TERCERA PARTE LA NATURALEZA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. CAPITALISTA XII, OBJETO Y ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 311-359 31. El objeto de la administraci6n pdblica ... 312 32. El estudio de la administraci6n pGblica. . . 329XII. OBJETO Y ESTUDIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA La administracién pGblica es un fenémeno concreto, un objeto de estudio especifico, identificable y definible. Tiene, como - otros estudios, una tradici6n intelectual propia: la de 1a ciencia politica. La Administraci6n PGblica es una disciplina desarrolla- Ga como un subcampo de la ciencia politica, desde el siglo XVI; - aunque sus orfgenes como formacién social concreta se remontan a los inicios mismos de la civilizaci6n, en el modo de producci6n ~ asi&tico, su estudio da comienzo con el nacimiento mismo del capi talismo y el Estado absoluto que se engendra en 61, Hay, enton- ces, un vacio de conocimiento entre el objeto y el estudio de la Administraci6n PGblica hasta el final de la Edad Media. La causa de este vacfo no es académica o formal; no se debe a la ausencia de pensadores que debieran haberla atendido, ni al desinterés de los cultos fil6sofos de la antigtedad. La causa brota de la rea- lidad hist6rica: s6lo en el capitalismo la divisién de la socie~ dad y el Estado, aparejada a la divisi6n social del trabajo, des- embaraz6 al ejecutivo de la inextricable marafia que lo aprisiona- ba -que lo mantenfa confundido con la legislacién y la jurisdic- cién~, que lo constrefifa a los habitos patrimoniales, a confusas relaciones donde no hay lo piblico ni lo privado, donde lo estre- chaban lentas y estorbosas formas colegiales. El capitalismo es, si no el origen del objeto, sf lo es del estudio de 1a Adminis~ 311tracién Péblica, gracias a que fue el capitalismo el que desmem- bré las ataduras patrimoniales y colegiales que mantenfan cautivo al ejecutivo, poniendo al desnudo -en plena transparencia median- te la divisién de 1a sociedad y el Estado- el carScter y forma de la administraci6n péblica como un fenémeno que lleg6, en su momen to histérico, a tener sustantividad. Es el capitalismo el que da identidad y define la administracién péblica, como especificidad incubada en su seno, Por lo tanto, es también el capitalismo el que crea el Gnico estudio de la Administraci6n POblica, el estu- dio capitalista de la Administracién Pablica. No obstante, la - teorfa capitalista de la Administracién Péblica nace con pies de barro y hoy, en los setentas, vive una crisis de creatividad en - la cual se evidencia un divorcio entre el objeto y el estudio. Por todo esto, el estudio de la Administraci6n Pfblica capi- talista ha sido replanteado. Hemos tratado de ponerlo sobre ba~ ses firmes, es decir, las de la realidad. £1 replanteamiento su- pone, como consecuencia, la reformulaci6n del objeto y el estudio de la Administraci6n Péblica. Este mismo es el orden que tienen los apartados siguientes. 31. E1 objeto de la administraci6n pdblica La administraci6n pGblica es un objeto de estudio consisten- te en la mediaci6n entre el Estado y la sociedad. Es, por este - hecho, un fenémeno identificable y definible. Los fundamentos de su identidad descansan en cuatro condiciones hist6ricas: 312a) El divorcio del Estado y la sociedad b) La necesidad de la mediaci6n entre el Estado y la socie- dad ¢) La forma doble de la mediaci6n, al través de las clases - sociales y de la administracién piblica. Las clases como mediacién entre la sociedad y el Estado y la administra- cién pGblica como mediacién entre el Estado y la sociedad d) La organizaci6n bipolar de la mediaci6n. Las clases so- ciales en el legislativo y la administraci6n péblica den~ tro del ejecutivo. Estas condiciones histéricas crean la sustantividad de la ad ministraci6n pGblica como formaci6én social especffica. La admi- nistracién piblica, como objeto de estudio, esté caracterizada por cuatro atributos que identifican su lugar en el modo de produc- - ci6n capitalista: 1)Es una de las dos formas de mediaci6n entre — el Estado y la sociedad, entre la sociedad y el Estado; 2) Es la delegaci6n del Estado en la sociedad; 3) Est4 organizada en el - ejecutivo; y 4) Es el gobierno en acci6n; la accién del Estado en la sociedad civil. #1 estudio de la Administraci6n Péblica no - puede partir sino de estas mismas premisas. La administraci6n péblica, como ser4 argumentado adelante, - se identifica con el ejecutivo, Este y el legislativo conforman lo esencial del régimen polftico. El régimen, por tanto, resume los centros de poder del Estado, a saber, el legislativo y el eje cutivo. Hasta la primera mitad del siglo XIX el capitalismo desa 313£roll6 el legislativo como centro hegem6nico de poder, porque en 61 la burguesfa se expresaba ya como clase dominante. En la se~ gunda mitad de ese siglo el capitalismo consolid6 las condiciones de la burguesfa como clase hegemSnica en el bloque en el poder de las clases dominantes, pero hizo rotar el centro de su poder del legislativo al ejecutivo. Una burocracia polftica, organizada en el ejecutivo, ahora gobierna en su nombre.