más se
consume y la más dañina al medio ambiente. El incrementar la Premium lo
único que generaría es un cambio de los consumidores a la Magna y en
términos recaudatorios no generaría un monto elevado (Ver Anexo 1).
Dicho impuesto, dada la legislación mexicana, puede realizarse vía la

modificación en las tarifas ya existentes o mediante la imposición de un
9
La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales presentó una propuesta de
sobreprecio en las principales ciudades del país para destinar lo recaudado a mejoras en
transporte público, a bosques conurbados y a áreas naturales protegidas por concepto de
captura de CO² en 2004, sin embargo fue rechazada por la SHCP utilizando como pretexto
este hecho.
sobreprecio. En ambos casos el destino de los recursos puede justificarse para
compensar a los propietarios de los recursos que generan servicios
ambientales y a proyectos de conservación en áreas naturales protegidas.
Desde la perspectiva política la selección de un mecanismo frente a otro

depende de los costos y ventajas que los actores políticos estén dispuestos a
asumir y de la capacidad de negociación de las autoridades competentes. En
este sentido se considera de alto riesgo para los actores políticos el
implementar una medida de este tipo para obtener recursos para la
conservación ya que desde enero se aplicó un incremento a la gasolina de .05
pesos que generó descontento en la población.
3.2 COMPENSACIÓN AMBIENTAL EN LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA

RENTA.
ANTECEDENTES
La aplicación de impuestos ambientales como un instrumento legal impositivo
debe analizarse tanto desde la perspectiva ambiental, como la fiscal. El
antecedente inmediato es el proyecto de Ley de Impuestos Ambientales
presentado en diciembre de 2003 por la SHCP ante la Comisión de Hacienda
de la Cámara de Diputados. Dicho proyecto contenía cuatro temas específicos:
1. Eliminación de sustancias tóxicas cuyo comercio ya está prohibido,

debido al riesgo que representan para la salud humana y ambiental.
2. Eliminación gradual de las sustancias tóxicas cuyo uso está

parcialmente restringido.
3. Eliminación del aprovechamiento no sustentable de nuestra riqueza

forestal.
4. Eliminación del comercio ilícito de especies de flora y fauna en riesgo.
Sobre esta primera versión, la crítica presentada por las organizaciones no

gubernamentales fue que en los temas contenidos en los numerales 1, 3 y 4 se
estaba cobrando por actividades consideradas por la legislación como ilícitas lo
que implicaba que al establecer un gravamen sobre ellas, de alguna forma se
estaba legalizando la actividad.
La segunda crítica que se considera el argumento legal más sólido y que fue
expuesto por una ex juez del tribunal fiscal en la Comisión de Hacienda fue que
estos impuestos no cumplían con el principio constitucional de proporcionalidad
Este argumento fue el que le dio los argumentos a la Comisión para rechazar el
proyecto.
Posteriormente el proyecto fue retomado por la SEMARNAT y se sustituyeron

algunos de los artículos por los siguientes:
1. Eliminación gradual de sustancias tóxicas utilizadas como plaguicidas

promoviendo su sustitución por sustancias menos contaminantes.
2. Disposición adecuada de residuos peligrosos.
3. Disposición adecuada de pilas.
4. Disposición adecuada de llantas.
De la primera versión se mantuvieron los llamados impuestos “Capone” tan

criticados por las ONGs debido al reconocimiento implícito de actividades
ilícitas.
Esta propuesta no fue presentada ante la Comisión de Hacienda por no

encontrar apoyo en ninguno de los partidos para su inclusión en el paquete de
reformas fiscales.
Perspectiva ambiental
Los impuestos ambientales alrededor del mundo han encontrado cabida en el

principio “el que contamina paga”. Muchos de los países industrializados que
han sido pioneros en la implementación de estos impuestos han grabado
principalmente los rubros de energía y transporte.
El objetivo principal está dirigido a la internalización del costo ambiental que los
agentes contaminantes no cubren son trasladados a la sociedad al contaminar
el medio ambiente o al deteriorar ecosistemas por sus actividades.
Como instrumento económico esta imposición tributaria se considera más

eficiente (ambiental y económicamente hablando) que las medidas regulatorias,
ya que el agente contaminador puede decidir entre seguir pagando el impuesto
o, disminuir las sustancias contaminantes gravadas que utiliza en su actividad
para así sustituirlo por otras menos contaminantes.
Asimismo estos impuestos deben establecerse con un carácter extrafiscal, esto

quiere decir que se imponen para alcanzar más un objetivo de política que con
fines recaudatorios, de aquí que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente determina: “… Se consideran instrumentos económicos
de carácter fiscal, los estímulos fiscales que incentiven el cumplimiento de los
objetivos de la política ambiental. En ningún caso, estos instrumentos se
establecerán con fines exclusivamente recaudatorios…”
Otro elemento que debe tomarse en consideración dentro del diseño de estos
impuestos es que la recaudación debe ser decreciente en el tiempo. Esto
significa que los agentes contaminantes deberán tomar decisiones para invertir
en equipos que disminuyan su contaminación o la explotación de sus recursos
naturales de manera que el pago de la contribución les afecte cada vez menos
hasta que sea cero.
Perspectiva fiscal
Respecto del diseño y establecimiento de contribuciones desde el punto de
vista fiscal es necesario tomar en cuenta los principios fiscales rectores de todo
impuesto que se encuentran establecidos por la Constitución Mexicana y que
se desprenden de lo establecido en el artículo 31:
“Artículo 31.- Son obligaciones de los mexicanos:

… IV.- Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como
del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la
manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.”
De aquí se desprenden los principios de:
Contribuir: Las contribuciones son las aportaciones en dinero o en

especie que con carácter general y obligatorio deben hacer al Estado los
particulares bajo un régimen jurídico de derecho público, para cubrir el gasto
social, o lo que se conoce como necesidades colectivas.10
En el contexto de los impuestos ambientales la definición de lo que se

considere como situación jurídica o de hecho que va dar origen a la obligación
tributaria es trascendental, ya que estos impuestos pueden gravar un bien de
uso final (impuesto al consumo)11 o bien la fuente de emisión en la producción
o las emisiones estimadas vertidas en un río en cualquiera de las etapas de
producción (impuesto a la producción). Al respecto Adolfo Carretero Pérez
afirma que el hecho imponible se define como el presupuesto de naturaleza
jurídica o económica fijado por la Ley, para configurar cada tributo y cuya
realización supone el nacimiento de la relación jurídico-tributaria, por lo tanto, a
la tipificación de los actos del sujeto para cada clase de tributo12.
Ni en la doctrina ni en la jurisprudencia existe algún criterio que establezca que

el hecho generador del tributo deba limitarse exclusivamente a hechos
generadores de riqueza. Esta connotación es importante puesto que dentro de
los impuestos ambientales la situación jurídica o el hecho generador deberán
ser aquéllos que produzcan contaminación o deterioren los recursos naturales.
Legalidad: Este principio se fundamenta en la siguiente premisa “no hay

tributo si no hay ley que lo establezca o lo regule”.
Equidad: Este principio consiste en tratar igual a los iguales y desigual a

los desiguales. La equidad tributaria significa que el impacto del gravamen sea
el mismo para todas las personas físicas y morales que están colocadas en la
misma circunstancia contributiva, esto es, que si realizan iguales actos, tienen
similares bienes o riqueza, deben ser tratados en igualdad de condiciones. 13
Destino: El gasto público tiene un sentido social, está dirigido a cubrir

necesidades colectivas como educación, salud, obra pública, entre otros.
10
Sánchez Gómez, Narciso, Derecho Fiscal Mexicano, Editorial Porrúa,S.A. de C.V., 2ª. Ed.,
México, 2001. Pág. 207 .
11
El crédito fiscal en los impuestos de consumo nacen en el instante en que se adquieren o se
consumen las mercancías gravadas.
12
Carretero Pérez, Adolfo. Citado por Adolfo Arrioja Vizcaíno, Derecho Fiscal, Editorial Themis,
S.A. de C.V., Segunda reimpresión a la décima quinta edición, México, 2001. p. 130
13
Sánchez Gómez, Narciso. Op. Cit., nota 2, p.. 149
A pesar que los impuestos ambientales tienen como objetivo primordial afectar
las conductas de agentes contaminantes para que tomen decisiones
ambientalmente menos dañinas otro de los elementos importantes es destinar
lo recaudado al resarcimiento del daño ambiental causado o a la conservación
de los recursos naturales.
Sin duda alguna el argumento del porqué se estima que la conservación de los
recursos naturales y el cuidado del medio ambiente son considerados
necesidades colectivas nos lo da la propia Constitución al establecer el derecho
de toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.
Proporcionalidad: Este principio constitucional es uno de los más

importantes en materia tributaria, a pesar de que no existe una definición
establecida en las leyes secundarias, la doctrina la ha entendido como aquél
donde cada quien paga según su capacidad contributiva, riqueza o patrimonio.
La proporcionalidad del tributo para la Suprema Corte de Justicia de la Nación
significa la obligación de contribuir a los gastos públicos en función de su
respectiva capacidad económica, debiendo aportar una parte justa y adecuada
de sus ingresos, utilidades y rendimientos.14 Esta explicación aplica a los
impuestos directos entendiendo éstos como aquéllos en donde no existen
intermediarios, la relación se da directamente entre el fisco y el sujeto pasivo
como en el ISR. Para los impuestos indirectos en cambio la proporcionalidad se
entiende diferente ya que está fijada por el monto o precio de los bienes o
servicios adquiridos de manera que se determina indirectamente la capacidad
contributiva del gobernado, pues el que tiene ésta en mayor grado adquiere
bienes o servicios de un precio más elevado y por tanto, paga un tributo mayor
que resulta de aplicar el porcentaje del quince por ciento al precio del bien o
servicio adquirido, como en el caso del IVA15.
Poco se ha escrito de la proporcionalidad de los impuestos con fines

extrafiscales. Algunos juristas destacan que este tipo de tributos no siempre
tienen en cuenta la capacidad contributiva del sujeto pasivo, pues los
propósitos no son primordialmente financieros, sino de promoción económica y
14
“Impuestos, proporcionalidad y Equidad de los”, Suprema Corte de Justicia de la Nación,
Semanario Judicial de la Federación, 7ª. Época, Pleno, p.144; Volúmenes 199-204, p.57,
amparo en revisión 2598/85. Alberto Manuel Ortega Venzor. 2 de noviembre de 1985.
Unanimidad de 17 votos. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Volúmenes 199-204, pág. 57.
Amparo en Revisión 2980/85. Jesús Farías Salcedo. 26 de noviembre de 1985. Unanimidad de
17 votos. Ponente: Luis Fernández Doblado. Volúmenes 199-204, pag. 57. Amparo en revisión
2982/85. Rubén Peña Arias. 26 de noviembre de 1985. Unanimidad de 17 votos. Ponente:
Fausta Moreno Flores. Volúmenes 199.204, pág. 57. Amparo en revisión 4292/85. Juan Carlos
Francisco Dáz Ponce de León. 26 de noviembre de 1985. Unanimidad de 17 votos. Ponente:
Mariano Azuela Güitrón. Volúmenes 199-204, pág. 57. Amparo en revisión 4528/85. Jean
Vandenhaute Longard. 26 de noviembre de 1985. Unanimidad de 17 votos. Ponente: Carlos de
Silva Nava.
15
“Valor agregado el artículo 1° de la ley relativa al impuesto correspondiente, que establece
para su cálculo la aplicación de una tasa del quince por ciento, no viola el principio de
proporcionalidad tributaria (legislación vigente a partir del 1° de abril de 1995”, Suprema Corte
de Justicia de la Nación, en Semanario Judicial de la Federación, Materia constitucional
administrativa, novena época, Tomo VI, Septiembre de 1997, Pleno, pág. 207, Tesis Aislada
P. CXXXIX/97.
social y se toma como ejemplo los derechos aduaneros proteccionistas que
sacrifican la capacidad contributiva del individuo a favor de los productores y de
la presunta ventaja indirecta de la economía nacional.
En los impuestos ambientales, cuando se establecen como directos, la

proporcionalidad ligada a la capacidad contributiva es muchas de las veces
inexistente ya que el objetivo de los primeros es dar cumplimiento al principio
“el que contamina paga”, independientemente de si los ingresos generados son
altos o no deberá cubrirse el impuesto que internaliza la externalidad de la
contaminación. 16
La Suprema Corte de Justicia en jurisprudencia determinó que el carácter

extrafiscal del impuesto no es suficiente para contradecir ningún principio
constitucional.
Es necesario revisar este principio para no caer en inconstitucionalidad en el

momento de diseñar y aplicar impuestos ambientales. Si bien puede
entenderse la proporcionalidad como el que contamina más paga más se
contrapone completamente cuando los que contaminan son las personas de
bajos ingresos violando la progresividad en los impuestos. Sin embargo, es
importante citar lo que en su momento el Congreso de la Unión manifestó en la
exposición de motivos de la iniciativa de modificaciones Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de 1996 al tratar los
instrumentos económicos (de los cuales una clasificación son los fiscales)
“…permiten una mayor equidad social y una real solidaridad intergeneracional
en la distribución de costos y beneficios asociados a la política ambiental”.

