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COLOMBIA1
1. ANTECEDENTES
1
Artículo publicado en Planeación & Desarrollo. Voumen. XXIX / Número 2 abril-junio de 1998. El
autor es Asesor de la Unidad de Desarrollo Agrario.
seis pero de hecho el 60% de los recursos se concentraron en los distritos de
Coello y Saldaña en el Departamento del Tolima.
2. LA LEY 41 DE 1993
Con esta ley se buscaba modificar las condiciones en las que se encontraba el
subsector de adecuación de tierras, para hacerlo autosostenible en su
operación y mantenimiento y pasar su responsabilidad al sector privado para
hacerlo viable financieramente. Se trataba también de reducir algunos
privilegios del sector agropecuario, fuertemente protegido a través de precios
de sustentación, créditos con tasas preferenciales y en general un esquema de
subsidios directos e indirectos.
2
Documento DNP-2538-UDA Minagricultura, Bogotá, Junio 17 de 1991.
3
Política de Modernización Agropecuaria y Rural 1994-1998. Colección Abramos Campo al Campo.
Folleto sobre Adecuación de Tierras.
2
Dentro de este esquema, la política de otorgar subsidios, debilita el
presupuesto del sector público y los recursos generalmente van a parar a
grupos con fuerte capacidad de presión. Es decir no a los más pobres como
sería lo deseable sino a quienes menos lo necesitan desde el punto de vista del
gasto social que debe hacer el Estado. Esa es la principal razón por la que
tales subsidios deberían suprimirse. (Friedman, 1983).
3. ORGANISMOS DE DECISIÓN
3
Como puede verse, en este consejo, están representadas las entidades que
tienen que ver directa o indirectamente con el subsector de adecuación de
tierras y el nivel jerárquico de quienes lo integran hacen suponer que el
propósito del legislador era dotar al Gobierno de un organismo de toma de
decisiones capaz de orientar la política y agilizar la ejecución de proyectos que
estuvieron paralizados por diversas razones. Además cuenta con una
secretaría técnica ejercida, de acuerdo con la misma ley por el Instituto
Nacional de Adecuación de Tierras - INAT.
Otro aspecto que vale la pena señalar es que a pesar de que el Artículo 25 de
la Ley 41, creó un subsidio del 50% en las cuotas de recuperación de
inversiones de los proyectos con destino a pequeños productores usuarios de
un distrito de adecuación de tierras, que reúnan las condiciones socio
económicas que determine el CONSUAT, este mismo Consejo encontró la
manera de asignar subsidios indiscriminadamente a grandes, medianos y
pequeños productores usuarios de distritos de Adecuación de tierras. En
efecto, mediante resolución se estableció un subsidio del 100% para aquellas
obras que siendo construidas como parte de un distrito sean consideradas de uso
público, es decir, el costo imputable a estas obras no serán objeto de
recuperación. El resto de obras principales para uso exclusivo del distrito y las
secundarias tendrán un subsidio del 70% y las obras prediales tendrán uno del
30%. Con este argumento, se están asignando subsidios a todos los beneficiarios
4
Los proyectos que se adelantarán en el corto o mediano plazo son el Alto Chicamocha que
supuestamente contaba con diseños en 1991. Supuestamente, porque el actual ejecutor tuvo que rediseñar
parte de las obras; San Juan del Cesar tenía estudios de factibilidad; y Triángulo del Tolima contaba con
estudios de factibilidad y diseños del 30% del área. (Ver Programa de Adecuación de tierras 1991-2000
cuadro No. 2).
4
de un distrito de riego pero además, se han adelantado obras cuyo riesgo en
términos económicos es considerable.5
5
Véase concepto sobre represa Zanja Honda, en memorando UDA-DPDT de Marzo 4 de 1997. Allí se
indica que antes de emprender una inversión de $16,000 millones, se debía verificar la disposición a
pagar por parte de los beneficiarios y las posibilidades de recuperación de las inversiones por parte del
ejecutor, pues muy seguramente, los costos tendrán que ser asumidos en su totalidad por el Estado.
6
Parágrafo primero, art. 5º de la Resolución 011 de octubre 26 de 1994.
7
Unidad Agrícola Familiar es aquella unidad de producción que ocupe mano de obra familiar capaz de
generar ingresos equivalentes a tres salarios mínimos mensuales, sin perjuicio del empleo ocasional de
mano de obra contratada. (Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria SINTAP y su
decreto reglamentario 2379 de 1991 y Ley 160 de 1994).
5
3.2 El Instituto Nacional de Adecuación de Tierras - INAT
8
Para el proyecto Chicamocha cuya área es de 6,022 hectáreas, se le asignaron $14,000 millones en 1997,
$34,264 en 1998 y $934 en 1999. Para adecuar 3,000 hectáreas en San Juan del Cesar los montos son de
$423, $12,000 y $6,143 millones para las vigencias 1997,1998 y 1999 respectivamente. Los recursos
están asegurados mediante la figura de vigencias futuras.