// #1 predominio del - ejecutivo va aparejado al predominio polftico de la burguesia. A/) Este proceso tuvo su manifestacién tipica en la Francia deci- monénica. “Se comprende inmediatamente que en un pais como - Francia, donde el podea ejecutivo dispone de un ejército de - funcionarios de més de medio millén de individuos y tiene por tanto constantemente bajo su dependencia incondicional a una masa inmensa de intereses y existencias, donde ef Estado tiene atada, {iseatizada, regulada, vigilada y tutefada a La socde- dad civél, desde sus mandfestaciones m&s amplias de vida has- ta us vibhacdones més indignéficantes, desde sus modatidades mds generates de existencia hasta ta existencia privada de - Los individuos, donde este cuerpo parasitario adquiere, por -— medio de una centralizacién extraordinaria, una ubicuidad, una iencia, una capacidad acelerada de movimientos y una ~ elasticidad, que s6lo encuentran correspondencia en la depen- dencia desamparada, en el cardécter ca6ticamente informe del - auténtico cuerpo social, se comprende que un pais semejante, al perder fa posibéfidad de désponer de Los pucstos menistenia Les, 2a Asamblea Nacional perdia toda influencia efectiva, si al mismo.tiempo no Simplificaba La administnacién del Estado, no reducia todo lo posible el ejército de funcionarios y £i- nalmente no dejaba a la sociedad civil y a la opinién piblica crearse sus Srganos propios, independientes del poder del go~ bierno. Pero el interés material de la burguesfa francesa es t& precisamente entretejido del modo més intimo con la conser vacién de aquella extensa y ramificada maquinaria del Estado Coloca aqui a su poblaci6n sobrante y completa en forma de - sueldos del Estado lo que no puede embolsarse en forma de be-~ neficios, intereses, rentas y henerarios. De otra parte, su interés politico la obligaba a sostener una guerra ininterrumpi da contra 1a opinién piblica y mutilar y paralizar recelosa- ~ mente los drganos independientes de movimiento de la sociedad, alli donde no consegufa amputarlos por completo. De este mo- do, £a burguesfa francesa vetase forzada, por su situacién de chase, de una parte a destnuin las condiciones de vida de to- 314El desarrollo de la administraci6n pfiblica también est& regi do por las leyes del capitalismo. Las leyes de la administraci6n pGblica estén sometidas a las leyes del modo de produccién capita lista. La primera Ley de La admindsthacion pablica consiste en su - subordinacién al crecimiento de las fuerzas productivas, al desa- rrollo de la productividad material. La segunda fey establece - que su desarrollo esta condicionado por las luchas de clases y las revoluciones burguesas acontecidas del siglo XVI a la fecha. La teAceta enuncia la relaci6n del eclipse del poder legislative y - el auge del poder ejecutivo, con la formaci6n de la administra- - ci6n pGblica como una institucién polftica sustantiva y peculiar. Las tres leyes de la administraci6n pOblica explican, en suma, - las condiciones hist6ricas en las cuales la administraci6n ptblica se desenvuelve y le permiten identificarse como objeto de estudio. En Francia, a mediados del siglo XIX, encontramos e) desarro llo m&s puro de la aparicién de la burguesfa como clase dominante y hegem6nica, el desarrollo tipico del Estado capitalista como - unidad de clase de las clases dominantes. En esta época, se mues tra en forma transparente cémo la centralizaci6n y la burocratiza ein creada por el ancien régime se encuentran entretejidas con - los intereses econ6micos de la burguesfa, y cémo sus intereses po do poder partamentario, inckuyendo por tanto ek suyo propio, y de otra parte a hacer innesdstible ef poder ejecutivo hos- tik a etla". Marx, EL diecdocho brumario de Luds Bonaparte, pp. 288-289. 315lfticos, al chocar con los intereses de otras clases de la socie~ daa civil, tienden a promover el ejecutivo -a la par que su centra lizaci6én y burocratizaci6n- amplificando el carfcter coercitivo - y represivo del Estado. &n tal situaci6n, el Estado asume la uni dad de las clases dominantes, bajo la égida hegeménica de la bur- guesfa. La autonomia relativa del Estado no es, entonces, una bonda— dosa concesién de la burguesfa a la burocracia politica que se per sonifica en el ejecutivo, El ejecutivo, fuerte, poderoso, que os tenta y goza la autonomfa del Estado, brota de la dominacién bur- guesa de clase, pero pone al margen del gobierno a la propia bur- guesfa. Para primero satisfacer sus intereses politicos, y luego sus intereses econ6micos, la burguesf{a mantiene su unidad de cla- se y su hegemonfa en la medida en que crea las condiciones mate- xiales para la promocién y el ascenso del ejecutivo. As{, el au- ge y desarrollo del poder ejecutivo est4 entretejido a los intere ses econémicos de la burguesfa, a la par que est& hermanado a sus intereses esenciales de clase: los intereses polfticos. El poder ejecutivo es una creacién de la monarqufa absoluta que la burguesfa y sus revoluciones utiliza y desarrolla en su ~ provecho. La centralizacién, arma del antiguo régimen contra el feudalismo, es esgrimida después por la burguesfa, contra el anti guo régimen. Luego, el Estado burgués emprende, por medio del po der ejecutivo, 1a expropiacién de la sociedad.2/ La centraliza- 2/ “Cada interés comin se desglosaba inmediatamente de sociedad, 316ci6n administrativa creada por el capitalismo es como un torbelli no; por igual la monarqufa absoluta?/ que el imperio Napoleénico, la rep@blica del 874/que e1 reinado de Orleans, 1a parodia impe- rial de Luis Bonaparte que la repGblica parlamewtaria, promovie- ron e incrementaron la centralizacién, la burocracia estatal y la ereciente importancia de la adminiatraci6n péblica.2/ £1 poder - ejecutivo, fortalecido por la burguesfa, no ha conocido limitacién alguna en tal o cual régimen polftico, en tal o cual forma de go~ bierno. Todas las revoluciones burguesas de Francia no contuvie- ron el crecimiento de la administracién pGblica, sino que, por el contrario, desataron su ampliacién.£/ se contraponfa a ésta como interés superior, geneaal, sustraia de la propia actuacién de los individuos de la sociedad y se - convertia en objeto de la actividad del gobierno, desde un - puente, 1a casa-escuela y los bienes comunales de un munici- pio rural cualquiera, hasta los ferrocarriles, la riqueza na- cional y las universidades de Francia". Ibéd, p. 340. 