Una vez revisados los aspectos generales desde la perspectiva ambiental y
fiscal de este tipo de impuestos es necesario plantear otras estrategias que
permitan el establecimiento de estas contribuciones sin necesidad de violar
ninguno de los principios anteriormente expuestos y así encontrar cabida para
su discusión dentro de la Cámara de Diputados.
Para ello se plantea el agregar una tasa porcentual a las actividades

productivas dentro de la Ley del Impuesto Sobre la Renta sobre la base
de que existe una generación de riqueza adicional en aquéllas actividades
que no internalizan los costos ambientales de su actividad y por lo tanto
cargan estos a la sociedad dañando el medio ambiente. Se exceptuará de
este pago a aquéllas industrias que cuenten con la certificación de industria
limpia.
16
En términos de teoría económica, el daño que una actividad genera a terceros y que no se
ve compensada a través de un pago o de la reducción de la actividad, es llamado externalidad
negativa. Si, a través de un impuesto, los productores se ven obligados a compensar o a no
producir el daño, se dice que se internalizó la externalidad, esto es, la estructura de costos
privada ya incluye el daño a terceros, por lo que la producción será la óptima socialmente.
Lo ideal sería tener los datos y los estudios de costos de la contaminación por
sector, sin embargo no existe la información suficiente para hacerlo de esta
manera, así que para no romper ni con el principio de equidad ni el de
proporcionalidad se propone en un principio plantear un porcentaje general que
deban asumir las empresas productivas.
Posteriormente y conforme se genere la información debida tendrá que

establecerse por tipo de contaminación.
El ISR es uno de los impuestos de mayor recaudación se calcula que para

este año se tendrá un ingreso de 580,983.8 millones de pesos. En el 2006 la
recaudación del 52% por este concepto estaba a cargo de las personas físicas
y morales, y de éstas últimas el 31.1% son los que pertenecen a personas
morales dedicadas a la industria productiva.17 Conforme a estos números la
recaudación que puede estimarse para este sector es de 93,958.31 millones de
pesos. En este sentido si se plantea una el incremento del .01% el resultado de
la posible recaudación es de 93.66 millones de pesos (Ver Anexo 2).
A partir de estos datos se proyectó un estimado de recaudación considerando

tasas del impuestos sumamente bajas de manera que el pago por parte de los
particulares de manera individual no sea significativo, aumentando así la
factibilidad de introducir el cobro, mientras que para el sector ambiental
significa un aumento importante en el presupuesto mismo que puede asignarse
a importantes proyectos de conservación que en la actualidad no cuentan con
recursos.
ANÁLISIS LEGAL
Conforme a lo desarrollado anteriormente la propuesta deberá contener los
siguientes elementos:
Contribución: El hecho generador seguirá siendo la riqueza establecida

dentro de la LISR, sin embargo se agregará el porcentaje a las
actividades productivas por la contaminación que generan y que no
internalizan lo que significa para ellos un incremento en sus
ingresos y para la sociedad un gasto.
Destino: Deberá destinarse lo recaudado por este concepto a la

conservación de los recursos naturales y este podrá establecerse en la
Ley de Ingresos de la Federación.
Equidad: Debido a que el porcentaje se establece para todo el sector

productivo que por sus actividades generan contaminación se está
cumpliendo con la premisa de dar igual trato a los iguales.
17
http://www.apartados.hacienda.gob.mx/sala_de_prensa/presentaciones/doc/presentacion_ferna
ndo_sanchez_ugarte_18042007.pdf
Legalidad: Quedará establecida en la Ley del Impuesto Sobre la Renta
Proporcionalidad: Como se establecerá una tasa dependiendo de los

ingresos obtenidos éste principio se respeta.
ANÁLISIS SOCIAL
Al obligar al sector productivo a asumir el costo de su contaminación como

parte de su contabilidad se está haciendo una redistribución equitativa del
mismo. Es decir, finalmente la industria productiva obtiene ganancias en
función de su producción y en función del cargo de los costos ambientales de
esta a la sociedad, compensando el deterioro del capital natural y la
contaminación.
La sociedad se ve beneficiada ya que este incremento porcentual a la tasa se

va a invertir en medidas de conservación que la beneficien para tener un medio
ambiente más sano.
ANÁLISIS POLÍTICO
Las contribuciones son un tema en términos generales muy conflictivo. El

incremento a cualquier impuesto implica importantes costos políticos. La
siempre presente participación de las cámaras de la industria representaría un
importante obstáculo para su instrumentación.
La aplicación de esta medida requerirá de un esfuerzo importante de

negociación, ya sea con la SHCP, con la Cámara de Diputados o
preferentemente con ambas. El hecho que en ninguno de los dos poderes el
medio ambiente es una prioridad de política, dificulta su aprobación. Por ello es
necesario establecer un porcentaje que no tenga efectos importantes en los
ingresos de la industria y que pueda en un corto plazo, generar recursos para
su reinversión al capital natural de nuestro país.
No hay que perder de vista que desde el año 2000 se ha tratado de impulsar la
llamada reforma fiscal y ha sido un tema cautivo de los tres principales partidos
políticos que lo han usado para diferentes negociaciones.
Este nuevo giro que se está planteando dentro de este apartado solventará el
principal obstáculo que se ha repetido durante los últimos años: la
proporcionalidad de los impuestos ambientales. Hasta en tanto la Suprema
Corte de Justicia o el Congreso de la Unión agregue a la definición ya dada en
jurisprudencia que el contamine más pague más como un elemento de
proporcionalidad no se podrán establecer impuestos ambientales de manera
expresa. Lo que hace que el objetivo principal de estas contribuciones
(descincentivar la contaminación y el deterioro) se pierda en una legislación
tributaria dura. A pesar de ello consideramos como un buen comienzo el
empezar a introducir estas variantes que puedan servir como base para un
posterior establecimiento de impuestos ambientales en nuestro país.
Otra vía que se puede explorar es la inclusión del concepto de proporcionalidad

conteniendo el principio del que contamina paga dentro del Código Fiscal de la
Federación, ley marco de la legislación tributaria.
3.3 IMPUESTO COMPENSATORIO A LA CONSTRUCCIÓN DE

INFRAESTRUCTURA PÚBLICA.
ANTECEDENTES
El Programa Nacional de Infraestructura 2007 - 2012, permite realizar una

estimación de los recursos destinados por los distintos actores a este tipo de
inversión. Asimismo, permite estimar la recaudación de un nuevo impuesto
para la compensación ambiental derivado de la construcción de obras de
infraestructura. A la fecha, en México no existe un impuesto de esta naturaleza,
pero se puede hacer el símil con otros instrumentos aplicados.
Los impactos ambientales negativos resultantes de la construcción de
infraestructura, han sido motivo de preocupación tanto de las autoridades,
como de los sectores de la sociedad ocupados del medio ambiente. Las obras
de infraestructura tienen dos tipos de impactos, directo e indirecto.
El impacto directo de la infraestructura sobre el medio ambiente es el impacto

que tiene su construcción sobre los recursos naturales que se encuentran en el
sitio. Un efecto indirecto de la infraestructura de transporte, por ejemplo, es el
acercamiento de posibles invasores a áreas de importancia ambiental que
antes eran de difícil acceso para los seres humanos. A partir de la existencia de
carreteras, se facilita el desarrollo de poblaciones en los alrededores, y así el
desarrollo de la agricultura, ganadería y otras actividades que pueden tener
impactos negativos importantes. La infraestructura relacionada con el agua o
energéticos, pueden tener efectos similares18.
Un impuesto ambiental sobre los impactos derivados de la construcción de

infraestructura abre una ventana de oportunidad para corregir esta aparente
contradicción entre el desarrollo de infraestructura y la protección del medio
ambiente. El instrumento otorga recursos para la conservación de las áreas
naturales de importancia ambiental y para la mitigación del daño ambiental
causado en el sitio.
Este impuesto se basa efectivamente en el principio económico de “el que

contamina paga”, ya que los proyectos de infraestructura, tanto públicos como
18
Dourojeanni, Marc J. Gestión de áreas protegidas para la conservación de la biodiversidad:
evidencias de Brasil, Honduras y Perú / Marc J. Dourojeanni, Ricardo E. Quiroga. Banco
Interamericano de Desarrollo, 2006.
privados, generan inevitablemente daños al medio ambiente19. Por tanto el
porcentaje destinado a la compensación de los impactos ambientales
negativos, deberá ser diferenciado y equivalente al daño causado,
destinándose el monto recaudado a ser ejercido por las autoridades de
protección ambiental para compensar y mitigar el daño generado.
Desde el punto de vista de las compañías desarrolladoras de infraestructura,

un impuesto ambiental a la construcción de infraestructura, brindaría
certidumbre sobre el proceso, evitando clausuras o minimizando las protestas
sociales. La compensación ambiental en este caso substituye a la mayor parte
de las condicionantes relacionadas a proyectos de mitigación indicadas en el
dictamen de impacto ambiental (en los cuales las compañías constructoras
generalmente carecen de experiencia) o al pago de recursos por daños
ambientales, cuyo monto o destino pudiera ser discrecional. Además, el
conocimiento del impuesto les permite integrar esta consideración al
presupuesto final y a sus planes de negocio.
Como contraparte, el gobierno tiene una mejor estimación sobre los recursos
disponibles para mitigación de daños y conservación del medio ambiente.
Además, corrige la externalidad ambiental que genera la construcción de
infraestructura.
El desarrollo de un instrumento para la compensación ya ha sido utilizado en
Brasil. Cuando los proyectos de desarrollo tienen impactos ambientales
significativos, se paga un porcentaje del costo total del proyecto a un fondo
ambiental, no menor al 0.5% (la suma exacta se fija de acuerdo al impacto
ambiental generado, en donde los valores observados han oscilado entre 2.0 y
3.5%)20. Esta obligación de los encargados de obras de infraestructura para
destinar recursos para compensar el impacto ambiental, inicia en 1987, pero es
en 2000 que se confirma a través de la Ley 9985 de Áreas Protegidas. Esta ley
se complementa con el acuerdo federal 4340, de Agosto de 2002, en donde se
establece el esquema de prioridades para el destino de los recursos de
compensación.21 El instrumento generó recursos por alrededor de $110
millones de dólares, durante el periodo de aplicación.22
Aún cuando el principio que rige este instrumento es económicamente correcto,

se han encontrado algunos inconvenientes en la aplicación del impuesto. En
opinión de algunos especialistas, las evaluaciones y los reportes de impacto
ambiental presentan estudios con información cualitativa general y de baja
calidad y profundidad. Además, en ocasiones los reportes no son capaces de
delinear acciones importantes de mitigación. Finalmente, el proceso a seguir es
19
Frickmann Young Carlos Eduardo, “Financial Mechanisms for Conservation in Brazil”.
Conservation Biology, vol. 19, No. 3. June 2005.
20
Frickmann Young, Carlos Eduardo. Op cit.
21
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. Environmental Compensation in
Brazil. Referencia electrónica:
http://www.unep.org/DEC/OnLineManual/Enforcement/InstitutionalFrameworks/EconomicInstru
ments/Resource/tabid/1016/Default.aspx
22
Dourojeanni, Marc. Op cit.
tan largo, que al final se generan costos adicionales para el desarrollador y
para el medio ambiente.23
Los conflictos que pueden suscitarse en el proceso para definir el impacto

ambiental, se dirimen en consejos estatales o federales. Esto tiene el riesgo de
que al final, haya decisiones basadas más en un criterio político que en un
criterio técnico. Otra crítica menciona que los programas creados no han
realmente “compensado” el daño ambiental generado, de manera que el
impuesto se ha visto como una justificación para generar proyectos de alto
impacto a bajo costo para los desarrolladores. En este sentido, es importante la
creación de estándares consistentes para la aplicación del impuesto, así como
buen control sobre el flujo financiero y su destino. 24
Aunado a la utilización de este instrumento en Brasil, México cuenta con un

precedente en la aplicación de un derecho similar en obra pública. El 4 de abril
de 2008 se publica en el Diario Oficial de la Federación, los lineamientos para
la aplicación de un derecho de 0.5% sobre obras públicas y servicios
relacionados con las mismas. El derecho se establece en el artículo 191 de la
Ley Federal de Derechos, y se destinan a las entidades federativas, para
cumplir con los servicios de vigilancia, control y supervisión de las leyes que la
Secretaría de la Función Pública define en materia de obra pública. La
recaudación se lleva a cabo a través de las autoridades hacendarias de cada
entidad, y el manejo de los recursos está a cargo de los Órganos Estatales de
Control, es decir, las Secretarías de la Contraloría estatales, o su equivalente
para cada estado.25
Dado el monto del gasto que se destina a la construcción de infraestructura en