9
Véase carta de la Subdirección de Planeación e Informática del INAT dirigida el 19 de mayo de 1997 a
Rafael Echeverry Perico, por aquel entonces Viceministro de Coordinación de Políticas del Ministerio de
Agricultura.
6
En un estudio adelantado en la Unidad de Desarrollo Agrario, se cuestionó la
efectividad del gasto público en el sector rural entre 1990 y 199710 no sólo para
el caso de adecuación de tierras sino de otros programas financiados o
cofinanciados con recursos públicos. El principal cuestionamiento para el INAT
fue lo que le costaba al país adecuar una hectárea, pero en el fondo era más
bien lo que le cuesta al país mantener semejante Instituto.
Dentro de la propia entidad han surgido voces de protesta contra el manejo que
se le ha venido dando a la entidad. Los funcionarios señalan que les da
tristeza hoy ver que el Instituto “no es aquel que pueda hacer realidad la
Adecuación de Tierras en el sentido que le quiso dar la Ley”. Además, “en el
Instituto se le ha dado mayor importancia a la contratación que al beneficio de
las comunidades (...) y como se le ha dado prioridad al contratista que al
beneficiario se ha olvidado que la Ley 41 de 1993, aún requiere de mucha
reglamentación...”11
10
El Gasto Público en el Sector Rural, 1990-1997. Documento de trabajo, sin publicar. Unidad de
Desarrollo Agrario, DNP 1997.
11
Estos son fragmentos de una intervención que un grupo de profesionales pretendía presentar en una
reunión que la entidad realizó el 12 de diciembre de 1996 y que motivó una enérgica voz de protesta por
habérseles excluído de la programación según lo hacen saber en carta radicada bajo el número 019307 el
13 de diciembre de 1996. Es un testimonio de lo que los propios funcionarios ven al interior de la entidad
y que constituye un valioso aporte de auto crítica plasmado en siete páginas, lo que motivó algunas
represalias al interior contra algunos de los firmantes.
12
Programa de Adecuación de Tierras 1991-2000. Loc. Cit.
7
De acuerdo con los recursos asignados del Presupuesto General de la Nación
para proyectos que se van a ejecutar y sobre los cuales existe certeza de
construcción, la parte que financia el Estado por hectárea en proyectos
medianos y grandes oscila alrededor de los US$ 6,500.
13
El gasto público en el sector rural 1990-1997. Documento de trabajo de la Unidad de Desarrollo
agrario. Sin publicar.
14
Carta DIGE 100 001097, enviada al Ministerio de Agricultura por la Dirección General del INAT el 25
de febrero de 1997.
8
2. Se mezclan o l s valores de las inversiones estimadas en diferentes etapas
de proyectos (factibilidad, diseño y construcción), como si tales fueran los
costos finalmente pagados por las obras y no se conoce un solo proyecto
que haya construído el INAT, en el cual los valores pagados durante la
construcción no hayan estado por encima de lo presupuestado en la
factibilidad y el diseño.
Sobre todos estos proyectos tanto el INAT como el DNP solamente pueden
especular, y el futuro le dará la razón a una de las partes, los únicos elementos
de juicio que por ahora se tienen, muestran – para citar solo un ejemplo - que la
solicitud de recursos para los diseños del proyecto Ariari se duplicaron respecto
de la estimación inicial.16 Hasta ahora, la información disponible permite pensar
que la razón está del lado de Planeación Nacional.
Por ahora sólo nos resta esperar pacientemente la adecuación de las 107,662
hectáreas que el INAT utilizó en su escenario ideal para el cálculo, pues de
hecho, en proyectos de “gran tamaño” durante el período 1995-1998 apenas se
podrán entregar 2,000 hectáreas en el Alto Chicamocha, 80 en San Juan del
Cesar rehabilitando un pozo ya existente y una represa en el Tolima que con
toda seguridad constituirá elemento de presión para construir un proyecto cuya
evaluación arroja serias dudas de viabilidad económica. (Ver nota 4).
15
Después de varias reuniones promovidas por el DNP, se logró que la Gobernación aceptara reducir la
solicitud a los $22,000 millones (a precios de 1997), a pesar de la insistencia del INAT en asignar la
totalidad de la inversión. (Véase carta GEST – 710—00893 del 23 de febrero de 1998 y acta de acuerdo
firmada por el Gobernador del Atlántico y por el Jefe de la Unidad de Desarrollo Agrario del DNP el 11
de marzo de 1998).
16
Ver conceptos UIP-DPC-18-1342-97 del 11 de septiembre de 1997 y UIP-DPC-18-0198-96 y oficio
2470 del 14 de junio de 1996.
17
Informe remitido mediante Memorando Interno Código 740 N° 138 del 28 de febrero de 1996 anexo
02.
9
Otro aspecto importante del informe es que las regionales disponen de muy
poca oferta para hacer estudios y diseños de distritos de adecuación de tierras,
ya que la mayoría de las veces se contrata con la misma firma o persona
natural18. Hay un poco más de apertura en el caso de construcción, aunque
también se presentan casos reiterativos.
