EL DESAFÍO DE LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Capítulo VI: El medio ambiente en las políticas tributarias

Tendencias de las finanzas públicas en América Latina y el Caribe

Debido a que las externalidades representan un problema en las decisiones privadas que pueden producir
efectos a terceros; se hace necesaria la intervención pública por medio de cierto tipo específico de gravamen,
buscando que los agentes causantes de la externalidad se orienten a minimizar el pago de estos tributos
reduciendo los efectos derivados de su producción o su consumo.

LA POLÍTICA TRIBUTARIA ES UN INSTRUMENTO ADECUADO PARA LA POLÍTICA

AMBIENTAL, PERO CON LIMITACIONES

En lo que respecta a la política ambiental, debe remarcarse que los gobiernos disponen de una amplia gama de
instrumentos alternativos que, desde el punto de vista de la teoría del bienestar, también permiten alcanzar un
resultado óptimo.

 El enfoque regulatorio tradicional está basado en el control directo por parte del Estado, por ejemplo , a
través de límites cuantitativos sobre la contaminación producida o de estrictas normas referidas a las
tecnologías utilizadas.
 Los enfoques voluntarios o cooperativos (que requieren un compromiso por parte de los agentes
contaminadores) o las campañas de información pública también han sido utilizados para inducir
cambios en las conductas privadas en pos de la protección del medio ambiente.
 Una serie de mecanismos basados en las leyes de mercado, entre emisiones de gases contaminantes,
cuotas de contaminación otorgadas por el Estado y permisos de contaminación transferibles entre
agentes privados.

La elección de los instrumentos de política ambiental está determinada por una serie de factores, como
restricciones de información, administrativas e institucionales. También pueden estar influidas por cuestiones
de economía política, puede afectar a poderosos grupos de interés y producir interacciones fiscales

En los últimos años se ha notado la preferencia de los gobiernos por la utilización de mecanismos b asados en
las leyes de mercado, especialmente la tributación relacionada con el medio ambiente. Según Fullerton,
Leicester y Smith (2008), este tipo de instrumentos poseen una serie de ventajas relativas:

 Son más efectivos que las regulaciones directas convencionales

 Puede redundar en ganancias de eficiencia dinámica
 No solo permiten inducir una reducción de la contaminación producida, sino que también tienen el
potencial de aportar ingresos tributarios adicionales al Estado.
 Pueden generar lo que se ha denominado un doble dividendo, un medio ambiente más limpio y un
sistema tributario más eficiente

PAISES DESTACADOS

 Ecuador, donde en el año 2011 se promulgó la Ley de Fomento Ambiental y Optimización de los
ingresos del Estado.
 En el Perú se modificaron las tasas del impuesto selectivo al consumo (ISC) a los combustibles, y se
eliminó la tasa del 10% de ese impuesto para la importación de autos nuevos que utilicen gas natural o
gasolinas como combustible.
 En Honduras, desde 2011 se grava la importación de vehículos usados con una sobretasa, denominada
ecotasa, que oscila entre 5.000 y 10.000 lempiras.
 En México, en la reforma de 2013 se creó un impuesto a la enajenación e importación de combustibles

Más allá del debate en torno a la existencia e importancia del llamado doble dividendo, lo verdaderamente
relevante radica en lograr una integración apropiada entre las políticas de reforma tributaria y la política
ambiental para evaluar en definitiva el efecto neto final sobre el bienestar general.
LIMITACIONES DE LAS LEYES DE MERCADO

 la variabilidad geográfica de los daños producidos y la incompatibilidad de estas medidas con la toma de
decisiones privadas,
 la adopción de respuestas que pueden ser aun más perjudiciales para el medio ambiente, pueden ir en
detrimento de la aplicación de estos instrumentos en determinados casos.

Sin embargo, hay dos aspectos adicionales que han recibido una mayor atención en la literatura a la hora de
analizar el potencial de estos instrumentos y de encontrar un diseño óptimo tanto en materia de eficiencia
como de equidad.