México, este instrumento representa una oportunidad importante de obtener
recursos para la conservación. Además, el instrumento se puede diseñar de
manera tal que quienes tienen mayor responsabilidad por el daño ambiental
aporten una mayor cantidad de recursos, o se les impute un porcentaje mayor
que a los proyectos de bajo impacto ambiental.
La manifestación de impacto ambiental de las obras de infraestructura deberán

mostrar efectivamente el grado de afectación al medio ambiente y de acuerdo a
su impacto, será el porcentaje de recursos que se les cobrará sobre el costo
total de la obra. En este caso es relevante diferenciar el tipo de compensación
de acuerdo al tipo de infraestructura de que se trate, por ejemplo,
probablemente se cobrará más a carreteras que intervienen directamente los
recursos naturales y menos a obra de agua como drenaje, cuya construcción
genera un impacto ambiental menor.
23 Reid, John, y Wilson Cabral de Sousa Jr. “Infrastructure and Conservation Policy in Brazil”.
Conservation Biology, Vol. 19. No. 3, June 2005. Pages 740-746.
24
Reid, John y Wilson Cabral de Sousa, Op. Cit.
25
Lineamientos para el ejercicio y comprobación de los recursos del cinco al millar,
provenientes del derecho establecido en el articulo 191 de la Ley Federal de Derechos
destinados a las entidades federativas. Diario Oficial de la Federación, 4 de abril de 2008.
En la experiencia brasileña se aplica un monto mínimo de 0.5% a los
proyectos, pero la estimación final depende de los daños ambientales
estimados. Si la diferenciación no es posible o genera altos costos, se podría
utilizar un monto general para todos los proyectos de infraestructura, y que el
elemento diferenciador se obtenga de la Manifestación de Impacto Ambiental
(MIA). De manera inicial, se puede cobrar un monto igual para todos los
proyectos de infraestructura caracterizándolos genéricamente en cuanto al tipo
de infraestructura por construir.
Los recursos obtenidos serán integrados en un Fondo de Compensación

Ambiental. Dicho fondo se utilizará para mejorar los sistemas de áreas
naturales protegidas federal, estatales, del D.F. y municipales, o para
instrumentar obras de conservación o restauración relevantes. Inicialmente los
recursos obtenidos se pueden juntar en el fondo descrito, y a partir de la
cantidad obtenida y las prioridades de conservación o restauración, definirse el
destino de los recursos. Sin embargo, es importante que, una vez iniciada la
aplicación del instrumento, los recursos para la compensación del impacto
ambiental en una zona específica, regresen a esa zona a través de proyectos
de conservación o ampliación de las áreas naturales protegidas y otros sitios
importantes para la conservación de la biodiversidad. En la experiencia
brasileña, existe una oficina ambiental que determina las áreas que recibirán
apoyo como compensación al impacto ambiental generado. Los acuerdos se
toman cuando se dan las licencias de cada obra, pudiendo dirigirse a la
creación de nuevas áreas protegidas, a estudios, al desarrollo de
infraestructura, y al equipamiento, de acuerdo al criterio de la oficina
ambiental.26
El análisis financiero se desarrolla con base en la información contenida en el

Programa Nacional de Infraestructura27. Del total de recursos proyectados para
el desarrollo de infraestructura, se restó aquellas obras que estaban destinadas
a comenzar antes y hasta el 2008. Aún cuando muchas de estas obras todavía
no están terminadas ya que los presupuestos son multianuales, los recursos ya
han sido destinados y será difícil que accedan a liberar parte de ellos para un
nuevo esquema de compensación ambiental.
El programa estima los recursos necesarios para las obras de infraestructura

planeadas; sin embargo, la materialización de las inversiones depende de que
en realidad se generen los recursos públicos y privados necesarios, incluyendo
nuevos esquemas de financiamiento con participación pública y privada.
Excluyendo las obras de infraestructura en energía, se estima que del total de
recursos propuestos para el periodo 2007 – 2012, el 42% de la inversión
provendrá de recursos públicos y el 58% restante se cubrirá con recursos
privados.28 29
26 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Op cit.

27
Gobierno de la República, Programa Nacional de Infraestructura. México, Julio de 2007.
Referencia electrónica: www.infraestructura,gob.mx
28
Gobierno de la República, Op cit.
Para las estimaciones presentadas, los recursos se dividieron de acuerdo al
tipo de infraestructura que representan. Es importante tomar en cuenta que
alrededor de 11 mil millones de pesos incluidos en el presupuesto, son
estimaciones de proyectos que se encontraban en estudio, por lo que no es
segura su aplicación. Además, se incorporan proyectos en donde no se define
la fecha de inicio, suponiendo que todavía no han comenzado, dado que el
programa se presentó apenas en julio de 2007.
Por otra parte, las obras de infraestructura cuentan con diversas fuentes de
financiamiento, públicas y privadas. Por tanto, en el anexo se aclara también la
procedencia de los recursos en las obras proyectadas.
En la tabla se presenta el resumen de resultados del presupuesto programado

y los proyectos no iniciados hasta 2009. De acuerdo a esta estimación, en los
próximos cuatro años se destinará una gran cantidad de recursos a la
construcción de infraestructura en carreteras, ferrocarriles, puertos,
aeropuertos, agua30, electricidad31 e hidrocarburos32.
El gasto destinado a obras de infraestructura durante el periodo 2009 – 2012,

de acuerdo al Programa Nacional de Infraestructura es de 460 mil millones de
pesos. Este monto solamente incluye aquellas obras que inician en el año 2009
o después. En otras palabras, el gasto destinado a la infraestructura durante
este periodo es mayor al monto mencionado, sin embargo, no se consideran
aquellas obras ya iniciadas.
De acuerdo al gasto de las obras que inician entre 2009 y 2012, se recaudarían
durante ese periodo 4,607 millones de pesos por cada 1.0% de impuesto
aplicado. El destino de la recaudación podría destinarse a obras de
conservación y restauración ambiental.
Recursos programados para el inicio de

construcción de obras de Infraestructura
Periodo 2009 - 2012
Recaudación
Millones por cada
de pesos 1.0% de
(2009 - impuesto
2012) (millones de
pesos)
Carreteras 86,200 862
Ferrocarriles 51,100 511
Puertos 29,900 299
Aeropuertos 2,600 26
29
Los esquemas de financiamiento público y privado considerados por el gobierno, se detallan
en el Anexo.
30
Incluye obras de drenaje, saneamiento, agua potable, infraestructura hidroagrícola y otros.
31
Incluye obras de generación, distribución, transmisión y transformación.
32
Incluye obras de exploración y producción, refinación, gas y petroquímica básica y
petroquímica.
Agua 5,400 54
Electricidad 94,400 944
Hidrocarburos 191,100 1,911
TOTAL 460,700 4,607
Fuente: Elaboración propia con datos del Programa Nacional de Infraestructura.
En el anexo se muestra el desglose por tipo de obra y fuente de financiamiento.

Es importante mencionar que estos cálculos nos dan una idea de los montos
de recaudación, mas no se deberán tomar como cifras precisas.
ANÁLISIS LEGAL
Por ser una contribución deberá de cumplir con los mismos elementos
mencionados en el apartado 3.2. El Código Fiscal de la Federación establece
dentro de su clasificación a las Contribuciones de Mejora, definidas como
aquéllas que se establecen en la Ley a cargo de las personas físicas y morales
que se beneficien de manera directa por obras públicas.
Actualmente solo existe la Ley de Contribuciones de Mejora de Obras Públicas

Federales de Infraestructura Hidráulica.
Para poder implementar esta propuesta deberá elaborarse un proyecto de ley

que sea de Contribuciones Ambientales de Obras Públicas Federales,
especificando en la misma el destino de los recursos de contribución.
ANÁLISIS SOCIAL
El impacto distributivo de un impuesto sobre las obras de infraestructura sería

positivo. Si la obra de infraestructura es financiada con recursos públicos, el
costo se distribuye entre todos los contribuyentes. Si la obra de infraestructura
se financia con fondos privados, el costo se distribuye entre quienes hacen la
obra y sus usuarios, al ser normalmente, servicios de cuota. Es decir, el costo o
estaría atomizado entre los contribuyentes, o sería absorbido por ciudadanos
con alto poder adquisitivo.
Por otra parte, los beneficiarios de este impuesto serían quienes viven cerca de
las áreas naturales afectadas. En este caso, es común encontrar personas de
bajos recursos viviendo cerca de las áreas de riqueza natural.
ANÁLISIS POLÍTICO
La presente administración ha dado indicios de voluntad política para

solucionar los problemas ambientales actuales. En ese sentido, la aplicación de
un impuesto a las obras de infraestructura con base en el principio de “el que
contamina paga” sienta las bases para la instrumentación de una política
ambiental más activa.
Sin embargo, es importante tomar en cuenta que no se trata solamente de una

fuente de recaudación, sino de una estrategia de compensación ambiental. Es
decir, se trataría de un impuesto etiquetado para la conservación, mitigación de
daños ambientales o ampliación de áreas naturales protegidas y otros sitios de
importancia para la conservación de la biodiversidad. El etiquetado de
impuestos normalmente es contrario al pensar de las autoridades fiscales, ya
que se dice que son dos procesos separados, el de recaudación y el de destino
de los recursos.
Otro de los inconvenientes en la arena política es que el plan nacional de

infraestructura ya cuenta con montos definidos hasta el 2012. La definición de
estos montos excluye, evidentemente, el cálculo de un impuesto ambiental, por
lo que los costos totales serían mayores a los estimados en el porcentaje de
impuesto aplicado. En ese sentido podría rechazarse un impuesto sobre
recursos que ya han sido definidos.
Finalmente, aún cuando la justificación del instrumento se basa en la

compensación de un daño causado, si el impuesto se define como un mismo
porcentaje para todos los tipos de obras de infraestructura, el argumento pierde
validez, ya que el impacto ambiental varía de acuerdo no solo a los tipos , sino
a la localización de dichas obras. Sin embargo, inicialmente de esta forma sería
más fácil su aplicación.
Un impuesto a las obras de infraestructura por concepto de compensación

ambiental permite que el daño ambiental que cada uno de esos proyectos
genera, sea compensado en medidas de mitigación financiadas con el
impuesto. El instrumento cumple con el principio económico de “el que
contamina paga”, asignando responsabilidad sobre el daño generado.
En cuanto al impacto social, se trata de un impuesto con costos atomizados (o

concentrados en los sectores de mayor riqueza, en el caso de las
concesiones), mientras que los beneficios se dirigen a zonas de riqueza natural
donde normalmente habitan personas de bajos recursos económicos.
El impuesto cuenta con el antecedente observado en Brasil, donde cada obra

de infraestructura paga una cantidad acorde al daño que ha generado. Sus
logros y retos pueden servir de base para la aplicación en México.
La aplicación del impuesto consiste en asignar un porcentaje del costo

estimado de la obra como mecanismo de compensación ambiental. Por cada
1% de impuesto que se le aplique al presupuesto estimado para infraestructura
se podría recaudar alrededor de 4,600 millones de pesos, en el periodo 2009 –
2012.
Para que dicho instrumento funcione como un verdadero mecanismo de

compensación, deberá diferenciar los proyectos de acuerdo al daño generado.
En este sentido, podría hacerse una diferenciación entre tipos de proyecto,
asignando una mayor ponderación a proyectos carreteros con un amplio grado
de intervención ambiental, o a proyectos de hidrocarburos, en relación a otros
como infraestructura de agua. Para ello, es importante que se realice un
análisis adicional para determinar el porcentaje de impuesto a aplicar por sector
o rubro de infraestructura.
La factibilidad política muestra dos inconvenientes. Por un lado, el Programa

Nacional de Infraestructura presenta cifras estimadas para inversión pública y
privada en los siguientes años, las cuales no incorporan la aplicación de un
impuesto adicional. El porcentaje de impuesto aplicado puede ser determinante
en la factibilidad, ya que un impuesto de baja denominación no afectará
significativamente las estimaciones iniciales. Por otro lado, las autoridades
fiscales generalmente presentan reservas frente a los impuestos etiquetados.
3.4 COBRO DE DERECHOS A LAS AERONAVES POR CONCEPTO DE