18
Loc. Cit.
19
Dichos proyectos tampoco sirvieron y luego de más de dos años de nula ejecución, en el momento de
escribir este artículo se estaba renegociando este crédito, debido entre otras razones a que la falta de
aplicación de los fondos le cuesta al país un millón de dólares por año.
10
??cuatro tienen menos de 200 beneficiarios;
En el mismo informe se presenta una relación de lo que a juicio del Banco son
los problemas principales de los esquemas públicos de riego tales como
diseños deficientes, sesgo hacia la ingeniería y poca atención al desarrollo de
las fincas, pero hay dos aspectos que merecen atención especial: el hecho de
usar el análisis socio económico retrospectivamente para justificar la rigidez de
los diseños y no como herramienta de decisión y que la selección de las
inversiones públicas está guiada frecuentemente más por criterios políticos que
agrícolas o de ingeniería. Adicionalmente, es preocupante saber que las
inversiones se orientan hacia zonas donde de antemano se sabe que los
recursos serán desperdiciados a juzgar por la siguiente sentencia con la remata
uno de los numerales del informe: “varios de los distritos están localizados en
áreas que no son apropiadas para la intensificación de la agricultura”.21
De manera que por lo menos a juicio del Banco Mundial, los costos por
hectárea de riego en Colombia son altos, lo cual no es ningún descubrimiento
como tampoco lo son las razones que así lo explican.
En otra publicación del mismo Banco22, el costo promedio para adecuar una
hectárea es de US$4,837 según puede verse en el Cuadro 4. Allí se aprecia
una relación de costos que permiten varias comparaciones, incluyendo las
valoraciones satisfactorias e insatisfactorias (que lamentablemente no se
definen en que términos lo son). También se muestra que los sistemas por
gravedad son más costosos que los de bombeo y que las inversiones
requeridas para construir distritos para arroz son mayores que para otros
productos. Además de que se puede cotejar lo que cuesta adecuar una
hectárea en diferentes partes del mundo, el estudio añade que la Irrigación de
una hectárea en sistemas desarrollados por el sector público los cuales son
principalmente de fuente superficial es tres veces más costoso que cuando
20
The World Bank. Colombia Review of Agricultural and Rural Developmnet Strategy. November 22,
1995. Annex B. P.64. (Subrayado nuestro):
21
Ibid. pp. 62-63.
22
The World Bank Review, 1994. P. 62. Véase también las memorias del Tokio Symposium on
Sustainable Agriculture and Rural Development. –Agriculture for Our Planet- Tokio, november 1995. P.
6. En dicho informe, se menciona un estudio del Banco Mundial donde se muestra que el costo promedio
de adecuar una hectárea con riego para agricultura es de US$4,800.
11
esta es adecuada por el sector privado principalmente de fuentes
subterránteas23.
Ahora bien, los costos por hectárea adecuada para arroz fluctúan entre
US$6,374 y US$11,063 pero para distritos no arroceros, el promedio varía
entre US$3,886 y US$5,950.
23
Ibid.
24
A propósito de esta afirmación, el expresidente Alfonso López Michelsen, escribió hace poco que “El
concepto de que el Estado es pésimo administrador se ha abierto camino en todas las latitudes” y para
respaldar esta sentencia se apoyó en una cita del también ex - presidente francés Giscard d’Estaing, quien
no explicaba por qué razón los ejecutivos del sector público asimilan su comportamiento a los “militantes
de la burocracia estatal”, aún siendo reclutados por su brillante desempeño en la empresa privada. (El
Tiempo, domingo 22 de marzo de 1998, Columna En Torno a Estado Benefactor. La gran Venta).
12
Con el propósito de comparar los costos entre el sector público y el sector
privado, el Ingenio Riopaila, cuyas obras hemos tenido oportunidad de visitar,
hizo llegar a la Unidad de Desarrollo Agrario la siguiente información, sobre un
distrito que se iba a construir en 1997 y que merece citarse en toda su
extensión:
25
Información enviada vía fax por Alvaro José Parra, de la sección de recursos hídricos el 22 mayo de
1997. La Paila, Zarzal Valle.
26
En esta situación está el distrito El Juncal, y la mayoría de los que el INAT todavía administra.
13
?? Como se anotó anteriormente, los costos del riego privado tienden a reflejar
los beneficios que ellos pueden generar. Los sistemas privados raramente
incluyen grandes trabajos de derivación; en muchos casos los canales
están desalineados; las obras están diseñadas de manera que se pueda
realizar un manejo simple y pueda a expandirse en respuesta a las
oportunidades del mercado. Los sistemas más simples, por ejemplo para
riego suplementario superficial de arroz o granos para concentrados,
cuestan entre US$750 y US$1,000/ha o, si se requiere un poco de bombeo,
los costos oscilan entre US$1,200 y US$1,750/ha. Los sistemas más
sofisticados basados en pozos profundos y cuyos sistemas de distribución
son aspersores o goteo los costos van de US$2,000 a 2,700/ha 27.