 Toda reforma tributaria con objetivos ambientales debe contener un paquete de instrumentos que
contemplen y permitan compensar los posibles efectos distributivos que se produzcan.
 La implementación de impuestos ambientales siempre ha enfrentado el obstáculo de una posible pérdida
de competitividad.

ES NECESARIA UNA COORDINACIÓN INTERREGIONAL EN LA POLÍTICA AMBIENTAL.

Las externalidades relacionadas con el medio ambiente son afectadas en gran medida por agentes económicos
que perjudican no solo a agentes de determinada zona geográfica sino que también pueden incidir
negativamente sobre aquellas personas y empresas ubicadas en otras jurisdicciones, ya sea del mismo país o
de países distintos.

Las decisiones y soluciones tomadas por los gobiernos deben estar relacionadas de acuerdo con las
restricciones de los límites establecidos en cada jurisdicción , a su vez también de pender de una interrelación
con las restricciones con las demás jurisdicciones vecinas que se pueden ver afectadas, eso da lugar a
considerar la necesidad de una coordinación interjurisdiccional que respecta a la tributación relacionada con
el medio ambiente.

Se debe prestar atención a los diferentes niveles de gobierno y sus sistemas de gestión de gobierno en países
federales donde cada nivel tiene su propia independencia en generar sus propios tributos, que se conocer
como federalismo ambiental.

La aplicación políticas ambientales debe adaptarse al nivel de gobierno , estás deben depender a las
necesidades, de su magnitud y del alcance de la externalidad ambiental como por ejemplo el efecto las
emisiones de Dióxido de Carbono que llegan a tener un alcance global a comparación de la necesidad de las
ciudades de restringir el flujo vehicular debido a la congestión que los automóviles ocasionan.

En el federalismo ambiental no se contempla el hecho de que algunos gobiernos locales suelen competir por
la generación de empresas dentro de sus límites locales enfocándose solo en los factores positivos que estos
generan a nivel económico, como empleos, mayor actividad económica , etc, sin mirar las consecuencias que
puedan tener las externalidades. Si se descentralizaran las regulaciones sobre el medio ambiente, se genera
una estratégica de competencia baja (Rece to the bottom) en donde los gobiernos locale s son más flexibles en
cuanto materia ambiental para reducir los costos fijos de las nuevas empresas y de las ya existentes.

Surge la necesidad de coordinar las decisiones políticas frente a los niveles de gobierno para mostrar las
diferentes dimensiones que estas tienen sobre la protección del medio ambiente. Es por esto que una función
regulatoria centralizada gracias a capacidad técnica permite una mayor innovación y adaptación dela política
ambiental a las necesidades específicas de cada jurisdicción.

La competencia tributaria entre países afecta las decisiones privadas, como la localización hasta la compra de
bienes que genera una externalidad, es por eso que si un país decide imponer in gravamen, el cuál aumente el
costo de la producción, las empres as tienden a trasladarse a países en donde estén libres de esta
responsabilidad como ocurre cuando de imponen impuestos con objeto de protección ambiental.
En conclusión la ampliación de tributos existentes a expensas de los ingresos de otros países es ina incentivo
negativo para la aplicación unilateral de gravámenes ambientales y que posibilite un equilibrio tributario entre
los países respecto a las políticas ambientales.

LOS SUBSIDIOS A LOS COMBUSTIBLES PLANTEAN PROBLEMAS RECURRENTES

A partir del sostenido aumento del precio internacional del petróleo durante gran parte de la década pasada,
muchos países en desarrollo se han inclinado por fortalecer sus respectivas políticas de subsidios a los
productos petroleros (Coady y otros, 2010). América Latina no ha sido la excepción y en varios casos esta
tendencia ha traído importantes consecuencias desde el punto de vista económico, fiscal y ambiental, que se
comentan aquí brevemente por la vinculación existente con los instrumentos de política tributaria amb iental
analizados a lo largo de esta sección.