EMISIONES DE CARBONO
ANTECEDENTES
Las emisiones de gases de efecto invernadero ligadas a la aviación han

presentado un considerable aumento en la última década. Para el caso
europeo se estima que este incremento es de alrededor de 4.5% anual.
Concretamente, se estima que en Europa el 3% del total de las emisiones son
causadas por aeronaves, es decir, 12% del total de emisiones del sector
transporte pueden adjudicarse a esta actividad33.
Además del ritmo de crecimiento, se considera que las emisiones realizadas a

la altura de los vuelos tienen un efecto mayor sobre el proceso de
calentamiento global que si se hicieran desde tierra. Las emisiones principales
asociadas son el bióxido de carbono y el vapor de agua.
Otro efecto ambiental asociado a la aviación es la contaminación por ruido en

la que se ven inmersas sobre todo las zonas aledañas a los aeropuertos. Se
desconocen los costos asociados a este efecto, pero sin duda pueden tomarse
en cuenta como una externalidad negativa que las compañías aviadoras y en
última instancia los usuarios de los servicios aéreos generan por su actividad.
Lo anterior ha conducido a buscar alternativas que incentiven a las compañías

de aviación a disminuir dichas externalidades negativas. Concretamente se han
buscado soluciones para el problema relacionado con las emisiones, ligando
directamente el problema a las estrategias de cambio climático.
Entre las alternativas que se han analizado a nivel internacional para la

solución de este problema destacan las siguientes:
Impuesto al queroseno (gasavión) por concepto de emisiones asociadas
Eliminación de exenciones de IVA a la actividad aeronáutica
Incursión de las compañías de aviación en el mercado de emisiones
33
http://www.lukor.com/not-mun/europa/portada/06070434.htm
Economía/Transportes.- El PE pide una tasa sobre el queroseno para reducir el impacto
ambiental de los aviones
Concretamente el impuesto al queroseno, que es la opción más estudiada y
con mayores posibilidades de adopción, tiene en primera instancia un fin
recaudatorio para compensar el daño ambiental generado por las emisiones y
en segundo término pretende incentivar a las compañías aeronáuticas a buscar
alternativas tecnológicas más limpias.
Respecto al fin recaudatorio se sabe que esta alternativa tiene grandes

posibilidades, no obstante, el fin de incentivar nuevas tecnologías no es tan
claro. Se estima que el precio de los boletos de avión locales (al interior de
Europa) aumenten en alrededor de $9 euros. Para el caso francés, este cambio
representa una recaudación de $200 millones de euros anualmente34.
Cabe señalar que esta medida se aplicará exclusivamente a vuelos nacionales

para no interferir con los convenios de reciprocidad entre aerolíneas y no
perjudicar a las empresas locales frente a las extranjeras quienes no estarían
sujetas al gravamen.
Para el caso de México la alternativa de aumentar los impuestos al combustible

es poco factible desde la perspectiva política si se retoman las consideraciones
desarrolladas previamente en torno al aumento de otros combustibles como la
gasolina. En ese sentido, y reconociendo la importancia de incluir en la
actividad aeronáutica los costos asociados al medio ambiente se sugiere
introducir un impuesto no al combustible, sino a la actividad en sí.
Como se dijo previamente para el caso de México se considera poco factible el

aumento en los precios del combustible dada la percepción política y social en
torno al tema. En ese sentido, se sugiere que el impuesto sea introducido como
un derecho por el “uso y aprovechamiento del espacio aéreo”.
La introducción del derecho se justifica en cuanto al hecho de que al usar el

espacio aéreo se genera un daño ambiental ligado a las emisiones de gases de
efecto invernadero, principalmente CO², que no está contemplado como
impacto de la actividad y que debe ser gravado para mitigar dicho daño.
La introducción del cobro vía derecho tiene adicionalmente la ventaja de que

puede otorgarse el destino específico de los recursos a proyectos que busquen
mitigar dicho impacto, como podría ser la conservación de cobertura forestal
entre otros.
Este esquema es de carácter federal por lo que el destino específico de los

mismos debe ir enfocado a proyectos de conservación con estas mismas
características.
34
El Universal. Martes 01 de agosto de 2006. La UE impondrá límites a las emisiones de
bióxido de carbono de las aerolíneas, probablemente para el año 2010 Por Fiona Harvey en
Londres, Sarah Laitner en Bruselas y Martin Arnold en París
Cabe señalar que el establecimiento del derecho impide diferenciar entre
vuelos locales e internacionales, ya que a la vista de la ley, el uso del espacio
aéreo es el mismo por lo que se cobraría a todos los vuelos, tanto a los que
entren o salgan del país como a los locales sin distinción.
El establecimiento de una cuota para un derecho debe estar ligado al costo

asociado al uso, goce o aprovechamiento del bien de la nación al que se haga
referencia. Para este caso en específico deberá gravarse de acuerdo al costo
asociado de la actividad sobre el espacio aéreo, en otras palabras, al costo de
las emisiones generadas sobre el espacio aéreo nacional de acuerdo al tiempo
de vuelo.
A continuación se muestra un cálculo aproximado de la posible cuota y de los

montos de recaudación partiendo de los siguientes datos:
Se sabe que:
Una tonelada de queroseno equivale a emisiones de 3.5 toneladas
de CO235
Un avión pequeño (usado generalmente para vuelos nacionales )
Airbus A320 requiere de alrededor de 360 kg de combustible para
cada 30 minutos de vuelo36
Las estimaciones del costo por tonelada de CO2 a nivel
internacional son variables, para el cálculo se tomará una de las
estimaciones más bajas correspondiente a US $ 5 por tonelada y
una estimación estándar de US $ 10.37
Se consideran el número de vuelos registrados en el Aeropuerto
Internacional de la Ciudad de México al ser el receptor del mayor
número de vuelos del país con un total de 378,161 vuelos en
200738
Matemáticamente
 x = 3.5 y
 x = 83 t
 c = y*p
 r = c*v
Donde:
x = tonelada de queroseno consumida
y = tonelada de CO2 generada
t = tiempo de viaje
35
http://corporate.airfrance.com/es/estrategia/energia/optimizar-el-consumo/index.html
36
37
www.worldbank.org
38
www.aicm.com.mx/acercadelaicm/estadísticas/index.php?publicaciones=167
c = cuota por cobrar
p = precio de tonelada de CO2 en el mercado
r = recaudación esperada
v = número de vuelos totales
Haciendo algunos cálculos con los datos anteriores se puede decir que por
cada 23 minutos de vuelo aproximadamente se emite a la atmósfera una
tonelada de CO2 por lo que la cuota debe calcularse de acuerdo al tiempo de
vuelo estimado y al precio que se otorgue a las emisiones de carbono.
A continuación se presenta una tabla donde se calcula la cuota que se

cobraría en un vuelo de 1 hora considerando dos escenarios de cobro por
tonelada de emisiones (5 y 10 dólares respectivamente).
Para hacer el estimado de la recaudación total se supone, para este ejercicio,

que la totalidad los vuelos son de alrededor de 1 hora aunque para hacer una
estimación real debe desglosarse el tiempo real de los vuelos que utilizan el
espacio aéreo nacional.
ANÁLISIS LEGAL
La contribución se planeará como un derecho que se impone entre otras cosas

por el uso, aprovechamiento y explotación de bienes de la nación.
La Constitución en el artículo 27, que establece el régimen de propiedad dentro

de nuestra nación, determina lo siguiente:
“…Corresponde a la Nación el dominio directo de… el espacio situado sobre el

territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho
internacional…”
La Ley General de Bienes Nacionales reitera lo establecido en la Constitución

determinando que el espacio aéreo situado sobre el territorio nacional es un
bien de uso común que implica que todos los habitantes de la república los
pueden usarlo sin más restricciones que las establecidas por las leyes y
reglamentos administrativos. Excepto cuando se trate de aprovechamientos
especiales se requerirá concesión, autorización o permiso otorgados con las
condiciones y requisitos que establezcan las leyes.
La Ley de Aviación Civil estipula que el espacio aéreo es de jurisdicción federal

y se considera una vía general de comunicación sujeta al dominio de la Nación.
Dentro de la Ley Federal de Derechos solo se establece en título I (que es por

servicios que da el Estado en sus funciones de derecho público) un monto por
la concesión o permiso que requiere la Ley de Aviación Civil para dar servicio
de transporte aéreo y Título II por el tránsito en el espacio aéreo.
Conforme a las disposiciones legales expuestas el cobro por el uso,

aprovechamiento y explotación del espacio aéreo como receptor de las
emisiones de carbono provocadas por el transporte aéreo está legalmente
sustentada ya que al ser un bien de la Nación puede establecerse el derecho
con destino específico para la conservación de recursos naturales.
ANÁLISIS SOCIAL
Se considera que el impacto social de esta estrategia no sería significativo

dado que el monto del cobro es bajo para cada vuelo y en ese sentido sería de
poca cuantía para las aerolíneas y mucho menor prorrateado entre cada
pasajero.
En ese sentido se considera que no habría efectos redistributivos sustanciales,

mientras que para el caso de la conservación podrían obtenerse recursos útiles
para el desarrollo de proyectos de gran impacto ambiental y social.
ANÁLISIS POLÍTICO
Dado que los montos no son significativos para cada vuelo, y considerando
que el cobro puede ligarse directamente a las estrategias de cambio climático
que está llevando a cabo el país se considera que esta medida puede tener
grandes posibilidades de instrumentación.
Directamente la propuesta debe discutirse en primera instancia con las

autoridades hacendarias y en segundo lugar con el congreso de la unión para
su aprobación. Cabe señalar que será necesario vincular clara y directamente
el cobro al impacto ambiental asociado al consumo de queroseno mismo que
genera emisiones de efecto invernadero para que pueda ser justificable el
destino específico de los recursos al sector de medio ambiente, dado que no es
este sector quien tiene las atribuciones sobre el espacio aéreo por lo que de no
definirse claramente el destino específico de los recursos podría ser otorgado a
otros sectores.
El transporte aéreo tiene asociados importantes impactos ambientales

principalmente de emisiones de gases de efecto invernadero que están ligados
directamente al cambio climático.
Europa tiene un amplio camino recorrido en la búsqueda de alternativas que

mitiguen este daño, a través de un cobro específico por las emisiones
generadas. Esto, de acuerdo a su propuesta, se hace posible a través de un
impuesto al queroseno.
Para el caso de México y con el fin de obtener recursos que puedan

contrarrestar dichos efectos negativos se sugiere la introducción de un derecho
por el uso del espacio aéreo, mismo que tendrá un destino específico de los
recursos para proyectos de conservación.
El cobro de este derecho estará ligado directamente a la cantidad de

combustible utilizado durante el vuelo en espacio aéreo nacional mismo que se
puede estimar mediante la definición del tiempo de vuelo. El precio por cada
tonelada de carbono emitida en territorio nacional se sugiere sea equivalente al
costo por tonelada en el mercado internacional de emisiones por lo que la
recaudación esperada dependerá del tiempo estimado de vuelo de cada viaje
así como del precio de las emisiones en el momento que se defina la fórmula
para la cuota cada año.
A partir de un ejercicio simple con un escenario bajo39, donde se consideran los

vuelos recibidos en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, que es
el aeropuerto con mayor tráfico aéreo del país, las toneladas de carbono
asociadas por vuelo considerando un promedio de 1 hora de vuelo por viaje, se
obtuvieron estimaciones de recaudación que van de los 4.8 a los 9.5 millones
de dólares anuales por este concepto dependiendo del precio de las emisiones
de carbono en el mercado.
Cabe señalar que esta alternativa se considera con grandes posibilidades de

ser instrumentada ya que la negociación política con los actores relevantes
puede ser simple al no ser una ley o un concepto muy politizado, además de
tratarse de montos de cuotas muy bajos para cada vuelo, siendo de poco
impacto para las compañías aeronáuticas y generando una recaudación
importante para los proyectos de conservación donde pudieran destinarse los
recursos.
Una ventaja adicional de la medida es que la ley bajo la cual se enmarca

cuenta con la opción de definir los destinos específicos de los recursos
recaudados por lo que se considera que la alternativa es muy viable.
Finalmente, esta alternativa puede ligarse directamente a proyectos de

conservación como mecanismo de mitigación del cambio climático que es el
problema bajo el cual se enmarcan las emisiones generadas por la actividad
aérea.
3.5 Reorientación de políticas públicas en el medio rural con un enfoque

ambiental.
ANTECEDENTES
Si bien existen instrumentos innovadores como los fondos y los impuestos
anteriormente descritos, existen también otro tipo de instrumentos que ya
cuentan con un presupuesto asignado y con personal encargado de su
administración. Son políticas públicas que están siendo instrumentadas en todo
el territorio nacional, tanto por instituciones federales como estatales y
municipales enfocadas hacia la producción agropecuaria y el desarrollo rural y
a las cuales al integrarse prácticas que disminuyen su impacto ambiental
negativo, se convierten en una oportunidad para fortalecer otros instrumentos
de política ambiental y conservación.
39
No se incluyen los vuelos a otros aeropuertos del país además de considerar que todos los
vuelos son de 1 hora.
En este sentido, la propuesta es un instrumento que permite acercarse a un
cambio de políticas en las que el enfoque sectorial sea supeditado a un
enfoque territorial.
La justificación social se basa en que México a pesar de tener una dinámica

poblacional con tendencias hacia una mayor urbanización sigue siendo un país
con una importante población rural, donde de acuerdo con datos del INEGI, en
2005 el 24% de la población habitaba en localidades menores de 2,500
habitantes. Otro dato al respecto es que de las 187,938 localidades que se
contabilizaron en 2005 en todo el territorio nacional, el 98% correspondía a
localidades rurales40.
Por ejemplo, tan sólo en el estado de Chiapas, el cual es de gran importancia

para la conservación de la biodiversidad, encontramos que de acuerdo con
datos del II Conteo de Población y Vivienda del INEGI de 2005 el 52% de la
población estatal en 2005 habitaba en las 19,237 localidades rurales del
estado, las cuales a su vez representan el 99.23% del total de localidades
estatales.
México sigue siendo un país poblado en todo su territorio, y la conservación, no

sólo de áreas naturales protegidas, sino de áreas naturales en general, se
cruza con la satisfacción de las necesidades básicas de estas comunidades y
con la manera de aprovechar los recursos que estas presentan.
Trabajos realizados en América Central en torno a las propuestas de