27
Food and Agriculture Organization of the United Nations. Colombia, Agricultural Sector. Irrigation and
Drainage Studies. Report No. 72/94 CP-COL.33 Rome. 13 June 1994. P.3.
28
Carta envíada vía fax por la oficina de planeación económica del Ministerio de Agricultura y Minería
de Jamaica, firmada por Mrs Carol Miller. Septiembre 12 de 1996.
29
El ICR es un mecanismo creado dentro del marco de la Ley 101 de 1993, y consiste en un subsidio
directo que se da a los productores que lo soliciten mediante un crédito para inversiones tendientes a
modernizar la producción agropecuaria. El subsidio consiste en el 30% o 40% de la inversión, para
productores grandes o pequeños respectivamente, con un tope máximo de 800 Salarios Mínimos Legales
Mensuales Vigentes.
30
El Gasto Público en el Sector Rural 1990-1997. Loc. Cit. Subrayado nuestro.
14
La extensión de la cita se justifica, ya que no se tiene nada que agregar y es un
criterio que, dentro del espíritu de lo aquí expuesto, se comparte en todas y
cada una de sus apreciaciones. Ese tipo de mecanismos son los que deben
impulsarse.
15
A estos organismos se les asignaron, entre otras, funciones de ejecución de
estudios, diseño y construcción de distritos de adecuación de tierras, adelantar
actividades con las asociaciones de usuarios y determinación de la
recuperación de inversiones.
33
Se trata del Distrito del Alto Chicamocha en Boyacá y San Juan del Cesar en La Guajira, el otro es una
represa en Coyaima en el departamento del Tolima.
34
Para ilustrar este punto conviene analizar las quejas de una de las firmas concursantes para construir el
distrito San Juan del Cesar. La firma Unión Temporal IEH-Grucon - Inconal – Plastro y Lizarazo, sintió
lesionados sus intereses y denunció ante varios miembros del CONSUAT que el proceso de selección del
Ejecutor Privado por parte de la Asociación de Usuarios no fue ni transparente ni objetiva y que obedeció
a intereses preestablecidos. La firma se quejó en forma verbal y escrita sobre la supuesta manipulación de
la cual había sido objeto el concurso de méritos para la construcción de la obra. Entre las anomalías
estaba la existencia de dos actas firmadas en dos momentos diferentes: una cuando aprobaban la
ejecución de la obra y otra cuando se seleccionó al organismo ejecutor –que dicho sea de paso es el
mismo del proyecto “Alto Chicamocha”, al cual se hará alusión más adelante-. Como prueba de la
irregularidad se hicieron llegar al DNP, fotocopias de las firmas de las actas firmadas en cada una de las
asambleas de usuarios. La denuncia de la firma fue que tal asamblea no se realizó y ante las quejas
presentadas, se “post-fabricó” una de las actas. Este hecho se puso en conocimiento del CONSUAT
16
Cuando las asociaciones deciden sobre su ejecutor, el proyecto se le presenta
al CONSUAT y este aprueba que se le giren recursos del Fondo Nacional de
Adecuación de Tierras FONAT, el problema para el sector público es que no
hay una auditoría de costos, ni se dispone de los elementos técnicos de
análisis para asignar presupuesto, luego hay que creer lo que presente el
comité técnico de la asociación, y aunque las normas del derecho ordenan la
presunción de la buena fe, la asignación de dineros públicos no debe hacerse
de manera tan laxa. Una vez aprobada la ejecución del proyecto por parte del
CONSUAT, la única labor que le queda al Estado es girar oportunamente los
cheques al contratista convertido ahora en organismo ejecutor.
El FONAT podría ser un instrumento útil ya que con cargo a este fondo se
pueden girar recursos sin necesidad de que en la Ley de Presupuesto
aparezcan todos y cada uno de los proyectos de adecuación de tierras
gestionados por el INAT y que vayan a ser financiados con cargo al
Presupuesto General de la Nación.
Sin embargo, a pesar de lo útil del instrumento, cabe señalar que al cambiar de
la manera como anteriormente se asignaban los recursos, se esperaba agilidad
en la ejecución y optimización de la inversión. No ha ocurrido así. Ni los
procesos se han agilizado, y los costos se han incrementado a pesar de que
los usuarios aportan parte de la inversión requerida.
Crear un fondo al que el sector privado pudiera acceder por dineros públicos,
tenía por objeto aportar recursos que facilitaran la inversión en obras de
adecuación de tierras, pero de ninguna manera se trataba de constituir un
mecanismo de libre acceso a fondos públicos, por parte de un grupo
privilegiado como lo que terminó siendo. En la práctica, el INAT le presenta al
reunido el 25 de septiembre de 1997 cuando se presentó el proyecto en cuestión. La respuesta fue de una
simplicidad asombrosa: muchos de los usuarios no saben leer ni escribir y mandan cada vez a un hijo
diferente quien firma con el nombre y cédula del padre o de la madre pero las firmas no tienen por qué
coincidir. Aún siendo válido el argumento, lo mínimo que debió hacerse era una investigación interna,
aunque en Colombia ya se sabe en qué terminan todas las Exhaustivas investigaciones. Cuando se
hicieron allegar las pruebas a la Unidad de Desarrollo Agrario del DNP, el representante de la firma IEH-
Grucon señaló que ellos no podían entrar en mayores polémicas, porque estaban también compitiendo por
obtener la interventoría del proyecto del Alto Chicamocha y el INAT ya estaba sobre aviso de sus
denuncias y por lo tanto podrían descalificarlos. La interventoría les fue asignada. (Otras denuncias sobre
este particular, se encuentran consignadas en carta 1386-97 del 3 de septiembre de 1997 enviada por la
firma a la dirección general del INAT).
