Colombial Industrial Structure

De la sustitución de importaciones a la apertura 1
COLOMBIA:
ESTRUCTURA INDUSTRIAL e INTERNACIONALIZACIÓN
1967-1996
2 Colombia / Macroeconomía
Programa de estudio
LA INDUSTRIA DE AMÉRICA LATINA ANTE LA GLOBALIZACIÓN ECONÓMICA
COLOMBIA:
1967-1996
LUIS JORGE GARAY S

DIRECTOR
LUIS FELIPE QUINTERO

JESÚS ALBERO VILLAMIL
JORGE TOVAR
ABDUL FATAT
SANDRA GÓMEZ
ELIANA RESTREPO
BEATRIZ YEMAIL
© Departamento Nacional de Planeación

Colciencias
Consejería Económica y de Competitividad
Ministerio de Comercio Exterior
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Proexport
La industria de América Latina ante la globalización económica

Obra completa ISBN: 958-8025-14-1
Colombia: estructura industrial e internacionalización.1967-1996

(Tomo 1)
ISBN: 958-8025-15-X
DISEÑO Y PREPARACIÓN EDITORIAL : Ricardo Alonso

CONCEPTO DE PORTADA: Tinte.
IDEA ORIGINAL: A NDRÉ JACQUEMAIN.
NANCY , ED . SERPENOISE Y PRESSES
UNIVERSITAIRES DE NANCY ,1986
IMPRESIÓN : Cargraphics S.A.
Santafé de Bogotá, Colombia, Julio de1998
Programa de estudio La industria de América Latina ante la globalización económica.

http://www.dnp.gov.co/induslat.
http://www.colciencias.gov.co/induslat.
induslat@dnp.gov.co
induslat@colciencias.gov.co
Contenido
9 Presentación
15 Parte I. MACROECONOMÍA
19 Capítulo 1 De la sustitución de importaciones a la
apertura, 1967-1996
65 Parte II. MESOECONOMÍA
71 Capítulo 2 Institucionalidad y política industrial
109 Capítulo 3 Financiamiento de la industria
155 Capítulo 4 Inversión extranjera
197 Capítulo 5 Ciencia y tecnología
225 Capítulo 6 Organización laboral y recursos humanos
255 Capítulo 7 Infraestructura física
287 Capítulo 8 Tributación
309 Parte III. POLÍTICAS COMERCIALES E INTEGRACIÓN

317 Capítulo 9 Treinta años de protección
357 Capítulo 10 La promoción a las exportaciones en
perspectiva
415 Capítulo 11 Integración regional y cooperación
447 Parte IV. ESTRUCTURA Y DINÁMICA INDUSTRIAL

453 Capítulo 12 La industria manufacturera 1967-1996
531 Capítulo 13 Determinantes del crecimiento industrial
y del desempeño tecnológico
557 Parte V. COMPETITIVIDAD

563 Capítulo 14 Competitividad comercial 1980-1996
621 Capítulo 15 Factores de competitividad comercial
635 Índices
LUIS JORGE GARAY S.
Luis Jorge Garay realizó estudios de ingeniería en la Uni-

versidad de los Andes de Bogotá y de doctorado en economía
en el Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT). Ha sido
asesor y consultor de diversas entidades en su país (Departa-
mento Nacional de Planeación, Ministerio de Hacienda, Mi-
nisterio de Comercio Exterior, entre otras). En su trayectoria
como investigador y académico, ha publicado varios libros y
artículos sobre temas como la deuda externa, la integración y
la globalización. Actualmente es consultor de la División de
Integración y Asuntos Hemisféricos del Banco Interamerica-
no de Desarrollo –BID–. Entre sus publicaciones se destacan:
Colombia y la crisis de la deuda, Cinep-Universidad Nacional,
Bogotá, 1991; Apertura y protección. Una evaluación de la política JESÚS ALBERTO VILLAMIL M.
de importaciones, Editorial Tercer Mundo, Bogotá, 1991. Amé-
rica Latina ante el reordenamiento económico internacional, Univer- Economista de la Universidad Nacional de Colombia
sidad Nacional, Bogotá,1994. Estrategia industrial e inserción (1993) en donde cursó estudios de maestría en ciencias econó-
internacional (Ed.), Fescol, Bogotá, 1992. micas. Actualmente es asesor de la División de Estudios Secto-
riales del DNP y catedrático de la Pontificia Universidad
Javeriana. Participó en el Estudio Nacional sobre Determinan-
LUIS FELIPE QUINTERO S. tes del Crecimiento de la Productividad en Colombia y es au-
tor de varios estudios sectoriales sobre la industria manufactu-
Economista y magister en economía de la Universidad rera en Colombia.
Nacional de Colombia y especialista en evaluación social de
proyectos de la Universidad de los Andes (1993). Estuvo JORGE TOVAR M.
vinculado al Centro de Investigaciones para el Desarrollo –
CID– de la Universidad Nacional. Ganador del Premio Economista y magister en economía de la Universidad
Nacional Analdex-Proexport (1996). Actualmente es Jefe de de los Andes. Ha sido docente de varias universidades de Bo-
la División de Estudios Sectoriales de la Unidad de Desarrollo gotá. Actualmente se desempeña como asesor de la División de
Empresarial del DNP Estudios Sectoriales del DNP y catedrático de la Universidad
del Rosario.
ABDUL FATAT R.
ELIANA RESTREPO I.
Economista de la Universidad Externado de Colom-
bia (1996). Actualmente esta adelantando estudios de maes- Economista y magister en economía de la Universidad
tría en ciencias económicas en la Universidad Nacional de de los Andes. Estuvo vinculada al CEDE en el proyecto de
Colombia. Además se desempeña como profesional especia- investigación sobre los Determinantes de la Productividad Total
lizado de la División de Comercio Exterior del DNP. de los Factores en Colombia. Miembro del programa "Jóvenes
Investigadores" Colciencias-DNP.
SANDRA GÓMEZ P.
Economista de la Universidad Nacional de Colom- BEATRIZ YEMAIL S.

bia, en donde culmina sus estudios de maestría en ciencias
económicas. Ha estado vinculada al Centro de Investigaciones Realizó estudios de economía en la Pontificia Universi-
para el Desarrollo –CID– de la Universidad Nacional de dad Javeriana, en donde actualmente cursa el programa de
Colombia. Miembro del programa "Jóvenes Investigadores" magister. Miembro del programa "Jóvenes Investigadores"
Colciencias-DNP. Colciencias-DNP.
Presentación
Los procesos de reforma y apertura económica de los países están ocurriendo en

un ambiente generalizado de incertidumbre, una de cuyas principales causas se
puede encontrar en el incesante reordenamiento del espacio económico mundial.
El derrumbe del bloque soviético, al permitir el fin de la polarización entre
sistemas político económicos que se expresó en la Guerra Fría, eliminó las últimas
barreras para la reconfiguración de bloques económicos de países capitalistas a esca-
la verdaderamente mundial. Se aceleró así el avance en la internacionalización de
los procesos de producción y de reproducción del capital, y en la renovación del
patrón internacional de especialización.
La revolución en la informática y las comunicaciones está impulsando nuevas
tecnologías que propician no sólo la automatización flexible, sino además, con la
instauración del posfordismo, la descentralización espacial de los procesos produc-
tivos y el cambio en la organización de la producción y del capital.
En esta situación, el progreso tecnológico –principalmente de índole
informático– exige nuevas formas de calificación del recurso humano y
replanteamientos en la organización social del trabajo, que preludian una nueva
división internacional del trabajo y se constituyen además en fuente adicional de
presión sobre los procesos de reformas en los países en desarrollo. Se produce así un
reacomodamiento en las más diversas instancias de las sociedades nacionales, carac-
terizado por una profunda diferenciación entre países y grupos de países, por la
agudización de divergencias entre estratos sociales en el interior de los Estados na-
cionales y por una tendencia a la multipolaridad en el seno de los bloques o áreas
regionales.
En el hemisferio americano la recomposición del mercado regional se está dando
bajo lineamientos como los enunciados por la Cumbre de las Américas y se está
implantando en medio de la redefinición de los mercados subregionales: Nafta,
Comunidad Andina, Mercosur, Grupo de los Tres, etcétera, escenarios éstos en los
que se está manifestando la globalización en la esfera económica.
La globalización ha sido definida como “un proceso social en el que las restric-
ciones de la geografía en los arreglos social y cultural se desvanecen, y mediante el
cual la gente va concientizándose de tal desvanecimiento” (Waters, 1996). Así, la
globalización se reproduce en tres esferas determinantes de la dinámica social: la
económica –los intercambios materiales localizan–, la política –los intercambios
políticos internacionalizan– y la cultural –los intercambios simbólicos globalizan–.
El modelo preponderante en la etapa actual del proceso de globalización en la

esfera económica es de corte neoliberal, basado en un mercado en competencia abierta
mediante la liberación de la movilidad de bienes, capitales y servicios –pero no del

mercado de trabajo–, en la privatización de amplios espectros de la actividad eco-
nómica, y en la reforma estructural de las economías de las naciones del Tercer
Mundo y de las antiguas economías socialistas en proceso de transformación a una
economía de mercado.
La globalización es un proceso que integra a las diversas sociedades, pero a la
vez modifica las pautas de comportamiento prevalecientes; tiene una aspiración de
mayor inclusión territorial, aunque desata simultáneamente la exclusión de secto-
res ciudadanos; pretende una homogeneidad en los principios económicos y jurídi-
cos básicos, y al mismo tiempo puede producir graves desequilibrios regionales y
sociales1.
La esfera económica del proceso de globalización anuncia, para esta época, el
surgimiento de una economía cultural con la expansión simbolizada de los mercados
por encima de la capacidad de control de los Estados individuales. En este aspecto,
el papel del Estado consiste no sólo en la interiorización, sino además en la
intermediación de la lógica de la competencia capitalista internacional para asegu-
rar en el terreno local el cumplimiento de los arreglos institucionales preponderan-
tes y de los compromisos con el nuevo orden mundial.
Así, en la fase actual del desarrollo capitalista, se hace ineludible la presencia
de algún tipo de Estado nacional socialmente necesario, como institución social marco
del mismo régimen de mercado y por su carácter de ente social racionalizador del
interés colectivo2. Puesto que el mercado es una institución que la sociedad crea y
renueva permanentemente, el Estado es por excelencia la institución de instituciones.
Como ha dicho Dugger (1993), “los mercados no pueden existir sin los derechos de
propiedad que son a su vez definidos y protegidos por el Estado (en ejercicio de su
soberanía)”.
El proceso de globalización materializa nuevos retos, exige nuevas formas de
cooperación: el Estado se halla en condiciones cada vez más precarias para garanti-
zar mercados protegidos a los productores bajo su jurisdicción, y éstos a su vez, en
la medida en que deban consolidarse en mercados ampliados, tendrán que funda-
mentar sus estrategias en la competencia antes que en el mantenimiento de nichos
protegidos en el mercado doméstico.
Estos retos deben ser afrontados conjuntamente por los Estados y por todos
sus asociados, mediante una relación institucional que se debe configurar con ur-
gencia. Cabe recordar que las instituciones son las reglas de juego en una sociedad o
más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la
interacción humana (North, 1990): normas, procedimientos, derechos, responsabi-
lidades, organizaciones y su legitimación. La superación de los retos pasa por la
adopción de consensos y la activa coordinación entre agentes públicos y privados,
dentro de una nueva institucionalidad que resulta prioritario definir, en la búsqueda
de nuevas formas de cooperación para la competencia en un ambiente globalizado.
1 Comisión de Análisis y Recomendaciones sobre las Relaciones entre Colombia y Estados Uni-
dos, “Colombia: una nueva sociedad en un mundo nuevo”, en Análisis Político, edición especial,
Universidad Nacional de Colombia, julio, 1997.
2 Garay, Luis Jorge, “En torno a las relaciones internacionales y la globalización”, en Análisis
Político, Universidad Nacional de Colombia, mayo, 1997.
En la esfera económica, esta nueva institucionalidad es necesaria para al menos

gestionar una inserción creativa que responda permanentemente a los cambios que
se producen en el mundo, y para romover las condiciones que se requieren para el
desarrollo de ventajas competitivas que garanticen la integración de las economías
nacionales en ese mercado mundial en plena reconfiguración. Este Programa de
Estudio se enmarca en tales propósitos.
El Programa de Estudio de la Industria de América Latina ante la Globalización Econó-

mica tuvo su génesis en un proyecto de análisis de la competitividad del sector indus-
trial en los países de la Comunidad Andina. El Departamento Nacional de Planeación
de Colombia –DNP– presentó, a finales de 1995, al Departamento de Integración y
Programas Regionales del Banco Interamericano de Desarrollo –BID– una propuesta de
financiamiento para este estudio en el marco de los programas de cooperación técnica
regional. En un principio la iniciativa tuvo favorable receptividad por parte del Banco.
Sin embargo, a comienzos de 1996 se produjeron dificultades políticas para el acceso de
Colombia a la cooperación técnica regional no reembolsable de esa entidad.
A pesar de este revés el DNP decidió continuar con el Programa, llevando a
cabo lo que se considera su primera fase, dedicada a la definición, inventario, clasifi-
cación y recolección de la información básica disponible para el desarrollo de lo que
constituiría la segunda fase del Programa, y a la identificación y selección de investi-
gadores e instituciones idóneos para la realización de los estudios en sus respectivos
países. En ese momento los preparativos de las negociaciones de la Comunidad
Andina con el Mercosur justificaban la inclusión de al menos los principales países
de ambos grupos regionales –Argentina, Brasil y Venezuela– en el programa de
estudio. También se adoptó la decisión de incluir a México, dada su importancia en
el hemisferio y su carácter de socio comercial de Colombia y Venezuela en el Grupo
de los Tres. La selección de estos países buscaba alcanzar una mejor perspectiva de la
industria latinoamericana ante los procesos de apertura, internacionalización e in-
tegración hemisférica.
Era claro que para entender la competitividad industrial de economías como
las latinoamericanas se debía empezar por analizar instancias determinantes de la
evolución y estructura industrial como son la macro y la mesoeconomía –contem-
plando en esta última factores como el ordenamiento institucional, el financiamiento,
la inversión extranjera, las políticas de ciencia y tecnología, la situación de la orga-
nización laboral y la capacitación del recurso humano, la infraestructura física y la
tributación–, lo macro sectorial y subsectorial –políticas comerciales y de integra-
ción regional–, y el comportamiento del comercio exterior de los países objeto de
estudio. En ello consiste precisamente la segunda fase del Programa. Sus resultados
se publican en estos dos primeros volúmenes.
En el transcurso de la elaboración de la segunda fase se fue precisando el conte-
nido y el alcance de la tercera fase, que se especificó en un taller de trabajo realizado
en Santa Fe de Bogotá en abril de 1997, con la participación de los investigadores
de los cinco países que conforman el Programa.
El objetivo principal de la tercera fase consiste en el análisis y evaluación de los

patrones de especialización, del comportamiento de los agentes productivos, y del
desarrollo de capacidades tecnológicas y productivas desde una perspectiva evoluti-
va para los períodos pre y posapertura3. Esta fase se encuentra en curso y debe ter-
minarse en julio del presente año.
Para el caso colombiano la tercera fase también incluye una caracterización tec-
nológica de las principales cadenas productivas y de los factores determinantes del
desempeño en las diferentes etapas de la producción, comercialización y distribu-
ción. Se debe destacar que los principales gremios industriales del país decidieron
incorporarse a la realización de esta fase del Programa.
La ejecución del Programa se ha guiado por los siguientes criterios básicos:
• Su concepción se enmarca dentro de un espíritu de estudio e investigación que
fortalezca las capacidades de análisis y formulación de acciones públicas y pri-
vadas, antes que el de la mera consultoría externa. En este sentido se busca, en
cada país, la vinculación de expertos especialistas de reconocida trayectoria en
el estudio del tema industrial y preferentemente con vínculos en universida-
des y centros de investigación.
Como se ha comprobado en la segunda y tercera fase, ese perfil de los investi-
gadores permite una mayor efectividad, profundidad y oportunidad en la rea-
lización de los estudios.
• Colombia no cuenta con una tradición académica en el campo de la economía
industrial como sucede con otros países del grupo seleccionado, lo que en par-
te podría haber influido para que no se haya logrado consolidar una
institucionalidad funcional de la gestión pública en este campo.
La ausencia de una verdadera memoria institucional es un problema del que
adolece la administración pública. En el campo de las políticas relacionadas
con el sector industrial, adicionalmente se requiere conformar equipos espe-
cializados en varias entidades, profundizar en el conocimiento actualizado de
las experiencias de otros países y en la construcción de bases de información
periódicamente actualizables.
Por lo anterior, se decidió centralizar la realización del Programa en la Unidad
de Desarrollo Empresarial del DNP, con la participación directa de tres de sus
funcionarios técnicos, y con la incorporación de profesionales recién egresados
en el marco del programa Jóvenes Investigadores desarrollado por Colciencias.
• La falta de verdaderos estudios comparativos de países, que utilicen las mismas
metodología, unidades de análisis, clasificaciones y niveles de agregación, pe-
ríodos de estudio y estimaciones homogéneas, en especial en el período
posapertura, ameritaba la realización de estudios como los que se están adelan-
tando a través de este Programa.
• Entidades públicas colombianas son las financiadoras de las tres primeras fases
del Programa4, por lo cual su ejecución debió acomodarse a restricciones de
índole presupuestal. Esta condición hizo más estricto el criterio de minimización
3 "Términos de referencia de la tercera fase del programa de estudio de la industria latinoamerica-

na en el contexto de la globalización", Santa Fe de Bogotá, abril 13 de 1997.
4 Excepto en el caso de Venezuela, cuya tercera fase ha sido financiada por el Conicit de dicho
país.
del costo de los estudios. A pesar de su alcance, se debe destacar que el costo
total de la primera y segunda fases para todos los países, incluida su divulga-
ción mediante la publicación de los dos primeros volúmenes, tanto en texto
impreso como en cd rom y en una página Web en Internet, no superó la suma
de trescientos millones de pesos.
• Para la elaboración y edición del libro sobre el caso colombiano se buscó que
cada capítulo fuera autocontenido en la perspectiva de la temática tratada y
abarcara los principales hechos ocurridos desde 1967, con énfasis en los perío-
dos pre y posapertura.
En cada capítulo se pretende esbozar tanto el estado del desarrollo de las pers-
pectivas teóricas predominantes, con especial énfasis en aquellas relevantes
para una situación como la colombiana, así como estudiar la situación institu-
cional, normativa y el tipo de políticas aplicadas en el país, así como algunos
de sus impactos, con referencia especial a la estructura productiva.
Para el efecto cada capítulo contiene, a manera de presentación, una
contextualización teórica, un desarrollo temático para el caso colombiano, al-
gunas conclusiones generales y una bibliografía de referencia.
Los capítulos están agrupados en partes correspondientes a las instancias
macroeconómica, mesoeconómica, macrosectorial y sectorial, y a las dinámicas
tanto de la estructura como de la competitividad comercial de la industria
colombiana.
El grupo técnico que participó en la elaboración del estudio sobre Colombia fue el
siguiente:
• Funcionarios del DNP: Jesús Alberto Villamil en los Capítulos 2, 3, 4, 55, 12 y
13 y apoyo en la coordinación técnica; Luis Felipe Quintero en los Capítulos 9
y 15 y apoyo en la coordinación administrativa y gestión del Programa; Jorge
Andrés Tovar en los Capítulos 1,12 y 13; y Fanny Giraldo en el soporte en
labores de sistemas. Se contó así mismo con el apoyo de Luis Carlos Corral y
demás funcionarios de la Unidad de Desarrollo Empresarial.
• Programa Jóvenes investigadores DNP-Colciencias: Eliana Restrepo en los Capítu-
los 1, 4, 6, 10, 12 y 13; Abdul Fatat en los Capítulos 11 y 14 ; Sandra Gómez
en los Capítulos 2, 4 y 10; Beatriz Yemail en los Capítulos 3, 7 y 8; y Rafael
López y John Rodríguez.
A todos y cada uno de ellos mis agradecimientos, con toda sinceridad y aprecio, por
su entrega, dedicación, estímulo y emulación. Sin su contribución, apoyo y esfuer-
zo no hubiera sido posible la realización de este trabajo.
Los investigadores que realizaron los estudios de los otros países fueron: Ber-
nardo Kosacoff, Gabriel Yoguel y Carlos Bonvecchi (Argentina); Pedro da Motta
Veiga y Regis Bonelli (Brasil); Enrique Hernández Laos y Adrian Ten Kate (Méxi-
co) y Horacio Viana Di Prisco (Venezuela). A ellos, y a Joao Carlos Ferraz, David
Kupfer y Lia Haguenauer de Brasil y a Mario Capdevielle de México, les expreso mi
5 Con la participación de Gloria Cañas, exfuncionaria DNP.

reconocimiento especial por la confianza depositada y la entusiasta participación en las

segunda y tercera fases del Programa.
Es una obligación agradecer a Arturo García quien fuera uno de los impulsores ini-
ciales del Programa, primero desde su posición como jefe de la Unidad de Desarrollo
Empresarial del DNP y actualmente como Subdirector del DNP; a Cecilia López, directora
del DNP, por su apoyo incondicional; a Fernando Chaparro y Hernán Jaramillo, Director y
Subdirector de Colciencias, por haber auspiciado este Programa a todo lo largo de su desa-
rrollo; a Carlos Ronderos, Ministro de Comercio Exterior y a Amanda Granados,
exfuncionaria de este Ministerio; a Eduardo Fernández, Viceministro de Hacienda y Cré-
dito Público; a Gabriel Misas, Consejero Económico de la Presidencia de la República y
Agustín Vélez de la Consejería Económica y de Competitividad de la Presidencia de la
República; y a Lázaro Mejía, director de Proexport.
De igual manera, reconocer a Nohra Rey de Marulanda y Robert Devlin del departa-
mento de Integración y Programas Regionales del BID por su participación en la etapa de
presentación del proyecto inicial ante dicha institución, por su convicción en la convenien-
cia de apoyar la realización de estudios sobre el tema, y por su interés en la posibilidad de
considerar el proyecto una vez que las condiciones lo permitan. Debo manifestar, en mi
condición de consultor de la División de Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricos
del BID, que las opiniones expresadas no representan la posición oficial del Banco.
Quiero expresar mis agradecimientos a Alfredo Angulo por la revisión y comentarios
a las primeras versiones del estudio de Colombia y por su aporte al desarrollo general del
Programa.
Por último, debo mencionar que el Programa ha contado con entera independencia y
confianza por parte de las entidades financiadoras. El contenido, errores y omisiones de los
estudios no comprometen de manera alguna a estas entidades.
LUIS JORGE GARAY SALAMANCA

Santafé de Bogotá, mayo de 1998
COLOMBIA:
1967-1996
Parte I
MACROECONOMÍA
Con el progreso del capitalismo la competitividad productiva ya no se alcan-

za espontáneamente con la mera estabilización del entorno macroeconómico ni
solamente con el esfuerzo aislado de empresarios individuales, todo es el resultado
de una interrelación dinámica entre agentes, gobiernos, organizaciones privadas
y públicas y el conjunto de normas, reglas y procedimientos que regulan acciones
y comportamientos, legitiman derechos y estipulan obligaciones y
responsabilidades en la sociedad.
La competitividad depende cada vez más de la creación de ventajas compe-
titivas dinámicas sustentadas en el conocimiento, el capital humano y la tecno-
logía, la innovación, la diferenciación y el desarrollo de procesos y productos, y
no solamente de la preservación de las ventajas comparativas estáticas basadas
en la disponibilidad de recursos naturales y mano de obra no calificada. Así,
entonces, los factores determinantes de la competitividad dejan de ser exclusi-
vamente los relacionados directamente con el costo de producción y el precio de
los bienes como son la tasa de cambio, las tasas reales de interés doméstico y los
salarios reales, entre otros, para ir abarcando nuevos elementos con importancia
progresiva en instancias diferentes a la pura macroeconomía y más directamen-
te relacionadas con las condiciones objetivas de los procesos de producción,
distribución y comercialización.
En este sentido, la estabilidad macro se constituye ineludiblemente en una
condición necesaria pero no suficiente –y cada vez más insuficiente– para avanzar
en la creación y recreación de la competitividad dinámica de la sociedad como
un todo. Resulta decisiva la condición situacional en las otras instancias deter-
minantes: la meta y mesoeconomía, la macrosectorial y subsectorial y la propia-
mente microeconómica. Por esta razón la competitividad en el capitalismo actual
se ha denominado como competitividad estructural y sistémica.
Ahora bien, en la medida en que avanza el proceso de globalización con la
liberalización y deregulación de los mercados internacionales de bienes, capita-
les y servicios –aunque no el trabajo como ocurre bajo el modelo neo liberal
hasta ahora imperante–, ceteris paribus, se torna cada vez más exigente el
condicionamiento externo sobre la conducción de las economías domésticas al
incrementarse su vulnerabilidad a cambios en el ambiente económico interna-
cional, en especial en el caso de los países menos diversificados y con menor
nivel de desarrollo relativo. Como agravante, simultáneamente van reducién-
dose la autonomía relativa y el margen de maniobra de los Estados nacionales
para el manejo de políticas macroeconómicas consistentes con propósitos centra-

les como el crecimiento económico en condiciones de estabilidad y la equidad
distributiva.
En estas circunstancias, en un país como Colombia, el papel de la instancia
macroeconómica debe consistir no sólo en preservar una estabilidad que permita
asegurar unas condiciones básicas favorables para el aprovechamiento de las ventajas
comparativas naturales sobre las que todavía se sustenta buena parte de la pauta
exportadora del país –esto es, bienes próximos al carácter de commodities–, sino a la
vez en crear un ambiente propicio para la competencia, la generación de capacidades
productivas y construcción de ventajas competitivas dinámicas y, por ende, el mejo-
ramiento de su productividad y competitividad internacional.
A continuación se hace un análisis sobre la problemática de la conducción
macroeconómica en Colombia durante el período 1967-1996. Se destaca la cues-
tión de la conciliación entre objetivos de estabilización a corto plazo y propósitos
de desarrollo a mediano y largo plazo.
Capítulo 1
DE LA SUSTITUCIÓN DE
IMPORTACIONES
A LA APERTURA
1967-1996
T radicionalmente en Colombia el proceso de desarro-
llo e industrialización ha estado sujeto a la disponibili-
dad de divisas como fuente de recursos para financiar el
crecimiento a largo plazo. Hasta los años cincuenta e
incluso hasta la década de los sesenta el principal medio
para obtener divisas se centró principalmente en las ven-
tas externas de café. Incluso el desarrollo industrial en
sus etapas iniciales estuvo muy ligado al desenvolvimien-
to del sector cafetero, especialmente en la zona occiden-
tal del país, lográndose un avance notable durante la se-
gunda y tercera décadas del siglo.
El desarrollo del sector cafetero hasta los años veinte
permitió el crecimiento del estrecho mercado interno y
un mejoramiento en la red de comunicaciones que favo-
reció una cierta integración de los diversos mercados re-
gionales. Además, los niveles de protección habían des-
cendido considerablemente con relación a aquellos pre-
valecientes desde comienzos de siglo.
A mediados de los años veinte el país vivió una bo-
nanza cafetera que finalizó en 1929, con el inicio de la
crisis originada en el colapso de la bolsa de Nueva York.
Se generó entonces una reducción de los términos de
intercambio de Colombia, aunque la mayor cantidad de
oro y de café exportado logró, en cierta medida, amorti-
guar la pérdida del poder de compra de las exportaciones.
La producción cafetera durante los años treinta se mantuvo
dinámica, gracias a las exportaciones realizadas a los Esta-
dos Unidos y a Alemania, pero la sobreproducción brasi-
leña afectó negativamente los precios mundiales del grano.
La crisis mundial iniciada con el colapso financiero
de 1929 y su profundización causada por la Segunda
Guerra Mundial, afectó significativamente el compor-
tamiento económico no sólo de Colombia sino en gene-
ral de todos los países latinoamericanos. En la década de
los años treinta la industria manufacturera colombiana
inició su despegue con base esencialmente en la produc-
ción de bienes de consumo, que resultaba adecuada para
un mercado pequeño y estrecho como el colombiano,
dada la imposibilidad de asumir la eventual producción
de bienes intermedios y de capital.
Los acontecimientos acaecidos auspiciaron la adop- de promoción de exportaciones. Así, en esta ocasión el
ción de una serie de medidas proteccionistas, especial- fuerte proteccionismo implantado a finales de los años
mente encaminadas a evitar la competencia contra in- cincuenta, estuvo acompañado por una serie de medidas
dustrias dinámicas en la época, como era el caso de la encaminadas a buscar promover las exportaciones de pro-
industria textil. Cabe destacar que las diversas medidas ductos no tradicionales, especialmente industriales.
adoptadas en el frente monetario, cambiario, fiscal y El presente capítulo tiene por objeto estudiar, des-
externo –principalmente mediante el manejo de aranceles cribir y esquematizar las diferentes medidas de política
y el establecimiento de un control directo sobre las im- macroeconómicas adoptadas en Colombia desde el mo-
portaciones– y cafetero se llevaron a cabo al margen de mento en que se decidió impulsar las exportaciones, sin
cualquiera de los preceptos teóricos que florecían por la abandonar decididamente el proceso de desarrollo basa-
época, especialmente de las visiones keynesianas y más do en la sustitución de importaciones, hasta la
tarde las cepalinas. implantación de la apertura y las reformas estructurales en
Las ideas expuestas por la Cepal a finales de los años los años noventa. Para tal fin el capítulo se divide en
cuarenta e inicios de los cincuenta, estuvieron vincula- siete secciones. La primera, contiene una breve descrip-
das a las propuestas de Raúl Prebisch, en el sentido de ción general del desempeño de los principales indicadores
que unicamente a través de los mercados internos se lo- macroeconómicos entre 1967 y 1996. La segunda, estu-
graría romper la brecha entre el centro y la periferia. El dia la evolución de la estructura sectorial de la economía
diagnóstico realizado por la Cepal concluyó que en la colombiana. La tercera, esboza las políticas comerciales
medida en que se dejara que las fuerzas del mercado fun- y cambiarias adoptadas en el mismo período. La cuarta,
cionaran libremente, los países de la periferia se encami- aborda la política monetaria, mientras que la quinta se
narían hacia un estancamiento progresivo. Para la Cepal, concentra en la política fiscal. La sexta, es una visión
el crecimiento disparejo entre los países del centro y de panorámica de la evolución de los indicadores de em-
la periferia provenía del modelo clásico basado en la di- pleo y distribución del ingreso y en la última sección se
visión del trabajo, en el cual los países del centro se es- presentan unas breves conclusiones.
pecializaban en bienes intensivos en capital y los de la
periferia en bienes intensivos en mano de obra.
Con el fin de superar estos obstáculos, y ante la
conclusión de que el mercado por sí solo sería incapaz
de reducir la brecha, se propuso implantar una política
de desarrollo planificada y dirigida a mejorar los meca-
nismos para la asignación de recursos (Garay et al., 1979).
De esta forma sería posible corregir las imperfecciones
del mercado y así obtener mayores beneficios para las
sociedades de América Latina. Por lo tanto, los países
latinoamericanos sólo podrían capitalizarse en la medi-
da en que se protegiera al sector industrial al menos du-
rante las etapas iniciales de su desarrollo (Prebisch, 1951)
El comportamiento macroeconómico en la prime-
ra mitad de los años cincuenta se vio ampliamente be-
neficiado por los elevados precios del café, que favoreció
la disponibilidad de recursos y, por tanto, el financia-
miento de sectores como el industrial. El posterior co-
lapso de los precios del café y la consiguiente ausencia
de recursos para financiar el desarrollo industrial, lleva-
ron a que a finales de los cincuenta y comienzos de los
sesenta se reforzaran medidas proteccionistas como las
que habían sido adoptadas años atrás. Sin embargo, la
escasa diversificación de la base exportadora y la amplia
evidencia de la excesiva dependencia del café para acce-
der a divisas, planteó la necesidad de iniciar un proceso
DESEMPEÑO MACROECONÓMICO ción anterior. Con el fin de mantener e impulsar el cre-