Compensación por servicios ambientales principalmente con base en
experiencias de el Salvador y Brasil, han demostrado que en el caso de
territorios rurales habitados, la conservación está también ligada a la capacidad
de involucrar las estrategias productivas tomando en cuenta la heterogeneidad
del paisajes y el uso del territorio41. Y por otra parte, la complejidad actual del
campo mexicano obliga también a dejar de lado las visiones sectoriales para
empezar a adquirir una visión más territorial.”42
Existen varias instituciones cuyas políticas públicas impactan de manera

directa en territorio. Se trata de la política ambiental, la política agropecuaria, la
de minería e industria, la de comunicaciones y transportes y la política en
relación al uso y aprovechamiento del agua. En los instrumentos anteriores se
han desarrollado propuestas que tocan a los sectores de comunicaciones y
transportes así como el industrial y de infraestructura. El instrumento que a
continuación se propone se refiere a la coordinación de políticas de manera
40
II Conteo de Población y Vivienda 2005, realizado por el Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática. http://www.inegi.gob.mx
41
Rosa Hernán, Susan Kandel y Leopoldo Dimas (2003) “Compensation for ecosystem
services and rural communities: Lesson from the Americas” Programa Salvadoreño de
investigación sobre desarrollo y Medio Ambiente, El Salvador.
http://www.prisma2.org.sv/web/publicacion_detalle.php?id=302
42
Da Silva Arilson (2006) “Análisis prospectivo de política para el desarrollo rural” FAO y
SAGARPA. (pag 48)
que tenga un impacto directo en el territorio rural y en la producción
agropecuaria.
En el medio rural, las principales entidades de nivel federal que instrumentan

políticas son:
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGARPA)
cuyas políticas son en su totalidad dirigidas al sector rural y a la pesca
Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) cuyas políticas están dirigidas a
las cuestiones agrarias y de tenencia de la tierra
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) con
políticas dirigidas a la conservación ambiental y al ordenamiento
ecológico del territorio
Comisión Nacional Forestal
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas
De las instituciones mencionadas anteriormente, la SAGARPA, por su

estructura operativa, ejerce sus recursos en coordinación con todas las
secretarías relacionadas con la agricultura y el desarrollo rural en todas las
entidades del país. En este sentido, las políticas en materia agropecuaria y de
pesca de los estados están estrechamente vinculadas a las políticas diseñadas
en SAGARPA. Es de especial interés comprender cuáles son y cómo operan
estas políticas públicas y ver la factibilidad de dirigirlas de manera consciente
hacia la conservación.
La visión y el discurso del sector agropecuario han tenido importantes avances

hacia la sustentabilidad que no necesariamente han ido acompañadas de
cambios institucionales, sin embargo hay algunos aspectos que pueden servir
de sustento para vincularla a una estrategia nacional para la conservación. En
este punto, el sexenio anterior es un claro ejemplo, ya que hay por primera vez
fueron incorporadas consideraciones ambientales, sin embargo, estas se
limitaron a los recursos de suelos y agua, con la existencia de programas
específicos como el programa de Manejo Integral del Suelo y Agua de la
Alianza para el Campo (APC), el Programa de Apoyos Directos al Campo
(PROCAMPO) en su modalidad de PROCAMPO Ecológico43 así como el
Programa Integral de Atención a Zonas con Sequía Recurrente (PIASRE) y el
Programa de Rehabilitación de Microcuencas de FIRCO.
En contraste está también el fuerte apoyo a políticas que en buena medida

ocasionan importantes impactos negativos al medio ambiente, como lo es el
PROCAMPO tradicional que otorga un monto de $1,160 por hectárea a
productores de temporal con menos de 5 hectáreas y de $963 por hectárea al
resto de los productores de cualquier producto lícito. Está también el PROGAN
que apoya la a los productores ganaderos, los subsidios de energía para el
43
El PROCAMPO Ecológico también conocido como “Procampo verde” cerró ya su padrón de
inscripciones de manera que ya no se están incorporando superficies, habiendo muy poca
información sobre la superficie apoyada en esta modalidad. Por otra parte, el programa de
microcuencas ya no figura en las actuales reglas de operación de SAGARPA mientras que
Alianza para el campo y Piasre fueron incluidos en otros.
bombeo de agua (tarifa 09)44 y diesel marino45 y agropecuario así como los
subsidios a pesticidas.
Hay que anotar que para 2008, la SAGARPA ha rediseñado las reglas de
operación concentrando los más de 40 programas que operaba en 2007 en
ocho grandes programas donde caben todas sus acciones (Ver anexo) estos
son:
1. Programa para la Adquisición de Activos Productivos

2. Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO)
3. Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural.
4. Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la
Producción Primaria, el cual cuenta con siete subcomponentes:
a) Obras y prácticas para el aprovechamiento sustentable del suelo
b) Obras para el aprovechamiento sustentable del agua
c) Servicios para la conservación y uso de recursos fitogenéticos
para la alimentación y la agricultura originarios de México y
recursos pecuarios de importancia biológica o económica.
d) Inducción de patrones de producción con menor impacto en los
recursos naturales, con mayor potencial de producción y mercado
en condiciones de recursos limitados.
e) Aprovechamiento sustentable de los recursos pesqueros y
acuícola.
f) Producción pecuaria sustentable y ordenamiento ganadero y
apícola (PROGAN).
g) Obras para el manejo de desechos orgánicos.
5. Programa de Atención a Problemas Estructurales (Apoyos
Compensatorios).
6. Programa de Soporte.
7. Programa de Atención a Contingencias Climatológicas.
8. Programa de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo
Rural (Fomento a la Organización Rural).
Actualmente se está dando el cambio institucional al interior de la SAGARPA

para la aplicación de estas reglas de operación, y tanto a nivel federal como a
nivel estatal se siguen trabajando los programas como estaban anteriormente.
Por lo que esta etapa de transición puede constituirse en una oportunidad para
la aplicación del instrumento que se propone.
Un avance fundamental que apunta hacia mejores prácticas es el convenio que

se firmó el 7 de abril de 2008 en el Estado de Chiapas entre la SAGARPA y la
SEMARNAT y que tiene por objeto “establecer las bases para realizar acciones
conjuntas a favor de la inducción del manejo sustentable de los recursos
naturales en zonas de baja producción agropecuaria en las áreas con valor de
conectores biológicos en ecosistemas naturales y poco alterados” en los
44
Ávila, Sara Et al (2005) “Análisis del subsidio a la tarifa 09” Instituto Nacional de Ecología.
Documento de trabajo no publicado.
45
Ibañez Mariela Et al (2004) “Cuotas individuales transferibles: una propuesta para resolver la
problemática de las pesquerías en México” Gaceta Ecológica No. 70, Instituto Nacional de
Ecología, México
municipios que integran el CBMM. En este sentido se trata de un acercamiento
hacia una aplicación de políticas con criterios más orientados a la conservación
del territorio que al desarrollo de la actividad agropecuaria (Ver anexo 6). Este
convenio representa un avance importante al cual se podrían sumar otras
áreas del país.
El instrumento consiste en proponer un esquema de redireccionamiento de los

recursos de la SAGARPA con base en criterios territoriales y de conservación.
Se entiende por esto que una parte de su presupuesto se comprometa a
aplicarse con criterios ambientales y por lo tanto en coordinación con la
SEMARNAT, la CONANP y gobiernos estatales que tengan identificadas áreas
de conservación, siendo una aproximación inicial aquellas áreas identificadas
en los análisis de vacíos y omisiones en conservación de la biodiversidad
terrestre y marina de México46
La propuesta se articula en dos sentidos:
Promover el uso de recursos y políticas públicas con bajo impacto

ambiental enfocados en territorios identificados por los la federación, los
estados y los municipios, como áreas importantes de conservación. En
este sentido es importante anotar que la SAGARPA tiene la oportunidad
de dirigir desde el presupuesto un cierto porcentaje en áreas de especial
interés para la conservación.
El segundo aspecto es desincentivar la aplicación de políticas con

impactos ambientales negativos47
Los apoyos que da la SAGARPA a la obtención de insumos para la

producción agropecuaria y pesquera, principalmente el diesel y la gasolina
se conciben como una compensación a las condiciones de pobreza del
campo mexicano en relación con otros competidores por lo que es un punto
políticamente sensible. Sin embargo la propuesta no es quitar el subsidio
sino irlo reduciendo paulatinamente en aquellas áreas identificadas como
46
CONABIO –CONANP – TNC – Pronatura – FVF, UANL. 2007. Análisis de Vacíos y
Omisiones en Conservación de la Biodiversidad Terrestre de México: Espacios y Especies.
Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, Comisión Nacional de
Áreas Naturales Protegidas, The Nature Conservancy – Programa México, Pronatura A.C.,
Facultad de Ciencias Forestales, Universidad Autónoma de Nuevo León, México. D.F..
CONABIO –CONANP – TNC – Pronatura. 2007. Análisis de Vacíos y Omisiones en
Conservación de la Biodiversidad Marina de México: Océanos, Costas e Islas. Comisión
Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, Comisión Nacional de Áreas
Naturales Protegidas, The Nature Conservancy – Programa México, Pronatura A.C., México
D.F..
47
Se tienen identificados al menos dos tipos de apoyos para la producción que perjudican
directamente al medio ambiente: el primero el apoyo a diesel agropecuario y marino y gasolina
marina que da la SAGARPA y el segundo es el subsidio a la tarifa eléctrica para bombeo de
agua (tarifa 09).
prioritarias para la conservación y enfocarlo a otros tipos de compensación
(como pagos por servicios ambientales).
El instrumento en su conjunto requerirá de un plan a nivel estatal en el cual se

trabaje con base en las áreas seleccionadas. En dicho plan se establecerán las
políticas públicas “ideales” para aplicarse en estas áreas así como las políticas
restringidas. Se puede evaluar la posibilidad de hacerlo en pocos estados a
manera de casos piloto.
En este sentido en el diseño del instrumento importa la selección no sólo de