17
CONSUAT el proyecto, este lo aprueba y a partir de ese momento los trámites
restantes se limitan a gestionar los desembolsos.
7. EL CREDITO EXTERNO
En marzo de 1985 se aprobó, por parte del Banco mundial, el crédito 2667- CO
por US$ 114 millones, préstamo que se hizo efectivo en febrero de 1987 cuyos
objetivos fueron claramente definidos así: (a) incrementar la producción
agrícola en seis distritos a través de la rehabilitación y mejoramiento dirigido
hacia el uso intensivo del suelo; (b) mejorar los ingresos de 3,900 pequeños
productores mediante la implementación de pequeños distritos de riego; (c)
recuperar la agricultura en las regiones afectadas en la región de Armero, por
la erupción del Volcán del Ruiz; y (d) mejorar la sostenibilidad de la inversión
pública en riego, mediante la completa recuperación de los costos de
operación y mantenimiento de los distritos.
Lo que si es muy diciente es el informe sobre los logros de los objetivos del
proyecto. Textualmente se reconoce que “No se cumplió el programa de obras
civiles en Distritos ni de inversión previsto;... Sin embargo, hubo aspectos
como:
35
Implementation, Completion Report. Colombia Irrigation, Rehabilitation II Project. Loan 2667- CO.
May 16 1997. P. 38.
18
Dicho de otra manera no se cumplieron los objetivos, pero con recursos del
crédito pasearon los directivos intensamente. Desde luego, debe entenderse la
importancia que tiene para una entidad el conocer experiencias de otras
latitudes, pero lo que no es evidente, es que tales experiencias se hayan
reflejado en un mejoramiento de su desempeño.
8. PRESUPUESTO Y GESTIÓN
36
Véase la autorización en The World Bank Group. Message OUT34662 de junio 6 de 1996. Enviado el
10 de junio del mismo año.
19
Para analizar la ausencia de una planificación por parte de la entidad
responsable de la adecuación de tierras en el país, conviene comparar los
hechos hasta aquí descritos con las metas físicas que se propusieron para
realizar durante el período 95 - 98, pues se argumentaba que el nuevo
gobierno tendría los elementos suficientes para aplicar la nueva ley.
37
El Salto Social. Plan Nacional de Desarrollo. Ley de Inversiones 1994-1998. Departamento Nacional
de Planeación. Santafé de Bogotá. 1995. P. 204.
38
Véase nota 4.
20
quienes tienen que pagar más que los denominados pequeños no participan tal
como está sucediendo en el Alto Chicamocha.39
Los recursos del presupuesto son escasos y por eso es imperativo identificar
agentes económicos interesados en invertir en este subsector, porque hasta
ahora es probable que estemos equivocados en la identificación de las
personas que nos interesan como objetivo. Deben ser inversionistas con
mentalidad empresarial quienes coinvertirán si se les ofrece un subsidio para
adecuación de tierras del orden de tres o cuatro millones por hectárea
adecuada, pero en todo caso es urgente reducir los subsidios actuales, sobre
todo considerando la delicada situación fiscal por la que atraviesa el país.
Si los beneficiarios siguen viendo las obras como pago de favores políticos y
mientras se les cobre lo mínimo posible no habrá identidad de objetivos. Así el
mal será doble porque además de lo costoso que resulta para el Estado, no
hay razones para que el campo inicie su reconversión. Cualquier cultivo será
rentable en esas condiciones.
39
En los comités de seguimiento de los programas incluidos en el “Plan Remate” se ha mencionado como
quienes hasta marzo de 1998 se han inscrito solamente los pequeños propietarios que suman 2,000
hectáreas, mientras los medianos y grandes no lo harán debido a los costos que tendrían que pagar.
(Conviene preguntarse hasta qué punto tienen validez las actas de compromiso y todas las premisas con
las cuales se presentó el proyecto ante el CONSUAT). Además, conviene también analizar la distribución
predial ya que con toda seguridad los usuarios, repartirán ficticiamente la propiedad entre sus hijos o
familiares más cercanos con el fin de maximizar los subsidios, en una especie de testaferrato legalizado.
40
Durante el cuatrienio se han producido varios recortes al presupuesto y esto afecta la ejecución, pero
repetimos, los aportes de la comunidad hubieran sido suficientes para ejecutar el programa propuesto.