1967-1996 cimiento de la economía Pastrana basó su plan de go-
bierno en lo que denominó Las cuatro estrategias. La pri-
mera de ellas consistió en orientar buena parte de los
MODELO MIXTO DE DESARROLLO 1967-1974 recursos de inversión hacia el desarrollo urbano, espe-
cialmente hacia la vivienda. La segunda estrategia bus-
A finales de los años sesenta, Colombia, al igual que el có mantener el fomento a las exportaciones con el fin de
resto de las economías latinoamericanas transitaba por lograr las importaciones necesarias para conseguir rom-
un proceso de sustitución de importaciones, el cual, ya per los obstáculos que impedían el crecimiento. Estas
desde inicios de esa década comenzaba a complemen- dos estrategias se cumplieron con relativo éxito. La ter-
tarse con diversos incentivos de apoyo a las exportacio- cera estrategia pretendió incrementar la productividad
nes. Sin embargo, a pesar de la creación de mecanismos agrícola, así como mejorar la distribución en la tenencia
como el Plan Vallejo en 1959, por medio del cual se de la tierra como medio para obtener incrementos sus-
buscó incentivar la importación de insumos utilizados tanciales en la competitividad de los productos exporta-
en bienes destinados a la exportación, factores tales como bles de origen agrario. La última estrategia pretendió la
la fuerte inestabilidad de la tasa de cambio, la escasez de mejora en la distribución del ingreso y en el suministro
divisas y medidas arancelarias con fuerte tendencia pro- de los servicios sociales mediante una mayor dependen-
teccionista, dificultaron de manera decisiva el abandono cia en impuestos progresivos.
definitivo del modelo de sustitución de importaciones. Cabe resaltar que el importante crecimiento del PIB
El ascenso al poder de Lleras Restrepo, en 1966, sig- registrado hasta 1974 fue, en buena medida, producto
nificó un cambio radical en las políticas del desarrollo del impulso dado por el sector manufacturero, el cual
económico colombiano. Las reformas llevadas a cabo du- creció a un promedio anual de casi el 8% (Cuadro 1.1).
rante esta administración modernizaron el aparato institu- Este período, por tanto, se caracterizó por un fuerte cre-
cional colombiano. Entre éstas se destaca, por encima de cimiento tanto del PIB global como del manufacturero,
las demás, el decreto 444 de 1967 por medio del cual se lo cual, sin embargo, no llevó a variaciones de la misma
unificó la tasa de cambio y se estableció un sistema de índole en otras variables como el PIB per cápita –medido
devaluación gota a gota –crawding peg– con el propósito de en dólares–, que en términos históricos no creció tanto
eliminar la incertidumbre en torno al comportamiento del como cabría esperar. Medido en pesos constantes, sin
dólar. Otras medidas adoptadas, como el desarrollo de embargo, este fue un período de crecimiento significati-
mecanismos y organismos de promoción de exportaciones vo. Aunque el crecimiento neto fue el más alto alcanza-
–tal el caso de la creación de Proexpo–, debieron haber do en Colombia, en términos internacionales no fue re-
contribuido a que éste fuera el período de mayor creci- levante. El fenómeno adverso, reproducido con el creci-
miento de la economía colombiana en años recientes. miento de la economía, fue el aumento de la inflación
La administración Pastrana (1970-1974) mantuvo debido en buena parte al elevado gasto público.
o depuró las medidas adoptadas durante la administra-
Cuadro 1.1
Variables de desempeño de la economía colombiana
(Promedios anuales)
1967-1996
1967-74 1975-78 1979-84 1985-89 1990-96 1967-96
Crecimiento PIB 6.19% 4.92% 2.94% 4.36% 4.14% 4.59%
PIB Per cápita (US$) 359 662 1 180 1 099 1 591 974
Crecimiento PIB Per cápita (US$) 6.95% 14.22% 6.58% -1.08% 9.79% 7.17%
Crecimiento PIB Per cápita (Pesos constantes) 2.47% 2.04% 0.62% 2.39% 2.31% 1.99%
Crecimiento neto* 2.96% 2.10% 0.64% 2.43% 2.35% 2.15%
Crecimiento industria manufacturera 7.80% 4.26% 1.73% 4.48% 1.56% 4.47%
Nota: * Se refiere al crecimiento del PIB menos el crecimiento de la población.
Fuente: Dane. Cálculos del autor.
PERÍODO DE SHOCKS EXTERNOS 1975-1984 vo hasta bien entrado 1984, ya bajo la administración
Betancur (1982-1986).
La administración López (1974-1978) inicialmente mos- El período 1978-1984 se caracterizó, por tanto, por
tró intenciones de continuar y profundizar la política de un fuerte aumento del gasto público, así como por una
promoción de exportaciones y así convertir a Colombia acumulación de reservas internacionales, producto pri-
en un país fuertemente exportador, a tal punto que se mero de la bonanza cafetera y luego del significativo
llegó a argumentar que Colombia sería el Japón de endeudamiento externo iniciado por la administración
Sudamérica. Sin embargo, la necesidad de estabilizar las Turbay. La estrategia adoptada por el gobierno deterioró
finanzas públicas y el boom cafetero iniciado a finales seriamente la economía del país ante la caída de los pre-
de 1975, cuando el precio del café colombiano se dispa- cios del café desde 1980 pero especialmente debido a la
ró como producto de las heladas registradas en el Brasil, crisis financiera internacional iniciada en 1982. Las re-
obligaron a reorientar la política económica. El gobier- servas crecieron a tal punto que pasaron de niveles infe-
no, entonces, dio prioridad a la estabilización del déficit riores a US$ 2.500 millones en 1978 a niveles superio-
fiscal con el objetivo de controlar los medios de pago y res a US$ 4.000 y US$ 5.000 millones entre 1978 y
de esa forma frenar la inflación que había crecido desde 1982. Sin embargo, a partir de ese momento se registró
el 6.8% en 1970 al 26% en 1974. Este ajuste posterior- un importante deterioro de las reservas internacionales,
mente se complementó con la necesidad de neutralizar lo cual llevó a que en 1984 no alcanzaran los US$ 1.900
el efecto de la acumulación de reservas internacionales millones.
provenientes del elevado precio del café colombiano. Está situación llevó a que el período 1978-1984
El resultado del período tuvo como principal ca- mostrara el peor desempeño en la historia reciente de
racterística una política fiscal conservadora, mantenien- Colombia (Cuadro 1.1). El crecimiento neto escasamen-
do a raya el gasto público y una política monetaria te superó el 0.6% y como dato a destacar cabe mencio-
estricta, lo que condujo a un menor crecimiento econó- nar que entre 1981 y 1982 –y por primera vez desde
mico y del sector industrial. La neutralización de los efec- 1941– el PIB manufacturero tuvo un desempeño nega-
tos generados por la bonanza auspició medidas como el tivo al caer 2.7% y 1.4%, respectivamente.
freno en el ritmo de devaluación de la tasa de cambio, lo
cual claramente iba en contravía al propósito inicial de
fomento de las exportaciones. AJUSTE Y ESTABILIZACIÓN 1985-1989
El año de 1978 dio inicio al período de peor des-
empeño económico en la historia reciente de la econo- Inicialmente la administración Betancur optó por no fre-
mía colombiana. La administración Turbay (1978-1982) nar decididamente el crecimiento del gasto público y
decidió relajar el manejo fiscal bajo el argumento del prefirió en 1983 actuar en el sector externo al promover
potencial desarrollo que alcanzaría el país con base en el una mayor devaluación, aunque insuficiente, así como
gasto público, el cual se financiaría con crédito externo. una elevación del arancel y un mayor control a las im-
Este incremento del gasto se destinaría principalmente portaciones. Sin embargo, ante la grave crisis por la que
al sector eléctrico y minero. Así, el gobierno pasó de atravesaba el país, la administración Betancur decidió
contratar US$ 785 millones en 1978 a US$ 2.258 mien 1984 iniciar un proceso integral de ajuste y
llones en 1982, buena parte del cual se contrató con la estabilización para reactivar la economía. Éste se centra-
banca comercial y a tasas de interés variable.1 Además ría en dos campos: frenar el déficit fiscal y ajustar el sec-
de estas medidas y para evitar que el mayor gasto públi- tor externo.
co se reflejara en un proceso inflacionario, se adoptaron El ajuste fiscal se centró en la disminución de la
acciones encaminadas a liberar importaciones. El paquete inversión pública considerada no prioritaria así como en
de políticas adoptadas condujo a un progresivo deterio- el aumento de ingresos del gobierno central. Dada la
ro de la economía colombiana, tendencia que se mantu- existencia de algunos estudios que afirmaban que por lo
menos hasta mediados de los años noventa existía sufi-
1 La deuda pública externa contratada entre 1970 y 1978 con ciente oferta por parte del sector eléctrico, lo primero se
la banca comercial, representó escasamente el 21% de la deuda hizo aplazando algunos proyectos del sector.2 El incre-
pública contratada, frente al 54% en el período 1979-1982.
Por su parte, la deuda pública externa contratada a tasa va-
riable con relación a la de tasa fija, pasó del 12.5% en el 2 Luego, el apagón de seis meses en 1992 demostraría lo errado
período 1973-1978 a más del 68% entre 1979 y 1982. de dicha perspectiva.
mento en los recaudos se consiguió por varias fuentes: la Gráfico 1.1

más importante, la reforma tributaria de 1983 que am- PIB per cápita en Colombia
plió la base tributaria al tiempo que se buscó mayor efi- US $ 1975-1996
2 250
ciencia en el recaudo. Además, en 1985 los salarios pon-
2 050
derados del sector central aumentaron en un 10%, lo
1 850
cual era más de ocho puntos por debajo de la inflación
1 650
del año anterior. Con estas medidas se logró reducir
1 450
significativamente el déficit del gobierno nacional cen-
1 250
tral –GNC– de casi el 7% del PIB en 1983 a niveles
1 050
inferiores al 1% en 1986.
850
El ajuste externo, por su parte, se centró en el ma-
650
nejo cambiario y comercial. Así, la devaluación real en
450
1985 fue de 14.5% lográndose mejorar la situación de
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
las reservas internacionales, producto del esfuerzo por AÑOS
desincentivar la salida neta de capitales y, a mayor pla- Fuente: Dane. Cálculos del autor.
zo, la mejora en la balanza comercial. Además se logró
reducir el déficit comercial a la mitad entre 1984 y 1985. Entre las principales medidas adoptadas en este pe-
En 1986 ya se tenía balanza positiva para lo cual, sin ríodo se encuentra la reforma tributaria de 1986 cuyo ob-
duda, ayudó la mini bonanza cafetera iniciada a finales jetivo fue facilitar la capitalización de las empresas, así
del año 1985. El otro punto clave del proceso de ajuste como simplificar la distribución de los ingresos petrole-
externo consistió en normalizar las relaciones con la banca ros hacia el gobierno nacional. Esto último, de capital
comercial para lograr acceso al crédito internacional, el importancia dado que en 1986 se inició la producción de
cual se había frenado bruscamente desde 1982 con el 110 mil barriles diarios provenientes de los yacimientos
estallido de la crisis de la deuda externa en América La- de Caño Limón, lo cual convirtió a Colombia en exportador
tina. Después de intensas negociaciones, en junio de 1985 neto del crudo. Hacia el final del período de la adminis-
se concretó un crédito sindicado por US$ 1.000 millo- tración Barco, aunque en forma tímida, se inició el proce-
nes, con el cual la escasez de divisas lograba superarse. so de apertura de la economía colombiana al reducir pro-
La década de los ochenta fue, por tanto, para Co- gresivamente las restricciones cuantitativas a las impor-
lombia, aunque en mucho menor grado que para el resto taciones. Se buscaba incrementar gradualmente el nivel
de América Latina, una década pérdida. No obstante, Co- de exposición de la economía colombiana a la competen-
lombia, con todo, se recuperó con anticipación a los cia externa para de esta forma buscar alcanzar mayores
otros países de la región y ya en el segundo lustro de los niveles de competitividad y de desarrollo.
ochenta tuvo un crecimiento promedio anual del PIB
de 4.4% (Gráfico 1.1).
Los años ochenta finalizan con la administración APERTURA ECONÓMICA 1990-1996
Barco (1986-1990), que encuentra una economía
emergiendo tras un período de crisis. Este período se APROXIMACIONES TEÓRICAS EN TORNO A LOS PROCE-
caracterizó por la búsqueda de una mejora en las condi- SOS DE APERTURA
ciones de vida de la población a través del logro de altas
tasas de crecimiento económico, aunque finalmente las El intenso debate llevado a cabo en los momentos pre-
acciones se centraron en la solución de problemas de ca- vios a la apertura, hacen necesaria una breve aproxima-
rácter coyuntural. Se continuó, por tanto, dando priori- ción a diversos planteamientos teóricos desde un punto
dad a la estabilización de las variables macro y la nor- de vista ortodoxo.
malización de la relaciones con la comunidad financiera Como bien lo menciona Edwards (1994), el prin-
internacional, aunque desde finales de 1988 las relacio- cipal objetivo del proceso de liberalización es detener
nes con el Banco Mundial se tensionaron, dadas las dife- las consecuencias del proteccionismo y su consecuente
rencias en torno a la oportunidad y la intensidad de la sesgo antiexportador. Sin embargo, es claro que el pro-
adopción de ciertas reformas, en particular aquellas re- ceso de apertura involucra muchos otros aspectos ade-
lacionadas con el comercio exterior. más del comercial, aun cuando éste es uno de los más
importantes. Para que el proceso de internacionalización
tenga éxito deben existir o crearse unas determinadas Una de las consecuencias inmediatas esperadas de
condiciones buscando que los ambientes macro y la liberalización comercial debe ser un crecimiento sig-
mesoeconómicos sean propicios para el sostenimiento de nificativo de las exportaciones, consecuencia directa del
las reformas llevadas a cabo. Estas últimas son de capital manejo de la tasa de cambio y de otro elemento adicio-
importancia dado que sin reformas institucionales, las nal: la promoción de exportaciones. Ésta no debe cen-
reformas de política en buena medida están destinadas trarse en ayudas por parte del Estado sino, de manera
al fracaso (Edwards, 1997). especial, en facilitar el acceso al crédito a las empresas
Existe amplia literatura que discute sobre las condicio- privadas con el fin de que puedan llevar a cabo un pro-
nes adecuadas tanto al inicio del proceso de apertura como a ceso de expansión. Se espera por tanto que la liberaliza-
largo plazo. Michaely et al. (1978), coinciden en buena me- ción comercial venga acompañada de un incremento de
dida con Mussa (1987) y Sunkel y Zuleta (1990): argu- las exportaciones pero también de las importaciones, con
menta que el principal determinante del éxito del proceso el fin de mantener, en la medida de lo posible, la balanza
de liberalización a largo plazo es la estabilidad política, sien- comercial, pero en niveles de comercio mucho más altos.
do ésta una condición necesaria mas no suficiente para el En cuanto a la política fiscal, Mussa (1987) mues-
logro de las metas. Además existe una amplia discusión so- tra que en las etapas iniciales del proceso de apertura
bre la secuencia y la gradualidad de las reformas a realizar. ocurre un significativo desajuste fiscal fruto del descen-
En torno a la secuencialidad de las reformas, Edwards so en el recaudo. Las causas de la disminución de los
(1997) argumenta la importancia de diferenciar entre re- recaudos son: la caída de los aranceles y de los impuestos
formas de primera y segunda generación. La primeras se a las exportaciones, la baja en los impuestos recolecta-
refieren a reformas políticas, es decir las que atañen a la dos a empresas que bajo un marco de protección produ-
política comercial, fiscal, financiera y a la eliminación de cían beneficios positivos y pérdidas en empresas estata-
controles cambiarios, entre otros. Las de segunda generales que compiten con los nuevos bienes importados. Este
ción se refieren a las reformas institucionales que deben desajuste se debe superar modernizando la recaudación
llevarse a cabo para garantizar el correcto funcionamiento tributaria y el control a la evasión, incrementando el
de las anteriores. Esto implica que no necesariamente se ahorro público y mejorando la asignación de la inver-
deben realizar en primer lugar las reformas políticas y lue- sión pública (Sunkel y Zuleta, 1990). Sin embargo, es-
go las institucionales, sino el ideal es que ambos tipos de tos mismos autores argumentan que acciones sugeridas
reformas se lleven a cabo de manera coordinada. para superar el inicial desequilibrio fiscal como son las
Mussa (1987) presenta un exhaustivo análisis de privatizaciones, no garantizan necesariamente un impac-
las diferentes áreas económicas y las condiciones que de- to fiscal positivo, siendo importante analizar en este caso
ben presentarse para lograr llevar a cabo un proceso de la estructura de los mercados para anticipar adecuada-
apertura integral, aunque se centre en reformas del tipo mente el comportamiento de las empresas. Además, ad-
de primera generación. Destaca que algunas de las prin- vierten que debe quedar claro que no necesariamente el
cipales variables de control son la tasa de cambio nomi- origen de todo el desequilibrio surge del sector público:
nal y las restricciones cuantitativas. Respecto a la pri- es posible que parte de la responsabilidad sea del sector
mera, argumenta que debe realizarse una devaluación privado. Ignorar esta posibilidad puede conducir a polí-
nominal de la tasa de cambio suficiente para lograr que ticas y ajustes socialmente poco deseables.
la demanda de dinero a largo plazo se mantenga al mis- En cuanto a la liberalización del mercado de capi-
mo nivel que antes de la liberalización. Incluso, Michaely tales, Michaely et al. (1978), argumentan que debe de-
et al. (1978) afirma que el primer paso a seguir debe ser jarse para etapas tardías del proceso de apertura, nunca
una devaluación significativa, con el fin de relocalizar para antes de la eliminación de las restricciones cuanti-
recursos hacia el sector exportador y para compensar a tativas. Justifican esta acción por el peligro de atraer un
éste por la disminución de las restricciones cuantitati- exceso de flujos de capitales que dificulten el manejo de
vas sobre cuya gradualidad no existe consenso. la tasa de cambio. Por otra parte, Mussa (1987) coincide
Michaely et al. (1978) sostiene que una vez elimi- en que las reformas comercial y financiera no deben lle-
nadas o reducidas las restricciones cuantitativas, y aun varse a cabo simultáneamente. A su juicio, la reforma
cuando no está claro la conveniencia o no de una reduc- financiera debe preceder a la comercial, debido a que
ción inmediata o gradual de los aranceles, para que el deben corregirse inicialmente las distorsiones en los
éxito del proceso sea total debe anunciarse con absoluta mercados de factores antes de poner en marcha políticas
claridad el curso a seguir en la reducción de las mismas. que varíen la asignación de los recursos.
Pero aunque parece existir un consenso teórico en descentralización, mediante el cual el gobierno central
torno a los beneficios a largo plazo de la inserción en los debe realizar transferencias de sus ingresos corrientes a
mercados internacionales, Rodrick (1997) afirma que, a las diferentes regiones, recursos que han ser destinados a
la luz del deterioro observado en diversos países, en es- salud, la educación y los servicios públicos.
pecial en los aspectos sociales y laborales, en algunos ám- Inicialmente la reforma comercial se planteó de ma-
bitos se ha generado un serio cuestionamiento sobre los nera gradual con el fin de no golpear excesivamente al
verdaderos beneficios de la globalización. Concluye, de sector productivo doméstico. Entretanto, se iba avan-
manera explícita, que la respuesta para solucionar este zando en la realización de otras reformas como la de las
tipo de tensiones no es retroceder e implantar de nuevo instituciones del comercio exterior, destacando la
fuertes esquemas proteccionistas. Para Rodrick la res- creación del Ministerio de Comercio Exterior. La refor-
puesta es actuar de manera creativa en el mejoramiento ma financiera buscaba facilitar el ahorro privado,
y la creación de instituciones tanto nacionales como in- promover la competencia entre los intermediarios y
ternacionales que logren compaginar adecuada y estimular la inversión extranjera. La reforma laboral
eficientemente la globalización reinante con las metas establecía una nueva estructura normativa para el trabajo.
de igualdad social, con gobiernos que mantengan el Con la reforma comercial y cambiaria se pretendía
balance entre las necesidades domésticas y las de libera- agilizar la movilidad de bienes, servicios y capitales con
lización sin olvidar la importancia de mantener las ade- el exterior.
cuadas condiciones sociales para la población. Además, se realizaron dos reformas tributarias. En
En conclusión, el éxito de las reformas de apertura 1990 se incrementó el impuesto al valor agregado –IVA–
dependen en buena medida de la credibilidad sobre su del 10% al 12% con el fin de compensar lo que se deja-
sostenibilidad a largo plazo así como en el adecuado ma- ría de percibir debido a la caída de los aranceles y de la
nejo de los instrumentos utilizados. No existe consenso sobretasa a las importaciones. La reforma de 1992 au-
absoluto en la gradualidad y secuencia de muchas de las mentó el IVA del 12% al 14%, para contribuir a la fi-
reformas pero se coincide plenamente en que el objetivo nanciación de las nuevas responsabilidades instituidas
básico de la liberalización comercial es darle un impulso a en la Constitución de 1991.
las exportaciones y que esto se logra compensando la dis- La reforma cambiaria eliminó el sistema del crawling
minución de la protección con un manejo adecuado de la peg para la devaluación de la tasa de cambio, sustituyén-
tasa de cambio. Además, parece demostrado que con re- dolo por una tasa de cambio libre que oscilaría de acuerdo
formas políticas exclusivamente no se logra encaminar el con las fuerzas del mercado pero dentro de unas bandas
proceso hacia una expansión de la economía. Para lograr cambiarias establecidas por el Banco de la República.
un desempeño adecuado en el marco de apertura econó- Este paquete de medidas condujo a resultados con-
mica se debe realizar un proceso integral, realizando mo- tradictorios, pues a pesar del significativo crecimiento
dificaciones en el ámbito institucional con el fin de ga- del PIB entre 1990 y 1995 (4.5% anual en promedio),
rantizar que los nuevos instrumentos trabajen de manera en 1990 la inflación alcanzó su nivel más alto en los
eficiente. últimos treinta años (32.4%), lo cual obligó a adoptar
una política monetaria fuertemente restrictiva. Estas me-
DESEMPEÑO ECONÓMICO 1990-1996 didas contraccionistas obligaron una drástica alza de las
tasas internas de interés fomentando así la entrada ma-
Las medidas adoptadas a finales de los ochenta fueron siva de capitales especulativos del exterior además de la
complementadas y profundizadas por la administración repatriación de capitales, cosa que agudizaba la
Gaviria (1990-1994), la cual planteó la decidida aper- revaluación de la tasa de cambio.
tura e internacionalización de la economía. Las reformas El desbalance de la cuenta corriente y las expecta-
estructurales llevadas a cabo abarcaron desde una Asam- tivas sobre la gradualidad de la apertura comercial hi-
blea Constituyente que daría origen a la nueva Consti- cieron que a mediados de 1991 se acelerara el programa
tución Nacional de 1991, hasta reformas estructurales e de desgravación arancelaria, con el fin de impulsar las
institucionales en sectores como el laboral, el financie- importaciones3 y de esta manera disminuir las presiones
ro, el cambiario, el comercial y el tributario. sobre la tasa de cambio. Además, con esta medida se
Entre las reformas institucionales se destacan dos
consignadas en la nueva Constitución: la autonomía del 3 Entre 1990 y 1991 el valor en dólares de las importaciones
Banco Central –Banco de la República– y el proceso de cayó casi un 9%.
pretendía eliminar la incertidumbre y se evitaba el apla- Otros factores han afectado negativamente el des-
zamiento de las decisiones de inversión. Estas acciones empeño económico reciente. El programa bandera de la
produjeron como resultado un crecimiento de la demanda administración Samper –la creación de 1.600.000 em-
agregada interna de más del 10%, todo lo cual llevó a pleos en el cuatrienio 1994-1998– fracasó, pues el des-
un significativo crecimiento del PIB hasta alcanzar 5.3% empleo en 1995 rondaba ya el 10%, alcanzando casi el
en 1993, 5.7% en 1994 y aún 5.8% en 1995. El pro- 12% en 1996. El incumplimiento de las metas de infla-
grama de estabilización macro debía mantener un es- ción, especialmente en 1996 cuando se esperaba una tasa
tricto control en el gasto público que, sin embargo, no del 17% en lugar de la alcanzada del 21.6%, afectó se-
se logró, pues pasó del 11.2% del PIB en 1990 al 16.4% riamente otro programa importante del gobierno: el
en 1994; lo cual configuraba una dinámica expansiva Pacto social de productividad, precios y salarios. Este
del gasto no sustentable bajo un esquema de estabilidad era un novedoso programa que por primera vez se apli-
macroeconómica. caba en Colombia y por medio del cual se pretendía fre-
En efecto, la mayor inquietud provenía de las fuen- nar el carácter inercial de la inflación.7
tes del crecimiento del PIB, dado que éste estaba fuerte-
mente impulsado por la demanda agregada interna (Grá-
fico 1.2) sin que pareciera sostenible. La revaluación real,4
aunada al bajo crecimiento del sector real, mostraba que
esos ritmos de crecimiento del PIB eran insostenibles a
largo plazo.5 Dicho patrón reproducía, entre otras cosas,
una balanza comercial crecientemente negativa desde
1993.6
La administración Samper (1994-1998) inició su
período bajo la perspectiva de un crecimiento difícil-
mente sostenible a los ritmos observados en los años pre-
vios. Así, se tomaron medidas, tanto por parte del go-
bierno como del Banco de la República, tendientes a
detener la revaluación de la tasa de cambio. Para 1995
ya era claro que las altas tasas de interés comenzaban a
afectar la demanda doméstica, al punto que después de
que el PIB se incrementara en un 5.8% en dicho año, en
1996 escasamente crecería al 2.1%, apenas por encima
del crecimiento de la población. La demanda agregada
interna en 1996 aumentó tan sólo el 1.9%, nivel por
demás modesto si se compara con el promedio de los
años 1992-1995 cuando aumentó en un 10.3%. Varios
factores afectaron la caída de la demanda, destacándose
dos de ellos: primero, el final del auge de la construc-
ción, que había sido uno de los pilares del crecimiento
hasta 1994 y, segundo, la caída de los precios del café, lo
que además afectó gravemente las finanzas del Fondo
Nacional del Café.
4 La revaluación real entre 1991 y 1994 fue del 5,4%.

5 Entre 1990 y 1994 la industria manufacturera creció en pro-
medio 2.55% mientras que el sector agropecuario –inclu-
yendo silvicultura, pesca y caza– lo hizo en 2.51%. Como
punto de referencia debe anotarse que entre 1985 y 1989 el
crecimiento promedio fue respectivamente de 4.48% y
4.05%. 7 Cabe destacar que para 1997 la meta de inflación se cum-
6 El déficit superó los US$ 2.700 millones en 1993 y los US$ plió, siendo el crecimiento del IPC ligeramente inferior al
3.000 en 1994 y 1995. 18% previsto.
COMPOSICIÓN MACROECONÓMICA pués de 1978, cuando el sector primario comenzó a per-

der participación de manera importante y sostenida, lle-
gando a representar en 1994 tan sólo el 13% del PIB
A lo largo de los años se ha mantenido vivo el debate en total. Cabe destacar que en este proceso hubo dos perío-
torno a la importancia del modelo de sustitución de im- dos importantes: el primero de ellos, la bonanza cafetera
portaciones como elemento clave para el desarrollo de la del segundo lustro de los setenta que impulsó al sector
industria manufacturera y de la economía colombiana agropecuario, creciendo por encima del 5%; en tanto que
en general. De manera muy simplificada puede afirmar- el otro se circunscribe a los años noventa, cuando el sec-
se que este propósito logró parte de su objetivo, ya que tor agropecuario resultó seriamente afectado por la aper-
el crecimiento anual promedio del PIB manufacturero tura económica. Así, en el período 1990-1996 su creci-
entre 1950-1966 fue de 6.6%, superior al del PIB total. miento anual promedio fue del 2.5%, muy inferior al
Bajo esta perspectiva y con un sector agropecuario aún conjunto de la economía que en esos mismos años creció
predominante en la economía colombiana, se implantó, al 4.1%. Merece anotarse que hasta 1990 el crecimiento
a partir de 1967, el modelo mixto de desarrollo por del sector agropecuario fue del 5.8% para luego caer al
medio del cual se mantenía la estrategia de sustitución 1.8% en el año 1992 y crecer en 1994 un escaso 1.2%.
de importaciones buscando simultáneamente promover El sector manufacturero, por su parte, aumentó su
las exportaciones no tradicionales y el desarrollo del sector participación en el PIB hasta 1978, cuando registró un
manufacturero. Hasta 1974 se logró un fuerte crecimien- crecimiento del 10%. Sin embargo, se destaca que la
to de la industria manufacturera (Cuadro 1.1), mientras participación de la industria en el PIB no ha logrado
que otros sectores como el agrícola o el minero registra- jamás superar el 24% alcanzado en 1976, manteniéndo-
ron bajas tasas, incluso negativas en el caso del sector se relativamente constante hasta 1990, aun cayendo hasta
minero (el cual cayó 1.02% en el período 1967-1974). niveles inferiores al 20% en los años posteriores a la aper-
El Cuadro 1.2 muestra la evolución de los diferen- tura. A pesar de lo anterior, éste ha sido un sector relati-
tes componentes del PIB desde 1967 hasta 1994. Varias vamente dinámico, registrando un crecimiento anual
conclusiones se extraen, destacándose, entre ellas, la sig- promedio de 4.1% entre 1967-1996. El período de peor
nificativa pérdida de importancia relativa del sector desempeño del sector manufacturero fue el de la caída
agropecuario. Esto es reflejo del proceso evolutivo sede los años 1981 y 1982, comportamiento que se volvió
guido por la economía colombiana, especialmente des- a registrar en 1996 con una caída del 2.8%. Los
Cuadro 1.2
Composición de la actividad económica
1967-1994
(medido a precios corrientes del PIB)
1967-1974 1975-1978 1979-1984 1985-1989 1990-1994
Agricultura, caza, silvicultura y pesca 24.98% 23.78% 19.10% 17.16% 14.93%
Explotación de minas y canteras 2.24% 1.62% 2.49% 5.91% 6.84%
Industria manufacturera 20.94% 23.50% 21.83% 21.36% 19.65%
Electricidad, gas y agua 1.04% 1.09% 1.74% 2.30% 2.79%
Construcción 4.09% 3.72% 5.07% 6.35% 5.69%
Comercio 10.24% 10.09% 9.66% 10.59% 9.87%
Restaurantes y hoteles 2.58% 2.94% 3.88% 3.54% 5.54%
Transporte y almacenamiento 7.01% 7.42% 7.47% 6.89% 803%
Comunicaciones 1.01% 0.87% 1.03% 1.28% 162%
Servicios financieros 5.87% 6.46% 6.87% 6.28% 695%
Alquileres de vivienda 7.81% 6.85% 7.13% 5.18% 4.38%
Servicios personales (excepto restaurantes y hoteles) 4.09% 4.34% 5.07% 4.66% 5.03%
Servicios del gobierno 7.04% 6.70% 8.20% 8.21% 8.47%
Servicios domésticos 1.06% 0.61% 0.47% 0.28% 0.21%