3/ “En el siglo XVIII, la administracién pdbLica estaba ya ... muy centralizada y era muy poderosa y prodigiosamente activa Siempre se Le veta atareada en ayudar, en prohibir o en permi- tin, Tenia mucho que prometer y mucho que dar, Influfa ya - de mil maneras, no solamente en la marcha general de los asun_ tos, sino también en 1a suerte de las familias y en ta vida - ptivada de cada individuo". Tocqueville, FL antiguo xégimen y ta nevoluctén, pp. 15-16. AJ “La Revolucién..., fue esenciaimente... una revolucién social y polftica... tendié... a acrecentar ef poder y tos derechos - de 2a autoridad pdblica", Ibid, p. 46. 5/ "Todas las revoluciones perfeccionaban esta maquina en vez de destrozarla, Los partidos que luchaban alternativamente por la dominacidn, consideraban 1a toma de posesién de este inmen so edificio del Estado cowo botin principal del vencedor". - Marx, Ef déeeéocho..., p. 340. 6/ “Pero bajo la monanquia absofuta, durante la primera revolu- cién, bajo Napofeén, la burocracia no era mfs que el medio pa va preparar la dominacién de clase de la burguesfa. Bajo la 317Sin embargo, ascenso del ejecutivo y el incremento de su ac- ci6n en la sociedad, no superan la divisi6n entre el Estado y ila sociedad; del mismo modo, el dominio absolutista y hasta despéti- co que asume el Estado polftico sobre la sociedad civil, no los - identifica, sino por el contrario, remarca y define con mayor pre cisi6n su divorcio. El poder creciente del gobierno, resumido en el ejecutivo, se fundamenta como condicién hist6rica en la esci- si6n del Estado y 1a sociedad.2/ =) ascenso del ejecutivo no s6- lo brota de esta escisién, sino que es su prueba m4s contundente. El ejecutivo, entonces, es el objeto de estudio de la Administra- ci6n PGblica en la medida en que, como centro de poder cimero del Estado, concentra en su seno esencialmente las facultades y capa- cidades dindmicas del propio Estado, y organiza y pone en accién, en movimiento, toda su fuerza vital en el seno de la sociedad ci- vil. Es asi, porque a mediados del siglo XIX aueda definitivamen te establecida la divisi6n del Estado y la sociedad y, al mismo - tiempo, la capacidad de accién del Estado queda esencialmente con redtauraci6n, bajo Luds Fekdpe, bajo la repdblica parfLamenta- aia, era el instrumento de la Clase dominante, por mucho que ella aspirase también a su propio poder absoluto"... "La repd blica parlamentaria, en su lucha contra la revoluciéa, vidse obligada a fortalecer, junto con las medidas represivas, lo nedios y la centralizacién del poder del gobierno" ... "Es jo el segundo Bonaparte cuando el Estado parece haber adquird do una completa autonomfa. La méquina del Estado se ha conso lidado ya de tal modo frente a la sociedad burguesa". Ibid. a parodia del imperio /de Luis Napoleén/ era necesaria para liberar a la masa de la nacién francesa del peso de la tradi- cién y hacer que se destaque nitidamente La contnaposicdon en the ek Estado y £a sociedad... la centralizacién del Estado, que la sociedad moderna necesita, sdlo evanta sobre las - ruinas de la maquinaria burocrdético-militar del gobierno, for, jada por oposicién al feudalismo”. Ibid, p. 347. 318centrada en el seno de su centro de poder supremo: el ejecutivo. La administraci6n pGblica, por fin, se ha desprendido de todas - las rémoras medievales, de todas las trabas patrimoniales que es- torbaban su completa formacién en el poder ejecutivo como una ins titucién del Estado sustancial y diferenciado. Para precisar el objeto de estudio de la Administracién Pt- blica, es decir, el ejecutivo, antes debemos precisar algunos tér minos que se encuentran estrechamente vinculados: Estado, régimen polftico, gobierno, ejecutivo y administracién ptblica. El Estado, como ha sido definido, es la organizaci6n del - ejercicio del poder de las clases dominantes. Por su parte, el - négimen politico es la suma de los centros de poder del Estado. - En el siglo XIX se dio una bipolaridad alterna de los centros de poder; pero, desde sus orfgenes en el siglo XVI, el Estado capita lista, en su fase como monarqufa absoluta, destac6 el poder del - ejecutivo regio como arma antifeudal, en detrimento del legislati vo, hasta su eclipse a finales del siglo XVIII, Con la Revolu- - ci6én Francesa el centro del poder fundamental pasa al legislativo hasta que, a mediados del siglo XIX, el capitalismo crea las con- diciones del predominio del ejecutivo. Y de ahf hasta nuestros - dfas. En sf{ntesis, el régimen polftico resume las relaciones de los centros de poder -el parlamento y el ejecutivo-, destacando - el predominio de uno de ellos. El predominio del ejecutivo moderno -y debido al cardcter de liberante del parlamento, a su papel clasista representativo como 319delegacién en el seno del Estado- ha proyocado una gradual tenden cia que identifica, en el capitalismo y, sobre todo, del siglo - XIX a la fecha, gobierno con efecutive, Por esta raz6n, el ejecu tivo como mediacién del Estado y la sociedad, como delegaci6n es- tatal en la vida civil, toma naturalmente el papel gubernamental como su propio papel. Hegel, por todo esto, lo mismo que Rousseau, tuvieron raz6n al identificar al gobierno -es decir, el gobierno del Estado sobre la sociedad- con 1a finica forma como se puede go bernar: al través de la mediaci6n, del conducto comunicador del - Estado en la sociedad, es decir, el ejecutive. El legislativo, - recordemos, es el conducto comunicador de 1a sociedad con el Esta do. Dado que 1a sociedad no gobierna al Estado -aunque éste haya sido incubado en su seno-, sino el Estado a la sociedad, el con- cepto de gobierno queda identificado, en