RAZONES PARA SU PERMANENCIA Y EXPANSIÓN

 La posibilidad, en países productores, de transferir a una parte de la población una porción de las rentas
petroleras.
 La posibilidad de utilizar estos instrumentos como mecanismo de mitigación del impacto de choques
exógenos sobre la economía, y en particular de neutralización de variaciones bruscas de los precios
internacionales del petróleo que pudieran desencadenar procesos inflacionarios.
 Cuestiones de economía política vinculadas con la influencia de determinados grupos sociales o grupos
de interés que se benefician de la existencia de los subsidios y que se opondrían enérgicamente cada vez
que se intentara reducirlos o eliminarlos, lo que puede implicar elevados cost os políticos para los
gobiernos reformistas, independientemente del efecto final de estos subsidios sobre el bienestar de la
sociedad (Cárcamo-Díaz, 2012).

PROBLEMAS O DESAFÍOS PARA EL ESTADO

 Generalmente, dada la magnitud que suelen adquirir, estos subsidios representan un elevado costo fiscal
para el Estado, ya sea por el aumento del gasto público o por la disminución de los recursos disponibles.
Este problema adquiere mayor importancia en países con bajos niveles de carga tributaria o en aquellos
donde la exportación de productos derivados del petróleo constituye una parte fundamental del
financiamiento público
 Los subsidios a los combustibles producen una asignación ineficiente de recursos en la economía ya que
la brecha entre los precios de referencia y los precios subsidiados genera rentas que inducen a personas y
empresas a dirigir recursos para capturarlas en su propio beneficio, a la vez que propicia acciones de
corrupción y presiones políticas.
 Surgen los costos ambientales, ya que la reducción artificial del costo de los combustibles para el
consumidor incrementa la demanda y distorsiona los patrones de conducta de corto plazo y las
decisiones tecnológicas y estructurales de largo plazo.
 A pesar de que generalmente suele justificarse su exis tencia como herramienta para proteger a las
personas más pobres de la sociedad, la realidad ha mostrado que en la gran mayoría de los casos los
subsidios a los combustibles conllevan serios costos distributivos.

El uso de automóviles está concentrado en s egmentos de la población con mayor capacidad económicas, las
cuáles reciben beneficios fiscales por subsidios de gasolina en países de América Latina, en donde los
subsidios tienden a abarcar términos monetariamente significativos ya que las políticas aplicadas tomadas por
el gobierno deciden el precio interno tomando como referencia el precio del barril de petróleo generando una
vulnerabilidad macroeconómica, de esta manera un bajo precio interno provocado por una bajo precio del
combustible genera:

i) Sobreconsumo y el contrabando de estos productos hacia países limítrofes.

ii)Perjudica a los hogares con ingresos bajos y a las decisiones privadas para la utilización de vehículos
particulares con grandes impactos en las ciudades y el estilo de vida de las personas.
iii) Ante un nivel de producción de petróleo decreciente desde hace varios años, requiere destinar un monto
creciente de recursos a la importación de combustibles.

Las tendencias al alza del precio internacional de los combustibles desde 2005 y la ampliación de la brecha
entre los precios internacionales e internos han redundado a partir de 2006 en una recaudación negativa
(subsidio) por este concepto. A pesar de una breve caída asociada a la crisis económica de 2009, la nueva
escalada de los precios del petróleo en el mundo ha provocado que el subsidio se torne cada vez más
insostenible provocando como característica principal de estos instrumentos independientemente que sean
enfocados al medio ambiente o no, benefician a los sectores con mayore s ingresos, tomando como ejemplo
México, en donde estos subsidios implican una mala distribución del ingreso, en donde el 75 % de este
subsidio beneficia al 40 % más rico de la población, lo cual evidencia la necesidad de implementar alguna
medida compensatoria dirigida a los sectores más débiles de la población.