resultados de comienzos de los ochenta fueron fruto del los años 1995 y 1996 como resultado del inicio de la ex-
inadecuado manejo fiscal y del endeudamiento externo, plotación de nuevos yacimientos petroleros.
además del proceso de liberalización de importaciones Con el fin de determinar las principales fuentes del
en medio de una dinámica revaluacionista y de las altas crecimiento económico en Colombia durante los últi-
tasas de interés registradas en esos años. Precisamente mos treinta años, se realizó un análisis de descomposi-
estos dos últimos factores, unidos a la caída del ciclo de ción del PIB de acuerdo con la metodología propuesta
la construcción y de la demanda agregada, fueron las por Chenery. Mediante esta metodología se pretende
principales causas del resultado del año 1996. explicar el crecimiento económico de la economía, des-
Pero si la participación del sector agrícola cayó y el componiéndolo en tres fuentes diferentes: sustitución de
sector manufacturero se mantuvo relativamente constan- importaciones, fortalecimiento exportador y demanda
te, entonces ¿cuál sector ganó importancia relativa? El doméstica. Los resultados que se aprecian en el Gráfico
Cuadro 1.2 muestra que no ha habido un sector en par- 1.2 sugieren que la sustitución de importaciones ha de-
ticular beneficiado, pero en general se puede afirmar que jado de ser un factor que contribuye al crecimiento. Ya
el sector servicios junto con el sector de la construcción desde finales de los años sesenta, no sólo dejó de aportar
son los que mayor participación han obtenido. Dentro positivamente sino que, como era de esperar, en los años
del primero se destaca el sector de comunicaciones que de apertura su contribución ha sido negativa. Cabe des-
ha sido el más dinámico de la economía, creciendo en tacar, sin embargo, que en el período comprendido en-
un 9% promedio anual entre 1967-1996, sobresaliendo tre 1983 y 1985, éste fue un factor importante en el
especialmente su desempeño en 1996 (16%), fruto de la crecimiento alcanzado, seguramente fruto de las políti-
instauración de la telefonía celular. cas proteccionistas adoptadas en estos años.
La economía colombiana, en general, ha presentado La demanda doméstica ha sido el principal compo-
un sector terciario muy dinámico, especialmente si se com- nente del crecimiento del PIB, observándose cuatro ci-
para con el sector agropecuario e industrial. Cabe aclarar, clos claramente definidos. El primero corresponde al pe-
sin embargo, que el sector terciario en la economía co- ríodo 1967-1974 durante el cual la demanda explicó en
lombiana no cumple el mismo papel que en los países más de ocho puntos porcentuales el crecimiento de la
desarrollados, en la medida en que no ha logrado ser la economía. El segundo ciclo corresponde a los años de
base para jalonar y apoyar el progreso y la innovación tec- bonanza cafetera de la segunda mitad de los setenta que
nológica ni mayores niveles de productividad del sistema se prolongó hasta finales de la década. La mini bonanza
económico en su conjunto. Por su parte el sector minero del año 1986 explica el tercer ciclo con mucha menor
fue importante en los años ochenta como consecuencia de importancia que los otros tres. Finalmente, la apertura
las explotaciones carboníferas y petroleras, así como en generó tal incremento de la contribución de la demanda
Gráfico 1.2
Descomposición de Chenery
1967-1996
10%
8%
6%
4%
2%
Contribución de la
-2%
demanda doméstica
Contribución de la
sustitución de importaciones -4%
Contribución de
las exportaciones
-6%
1995*
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
Nota: * Provisional
Fuente: Dane. Umacro-DNP. Cálculos del autor.
doméstica, que explica casi en su totalidad el significa- SECTOR EXTERNO:

tivo crecimiento económico alcanzado en esos años. POLÍTICA COMERCIAL Y CAMBIARIA
El último componente, la contribución de las ex-
portaciones al crecimiento económico, fue relativamen-
te importante en el período de desarrollo mixto (1967- FOMENTO A LAS EXPORTACIONES 1967-1974
1974), en los años de bonanza cafetera y, sorprendentemente,
no lo ha sido en los años de apertura económica. Uno de En Colombia, tanto la política cambiaria como la co-
los argumentos bajo los cuales se sustentó la política de mercial han determinado el comportamiento del sector
apertura económica fue el de la necesidad de externo, lo cual motiva el estudio conjunto de ambas
internacionalizar la economía colombiana y modernizar variables. Respecto a la política cambiaria, en los últi-
el aparato productivo colombiano ante su escasa proyec- mos treinta años ha tenido dos momentos claves. El pri-
ción internacional. Sin embargo, la contribución de las mero, data de 1967 con la emisión del decreto 444, por
exportaciones al crecimiento económico en la segunda medio del cual se dio un giro radical en el manejo de la
mitad de los ochenta fue mayor a la registrada desde tasa de cambio y el segundo, ocurrido en 1991 cuando
1991, cuando se profundizaron las medidas aperturistas se derogó dicho decreto.
(1.9% vs.1.3%). El modelo de sustitución de importaciones puro –en
el sentido estricto de una protección radical del mercado
interno frente a la competencia externa– se comenzó a
matizar desde finales de los años cincuenta, cuando se
crearon mecanismos e instituciones encaminadas a pro-
mover las exportaciones no tradicionales. Posteriormen-
te, en los años sesenta, este proceso se fortaleció durante
el gobierno Lleras Restrepo, con la aplicación de un
modelo mixto de desarrollo mediante la promoción de
exportaciones en un contexto de protección al mercado
interno.
El decreto 444 de 1967 se constituyó en un ele-
mento clave en el comportamiento de la política
cambiaria y comercial. El decreto adoptó el sistema del
crawling peg, eliminó las tasas de cambios múltiples y
fortaleció el control sobre los flujos de capital. Además,
modificó el Plan Vallejo, al eximir del pago del arancel
a las importaciones de materias primas o insumos para
bienes destinados exclusivamente a la exportación. Tam-
bién quedaron exentas las materias primas para la ela-
boración de bienes, que aunque no fuesen destinados a
la exportación, fueran utilizados por terceras empresas
para producir bienes exportables.
Por otra parte, el objetivo de la política comercial
en el período 1967-1974 fue el del fomento de las ex-
portaciones manteniendo alguna protección a la indus-
tria nacional. Para tal fin se constituyó el Fondo de Pro-
moción de Exportaciones –Proexpo– cuyo propósito era
facilitar el acceso a mercados externos de los productos
colombianos. Además, se estableció el certificado de abo-
no tributario –CAT– para reemplazar las ventajas
tributarias y la tasa de cambio favorable de las que se
había disfrutado hasta entonces. En 1969 se firmó el
Acuerdo de Cartagena, por medio del cual se creó el Pacto
Andino. El propósito básico consistía en profundizar el
proceso de sustitución de importaciones en el marco de Gráfico 1.3

un mercado ampliado que permitiese superar los obstá- Meses de importación de bienes con cargo
culos asociados con mercados nacionales de reducido ta- a las reservas internacionales netas
1970-1996
maño. Los resultados fueron insuficientes, pues si bien
18
se liberó parcialmente el comercio intraregional, se aplicó
16
una amplia lista de excepciones, proliferaron los incum-
14
plimientos y no se lograron los objetivos esperados con
12
la implantación de mecanismos de asignación de recur-
10
sos de índole administrativa como los Programas Secto-
8
riales de Desarrollo Industrial. Todo ello condujo al fra-
6
caso de los objetivos iniciales.
4
A pesar de estas acciones encaminadas a la promo-
2
ción de exportaciones, se mantuvieron de manera deci-
0
dida muchos de los mecanismos de protección a la in-
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
dustria nacional tales como la licencia previa y aranceles
elevados. Sin embargo, en 1973 se suspendió el régimen Fuente: Banco de la República.
de prohibida importación y desde 1974 se intensificó el

proceso de traslado de bienes de la lista de licencia previa bio se vio seriamente afectada. En 1976 y 1977 la
a la de libre importación. devaluación nominal fue de apenas el 5.8% y 6.4% res-
A partir del 1974 y hasta 1991 se observaron va- pectivamente, niveles que contrastaban con el prome-
rios cambios importantes en la política comercial. Así, dio anual registrado entre 1967 y 1975 de casi el 10%.
en 1974 se continuó con un proceso gradual de reduc- Estos resultados generaron en la práctica un proceso de
ción del arancel nominal, el cual se profundizaría en el revaluación del tipo de cambio real8 en cerca del 19%
siguiente período gubernamental. Esta tendencia se re- entre 1975 y 1981, afectando seriamente las exporta-
vertiría fuertemente en 1982, como consecuencia del ciones diferentes al café, en contravía al plan original de
ajuste adoptado por el gobierno Betancur. El arancel convertir a Colombia en un país fuertemente exportador.
nominal promedio pasó del 36% en 1974 al 29.4% en En 1978 la administración Turbay dio un giro ra-
1979 y 29.3% en 1981, para luego revertir la tendencia dical al manejo de la política económica, caracterizada
y ascender al 47.2% en 1984. hasta el momento por su cautela, especialmente en el
manejo de las finanzas públicas. La política comercial del
período estuvo muy ligada al notable incremento en las
AFLUENCIA DE CAPITALES EXTERNOS reservas internacionales y al manejo de políticas
1975-1982 antiinflacionarias. Se mantuvo la tendencia revaluacionista
de la tasa de cambio real, y se liberalizaron las importa-
En 1974, la administración López pretendió desarrollar ciones de bienes para reducir la acumulación de reservas
una fuerte estrategia de fomento a las exportaciones por internacionales y la desestabilización monetaria.
medio del manejo de la tasa de cambio y del crédito de Las reservas internacionales en esos años provinie-
Proexpo. Con este objetivo la devaluación nominal pasó ron principalmente de dos fuentes diferentes: por una
del 8% en 1973 a más del 18% en 1975. Sin embargo, parte, de los ingresos obtenidos por las mayores expor-
diversos acontecimientos, especialmente el boom cafete- taciones de café y, por otra, del crédito externo contrata-
ro, obligaron a modificar el planteamiento original. Las do por el sector público. En efecto, las ventas de café al
mayores exportaciones de café, primero, y luego, a partir exterior pasaron de US$ 764 millones en 1975 a US$
de 1978, la estrategia de incremento sustancial de la in- 1.293 millones en 1976, alcanzando su máximo nivel
versión pública basada en crédito externo, condujeron a en 1980 cuando se llegó a US$ 2.208 millones. El
un proceso de crecimiento de las reservas internacionales endeudamiento externo anual, por su parte, pasó de US$
que sólo se detendría con la crisis de la deuda externa en 77 millones en 1978 a US$ 681 millones en 1979. A
1982. Así, las reservas internacionales de Colombia pasa- partir de este año, el crecimiento promedio anual del
ron de US$ 553 millones en 1975 a US$ 1.172 millones
en 1976 y US$ 1.836 millones en 1978 (Gráfico 1.3). 8 La revaluación real entre 1975 y 1976 fue de –4.6%, entre
Como consecuencia de este proceso, la tasa de cam- 1976 y 1977 de –10.2%, y entre 1977 y 1978 de –0.2%.
endeudamiento externo hasta 1982 fue de casi un 30% 1979 y 1982. El crecimiento fue especialmente notorio
–en términos de dólares–, alcanzando su tope en 1981 en los bienes intermedios; sin embargo, debe tenerse en
cuando se contrataron créditos por US$ 1.385 millones. cuenta que incluidos en los bienes intermedios están el
Simultáneamente con este proceso se facilitaron las im- petróleo y sus derivados, cuyas importaciones en ese
portaciones, entre otras razones como mecanismo me- mismo período presentaron un incremento de más del
diante el cual se buscaba evitar presiones inflacionarias 38% promedio anual (Gráfico 1.4). Los bienes de con-
derivadas de la acumulación de reservas internacionales. sumo, por su parte, presentaron también un significati-
Sin embargo, ello no resultó suficiente ya que se conti- vo crecimiento pasando sus importaciones de US$ 417
nuó la acumulación de reservas internacionales y la millones en 1979 a US$ 675 millones en 1982.
revaluación del tipo de cambio real, lo que, unido a la Los efectos de estas medidas de liberación en tér-
menor protección a la industria nacional, contribuyó a minos inflacionarios tuvieron éxito relativo, pero la si-
generar una importante recesión en los sectores manu- tuación fiscal y la revaluación del peso se agravaron has-
facturero y agrícola. ta el punto de poner en serio riesgo la estabilidad de la
Con el fin de neutralizar el fuerte aumento del economía colombiana. La afluencia de productos extran-
endeudamiento externo público, y el consiguiente au- jeros demostró que la industria nacional estaba rezagada
mento en reservas, se decretó, en 1979, una profunda en términos de competitividad frente a parámetros in-
reestructuración del régimen de importaciones. Ya se ternacionales, no obstante la protección que había
mencionó con anterioridad la significativa reducción en usufructuado por décadas.
los aranceles llevada a cabo durante los años de la admi- Además, la liberación de importaciones de este pe-
nistración Turbay. Pero ésta no fue la única medida. Con ríodo no se vio acompañada por el crecimiento de las
el fin de hacer uso de las reservas acumuladas entre 1979 exportaciones, pues además de coincidir con el fin de la
y 1981, se trasladó a libre importación un número im- bonanza cafetera, motivó que los ingresos por ventas al
portante de ítems arancelarios que entraban bajo el ré- exterior cayeran a partir de 1980 (Gráfico 1.5). Así, en-
gimen de licencia previa. En 1979 se trasladó el 13.1% tre los años 1980 y 1983 las exportaciones cayeron casi
del universo arancelario del régimen de licencia previa en un 10% anual, siendo la principal perjudicada las
al de libre importación, con lo cual este último régimen exportaciones menores o industriales, que cayeron en pro-
pasó a representar el 67% del total de posiciones arance- medio más del 14% al año. Las reservas internacionales
larias. El proceso siguió hasta que en 1982 el porcentaje que en 1981 alcanzaron su máximo nivel (US$ 5.600
de ítem bajo licencia previa representaba únicamente el millones), iniciaron un rápido declive, alcanzando su
29% del total del universo arancelario (Ocampo, 1991). punto más bajo tres años después (Gráfico 1.3). Existió
El resultado de estas medidas fue un elevado crecimien- el agravante de que el monto de reservas internacionales
to de las importaciones, superior a un 20% anual entre líquidas a final de 1984 llegó a un nivel tan bajo que
Gráfico 1.4
Evolución de las importaciones
1975-1996
14 000
Millones de $US
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
Totales
Bs. intermedios ○
○ ○
○
2 000 ○
Bs. de capital ○
○
○
○ ○ ○ ○
Bs. deconsumo ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
○
0
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Fuente: Banco de la República.

Gráfico 1.5
Evolución de las exportaciones
1970-1996
Millones de $US
10.000
8.000
6.000
○ ○
○
○
○
4.000 ○ ○
○
○
○
○
Café
○
○
○
2.000 ○
○
○
○ ○ ○ ○
Menores
○
○ ○
○
○ ○ ○
Petróleo
○
○ ○
○ ○ ○ ○
○ ○ ○ ○
○ ○
○ ○
○
Totales
○ ○
○ ○
○ ○
0
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
alertaba la posibilidad de una crisis de liquidez cambiaria cencias rechazadas sobre las solicitadas aumentó
de no optarse por medidas oportunas, tal como se hizo significativamente, al pasar del 1.9% en 1979 al 6.9%
con la medida de plazos mínimos de giro para el pago en 1981 (Garay et al., 1987).
de importaciones y la contratación de un crédito de ba- En concordancia con la política de reducción de im-
lanza de pagos, para no citar sino unos ejemplos. portaciones, la Junta Monetaria del Banco de la Repú-
blica también adoptó medidas encaminadas a reducir el
flujo de divisas hacia el exterior. Con el fin de evitar que
AJUSTE Y ESTABILIZACIÓN DEL SECTOR EXTER- los importadores aceleraran sus giros hacia el exterior, se
NO 1982-1989 introdujeron plazos mínimos de giro con lo que se bus-
caba forzar a los importadores a obtener financiamiento
La difícil situación de la economía, especialmente a par- externo. De esta forma se pretendía evitar la acelerada
tir de 1982, cuando se cerraron los flujos de capital ha- caída de las reservas internacionales y, por lo menos, man-
cia América Latina, obligó a la administración Betancur tener el nivel de endeudamiento externo. En la misma
a plantearse la necesidad de realizar un fuerte proceso de dirección, en febrero de 1984 la Junta Monetaria esta-
ajuste y estabilización. Inicialmente, sin embargo, no se bleció un cupo para importaciones de US$ 3.900 millo-
optó por un programa integral de estabilización y las nes anuales, el cual se rebajó todavía más en junio del
primeras medidas estuvieron básicamente encaminadas mismo año a US$ 3.300 millones.
a solucionar el problema del déficit del sector externo. Se tomaron algunas medidas encaminadas a modifi-
Bajo esa perspectiva, se hizo un fuerte énfasis en revertir car instrumentos dirigidos a la promoción de exportacio-
la política de liberación de importaciones ocurrida des- nes. Sobresale el reemplazo del CAT por el certificado de
de mediados de los setenta y fortalecida bajo la anterior reembolso tributario –CERT–. El primero consistía en un
administración. subsidio a los exportadores, el cual se fijaba anualmente.
Diversos mecanismos se utilizaron con el fin de re- En 1983 se estableció el CERT cuyos principales objeti-
ducir el flujo de bienes importados al país. Se trasladó vos eran el estímulo de las exportaciones, así como la pro-
gran proporción del universo arancelario del régimen de moción de aquellas actividades orientadas hacia el exte-
libre importación al de licencia previa. Así, mientras en rior. Las principales ventajas del CERT eran su mayor fle-
1982 el 70.8% del universo estaba bajo el régimen de xibilidad al poder ajustarse libremente en cualquier mo-
libre importación, en 1984 únicamente el 0.5% de los mento, así como la discriminación selectiva entre produc-
artículos se podía importar libremente. Además se tos y países. El CERT, por tanto, no se creó como subsidio,
reactivó el régimen de prohibida importación, alcanzando sino como elemento de estímulo a las exportaciones, pues
su tope en 1984 con el 16.4% del universo arancelario los agentes que lo poseyeran podrían descontar hasta el 35%
(Ocampo, 1991). Adicionalmente la proporción de li- del valor del impuesto a la renta y complementarios.
Las medidas adoptadas surtieron efecto en el aspecto casi el 30%. Lo novedoso de esta devaluación fue que se
cambiario, pues el ritmo de devaluación, tanto nominal hizo por medio del mecanismo existente del crawling peg,
como real, se aceleró significativamente (Gráfico 1.6). Sin sin que los diferentes agentes económicos lo percibieran
embargo, prosiguió un fuerte deterioro en la balanza de sino hasta bien avanzado el proceso, de manera que no
cuenta corriente y la cuenta de capitales ya no estaba en se generaron expectativas especulativas-devaluacionistas
condiciones de financiar ese nivel de déficit. en la economía. Además varios factores ayudaron a que
Las condiciones reinantes en la economía obliga- las medidas adoptadas tuviesen éxito. En primer lugar,
ron a plantearse en 1984 un ajuste mucho más estricto e el impacto inflacionario se vio mermado por algunos fac-
integral, con énfasis no sólo en el sector externo sino tores exógenos, entre los que se destacan dos: la caída
también en los campos fiscal, monetario y crediticio. La del precio internacional de las materias primas durante
primera decisión tomada tuvo que ver con la secuencia 1985 y la excelente cosecha de bienes alimenticios, cosa
de las medidas a adoptar. Se decidió buscar primero el que proporcionó una adecuada oferta y, por ende, un bajo
ajuste fiscal para luego realizar los ajustes externo y crecimiento de los precios. A lo anterior se adicionó la
cambiario necesarios. reducción en las tasas internacionales de interés y sus
De cualquier forma, en este proceso de ajuste la consecuentes efectos sobre la tasa interna.
política cambiaria desempeñó un papel fundamental. Los efectos de estas medidas se pueden apreciar en
Como se desprende del Gráfico 1.6, se venía de un fuer- la evolución de la balanza cambiaria. Los ingresos co-
te proceso revaluacionista que afectaba negativamente rrientes –exportaciones de bienes y servicios– comenza-
el comportamiento de la economía colombiana. Desde ron a aumentar a partir del segundo trimestre de 1985,
mediados de 1984 se introdujeron mecanismos de ajus- superando a final de año en más de US$ 360 millones lo
te fiscal, los cuales se complementaron con una alcanzado el año anterior. La cuenta corriente de la ba-
devaluación real muy baja (del 3.2%) entre julio de 1984 lanza de pagos por primera vez en cinco años fue
y marzo de 1985. A partir del segundo trimestre de 1985, superavitaria (US$ 109 millones). Además, los egresos
la política cambiaria se hizo mucho más intensa, dándo- de la balanza cambiaria se mantuvieron constantes, lo
se una devaluación nominal de más del 41% para el año que unido a otros acontecimientos, contribuyó al éxito
1985, con una devaluación real en ese mismo año de de las políticas adoptadas. Entre otros factores exógenos
Gráfico 1.6
Índice de tasa de cambio real*
1981:01-1996:12
(dic. 1996=100)
130
120
110
100
90
80
ITCR 1 70
ITCR 2
ITCR 3 60
50
Ene-81
Jul-81
Ene-82
Jul-82
Ene-83
Jul-83
Ene-84
Jul-84
Ene-85
Jul-85
Ene-86
Jul-86
Ene-87
Jul-87
Ene-88
Jul-88
Ene-89
Jul-89
Ene-90
Jul-90
Ene-91
Jul-91
Ene-92
Jul-92
Ene-93
Jul-93
Ene-94
Jul-94
Ene-95
Jul-95
Ene-96
Jul-96
Notas: ITCR 1 corresponde al índice de la tasa de cambio real del peso colombiano frente a 18 países. La ponderación obedece a la estructura del
comercio global sin café en 1986. Utiliza el IPP para medir los precios internos y el IPM para todos los países excepto Francia, Perú y Ecuador.
ITCR 2 corresponde al ITCR 1, teniendo en cuenta únicamente nueve de los 18 países: Los Estados Unidos, Canadá, Alemania, España, Reino Unido,
Japón, México, Venezuela y Ecuador.
ITCR 3 es ITCR 2 utilizando el IPC tanto interna como externamente.

se encuentran las medidas adoptadas por las autoridades sino que deben utilizarse únicamente para pagos al ex-
del Estado de la Florida en los Estados Unidos dirigidas terior de bienes, servicios y de capital, y además, a que
a fortalecer el control sobre los movimientos y la proce- son de disponibilidad restringida, en momentos en que
dencia de capitales extranjeros con lo cual se buscaba se requería financiación externa para culminar las inver-
dificultar el lavado de dólares. siones en los sectores del petróleo –Caño Limón– y car-
Aparte de las acciones sobre la política cambiaria, bón –Cerrejón–, fuentes de exportaciones y del fortale-
también se adoptaron medidas en el frente de pagos ex- cimiento del sector externo del país a mediano plazo.
ternos, como el establecimiento de los plazos mínimos Finalmente, después de intensas negociaciones, se
de giro. Esta medida fue sumamente eficaz, pues no so- aceptó la propuesta colombiana. Esta consistía en mon-
lamente las importaciones continuaron hasta 1986 la caí- tar un esquema de monitoría sobre la evolución trimes-
da iniciada en 1983, sino que el monto de los giros de tral de los principales agregados económicos por parte
importación cayó en US$ 774 millones entre 1984 y del FMI, y sobre la política de comercio exterior por parte
1985. Por su parte, el mecanismo de la licencia previa del Banco Mundial. De esta forma, el contrato de crédi-
siguió siendo utilizado aunque de una manera más ra- to fresco por mil millones de dólares se firmó en diciem-
cional: se buscaba un menor trámite burocrático, con lo bre de 1985, logrando el objetivo de recuperar credibi-
cual se dejaron bajo el régimen de libre importación tanto lidad y el status de país buen deudor ante la banca interna-
aquellos bienes que no se importaban como los bienes cional. Las condiciones favorables de la deuda colombia-
en los que el país poseía una clara ventaja comparativa. na, en términos de plazos amplios e intereses fijos y el
De esta forma, mientras que en junio de 1985 no haber afrontado crisis cambiaria lograron que no hu-
únicamente el 2.4% del universo arancelario se biese necesidad de adoptar soluciones similares a las de
encontraba bajo el régimen de prohibida importación y los países vecinos latinoamericanos. Así, Colombia no
el 82.8% estaba bajo el régimen de previa, en diciembre tuvo necesidad de suspender el pago de amortizaciones
de 1985 tales proporciones eran del 1.4% y 71.6%, o intereses, ni de entrar en la reestructuración de la deu-
respectivamente. Para diciembre de 1986 las participa- da, y tampoco tuvo que nacionalizar buena parte de la
ciones respectivas eran del 1.1% y 62.7%. deuda privada externa.
El otro objetivo clave del proceso de ajuste de me- Un factor inesperado en el proceso de ajuste fue la
diados de los ochenta radicaba en lograr la normaliza- bonanza cafetera iniciada a finales de 1985, pues ponía
ción de las relaciones con la banca internacional, reco- en peligro varias de las medidas adoptadas, tales como
brando así la credibilidad crediticia del país. La deuda el estricto control del gasto público y la devaluación del
externa en Colombia no alcanzó nunca las proporciones peso. Sin embargo se logró aplicar un pacto entre los
de los otros países latinoamericanos, lo cual no implicó cafeteros y el gobierno para darle un manejo que impi-
que no hubiera sido un factor importante en la desesta- diera el desbordamiento del gasto, así como una excesi-
bilización sufrida por la economía entre finales de los va revaluación del peso, al lograr congelar buena parte de
setenta y mediados de los ochenta. La deuda externa los recursos o sustituir otras fuentes de financiamiento.
inició una fuerte expansión a partir de 1979, como res- Así, el manejo cambiario permitió que la devaluación
puesta a la política de expansión del gasto público; en- real entre 1985 y 1986 fuera del 8.2%.
tre 1978 y 1982, ambos incluidos, el crecimiento anual El Gráfico 1.7 permite observar el grave deterioro
promedio de la deuda externa pública colombiana fue, experimentado por el sector externo en la primera mi-
en términos de dólares, de más del 36%, alcanzando un tad de los ochenta cuando, aún con una fuerte
saldo total de más de US$ 6.000 millones en 1982. desaceleración del crecimiento del PIB, tanto el coefi-
Dada la suspensión del crédito fresco por parte de la ciente de exportación como de importación cayeron ra-
banca comercial internacional a los países latinoameri- dicalmente alcanzando los niveles más bajos de los últi-
canos y ante la precaria situación cambiaria, era indis- mos treinta años. La segunda mitad de los ochenta, por
pensable recuperar el financiamiento externo para res- el contrario, se caracterizó por una intensa actividad
paldar el repago de amortizaciones. El punto básico de exportadora, siendo especialmente dinámicas las expor-
la negociación era la exigencia por parte de la banca co- taciones menores, lo cual, aunado con el inicio de im-
mercial de un acuerdo formal stand by con el Fondo Mo- portantes exportaciones petroleras y al boom cafetero de
netario Internacional –FMI–, el cual no era aceptado por 1986, dio como resultado uno de los períodos con ma-
las autoridades colombianas debido, entre otras razones, yor coeficiente de exportaciones. Este proceso es, sin
a que estos recursos no son convertibles a moneda local, duda, resultado en parte de medidas cambiarias y co-
Gráfico 1.7
Coeficiente de exportaciones y de importaciones
1970-1996
18%
16%
14%
12%
10%
Coeficiente 8%
de exportaciones
6%
Coeficiente 4%
de importaciones
2%
Exportaciones
0
menores/PIB
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Fuente: DNP
merciales adoptadas a mitad de los ochenta, y termina- la particularidad de ser gradual. En efecto, en una pri-
ron por una mayor competitividad al sector externo. mera etapa, a partir de febrero de 1990 y durante los
Las importaciones diferentes al petróleo y sus deri- siguientes dos años, se debían reducir progresivamente
vados se mantuvieron con crecimientos muy discretos las restricciones cuantitativas mediante un mecanismo
durante la segunda mitad de los ochenta, lo cual favore- de asignación de cupos de importación por ítem bajo el
ció una balanza comercial superavitaria desde 1985 has- régimen de licencia previa, compensando esta mayor ex-
ta 1992. posición de la producción doméstica con protección aran-
celaria, y sobre todo con una devaluación favorable de la
tasa real de cambio. Así, en marzo de 1990 el 55.6% del
APERTURA COMERCIAL 1990-1996 universo arancelario quedó bajo el régimen de libre im-
portación, mientras que el 43.3% se mantuvo bajo el
En 1989 el gobierno decidió implantar importan- régimen de licencia previa y el 1% en el de prohibida
tes reformas económicas, entre ellas la apertura comer- importación. Esto contrastaba con la estructura existen-
cial y la desregulación de mercados como el cambiario y te hasta ese momento que representaban el 38.1%,
el laboral. Sin embargo, dos factores influyeron de ma- 60.1% y 1.1%, respectivamente (Ocampo, 1991).
nera negativa para que estas decisiones tuvieran que En una segunda fase se reduciría de manera gra-
postergarse. En primer lugar, la guerra contra el narco- dual y sostenida el arancel, hasta alcanzar en tres años
tráfico, cuyos momentos de máxima intensidad se al- un nivel promedio, incluida la sobretasa del 25%. Para-
canzarían en la campaña preelectoral de 1989, con el lelamente, la devaluación nominal en 1990 se aceleraba,
asesinato de varios precandidatos a la presidencia, y, en alcanzando el 31%, con el fin de evitar que la liberaliza-
segundo lugar, el colapso del Acuerdo Internacional del ción comercial indujera una excesiva demanda de im-
Café en julio de 1989. Mediante este Acuerdo los países portaciones que pudiera atentar contra la estabilidad
productores tenían un determinado grado de control so- cambiaria y por ende pusiera en riesgo la profundiza-
bre el precio internacional del grano para así propender ción del propio proceso de apertura. Sin embargo, desde
por una adecuada estabilidad. enero de 1991 se inició un proceso de revaluación real,
A principios de 1990 se volvió a plantear la necesi- tendencia que se mantuvo prácticamente invariable hasta
dad de realizar la reforma comercial con el fin de permi- 1996.
tir que fuese el sector externo el motor de crecimiento Para octubre de 1990, el nuevo gobierno estimó
de la economía y que se facilitara la inserción de Colom- que el programa de apertura requería de una mayor pro-
bia en los mercados mundiales. La administración Bar- fundización, pues bajo su perspectiva, la apertura comer-
co decidió iniciar la ejecución de un programa de aper- cial no había alcanzado resultados suficientes. El arancel
tura para la economía colombiana. Este programa tenía promedio seguía siendo alto (34.5%) y la protección
efectiva era del 60%, nivel inferior al 87% de 1985 o al cativo en el ingreso de flujos de capital. Resultados si-
88% de 1988, pero excesivamente elevada en términos milares presenta Gómez (1997), quien muestra cómo los
internacionales. Se decidió, por tanto, reprogramar el pro- márgenes de intermediación colombianos durante los
ceso de apertura y darle una mayor rapidez, transparencia años noventa han sido, en promedio, los más altos del
y claridad al programa de desgravación arancelaria. mundo, sólo por detrás de los países del Oriente Medio.
Con este fin se eliminaron las licencias previas de Encuentra, también, que las tasas de interés reales de
importación durante el último trimestre de1990, salvo Colombia, con relación al resto del mundo, son las más
para productos agropecuarios considerados sensibles como elevadas con excepción únicamente de algunos pocos
los cereales y las oleaginosas. Al finalizar 1990 el 96.7% países en vías de desarrollo.
del universo arancelario era de libre importación y úni- Así, debido al ingreso de cuantiosos capitales de
camente el 3.3% permanecía bajo el régimen de licen- corto plazo, la cuenta corriente de la balanza de pagos
cia previa (Ocampo, 1991). Con miras a simplificar la que había sido negativa durante toda la década de los
estructura tarifaria, se redujo el número de los niveles ochenta –excepto 1986–, se tornó positiva a partir de
arancelarios de 14 a 7, con la meta de llegar a sólo 4 1990, siendo superavitaria en más de US$ 2.350 millo-
niveles antes de tres años. Por último, se buscó reducir nes en 1991, y destacándose especialmente el rubro de
de manera gradual el nivel promedio de los aranceles transferencias que creció en más del 65%. Steiner (1997)
del 34.6% a un 16% al final de la administración Gaviria. presenta evidencia que sugiere que buena parte del sig-
Esta disminución se haría a partir de 1991 con rebajas nificativo crecimiento del rubro de transferencias du-
al final de cada año. rante la segunda mitad de los ochenta y primeros años
En agosto de 1991 la situación no era la más apro- de los noventa pudo deberse al ingreso de divisas prove-
piada. Por una parte, el país se encontraba pasando por nientes de dineros ilícitos. Destaca, mediante diferentes
un período de alta inflación y el comportamiento del ejercicios, que son dos los principales mecanismos por
sector externo no era el esperado. Si bien las exportacio- medio de los cuales ingresan dineros ilegales a Colom-
nes habían crecido ligeramente, especialmente las me- bia: transferencias privadas y contrabando abierto. Las
nores, ésta era una tendencia ya sostenida desde media- reservas internacionales en ese año aumentaron un 40%,
dos de la década pasada. Las importaciones, en cambio, al pasar de US$ 4.595 millones en 1990 a US$ 6.500
habían caído en términos de dólares corrientes en cerca millones en 1991. Todo este proceso ponía en peligro la
del 11%, incrementándose únicamente las importacio- estabilidad macroeconómica, por lo cual se hacía nece-
nes de bienes de consumo en casi un 10%. Estos resulta- sario actuar en los frentes monetario, cambiario, comer-
dos iban en contravía con los objetivos de la apertura, cial y fiscal.
que buscaba, por una parte orientar la producción hacia Con el fin de dar señales suficientes a los agentes
los mercados externos y aumentar sustancialmente la par- económicos, en el sentido de que esta política era un
ticipación de las exportaciones en el PIB, y, por otra, hecho cumplido, se decidió eliminar el concepto de
facilitar el acceso a insumos y bienes de capital con el gradualidad de la apertura. De esta forma se eliminaba
fin de reactivar la economía y elevar la capacidad pro- la supuesta incertidumbre sobre el comportamiento de
ductiva de la industria doméstica. la rebaja de aranceles. Por lo tanto, los aranceles se ajus-
Las autoridades argumentaban que la causa del des- taron a los niveles previstos para 1994 y se establecieron
censo en el ritmo de importaciones era la decisión del los cuatro niveles de gravámenes programados para esa
sector privado de esperar a una mayor reducción de aran- fecha. El arancel promedio quedó en 11.4%, alcanzando
celes para ejecutar sus decisiones de inversión. la protección efectiva un nivel promedio del 26.2%.
Además, en ese mismo período se comenzó a regis- En el frente cambiario, aunque no directamente re-
trar un importante flujo de capitales hacia Colombia pro- lacionado con el problema coyuntural al que se enfren-
ducto del diferencial entre las tasas de interés doméstica taba la economía colombiana, se realizó, por primera vez
e internacional, la escasez de crédito interno y las am- desde 1967, una reforma estructural. Ésta se dictaminó
nistías tributaria y cambiaria en ausencia de una verda- en 1991 y se ejecutó en dos etapas a partir de 1992 y
dera política de lucha contra el lavado de dólares y el 1993.
enriquecimiento ilícito. A partir del segundo trimestre La ley 9a de 1991 derogó el decreto 444 de 1967.
de 1991 se disparó el diferencial de la tasa de interés de Por medio de esta ley se eliminó el monopolio del Ban-
Colombia respecto a la externa, lo cual, según Ocampo co de la República sobre el control de divisas, con lo
y Tovar (1997b), fue un factor estadísticamente signifi- cual el grueso de las operaciones financieras empezaron
a realizarse a través de los intermediarios financieros. La apertura en los frentes comercial y cambiario
Además, se dio vía libre al régimen de inversión extran- surtió efecto rápido sobre la balanza comercial. Las im-
jera, consagrando la igualdad de derechos entre portaciones aumentaron de manera desmedida al tiem-
inversionistas nacionales y extranjeros. La reglamentación po que las exportaciones, como proporción del PIB, ca-
de dicha ley correspondió a la Junta Monetaria del Banco yeron de forma inesperada (Gráfico 1.7). El proceso de
de la República primero y, luego, a la Junta Directiva del revaluación real se mantuvo hasta mediados de 1994
mismo. Esto como consecuencia de la autonomía del Banco (Gráfico 1.6), lo cual afectó negativamente el objetivo
Central estipulada en la Constitución de 1991. de dinamizar y diversificar las exportaciones nacionales.
Así, entre 1992 y 1993 el Banco de la República La misma revaluación, coincidiendo con la disminución
modernizó y facilitó las operaciones cambiarias. En pri- de las restricciones cuantitativas, favoreció las importa-
mera instancia se buscó descentralizar el régimen de con- ciones, y si bien la de bienes de capital creció (19.8%
trol de cambios, permitir una mayor participación del entre 1990 y 1996), se observó un verdadero auge de
mercado en la determinación de la tasa de cambio y fa- importaciones de bienes de consumo –crecieron en
cilitar a los nacionales la tenencia de divisas y activos en promedio, entre 1990 y 1996, un 33%, con un máximo
moneda extranjera. De esta forma, se sustituyó el crawling del 100% entre 1992 y 1993–. En este punto es necesa-
peg por una mayor intervención de las fuerzas del merca- rio aclarar que las importaciones de bienes estrictamente
do en la fijación del tipo de cambio. Sin embargo, con el clasificados como bienes de capital, en el sentido de una
fin de mantener cierto control sobre la tasa de cambio, relación directa con la actividad productiva, fue apenas,
se estableció el mecanismo de la banda cambiaria: así, si en promedio, de un 31% del valor de las importaciones
se alcanza la cota superior o inferior de la banda, el Ban- realizadas entre 1991 y 1994 de bienes agrupados
co debe intervenir con el fin de evitar excesivas fluctua- indiscriminadamente bajo el rubro de bienes de capital9.
ciones en el precio del dólar. Este resultado no alcanza a ocultar el efecto contra-
Entre otras medidas que afectan el comercio exte- rio al buscado por el proceso de apertura. Las exporta-
rior colombiano es de destacar la reactivación del Grupo ciones no lograron ser el motor de la economía y, por el
Andino. Se estableció un arancel externo común con el contrario, se redujo su contribución al crecimiento del
objetivo de crear una unión aduanera, aunque imperfec- PIB, lo cual se compensó de manera decidida con el au-
ta y parcial por la presencia de excepciones, entre Co- mento de la demanda doméstica, reflejada en el signifi-
lombia, Ecuador y Venezuela. Además, en junio de 1994 cativo aumento de las importaciones de bienes de con-
se firmó el Tratado de Libre Comercio entre Colombia, sumo (Gráfico 1.2).
Venezuela y México, conocido como el Grupo de los Tres, El ciclo de fuerte crecimiento impulsado por las
según el cual el universo arancelario se desgravaría de medidas estructurales tomadas en los primeros años de
manera gradual en diez años, con algunas excepciones los noventa se mantuvo hasta 1995. El año 1996 reflejó
para los sectores agropecuario, agroindustrial y automotor. el fuerte descenso del boom de demanda iniciado el año
Adicionalmente se tomaron algunas medidas de ca- anterior y se manifestó en una caída en las importaciones,
rácter institucional con el fin de modernizar el manejo y incluidas las de consumo.
la promoción del sector externo. Entre éstas sobresalen Hacia 1994 el país crecía con base en el incremen-
la creación, en 1991, del Ministerio del Comercio Exte- to de la demanda doméstica, entre otros factores por el
rior que asumió la ejecución y el diseño de las políticas importante aumento del gasto público pero con proble-
de comercio exterior; la reestructuración de las funcio-
nes del Instituto Colombiano de Comercio Exterior – 9 Cárdenas, A., (1997) realiza una clasificación propia de los
Incomex–, que era el encargado de aprobar las licencias bienes de capital. Define estos como: “...las máquinas, apara-
de importación y que ante la eliminación de éstas, orientó tos, equipos, instrumentos etc. que tengan simultáneamente las si-
guientes características:
su función a la prevención y corrección de prácticas
a. Que sean complejos, es decir estén compuestos por varias partes o
desleales del comercio; la reestructuración de Proexpo, piezas.
que pasa a denominarse Banco de Comercio Exterior – b. Que cumplan una función propia, es decir que se pueda describir su
Bancoldex–, cuyo papel es facilitar acceso a líneas de cré- uso.
dito a los exportadores colombianos; y, por último, la c. Que puedan utilizarse en procesos de transformación que agreguen
creación de Proexport Colombia con el fin de proveer valor a otros bienes o para la prestación de servicios, que generen
ingresos y en consecuencia, de alguna manera, aumenten en el tiempo
información actualizada sobre los mercados internacio- el capital del usuario. Y que incluyan los componentes y repuestos
nales a los exportadores nacionales. para los bienes de esta categoría”.
Gráfico 1.8
Cuenta corriente y de capitales de la balanza de pagos como proporción del PIB
1970-1996
8%
6%
4%
2%
Cuenta Corriente
0
Cuenta de capitales
-2%
-4%
-6%
-8%
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
mas como el proceso revaluacionista o el deterioro en la En 1996 disminuyó el ritmo de crecimiento de la