su propia significaci6n real, con el ejecutivo. Gobernar es ejecutar hechos, realizar el dominio del Estado en la sociedad. Gobierno y ejecutivo son idén ticos. Administaacién Pablica no es distinto ni a gobierno ni a po- der ejecutivo, Rousseau, Paine, Hegel, Marx y Tocqueville, nunca identificaron administracién pGblica con fuerza, aplicaci6n o eje cucién, ni tampoco la diferenciaron de voluntad, decisi6n o pres- eripei6n, como inherentes a polftica. En contraste, Wilson, Good now, Moreland, Willoughby y Weber identifican polftica con deci- sién o voluntad, adscribiendo a administraci6n las caracterfsti- cas de realizaci6n o ejecucién, Entonces por qué la dualidad le gislativo-ejecutivo del siglo XIX, se ha convertido en la dicoto- 320mia polftica-administracién del siglo xx? <¢Por qué la universali zaci6n del legislativo se falsific6 por la universalizacién de la polftica y por qué la particularizaci6n del ejecutivo se falsifi~ c6 por la particularizaci6n de la administracién. La respuesta ~ es que se verifica una suplantaci6én, mediante la cual el legisla~ tivo y el ejecutivo son sustituidos por la polftica y la adminis traci6n, atribuyendo a éstas las caracter{sticas de aquellos. Por tanto, si bien es cierto que el objeto de estudio es primeramente definido por los publiadministrativistas, también lo es que les - preceden en su identificacién los filésofos politicos. De este - nodo, Rousseau define el gobierno o suprema administnaci6n como - el eferxcicia legitimo del poder ejecutivo, sefialando como su ca- racterfstica la potencia y la fuerza. Hegel define el gobierno - como mediaci6n, esto es, como actividad encaminada a "la prosecu- ci6n y el mantenimiento de la vigencia de lo decidido, de las le- yes, de las instituciones y establecimientos existentes para fina lidades comunes” .2/ Y Marx concibi6 la administraci6n pfiblica co mo ta actividad organizadora det Estado.2/ Entre los pensadores modernos destaca el concepto de Wilson sobre la administraci6n piblica, como gobierno en acci6n, como el ejecutivo u operativo, que es lo m&s visible y obvio, Gulick, - Gespués de definir al gobierno como el "grupo organizado de hom~ bres quienes en un momento dado ejercen el poder efectivo de for- 8/ Féhosogia dek derecho, p. 298. 9/ “Kritische randglossen zu dem artikel 'Der K8nig von PreuBen und socialreform. Von einem PreuBen'", p. 401. 321zar conformidad y servicios, y dirigir los diversos servicios co- munes", formula la que probablemente sea la mds fidedigna y real de las concepciones elaboradas en el estudio de la Administracién PGblica capitalista: "En estos mismos términos, Las cosas que es~ tos gobernantes hacen, este es, ef trabajo det gobierno, et desa- anoklo y compulsién de controtes, ef establecimiento y manejo de servicios, todo unido, es ta administraccén pdbtica".20/ vinal- mente, Dimock, en uno de sus ensayos de juventud, define la admi- nistraci6én ptblica destacando su caraécter dinfmico: “La adminis- traci6én péblica no es meramente una m&quina inanimada, realizando sin pensar el thabajo def gobderno. s1 la administraci6n ptblica est relacionada en los problemas del gobierno, est& también por esto mismo interesada enteramente en los fines y objetivos del ES. tado" (...) La administracéén pdblica es ef Estado en acedon, ek Estado como constaucton.2t/ El objeto de estudio de la Administracién P@blica es, por - tanto, el ejecutivo, ya que éste es el gobierno como mediacién: y es al mismo tiempo la administracién ptblica, porque ella es la - mediacién entre el Estado y la sociedad. Gobierno, administra- - cién péblica y ejecutivo, son lo mismo; el objeto de estudio es - la administraci6n péblica -cun win@sculas-, el gobierno y el eje- cutivo, porque son idénticos. Como convencién, en adelante nos re feriremos al ejecutivo como objeto de estudio de la Administra- - 10/ "Politics, administration and 'the new deal'", p. 60. 11/ "The meaning and scope of public administration", p. 1.¢i6n PGblica, dando por supuesto que implica al mismo tiempo go~ bierno y administraci6n pGblica. El ejecutivo como objeto de estudio, sin embargo, no ha que- dado claramente establecido en el estudio de la Administraci6n PG blica, excepto en los Estados Unidos. No obstante, lo importante no es el hecho de que el ejecutivo sea el objeto de estudio de la Aaministracién PGblica, sino que el mismo ejecutivo no sea estu~ iado como mediacién, Es analizado como un organismo cuyo inte- rés radica en su propia composicién estructural; es decir, el eje cutivo es estudiado internamente, en su organizaci6n y en sus pro. cesos interioxes. Esta aseveracién fue comprobada con el anali- sis comparado de la tem&tica tratada en quince de los m&s utiliza dos textos de Administraci6n Péblica en Estados Unidos y México.}2/ Todos los textos se refieren al poder ejecutivo norteamericano (a excepci6n de las obras de Muiioz Amato, Mosher y Cinmino, Jameson, Rodriguez Reyes, que se refieren al ejecutivo correspondiente a - su pais), a su forma de organizaci6n, al car€cter de su direcci6n, 12/ Los textos consultados son los siguientes: White, Intnoduc- ci6n ak estudio de ta admindstnacién pdbLica (primera ed. en inglés, 1926); Pffifner y Presthus, Public administration - (p.e., 1935); Morstein Marx, Efements of public administna- dion (p.e., 1946); Simon et af, PubLic administration (p.e., 1950); Dimock y Dimock, Administraciém piblica (p.e.i., 1953)5 Waldo, Admindstnacién pablica (p.e.i., 1953); Muiioz Amato, In troduccién a La administracion phblica (p.e., 1957); Jameson, Administracao publica (p.e., en portugués, 1962); Mosher y Cim mino, Ciencia de fa administracién (p.e., en italiano, 1961); Nigro, Public administration (p.e., 1965); Martin, Adminéstaa ci6n pdblica (p.e.i., 1967); Reagan, The administaation of pu bkic policy (p.e., 1969); Rodriguez Reyes, la adminiatnaacion del sector pablico (p.e., 1970); y Sharkansky, Administnacién pdblica (p.e.i., 1970). 