áreas protegidas, sino de áreas no protegidas con el objetivo de ver el impacto
real del redireccionamiento de políticas sin otros apoyos iniciales para la
conservación.
El presupuesto total de la SAGARPA asignado en el PEF 2008 es de 58,369.9

millones de pesos, de los cuales 6,903.05 millones corresponden a gastos de
operación, 47,484.64 millones a Subsidios y 3,982.21 a transferencias 48.Esto
sin contar los presupuestos asignados a las Secretarías del ramo en los
Estados.
Si se destina el 1% del presupuesto de subsidios y transferencias para 2008 a

las zonas seleccionadas se obtienen 514.66 millones de pesos anuales para
aplicar programas específicos. Sin contabilizar los impactos ambientales
positivos derivados de dejar de destinar recursos a programas que provocan
impactos ambientalmente negativos en zonas específicas para conservación.
Sin embargo, el monto inicial dependería de la elección de estados “piloto” a lo

cual se pueden sumar los presupuestos estatales.
En lo referente exclusivamente al punto 2 de la propuesta de reducir los apoyos

a diesel marino y agropecuario y gasolina ribereña, este rubro cuenta en 2008
con un presupuesto de 2,964.1 millones de pesos. Por cada punto porcentual
que se le reduzca a este subsidio y se enfoque a la conservación se obtienen
29.64 millones de pesos.
Es importante recalcar que de ninguna forma se pretende que los flujos

financieros destinados a grupos específicos desaparezcan de un día a otro,
sino que la inversión sería canalizada al mismo grupo en programas con un
menor costo ambiental.
48
Se decidió tomar de manera general el presupuesto destinado a los rubros de “subsidios y
transferencias” ya que en el análisis del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF 2008)
para 2008 se presenta un presupuesto desglosado que incluye tanto programas de la antigua
estructura (Alianza para el Campo) como programas bajo las nuevas reglas de operación, lo
cual hace confusa la identificación del destino de los recursos. Por otra parte el presupuesto del
Programa Especial Concurrente para el Campo (PEC) incluye todos los programas de todas las
secretarías de estado que destinan recursos al medio rural.
Por ejemplo, el Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción
Primaria cuenta en el PEF con 5935.2 millones de pesos de los cuales 4200 millones
corresponden al PROGAN (ganadería).
ANÁLISIS LEGAL
Uno de los principales avances para la coordinación de las políticas es

precisamente el aspecto de la legislación, ya que el 7 de diciembre de 2001 se
publicó la Ley de Desarrollo Rural Sustentable cuyos objetivos según el artículo
quinto son:
I.Promover el bienestar social y económico de los productores, de sus
comunidades, de los trabajadores del campo y, en general, de los agentes
de la sociedad rural, mediante la diversificación y la generación de
empleo, incluyendo el no agropecuario en el medio rural, así como el
incremento del ingreso;
II. Corregir disparidades de desarrollo regional a través de la atención
diferenciada a las regiones de mayor rezago, mediante una acción integral
del Estado que impulse su transformación y la reconversión productiva y
económica, con un enfoque productivo de desarrollo rural sustentable;
III. Contribuir a la soberanía y seguridad alimentaria de la nación mediante
el impulso de la producción agropecuaria del país;
IV. Fomentar la conservación de la biodiversidad y el mejoramiento de la
calidad de los recursos naturales, mediante su aprovechamiento
sustentable; y
V. Valorar las diversas funciones económicas, ambientales, sociales y
culturales de las diferentes manifestaciones de la agricultura nacional.
En este sentido se considera que el instrumento que se propone se encuentra

comprendido dentro del marco de los objetivos II, IV y V.
Por otra parte, la LDRS tiene dos elementos, el primero expresado en el

artículo quinto en el cuan se enuncia que “El Estado, a través del Gobierno
Federal y en coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y
municipales, impulsará políticas, acciones y programas en el medio rural que
serán considerados prioritarios para el desarrollo del país” Lo cual da sustento
al punto de propuesta de elegir en conjunto con los estados las áreas para
enfocar las políticas públicas con impactos positivos al ambiente.
El otro aspecto relevante es la creación de instancias de coordinación a

distintos niveles como lo son el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural
Sustentable, Consejos Estatales, Consejos Distritales, y Consejos Municipales
de Desarrollo Rural Sustentable.
Por lo tanto, para la implementación del instrumento propuesto se necesitarían

dos elementos: a) Un cambio en las reglas de operación de los Programas de
la SAGARPA, y b) acuerdos de coordinación con los estados.
ANÁLISIS SOCIAL (Impacto distributivo)
Este instrumento no tiene impactos distributivos negativos ya que se trabaja

con recursos asignados a la SAGARPA de manera que no aumenta carga
impositiva fiscal. Por otra parte el impacto puede ser positivo ya que fortalece el
desarrollo regional.
ANÁLISIS POLÍTICO
Políticamente tiene un aspecto positivo y otro negativo. El aspecto positivo es

que este instrumento fortalece la aplicación de los objetivos de la LDRS y
aumenta la imagen positiva de la SAGARPA en términos de desempeño
ambiental, todo esto a costos muy bajos (los costos tienen que ver con la
coordinación interinstitucional y la negociación). El problema en términos es
que los recursos del sector agropecuario tienen a un alto componente de uso
político que prevalece principalmente en los estados donde se usa con mayor
discrecionalidad por lo que puede generar rechazo. Esta razón fortalece la idea
de buscar estados donde hacer un “piloto” de la aplicación.
La propuesta de la reducción del presupuesto para subsidio de energéticos

puede generar un rechazo mayor ya que se concibe como un apoyo a los
productores para enfrentar a los competidores ante la apertura comercial.
La propuesta corresponde a un instrumento que se basa en el

redireccionamiento de políticas públicas del sector agropecuario con un
enfoque adicional de conservación, privilegiando un enfoque territorial por
encima de visiones sectoriales.
El primer paso para su aplicación es la identificación de áreas importantes para

la conservación, que incluyan tanto a áreas naturales protegidas como áreas
tapono cubiertas por este instrumento y que son importantes para la
conservación de la biodiversidad..
En estas áreas sólo se podrán promover programas con bajo impacto

ambiental que serán determinados de acuerdo a las características ecológicas
de cada una de ellas. Esto incluye el retiro de subsidios como los de diesel
marino, agropecuario y gasolina ribereña transformándolos en otro tipo de
compensación.
Del total de subsidios y transferencias de la SAGARPA para 2008, la aplicación

con el criterio propuesto representaría un total de 514.6 millones de pesos por
cada 1% que sea reorientado. En el caso de orientar únicamente subsidios
para compra de insumos en compensaciones y apoyos para prácticas
sustentables se obtienen 29.64 millones de pesos por cada punto porcentual.
Sin embargo, debido a que el gasto de la SAGARPA se ejerce en coordinación

con los gobiernos de las entidades federativas se propone comenzar con casos
“piloto” donde haya un mayor compromiso e interés de los gobiernos estatales
y evaluar en un plazo de un año la incorporación de nuevos casos.
Sin embargo, debido a que el gasto de la SAGARPA se ejerce en coordinación

con los gobiernos de las entidades federativas se propone comenzar con casos
“piloto” donde haya un mayor compromiso e interés de los gobiernos estatales
y evaluar en un plazo de un año la incorporación de nuevos casos.
4. CONCLUSIONES GENERALES
El objetivo de esta consultoría es identificar alternativas para generar recursos

destinados a la conservación.
De los instrumentos identificados cuatro son fiscales, es decir se plantean

medidas impositivas que incrementan la recaudación y el último solo prevé la
reorientación del gasto público. Es importante señalar que no se plantean como
instrumentos económicos de política ambiental, sino como instrumentos
fiscales, ya que tienen como objetivo el imponer contribuciones para inducir el
cambio en los agentes que contaminan por medio de la internalización de sus
externalidades negativas que actualmente son absorbidas por la sociedad.
El planteamiento de las propuestas, con excepción del impuesto a la

infraestructura, no incluye la totalidad del principio “el que contamina paga” por
dos razones: la primera, es muy difícil cumplir con el principio de
proporcionalidad establecido para las contribuciones en la Constitución y al
mismo tiempo dar cumplimiento a este principio de política. La segunda,
consistente en que si se establece el monto real que compense el daño
ambiental ocasionado, el monto sería sumamente elevado, haciendo la
negociación política demasiado complicada para lograr la implementación de
cualquiera de estas propuestas, ya que por un lado causaría controversias
entre los partidos políticos y, por el otro, sería blanco de amparos por parte de
los contribuyentes.
Cabe señalar que al ser todos recursos fiscales por norma deberán destinarse
a través de los canales que el Presupuesto de Egresos de la Federación
establece, esto quiere decir que no podrán ser administrados por ningún
organismo privado, pudiéndose explorar diferentes opciones como la
asignación de recursos a los estados y municipios a través de alguno de los
fondos que componen el Ramo 33, por poner un ejemplo, o bien otras opciones
que permitan que los recursos lleguen a áreas a donde no habían llegado
anteriormente.
Una vez analizados estos puntos sugerimos que la alternativa elegida debe
tener un perfil bajo en cuanto a las prioridades de política pública (por el interés
que despierta en los actores políticos), una recaudación significativa para la
conservación que no represente una imposición elevada para los
contribuyentes y una garantía de que el destino de estos recursos podrá ser
utilizado para el objetivo perseguido. Conforme a esto a continuación
presentamos dos tablas priorizando a cada instrumento de acuerdo con estos
criterios:
Factibilidad
Factibilidad de
Factibilidad Gravamen a los
Instrumento o Política destino
política contribuyentes
específico
Cobro de derechos por
emisión de CO² a las Alta Bajo Alto
aeronaves.
Impuesto a los impactos
ambientales de la Media Medio Alto
infraestructura
Componente ambiental
Baja Bajo Bajo
en la tarifa del ISR
Medio en caso de
Incremento al precio de la
Baja Bajo ser por
gasolina.
sobreprecio
No recaudatorio,
su objetivo es la
Reorientación de la
reducción de
inversión en programas Alta Nulo
impactos
rurales
ambientales
negativos.
Monto de la Recaudación o la Reorientación
Monto Monto
Colectado Colectado
Instrumento o Política Unidad por Unidad por Unidad
(Millones de
Millones de
US$ a
MX$ t.c.10.5:1)
Cobro de derechos por Mx$ 265 por hora de
emisión de CO² a las vuelo en vuelos 100.1 9.53
aeronaves. nacionales.
Por cada 1.0%. de la
Impuesto a los impactos inversion en el Programa
ambientales de la Nacional de 4,607 438.34
infraestructura Infraestructura 2009 –
2012 .
Por cada 0.01 % de
Componente ambiental en
la tarifa del ISR
incremento en la tasa del 93.66 9.2
ISR.
Por cada 0.01 de
Incremento al precio de la
gasolina.
incremento por litro de 313.05 29.8
gasolina.
Por la reorientación de
Reorientación de la cada 1.0% del Reorientado Reorientado
inversión en programas presupuesto de la
rurales SAGARPA destinado a
514.6 49
subsidios y transferencias
Reorientación de la Por la reorientación de Reorientado Reorientado
inversión en programas cada 1.0% del 29.64 2.8
rurales presupuesto de la
SAGARPA destinado
únicamente a gasolina
ribereña, diesel marino y
diesel agropecuario.
CUADRO COMPARATIVO DE ALTERNATIVAS.
Instrumento Fortalezas Debilidades Recaudación aprox.