cuenta corriente de la balanza de pagos financiada en demanda doméstica y se aceleró la devaluación real, aun-
parte con el aumento de flujos de capitales hacia el país que no sólo no logró acelerarse el crecimiento de las ex-
(Gráfico 1.8). A pesar de ello, el proceso de apertura, en portaciones, sino que las exportaciones menores tuvieron
esencia, se mantendría bajo la nueva administración, cen- un crecimiento negativo en 1996 por primera vez desde
trando sus objetivos de política económica en controlar 1983. Estos resultados se dieron a pesar de la necesidad
la demanda agregada y la revaluación a través de un fre- de realizar una apertura de doble vía, en el sentido de
no de los flujos de capital y un aumento del ahorro in- que no podía darse únicamente un crecimiento de las
terno. importaciones sin un fortalecimiento de la dinámica
Se argumentó que la tasa de cambio estaba siendo exportadora. Con este propósito se estableció el deno-
fuertemente presionada por los altos niveles de minado Plan estratégico exportador, que buscaba fomen-
endeudamiento privado externo neto que aumentó, en tar las exportaciones colombianas mediante la creación
el período 1991-1994, en US$ 1.248 millones, al pasar y fortalecimiento de mecanismos de apoyo a los produc-
en este lapso el flujo de capitales de US$ -404 millones tores nacionales.10
a US$ 844 millones. En conjunto, la cuenta de capitales Se concluye que la estructura del sector externo co-
de la balanza de pagos pasó de ser negativa en 1991 a lombiano ha presentado un importante cambio entre
tener un superávit de más de US$ 4.700 millones en 1967 y 1996. Se pasó de una economía cuyo principal
1995. Con el propósito de frenar la revaluación, una de
las primeras medidas tomadas fue privilegiar los flujos
de inversión extranjera directa con respecto a los de 10 El Plan estratégico exportador, consistía en cinco estrategias
básicas. 1. Los acuerdos sectoriales de competitividad me-
endeudamiento privado externo. Así, los ingresos netos diante los cuales se pretendía solucionar los problemas y di-
por inversión extranjera pasaron de US$ 439 millones ficultades para el desarrollo de largo plazo en diferentes sec-
en 1991 a US$ 717 en 1993, alcanzando US$ 2.973 en tores industriales y agropecuarios, al concertar las acciones
1996, sin que estos resultados favorables puedan aún con- entre el sector público, el sector privado y los trabajadores.
2. Impulso a las negociaciones internacionales, siendo la más
siderarse una tendencia. A la inversión extranjera se la importante en la actualidad, la que se desarrolla con el
dejaba totalmente libre, mientras que el endeudamiento Mercosur. 3. La unidad especial contra el neoproteccionismo,
privado externo se reguló de acuerdo con medidas to- cuyo fin es realizar una labor de generación de información,
sobre aquellos países que introdujeran prácticas proteccio-
madas por la Junta Directiva del Banco de la República. nistas a productos potencialmente exportables por Colom-
No obstante, la devaluación nominal alcanzó en 1995 bia. 4. Ampliación de los esquemas de fomento a las expor-
un 10.4%, resultado insuficiente para lograr frenar el taciones –CERT, drawback, Bancoldex, Proexport, Plan
Vallejo, Zonas Francas– y 5. Fomento y promoción a la ex-
proceso de revaluación. portación de servicios.
producto de exportación, el café, representaba en 1970 LA POLÍTICA MONETARIA Y

el 60% de las exportaciones totales a ser tan sólo el 15% EL SISTEMA FINANCIERO
en 1996. Además, las exportaciones menores, que en
1970 eran el 29% de las exportaciones totales, en 1996
representaron más del 45%. Por último, las reformas es-
POLÍTICA MONETARIA
tructurales en materia comercial han tenido efecto
positivo en la tramitología necesaria para comerciar con
A pesar de que la política cambiaria es uno de los com-
el exterior, pero no han logrado implantar una base
ponentes más importantes de la política monetaria, su
decisiva para lograr que el sector exportador se convier-
estrecha relación con el comportamiento de las princi-
ta en el motor definitivo del crecimiento económico.
pales variables asociadas al sector externo motivó el es-
Sin embargo, la diversificación de las exportacio-
tudio conjunto de éstas en la sección inmediatamente
nes no ha sido aún un determinante del crecimiento de
anterior. La presente sección se centra primordialmente
las exportaciones tanto tradicionales como industriales.
en el comportamiento de las variables monetarias, el com-
Así, la composición de las exportaciones industriales no
portamiento de los precios y la evolución del sistema
ha variado de manera significativa, en especial desde ini-
financiero.
cios de los ochenta, siendo los principales productos de
La inflación en Colombia ha sido una de las más
exportación aquellos intensivos en mano de obra –ali-
estables de América Latina durante los últimos treinta
mentos, textiles y confecciones– y los relacionados con
años, especialmente desde 1973 (Gráfico 1.9). El Cua-
el sector petroquímico –básicamente refinerías del pe-
dro 1.3 muestra el coeficiente de variación de la infla-
tróleo y sustancias químicas industriales–. Por el lado
ción colombiana en diversos períodos.11
de las exportaciones tradicionales, éstas siguen siendo
De aquí se desprende que efectivamente desde 1973
principalmente el café, las flores y el banano, además de
la inflación ha oscilado poco. De manera especial, mere-
productos relacionados con el sector minero como pe-
ce destacarse que durante los años ochenta, cuando en
tróleo, carbón y ferroníquel. Finalmente, por países de
otros países latinoamericanos se observaron fuertes fe-
origen y destino, el principal socio comercial siguen sien-
nómenos de hiperinflación, la volatilidad de los precios
do los Estados Unidos, seguido del Grupo Andino, es-
en Colombia fue menor que la observada en los años de
pecialmente Venezuela.
apertura.
Al respecto de la inflación existe un amplio debate
teórico sobre el efecto de la inflación sobre el crecimien-
to económico (ver por ejemplo Partow, 1995). Las es-
cuelas de Mundell y Tobin predican una correlación po-
sitiva entre la tasa de inflación y la acumulación de ca-
pital, vía la sustitución de dinero y capital. Afirman que
al aumentar la inflación, el costo de tener dinero aumenta,
razón por la cual se hace preferible adquirir capital. Otros
modelos, especialmente a partir de los nuevos modelos
de crecimiento económico desarrollados en los años
ochenta, presentan una visión diferente de la relación
entre crecimiento e inflación. Se plantean diversos me-
canismos para explicar el efecto de la inflación sobre el
crecimiento, por ejemplo, a través de la inversión o a
través de la productividad de la misma. En el primer
caso, se argumenta que la inflación actúa como un im-
puesto sobre la inversión, con lo cual aumenta el costo
del capital y, por ende, se resiente el crecimiento. En el
segundo caso, la inflación distorsiona la información del
11 El coeficiente de variación es un indicador de volatilidad y se

define como el cociente entre la desviación standard de la
serie y su media.
Cuadro 1.3 bate en torno a si es M1 la variable de control adecuada

Coeficiente de variación del IPC de la política monetaria (Fernández Riva, 1994 y Urrutia,
1967 - 1996 1973 – 1996 1980-1989 1990-1996 1995). Diversos estudios plantean que M1 no presenta
0.3335 0.1662 0.1596 0.1743 una relación suficientemente estable con la inflación, sin
Fuente: Gráfico 10. Cálculos del autor.
embargo ésta ha sido la variable utilizada como meta
monetaria durante los últimos treinta años por el Banco
sistema de precios, lo cual hace que las decisiones de las
de la República. Además, Urrutia (1995) encuentra evi-
empresas se tomen con un menor nivel de conocimiento
dencia en la que, por razones de control, es más fácil
y se elijan niveles ineficientes de insumos y de capital,
manejar el M1 que otras variables más amplias como
lo cual desestimula la inversión en capital y sobre todo
M3,15 a pesar de que éstas últimas presenten una rela-
resiente su productividad. Por último, existe el debate
ción más estable con la inflación.
en torno tanto a la inflación anticipada y a la no antici-
Del resultado anterior, así como de Fernández Riva
pada, como a la alta y baja inflación. Con inflación no
(1994) y Urrutia (1995), se puede concluir que es a través
prevista y además alta, la información contenida en los
de la política de manejo de los medios de pago que se
precios se deteriora sensiblemente, afectando negativa-
intenta controlar la inflación. La siguiente cuestión con-
mente la productividad marginal del capital.
siste en plantearse la causa de su variación observada.
En Colombia no se presenta el problema de una
En Colombia el control de los medios de pago se
inflación creciente. Además se cuenta con una inflación
ha buscado a través del gasto público así como de diver-
claramente anticipada, lo cual en épocas de deterioro de
sas medidas de control monetario. En ese contexto, la
la economía doméstica, como lo fue en los años ochenta,
explicación del crecimiento de la inflación en el período
actúa como una especie de seguro que facilita el control
1970-1974 puede residir en el crecimiento del gasto pú-
de los precios en niveles permitidos por el desempeño de
blico experimentado en esos años. Posteriormente, el boom
la economía. Sin embargo, en épocas de crecimiento y
cafetero de 1976, con el consiguiente aumento de las
de mejora de las economías vecinas, como en general lo
reservas internacionales, debió contribuir a un repunte
han sido los años noventa, es contraproducente, pues la
de la inflación. El proceso de estabilización de estos años
inflación se mantiene en términos relativamente altos.
se centró en el control del aumento en los medios de
El Gráfico 1.9 presenta fuerte evidencia de una re-
pago. Varios problemas aquejaron la coyuntura en los
lación negativa entre la inflación y el crecimiento. Para
siguientes años. Entre éstos, se destaca la fuerte sequía,
el caso de Colombia, sin embargo, algunos estudios de-
ocurrida en 1977, la cual elevó de manera considerable
muestran que la inflación no afecta de manera directa el
el precio de los bienes agrícolas. El proceso de
crecimiento de la economía, sino que lo hace a través de
estabilización se fundamentó en la búsqueda del aumento
otros mecanismos.12
selectivo del ahorro por medio del manejo de tres ins-
El Gráfico 1.10 presenta evidencia de la acentuada
trumentos: el certificado de cambio, los depósitos de
correlación que existe en Colombia entre los medios de
importación y el encaje. Sobre los dos primeros se ha
pago y la inflación.13 Se realizó un ejercicio de correla-
hecho referencia en la sección precedente. Con el fin de
ción entre ambas variables con el fin de confirmar de
frenar la expansión secundaria se estableció un encaje
manera estadística la relación entre el logaritmo del IPC
marginal del 100% sobre las cuentas corrientes.16 De
y el logaritmo de M1 entre 1967 y 1996. El resultado
esta medida fueron exceptuados los recursos propios de
esperado se cumplió, al obtener una correlación positiva
los bancos cuyo destino era el redescuento de las opera-
y significativa al 1%.14 No obstante, existe un serio de-
ciones de fomento. Además, se implantó un encaje para
12 Partow (1995) presenta un extenso debate en torno a los di- las operaciones en moneda extranjera de los bancos. Por
ferentes puntos de vista. Algunos defienden el papel de la último, el encaje promedio de los depósitos en cuenta
inversión como determinante del crecimiento, otros defien- corriente, de los certificados de depósito a término y de
den que es la productividad total de los factores el principal
determinante del crecimiento. la UPAC17 se aumentaron en tres, diez y cinco puntos,
13 Por medios de pago se entiende M1, es decir el efectivo más
los depósitos en cuenta corriente del sistema bancario. La se- 15 Se define M3 como M2 más los depósitos a la vista y los
rie puede presentar algunos pequeños problemas por el cam- pasivos financieros. M2 es M1 más los cuasidineros.
bio de metodología adoptada por el Banco de la República 16 Cabe anotar que el encaje marginal del 100% se mantuvo
en diversos puntos del tiempo. hasta 1982.
14 Se obtuvo un coeficiente de 0.87 con un t estadístico de 17 Más adelante se describe el origen y evolución del sistema
157.25. Upac.
Gráfico 1.9
Variación de la inflación y crecimiento del PIB
1967-1996
35% 9%
8%
30%
7%
25% 6%
5%
20%
Inflación 4%
(Escala izquierda)
15% 3%
Crecimiento PIB 2%
(Escala derecha) 10%
1%
5% 0
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
Fuente: Dane.
Gráfico 1.10
Variación de la inflación y los medios de pago
1967-1996
45%
40%
35%
30%
25%
20%
I.P.C. 15%
10%
M1
5%
0%
1987
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1989
1991
1993
1995
Fuente: Dane y Banco de la República.
respectivamente. Los resultados fueron favorables, con se discutió y tiene que ver con la liberalización de im-
una importante disminución en la variación de los me- portaciones. La segunda medida se produjo en el frente
dios de pago (Gráfico 1.10) y un significativo aumento monetario. Hacia 1980 se elaboró un plan tendiente a
del ahorro como proporción del PIB en 1977 (Gráfico lograr una contracción monetaria por medio de
1.11). operaciones de mercado abierto –OMAs–, es decir títu-
Para finales de 1978, sin embargo, el gobierno los del Banco de la República. Así, la inflación se
adoptó un plan de inversión basado en el gasto público mantuvo en niveles relativamente estables en los años
y financiado con creciente endeudamiento externo, lo ochenta, a pesar del desborde del gasto público experi-
cual podía generar una peligrosa espiral inflacionaria. mentado a finales de los setenta y primeros años de los
Diversas medidas se adoptaron con el fin de evitar el ochenta. Con el proceso de ajuste planteado en el año
aumento en el nivel de precios. La principal medida ya 1984, la economía colombiana no logró, en términos de
Gráfico 1.11
Ahorro como proporción del PIB
1970-1995
25% Total
Público
Privado
20%
15%
10%
5%
0
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Fuente: Dane.
inflación, resultados espectaculares, aunque en términos cación. Se nota que las medidas adoptadas encaminadas
relativos regionales, la variación de precios en Colombia a controlar la inflación condujeron a un aumento de las
fue no sólo manejable sino claramente estable. tasas de captación hasta alcanzar en diciembre de 1991
A finales de la década de los ochenta la inflación casi el 8%, en términos reales. Así, con el fin de comba-
creció de manera significativa, alcanzando su pico en1990 tir las elevadas tasas de interés, se eliminó el encaje mar-
cuando superó el 30%. En estos años el crecimiento de ginal del 100% y se relajaron las operaciones de merca-
la inflación mostró indicios de estar fuertemente asociado abierto. Estas medidas lograron reducir de manera
do con la tasa de cambio, en esos momentos subvaluada. notable para 1992 las tasas de interés, al punto que el
En 1991 se adoptaron una serie de medidas encamina- tipo de interés real de captación llegó a ser negativo. Sin
das a atacar la inflación por medio de una fuerte con- embargo, los mayores pagos por intereses del Banco de
tracción monetaria. Se impuso, al igual que a finales de la República por concepto del acervo de OMAs y la dis-
los años setenta, un encaje marginal del 100% y se rea- minución en los saldos de los certificados de cambio,
lizaron emisiones masivas de OMAs. Además, la Junta elevaron considerablemente los medios de pago, que
Monetaria restableció los certificados de cambio, con un pasaron de un crecimiento del 33% en 1991 a uno del
descuento del 10%, para aquellos exportadores que bus- 41% en 1992. A pesar de esto, la inflación no se afectó
caran redimir el título de forma inmediata. Los resulta- tanto por la reducción de las tasas de interés como por la
dos fueron relativamente satisfactorios, aunque no se lo- menor presión de la tasa de cambio.
gró reducir la inflación más allá de los niveles históricos El aumento de las importaciones en 1993 contribu-
para Colombia. yó a reducir notablemente el crecimiento de los medios
Sin embargo, el diferencial de tasas de interés na- de pago y a mantener baja la tasa de inflación, aunque
cionales-internacionales se disparó, lo cual incentivó la siempre sin apartarse de los promedios históricos. Ade-
afluencia de capitales del exterior. Esto, como ya se men- más, para evitar las presiones expansionistas por la facili-
cionó con anterioridad, golpeó seriamente la tasa de cam- dad del endeudamiento privado externo, en 1994 el Ban-
bio, por lo que uno de los preceptos necesarios para lo- co de la República decidió controlarlo. Se obligó a reali-
grar resultados positivos en un proceso de apertura, como zar un depósito en el Banco para aquellos agentes priva-
es el mantenimiento de un tipo de cambio competitivo, dos que se endeudaran en el exterior, excepto para los cré-
se comenzaba a incumplir. Por este motivo el principal ditos a largo plazo. De esta forma se buscaba evitar mayo-
objetivo de la política monetaria dejó de ser el control res presiones sobre la tasa de cambio y la inflación.
de la cantidad de dinero en la economía y, en contraste, Para 1995 la política contraccionista del Banco se
pasó a ser el control de la tasa de interés. debió relajar dado que el crecimiento en los medios de
El Gráfico 1.12 permite observar la evolución de pago se hacía insuficiente para lograr las metas moneta-
la tasa de interés real, tanto de captación como de colo- rias establecidas para ese año. Por lo tanto, se redujo el en-
Gráfico 1.12
Tasas de interés de colocación y captación real
1986:01 - 1996:04
25%
20%
15%
10%
Tasa de
capatación 5%
Tasa de 0
Colocación
-5%
Mar-86
Mar-87
Mar-88
Mar-89
Mar-90
Mar-91
Mar-92
Mar-93
Mar-94
Mar-95
Mar-96
Sep-86
Sep-87
Sep-88
Sep-89
Sep-90
Sep-91
Sep-92
Sep-93
Sep-94
Sep-95
Sep-96
Gráfico 1.13
Inversión como proporción del PIB
20%
18%
16%
14%
12%
Inversión total 10%
8%
Inversión pública
6%
Inversión privada
4%
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
Fuente: Dane; DNP-Umacro. 1996
caje marginal al 21%, así como el encaje sobre los depósi- caba romper la inercia inflacionaria en Colombia. Si bien
tos a la vista al 40%. Para el caso de los depósitos a término el mecanismo ha logrado su objetivo, particularmente
se unificó el encaje para los diferentes plazos alrededor del en economías hiperinflacionarias, en Colombia la infla-
10%. El manejo monetario de 1996 mantuvo una tóni- ción se ha mantenido por debajo de niveles del 20%,
ca similar. Se disminuyeron nuevamente los encajes, así pero no ha logrado romper el fuerte efecto inercial
como la dispersión de los mismos. Los encajes sobre los enraizado durante los últimos treinta años.
depósitos a la vista se redujeron al 21% y se lograron con- Finalmente, conviene mencionar explícitamente la
trolar los saldos de los títulos del Banco, especialmente en evolución de las variables de ahorro e inversión en Co-
la primera mitad del año. Estas medidas contraccionistas lombia en los últimos treinta años (Gráficos 1.11 y 1.13).
facilitaron una caída de las tasas de interés. El comportamiento del ahorro, a largo plazo, sigue la
El control de la inflación en 1995 y 1996 contó tendencia de la economía colombiana, es decir escasos
con un nuevo mecanismo institucional: el denominado sobresaltos, con la sola excepción del significativo des-
Pacto social de productividad, precios y salarios. Este censo en el ahorro, especialmente del privado registrado
mecanismo, ya utilizado con éxito en otros países, bus- a lo largo de la crisis de los ochenta. Por el lado de la
inversión tampoco se registran fluctuaciones significa- El sistema, en general, tuvo éxito, pues logró un fuer-
tivas, en donde la inversión privada representa en prote incremento del ahorro privado (Gráfico 1.11). Las prin-
medio, unas tres quintas partes de la inversión total. En cipales críticas se centraron en que se estaba privilegian-
1991 la inversión total alcanzó los niveles más bajos fruto do el acceso al crédito al consumidor de estrato medio y
de la caída conjunta tanto de la inversión pública como alto en perjuicio del estrato bajo. Sin embargo, este siste-
privada, aunque se recuperó hasta alcanzar niveles his- ma nunca tuvo la intención de sustituir los programas de
tóricamente altos, especialmente en 1995. carácter social, sino más bien complementarlos. Además,
En efecto, siguiendo a Ocampo y Tovar (1997b), al sistema Upac también se le criticó porque, en su inten-
es posible apreciar cómo la tendencia en la relación aho- to por mantener el poder adquisitivo constante, siguien-
rro-inversión ha cambiado entre la década de los ochen- do el ritmo de la inflación, ayudó a crear y sostener una
ta –cuando se relacionaba fuertemente con la finanzas fuerte inercia inflacionaria que ha dificultado enormemen-
públicas– y los noventa –cuando se presenta una mayor te disminuir la inflación a niveles de un solo dígito.
relación con el sector privado. El segundo momento relevante en la evolución del
sistema financiero colombiano tuvo lugar durante la cri-
sis experimentada por la economía colombiana en la dé-
SISTEMA FINANCIERO cada de los ochenta. Los años de bonanza cafetera de me-
diados de la década anterior habían propiciado una eco-
El sistema financiero colombiano presenta tres momen- nomía en expansión, lo cual se facilitaba por la abundan-
tos claves en el período bajo estudio que merecen ser men- cia de recursos en el sistema financiero, tanto nacional
cionados. El primero data de 1972, cuando en la admi- como internacional. Dados los incentivos existentes, las
nistración Pastrana se creó el sistema de la unidad de empresas manufactureras aumentaron sus niveles de
poder adquisitivo constante –Upac–, por medio del cual endeudamiento con lo cual la exposición del sector finan-
se buscaba facilitar la adquisición de vivienda. El segun- ciero al desempeño del sector real se agudizó en gran me-
do, es la crisis del sistema financiero de principios de la dida.18 Las previsiones optimistas de la economía en ese
década de los ochenta que obligó a la intervención de entonces estimularon a un número considerable de em-
varias entidades financieras. El tercero se relaciona con presas que intentaron apropiarse por bolsa de otras fir-
las importantes reformas al sistema financiero llevadas a mas. Estos intentos generalmente eran financiados por la
cabo durante la administración Gaviria. banca, lo cual ahondaba aún más la interdependencia en-
Con los atributos otorgados por la reforma constitu- tre el sector financiero y el sector real. Cuando sobrevino
cional de 1968, el presidente de la República podía inter- la crisis, a partir del año 1982, los intermediarios finan-
venir en el manejo del ahorro privado. Así, mediante los cieros se encontraron con una situación recesiva en la cual
decretos 677 y 678 de mayo de 1972 se creó el denomi- los deudores no estaban en condiciones de satisfacer las
nado sistema Upac y se autorizó la constitución de las obligaciones adquiridas.19 Con esta situación, y en la me-
corporaciones de ahorro y vivienda. El plan de desarrollo, dida en que los intermediarios no lograban recuperar la
Las cuatro estrategias, promulgaba como uno de sus cuatro cartera, se desató un aumento en la tasa de interés de cap-
vértices la concentración de recursos en la industria de la tación, con el fin de lograr superar la aversión al riesgo
construcción, centrado en la vivienda urbana, como sec- del público, que iba generando expectativas sobre el even-
tor jalonador de otros sectores, especialmente de las ma- tual descalabro del sistema financiero.20
nufacturas industriales y, por ende, buscaba que este fue-
se un fuerte generador de empleos tanto directos como 18 Kalmanovitz (1986) menciona que en los años sesenta el 30%
indirectos. El diagnóstico oficial argumentaba la escasez de las inversiones de las sociedades fueron financiadas por los
de fondos para préstamos a largo plazo debido a la ausen- bancos. Este porcentaje pasó a representar el 55% entre 1968
cia de incentivos para el ahorro personal por ser el interés y 1976 y el 70% en la primera mitad de los ochenta.
19 Montenegro (1983) muestra cómo la participación de las deu-
real negativo. Se determinó, por lo tanto, que los ahorros das de dudoso recaudo como porcentaje del total de la carte-
se irían reajustando automáticamente con la inflación, ra bancaria, paso de representar el 2.8% en 1978 al 3.3% en
garantizándole así un interés real positivo a los ahorradores. 1980 y el 8.4% en 1982.
Además, con la creación de las corporaciones de ahorro y 20 Cálculos propios muestran que la tasa de interés real de cap-
tación –medida por CDTs a noventa días–, pasó de 9.6% en
vivienda se buscaba fomentar el establecimiento de una el último trimestre de 1982 a 14% en el mismo período de
red de intermediarios financieros cuyo principal objetivo 1983, alcanzando un tope de casi 17% en el segundo trimes-
fuese la atención de los ahorradores y prestatarios. tre de 1984.
Otros factores que influyeron en la crisis tuvieron con el fin de evitar que se diera un aumento ficticio del
que ver con la inadecuada regulación existente en esos patrimonio. Adicionalmente se creó en 1985 el Fondo
años para el sistema financiero. Así, por ejemplo, hasta de Garantías para las Entidades Financieras con el fin de
diciembre de 1981, los denominados autopréstamos sólo proveer de recursos al sistema financiero en caso de
eran castigados con simples multas. En ese mes se esta- iliquidez. Por último, y con el precepto claro de la es-
bleció que cualquier transacción cuyo objetivo fuese ad- trecha relación entre el sector financiero y el real, a par-
quirir más del 10% de las acciones de una entidad fi- tir de 1986 se diseñó y puso en marcha un programa
nanciera, debería contar con la aprobación de la con el fin de apoyar al sector real. El objetivo básico de
Superintendencia Bancaria. las medidas adoptadas era facilitar la capitalización de
Cabe mencionar que la crisis financiera se inició en las empresas, reestructurar sus deudas y atenuar el im-
1982 y sus efectos se sintieron al menos durante un lus- pacto de la fuerte devaluación dado el alto componente
tro. La consecuencia final fue la intervención, entre ju- de deuda externa.
lio de 1982 y agosto de 1987, de seis bancos, uno de los Finalmente, como parte integral de las reformas
cuales fue liquidado, y de ocho compañías de financia- institucionales adoptadas por la administración Gaviria,
miento comercial. Entre los primeros se encontraba el se incluyó la reforma financiera. El sistema financiero
mayor banco privado del país. Además, en el caso del colombiano se ha caracterizado por ser de carácter
segundo banco del país, el gobierno optó por financiar oligopólico y segmentado. Así, los bancos suelen traba-
buena parte de las pérdidas pero sin asumir la dirección jar con el comercio, las corporaciones de ahorro y vi-
y administración del mismo. vienda con los oferentes y demandantes de vivienda, y
La solución de la crisis consistió en medidas tanto las corporaciones financieras con la industria. Por este
de corto plazo tendientes a recuperar la confianza del motivo, la competencia ha sido reducida, además de la
público, como de tipo estructural con las cuales se busca- existencia de escasos incentivos para la inversión extran-
ba dar solución definitiva y evitar situaciones similares jera en el sector. Lo anterior, unido a la carga de impues-
en el futuro. Dentro de las primeras se estableció la fi- tos y obligaciones fiscales, no favorecían ni estimulaban
gura de la nacionalización21, con el fin de dar imagen de la eficiencia en el sector.
confianza en el sector financiero. El primer banco inter- Desde finales de la administración Barco se había
venido fue liquidado, razón por la cual, para evitar que dado inicio a la eliminación de un amplio número de
se interpretara como el inició de una cadena, los demás obligaciones de los intermediarios financieros. Entre és-
fueron nacionalizados. Como es sabido, una de las cau- tas se destaca la eliminación de las inversiones en títulos
sas de la crisis fueron las acciones llevadas a cabo por emitidos por el Estado. Además, en 1990 se permitió
algunos empresarios financieros, que si bien no eran del que extranjeros invirtieran en la banca colombiana sin
todo ilegales, sí eran moralmente inaceptables. Por ejem- necesidad de compartir la propiedad con socios colom-
plo, se llegó a utilizar los depósitos del público para ha- bianos. Adicionalmente, se fomentó la privatización de
cerse al control de las entidades financieras. Estas accio- las entidades financieras nacionalizadas durante la crisis
nes llevaron a la expedición de normas encaminadas a financiera de los ochenta. Este proceso se inició con la
establecer la obligación de actuar no sólo en el marco de administración Gaviria y continuó con la administra-
la ley, sino también en el marco de la buena fe. Además, ción Samper, privatizándose en total seis bancos.
se promulgaron normas cuyo fin era evitar que los ante- En 1990 se promulgó la ley 45, por medio de la
riores propietarios de las entidades intervenidas fuesen a cual se transformaba, pero no se terminaba, con la figu-
verse beneficiados con las medidas que se adoptasen. ra de la especialización. Las medidas tomadas permitían
De carácter estructural fue la decisión tomada en la existencia de holdings con acceso a los diferentes usua-
1984, por medio de la cual se congelaba el superávit por rios del sistema financiero, aunque no se admitía que
valorizaciones al nivel que presentaba a mayo de ese año, esto lo hiciese una sola entidad. Posteriormente, en 1993
se reestructuró la ley 45 de 1990 facilitando el paso ha-
cia un sistema de banca múltiple; es decir los interme-
21 Fernández Riva (1994), presenta las memorias del Ministro
de Hacienda de la época, en la cual se define nacionalización: diarios financieros podían tener injerencia en los distin-
“El decreto 2920 de 1982, además, permite al gobierno de turno, tos sectores de la economía. A pesar de esto, las grandes
en casos extremos, para proteger la confianza del público, y sin bene- categorías de los intermediarios financieros se mantie-
ficio indebido para los responsables de la crisis de una entidad, asu-
mir su dirección, capitalizarla y otorga una garantía general a los nen.
acreedores, con gran rapidez”.
Todas estas medidas han llevado a que el sistema POLÍTICA FISCAL