323a su sistema financiero, a su personal y a sus procedimientos y - procesos. El listado completo de la tem&tica del ejecutivo norte americano fue clasificada en la forma siguiente: 1. Estudio de La Administracién Pibflica, Es tratado en to- das las obras en sus primeros capftulos. Organizacién. Tratado por White, Pffifner y Presthus, Simon e¢ a£., Morstein Marx, Dimock, Waldo, Mosher y Cimmino, Martin, Reagan, Rodrfguez Reyes, Nigro y Shar- kansky, Este tema es omitido por Mufioz Amato y - Jameson. Dineccdén, Tratado por White, Pffifner y Presthus, - Morstein Marx, Simon ef af, Dimock, Waldo, Mosher y - Cimmino, Martin, Reagan, Rodriguez Reyes, Nigro y - - Sharkansky. Administracién de peksona£. A excepci6n de Jameson y Reagan, este tema aparece en todos los textos. Administracién financiera, Lo tratan todos, menos Si- mon, Jameson, Reagan y Sharkansky. Phaneacién. Tema general, salvo White, Pffifner, Jame son, Martin, Nigro y Sharkansky. Potiticas y procedimientos. Lo tratan la mitad de los autores: Morstein, Simon, Dimock, Mosher, Rodriguez Re yes, Nigro y Sharkansky. Burocracia, S610 es tratado por tres autores: Morstein, Waldo y Martin.9. Pokftéca y administaacién piblica. Es tratado en cuatro obras: Morstein, Dimock, Reagan y Rodriguez Reyes. 10. Responsabieidad, No lo tratan cinco textos: Mufioz Amato, Jameson, Mosher, Reagan y Sharkansky. 11. Relaciones com ef pabLico, Lo tratan Dimock, Mosher, Mar tin, Reagan, Nigro y Sharkansky. 12, Relaciones intragubernamentales. Gobierno federal y go- bietnos edtatales y municipafes, White, Reagan y Shar- kansky, lo tratan. 13. EL ejecutivo y Los otros poderes. Lo tratan White, Pffif ner, Morstein, Simon y Sharkansky. 14. Comunicacé6n. Lo tratan Simon y Nigro. 15. Ot04 (incluye temas con rendimiento, democracia, rela- ciones humanas; en fin, temas disfmbolos), Simon, Dimock, Jameson, Martin, Reagan, Rodriguez Reyes y Nigro. Este listado tem&tico integra el objeto de estudio de la ad- ministraci6n PGblica norteamericana. Se refiere al poder ejecuti vo: a su oxganizacién, formas y caracterfsticas (jerdrquica, fun- cional, etc,); a su déxeccién, autoridad, tipos de mando (lineal, funcional), modos de obtener y estimular la obediencia, etc.; a - su petsonat, formas de reclutamiento, entrenamiento, promoci6n, - salarios, puestos, etc.; a su administraci6n financiena, m&todos impositivos, presupuestos, gastos, tesorerfa, etc.; a su planca- cién, instrumentos y medios de programaci6n, fines de la planea- cifn, etc.; a sus pollticas y procedémdentos, toma de decisiones y modos de operaci6n, rutinas administrativas, etc.; a su cuerpo 325burocrdtico informal, sus intereses, deseos y fuerza politica; a su Aesponsabitidad constitucional, a la responsabilidad de los - funcionarios, la moral y deberes del personal pGblico; a sus rela céiones con e£ pabLico interesado en sus servicios; a sus reLacio- nes con los Estados y los municipios, asi como sus relacéones con el legislativo y el judicial; a sus medios internos de comunica- cé6n (verbal, escrita, etc.) y la importancia de ésta para la in- tegracién de su personal; y finalmente, a su carfcter "democr&ti- co", sus principios de “equidad" y otros muchos problemas apolog& ticos que los publiadministrativistas plantean con relacién al - ejecutivo. La Administraci6n Pablica norteamericana no ha descuidado el estudio del ejecutivo, pero se preocupa s6lo por su estructura on ganéca, no por su funcéén en fa socéedad. Esto es, se despreocu- pa de lo esencial, por la naturaleza dindémica del ejecutivo. Si - la administraci6n pGblica es 1a mediaci6n entre Estado y la socie- dad, tal es su naturaleza, su esencia; por tanto el ejecutivo se caracteriza por ser una r2efacién y, como tal, su estructura queda definida por este car&cter mediador. El ejecutivo no s6lo debe ~ ser estudiado internamente, en su estructura, sino externamente - como delegacién del Estado en la sociedad; es ast porque su pro- pia composicién interna est& determinada por su naturaleza media- dora. El error norteamericano no ha consistido tanto en estudiar internamente el ejecutivo, sino en omitir su esencia como rela~ - ci6n y,por tanto, estudiarlo hacia adentro como organizaci6n y - s61o en cuanto tal. 326En Europa el estudio de la Administraci6n POblica ha conside rado también al ejecutivo, pero en el marco m&s general del xégi- men parlamentario; el problema mayor, sin embargo, ha consistido en la estrecha relaci6n entre el derecho y el estudio de la Admi- nistraci6én PGblica. En Francia e Italia, por ejemplo, el derecho constitucional y el derecho administrativo contribuyeron a distor sionar al ejecutivo como objeto de estudio; un papel similar jug6 la teorfa general del Estado en Alemania. Implicado en 1a trama legal, el ejecutivo perdié en la teorfa formal lo que habfa logra do en la pr&ctica: su especificaci6n como fenémeno politico y so- cial. Francia, donde la consolidacién de la autonomfa relativa - gel Estado frente a la sociedad civil tuvo su desarrollo tfpico, no ha logrado sin embargo construir el estudio de la Administra- cién PGblica al margen del derecho constitucional. En cuanto a - Inglaterra, su otrora papel inspirador de los primexos estudios - de la administracién péblica norteamericana, se subordin6 al avan ce de la investigaci6n administrativa en Estados Unidos. En suma, Europa, cuna del Estado y la administraci6n pdblica capitalista, seno en el cual fue engendrada nuestra disciplina, se dej6 arreba tar la vanguardia en el estudio de la Administraci6n Pdblica.42/ En el apartado siguiente analizamos este problema. 