Incremento al LIEPS: LIEPS: $ 313.05 millones de
precio de la -La negociación dentro de la -Tiene que pasar por el pesos por cada $ 0.01
gasolina SHC sería sencilla, sobre todo Congreso de la Unión lo de incremento en el
si no existen repercusiones que puede causar precio de la gasolina.
Se plantea en los precios de otros problemas por
incrementar al precio productos. considerarse un tema
de la gasolina al estratégico.
consumidor ya sea -Podría negociarse un destino
mediante un implícito de lo recaudado por -Se desvirtúa la intención
impuesto a la este incremento extrafiscal para del impuesto ambiental ya
gasolina establecido gasto. que queda diluido el
en la Ley del mensaje.
Impuesto Especial
sobre Productos y Sobreprecio: -Hay que tener cuidado
Servicios (LIEPS) o -Podrá establecerse en los en el planteamiento del
mediante un estados y se puede definir el destino ya que por política
sobreprecio. destino de los recursos a fiscal no es aceptable un
acciones de prevención y impuesto de carácter
mitigación. extrafiscal (el fin de la
tarifa) como meramente
-No se establece mediante ley y recaudatorio.
aunque es inconstitucional, la
posibilidad de que se -La recaudación por la
interpongan amparos es muy LIEPS es participable a
baja ya que el sobreprecio sería los Estados.
una cantidad poco -Estas medidas
representativa. generalmente no
encuentran buena
-La población suele no recepción en la población.
enterarse de este incremento
por lo que se evita la oposición.
Sobreprecio:
-El destino de los
recursos no podrían
plantearse en un 100% a
actividades de prevención
y mitigación ya que sería
poco atractivo para los
Estados.
Componente -Se cumple con el principio de -Las modificaciones a Ley $93.66 millones de
ambiental en la proporcionalidad constitucional. del Impuesto sobre la pesos por cada 0.01
tarifa del Impuesto Renta provoca siempre por ciento en la tasa
sobre la Renta (ISR) -El mecanismo de recaudación amplias controversias. de ISR .
ya está establecido y no Cuando se busca su
Se plantea en significarían mayores costos reforma tanto los partidos
función de que el para implementarlo. como los sectores
sector productivo empresariales se
obtiene ingresos por -Al incrementar un porcentaje movilizan para presentar
su actividad que mínimo se reduce la posibilidad oposición.
externalizan costos a de amparo por parte de los
la sociedad, sujetos activos. -Se diluye el carácter
provocando ambiental de la medida ya
contaminación o que queda difuminado en
degradación de el porcentaje
recursos naturales. incrementado. A
diferencia del impacto que
pudiera tener una Ley de
Impuestos Ambientales.
Impuesto a los -Cumple con el principio -Si se define un $ 4,607 millones de
impactos económico de “el que contamina porcentaje fijo, el pago no pesos por cada 1.0%
ambientales de la paga”. Si se diferencia la tasa irá de acuerdo al nivel de de inversion en el
infraestructura entre los proyectos de acuerdo daño ambiental causado, Programa Nacional de
el nivel de daño ambiental sino sobre el supuesto de Infraestructura 2009 –
Se plantea la generado, este principio se verá que las obras más 2012-
aplicación de un reforzado por la premisa de “el grandes causan mayores
impuesto a las obras que contamina más paga más”. daños ambientales.
de infraestructura por
concepto de -Recientemente se publicó la -Si el dinero obtenido va a
compensación en aplicación de un derecho un fondo común y
función de los similar, en donde se cobra un después se destinan los
efectos ambientales derecho del 0.5% de la obra recursos, es probable que
negativos causados pública. Estos derechos son el dinero no se utilice para
por la construcción ejercidos por los Órganos compensar el daño
uy operación de las Estatales de Control de cada ambiental causado en la
obras (offset). estado, y son destinados a región en donde es
servicios de vigilancia, producido, por lo que el
inspección y control. instrumento podría
desvirtuarse.
-Da mayor certidumbre sobre
los costos finales a quienes -Se trata de un impuesto
desarrollan el proyecto de etiquetado, lo que
infraestructura, y puede comúnmente es
minimizar los costos de rechazado por las
transacción. autoridades fiscales.
-El éxito de su aplicación
-El gobierno puede tener depende en gran medida
mejores estimaciones sobre la de la capacidad técnica
recaudación para proyectos de las autoridades para
ambientales. determinar proyectos de
compensación ambiental.
-Tiene un impacto distributivo
positivo, ya que la población de -El monto de los recursos
menores recursos generalmente destinados a
asentada en áreas de alto valor infraestructura ya ha sido
ambiental. serían en general definido para todo el
beneficiarios de estos sexenio, sin tomar en
proyectos. cuenta un posible costo
por compensación
-Existe un antecedente que ambiental.
podría facilitar su aprobación, la
Ley de Contribuciones de -Los montos son
Mejora de Obras Públicas estimaciones de los
Federales de Infraestructura requerimientos de
Hidráulica. inversión de proyectos,
por lo que no hay
-Su aplicación es relativamente certidumbre sobre los
sencilla, si se toma en cuenta un montos o su realización.
porcentaje fijo al costo de la
obra, el cual se encuentra
estimado en el Programa
Nacional de Infraestructura.
Cobro de derechos -El derecho tiene un sentido -Puede argumentarse que US $ 5 x ton CO²:
por emisión de CO² a ambiental al cobrar por las es inequitativa ya que Mx $ 50,050,717
las aeronaves. emisiones de carbono solo se está gravando al
producidas por los aviones. sector aeronaútico que US $ 10 x ton CO²:
Se plantea el realiza vuelos nacionales Mx $ 100,101,
establecimiento de -Existe la posibilidad de y no a a todos los
una cuota de entre establecer un destino específico emisores CO² que utilizan
132.3 (US $ 5 x ton en la Ley Federal de Derechos, igualmente el espacio
CO²) y 264.7 (US $ lo que facilitará que la aéreo.
10 x ton CO²) pesos recaudación se destine a la
por hora de vuelo en conservación. -Tendrá que negociarse
función de utilizar el un porcentaje de costos
espacio aéreo como -Es una ley de poco perfil por lo de transacción con la
cuerpo receptor de que en el Congreso no se Secretaría de
CO². convierte en rehén de intereses Comunicaciones y
políticos. Transportes ya que por
atribuciones legales es a
-No es necesario comprobar la quien le corresponde el
proporcionalidad de la cobro de la contribución.
contribución ya que se aplica
por el uso y aprovechamiento de
un bien público.
Reorientación de la -El instrumento no requiere una -Requiere del La reorientación de

inversión en recaudación adicional, sino fortalecimiento de cada 1.0 % de los
programas rurales trabajar con recursos ya capacidades recursos de
asignados a la secretaría. institucionales para la SAGARPA para
Se plantea que una coordinación entre subsidios y
parte de recursos de -La propuesta permite comenzar diferentes entidades. transferencias
los programas de la con casos piloto (Estados) lo significaría un gasto
SAGARPA sean cual permitirá probar y mejorar -Puede generar rechazo ambientalmente más
ejercidos con el instrumento. en el caso de la reducción amigable de Mx $
criterios ambientales de subsidios para la 514.66 millones de
y territoriales en -Los impactos son evaluables adquisición de insumos. pesos en 2008
coordinación con la desde el primer año de
SEMARNAT, la aplicación. La reorientación de
CONANP y los cada 1.0 % de los
gobiernos estatales -Se apoya en la Ley de subsidios para
Desarrollo Rural Sustentable y gasolina ribereña,
sólo requiere de incorporarse en diesel marino y diesel
las reglas de operación de los agropecuario
programas de la SAGARPA. significaría un gasto
ambientalmente más
amigable de 29.64
millones de pesos en
2008.
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http://www.apartados.hacienda.gob.mx/sala_de_prensa/presentaciones/doc/presentacion_ferna
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http://www.sagarpa.gob.mx
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http://www.inegi.gob.mx
http://www.siap.sagarpa.gob.mx/modelos/apoyprod/Productores.swf
http://www.aserca.gob.mx/artman/publish/article_1236.asp
LEGISLACIÓN.
Constitución de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación de 13 de

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Código Fiscal de la Federación. Diario Oficial de la Federación de primero de octubre de 2007.
Ley del Impuesto Sobre la Renta. Diario Oficial de la Federación del primero de octubre de
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Ley de Contribución de Mejoras por Obras Públicas de infraestructura hidráulica. Diario oficial
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Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el período fiscal 2008. Diario Oficial
de la Federación del 13 de diciembre de 2007.
Lineamientos para el ejercicio y comprobación de los recursos del cinco al millar, provenientes
del derecho establecido en el articulo 191 de la Ley Federal de Derechos destinados a las
entidades federativas. Diario Oficial de la Federación, 4 de abril de 2008.
ANEXO 1.
INCREMENTO TARIFA GASOLINA
Sobreprecio Recaudación
(pesos x litro) (millones de pesos)
$0.01 $313.05
$0.02 $ 626.1
$0.03 $1,000.0
$0.05 $ 1,562.7
$0.10 $ 3,108.6
ANEXO 2
ESTIMADO DE RECAUDACIÓN PARA EL ISR.
Tasa de impuesto Recaudación esperada49

(millones de pesos)
Tasa del .5% 468.28
Tasa del .25% 234.14
Tasa del .01% 93.66
ANEXO 3
RECURSOS PROGRAMADOS POR EL PROGRAMA NACIONAL DE

INFRAESTRUCTURA PARA 2009 – 2012 Y ESCENARIOS DE IMPUESTO
A continuación se describen los proyectos de infraestructura planeados para

iniciar en el periodo 2009 – 2012. De acuerdo al Programa Nacional de
Infraestructura, las fuentes y esquemas de financiamiento de los programas
serán:
 PEF: Inversión presupuestaria con base en los montos previstos en el

Presupuesto de Egresos de la Federación y en la Ley de Ingresos.
 PEF, estatal, y municipal: Los recursos públicos federales pueden
complementarse con recursos provenientes de otros órganos de
gobierno.
 Aprovechamiento de activos: Esencialmente para el desarrollo de
proyectos carreteros. Se trata del uso de concesiones de infraestructura
cuando ello permita generar recursos adicionales para nuevos proyectos
 Fondos de inversión: Recursos públicos que atraigan y se
complementen con recursos privados para detonar proyectos de alta
rentabilidad social, a través de figuras como la del Fondo de Inversión en
Infraestructura (FINFRA).
49
Cálculos propios considerando el porcentaje de pago del sector productivo con respecto al total de la
recaudación de ISR presentados.
 Concesiones: Proyectos de infraestructura a través de la figura de la
concesión, principalmente en comunicaciones y transporte e
infraestructura hidráulica.
 Proyectos de infraestructura productiva de largo plazo: Se sustenta en la
normatividad presupuestaria y de deuda pública, se ha utilizado en los
últimos años para el desarrollo de proyectos de infraestructura en
energía.
 Contratos de largo plazo con el sector privado: Se utilizan mecanismos
para que el sector privado participe en proyectos de infraestructura, en la
contratación del sector privado para el suministro de bienes y servicios
en un horizonte de largo plazo para permitir la amortización de las
inversiones.
Los recursos estimados para el desarrollo de obras de infraestructura durante

este periodo, clasificados de acuerdo al rubro y a la fuente de financiamiento,
son:
Recursos programados para Carreteras

Periodo 2009 – 2012
Recaudación
por cada
Millones 1.0% de
de pesos impuesto
Fuente / Esquema de (2009 - (millones de
Zona financiamiento 2012) pesos)
Noroeste PEF 4,100
Aprovechamiento de activos 7,400
Noreste PEF 5,100
Aprovechamiento de activos 800
Concesión 2,200
Centro-Occidente PEF 8,000
Concesión 4,100
Centro-País PEF 700
Concesión 9,000
Sur-Sureste PEF 10,400
Concesión 3,700
Subtotal PEF 28,300
Concesión 19,000
TOTAL 86,200 862
Fuente: Elaboración propia con datos del Programa Nacional de Infraestructura.
Recursos programados para Ferrocarriles
Periodo 2009 – 2012
Recaudación
por cada
Millones 1.0% de
de pesos impuesto
financiamiento 2012) pesos)
Privada 21,300
PEF – Privada 1,100
FINFRA – Privada 7,300
PEF, estatal, municipal,
privada 0
Estatal, municipal, privada 1,200
En estudio PEF, estatal y
privada 18,100
En estudio no identificada 2,100
TOTAL 51,100 511
Fuente: Elaboración propia con datos del Programa Nacional de
Infraestructura.
Recursos programados para Puertos

Periodo 2009 – 2012
Recaudación
por cada
Millones 1.0% de
Fuente / de pesos impuesto
Esquema de (2009 - (millones de
Zona financiamiento 2012) pesos)
Pacífico Privada 11,200
PEF y privada 7,800
PEF 0
Golfo y
Caribe Privada 0
PEF y privada 3,700
Estatal 900
Estatal y
privada 0
En estudio 6,300
Subtotal Privada 11,200
PEF y privada 11,500
PEF 0
Estatal 900
Estatal y
privada 0
En estudio 6,300
TOTAL 29,900 299
Infraestructura.
Recursos programados para Aeropuertos
Periodo 2009 – 2012
Recaudación
por cada
Millones 1.0% de
Fuente / de pesos impuesto
Esquema de (2009 - (millones de
Potenciales 2,600
PEF y privada 0
Privada 0
TOTAL 2,600 26
Infraestructura.
Recursos programados para Proyectos de Agua

Periodo 2009 – 2012
Recaudación
por cada
Millones 1.0% de
de pesos impuesto
PEF 0
PEF y estatal 5,000
PEF, FINFRA y privada 400
FINFRA y privada 0
PEF, FINFRA, estatal y
privada 0
PEF y FINFRA 0
FINFRA 0
TOTAL 5,400 54
Infraestructura.
Recursos programados para proyectos de Electricidad

Periodo 2009 – 2012
Millones de Recaudación por cada

pesos (2009 - 1.0% de impuesto
2012) (millones de pesos)
94,400 944
Infraestructura.
Recursos programados para Infraestructura en Hidrocarburos
Periodo 2009 – 2012
Recaudación
por cada
Millones 1.0% de
de pesos impuesto
(2009 - (millones de
2012) pesos)
191,100 1,911
Infraestructura.
Recursos programados para Infraestructura y recaudación

Tabla resumen
Periodo 2009 – 2012
Millones Aplicación
de pesos del 1%
(2009 - (millones
20012) de pesos)
Carreteras 86,200 862
Ferrocarriles 51,100 511
Puertos 29,900 299
Aeropuertos 2,600 26
Agua 5,400 54
Electricidad 94,400 944
Hidrocarburos 191,100 1,911
TOTAL 460,700 4,607
Infraestructura.
ANEXO 4
COBRO DE DERECHOS A LAS AERONAVES POR CONCEPTO DE

EMISIONES DE CARBONO
Escenarios de Cuota a cobrar por Recaudación estimada

acuerdo al precio hora de vuelo R = cuota * viajes
de las emisiones c =y*p
(t.c. 10.5:1) c = p*(t/23)
(suponemos z= 60 min)
US $ 5 US $ 12.60 US $ 4,766,735
Mx $ 52.5 Mx $ 132.3 Mx $ 50,050,717
US $ 10 US $ 25.21 US $ 9,533,470
Mx $ 105 Mx $ 264.7 Mx $ 100,101,441
ANEXO 5
Tabla de Equivalencias Programas de SAGARPA 2007 y 2008
Incluye únicamente Programas y componentes de la vertiente económica (Programas) excluyendo

vertientes de administración y capacitación.
Programas 2008 Programas 2007

Programa para la adquisición de
activos productivos
 Agrícola 6.2 Fondo de Apoyo a la Competitividad de las Ramas
Productivas
 Fondo de Apoyo a la Competitividad de las Ramas
Productivas
 Plan Emergente en Competitividad para la Producción de
Maíz
Frijol
Leche
 Apoyo a la Competitividad de Hule
 Apoyo a la Competitividad del Agave Mezcalero
 Apoyo a la Competitividad del Agave Tequilero
 Apoyo a la Competitividad de la Cebada
 Apoyo a la Competitividad de Cítricos
 Apoyo a la Competitividad de Sorgo
 Apoyo a la Competitividad de Trigo
 Apoyo a la Competitividad Arroz
 Apoyo a la Competitividad del Café
 Apoyo a la Competitividad de la Caña de Azúcar
 Ganadero 13.- Alianza para el Campo
 Atención a Productores de Café
 Atención a Productores de Caña de Azúcar
 Atención a Productores de Frijol
3.- Programa Ganadero (PROGAN) [Alianza para el Campo]