financiero sea más dinámico, así como a la llegada de
grandes inversionistas extranjeros, especialmente de Es-
paña. No obstante, el carácter oligopólico del sistema En los últimos treinta años las finanzas públicas en Co-
no se ha logrado romper y, por el contrario, se ha con- lombia se han caracterizado por el manejo serio y caute-
centrado aún más, aunque la competencia existente ha loso que le han dado las diferentes administraciones. Ni
favorecido en algo al usuario final. en las épocas de bonanza –especialmente las cafeteras de
mediados de los setenta y de los ochenta–, ni en las de
crisis –primera mitad de los ochenta– se ha quebrado el
criterio de manejo relativamente prudente de las finan-
zas públicas. Esto no obstó para que hubieran existido
períodos durante los que se ha perdido, de cierta mane-
ra, el rigor en la conducción de las finanzas públicas,
con el consiguiente efecto desestabilizador sobre la eco-
nomía.
El déficit fiscal del gobierno nacional central –
GNC– es uno de los indicadores que ilustra de manera
clara y sintética la evolución de las finanzas públicas. A
la luz de lo expuesto en las secciones precedentes, parece
relativamente sencillo analizar el comportamiento del
déficit fiscal del GNC (Gráfico 1.14). El período de fuerte
crecimiento de la economía hasta 1974 estuvo en parte
impulsado por un aumento en el gasto público y, conse-
cuentemente, de la demanda interna (Gráfico 1.2), lo
cual generó un incremento del déficit fiscal del GNC.
El crecimiento del período se explica por los buenos re-
sultados obtenidos con las medidas de orden fiscal adop-
tadas bajo el decreto 444, pero también y de manera
significativa, por el aumento del gasto público, espe-
cialmente a partir de 1970, el cual se financió en buena
medida con crédito externo22. El excelente ritmo de cre-
cimiento de las exportaciones menores, de la industria y
de la economía en general, durante este período, estuvo
acompañado por un crecimiento de la inflación y del
déficit fiscal. Posteriormente, el boom cafetero propició
un período de mayores ingresos corrientes en las arcas
del Estado, con lo cual el déficit fiscal del GNC se redujo
notablemente hasta 1978. La nueva estrategia de gasto
público adoptada a partir de ese año y basada, además
de los ingresos cafeteros, en el endeudamiento externo,
provocó un cambio en la tendencia del déficit, dando
inicio al mayor descalabro de las finanzas públicas en la
historia reciente de Colombia. El proceso de ajuste ini-
ciado en 1983 y profundizado en 1984 y 1985, sumado
al impacto positivo del crecimiento de los precios del
café desde 1985, logró la recuperación de las finanzas
22 El crecimiento promedio de la deuda externa en el período

1968 - 1973 fue de 15.8%, mientras que en el período 1974-
1978 fue de sólo 7.5%
Gráfico 1.14
Déficit fiscal del GNC como proporción del PIB
1967-1996
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
Fuente: Confis
-6%
Fuente: Banco de
la República -7%
-8%
Fuente: Banco de la República y Confis.
públicas de manera sostenida hasta lograr un superávit superávit de casi un 1% del PIB. Para 1996 nuevamen-
fiscal en 1991. Las significativas reformas institucionales te se observó un significativo déficit del sector público
implantadas como parte integral del proceso de apertu- no financiero –SPNF– de un 1% del PIB, debido a que
ra, vinieron acompañadas por una serie de obligaciones únicamente Telecom y Carbocol presentaron superávit
fiscales asociadas con reformas instituidas por la Consti- del 0.07% y 0.02% del PIB, respectivamente.
tución de 1991, y el notable crecimiento del gasto pú- Cabe mencionar que aquellas entidades diferentes al
blico en defensa, seguridad y en otros sectores como el GNC representan aproximadamente el 70% del SPNF.
social, que nuevamente han llevado a un período de im- En promedio, entre 1985 y 1996 los ingresos del GNC
portante desequilibrio fiscal. alcanzaron el 28.5% de los ingresos totales del SPNF,
El Gráfico 1.15 presenta la evolución de las finanzas mientras que los pagos representaron el 30.1% del total
del sector público no financiero desde mediados de la dé- de egresos del SPNF. Esta brecha se ha incrementado de
cada de los ochenta. El boom cafetero de mediados de la manera especial desde 1993, siendo los promedios para el
década pasada, explica el superávit del Fondo Nacional período 1993-1996 del 30% y 35%, respectivamente.
del Café durante 1985 y 1986, alcanzando casi el 4% del Para profundizar en el estudio de las políticas fis-
PIB. La evolución de las finanzas del FNC, sirve como cales adoptadas desde 1967, conviene recordar que con
indicador de la corta duración de la bonanza, pues hasta anterioridad al período de fuerte crecimiento, 1967-
1996, no ha vuelto a tener comportamientos similares. 1974, se presentaron enormes dificultades financieras,
La reforma a la seguridad social adoptada por la ley en especial la escasez de divisas originadas en la caída en
100 de 1993 significó el paso de un nivel de equilibrio los precios del café. A esto se sumaba la exigencia del
a un superávit de casi el 3% del PIB en 1996. Esto con- Fondo Monetario Internacional de realizar una
trasta con las fuertes transferencias a la seguridad social devaluación masiva, pues de lo contrario se amenazaba
que ha tenido que realizar el GNC y que son, en cierta con bloquear el crédito externo. El gobierno siempre se
medida, causa del creciente déficit del GNC en los últi- negó a aceptar este tipo de acciones, bajo el argumento
mos años. de que los efectos de la devaluación se diluirían rápida-
La agrupación de otras entidades descentralizadas mente en el tiempo, sin lograr cambios estructurales be-
presentó déficit continuos hasta 1989, fundamentados néficos para la economía.
en los sucesivos desequilibrios del sector eléctrico, Bajo este ambiente se expidió el decreto 444, con
Carbocol y el Metro de Medellín.23 En 1990 registran el cual se buscaba una reactivación sostenida de la eco-
un ligero superávit debido exclusivamente a la Empresa nomía. Además de lo analizado en secciones anteriores,
Colombiana de Petróleos –Ecopetrol–, que alcanzó un el decreto permitió que el diferencial cambiario fuera
23 Cabe destacar que en el período analizado en el Gráfico
reemplazado tanto por un impuesto del 16%, cuyo des-
Carbocol y el Metro de Medellín registran déficit hasta 1995. tino sería la cuenta especial de cambios –CEC– como
Gráfico 1.15
Déficit/superávit del sector público no financiero como proporción del PIB
1985 - 1996
4%
3%
2% Seguridad
social
1%
Gobiernos
(1)% regionales y
locales
(2)%
Fondo Nacional
(3)% del Café
(4)% Otras entidades

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Nota: * Otras entidades incluye empresas del sector eléctrico, Ecopetrol, Carbón de Colombia –Carbocol–, Empresa Nacional de Telecomunicacio-
nes –Telecom–, Metro de Medellín y otras
Fuente: Confis.
por otro del 4% destinado al Fondo Nacional del Café. mejora en la distribución del ingreso, así como un ma-
Cabe destacar que la reforma constitucional de 1968 yor crecimiento económico.
creó el denominado situado fiscal, mecanismo por medio El crecimiento de la inflación registrado en los pri-
del cual se debían redistribuir una parte de los ingresos meros años de la década de los setenta fue el foco de
de la nación entre los departamentos, las intendencias y preocupación con el cambio de gobierno. Oficialmente
comisarías y el Distrito Especial de Bogotá. Esta norma se concluyó que dicho aumento en el nivel de precios
se reglamentó en 1971, cuando se aprobó que el 13% de tenía su origen en el significativo déficit acumulado. Por
los ingresos corrientes de la nación irían a los entes te- este motivo, el gobierno entrante decidió realizar un plan
rritoriales. Este porcentaje pasaría a ser del 14% en 1974 de estabilización encaminado a controlar el creciente
y 15% de 1975 en adelante. desbalance en las finanzas públicas. Inicialmente se buscó
Especialmente a partir de 1971, bajo el esquema redistribuir las cargas tributarias de una manera que se
presentado en el plan Las cuatro estrategias, se buscó de- consideraba más equitativa, combatir la evasión y utili-
sarrollar tres objetivos fiscales específicos. Se debía au- zar eficientemente los recursos públicos, para destinar-
mentar el gasto como mecanismo para lograr mayores los a sectores de salud y educación y a los estratos más
niveles de desarrollo, el cual debía estar acompañado de bajos de la población. En conjunto, lo que se planteó fue
mayores niveles de ahorro, especialmente del público una política fiscal fuertemente contraccionista, cuyo prin-
(Gráfico 1.11), como condición necesaria para lograr ma- cipal fin era la disminución del déficit fiscal.
yores niveles de inversión.24 Además, este aumento del A finales de 1974, la administración López declaró
gasto se centraba en la inversión, intentando mantener la emergencia económica, bajo cuyo marco expidió su
bajo control el rubro de gasto de funcionamiento. Por primera reforma tributaria. El objetivo principal era ata-
último, se requería de una estabilidad fiscal y monetaria car el déficit fiscal, considerado como la principal causa
que garantizase certidumbre a los agentes económicos. de la inflación en Colombia. Los ingresos del gobierno
Con este fin era indispensable aumentar los ingresos tri- se hacían insuficientes, y existía cierto consenso sobre la
butarios a través del mejoramiento de la administración necesidad de reducir la cada vez más evidente evasión
impositiva. Se buscaba, a través de la política fiscal, una tributaria.25 La reforma modificó tres de los impuestos
más importantes en Colombia: el de ventas, el de renta
24 En el período 1967 - 1974, según series de Numpaque et al
(1996), el gasto total aumentó en promedio 9,5%, siendo el 25 Bernal (1993) muestra que los ingresos directos de la nación
crecimiento del gasto de inversión del 17.9% y de funciona- con relación al ingreso nacional cayeron de 9,5% en 1970 a
miento de 4.6%. 8.6% en 1974.
y el impuesto a las herencias y las donaciones. La refor- de la reforma, éstos nuevamente se estancaron entre 1978
ma al impuesto de ventas buscaba simplemente lograr y 1980. Por esta razón, la estrategia tributaria de este
mayores niveles de ingresos para el Estado. Con este fin período buscó la adopción de medidas destinadas a dis-
se aumentaron tanto la base gravable como las tarifas, minuir la evasión, así como el fortalecimiento de meca-
pasando la tarifa general al 15%.26 Con la reforma al nismos de control tributario. El resultado global de la
impuesto de renta se buscó disminuir los impuestos pa- política de gasto publico en el período 1978-1982 fue
gados por los salarios, así como tornar más efectivo el el desbordado aumento del mismo y la consecuente ele-
recaudo sobre las rentas mixtas y de capital. vación del déficit fiscal del GNC (Gráfico 1.14). El pe-
A mediados de 1975 el precio internacional del café ríodo se caracterizó por el mayor crecimiento registrado
se elevó notablemente, como consecuencia de las hela- del gasto público en los últimos treinta años, alcanzan-
das registradas en el Brasil. Esto significó un flujo sin do en 1983 un déficit fiscal del GNC de casi el 8% del
precedentes de divisas al país que ponía en peligro las PIB.
metas macroeconómicas de estabilización, tanto desde El creciente déficit fiscal del GNC, unido al dete-
el punto de vista fiscal como monetario. Las nuevas con- rioro de la balanza de pagos, hacía necesario un proceso
diciones condujeron a desarrollar un nuevo plan de de estabilización macroeconómico. En 1982 comenza-
estabilización. Las principales medidas fueron adoptaron a aplicarse medidas principalmente en el sector ex-
das en los frentes monetario y cambiario descritas con terno. La insuficiencia de los resultados obtenidos obli-
anterioridad. Desde el punto de vista fiscal se diseñó un garon a realizar un proceso de ajuste más profundo e
programa de austeridad que impidiese un crecimiento integral a partir de 1984, el cual se centraría no sólo en
desbordado de los medios de pago vía mayor déficit pú- el frente externo sino también en el frente fiscal. Se de-
blico. Con este propósito se logró que el presupuesto cidió que, antes de realizar el ajuste externo, era necesa-
fuera el mecanismo a través del cual se impedía un des- rio realizar el fiscal, mediante el aumento de impuestos
borde del gasto público. Así, se consiguió reducir el dé- y el recorte de gastos.
ficit fiscal del GNC, al obtener mayores ingresos tribu- Ya desde 1983 se venían tomando medidas en tér-
tarios que gastos (Gráfico 1.14), permitiendo así unos minos de restricción fiscal. Así, se eliminaron las trans-
menores desembolsos de crédito tanto externos como in- ferencias de las utilidades de la cuenta especial de cam-
ternos.27 bios, con lo cual se buscaba obligar al gobierno a un
A partir de 1978 se dio un giro radical en el mane- manejo más racional de las finanzas públicas, al tiempo
jo fiscal, cuando se le dió prioridad a las inversiones en que se lograba neutralizar el crecimiento de los medios
los sectores de transporte, comunicaciones, energético y de pago. Adicionalmente, se buscó el fortalecimiento y
minero. Estas metas requerían ingentes esfuerzos fiscales transformación de la estructura tributaria. Nuevamen-
y por tanto se hacía necesaria la búsqueda de mecanismos te, el problema de la evasión fue uno de las principales
para financiar el aumento del gasto,28 decidiéndose acu- preocupaciones de las autoridades económicas que de-
dir al crédito externo, abundante en la época. A la difi- bía abordar la reforma tributaria de 1983. Con este ob-
cultad de financiar el gasto se sumaba la incapacidad de jetivo en mente se ampliaron las retenciones, se creó la
lograr un eficiente recaudo tributario. La reforma de 1974 renta presuntiva sobre ingresos netos29 y se extendió el
había buscado disminuir en lo posible la evasión fiscal, impuesto de ventas a las actividades comerciales.30
sin embargo, como muestra López (1996) a pesar del En 1984 se tomaron dos medidas adicionales. Por
crecimiento en los recaudos reales en 1975 con motivo una parte, se redujeron las exenciones del IVA, simplifi-
cando su administración al fijar una tasa básica del 10%,
mientras que por otra, se impuso una sobretasa del 8%
26 Hasta ese entonces existían cuatro categorías para el impues-
to a las ventas: 25%, 15%, 10% y 4%. Éstas se reemplaza- sobre el valor CIF de los productos importados. Con es-
ron por tres: 35%, 15% y 6%, quedando como general la de tas medidas, los ingresos corrientes del gobierno nacio-
15%.
27 Sarmiento (1978) menciona que los desembolsos del Banco
de la República cayeron en 1977 $ 2.000 millones, mientras
que la amortización de la deuda externa del gobierno exce- 29 Con la implantación de este régimen, se pretendía lograr una
dió los desembolsos en US$ 122 millones. tributación mínima por parte de la actividad comercial y al-
28 Con series de Numpaque et al. (1996), se encuentra que en el gunas otras actividades de servicios.
período 1978-1981, el aumento del gasto fue del 12.6%, sien- 30 Hasta 1983, el impuesto a las ventas era un gravamen que
do el incremento del gasto público del 15% y el de inversión afectaba únicamente la venta inicial de los bienes y servicios
de solo 7.9%. de los productores e importadores.
Gráfico 1.16
Algunos ingresos y gastos como proporción del PIB
(Precios corrientes)*
1985 - 1996
12%
10%
8%
Ingresos
tributarios
6%
Intereses de deuda
4% externa
Transferencias
2%
0%
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Nota: *El rubro de transferencias incluye el situado fiscal, las transferencias municipales y los pagos de pensiones.
Fuente: Confis.
nal pasaron de un crecimiento anual promedio –en tér- GNC (Gráfico 1.14), así como aumentando los ingre-
minos nominales– del 22% entre 1980 y 1984 al 54% sos, especialmente los tributarios, incluso como propor-
en 1985 y 47% en 1986 (Cifras de Garay y Carrasquilla, ción del PIB (Gráfico 1.16).
1987). Adicionalmente, las finanzas públicas se vieron En el segundo semestre de 1986 se impulsó una
favorecidas con el incremento –en términos reales– de nueva reforma tributaria con el fin de consolidar tanto
las tarifas de servicios públicos, así como con el comien- los ingresos tributarios como las transferencias del sec-
zo de las exportaciones petroleras provenientes de los tor público. Los principales campos de esta reforma fue-
yacimientos de Caño Limón. ron la reestructuración del impuesto a la renta y la eli-
Por el lado de los egresos, en 1985 el gobierno tam- minación de la doble tributación. En lo referente al pri-
bién realizó un importante esfuerzo de restricción fiscal, mero, se redujeron las tarifas al tiempo que se eliminó
al lograr bajar en términos reales el gasto de funciona- una buena cantidad de exenciones, descuentos y deduc-
miento y el de inversión en 2.4% y 1.8%, respectiva- ciones. En el segundo campo, se pretendía estimular la
mente (Cifras de Numpaque et al., 1996). Estos resulta- inversión, al eliminar el concepto de ganancia ocasional
dos fueron posibles, entre otros, por el control impuesto para los dividendos y participaciones obtenidos por los
al crecimiento de la planta de personal oficial, así como socios o accionistas de las empresas, siempre que aque-
por el aumento ponderado de los sueldos oficiales de úni- llos tuviesen el carácter de persona natural residente en
camente el 10% en comparación con una inflación del el país. Además, la reforma incluyó a las empresas pú-
22.4% en dicho año. Además, se buscó la racionalización blicas y a las cajas de compensación familiar como nue-
de los grandes proyectos iniciados en los años previos, vos contribuyentes. Esto fue de especial importancia dado
razón por la cual se aplazó la ejecución de algunos de los que incluía a Ecopetrol, la mayor empresa del país.
grandes proyectos eléctricos, dada la existencia de estu- La recuperación se consolidó con la bonanza cafe-
dios en el sentido de que la oferta disponible era sufi- tera, que se prolongaría hasta 1986, aunque a su vez po-
ciente para satisfacer la demanda por lo menos hasta co- nía en peligro la estabilidad del proceso de ajuste. Esto,
mienzos de la década de los noventa. La veracidad de sin embargo, se pudo manejar adecuadamente al lograrse
dicha apreciación se haría cuestionable durante el pri- un acuerdo entre el gremio cafetero y el gobierno nacio-
mer semestre de 1992, cuando se llegó a soportar un nal.
severo racionamiento eléctrico. El desarrollo de las reformas impulsadas por la ad-
Estas medidas, junto con las adoptadas en el frente ministración Gaviria exigía asumir nuevos gastos y re-
externo, lograron recuperar el control de las finanzas pú- querimientos financieros de una magnitud apreciable,
blicas, reduciendo considerablemente el déficit fiscal del ante las dificultades enfrentadas por las finanzas públi-
cas en el país. Además, algunas disposiciones estableci- de la nación partirían del 14% en 1993, incrementándose
das por la nueva Constitución Política de 1991, entre anualmente hasta alcanzar el 22% en el 2002. Según
las que se destacan las reformas al aparato judicial, el cifras de Ocampo (1997b), las transferencias a las
fortalecimiento de las fuerzas militares, la profundiza- entidades territoriales pasaron de menos del 30% de los
ción del proceso de descentralización y la ejecución de ingresos corrientes totales de la nación en 1990 a más
planes en otros sectores obligaban a la adopción de es- del 40% en 1996. Cabe resaltar que estos recursos se
trategias encaminadas a evitar la configuración de un deben destinar a la educación preescolar, primaria,
desequilibrio estructural de las finanzas públicas. secundaria y a la salud, con lo cual, en la práctica, los
Por estos motivos se llevó a cabo una nueva refor- municipios deberían haber asumido la responsabilidad
ma tributaria. Así, en 1990 se amplió la base del IVA, de la prestación de dichos servicios. Desafortunadamen-
elevando la tarifa del 10% al 12%, como mecanismo te, ello no ha ocurrido así: mientras que el gobierno
para compensar los efectos de la reducción de aranceles. central sigue siendo responsable de buena parte de las
Además, se adoptó otra serie de medidas encaminadas a erogaciones en servicios supuestamente descentralizados
incentivar el ahorro e impulsar la inversión. Las princi- y cumple con las transferencias a los gobiernos regiona-
pales medidas de este paquete fueron las exenciones les y locales, éstos no asumen en consonancia la presta-
tributarias a las ganancias de capital originadas por tran- ción de servicios y pueden al final incrementar su nivel
sacciones de bolsa, la reducción de los impuestos de de gastos para otras finalidades, especialmente para fun-
remesas y renta a la inversión extranjera y la amnistía a cionamiento en buen número de casos. En estas circuns-
los capitales fugados. Con estas y algunas otras medidas tancias se genera una dinámica perversa que tiende a
adicionales, los recaudos por renta e IVA aumentaron aumentar el gasto del sector público en su conjunto. Así,
entre 1990 y 1992 más de dos puntos como proporción a pesar de las mayores transferencias recibidas por los
del PIB, superando en conjunto el 9% del PIB. Como entes regionales, estos han pasado de tener unas finanzas
resultado, en 1991 y 1992 las finanzas públicas presen- equilibradas a alcanzar unos niveles de déficit fiscal de
taron un superávit fiscal (Gráfico 1.14). Sin embargo, el casi un 1% del PIB (Gráfico 1.15).
incremento en los gastos derivados de la nueva Consti- Todo este conjunto de factores ha obligado a la rea-
tución, así como otros gastos públicos, obligaron a rea- lización de nuevas reformas tributarias, para evitar una
lizar otra reforma tributaria con el fin de poder cumplir mayor crisis de las finanzas públicas, pues como se ob-
con los compromisos adquiridos. Nuevamente se am- serva en el Gráfico 1.14, nuevamente se presenta un se-
plió la base y la tarifa del IVA, pasando ahora al 14%. rio déficit fiscal del GNC, alcanzando en 1995 el 3%
Como complemento, también se incluyeron en la base del PIB, con el agravante de que las raíces del desequili-
tributaria, empresas industriales y comerciales del Esta- brio de las finanzas públicas son de carácter estructural.
do y se aumentó el impuesto ad valorem a la gasolina. Así, nuevamente, en 1995 se realizó una reforma
Desde 1993, y especialmente a partir de 1994, se tributaria, cuyo fin es aumentar los ingresos para finan-
inició un proceso de deterioro de las finanzas públicas ciar los mayores gastos del gobierno. Entre 1990 y 1995
fundamentado en tres factores: los compromisos adqui- la tasa general del IVA aumentó del 10% al 16%, al
ridos con la seguridad social, las transferencias a las re- tiempo que la tasa del impuesto de renta pasó del 30%
giones y municipios y el importante crecimiento de los en 1990 al 35.5% en 1995.
gastos tanto en defensa y seguridad como en el social. El El carácter estructural del desequilibrio fiscal en Co-
primero de estos factores tiene que ver con el aumento lombia se percibe con mayor claridad al analizar el com-
en el número de pensionados a cargo de la nación y con portamiento de entidades del SPNF. Entidades como
los efectos de la ley 100. Ecopetrol y Telecom han presentado superávit en los úl-
La mayor novedad en el tema de la descentraliza- timos años que de alguna manera han ayudado a com-
ción del Estado tuvo que ver con lo estipulado en la Cons- pensar el desequilibrio de las finanzas públicas. Pero,
titución Política de 1991, posteriormente reglamenta- los resultados esperados en años próximos de estas em-
do por la ley 60 de 1993. Dicha ley estableció que el presas, unido a la caída prevista del superávit de la se-
situado fiscal aumentaría anualmente hasta llegar a un guridad social, muestran un panorama poco atractivo
porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que para la finanzas públicas. Por el lado del GNC, la mag-
permitiese atender todos los servicios para los cuales está nitud de las transferencias y de manera especial, la du-
destinado. Para las transferencias a los municipios, la ley plicidad de funciones por parte de los gobiernos nacio-
estableció que la participación en los ingresos corrientes nal, regionales y municipales en el sentido de no haber
logrado una adecuada transferencia de funciones, com- MERCADO LABORAL Y