13/ No obstante la supremacia norteamericana, 1a Administracién Pablica en Furopa ha tenido un importante desarrollo. Sobre el estudio de la Adminiestracién PGblica en Francia pueden es tudiarse las siguientes obras: Landgrod, "La science del'admi nistration publique en France au 19éme et au 20éme sécle" y Froment-Maurice, "Sur la science administrative"; en la déca da de los setentas aparecieron dos libros de texto: del Ins= titut Belge y Francais des Sciences Administratives, L'Admi- nistration pubkique y de Massenet, La nouvelle gestion publi. 327El ejecutivo, en suma, deberf ser estudiado como lo que es: una relacién, la delegaci6n del Estado en la sociedad. S6lo asi se podr4, después, iniciar el estudio de la urganizaci6n interna del ejecutivo. Sin lo primero -el ejecutivo como relacién-, el es tudio de sus entrafias org&nicas y su fisiologfa interna permanece. x4 en un circulo vicioso; el ejecutivo no se explica por s{ mismo: lo explica su papel mediador, politico y social. Esto es lo que lo hace ser el objeto de estudio de 1a Administraci6n PGblica. Ahora bien gc6mo se ha desenvuelto el estudio del ejecutivo? éLa Administraci6n P@blica tiene una tradici6n académica; tiene - antecedentes intelectuales? S{, los tien El capitalismo, al - erear, en las condiciones materiales de existencia, las relacio- nes sociales que le son correspondientes, ha creado también las - formas intelectuales en que expresan esas mismas relaciones.24/ que. Recientemente aparecié un interesante y prometedor li- bro: Science adminéstaative de Chevallier y Losch En In- glaterra, ademfs del estudio pionero de Moreland, "The scien ce of public administration", destacan las diferentes aporta ciones tanto en historia como en teorfa por parte de Gladden; también tiene significacién el articulo de Fletcher, “Public administration", como el ensayo de Robson "Recent Trends in public administration". Para una visi6n general del estudio de la Administraci6n Pdblica en Europa, se puede consultar - el ensayo de Morstein Marx: "A new look at administrative - science in Europa", Sin embargo, sobre todo en Inglaterra, existe una reorientacién del estudio de la Administracién PG blica hacia la doctrina norteamericana. Al respecto ver Walker, "An american conception of public administration"; - Mackenzie, "The study of public administration in the United States"; y Ridley, "Public administration: cause for discon- tent". 14/ “Los mismos hombres que establecen las relaciones sociales - conforme a su productividad material, producen también los - principios, las ideas, las categorias conforme a sus relacio nes sociales", Marx, Méseria de fa fifosogta, p. 338, 328La administraci6n piblica es un producto determinado de las fuer- zas productivas a las cuales da cabida el capitalismo; como rela~ ci6én social, ha creado ella misma las categorfas y los conceptos en que se expresa como realidad concreta. £1 estudio de la Admi- nistraci6n PGblica es el producto intelectual que ha sido engen- drado en la relaci6én concreta, el ejecutivo, como objeto del pro- pio estudio. 32, El estudio de la administracién pGblica Si las condiciones materiales, la producci6n econémica, de~ terminan las relaviones sociales, éstas a su vez determinan Jas - formas del pensamiento. Es hasta el modo de producci6n capitalis: ta donde 1a administraci6n pGblica adquiere independencia organica con respecto de otros fen6menos e instituciones polfticas, espe- cialmente de las legislativas y judiciales. La divisi6én del Esta do y la sociedad, as{ como la necesidad de su relaci6n, hacen del ejecutivo una mediaci6n empatada a la propia del legislativo y, - por tanto, adquiere sustantividad hist6rica, existencia separada. Es ms, el fortalecimiento del ejecutivo ha venido a ilustrar con transparencia el divorcio de la sociedad y el Estado y la autono- mfa relativa de este mismo; estos hechos, que no son sino relacio nes sociales+®/ -e1 producto de 1a accién recfproca de los hom- - bres-, producen su expresién abstracta, las categorfas y concep- 15/ "3Qué es La sociedad, cuatquiena que sea su forma? EL pro- “~ dueto de 2a acctdén nectproca de Los hombres... Tomad una de- terminada sociedad civil y tendréis un determinado Estado po kitico". Carta de Marx a Annenkov, p. 20, 329tos intelectuales correspondientes. E1 estudio de la Administra- cién Péblica deber4 ser la expresi6n abstracta de la administra~ cién pGblica como objeto. Hemos visto en los capftulos I y II, que las categorfase - ideas del pensamiento administrativo postwilsoniano no correspon- den a las relaciones sociales reales; éstas, como materia de ané- lisis, y las ideas, como su expresién conceptual, est&n divorcia- das en el estudio de la Administracién P@blica, En contraste, la filosoffa polftica prewilsoniana corresponde plena y precisamente a las relaciones sociales que la incubaron. Las causas por las - cuales la Administracién PGblica de Wilson a la fecha est divor- ciada del objeto, ya han sido tratadas con suficiente extensi6n - en los capftulos sefialados; las razones por las cuales la filoso- fia politica anterior a Wilson s{ corresponde al objeto, seran - tratadas a continuacién. Las relaciones sociales, los hechos que producen las relacio nes humanas, son engendrados por el desarrollo de las fuerzas pro ductivas.28/ La produccién de los medios de vida por parte de - los hombres, genera al mismo tiempo las relaciones que los inte- gran socialmente.