21
habla de adecuación de 200,000 hectáreas (Plan de Desarrollo El Salto Social),
de que los costos no son tan altos y que el DNP se inventa las cifras (nota 13),
que los distritos se harán por concesión (Portafolio diciembre 12 de 1997) y una
larga fila de etcéteras, luego hay un problema grande en la asignación de
recursos y en la gestión para adecuar tierras y hacer del campo colombiano un
sector competitivo.
No se insistirá sobre los aportes que los beneficiarios de los distritos deben
hacer, pero si en que la tan promocionada participación comunitaria no sólo no
ha contribuido a reducir los costos sino que se ha utilizado como un pretexto
adicional para el encarecimiento de los proyectos.42
22
y fallas administrativas en la contratación por parte del INAT, sin que las
anomalías se hayan corregido43.
23
consideradas de uso público 70% de las secundarias y 30% sobre las
prediales, se establece el porcentaje de recuperación y con base en éste, se
aplica el siguiente criterio para limitar el subsidio: El menor valor entre el costo
de adecuar tres Unidades Agrícolas Familiares - UAF, y ochocientos salarios
mínimos mensuales.
24
presupuesto público, mientras esto lo interpreta el Instituto como una
intromisión que obstaculiza la ejecución.48
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Hasta ahora el CONSUAT ha sido un ente pasivo que actúa sobre la muy
limitada demanda de los proyectos que el INAT le presente. Por lo tanto se
propone convertirlo en un organismo deliberante que actúe sobre una demanda
de proyectos presentados por comunidades, entes territoriales, particulares,
asociaciones etc. Debe reunirse una o máximo dos veces en el año para
escuchar las propuestas de libre concurrencia.
Aquí no hay lugar a soluciones blandas, el INAT debe liquidarse como entidad
encargada de la adecuación de tierras en Colombia. El HIMAT nació, creció, se
48
Como se mencionó en la nota 14, mediante carta UDA-DPDT del 11 de diciembre de 1997, se le
recordaba al INAT la necesidad de que los usuarios aportaran desde el comienzo de las obras, esto motivó
a que el INAT, mediante carta GEST-710-00893 de febrero 28 de 1998, insistiera en que el Gobierno
hiciera la totalidad de las inversiones y una vez construídas las obras se procediera a la susodicha
recuperación. Este esquema en la práctica no ha funcionado, y justamente fue su poca funcionalidad lo
que motivó la nueva política. El DNP le planteó a la Gobernación del Atlántico sus argumentos y
defendiendo en la práctica el presupuesto del INAT se logró un acuerdo suscrito mediante acta el 11 de
marzo de 1998. El mismo caso sobre lo aprobado en CONSUAT y lo solicitado de recursos se presenta en
el proyecto San Juan del Cesar.
25
reprodujo y murió sin que hubiera adelantado un proyecto que sirva como
ejemplo para mostrar desde el punto de vista técnico. El INAT correría la
misma suerte y por ahora se ha convertido en una entidad sin funciones, ya
que las responsabilidades y los recursos se le están trasladando a las
asociaciones de usuarios.
Para asegurar el éxito del programa se le tienen que asignar recursos dentro
del Plan Anual de Caja PAC, y destinar un porcentaje para grandes proyectos,
otro para medianos y otro para pequeños según demanda. Dichos montos, así
como los proyectos viables serían los que el CONSUAT aprobaría.
26
transparentes. Se nos puede criticar por neoliberales y de estar proponiendo
subsidio para los terratenientes y los grupos económicamente poderosos. De
hecho lo que se está proponiendo es reducirlos de los actuales niveles, ya que
de todas formas, tales grupos se los están llevando amparados en la
legislación existente y con el patrocinio del INAT.
La Ley 41 debe ser reformada para lograr estos propósitos. Los recursos
públicos deben invertirse racionalmente si se quiere lograr el desarrollo del
país. No hay alternativa.