plementan el difícil panorama de las finanzas del sector DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO
público. Cabe mencionar, por último, que las profundas
transformaciones llevadas a cabo en los últimos años, han
reducido el margen de maniobra del GNC a tal punto
MERCADO LABORAL
que el 85% de su gasto total se encuentra preasignado.31
Otras medidas deberán adoptarse con el fin de lo-
El mercado de trabajo es uno de los principales receptores
grar un equilibrio estable en las finanzas públicas. Como
de las transformaciones económicas con manifestaciones
se ha mencionado a lo largo de este capítulo, desde los
como la variación de las tasas de desempleo y ocupación o
años setenta se han realizado diferentes esfuerzos por lo-
el incremento de los niveles de informalidad en el empleo
grar una mayor eficiencia en el recaudo de los diversos
y la precariedad de los ingresos. La búsqueda de la crea-
tipos de impuestos, además, uno de los preceptos para
ción de empleos de manera perdurable y sostenible re-
lograr un proceso de ajuste hacia un Estado más moder-
quiere de la implantación de políticas que propicien una
no acorde con las reformas estructurales propias de un
alta dinámica de crecimiento en las diferentes ramas eco-
proceso de apertura es, precisamente, reducir los niveles
nómicas, con programas focalizados que contribuyan a co-
de evasión. En Colombia esto no se ha logrado, pues la
rregir algunos desequilibrios y situaciones críticas de em-
evasión estimada del impuesto a la renta no sólo no ha
pleo en los grupos más vulnerables de la población.
disminuido sino que ha crecido hasta alcanzar niveles
En el período comprendido entre 1980 y 1997, el
superiores al 30%. El caso del impuesto al valor agregado
empleo en Colombia tuvo una distribución relativamen-
es similar, manteniéndose los niveles de evasión alrede-
te homogénea en cuanto a la participación de las diferen-
dor del 30%.32
tes ramas de actividad en la composición del número to-
Desafortunadamente, aunque se ha centrado la aten-
tal de ocupados. Así, según la Encuesta Nacional de Ho-
ción en el diseño de diversos mecanismos, generalmente
gares –ENH–33, los sectores con mayor peso relativo so-
vía reforma tributaria, para lograr un aumento en el re-
bre el empleo son, en su orden: servicios que participaron
caudo de los impuestos, no se ha brindado la atención
en promedio con el 28.6% del empleo; comercio, restau-
que amerita al tema de la eficiencia del manejo estatal.
rantes y hoteles con el 25.5% y la industria manufacture-
Al respecto resultan preocupantes problemas como por
ra con el 23.2%. Estas tres ramas de actividad presenta-
ejemplo: la duplicidad de erogaciones a las que ha lleva-
ron oscilaciones bastante moderadas en su participación
do en la práctica real la profundización del proceso de
dentro del total de empleo, conservando en 1996 una con-
descentralización, el escaso margen de maniobra en el
tribución similar a aquella ostentada en 1983 (Cuadro 1.4).
manejo del presupuesto nacional u otros como el desco-
A diferencia de los anteriores, el sector financiero partici-
nocimiento del Estado del número de funcionarios ofi-
pó, en promedio, con el 7.5% del empleo total, mostran-
ciales o la falta de claridad en la aplicación de normas
do una tendencia ascendente al final de período.
como la ley 60 de 1993 y la ley 100 de 1993, las cuales
Por otra parte el sector de servicios se destaca por ser
competen a la administración descentralizada de la sa-
indiscutiblemente el mayor generador de empleo en los
lud y la financiación de la misma (Comisión de
últimos años (Cuadro 1.5). La industria manufacturera,
racionalización del gasto y de las finanzas públicas, 1997).
con participaciones en la generación de empleo general-
Los problemas de eficiencia del gasto público deben ser
mente superiores al 10%, tuvo un comportamiento rela-
tenidos en cuenta además en sectores como la defensa y
tivamente estable hasta 1994, año a partir del cual co-
la justicia, los cuales se han beneficiado de un aumento
menzó a destruir puestos de trabajo por la pérdida de di-
sustancial en el presupuesto destinado a dichos servicios
namismo y ante cambios en la intensidad y composición
públicos pero a cambio no han ofrecido los resultados
del empleo industrial. El sector de la construcción como
esperados.
generador de empleo tiene un comportamiento acorde con
su ciclo de actividad y, por tanto, presenta grandes oscila-
ciones. Es así como en el período 1992-1995 el sector de
construcción fue uno de los principales generadores de
31 Cifra del informe preliminar presentado por la comisión para
la regulación del gasto público (1997).
32 De acuerdo a cifras y cálculos de la Dian hasta 1993 en el 33 La ENH es elaborada trimestralmente por Dane desde me-
caso del impuesto a la renta y 1995 en el caso del IVA. diados de los años setenta.
Cuadro 1.4
Composición del empleo por ramas de acividad
1983 - 1996
1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1996 promedio
RAMAS ECONÓMICAS período
Servicios 28.9% 29.2% 28.8% 28.4% 29.8% 28.7% 27.0% 28.2% 28.6%
Comercio, restaurantes y hoteles 24.9% 25.1% 26.0% 25.6% 25.5% 25.9% 26.1% 25.3% 25.5%
Industria manufacturera 23.7% 23.2% 24.0% 23.7% 23.3% 23.1% 22.4% 22.1% 23.2%
Establecimientos financieros 7.3% 7.2% 6.8% 7.6% 7.3% 6.8% 8.3% 8.5% 7.5%
Transporte y comunicaciones 6.6% 6.2% 6.0% 6.1% 6.2% 6.7% 6.7% 7.0% 6.4%
Construcción 6.4% 6.7% 6.1% 6.4% 5.5% 6.4% 7.5% 6.6% 6.5%
Agropecuario 1.3% 1.4% 1.3% 1.3% 1.1% 1.3% 1.0% 1.1% 1.2%
Electricidad, gas y agua 0.6% 0.6% 0.6% 0.6% 0.8% 0.6% 0.5% 0.7% 0.6%
Minas y canteras 0.3% 0.4% 0.4% 0.4% 0.4% 0.4% 0.3% 0.4% 0.4%
No especifica. No informa 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
Total ocupados 2 861 380 3 201 591 3 827 974 4 182 322 4 413 192 4 740 877 4 935 128 4 855 626
Fuente: ENH, Siete Ciudades (datos de junio). Cálculos del autor.
Cuadro 1.5
Contribución de los sectores en la generación de puestos de trabajo
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
No especif. no informa 0.3% * 0.7% 0.5% 0.9% 2.7% * 2.2% *
Agropecuario 4.1% * 5.5% * 4.4% 3.1% * * 6.9%
Minas y canteras 1.8% * 10.0% * 0.1% 0.2% * * 3.6%
Industria manufacturera 15.8% 22.4% 43.2% 6.8% 18.4% 16.3% 13.5% * *
Electricidad, gas y agua 1.2% * 8.6% 3.2% * * * 0.1% 13.7%
Construcción 2.0% 15.6% * * 16.6% 13.7% 40.7% 12.7% *
Comercio, restaur. y hoteles 44.9% * * 32.1% 47.1% * * 41.6% *
Transporte y comunicaciones 6.8% 4.9% * 7.4% * 38.7% 2.7% 6.8% 10.5%
Establecimientos financieros 6.3% 26.6% * 7.9% 7.0% * 43.1% 22.5% 3.4%
Servicios 16.8% 30.5% 32.0% 42.2% 5.6% 25.2% * 14.1% 62.0%
Empleos generados 264 075 192 839 178 734 50 797 268 537 245 203 122 273 123 198 162 976
Variación -2.7% -7.3% -7.16% 428.6% -8.7% -50.1% 0.8% 32.3%
Nota: Los años en que aparece * indican que el sector destruyó empleos y, por tanto, no contribuyó en la generación de empleos del respectivo año.
Fuente: ENH. Cálculos del autor.
empleo, lo cual coincide con el ciclo expansivo de esta la participación de la categoría de empleo denominada
actividad; en 1994 fue el segundo sector generador de em- otros empleos, en la que se incluyen los trabajadores de
pleo, participando con más del 40% de los nuevos pues- servicio doméstico y los ayudantes familiares no remune-
tos de trabajo, pero ya para 1996, el ciclo descendente de rados, mostró una tendencia a la baja durante la década.
la construcción era notorio con su consecuente caída en El Cuadro 1.7 complementa el panorama sobre la
contribución al incremento del desempleo. evolución de la informalidad del empleo en el país.34 En
Dos aspectos relevantes en el análisis sobre la evo- términos agregados ha venido perdiendo participación
lución del empleo son los niveles de informalidad y de dentro del total del empleo, al pasar del 55.6% en 1984
salarización. En la última década la tasa de salarización al 53.6% en 1994; sin embargo, el nivel de informali-
–porcentaje de obreros y empleados asalariados– creció dad del empleo sigue siendo muy elevado: 51.7% en las
moderadamente (Cuadro 1.6), pasando de representar el
62.9% de la población ocupada en 1986 al 64.5% en 34 Se entiende por empleo informal como la suma de las cate-
gorías de cuenta propia no profesionales, asalariados y patro-
1996, lo cual es un primer indicativo de que los niveles nos de microempresas, servicio doméstico y ayudantes fami-
de informalidad han cedido parcialmente. Por su parte, liares.
Cuadro 1.6
Estructura del empleo urbano por tipos de empleo
(% del empleo total)
86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96
Asalariados 62.9% 61.9% 61.8% 62.6% 63.6% 63.7% 63.1% 63.1% 63.8% 62.9% 64.5%
Independientes 28.0% 29.5% 30.0% 30.2% 29.2% 29.9% 29.7% 30.4% 30.9% 31.8% 30.9%
Otros empleos 9.1% 8.6% 8.2% 7.2% 7.2% 6.3% 7.2% 6.4% 5.4% 5.4% 4.7%
Fuente: ENH. Cálculos del autor.
principales ciudades y 62.1% en las ciudades interme- En los últimos quince años en Colombia se han pre-
dias. Al desagregar las estadísticas para las diferentes zo- sentado dos períodos críticos en la generación de em-
nas urbanas, se refleja una caída de los niveles de infor- pleo. El primero de ellos se originó en la crisis del pri-
malidad del empleo en las cuatro ciudades principales, mer lustro de los ochenta, mientras que el segundo se
pero un incremento de la informalidad en las seis ciuda- relaciona, entre otros factores, con las medidas adopta-
des intermedias. das en el proceso de apertura, siendo notorios sus efectos
A pesar de que en términos relativos el nivel de a partir de 1993.
informalidad del empleo ha caído en la última década, Las variaciones del entorno macroeconómico en la
especialmente a partir del período de apertura, dicha si- primera mitad de los ochenta afectó la demanda laboral,
tuación debe contrastarse con aspectos indicativos de la particularmente por el descenso de la actividad produc-
calidad del mismo. La participación de trabajadores que tiva que generó una disminución en la demanda de em-
reciben como remuneración menos de un salario míni- pleo. La crisis de los sectores externo, financiero e in-
mo y la proporción de trabajadores que no están cobija- dustrial fueron las principales manifestaciones del com-
dos por el sistema de seguridad social son dos indicadores ponente cíclico del desempleo, que para 1985 alcanzó
de la precariedad del empleo. En el primer caso, el Cua- los mayores niveles históricos35 (Gráfico 1.17).
dro 1.8 muestra cómo se ha venido presentando una dis- Adicionalmente se presentaron distorsiones sobre
minución progresiva del número de trabajadores que re- el mercado de trabajo provenientes de factores determi-
cibe menos de un salario mínimo, pasando de represen- nantes de la oferta laboral, que a su vez propiciaron el
tar el 22.5% en 1984 al 17.6 % en 1994. Sin embargo, desempleo estructural en el mercado de trabajo. Cabe
al considerar que los ingresos laborales menores a un sa- mencionar los efectos tardíos de la transición demográ-
lario mínimo no alcanzan a cubrir la canasta familiar fica y de la revolución educativa, la mayor urbanización
básica, dicha participación, a pesar de estar cayendo, side la población en el país y el incremento de la vincula-
gue indicando un alto grado de precariedad de buena ción de la mujer al mercado de trabajo.
parte del mercado laboral. La estructura demográfica de la población para este
Con respecto a la porción de trabajadores que no período alcanzó una mayor participación de la pobla-
están cubiertos por la seguridad social, se presenta una ción en edad de trabajar creando presiones sobre el mer-
situación preocupante, pues a pesar de que se ha cado de trabajo. En efecto, el crecimiento acelerado de
incrementado la cobertura en la última década, para la población en las décadas anteriores, 3.2% anual entre
1994, el 48.6% de los trabajadores urbanos carecían aún 1951 y 1964 y 3% entre 1964 y 1973, condujo a un
de afiliación a la seguridad social. crecimiento importante de la población en edad de tra-
bajar que aún se reflejaba a inicios de la década de los
ochenta. Las consecuencias inmediatas de dicha situa-
Cuadro 1.7 ción fueron los incrementos de la tasa de participación
Participación del empleo informal en el empleo total
1984 1986 1988 1992 1994
4 ciudades principales 54.1% 54.2% 55.5% 52.6% 51.7%
35 El desempleo se puede clasificar en cíclico y estructural. El
6 ciudades intermedias 62.9% 64.3% 63.5% 64.2% 62.1% primero se asocia a los impactos en el nivel de empleo oca-
Total 10 áreas 55.6% 55.9% 56.9% 54.7% 53.6% sionados por fluctuaciones en la actividad económica. El des-
Nota:* Las cuatro principales ciudades son Bogotá, Medellín, Cali y empleo estructural proviene de rigideces en la oferta laboral
Barranquilla. Las seis ciudades intermedias son Manizales, Pereira, y de dificultades de igualar la oferta y demanda de mano de
Villavicencio, Bucaramanga, Pasto y Cúcuta. obra con diferentes grados de calificación, ocupación y loca-
Fuente: López, Hugo (1996). lización.
Cuadro 1.8
Precariedad del empleo urbano remunerado
1984 - 1994
(Porcentaje del empleo de cada tipo)
Menos de 1 sal. mínimo No afiliados a la seg. Soc.
1984 1988 1992 1994 1984 1988 1992 1994
Asalariados 11.1 11.9 13.3 10.0 29.5 31.6 32.2 29.5
Independientes 42.1 38.3 42.6 29.5 88.6 85.5 82.0 81.7
Otros empleos 44.6 52.4 53.9 43.7 91.1 89.0 83.8 80.0
Sector informal 37.0 34.6 39.1 27.7 82.1 79.5 77.7 74.3
Sector formal 5.08 6.4 6.9 6.0 16.2 17.0 18.2 18.6
Total 22.5 22.1 24.2 17.6 5300 52.7 51.0 48.6
Fuente: López, Hugo (1996).
Gráfico 1.17
Desempleo
(siete ciudades principales) 1975 - 1996
14%
13%
12%
11%
10%
9%
8%
7%
6%
1996
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Fuente: ENH-Dane.
laboral y las mayores presiones sobre el mercado de tra- La transformación educativa que se llevó a cabo en
bajo. la década de los cincuenta y sesenta alteró la estructura
La urbanización de la población en Colombia fue de calificación de la fuerza laboral en el país y sus efec-
relativamente acelerada en las décadas del cincuenta al tos se prolongaron hasta la década de los ochenta. Mien-
ochenta, motivada en parte por el mayor crecimiento tras que en 1950 más del 40% de la fuerza laboral no
económico en actividades concentradas en las ciudades, tenía educación de ningún tipo, esta participación en la
así como por la relativa tecnificación de la agricultura y década de los setenta descendió a niveles del 16% y para
los problemas de violencia en el campo. Esto generó un 1984 representaba sólo el 3% de la fuerza laboral. El
crecimiento de la urbanización y con ello la oferta labo- crecimiento de la matrícula en la educación primaria tuvo
ral en las ciudades. su auge en la década de los cincuenta, mientras que a
En efecto, la población urbana en 1973 era el 59.1% partir de mediados de la década de los sesenta la educa-
de la población total, mientras que en 1985 ya llegaba ción secundaria y universitaria presentó un crecimiento
al 67.4%. Los fenómenos de urbanización y de transi- importante.
ción demográfica, generaron tasas de crecimiento de la Lo anterior condujo a que para el período 1978-
población en edad de trabajar en las zonas urbanas del 1984 el porcentaje de nuevos trabajadores con algún gra-
3.4% anual en el primer lustro de los ochenta, nivel que do de educación secundaria fuera del 80% en las cuatro
superaba ligeramente la tasa de crecimiento promedio principales ciudades. Esta situación presentó una coyun-
del PIB urbano para dicho período, 3.3%. tura especial en el mercado laboral durante los primeros
Gráfico 1.18
Salario mínimo real (Pesos constantes de 1988)
1970 - 1996
33 000
31 000
29 000
27 000
25 000
Salario real
23 000
deflactado por IPC
21 000
Salario real
19 000 deflactado por IPP
17 000
Salario real en
15 000 US$
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
Nota: El salario mínimo se reajustó en más de una ocasión en algunos años. Esto ocurrió en 1974(dos veces) y 1977 (tres veces).
Fuente: DNP. Cálculos del autor.
años de la década de los ochenta cuando existía un cierto mercial, logró encubrir o postergar los efectos sobre la pro-
desbalance entre la calificación creciente de los trabajado- ducción nacional y, por tanto, sobre la demanda laboral.
res y la oferta de calificaciones en los puestos de trabajo. Así, desde 1994 la tasa de ocupación empezó a
Todo este conjunto de factores llevó a un desequi- desacelerarse y para 1996 la tasa de desempleo alcanzó
librio del mercado de trabajo que para 1985 llegó al pun- niveles cercanos al 12%.
to de inflexión. Las medidas de ajuste adoptadas en di- El pobre desempeño del sector real desde las pri-
ferentes frentes desde 1982 y profundizadas en 1984, meras etapas de la apertura, y del resto de la economía
favorecieron una recuperación de la actividad producti- posteriormente, ha sido la principal causa del deterioro
va a partir de 1985, lo que unido a un control en el del mercado laboral, iniciado desde 1993. Mientras que
crecimiento de los salarios reales, incentivó la genera- en el período 1990-1993 se generaron aproximadamen-
ción de empleo (Gráficos 1.17 y 1.18). te 170 mil empleos por año, entre 1994 y 1995 sólo se
El proceso de apertura económica implantado en crearon 47 mil nuevos empleos en las siete principales
1990 y profundizado a partir de 1991 ha cambiado de ciudades del país y ya para 1996 se produjo una des-
manera sustancial la estructura económica del país y las trucción de empleos frente al año anterior del orden de
condiciones de competencia enfrentadas por los agentes 97.500 empleos, lo cual conjuntamente con el crecimien-
productivos. Bajo este escenario el mercado de trabajo to de la tasa global de participación llevó a aumentar
tiende a ser uno de los principales receptores de los ajustes significativamente la tasa de desempleo.
necesarios para adecuarse a las condiciones impuestas por La apertura económica golpeó de manera muy fuerte
el nuevo modelo económico. Al respecto, Carrasco y Re- al sector agropecuario, no sólo debido a las medidas de
yes (1991) señalan que en varios países el proceso de liberalización comercial sino también a la caída en los
reconversión industrial para enfrentar la apertura, se ini- precios internacionales de los bienes agrícolas. La crisis
ció con reestructuraciones en el interior de las organiza- del sector agropecuario contribuyó a aumentar la pobla-
ciones, a través de ajustes en las plantas de personal y en ción no calificada en las zonas urbanas, vía una mayor
la gestión empresarial en procura de mayores niveles de migración campo-ciudad. Esto llevó a que se revirtiera
eficiencia, y sólo después se han realizado cambios tec- el comportamiento observado durante los años ochenta,
nológicos en los procesos y en la composición de la pro- al presentarse una caída en los salarios del sector rural y
ducción. prácticamente un estancamiento en los salarios urbanos
En Colombia, los primeros años de apertura eco- (Ocampo, Tovar y Pérez, 1997).
nómica estuvieron acompañados por el mayor ciclo El comportamiento del salario mínimo real en los
expansivo de la demanda agregada interna en la historia años posteriores a la apertura presenta un comportamien-
reciente, lo cual, a pesar del deterioro en la balanza co- to bastante interesante (Gráfico 1.18). Al deflactar el sa-
lario mínimo por IPC, es decir por el costo de vida para exigencia de calificación de los trabajadores en un con-
el trabajador, este ha mantenido un nivel constante, aun- texto de competencia internacional. Este desequilibrio
que menor a aquél observado durante el segundo lustro de tipo estructural en el mercado de trabajo se ratifica
de la década de los ochenta. Al deflactarlo por IPP, es ante la evidencia de que actualmente la tasa de desem-
decir por el costo para el empresario, el salario mínimo pleo más elevada es la correspondiente a personas con
real ha crecido, lo mismo que sucede al realizar el cálcu- educación secundaria completa e incompleta y educa-
lo del salario real en dólares. Estos resultados permiten ción superior incompleta.36
concluir que, con la apertura, se ha observado un menor Finalmente, existe discusión en cuanto al impacto
crecimiento en el precio de los insumos y bienes inter- en la generación de empleo sobre aspectos referentes a la
medios que en el de los bienes que componen la canasta legislación laboral y a la seguridad social.37 Por una par-
familiar y además, que en términos de costos para las te, la reforma laboral de 1990 –ley 50– flexibilizó los
empresas, el principal costo laboral, como es el salario, sistemas de contratación y redujo algunos costos labora-
ha crecido relativamente más que los otros costos. les relacionados con las cesantías y las pensiones por des-
El significativo incremento del salario mínimo real pidos sin justa causa, aspectos que en conjunto le dieron
en dólares (10.8% anual entre 1992 y 1996) produjo un mayor transparencia a las relaciones laborales y propi-
aumento importante en los costos para la economía en ciaron mejores condiciones para contratar trabajadores
términos internacionales, lo que se traduce en una pér- adicionales. Por otra parte, la reforma a la seguridad so-
dida de competitividad de los productores nacionales. cial de 1993 –ley 100– aumentó las cotizaciones por
A partir de 1991 la generación de puestos de tra- parte de los empleadores en nueve puntos porcentuales,
bajo se vio jalonada por sectores como el de la construc- generando un crecimiento de los costos no salariales como
ción y el comercio, aumentándose la vulnerabilidad de proporción de la nómina, lo cual ha tenido repercusio-
la dinámica del empleo por ser ambos sectores particu- nes sobre la competitividad de sectores intensivos en
larmente sensibles al comportamiento de la demanda mano de obra y ha inducido, en cierta medida, el des-
agregada interna. Por el contrario, sectores que favore- plazamiento de la misma.38 Las contribuciones al Servi-
cen una mayor estabilidad en el empleo, como la indus- cio Nacional de Aprendizaje –Sena–, al Instituto Co-
tria manufacturera, empezó a observar bajas tasas de cre- lombiano de Bienestar Familiar –ICBF– y cajas de com-
cimiento en el empleo e incluso desde 1993 vienen pre- pensación que no fueron modificadas por ninguna de las
sentando tasas negativas. A su turno, aunque la generados reformas, y que actualmente suman nueve puntos
ción de puestos de trabajo en el sector comercio y la cons- porcentuales de los costos no salariales, son objeto de
trucción fueron especialmente importantes entre 1991 amplia discusión ya que el sector empresarial los consi-
y 1994, a partir de 1995 comenzó a decaer con el ciclo dera excesivos y un desincentivo a una mayor contrata-
decreciente de tales actividades. Este comportamiento ción laboral. Asimismo, existen serias dudas sobre la
sectorial llevó a que el desempleo comenzara a aumen- eficiencia con que se asignan y utilizan estos recursos;
tar desde 1994, agudizándose desde 1995 con el decai- por ejemplo, con respecto al Sena, los empresarios argu-
miento del crecimiento de la demanda agregada interna mentan que su contribución no está siendo retribuida
(Gráfico 1.17). con una eficiente oferta de recursos humanos calificados
Adicionalmente, el pobre desempeño del empleo para los requerimientos específicos de las firmas.
en los últimos años ha tenido un componente de tipo
estructural en la medida en que existe una fuerte
disparidad entre las calificaciones exigidas por las va-
cantes laborales y las aptitudes ofrecidas por los
desempleados. Se presenta un exceso de oferta laboral
concentrada en jóvenes, mujeres y bachilleres sin for-
36 “Coyuntura de Empleo”, marzo de 1997. Documento elabo-
mación específica y con poca o nula experiencia, al tiempo rado por el DNP como diagnóstico de la situación de empleo
que se observa un déficit de oferta concentrado en ocu- previo a la Cumbre de Empleo.
paciones administrativas e industriales con una califica- 37 En una sección independiente se presentan los aspectos prin-
ción muy específica (López Hugo, 1996). El componen- cipales abarcados por la ley 50 de 1990 y la ley 100 de 1993,
señalando cómo los cambios en la legislación laboral han re-
te de tipo estructural de la tasa de desempleo ha sido cal- percutido sobre la competitividad, particularmente de la in-
culado en alrededor del 8% por algunos estudios, agra- dustria.
vándose en apariencia con la apertura ante la superior 38 Op cit, Coyuntura de Empleo, p. 5.
DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO promedio de finales de los años setenta y comienzos de

los ochenta se equipara al de mediados de los noventa
Con respecto a la evolución de la distribución del ingre- (Gráfico 1.19). Queda claro, por tanto, que ni en los peo-
so –medida por el coeficiente de Gini–39 cabe mencio- res años de crisis a comienzos de la década de los ochen-
nar la mejora registrada durante los primeros años de la ta, se registraron los niveles de desigualdad en la distri-
década de los ochenta, que desafortunadamente se revir- bución del ingreso que se han registrado durante los años
tió con la crisis de 1982-1983. Contrario a lo esperado que cubren el proceso de apertura.
en un comienzo, con el ajuste y la estabilización Por último, Pérez (1997) muestra que indicadores
macroeconómicas realizadas en 1984 y 1985 se observó como el analfabetismo o el porcentaje de años de educa-
una ligera mejora en la distribución del ingreso hasta ción han presentado interesantes mejoras a largo plazo,
1987 (Gráfico 1.19). al pasar, el primero, de niveles superiores al 20% en 1973
Entretanto, el porcentaje de la población por deba- a niveles algo superiores al 10% en 1993, mientras que
jo de la línea de pobreza presentaba una mejora sustan- el segundo ascendía de cuatro a siete años, pero con un
cial durante los años ochenta. En cambio, la población significativo deterioro en 1985 cuando descendió a tres
por debajo de la línea de indigencia empeoraba ligera- años. Estos niveles, sin embargo, no logran ocultar el
mente entre 1978 y 1988.40 Este comportamiento se cen- estado de atraso relativo del país, especialmente si se ob-
tró particularmente en el área rural, dado que la pobla- serva el sector rural, donde, la tasa de analfabetismo al-
ción urbana, por debajo de los niveles de indigencia, en canzó en 1993 niveles ligeramente inferiores a los regis-
ese lapso permaneció prácticamente constante. trados en el sector urbano en 1964.
Ocampo, Tovar y Pérez (1997) muestran que la me- Los indicadores de pobreza revelan una ligera me-
jora en la distribución del ingreso observada en el perío- joría, aunque básicamente se limita a las ciudades, y de
do 1978-1988, se debió principalmente a la mejora en manera poco notoria, pues la mejora durante la década
los centros urbanos, pues en las zonas rurales la distri- de los noventa no supera los cinco punto porcentuales.
bución empeoró. Además, los salarios reales urbanos en El sector rural se ha visto afectado por una fuerte crisis
este mismo período cayeron, mientras que los rurales en los años noventa, con los consiguientes efectos sobre
crecieron particularmente en el decil más alto, sufrien- el nivel de vida. Así, en 1993 cerca del 40% de la pobla-
do los deciles más pobres un deterioro sustancial tanto ción rural presentaba al menos un necesidad básica insa-
en el sector rural como en el urbano. tisfecha, lo que ocurría para el 20% de la población ur-
Los diversos factores analizados con anterioridad ge- bana (Pérez 1997).
neraron un deterioro en la distribución del ingreso a par-
tir de 1990, con ligera mejoría en 1993 (Gráfico 1.19).
El porcentaje de la población por debajo de la línea de
pobreza ha presentado una ligera mejoría en el sector
urbano, manteniéndose los mismos niveles críticos –su-
periores al 75%– en el área rural (Gráfico 1.20). Los ni-
veles de indigencia, por el contrario, lograron mejoras
sustanciales durante el proceso de apertura, especialmente
a partir de 1992, dado que se descendió de manera agre-
gada de niveles del 25% al 20%.
Cabe destacar que la distribución del ingreso no ha
cambiado sustancialmente en los últimos quince años,
pues el mejor período (1987-1988) no dista mucho del
peor registrado (1995-1996). Adicionalmente, el nivel
39 En este estudio se utiliza la serie de Gini estimada por Núñez

y Jiménez (1997). Esta serie corrige los problemas de
censuramiento de ingresos, habito de los encuestadores a cen-
surar y la multiplicidad de ingresos por periodicidad, obser-
vada en diferentes etapas de la ENH entre 1982 y 1995.
40 Pasó del 25% al 27%, según series de DNP-UDS.
Gráfico 1.19
Coeficiente de Gini en Colombia
1980 - 1996
0,48
0,47
0,46
0,45
0,44
0,43
0,42
0,41
0,4
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Nota:*Se toman los datos a septiembre de cada año. El dato de 1996 corresponde a junio.
Fuente: Núnez y Jiménez (1977).
Gráfico 1.20
Porcentaje de la población por debajo de la línea de pobreza
1978 - 1995
80
75
70
65
60
Total
55
Resto 50
45
Cabecera
40
1978 1988 1991 1992 1993 1994 1995
Fuente: ENH. Cálculos: DNP-UDS.
CONCLUSIONES tividad productiva se ha diversificado aunque dirigida