+// ta produccién material implica un determina 16/ “,Son los hombres libres de escoger tal o cual forma social? En absoluto Tomad un determinado estado de desarrollo de - las facultades productivas de los hombres y tendréis una de- terminada forma de cometcio y de consumo. Tomad determinados grados de desarrollo de la produccién, del comercio, del con sumo y tendréis una determinada forma de constitucién social, una determinada organizacién de la familia, de Srdenes o cla ses, en una palabra: una determinada sociedad cévil", Ibid. "Los hombres fabrican el pafio, la tela y los tejidos de seda 330do avance de las fuerzas productivas; por tanto, las relaciones - sociales que engendran los hombres al entrar en contacto en su pro ductividad material, existen por cuanto son correspondientes a un determinado grado de desarrollo de las fuerzas productivas. La ~ existencia de determinadas relaciones sociales depende, por tanto, del desarrollo de las fuerzas productivas; hay una corresponden~ cia. Las relaciones sociales existen en un momento hist6rico de- terminado, en la medida en que corresponden al desarrollo de las fuerzas productivas. sn cuanto las relaciones sociales dejan de corresponder al desarrollo de las fuerzas productivas, dejan de - existir y son sustituidas por otras engendradas por el nuevo modo de produccién. £1 desarrollo de las fuerzas productivas y de las facultades productivas del hombre, su trabajo, ha engendrado los progresivos modos de producir -el asidtico, et antiguo, el feudal y ef capitatista- y las sociedades civiles y Estados polfticos que les son correspondientes, Cada modo de producci6n, por su rela~ ci6n de dependencia respecto al desarrollo de las fuerzas produc- tivas, ha tenido una existencia hist6rica especffica; la sociedad y el Estado, engendrados por la productividad material, han exis- tido bajo las mismas condiciones. Las ideas, las categorfas que expresan abstractamente esas mismas relaciones, también han teni- do una vigencia determinada. Si las fuerzas productivas determinan las relaciones socia- . los hombres, segdn sus facultades, producen también 1 nekaciones sociales, en las que producen el pafo y la tel. Ibid, p. 28. 331les, 6stas mismas establecen sus expresiones abstractas, las cate gorfas y conceptos que se forman en el pensamiento del hombre y que no son sino la manifestacién ideal de sus relaciones reales.22/ Las categorfas que expresan las relaciones sociales reales, por - engendrarse en la especificidad de cada modo de producei6n, de ca da soctedad y Estado concretos, son tan finitas y perecederas co- mo las propias realidades que idealmente representan; estas cate- gorfas no son leyes universales, eternas, sino Leyes histéricas 12/ Por tanto, no s6lo las categorfas de la economfa polftica estan - sujetas a una validez hist6rica; también las categorfas de la so- ciologfa, de la ciencia polftica y, por tanto, de la Administra— ci6n Pablica, est4n sujetas a la determinaci6n histérica. Los con ceptos de las ciencias sociales son leyes histGricas relativas a cada modo de producci6n particular. Los conceptos de la Administraci6n Pfblica, como todos aque- los conceptos de las ciencias sociales, tienen una validez y un 18/ "Los hombres, al desarrollar sus facultades productivas, es decir, viviendo, desarroilan ciertas relaciones entre ellos, y .++ la forma de esas relaciones cambia necesariamente con la modificacién y el acrecentamiento de esas facultades pro- ductivas ... las categorias econdmicas no son mas que abstraac céones de esas refaciones reales, que no son verdades sino a condicdin de que subsistan esas retaciones”. Ibid, p. 26. / Marx atribuye a Proudhon el error de considerar a las leyes econémicas como leyes eternas, universales en el tiempo y el espacio, El mismo error se les puede atribuir a los pensado res modernos de-la Administracién Pablica. Marx trata el problema en la siguiente forma: "Proudhon cae en el error de los economistas burgueses que ven en esas categorfas econémi, cas leyes eternas y no categortas hist6ricas, que no son le- yes mfs que para un determinado desarrollo de las fuerzas - productivas". Ibéd. iccriterio de verdad enlazado, por tanto, a las relaciones sociales de cada modo de produccién especifico. La Administraci6n POblica, como estudio del ejecutivo, es una disciplina que nace en el modo de produccién capitalista hacia finales del siglo XIX; existen an tecedentes en la filosofia politica prewilsoniana y es con Wilson cuando ella asume un cardcter académico, Con Wilson, por primera vez en 1887, se intenta definir el objeto, estudio y método de la Administracién Pdblica. Por tanto, la Administraci6n Péblica es una disciplina creada por el capitalismo y que expresa relaciones sociales capitalistas. El conocimiento acumulado acerca de la Ad ministraci6n Péblica, consiste en el estudio de la administracién piblica capitalista. Esto no quiere decir que en los modos de - produccién precapitalistas no se disertara2’/acerca de la Adminis traci6n Péblica; simpiemente afirma una verdad: si bien es cierto que el capitalismo no inventa la administracién piblica, también lo es que en 61 es donde asume un cardcter sustancial, diferencia do y, por este hecho, su expresién abstracta como disciplina so- cial. La primera obra en la cual la administracién piblica es tra- tada separadamente, como un problema concreto, es: Los seis Libaos 20/ A este respecto, nos han sido legados algunos trabajos muy - antiguos que tratan el tema de la adninistracién pGblica; pe ro no con el fin de establecer generalizaciones o explicar = un problema cientffico. Son descripciones de realidades con cretas. Existen trabajos que vale la pena sefialar: Frontino, De aquaductibus urbis rome formula administnationis, escrita en época de Nerva; Filoteo, E£ k£etono£ogion, elaborado en - el aio 900 d.c.; y Ricardo Féls-Nek, Dédkogo del e'chiquéen, realizado en