 3B Programa Ganadero: Estímulos a la producción
Apícola
 Pesca  3C Programa Ganadero: Proporc
 3D Programa Ganadero: Proovi
 3E Programa Ganadero: Procap
 3F Programa Ganadero: Reposición de pie de cría
 Desarrollo Rural (Bovinos de carne)
9 Mares y Costas
10.- Dar Continuidad a los Apoyos al Sector Pesquero.
18.- Programas Pesqueros [Alianza para el Campo]
13.- Alianza para el Campo

 Otros Programas
 Fondo de Apoyo a la Competitividad de las Ramas
Productivas (Prog.
 Normal: Algodón, Candelilla, Lechuguilla, Henequén, Ixtle,
Nopal verdulero,
PROCAMPO
 PROCAMPO 1.- Procampo Tradicional
 Ley de Capitalización 2.- Ley de Capitalización
Programa para la inducción al

financiamiento
 Apoyo a intermediarios 15.- Sistema Financiero Rural
financieros agropecuarios  5-B.- Fondo para la adquisición de fertilizantes en
 Fondos de Garantía explotaciones menores de 3 has
 6.- Plan Emergente para la Producción de Maíz, Fríjol,
Caña de Azúcar, Leche y otros
 6.1 FOMAGRO (Fomento de agronegocios)
 Reconversión Productiva (en el 2007 para Tabaco)
 FOMAGRO (Prog. Normal)
 Plan Emergente en FOMAGRO para la Producción de
Maíz
Frijol
Programa de uso sustentable de

recursos naturales para la
producción primaria
 Conservación y uso 11.- ( Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión
sustentable de suelo y Productiva) PIASRE
agua 14.- Microcuencas
 Recursos fitogenéticos y
biodiversidad
 PROGAN 3.- Programa Ganadero (PROGAN)

 3A PROGAN
 Bionergía y fuentes
alternativas
 Pesca 18.- Programas Pesqueros

20.- Inspección y Vigilancia Pesquera [Alianza para el Campo]
Programa de atención a
problemas estructurales
 Diesel agropecuario y 5.- Fondo de Compensación a Costos Energéticos para el Sector
marino y gasolina ribereña  5-C.- Programa Diesel Agropecuario
 5-D.- Programa Diesel Pesquero y Acuícola
 Reconversión Productiva  5-B.- Fondo para la adquisición de fertilizantes en

 Productividad explotaciones menores de 3 has
6.- Plan Emergente para la Producción de Maíz, Fríjol, Caña de
Azúcar, Leche y otros
 6.1 FOMAGRO
 Reconversión Productiva (en el 2007 para Tabaco)
 FOMAGRO (Prog. Normal)
Maíz
Frijol
 6.2 Fondo de Apoyo a la Competitividad de las Ramas
Productivas
 Planes Emergentes en Competitividad para la Producción
de Maíz, Frijol y Leche
 Apoyos a la Competitividad de Hule, Agave Mezcalero,
Agave Tequilero, Cebada, Cítricos, Sorgo, Trigo, Arroz,
Café, Caña de Azúcar
 Rastros TIF
17.- Rastros TIF
 Rastros TIF Res, Cerdo, Corderos, Caprinos
 Apoyo al ingreso objetivo y
a la comercialización 12.- Ingreso Objetivo (Maíz, Frijol, Sorgo, Algodón, Arroz, Trigo,
Soya, Cártamo, Cebada y otros)
Programa de soporte al sector Alianza para el Campo
agropecuario
 Sanidades, inocuidad y 16.- Programa Normal de Sanidades
calidad 21.- Programas Emergentes de Sanidades
22.- Otros Subsidios
Programa Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica
Rural Integral
 Sistema nacional de
información del desarrollo
rural sustentable 12 A.- Promoción a las exportaciones y participación en ferias
 Innovación y transferencia nacionales e internacionales)
de tecnología
 Capacitación y educación
 Planeación prospectiva
 Promoción comercial
Programa de atención a
Contingencias Climatológicas 4.-FAPRACC
 (Fondo para Atender a la
Población Rural Afectada
por Contingencias
Climatológicas)
FAPRACC
Programas de apoyo a la
participación de actores para el Alianza para el Campo
desarrollo rural
 Sistemas Producto 19.- Fondo de Apoyo a las Organizaciones Sociales,
 Apoyo a organizaciones Agropecuarias y Pesqueras
sociales
 Organismos Territoriales
Elaborado con base en el Anexo 1 de las Reglas de operación de los programas de SAGARPA
publicadas en el Diario Oficial de la federación el 31 de diciembre de 2007.
ANEXO 6
Cláusulas del Convenio de Colaboración para la realización de acciones de
sustentabilidad ambiental en los municipios de los estados de Chiapas, Campeche,
Quintana Roo y Yucatán que integran el Corredor Biológico mesoamericano México y
que suscriben la SEMARNAT y la SAGARPA.
50
CLAUSULAS
Primera.- Objeto.- “Las Partes” acuerdan que el objeto del presente convenio es establecer las
bases para realizar acciones conjuntas a favor de la inducción del manejo sustentable de los
recursos naturales en las zonas de baja producción agropecuaria en las áreas con valor de
conectores biológicos en ecosistemas naturales y poco alterados en los Municipios de los
Estados de Chiapas, Campeche, Quintana Roo y Yucatán que integran el “CBMM”.
Segunda.- Cumplimiento del Objeto.- Para el cumplimiento del objeto previsto en la cláusula
anterior “Las partes” se comprometen, en el ámbito de sus respectivas competencias a
desarrollar acciones tendientes a:
a) Establecer un compromiso conjunto para limitar el crecimiento de la frontera agropecuaria en
los municipios de los Estados que integran el “CBMM” incluyendo una declaración de las
“PARTES” al respecto, promoviendo la participación de otras Dependencias del Ejecutivo
Federal y Estatal así como del sector social y privado.
b) Incluir en sus programas reglas que eviten el cambio de uso de suelo estimulando políticas a
través de filtros positivos o negativos dentro de sus reglas de operación;
c) Acordar criterios ambientales que incluyan buenas prácticas productivas para la
conservación y uso sustentable de la biodiversidad en las Reglas de Operación de sus
Programas; así como promover conjuntamente lo correspondiente a las Reglas de Operación
de otros componentes del programa especial Concurrente, en el marco del Consejo Mexicano
para el desarrollo Rural Sustentable, la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural
Sustentable y los órganos estatales, distritales y municipales correspondientes a los estados
que integran el “CBMM”.
d) Participar en los Consejos Estatales, Distritales y Municipales para el Desarrollo Rural
Sustentable, en los términos establecidos en la Ley de Desarollo Rural Sustentables y la
normatividad aplicable.
e) Promover conjuntamente las Unidades de Manejo de Vida Silvestre en vinculación con la
Unión de Ganaderos Diversificados en los lugares que “LAS PARTES” establezcan de común
acuerdo;
f) Compartir capacidades operativas e intercambiar información relacionada con el objeto del
convenio.
g) Establecer componentes de apoyo a la innovación y adaptación tecnológica, así como de
sanidad, inocuidad y pureza genética, a fin de proteger especies de enfermedades o de
invasiones/introducciones antropogénicas de especies exóticas.
h) Apoyar la comercialización de productos orgánicos a través de mecanismos de certificación
y de promoción que acuerden, tanto en México como en el extranjero, y
i) Establecer un grupo coordinador de los compromisos de este Convenio con la participación
de los delegados de “LAS PARTES” en los Estados de Chiapas, Campeche, Yucatán y
Quintana Roo; el Director General y los Directores Regionales del Corredor Biológico
Mesoamericano México así como los titulares de las Subsecretaría de Desarrollo Rural; de la
Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca y del instituto Nacional de la Pesca dependientes
de la “SAGARPA” pudiendo estos últimos designar un representante que deberá contar con
nivel de Director General o equivalente.
50
Páginas 4 y 5 del convenio

2008 Alternativasde Financiamiento Final

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ALTERNATIVAS DE

COIZE CONSULTORES* – THE NATURE CONSERVANCY**

2. Identificación de las Alternativas.……………………...……..……………..4

3. Descripción de las Alternativas.

3.1. Impuesto a la Gasolina……………………..……………………………5

3.2. Compensación ambiental en la Ley del Impuesto

3.3. Impuesto compensatorio a la construcción de infraestructura

3.4 cobro de derechos a las aeronaves por concepto de emisiones

3.5 Reorientación de políticas públicas en el medio rural con un

En ese sentido se busca identificar aquellos instrumentos económicos de

Al final del documento se presenta una matriz comparativa de resultados que

En la siguiente sección se presenta la descripción y análisis de cada uno

Como se puede observar dentro de las alternativas cuatro de las cinco

Sin embargo, en cada alternativa se plantean sus particularidades ya

De los cuatro principales sectores que contribuyen a estas emisiones, la

La urgencia de tomar medidas que reduzcan la producción y consumo de estos

Situación del transporte en México

En la Ciudad de México el transporte representa la principal fuente de

Otra medida regulatoria utilizada es la verificación de los automóviles cada seis

De lo anterior podemos deducir que los instrumentos regulatorios han tenido

De acuerdo a lo expresado, el buscar alternativas recaudatorias para la

DESCRIPCIÓN DEL INSTRUMENTO

Se analizaron dos opciones para elevar el precio de la gasolina y destinar este

a. Aumento a la tarifa de la Gasolina

Gasolina Magna 36 centavos por litro.

El sobreprecio es un incremento administrativo que se plantea dentro de la Ley

Alternativa Ventaja Desventaja

El argumento principal que justifica destinar los recursos a programas de

Una de las ventajas de establecer la medida propuesta a través de la LIEPS, es

La medida tendría como resultado una mejora en calidad ambiental en

Debido al impacto recaudatorio positivo que resulta de la aplicación de este tipo

En cuanto al aumento en la tarifa establecida en la LIEPS tenemos como

De esta forma se incrementa el IEPS aplicable en la enajenación de gasolina y

Las cuotas se aplicarán gradualmente, de acuerdo con lo siguiente:

En enero de 2008, se aplicará una cuota de 2 centavos en cada litro de

Las cuotas mencionadas se incrementarán mensualmente en tales cantidades,

Cabe señalar que la cantidad recaudada se concentra en el fondo participable

Desde la perspectiva ambiental es justificable la introducción de un impuesto a

Dicho impuesto, dada la legislación mexicana, puede realizarse vía la

Desde la perspectiva política la selección de un mecanismo frente a otro

3.2 COMPENSACIÓN AMBIENTAL EN LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA

1. Eliminación de sustancias tóxicas cuyo comercio ya está prohibido,

2. Eliminación gradual de las sustancias tóxicas cuyo uso está

3. Eliminación del aprovechamiento no sustentable de nuestra riqueza

4. Eliminación del comercio ilícito de especies de flora y fauna en riesgo.

Sobre esta primera versión, la crítica presentada por las organizaciones no

Posteriormente el proyecto fue retomado por la SEMARNAT y se sustituyeron

1. Eliminación gradual de sustancias tóxicas utilizadas como plaguicidas

3. Disposición adecuada de pilas.

4. Disposición adecuada de llantas.

De la primera versión se mantuvieron los llamados impuestos “Capone” tan

Esta propuesta no fue presentada ante la Comisión de Hacienda por no

Los impuestos ambientales alrededor del mundo han encontrado cabida en el

Como instrumento económico esta imposición tributaria se considera más

Asimismo estos impuestos deben establecerse con un carácter extrafiscal, esto

“Artículo 31.- Son obligaciones de los mexicanos:

De aquí se desprenden los principios de:

Contribuir: Las contribuciones son las aportaciones en dinero o en

En el contexto de los impuestos ambientales la definición de lo que se

Ni en la doctrina ni en la jurisprudencia existe algún criterio que establezca que

Legalidad: Este principio se fundamenta en la siguiente premisa “no hay

Equidad: Este principio consiste en tratar igual a los iguales y desigual a

Destino: El gasto público tiene un sentido social, está dirigido a cubrir