hacia la terciarización de la economía y su dependencia
de un solo producto es cada vez menor. Sin embargo,
• En el capítulo se ha realizado un recorrido de la careció de una estrategia de desarrollo a largo plazo, lo
política económica colombiana entre 1967 y 1996. Los que en cierta medida puede haber obstaculizado el im-
diferentes indicadores de desempeño económico presen- pulso necesario para un despegue definitivo.
tados muestran que, aun con obvias fluctuaciones, éstas
no han sido radicales y que se ha carecido del empuje En términos de desempeño de la economía colom-
necesario para un despegue económico definitivo. No biana, se ha observado que su crecimiento anual prome-
obstante, cabe resaltar que tampoco han estado presen- dio ha sido superior al 4.5%, lo cual refleja una dinámi-
tes en la economía colombiana fases de fuerte recesión. ca importante, pero insuficiente para lograr recortar la
brecha con los países más avanzados y para evitar el in-
• En los últimos treinta años Colombia ha presen- cremento de la brecha con las naciones de nueva indus-
tado una economía estable en términos generales, su ac- trialización. La composición de la economía colombiana
se ha caracterizado por su relativa terciarización no orien- la competitividad de las exportaciones, especialmente las
tada a sectores generadores de desarrollo tecnológico, lo no tradicionales, todavía se sustenta en buena medida
que difiere sustancialmente del proceso seguido en na- en la tasa de cambio. Pero, de otra parte, a la vez que se
ciones de rápido crecimiento. encarecieron las exportaciones de productos finales –en
términos de dólares–, las materias primas y los bienes
• Paralelamente, la actividad agrícola ha caído en de capital importados se abarataron, cosa que, sumada a
importancia productiva, al tiempo que la industria ma- un fuerte crecimiento de la demanda doméstica, generó
nufacturera no ha logrado ser el jalonador definitivo del unas condiciones favorables para modernizar el aparato
crecimiento en Colombia, razón por la cual las bases del productivo colombiano a través de la importación de in-
desarrollo estructural de largo plazo no pueden conside- sumos especializados y de bienes de capital. Desafortu-
rarse suficientemente sólidas. Esto se demuestra al apre- nadamente, este proceso no se dio de manera generaliza-
ciar que los períodos de rápido crecimiento económico da, sino que más bien las consecuencias de este proceso
han estado asociados con la dinámica de la demanda in- revaluacionista constituyeron un obstáculo en el mejo-
terna, siendo el sector externo poco relevante, salvo en ramiento de la actividad productiva.
períodos puntuales de boom de algunos productos parti-
cularmente primarios. • El sector exportador no ha logrado ser el factor
jalonador de la economía colombiana en corresponden-
La pérdida de importancia del sector agropecuario cia con el papel que se le ha asignado aunque con dife-
está relacionada con problemas de índole estructural rente énfasis desde 1967. La participación de las expor-
como una alta concentración de la tierra con creciente taciones totales en el PIB no ha superado el 18% en los
importancia de capitales no productivos (en buena parte últimos treinta años, en tanto que la de las exportacio-
de origen ilegal), elevados índices de pobreza y desigual- nes menores siempre ha estado por debajo del 8%. Aun-
dad social, patrones inadecuados de especialización y que la participación de las importaciones nunca ha sido
bajos niveles de productividad y modernización tecno- inferior al 10% del PIB desde 1970, sólo ha superado la
lógica, altos costos de transacción derivados de las con- de las exportaciones precisamente en los períodos de li-
diciones de violencia y de la falta de infraestructura, et- beración de importaciones: entre finales de los setenta y
cétera. Esta problemática se ha visto agravada por las principios de los ochenta, y durante la década de los no-
nuevas exigencias de competencia bajo un modelo de venta.
apertura económica y por el creciente deterioro de la con-
diciones sociales y políticas en el país. Si bien las exportaciones menores han tenido una
cierta dinámica, especialmente en los períodos 1967-
En los Capítulos 12 y 13 se analiza en detalle la pro- 1975 y 1984-1991, el proceso de diversificación y la
blemática estructural de la dinámica industrial en los últi- competitividad comercial de las exportaciones manufac-
mos treinta años, que le han impedido convertirse en el tureras han sido claramente insuficientes como para pe-
sector impulsor por excelencia de la economía colombiana. netrar con dinamismo y variedad los mercados interna-
cionales (este tema es tratado con mayor detalle en los
• La política cambiaria en Colombia se ha caracte- Capítulos 14 y 15).
rizado por un manejo prudente, basado durante más de
dos décadas en la eficiente aplicación de leyes y meca- Ante estas circunstancias resulta evidente la necesi-
nismos adoptados a finales de los años sesenta. Así, sal- dad de incrementar sustancialmente el esfuerzo exportador
vo el período de crisis de la primera mitad de los ochen- de la economía colombiana para hacer viable la
ta, la cual se pudo sortear con relativo éxito, Colombia sostenibilidad del modelo de internacionalización y evitar
no ha enfrentado desde mediados de los setenta peligro la consolidación de una tendencia a la apertura hacia aden-
de graves crisis cambiarias que pudiesen dar lugar a ma- tro en lugar de una apertura hacia afuera, con las perversas
nejos especulativos desestabilizantes. consecuencias económicas y sociales que ello traería.
Recientemente, sin embargo, el período de aper- • La inflación en Colombia se distingue por su gran
tura vino acompañado de un proceso de revaluación que estabilidad, ya que salvo en los primeros años del perío-
sin duda afectó el proceso de incorporación de Colom- do bajo análisis, su variación ha sido escasa. Esto llevó a
bia en los mercados internacionales, en la medida en que que durante los años ochenta, cuando la mayoría de eco-
nomías latinoamericanas presentaron altos niveles de tores de la defensa, seguridad, justicia y a ciertos sectores
inflación –incluso situaciones de hiperinflación en va- sociales. Además, cambios institucionales como la pro-
rias de ellas– Colombia fuera considerada como caso ex- fundización de la descentralización político administrati-
cepcional. Sin embargo, en épocas de reactivación y ma- va, implicaron una clara reasignación de responsabilida-
yor dinamismo como en los noventa, cuando la mayor des entre diversos niveles de la administración pública,
parte de las economías vecinas presentan niveles de in- pero ante la incapacidad de lograr coordinar adecuada-
flación por debajo del 15%, no solamente se cuestiona la mente los gastos del gobierno central con las entidades
fuerte inercia inflacionaria en la economía colombiana, en descentralizadas, han conducido a la duplicación de es-
especial bajo un modelo de desarrollo hacia afuera como fuerzos y a la ineficiencia en rubros del gasto público.
el predominante, sino además se reafirma el papel de la
reducción de la inflación en el mejoramiento de la • Desafortunadamente, desde los años ochenta no
competitividad de la economía. La indexación se ha con- ha sido posible incorporar gran parte de la población
vertido en una importante barrera en los intentos por ba- marginada a la economía en condiciones productivas que
jar la inflación a cifras de un dígito, lo cual llevó a la uti- permitan generar y distribuir riqueza y dinamizar la es-
lización de mecanismos como el Pacto social de precios, tructura económica del país. Así, salvo el desempleo, que
salarios y productividad, que mostró eficientes resultados ha sido relativamente controlado, aunque con crisis en
en economías hiperinflacionarias, pero cuyos alcances para algunos años de los ochenta y mediados de los noventa,
Colombia no han sido del todo satisfactorios. los otros indicadores de pobreza no han mostrado avan-
ces sustanciales que permitan mostrar una verdadera me-
• Como casi todas las demás variables macroeco- jora en los niveles de vida de los colombianos más po-
nómicas, el ahorro y la inversión en Colombia también bres. Los niveles de informalidad y de salarización aún
presentaron una gran estabilidad, aunque alrededor de se encuentran distantes de niveles aceptables, el salario
un nivel promedio claramente insuficiente, sobresalien- mínimo no alcanza a cubrir la canasta básica familiar y
do el notorio bajo desempeño registrado en el primer la cobertura de la seguridad social es insuficiente. Aun-
lustro de los ochenta. El excesivamente bajo nivel de que en cierta medida se han logrado ligeros avances, el
ahorro debe ser uno de los mayores temas de discusión grado de pobreza de la población colombiana se encuen-
debido a su estrecha relación con los niveles de inver- tra a niveles lejanos a aquellos esperados para un país
sión en el país, los cuales se deben incrementar sustan- que busca dejar de pertenecer al denominado Tercer
cialmente si se quiere alcanzar una senda con mayores Mundo. Los avances en la distribución del ingreso han
ritmos de crecimiento sostenido a mediano y largo pla- sido mínimos. Si se analiza en retrospectiva la evolución
zo. Sorprenden los bajos niveles de ahorro, puesto que del coeficiente de Gini, se concluye que Colombia pre-
las tasas reales de interés han sido especialmente altas senta hoy niveles de inequidad similares a aquellos ob-
con relación al resto del mundo. Aún así, el sistema fi- servados hace quince o veinte años. Además, los niveles
nanciero ha sido uno de los sectores más dinámicos en de educación siguen siendo claramente insuficientes, es-
los últimos treinta años en el país, registrándose en los pecialmente en la educación secundaria, en las carreras
años noventa un claro proceso de concentración acom- técnicas y universidades con lo cual una de las premisas
pañado de un mayor nivel de competencia entre los agen- básicas para lograr significativos niveles de crecimiento
tes, aunque a todas luces insuficiente, sin duda asociado no está aún satisfecha en Colombia.
con la liberalización de la legislación relacionada con el
sector financiero y la inversión extranjera. • La recapitulación anterior permite destacar que
en Colombia la constante de la política macroeconómica
• Dentro de las finanzas del sector público, las del ha estado basada en un manejo prudente, consecuente
gobierno nacional central han sido quizás las que mayor con la búsqueda de la estabilidad que se ha dado en los
fluctuación han experimentado en el período bajo análi- últimos veinticinco años. Esto, sin duda, ha sido un acier-
sis. Han sido notorios la reproducción de importantes to, de manera especial en períodos de crisis, como lo fue
desequilibrios, primero en los años ochenta, consecuencia el de los años ochenta, pero desafortunadamente, con-
de las crisis financieras internacional y nacional, así como centrar la atención en mantener la estabilidad a corto
del incremento de la inversión pública basado en crédito plazo, ha impedido valorar la importancia de preservar
externo y, posteriormente, en los años noventa, debido en una estrategia consistente de desarrollo a mediano y lar-
buena parte al crecimiento sostenido de gastos en los sec- go plazo. Esto, como requisito para lograr niveles de cre-
cimiento que permitan reducir efectivamente la brecha nal y de niveles de desarrollo que permitan recortar la
con los países desarrollados. brecha con las naciones más avanzadas.
Es de resaltar en este punto que el comportamien- En medio del proceso de internacionalización y a

to de la economía colombiana se ha beneficiado de la diferencia de otras naciones incluso de América Latina,
presencia de consecutivas bonanzas externas con natura- a Colombia le corresponde la exigente tarea de alcanzar
leza muy variada a partir de mediados de los setenta, con presteza una estabilización macroeconómica de ca-
asociadas con productos primarios como el café y el pe- rácter estructural y perdurable en los frentes fiscal,
tróleo, y con drogas ilícitas como la marihuana y la cambiario e inflacionario y avanzar sin pérdida de tiem-
cocaína. No obstante sus efectos favorables en algunas po hacia la normalización del ambiente político, social e
variables macroeconómicas como el nivel de reservas institucional, como requisitos necesarios aunque no su-
internacionales, las bonanzas, especialmente de indole ficientes para crear un entorno más propicio para el aho-
ilegal, han reproducido distorsiones perversas en el rro, la inversión, el empleo, la productividad, la compe-
sistema económico, al estimular el consumo, la tencia y el crecimiento sostenido. Todo ello agravado con
especulación y el enriquecimiento rápido, agudizando la necesidad inaplazable de mejorar el bienestar y las
el ya de por sí bajo nivel de ahorro y de inversión oportunidades de progreso para amplios estratos de su
observado tradicionalmente en la sociedad colombiana, población y reducir drásticamente la inequidad existen-
y al afectar ciertos precios relativos en favor de bienes no te tanto de ingresos como de capacitación en la sociedad
transables. colombiana.
A pesar de la tradición de manejo económico cau-

teloso, en los últimos años la economía colombiana ha
cedido seriamente su lugar preferencial en la región en
términos de la estabilidad económica, particularmente
en los campos fiscal, cambiario e inflacionario, lo que
entre otras cosas ha afectado perversamente el entorno
macroeconómico para la competencia ante las nuevas
condiciones exigidas por el modelo de desarrrollo hacia
afuera. Esta situación se ha visto agravada por las serias
deficiencias de la mesoeconomía del país (Parte II) y por
el severo deterioro de la situación política y social -prin-
cipalmente la violencia en todas sus manifestaciones- y
la pérdida de legitimidad de las instituciones.
• Desde el inicio de los noventa, Colombia –al igual

que otros países de la región– adoptó un modelo de
desarrollo basado en la apertura y liberalización de la
competencia y la deregulación de mercados en la bús-
queda, entre otros propósitos, de mayores niveles de cre-
cimiento económico y de un mejor posicionamiento del
país ante el proceso de globalización.
Sin embargo, la polarización en torno a cómo lle-

var a cabo dicho proceso, aun cuando hace ya más de un
lustro que se inició, puede conducir a que se dificulte la
adopción de una estrategia de desarrollo a largo plazo en
consulta con las prioridades de índole doméstica y de las
realidades del proceso de globalización en curso. Debe
facilitarse a Colombia avanzar en la búsqueda de una
inserción dinámica y creativa en el escenario internacio-
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Parte II
MESOECONOMÍA
66 Colombia / Mesoeconomía
Con el desarrollo del capitalismo en plena revolución tecnológica-informáti-

ca y en medio del proceso de globalización va transformándose esencialmente
el entorno situacional y el alcance de la competencia y del relacionamiento
entre los diferentes agentes económicos. Éstos se involucran directa e indirec-
tamente tanto en la producción, comercialización y distribución de bienes, in-
sumos y servicios, como en la provisión, capacitación e innovación de factores
productivos, tecnologías y otros elementos condicionantes de la competencia.
En un ambiente de globalización, la competencia ya no se realiza simple-
mente entre firmas aisladas, independientes y autocontenidas guiadas bajo el
principio de maximización de ganancias, productoras de bienes estándar.
El régimen capitalista va abarcando nuevos mundos de la producción en los
que los factores determinantes de la competencia actúan en instancias adicio-
nales a las condiciones productivas propias de la firma como las concernientes
con el entorno macroeconómico, mesoeconómico y macrosectorial. Se trascien-
de al precio como la característica única para enfrentar el test del mercado y se
incorpora la calidad, la diferenciación, la especialidad, la oportunidad y el ser-
vicio al cliente, como características complementarias distintivas de los bienes
en competencia, erigiéndose al conocimiento y a la tecnología incorporados en
el proceso y en el producto como bases insustituibles para la creación de venta-
jas competitivas dinámicas, así como se abarcan objetivos empresariales más
complejos y variados que la mera maximización de beneficios.
Con la creciente complejidad de los mundos de la producción se acentúa la
incertidumbre en sentido estricto con el carácter no determinístico, endógeno
pero interdependiente de la acción de los diferentes agentes. Incertidumbre
conducente a pérdidas en eficiencia y mayores costos de transacción –por la
toma de decisiones bajo condiciones de información incompleta e incierta–,
además de la generación del ambiente propicio a conductas oportunistas y riesgo
moral –moral hazard– (Eggertsson, 1990) con sus efectos perversos en términos
de equidad distributiva.
1
El riesgo moral surge en un contrato cuando el cumplimiento por parte de un agente –o una
parte involucrada en el contrato– le resulta demasiado oneroso y es solamente medido con uno o
pocos criterios de observancia. Como lo señala Eggertsson: “Esto puede inducir al agente a rele-
gar varios aspectos de sus responsabilidades y concentrarse a desempeñarse satisfactoriamente en
las dimensiones medidas –por ejemplo, llegar a tiempo al trabajo, escribir buenos reportes– con
poca atención a la calidad de los productos (o labores)”.
En este contexto se da lugar a una nueva lógica de relacionamiento entre

los agentes productivos, las organizaciones y el entorno alrededor del proceso
de la producción, comercialización y distribución de bienes y servicios, de la
provisión, capacitación e innovación de conocimiento, tecnología y capital hu-
mano, de la gestión, comportamiento y estrategia empresariales. Esta lógica
consiste en la búsqueda de cómo afrontar la incertidumbre a través de la coordi-
nación entre los diferentes agentes, como un requisito indispensable para pro-
mover eficiencia y competitividad en el sistema económico (Storper, 1997).
Uno de sus elementos definitivos es la especificación de las convenciones, nor-
mas, procedimientos y estructura organizacional para la realización del proceso per-
manente de coordinación entre agentes en la práctica real. El proceso ha de abarcar no
sólo a los propios agentes productivos –como los empresarios– y los agentes pro-
veedores de conocimiento, tecnología y servicios, sino también al Estado en su
calidad de agente social de última instancia con la función de la preservación del
interés colectivo. Aquí reside precisamente la configuración de la institucionalidad en
el proceso de desarrollo económico –en este caso el industrial–.
Esta coordinación es un proceso social de construcción interactiva de un arre-
glo colectivo para el relacionamiento entre los mismos agentes bajo condiciones
de relativa autonomía, sin imposiciones desde afuera por parte del Estado de un
determinado esquema institucional-organizacional ni bajo el propósito de plani-
ficar o programar la actividad productiva a través de la política pública.
Se trata de un proceso de coordinación sustentado en una institucionalidad
y un patrón de gobernabilidad funcionales para la potencialización de las capa-
cidades reales de acción de los agentes y para el desarrollo de otras nuevas,
favorecedoras de mayores niveles de eficiencia colectiva, del mejoramiento de
la productividad y propiciadoras de ventajas competitivas al nivel sistémico.
Los factores sistémicos de la competitividad se distinguen por ser de carác-
ter genérico, con una insidencia horizontal a través de los diferentes sectores pro-
ductivos, a diferencia de los factores estructurales de ámbito específicamente sec-
torial. Abarcan una variedad de espectros de la competencia que van desde la
organización institucional y el marco legal y regulatorio, hasta las políticas gu-
bernamentales relacionadas con el sector productivo (comercio exterior, científi-
ca, tecnológica y tributaria), pasando por la disponibilidad y eficiencia de redes
de transporte, energía eléctrica, telecomunicaciones, por el acervo de capital hu-
mano y las condiciones sociales del trabajo en la economía (Ferraz et al, 1995).
Si bien en la instancia macroeconómica le corresponde al gobierno la fun-
ción de auspiciar el ambiente propicio para el crecimiento y preservar la estabi-
lidad bajo condiciones de equidad distributiva, para lo cual puede actuar con
una cierta autonomía relativa; en la instancia mesoeconómica le compete el
papel de promotor, generador y catalizador de las condiciones adecuadas para
el relacionamiento entre agentes y organizaciones con miras a crear y recrear
un entorno funcional para la competitividad sistémica.
La instancia mesoeconómica “no puede ser configurada exclusivamente ni
por el gobierno ni por las firmas privadas ni por instituciones intermediarias.
(Por el contrario, se requiere de una creciente coordinación y dependencia en-
tre actores)... los mecanismos de gobernabilidad están basados en una combi-
nación de la lógica del mecanismo de ‘libre mercado’ (y de la acción guberna-

mental) con una variedad de formas de auto-coordinación como es el caso de las
redes de auto-organización (para el diseño de acciones y políticas)”(Esser et
al,1995).
Esta autocoordinación demanda crecientes niveles tanto de capacitación
técnica para los agentes públicos y privados, como de efectividad en la organi-
zación social entre agentes, gobierno y entidades. En efecto, como lo señalan
Esser et al.:
“El nivel mesoeconómico es donde el Estado y los actores sociales crean ventajas
locacionales a los niveles nacional, regional y local. De particular significancia son: la
configuración de una infraestructura material competitiva (sistemas de transporte, co-
municaciones y energía) y de políticas sectoriales, sobretodo de políticas de educación-
entrenamiento, de investigación y desarrollo –I&D– y tecnológica; una política comer-
cial específica y unos sistemas regulatorios (por ejemplo, estándares ambientales y de
seguridad técnica) que contribuyan a la generación de ventajas competitivas.... (Ade-
más de políticas a nivel regional y local), las administraciones locales, las instituciones
de I&D y los grupos empresariales locales pueden interactuar para el mejoramiento de
la calidad de la localización industrial”.
En esta segunda parte se busca avanzar en la comprensión tanto de la evolución

del entorno mesoeconómico para la industria colombiana durante las últimas
décadas, así como de su papel en la creación de condiciones de competencia y en
la generación de ventajas competitivas dinámicas y locacionales, abarcando desde
la esfera de la institucionalidad propiamente dicha en las áreas normativa,
regulatoria y organizacional, pasando por la de políticas tanto horizontales como
sectoriales, hasta la de la infraestructura material, financiera, tecnológica y de
recursos humanos.
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Capítulo 2
INSTITUCIONALIDAD
Y POLÍTICA
INDUSTRIAL
“Las instituciones son las reglas del juego en una

sociedad, o más formalmente, son las
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la
interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos
en el intercambio humano sea político, social, o económico. El
cambio institucional conforma el modo en que las sociedades
evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es la clave para
entender el cambio histórico”.
(North, 1993).
A comienzos de la década del noventa, en Colom-

bia se dio inicio a una serie de reformas de carácter es-
tructural. Se asumió un nuevo modelo de desarrollo eco-
nómico basado en la internacionalización y apertura de
la economía, consecuente con la implantación de un con-
junto de reformas de tipo estructural y, después de un
siglo, se reestructuró el esquema sociopolítico con la re-
forma de la Constitución político-administrativa del país.
El programa de apertura económica, adoptado en
1990, incluyó una serie de medidas tendientes a la mo-
dernización y mejoramiento de la organización institu-
cional del Estado, acordes con el reordenamiento econó-
mico y sociopolítico. Por ejemplo, con las reformas de
carácter comercial se modificó el papel y la organización
del ministerio de Comercio Exterior y demás entidades
adscritas; la reforma fiscal transformó la Aduana Nacio-
nal con la instauración de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (Dian); con la reforma a la justicia
se reformaron y crearon diversas entidades; con la de la
seguridad social se buscó modernizar el Ministerio del
Trabajo, el Instituto de Seguros Sociales –ISS– y el Sena.
Adicionalmente, con la descentralización político-admi-
nistrativa se le dio mayor autonomía a las regiones.
No obstante los procesos de reformas estructurales
adelantados durante la presente década, el comporta-
miento de la economía se ha visto particularmente vul-
nerable, sin que se hayan observado, al menos hasta aho-
ra, importantes transformaciones en el aparato produc-
tivo para poder afrontar en mejores condiciones las nue-
vas relaciones de competencia y los retos de la inserción
en el mercado internacional. En este escenario, los re-
cientes debates de carácter económico han intentado de- suficiente para lograr cambios sustanciales en los esque-
terminar si el modelo de internacionalización de la eco- mas institucionales de coordinación para el diseño y pues-
nomía fue acertado, y si fue implantado en todas y cada ta en marcha de la política económica, y particularmen-
una de sus instancias determinantes, así como discutir qué te de la industrial y comercial. Es así como se analizan
otro tipo de reformas se tendrían que haber adoptado. los cambios estructurales ocurridos en Colombia, exclu-
En este sentido se presentan en el debate dos temas sivamente desde la perspectiva de la política económica.
recurrentes. De una parte, está la creencia en que las re- Indudablemente, un análisis más urgente e integral de
formas, en general, tienen poco efecto en el desempeño las reformas de carácter institucional llevaría al entendi-
de la economía; de otra, la opinión de que las reformas, miento de los objetivos, intereses, estrategias y alianzas
y específicamente la liberalización comercial, han teni- entre los diferentes grupos de la sociedad nacional, y de
do un impacto negativo en las condiciones sociales y, en los condicionamientos esenciales en el entorno interna-
particular, en la distribución del ingreso. cional y las instancias políticas, económicas, culturales
A este respecto es importante mencionar que estu- y geoestratégicas que determinan el cambio de modelo
dios realizados por organismos como el BID y autores de desarrollo, el reordenamiento institucional y el pa-
como Edwards (1997) argumentan que las reformas han trón de relacionamiento internacional.
traído efectos positivos en el desempeño económico, y El análisis que a continuación se presenta intenta mos-
especialmente en la productividad factorial en una pers- trar cómo en el contexto de apertura e internacionalización y
pectiva a mediano plazo; y que las reformas económicas, bajo una nueva visión, por lo menos para el caso colombia-
en particular la liberalización comercial, no han tenido no, resulta indispensable profundizar en la reforma ins-
efectos claramente discernibles sobre las condiciones so- titucional y en la coordinación organizativa para reducir
ciales o de distribución del ingreso. De acuerdo con di- tanto la incertidumbre (mediante el establecimiento de
cha argumentación, el deterioro de la distribución del una estructura estable de normas y reglas de juego) como
ingreso observado en algunos países no puede ser atri- los costos de transacción en la economía. La primera parte
buido directa y exclusivamente a las reformas de la aper- presenta un breve marco conceptual para el análisis de
tura (Edwards, 1997). la institucionalidad y el cambio institucional bajo el
De otra parte, diversos estudios plantean que el solo nuevo modelo de desarrollo hacia afuera en medio del
esfuerzo de las reformas económicas de tipo estructural actual proceso de globalización del sistema capitalista,
per se no conlleva un mayor desarrollo y crecimiento eco- centrándose en el debate sobre la intervención del Esta-
nómicos, sino que además se requiere de la realización do y la modernización de sus organizaciones. En la se-
de cambios sustanciales en la organización de los proce- gunda parte se realiza una descripción de las diferentes
sos laborales, de innovación e incorporación tecnológi- orientaciones de política que se han adoptado en el país
ca, de especialización y de inversión, y, en buena medi- durante los dos últimos gobiernos. En la tercera sección
da, en la profundización y perfeccionamiento del proce- se pretende avanzar en la reflexión sobre la efectividad
so de reformas. de las estrategias industriales y comerciales enmarcadas
En efecto, las reformas económicas no son suficien- en el esquema de organización institucional vigente, to-
tes para lograr un nivel de desarrollo superior. Es nece- mando en consideración específicamente los Acuerdos
sario considerar el importante papel que cumplen en la Sectoriales de Competitividad. Por último, en el anexo se
reorganización institucional las reglas de juego, ya que esboza la organización institucional estatal por medio de
éstas afectan los costos de producción y de intercambio: la cual se diseñan y ejecutan las políticas macroeconómica,
la reforma del Estado influencia el desarrollo, planeación industrial y comercial del país.
y ejecución de las políticas, y afecta incluso las decisio-
nes y planes de acción empresariales. Bajo esta visión se
considera imprescindible el análisis del cambio de la or-
ganización del Estado como un factor de índole
mesoeconómica en el desempeño de la economía.
El propósito del presente capítulo es determinar,
de una manera introductoria y experimental que será
profundizada en la tercera fase del programa de estudio
del que hace parte este trabajo, si el esquema de refor-
mas de la economía colombiana ha sido conveniente y
INTERVENCIÓN DEL ESTADO y socialmente eficientes, y si, a nivel operativo, los fun-
Y CAMBIO INSTITUCIONAL cionarios observan estrictamente los lineamientos de po-
lítica acordados, o si por el contrario introducen sesgos
en la aplicación práctica de las medidas e instrumentos
ACERCA DE LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO Y LA de política, basados en su propio interés o sus motiva-
POLÍTICA ECONÓMICA: UNA PRIMERA APROXI- ciones políticas o ideológicas.
MACIÓN De una parte, existe una serie de enfoques teóricos
que enfatizan el problema de la información.3 Entre éstos
Son varios los estudios que a nivel teórico y con cierta pueden distinguirse dos vertientes: la primera involucra
evidencia empírica (Chudnosky y López, 1996) analizan el carácter dinámico y fragmentado de la información,
el tema de la intervención del Estado. Dentro de la coque complica el proceso de toma de decisiones en forma
rriente neoliberal se propone que el Estado sólo debe centralizada; y la segunda contempla la existencia de
actuar en donde el mercado presente fallas. Pero, aún asimetría de la información, modelada a partir del con-
reconociendo la existencia de fallas de mercado o de cepto agente-principal (Grossman y Hart, 1983). Por
externalidades, se cuestiona o pone en duda el alcance ejemplo, puede haber asimetría informacional entre los
de la intervención gubernamental. Se argumenta que el que diseñan la política (policy makers) y los funcionarios
Estado no siempre puede remediar las fallas y, además, de menor rango o, también, entre el Estado y los agen-
se alerta sobre la posibilidad de que surjan externalidades tes privados a quienes afecta la política, con las conse-
negativas o nuevas fallas en el mercado, o que los agen- cuentes complicaciones para el diseño y ejecución de
tes privados neutralicen las acciones del Estado.1 políticas coherentes y eficaces.
Existen otros enfoques, que al criticar la validez de La presencia de información como proceso
los supuestos y la capacidad prescriptiva de la perspecti- dinámico, costoso e imperfecto conduce a que los agen-
va teórica que da prioridad a la importancia del libre jue- tes tengan que actuar bajo condiciones de incertidum-
go de las fuerzas del mercado en el desarrollo de los países2, bre, con severas consecuencias en el funcionamiento del
señalan la necesidad de que el Estado afronte determina- mercado y la toma de decisiones. Knight, en su conoci-
dos compromisos con miras a contribuir en la construc- do libro Riesgo, incertidumbre y ganancia (1921), argumenta
ción de una economía competitiva internacionalmente. que:
La evidencia que brindan algunos países de indus- “la información imperfecta debe reflejar algo más que
trialización tardía que han tenido políticas de desarrollo riesgo, y lo denomina incertidumbre. En este caso, los
exitosas, plantea la necesidad de un cierto grado de in- eventos (acciones individuales o colectivas) deben ser
tervención del Estado en el diseño de políticas para me- impredecibles. Ahora bien, al aceptar a la incertidum-
jorar la eficiencia y estimular el crecimiento (Amsden, bre como fuente de ganancias, se afecta la explicación
1996; Stiglitz, 1996; Lall, 1995). Pero aún si se acepta de la existencia de las firmas si se piensa que las fir-
la pertinencia de tal tipo de experiencia, surge de inme- mas existen para obtener ganancias. Si la información
diato el cuestionamiento de si cualquier aparato estatal, perfecta obvia los problemas de organización interna
estructura organizacional o jerarquía burocrática es ca- (como ocurre en el caso de la firma neoclásica perfec-
paz de adoptar un conjunto de políticas activas deseables tamente competitiva), entonces la existencia de pro-
blemas organizativos reside al menos parcialmente en
la presencia de un conocimiento costoso e imperfec-
1 El cuestionamiento a la efectividad de la acción estatal para to.” (Demsetz, 1997).
la solución de las externalidades no es atributo de las posi-
ciones liberales. Por ejemplo, si bien las políticas de planifi-
cación-regulación tendrían el objetivo de internalizar Es así como una respuesta al interrogante de Coase so-
externalidades, en la medida en que exista una fragmentación bre por qué existen las organizaciones –firmas– cobra
del proceso de toma de decisiones entre las distintas unida-
des que conforman el aparato estatal, no se puede asegurar relevancia en términos del concepto no-probabilístico
que las decisiones tomadas sean evaluadas en función del in-
terés general (Nove, 1987). Así mismo, al existir un reparto 3 Particularmente la corriente de la economía de la informa-
de responsabilidades entre distintas áreas del Estado, no es ción analiza la existencia de la información imperfecta, cos-
evidente que exista una unidad de criterio entre ellas ni que tosa y asimétrica. La economía de la información ha contri-
compartan la misma motivación (Vernon, 1989). buido a explicar fenómenos como la creación de institucio-
2 Una revisión de algunos supuestos no válidos del enfoque de nes y, de manera amplia, la volatilidad económica. (Stiglitz,
libre mercado se encuentra en Amsden, 1996. 1997). Información, en Enciclopedia de Economía, Fortune.
de incertidumbre (Hodgson, 1988). Precisamente, en si- vidades improductivas. Así, por ejemplo, en el caso de
tuaciones caracterizadas por incertidumbre estructural, en políticas de protección de naturaleza discrecional y se-
las que sea imposible formular contratos contingentes, lectiva bajo criterios ad hoc no claramente establecidos,
el mercado resulta sustituido por diversas organizacio- se afirma que a la pérdida de bienestar generada por las
nes, siendo éste el mecanismo más apropiado para la asig- barreras al comercio, deben sumarse los costos deriva-
nación y localización de recursos. En este sentido, la es- dos de las acciones encaminadas a la búsqueda de rentas
cuela institucional creada por Akerlof y Stiglitz concibe que los potenciales beneficiarios o perjudicados desplie-
el origen de las instituciones en presencia de varios ti- gan ante el gobierno para influir en sus decisiones
pos de problemas de información, tales como mercados (Krueger, 1974).
incompletos, información asimétrica, riesgo moral, etcé- Aunque estas restricciones existen en todas las eco-
tera (Knudsen, 1993). nomías, su capacidad de afectar adversamente la eficien-
El principal aspecto demostrado por el teorema fun- cia y la equidad se fortalece donde hay tradición favora-
damental de la economía del bienestar es que en una amplia ble a determinadas modalidades ad hoc de intervención
variedad de situaciones en las que la información se vuel- gubernamental discrecional. Este argumento, según
ve imperfecta y costosa –como ocurre frecuentemente López (1997), es válido en el modelo de industrializa-
en la realidad– la intervención gubernamental podría ción por sustitución de importaciones, dado que la per-
mejorar el bienestar colectivo si los hacedores de la polí- manencia, cubrimiento y magnitud de la protección otor-
tica tuvieran los incentivos correctos y aplicaran las po- gada le confirió un apreciable grado de monopolio a la
líticas idóneas. El hecho de que los mercados con infor- industria doméstica. Así, los beneficiarios tuvieron in-
mación costosa e incompleta no funcionen perfectamente centivos para desplegar acciones con el fin de ampararse
constituye una justificación fundamental para la exis- debidamente detrás de la protección. Una vez creadas la
tencia de posibles acciones gubernamentales. rentas, se arraigó el mal concebido proteccionismo,
A este respecto, bajo una perspectiva generándose la práctica de búsqueda de rentas, a fin de
institucionalista, se argumenta la existencia de restric- impedir cualquier iniciativa para removérselas.
ciones de economía política originadas en fallas del mer- Aceptando la existencia de buscadores de renta, lo más
cado y en fallas en la intervención del Estado, que difi- prudente en la práctica real para la aplicación de políti-
cultan la eficiencia de las políticas públicas (Wiesner, cas socialmente deseables requiere la realización de cier-
1997). La teoría de los escogimientos públicos señala tas acciones de índole precautelativa: identificar las
que los burócratas y políticos, al tomar decisiones sobre distorsiones en la competencia que favorecen la práctica
el bienestar colectivo, buscan aumentar más su benefi- y buscar eliminarlas en la medida de lo posible; evaluar
cio inmediato que el de quienes aseguran representar; la capacidad de los grupos de interés para modificar y
en el mejor de los casos, las decisiones adoptadas depen- neutralizar el alcance de las políticas deseables; y, en lo
den de la interpretación que hace el burócrata de los in- que hace al proceso de formulación de la política, partir
tereses de la colectividad, interpretación que no necesa- de las restricciones y condiciones existentes y no exclu-
riamente coincide con la voluntad colectiva real. sivamente de la bondad intrínseca de las políticas o re-
Adicionalmente, la existencia de agentes buscadores formas.
de renta (rent seekers) que usufructúan de las rentas gene- Ahora bien, en la medida en que se acepta que el
radas por la desviación de los recursos públicos, repro- diseño y aplicación de política económica no es un pro-
duce comportamientos oportunistas y egoístas en favor de blema técnico, como lo señala Dixit (1996),
los intereses particulares de ciertos grupos específicos y “el proceso político puede ser visualizado como un jue-
en contra de los intereses colectivos de la comunidad go entre participantes (principales) quienes tratan de
como un todo. La injerencia de agentes privados a través afectar las acciones del hacedor de políticas (agente)...
de gestiones de cabildeo –lobbying– y la interferencia de [siendo que] típicamente el resultado del juego no
funcionarios estatales para su propio beneficio y de ter- maximiza nada en particular.”
ceros, generan serias fallas en la acción del gobierno, que
atentan contra la implantación rigurosa de políticas so- En estas circunstancias se quiebran los supuestos de bene-
cialmente deseables. volencia y dictadura representativa de la colectividad en
En este contexto se argumenta que la acción del el proceso de elaboración de políticas, y surge la perspectiva
Estado no sólo acarrea ineficiencias en la asignación de evolucionista como el esquema de análisis apropiado para
los recursos sino que también desvía recursos hacia acti- el proceso institucional de política económica.
Tabla 2.1
Grupos de interés, costos políticos y concatenación
táctica de la reforma por tipo de reforma
Tipo de reforma Grupos de interés determinantes del Concatenación Otras cuestiones