el siglo XII. 333de La RepabLica de Juan Bodino, especialmente en el libro III y - en los cap{tulog cuarto y quinto del libro Iv, Sin embargo, en - el libro I se encuentra su fundamentacién: 1a reptblica; la admi- nistraci6n domSstica; la diferencia entre lo pablico y lo privado; la diferencia entre el poder pGblico y el poder privado; la dife- rencia entre sGbdito y ciudadano; y la soberanfa. Bodino parte de la distincién, no explicita, de la sociedad y el Estado, definien do al segundo con el nombre de RepdbLica: "un recto gobierno de - varias familias y de lo que les es comén, con poder soberano".24/ La base de esta definici6n es la diferencia entre la Reptiblica, - como totalidad, y la familia, las corporaciones y los colegios, - con administracién propia,22/como su basamento social; no hay, en tonces, identidad entre sociedad y Estado. La distinci6n de la sociedad y el Estado queda firmemente - precisada, cuando Bodino sefiala la insuficiencia de la soberanfa como Gnico elemento comin, frente a lo que es individuag, Por - tanto, primero hay que buscar la diferencia entre la “cosa en co- min y de cardoter pabtico"23/y 1a cosa propiamente privada,24/ - no Bodino, Los seis Libsos de ta Repdblica, p. Il. na S "La administnacién doméstica es el recto gobierno de varias personas y de lo que les es propio, bajo 1a obediencia de ~ una cabeza de familia". Ibid, p. 18. ns "Como el patrimonio piblico, el tesoro piblico, el recinto - de la ciudad, las calles, las murallas, las plazas, los ten- plos, los mercados, los usos, las leyes, las costumbres, la justicia, las recompensas, las penas y otras cosas semejan— tes, que son comunes o pdblicas, o ambas cosas a la vez. No existe repdbLica sé no hay nada’ pdb£ico”, Ibéd, p. 20. "Phaton ... pretendla que hasta Las mujeres e hijos fueran co munes a fin de desternar de La ciudad fas dos palabras tuyo ¥ > | 334Por tanto, m&s importante que la soberan{a como elemento comin, ~ es la diferencia entre lo propiamente comin y lo propiamente pri- vado. Pero tal distincién no es solamente importante para la Re~ pUblica, el Estado, sino también para la sociedad; es importante para la sociedad distinguir lo suyo, lo privado, de aquello otro, lo pablico.25/ pero esta distincién implica a su vez el reconoci, miento, por parte del Estado, de un poder interno, privado,2°/que, aungue est4 sujeto a su autoridad, se ejerce en el seno de la fa~ milia, la corporacién y el colegio. El problema central de la distinci6n entre lo pfblico y lo - privado se relaciona inmediatamente con la distinci6én entre ciuda dano y sGbdito, cuesti6n a su vez vinculada al problema de 12 so- berania. Bodino afirma que cada jefe de familia es el amo en su mio ... no se daba cuenta que, de ser ast, desaparecerta et atributo mismo de La nepdblica; mo existe cosa pablica si no hay algo de particuéan, ni se puede dmaginar nada de comdn sé no hay nada de Lndividuat”, Ibid, p. 21. 5/ "La administraci6n doméstica y el recto gobierno de la fami- lia requiere la distincién y divisién de los bienes, mujeres, hijos y criados de las diferentes familias, y de lo que les es propio en particufar de fo que £es ed comin en general, - es decin, det bien pibeico". Ibid / "Toda repiblica, teda corporaci6n, tode colegio y toda fami- lia se gobierna por mando y obediencia, una vez que la liber tad natural que corresponde a cade uno para vivir a su arbi- trio es puesta bajo el poder de otro, Todo poder de mando - sobre otro es piblico o privado, El poder pilbfLico reside en el soberano que da la ley, o en las personas de los magistra dos que se pliegan a la ley y mandan a los dems magistrados y particulares. £1 mando privado corresponde a las cabezas de familia y a las corporaciones y colegios en general, so- bre cada uno de ellos en particular, y a la parte menor de - toda la corporacién en nombre colectivo", Ibid, p. 22, 335seno, en el marco de lo privado; pero, al salir de la familia -lo privado- y adentrarse en la ciudad -lo p&blico-, entra en igual- dad con otros amos de familia constituyéndose la condici6n de ciu dadanos.27/ ger ciudadano22/es pertenecer a lo comin, 1o piblico Y, por tanto, la ciudadania queda restringida a los amos de cada familia, corporaci6n y colegio; pero el ciudadano de Bodino, como ciudadano en la monarqufa absoluta naciente, es un ser ficticio, alegSrico, porque esta misma condici6n polftica lo convierte en - Sdbdite dei soberano absoluto. No se puede ser, a la vez, amo y siervo, mandante y mandatario. En Bodino el hombre real vive en la familia, las corporaciones, los colegios; el ciudadano ficti~ cio, el sGbdito, en la RepGblica, el Estado. Lo piblico, lo co- mGn, implica a su vez la sumisién al soberano. La soberania, en- tonces, da la clave; ella hace de cada jefe de familia, en el in- terior de la Repéblica, un ciudadano dependiente. Dependiente, - segfin Bodino, en la medida en que 1a ciudadanfa es un privilegio restringido a los jefes y que, en lo pGblico, se manifiesta como una cesién de libertad a favor de 1a Repfiblica soberana. La ciu- @adania es derecho y responsabilidad; privilegio y deber. La obra de Bodino, escrita en 1576, se encuentra situada en 27/ "Cuando e1 cabeza de familia sale de su casa, donde manda, - para tratar o negociar con los demés jefes de familia acerca de todo 2o que atafie a todos en generat, entonces se despoja del titulo de amo, de jefe y de sefior, para hacerse compafe- no, égual y asociado de Los otros", Ibdd, p. 34. 28/ “Deja su familia para entrar en 1a ciudad, y los negocios do nésticos para tratar de los piblicos; en vez de ser sefor, se ilama céudadano, que, hablando propiamente, no es otra cosa que et sdbdito libre dependiente de la soberanfa de otro", - id. 336