27
Cuadro No. 1
INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACION DE TIERRAS - INAT
RESUMEN DE COSTOS DE ADECUACION EN PEQUEÑA, MEDIANA Y GRAN ESCALA
Total Unitario
US $ Millones US $/ha Col $/ha
INVERSION EN MEDIANA Y GRAN ESCALA
Costo Obras 570,3 5.297,0 5.667.933,0
Costo de Preinversión 85,5 795,0 850.190,0
Costo de Funcionamiento 32,9 306,0 327.414,0
Costo Servicios Complem. 17,1 159,0 170.038,0
Costo de Admon Regional 9,3 87,0 92.883,0
Costo Agregado 715,2 6.643,0 7.108.458,0
INVERSION EN PEQUEÑA ESCALA
Costo Obras 21,8 2.837,0 3.036.011,0
Costo de Preinversión 6,2 804,0 860.374,0
Costo de Funcionamiento 4,1 539,0 576.963,0
Costo Servicios Complem. 1,4 187,0 200.078,0
Costo de Admon Regional 0,9 122,0 130.005,0
Costo Agregado 34,5 4.489,0 4.803.432,0
INVERSION TOTAL Y PROMEDIOS
Costo Obras 592,1 5.133,0 5.492.432,0
Costo de Preinversión 91,7 795,0 850.869,0
Costo de Funcionamiento 37,1 322,0 344.054,0
Costo Servicios Complem. 18,5 161,0 172.041,0
Costo de Admon Regional 10,3 89,0 95.359,0
Costo Agregado 749,8 6.500,0 6.954.755,0
SUPUESTOS UTILIZADOS
Superficie a adecuar en Mediana y Gran Escala 107.662
Superficie a adecuar en Pequeña Escala 7.692
Superficie total a adecuar 115.354
Tasa de Cambio a Febrero de 1997 1.070
Santafé de Bogotá, febrero 24 de 1997
Fuente: INAT, Subdirección de Planeación
Cuadro No. 2
INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACION DE TIERRAS -INAT
INVERSIONES Y COSTOS PREVISTOS EN LOS PROYECTOS PRIORITARIOS DE MEDIANA Y GRAN ESCALA
CONSTRUCCION
1. Alto Chicamocha Boyacá 6.022,0 42,0 6.974,0 7.462.637,0
2. Cabrera Tres Pasos Huila 5.570,0 30,0 5.386,0 5.763.016,0
3. Guamo Tolima 5.210,0 20,0 3.839,0 4.107.486,0
4. Magará Santander 10.000,0 9,3 930,0 995.100,0
5. Triángulo - Tolima 1/ Tolima 24.700,0 170,0 6.883,0 7.364.372,0
DISEÑO Y CONSTRUCCION
6. San Juan del Cesar Guajira 3.000,0 15,0 5.000,0 5.350.000,0
DISEÑO
7. Ariari Meta 23.800,0 90,0 3.782,0 4.046.218,0
8. Hatico - Tamarindo Huila 2.400,0 10,0 4.167,0 4.458.333,0
9. Patía Cauca 6.540,0 42,0 6.422,0 6.871.560,0
10. Ranchería Guajira 15.820,0 120,0 7.585,0 8.116.308,0
11. Sto Tomás -El Uvito Atlántico 4.600,0 22,0 4.783,0 5.117.391,0
FACTIBILIDAD
12. Aguas Blancas Cesar 6.000,0
13. Catatumbo Norte Santander 12.000,0
14. La Gloria Sucre 7.500,0
15. Montería - Lorica Córdoba 18.100,0
16. Toronto - La Patria Córdoba 12.000,0
Total Unitario
US $ Millones US $/ha Col $/ha
1/ Se estima anualmente una cifra equivalente al 30% del presupuesto de funcionamiento de 1997
2/ Se estima que corresponde al 6.6% del costo de las obras
3/ Se estima que corresponde anualmente a una suma que equivale a Col $ 1000 mil millones
Hectáreas Adercuadas: 7.692,00
Tasa de Cambio: C$ 1,070
Santafé de Bogotá febrero 24 de 1997
Fuente: INAT, Subdirección de Planeación
Cuadro No. 4
COSTOS UNITARIOS PROMEDIOS \a
Costo unitario
Costo unitario Ajustado
($/ha) (N) ($/ha)
AREAS SELECCIONADAS:
\a Dos medidas de costo unitario son usadas. "Costo Unitario" es definido como la medida del costo actual del proyecto ($US) sometido a evaluación dividido
por el área (hectáreas) total evaluada (medida). "Costo Unitario Ajustado" Es el Costo Unitario con el denominador ajustado por la ejecucion completa
de la construccion obetivo (%) medida en la evaluacion o sujeto de evaluacion.
Dos proyectos Lake Chad Polders (Chad) y Black Buch Irrigation (Guyana) tienen medida de evaluacion del area completa igual a cero. Esto resulta en
infinitas medidas de costo unitario, y de esta manera ellas no (llevaría) estarian incluidas en el cálculo del promedio
Fuente: World Bank
CUADRO No. 5
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
INAT
PROGRAMACION DE RECURSOS PARA PREINVERSION Y CONSTRUCCION
PROYECTOS DE MEDIANA Y GRAN ESCALA 1995 - 1998
(Millones de pesos)
I. IDENTIFICACION Y PREFACTIBILIDAD
La Mojana 200,0 200,0 0,0 0,0
Proyectos Nuevos 0,0 0,0 1.500,0 1.500,0
Subtotal Identificacion 200,0 200,0 1.500,0 1.500,0
II. FACTIBILID
Costa y Llanos
Atlántico Sur (Atlántico) 25.000 300,0
La Niata ( Casanare) 5.500 200,0
Magangué (Bolívar) 20.000 1,0 560,0 240,0
Monpós (Bolívar) 20.100 1,0 1.100,0 300,0
Montería - Cereté (Córdoba) 50.000 100,0
Pachaquiaro (Meta) 38.800 50,0 970,0 970,0
San Joaquín (Atlántico) 1.500 1,0 200,0
Terra Alta (Córdoba) 41.050 1,0 700,0 500,0
Todos los Santos (Arauca) 20.000 800,0
Valencia (Córdoba) 40.000
Otros 1.925,2
Otros Departamentos
Estudios Complementarios 391,0 700,0 1.800,0
Estudios de proyectos Nuevos 2.366,0 3.000,0 3.000,0
Tesalia Paicol (Huila) 2.050 100,0
Subtotal Factibilidad 264.000 2.679,2 5.317,0 6.510,0 5.770,0
III. DISEÑOS
Costa Y Lllanos
Ariari (Meta) 23.815 769,0 1.856,0 569,0
Atlántico Sur (Atlántico) 25.000 1.140,0 2.660,0
Fundacion - Ariguaní (Cesar) 20.077 1,0 2.000,0 2.007,0
La Niata (Casanare) 5.500 210,0 455,0 35,0
Magangué (Bolívar) 20.000 1.200,0 2.000,0
Monpós (Bolívar) 20.100 2.250,0
Montería - Cereté (Córdoba) 50.000 1.950,0 1.050,0
Montería Lorica (Córdoba) 18.100 500,0 2.000,0 650,0
Panedera - Candelaria (Atlántica) 6.000 1,0 840,0 360,0
Ranchería (Guajira) 15.820 500,0 1.800,0 200,0
San Estanislao (Bolívar) 4.320 236,0 552,0
San Joaquín (Atlántico) 1.500 170,0 92,0
San Juan del Cesar (Guajira) 3.000 225,0 525,0
Sto Tomás -El Uvito (Atlántico) 4.000 240,0 560,0
Tierra Alta (Córdoba) 41.050 3.300,0
Todos los Santos (Arauca) 20.000 1.867,0
Valencia (Córdoba) 40.000 1.260,0 2.940,0
Valledupar (Cesar) 10.800 500,0 1.500,0 500,0
Otros Departamentos
Alto Chicamocha (Boyacá) 6.798
B/quillita -Bajira (Antioquia) 20.805 1.941,0 1.700,0
Cabrera Tres Pasos (Huila) 5.570
Firavitoba (Boyacá) 4.200 1,0 750,0 500,0
Guacomoa (Caldas) 6.080 816,0 248,0
Hobo Campoalegre (Huila) 22.500 2.100,0 1.838,0
Magará (Santander) 10.000
Pamplonita (N de Santander) 4.858 290,0
Patía (Cauca) 6.543 200,0 1.145,0
Samacá (Boyacá) 3.500
Tesalia- Paicol (Huila) 2.050 700,0
Tocaima - Giradot ( Cundinamarca) 2.000
Triángulo del Tolima (Tolima) 24.700 300,0 1.000,0 1.700,0
Valle de Loboyos (Huila) 2.400
Valle de Leyva (Boyacá) 2.883 649,0
Subtotal Diseños 453.969 3.473,0 15.028,0 18.867,0 19.980,0
19.979,0
IV. CONSTRUCCION PROYECTOS
Costa Y Lllanos
Ariari (Meta) 23.815 9.050,0 20.363,0
Fundacion - Ariguaní (Cesar) 20.077 14.054,0 14.054,0
Montería Lorica (Córdoba) 18.100 13.388,0 14.175,0
Panedera - Candelaria (Atlántica) 6.000 12.800,0 11.200,0
Ranchería (Guajira) 15.820 5.000,0 11.250,0
San Estanislao (Bolívar) 4.320 8.405,0 7.355,0
San Juan del Cesar (Guajira) 3.000 6.637,0 5.807,0
Sto Tomás -El Uvito (Atlántico) 4.000 10.400,0 5.600,0
Valledupar (Cesar) 10.800 12.500,0 15.000,0
Otros Departamentos
Alto Chicamocha (Boyacá) 6.798 500,0 22.500,0 2.000,0
Cabrera Tres Pasos (Huila) 5.570 12.716,0 8.092,0 8.092,0
Guamo P1 y P2 (Tolima) 5.210 200,0 5.620,0 6.652,0
Magará (Santander) 10.000 3.741,0 2.800,0 1.193,0
Patía (Cauca) 6.543 10.878,0 8.015,0
Tocaima - Giradot ( Cundinamarca) 2.000 2.250,0 3.700,0 1.550,0
Triángulo del Tolima (Tolima) 24.700 0,0 16.231,0
Unidad Tibasosa (Boyacá) 536 483,0
Valle de Loboyos (Huila) 2.400 1.700,0 1.515,0
Otros 2.660,0
Subtotal Construcción 169.689 3.843,0 48.527,0 127.871,0 139.885,0
TOTAL 10.195,2 69.072,0 154.748,0 167.135,0
(Millones de pesos)
USOS DE RECURSOS HAS A BENEFICIAR 1995 1996 1997 1998 TOTALES %
1_/ En el cuatrenio se contratan las obras de169689 Has., pero solamente 39800 Has quedarían con obras completamente terminadas.
2_/ Incluye las obras de 6990 Has., que se construyen en 1995 con reservas de 1994.
Santafé de Bogotá, Mayo 18 de 1995
Fuente: INAT, Subdirección de Planeación