En contra A favor costo político táctica
Liberalización del Titulares de contingentes C o n s u m i d o r e s , Redistribución (+) Reducir las restricciones
comercio de importación. Indus- exportadores, el Teso- Aumento de la eficiencia cuantitativas antes que
triales protegidos ro (si van a aumentar (-) los aranceles.
los ingresos)
Privatización de Sindicatos, asociacio- Empleadores, institucio- Reducción de la riqueza Ofrecer a los partici- Los trabajadores pue-
las pensiones nes de pensionistas, or- nes financieras, traba- (+) Reducción de la co- pantes la posibilidad den estar dispuestos a
ganismos administrati- jadores jóvenes. bertura (+) de suscribir servicios renunciar a algunos de
vos (ministerio del Traba- Edad más avanzada del privados y luego elimi- sus derechos adquiri-
jo, organismos de segu- votante mediano (+) nar los servicios públi- dos.
ridad social). Aumento de la eficiencia (-) cos gradualmente.
Descentralización Altos funcionarios y de- Altos funcionarios y de- Redistribución (+) Crear un consenso, in- Necesidad de mitigar
funcional más personal de la ad- más personal de las ad- Posibilidad de oposición troducir gradualmente desequilibrios fiscales y
ministración central. ministraciones locales política (+) un programa experi- formular nuevos planes
consumidores, benefi- Aumento de la eficiencia (-). mental, formular planes para la asignación de
ciarios empresas loca- de donaciones. transferencias las distin-
les. tas jurisdicciones.
Política Altos dirigentes de par- Dirigentes locales de

tidos políticos. partidos políticos, aso-
ciaciones y sindicatos,
ONG contribuyentes
Fiscal Altos funcionarios del Departamentos de ha-

ministerio de Hacienda cienda de la administra-
y el organismo de pla- ción local, divisiones lo-
nificación estratégica (o cales de planificación e
inversión pública inversión.
Reforma del sector Empleados y personal Empresas privadas, Despidos (+) Eliminar los trabajado- Incentivos: ventas de ac-
Público directivo de las empresas élite rural, organismos Desempleo (+) res 'fantasma', fomentar ciones a los trabajado-
públicas, políticos defen- centrales, contribuyen- Salarios relativos (+) la jubilación voluntaria res, indemnizaciones,
sores del clientelismo. tes. Aumento de la eficiencia y anticipada, garantizar plan de capitalización,
(-) una reducción de perso- capacitación, coloca-
nal sin posibilidad de ción en el sector privado,
volver a contratar a programas de crédito.
quienes se den de baja.
Nota: El signo (+) representa un factor que incrementa el costo político de la reforma y el signo (-) un factor que lo reduce.
Fuente: Banco Mundial (1997), Informe sobre el Desarrollo Mundial.
Las propias características del proceso político re- cialmente, ante los problemas de selección adversa
sultan propicias para la reproducción de verdaderos cos- (adverse selection) y riesgo moral (moral hazard); segun-
tos de transacción políticos. Estos costos de transacción do, costos por oportunismo ante la presencia de múlti-
están asociados al hecho de que los contratos políticos se ples agencias de índole política y debido a la dificul-
realizan entre múltiples partes contratantes, no todas cla- tad de hacer seguimiento al cumplimiento de los con-
ramente identificables –votantes, políticos, partidos– y tratos suscritos por ciertas agencias públicas; tercero,
que constituyen una promesa de política en retorno a costos por evolución institucional ante la debilidad y
votos –o contribuciones–, en términos más vagos e im- lentitud de los procesos de selección y reforma insti-
precisos que los contratos económicos (Dixit, 1996). tucional y debido al poder discrecional de manipula-
Consecuentemente, siguiendo a Dixit, los costos de ción de la información por parte de las autoridades
transacción políticos pueden ser clasificados así: prime- políticas, que impide a los ciudadanos –votantes– for-
ro, costos por información incompleta ante la falta de marse un juicio sustentado sobre la eficiencia de las
mecanismos de solución de diferencias entre las partes acciones públicas. Para concluir, retomando a Dixit
contratantes y la ausencia de verificación precisa y, espe- (1996):
”La aproximación positiva alternativa a la normativa busca llado características estructurales e institucionales pro-
entender la política económica en una sociedad donde pias y distintivas, que es preciso tener en cuenta en el
los individuos o grupos guiados por sus propios intere- momento de evaluar y diseñar su funcionalidad y cons-
ses, operan a través del proceso político que define en truir la modalidad para su adecuación a los propósitos
última instancia la política. Primero, se postula que el de las políticas de desarrollo (Sunkel y Zuleta, 1992). Así,
proceso político opera en favor de los grupos concen- el carácter de la organización institucional está determi-
trados y en contra de los dispersos. Esto porque cada nado por la forma como se conciben tanto las prácticas –
miembro del primer grupo tiene más intereses en jue- normas y reglas– de organización de la sociedad como por
go y porque puede controlar mejor el problema del opor- el funcionamiento de los organismos estatales.
tunismo (free rider). Segundo, se argumenta que las in- Bajo este enfoque y con referencia al marco insti-
dustrias establecidas ganan a expensas de las nuevas tucional, resulta necesario, primero, adoptar una aproxi-
emergentes. Pérdidas de puestos de trabajo y para due- mación conceptual sobre las instituciones. Así, siguien-
ños de industrias establecidas por su eventual declinio do a North (1993), las instituciones son las reglas del
pesan más que proporcionalmente en los cálculos, que juego en una sociedad, o más formalmente, son las limi-
futuras posibles ganancias en sectores donde los lobbies taciones ideadas por el hombre que dan forma a la
o grupos de presión no son todavía fuertes. Por último, interacción humana. Por consiguiente, estructuran in-
las medidas de políticas adoptadas tienden a ser indi- centivos en el intercambio humano, sea político, social
rectas y opacas. De tal manera que los grupos perdedo- o económico. Las instituciones se pueden definir como:
res no perciban claramente el vínculo causal y, por lo “patrones de comportamiento estables, recurrentes y
tanto, no ejerzan oposición efectiva”. valorados. En términos generales, las organizaciones
dan las guías donde las unidades –individuos o gru-
Un esbozo del tipo de relaciones existentes entre grupos pos– se relacionan entre ellas y con otras institucio-
de presión, costos de transacción políticos y reforma de nes. La organización implica un sentido del orden
política se ilustra en la Tabla 2.1. donde cada parte tiene una función específica en su
operación” (Fadul, 1996).
E STRUCTURA ORGANIZACIONAL PARA EL El desarrollo económico evoluciona gracias a los di-

RELACIONAMIENTO PÚBLICO-PRIVADO versos cambios que ocurren y que a su vez resultan reno-
vados en la sociedad, por ejemplo en las instituciones.
En el contexto planteado anteriormente, surge la necesi- Las instituciones reducen la incertidumbre, al menos en
dad de producir un cambio de carácter institucional a ni- principio, por el hecho de que constituyen una guía para
vel de la organización estatal establecida bajo el modelo la interacción humana. En el lenguaje de los economis-
de sustitución de importaciones y de los organismos de tas, las instituciones definen y limitan el conjunto de
representación, para propugnar por la efectiva implanta- elecciones de los individuos. La existencia de institucio-
ción de un modelo de desarrollo de competencia abierta nes afecta tanto los costos de información como los cos-
en medio del proceso de globalización económica. tos de producción y comercialización. En este sentido,
En este sentido Sunkel y Zuleta (1992) estudian, como lo plantea North (1993),
bajo una visión estructuralista –versión latinoamerica- “es innegable que las instituciones afectan el desem-
na–, el comportamiento económico de los agentes indi- peño de la economía. Además, el desempeño diferen-
viduales en diversos contextos históricos de carácter cial de las economías a lo largo del tiempo está influi-
socioeconómico e institucional. Consideran que los in- do fundamentalmente por el modo como evolucionan
dividuos se asocian en grupos sociales organizados bajo las instituciones”.
una multiplicidad de instituciones públicas y privadas,
que desarrollan con el tiempo un conjunto de normas y Las instituciones sientan las reglas formales e informa-
reglas de comportamiento. Estas formas de organización les de comportamiento de los agentes, establecen los
social constituyen, a su vez, verdaderas culturas que deli- derechos de propiedad y sus límites, facilitan y garanti-
mitan y orientan las conductas individuales. zan los contratos privados y públicos, ofrecen informa-
De este modo, en virtud de las experiencias histó- ción sobre precios y plazos y generan la atmósfera que es
ricas nacionales y de sus relaciones internacionales dife- conducente o no al desarrollo (Kalmanovitz, 1997). Al
renciales, las economías latinoamericanas han desarro- igual que las instituciones, las organizaciones propor-
cionan una estructura política, económica, social y edu- recursos productivos en el proceso de producción, dis-
cativa a la interacción humana. Las organizaciones in- tribución y en el posicionamiento de la unidad produc-
cluyen cuerpos políticos, cuerpos económicos, cuerpos tora en el mercado, sería difícil encontrar una función
sociales y órganos educativos, entre otros. Son grupos de significativa para las organizaciones. Como lo afirma
individuos enlazados alrededor de alguna actividad con Nelson (1996):
determinados objetivos (North, 1993). “El progreso técnico y el crecimiento económico son
En este sentido, la economía neoinstitucional – enlazados a través de la operación de un conjunto com-
ENI– busca concentrar la atención en las relaciones exis- plejo de instituciones: algunas privadas para obtener
tentes entre reglas, instituciones y prácticas, y el desa- ganancias, algunas privadas pero no para obtener be-
rrollo y eficiencia económicos, desde una perspectiva neficios y algunas gubernamentales. Aún entre las ins-
situacional particular: “la resolución de problemas de fa- tituciones privadas para obtener ganancias, hay
llas humanas a través de la acción colectiva exclusiva- interdependencia y apertura como también rivalidad
mente en términos de instituciones que limitan la habi- en cuestiones de tecnología. Los elementos no mercado
lidad de los actores de tomar ventaja de sus del sistema institucional no sólo son el resultado de
interdependencias (Storper y Salais, 1997). fallas de mercado o de fallas del sector público. Más bien el
Para la ENI, los agentes actúan con una racionalidad conjunto de las instituciones (privadas, públicas, ri-
restringida (bounded rationality) y por naturaleza tienden a vales, cooperadoras) se desarrolla a través de un con-
adoptar comportamientos oportunistas, generándose un junto complejo de procesos que envuelven acciones
problema innato de credibilidad y el surgimiento del ries- tanto individuales como colectivas. El cambio insti-
go moral (moral hazard) y, como respuesta, la necesidad de tucional, así como el cambio tecnológico, deben ser
creación de arreglos institucionales de diversa naturaleza entendidos como un proceso evolutivo”.
e impacto en términos de eficiencia económica.
Por su parte, el análisis neoinstitucional –ANI– uti- La existencia de elementos no mercado tiene su influencia
liza el individualismo para explicar la estructura de gru- en la configuración de las organizaciones. Así, por ejem-
pos conformados por escogencia individual para repre- plo, la firma como organización económica se configura
sentar intereses propios, siendo las instituciones una esde acuerdo con la estructura institucional de las reglas de
pecie de mercado de intereses de grupos. Como lo seña- juego, con el entorno competitivo y, entre otros, con los
lan con razón Storper y Salais (1997): costos de información y de cumplimiento de contratos,
“Para la economía del neo-institucionalismo las mo- bajo el propósito básico de ser eficiente en el uso de los
tivaciones y comportamientos son constantes; los ob- recursos, y no solamente de minimizar el conjunto de
jetos/activos y los ambientes institucionales son va- costos de producción, información y asignación de re-
riables independientes, y los arreglos institucionales cursos. Este conjunto de costos es denominado bajo la
son el fenómeno a ser explicado. Para el análisis neo- acepción costos de transacción. En efecto, como lo señala
institucional las motivaciones y comportamientos son con razón Dietrich (1994):
también constantes y las estructuras de intereses son “La mera existencia de los costos de transacción no
la variable independiente; la evolución a largo plazo puede dar cuenta de la existencia de las firmas; resulta
de los ambientes institucionales es el fenómeno a ser fundamental reconocer como característica distintiva
explicado. Ambas escuelas construyen una visión de de la firma la organización de los recursos para la pro-
Estado versus mercado con el imperativo de defender la ducción-distribución. En este contexto se enfatiza el
superioridad del mercado en términos normativos”. carácter organizacional dinámico de la firma como
unidad de producción-distribución y, por ende, de lo-
De cualquier forma, la incorporación de las institucio- calización”.
nes y organizaciones en el análisis contribuye a aclarar
las implicaciones de los costos de la información incom- De otra parte, la racionalización y organización del Estado
pleta y de la complejidad del entorno institucional en el resultan de la acción combinada de las organizaciones gu-
comportamiento de los agentes económicos. El mercado bernamentales y de la sociedad civil para establecer unidad
es más que el relacionamiento de la oferta con la deman- de criterios y de prácticas, en el conjunto de las institucio-
da. En efecto, si la información y el cumplimiento obli- nes, en torno a una estrategia común de carácter social.
gatorio de contratos no tuvieran costo, y, fundamental- Bajo este entendido, una forma alternativa de in-
mente, si no se valorara la estructura organizativa de los terpretar la acción del Estado también se centra en el
concepto de costo de transacción. Debido a que los indivi- Este desarrollo teórico reciente (Kosacoff y Ramos,
duos poseen una racionalidad limitada, tienen que des- 1997) enfatiza que el logro de la eficiencia –o la coordina-
tinar recursos para establecer salvaguardas contra las con- ción de las conductas de agentes interdependientes, pero
ductas oportunistas de la contraparte comercial o de la a la vez independientes– conlleva costos que van más allá
acción estatal –por ejemplo, los costos de redactar y ha- de aquellos que provienen de no lograr el mayor grado de
cer cumplir un contrato– (Kosacoff y Ramos, 1997). En bienestar social posible. Desde este punto de vista, los
este sentido si los costos de transacción son aquellos en costos de la producción no son los únicos, sino que una
los que se incurre con el propósito de definir y redefinir parte significativa corresponde a los costos de asignar re-
los derechos de propiedad de los agentes económicos, o cursos entre las unidades de producción y de administrar
de escribir, monitorear y hacer cumplir los contratos bajo los procesos de producción dentro de las unidades.
la estructura existente de derechos, entonces los costos Con base en lo anterior resulta claro que la hipóte-
de la intervención gubernamental pueden ser también sis central que explica la economía de los costos de tran-
reinterpretados como costos de transacción. Los costos sacción –ECT– es la existencia de ciertas condiciones bajo
de información necesarios para la toma de decisiones y las cuales no es posible alcanzar unas relaciones de mer-
la implantación de las políticas son de este tipo. cado eficientes, ante lo cual se requiere seleccionar aque-
Una función del Estado es establecer y hacer cum- llas “estructuras organizacionales-jerárquicas” que posi-
plir un sistema de derechos de propiedad bien definido biliten reducir los costos de transacción con respecto a
que ahorre costos de transacción en todas las actividades los del propio mercado. Así, en palabras de Dow (1993):
productivas. Si esto no ocurre, los agentes gastan de for- “El mercado emerge cuando los costos de negociación
ma extraordinaria recursos para enfrentar individualmente son bajos y las distorsiones jerárquicas son onerosas.
el problema de las externalidades. En la práctica, tanto Por el contrario, la jerarquía resulta apropiada cuando
la intervención estatal como las transacciones del mer- los costos de negociación son altos y la coordinación
cado generan costos. Se hace necesario, entonces, el for- jerárquica es fácil de alcanzar”.
talecimiento y la coordinación institucional que facili-
ten una razonable evaluación de la bondad social de la Así, la ECT está soportada en determinados supuestos
política pública con base en una comparación entre los básicos, cuya consideración permite alcanzar una mejor
costos sociales de asignar los recursos a través de tran- comprensión de las ventajas y limitantes de este enfo-
sacciones exclusivas y excluyentes de mercado vis a vis que. Estos supuestos son:
los costos sociales de hacerlo a través de las intervencio- “La racionalidad acotada (el poder cognitivo y el len-
nes estatales (Gráfico 2.1). guaje limitan las habilidades de los individuos para
Gráfico 2.1
Estado, instituciones y resultados económicos
▲ ▲
Cultura, Poder ejecutivo

Estructura Normatividad
historia Reglas y normas oficiosas Estado Poder legislativo
institucional
▲
Poder judicial
▲
▲ ▲
Estructura de incentivos
(incluidos los derechos de Costos de transacción Tecnología
▲
▲
propiedad)
Comportamiento de los
▲ organismos estatales
Contratos
▲
Resultados económicos
Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial, 1997.
procesar la información), la especificidad de activos el Estado resultan insuficientes. No sólo las institucio-
(especialización de activos con respecto a su uso o usua- nes no eliminan las fallas de coordinación entre los dife-
rios) y el oportunismo (búsqueda del beneficio propio rentes agentes –apenas buscan enfrentarlas de la manera
a costa de otros). Si las tres condiciones están presen- más eficaz posible–, sino que el Estado en lugar de ser
tes, puede impedirse la operación efectiva del meca- una institución cualquiera es la institución de última
nismo de mercado” (Kay, 1993). instancia encargada de la construcción y preservación del
interés colectivo, sin obstaculizar la libertad de los agentes
La ECT supone que los costos para una estructura para optar por esquemas eficientes de acción, y además
organizacional dada son una variable cardinal y que es contribuyendo con condiciones propicias al desarrollo
posible adicionar las utilidades individuales, dado que de nuevas capacidades.
las partes en el mercado buscan satisfacer sus propios El Estado es, al fin de cuentas, la institución de las
intereses individuales y no de las otras partes. En caso instituciones. En palabras de Dugger (1993):
contrario, “la agenda de la ECT se quiebra al no poder “Los mercados no pueden existir sin los derechos de
recurrirse a una función objetiva cardinal para evaluar y propiedad que son a su vez definidos y protegidos por
comparar formas organizacionales” (Dow, 1993). el Estado. Además el mercado no es espontáneo. El
Además, la ECT se sustenta en un análisis típico de mercado es institucionalizado. La soberanía del Esta-
estática comparativa entre situaciones alternativas que re- do es requerida para la resolución de disputas que sur-
sulta inadecuado para condiciones caracterizadas por la in- gen en la mayoría de las transacciones”.
certidumbre y los cambios en el entorno, como ocurre res-
pecto al cambio técnico. En este sentido Seravelli muestra Un problema esencial consiste en cómo definir el interés
que minimizar costos de transacción, tanto antes como des- colectivo, aun dentro del mismo régimen democrático de
pués de haber tomado decisiones organizativas, no siempre mercado, y cómo ponderar los diferentes intereses indi-
lleva a que se brinden entre agentes económicos las señales viduales con relación al colectivo predominante. La di-
e incentivos adecuados para invertir (Seravelli, 1992). Así, ficultad intrínseca para la resolución de esta problemá-
entonces, en palabras de Storper y Salais (1997): tica no se supera con la negación de la existencia del
Ni la aproximación de los costos de transacción ni la Estado, como lo pretenden algunas ópticas teóricas ra-
de los derechos de propiedad ofrecen una manera me- dicales, ni tampoco con la deificación de un Estado ex-
diante la cual los actores pueden basarse en señales ex terno omnímodo y magnánimo por encima de la socie-
ante para decidir los mejores arreglos institucionales dad, como lo argumentan posiciones estatizantes extre-
ex post. Economizar los costos ex ante no es suficiente: mas. No queda otra opción que reconocer su carácter
los arreglos deben ser adaptados ex post, y no hay nada como actor social interactuante de última instancia en
ex ante que garantice ni la mejor dinámica innovativa la construcción, deconstrucción y funcionamiento de la
posible ni los mejores arreglos institucionales ex post. misma sociedad. Infortunadamente todavía no se ha de-
sarrollado una aproximación teórica y conceptual sufi-
Si bien uno de los avances más importantes de la ECT es cientemente comprehensiva del papel del Estado bajo
el de mostrar que las características intrínsecas de los ac- las condiciones actuales del proceso de globalización del
tivos son decisivas en la definición de los mercados, con- régimen capitalista.
tratos, jerarquías y estructuras organizacionales-guberna- No obstante lo anterior, es ineludible avanzar en el
tivas para guiar las acciones de los individuos, esto resul- planteamiento de algunos elementos básicos de la fun-
ta insuficiente para comprender el papel central del Es- ción del Estado en un contexto de transición económica
tado en la institucionalización, interpretación y cum- como el que está atravesando la economía colombiana,
plimiento de las reglas y normas que gobiernan el pro- en un marco de referencia general para el análisis de la
ceso de intercambio –la realización de transacciones–. función y la política pública.
Al requerir el mercado su institucionalización mediante
la definición y protección de los derechos de propiedad,
contando ineludiblemente con la soberanía del Estado, CAMBIO INSTITUCIONAL
resulta prioritario avanzar en la comprensión de la
institucionalidad en un régimen de mercado. Antes de abordar el papel del Estado en la transición
Claramente las concepciones neoinstitucionalistas actual conviene hacer una breve mención al tema de la
y la de los costos de transacción sobre las instituciones y reforma estructural y el cambio institucional. En un
modelo de internacionalización de la economía, es evi- gradualmente primero con la cuenta corriente y luego
dente que las reformas económicas per se no son suficien- con la de capitales, una vez se haya establecido una ri-
tes para lograr un mayor nivel de desarrollo; por lo tan- gurosa estabilidad macroeconómica y se hayan implan-
to, es necesario considerar el importante papel que jue- tado una serie de normas de regulación y supervisión
gan el Estado y el arreglo institucional en el desarrollo, financiera (Capítulo 4). Un ejemplo ilustrativo fue el
planeación y ejecución de las políticas. Según Naim caso de Chile durante los setenta y ochenta, donde la
(1995), en los procesos de internacionalización es nece- liberalización del sector financiero sin la creación de una
sario distinguir dos tipos básicos de reformas. Las deno- adecuada institucionalidad de vigilancia y control, re-
minadas como de primera generación se refieren a la pues- sultó en una mayor crisis financiera.
ta en marcha de ciertas políticas económicas que abar- Posponer las reformas institucionales no sólo afec-
can la liberalización comercial, la apertura de la cuenta ta el grado de eficiencia de la economía, sino que tam-
de capitales y la eliminación de los controles de cam- bién podría reproducir un indeseable efecto distributivo,
bios, la liberalización financiera, la desregulación de mer- debido a rentas generadas por la desviación de recursos
cados como el laboral, la reforma del Estado y la públicos, a la apropiación de rentas por operadores pri-
privatización de determinadas órbitas de la actividad vados, a la socialización de pérdidas por la privatización
pública. de utilidades excesivas en la prestación de ciertos servi-
El segundo tipo de reformas –las de segunda genera- cios o la adquisición de empresas públicas, y al deterio-
ción– se refiere a las de carácter institucional, que tienen ro de la calidad de la seguridad social, entre otros.
el fin de crear un sistema socioeconómico eficiente y efec- Todo lo anterior sugiere un reconocimiento de la
tivo. Dentro de las posibles reformas de carácter institu- necesidad de contar con un cambio de la organización
cional se encuentran las de sectores como la justicia, el institucional del Estado para la ejecución de programas
servicio civil, el mercado laboral –incluyendo las rela- de desarrollo. Sin embargo, el conflicto de fondo que
ciones entre los sindicatos, empresas y el gobierno–, la enfrentan los programas de reforma se encuentra en la
seguridad social y la organización político-administra- discordancia entre los defensores que aducen que las re-
tiva del Estado mediante su descentralización. Asimis- formas a la economía per se son suficientes para lograr la
mo, se abarca el fortalecimiento de la estructura institu- estabilidad y el crecimiento económico, y los represen-
cional para la provisión de reglas de juego, normas de con- tantes de grupos privados y de sectores vinculados al
ducta, códigos de relaciones y procedimientos para la Estado con interés en la preservación del statu quo.
solución de diferencias y cumplimiento de contratos en- Es por estas razones que en la literatura especiali-
tre individuos y organizaciones, que sean claros, trans- zada frecuentemente se argumenta que una crisis econó-
parentes y previsibles con el propósito de reducir la in- mica profunda siempre precede a un esfuerzo de implan-
certidumbre y los costos de transacción en el sistema. tación de reformas estructurales. Para Bates y Krueger
La denominación primera y segunda generación no debe (1993), no hay ningún antecedente de reforma en el que
asociarse con una connotación de secuencialidad: las rese hubiera presentado un crecimiento económico satis-
formas de política económica son implantadas primero, factorio con niveles estables de precios y situación hol-
por razones técnicas y políticas, mientras que las refor- gada de balanza de pagos. Según la visión de Williamson
mas institucionales son pospuestas, para ser incorpora- (1994), es necesaria la percepción pública de crisis para
das en etapas posteriores. Razones estrictamente teóri- poder crear condiciones políticamente viables para lle-
cas, además de recientes experiencias, sugieren que la var a cabo amplias reformas de carácter estructural.
adherencia a esta secuencia temporal puede resultar am- De otra parte, en un modelo de internacionalización
pliamente contraproducente, costosa e ineficiente. No de la economía sustentado en principios de descentrali-
debe olvidarse que la problemática de la secuencialidad zación y mayor participación ciudadana, puede ocurrir
de reformas en situaciones diferentes a las de competen- en la práctica que el mismo aparato del Estado sea quien
cia perfecta corresponde al campo de la teoría del segun- ejerza el papel determinante en la orientación y defini-
do mejor (second best policy), sin que se pueda llegar a con- ción de las características de los programas de política
clusiones genéricas definitivas. económica. Pero la experiencia reciente muestra tam-
Sin embargo, existe un creciente acuerdo entre es- bién que el hecho de que el Estado por definición repre-
pecialistas en algunos casos como el de la apertura co- sente el interés de la comunidad en su conjunto no ga-
mercial y de la cuenta de capitales diferentes a la inver- rantiza necesariamente que sus acciones respondan al
sión extranjera directa –IED–, en el sentido de proceder bienestar colectivo.
Tabla 2.2
Factores determinantes y fallas de coordinación institucional en la planeación y ejecución de programas
y políticas de desarrollo
Determinantes y fallas de coordinación Problemas Niveles y distorsiones
Temporalidad, falta de secuencialidad 1. Predominio de las políticas públicas a corto plazo Aumento de costos de transacción a nivel tanto de
y consistencia de programa sobre la problemática de desarrollo a largo plazo. la organización pública como de las unidades pro-
2. Condiciones de insuficiente continuidad de los fun- ductivas.
cionarios a nivel decisorio en las organizaciones, han
reforzado la ideología vigente que sobrevalora los re-
sultados inmediatistas y visibles como único elemento
que revela y valoriza cambios.
Coordinación institucional 1. El acuerdo sobre políticas de desarrollo entre dis- El predominio del enfoque individualista de cada
tintas instituciones a nivel nacional no corresponde organización institucional obedece probablemente
con la coordinación requerida a nivel a las diferencias de orientación, coordinación y de-
organizacional. limitación de responsabilidades, que llevan a una
2. Problema de organización de funciones, creciente asimetría de información entre institucio-
superposición y vacíos de responsabilidades en las nes.
entidades gubernamentales.
3. Diferencias entre entidades y funcionarios en cuanto
a incentivos materiales y profesionales y posibilida-
des de promoción organizacional.
Prioridades y selectividad 1. La selectividad y diferenciación de programas de Problemas que se originan a raíz del intenso
fomento han preservado un statu quo generado por cabildeo y presiones hacia las entidades guberna-
los grupos de presión. mentales. De igual forma, se manifiesta en eleva-
2. Existencia de un sinnúmero de organizaciones estados costos de transacción políticos.
tales que legitima los grupos de presión, generando
un círculo autocontenido en programas y políticas.
Mercado y grupos de presión La predominancia de organizaciones representativas Incremento de los costos de transacción creados por
de empresarios (grupos de presión) que buscan be- la duplicidad y descoordinación de las entidades
neficios en el corto plazo. del Estado, generan organizaciones asociadas de
cabildeo.
Generación y predomino del cabildeo organizado.
Con esta orientación varios trabajos han abordado De ahí que durante la fase inicial del proceso, un
el tema de la eficiencia de la burocracia gubernamental gobierno reformista necesite construir coaliciones y ob-
como medio para generar la información necesaria para tener apoyo de algunos grupos de influencia en la socie-
el eficiente logro de las metas asignadas a las políticas dad. En muchos episodios de reformas, bajo diferentes
públicas. Así, entonces, la posición de los funcionarios regímenes políticos, el apoyo inicial ha venido usual-
en los organismos responsables de las políticas públicas mente de los sectores más relacionados con el exterior y
resulta ser en la práctica un factor determinante para su de agentes vinculados a actividades modernas que espe-
éxito o fracaso. De acuerdo con Haggard y Webb (1994), ran beneficiarse de las reformas; sin embargo, la perma-
con frecuencia la mayoría de los oponentes a las refor- nencia de los buscadores de renta constituye un factor de-
mas no provienen de grupos de interés, legisladores o cisivo para obstaculizar que otros grupos de interés pre-
votantes, sino de funcionarios y burócratas del gobier- sionen por la implantación de cambios en la organiza-
no. Es así como es común encontrar posiciones confor- ción institucional. En la Tabla 2.2 se ilustran algunos
mistas o indiferentes supuestamente justificadas por el factores determinantes y fallas de coordinación institu-
escepticismo sobre las posibilidades de cambio efectivo cional en la planeación y ejecución de programas y polí-
a través de los programas de reforma. En este caso, como ticas de desarrollo.
lo señala López (1997), opera la influencia de los dife-
rentes estamentos interesados en el mantenimiento de
prácticas tradicionales en la sociedad, que favorecen el
acondicionamiento de funcionarios y burócratas en fa-
vor de la preservación del statu quo.
EL PAPEL DEL ESTADO EN UN PROCESO DE Cualquiera que sea su tamaño, el Estado habría de
TRANSICIÓN BAJO EL ACTUAL CONTEXTO ECO- funcionar bajo una cierta lógica en un nuevo régimen ca-
NÓMICO pitalista de competencia abierta con miras a contribuir a
que el nuevo modelo de desarrollo no sólo brinde mayor
La corriente que considera al modelo de eficiencia y competitividad a la economía doméstica, sino
internacionalización de la economía necesario para la que, además, le permita al mismo Estado asegurar la es-
transformación de la actividad productiva, plantea la tabilidad económica y social, propugnar por una ade-
necesidad de adecuar la estructura organizacional del Es- cuada distribución del ingreso y facilitar directa o indi-
tado al nuevo marco de política (Garay, 1994). En este rectamente el suministro y la prestación oportuna y efi-
sentido existe un consenso sobre la necesidad de ampliar caz de bienes públicos prioritarios considerados legítima-
los espacios económicos regionales e internacionales, no mente como una necesidad colectiva de amplios espectros
sólo de eliminar barreras para la movilización del capi- de la sociedad. En ese sentido habría que subdividir las
tal –productivo y financiero–, de la mano de obra y de funciones del Estado en dos áreas básicas:
bienes y servicios entre naciones, sino además de reducir La primera función se relaciona con el perfeccionamiento
la interferencia de la acción de los Estados nacionales so- del régimen de competencia capitalista abierta mediante
bre la libre iniciativa de los agentes económicos priva- la instauración y aplicación del marco genérico indispen-
dos, cualquiera que sea su origen o sede nacional. Podría sable de regulaciones, normas, provisiones y penalidades
pensarse, como afirma Curbelo (1986), que de orden jurídico, económico y procedimental para la ob-
“la reestructuración del orden económico corriera pa- servancia de relaciones competitivas creativas y la repro-
ralela al proceso de pérdida de confianza y ducción de las condiciones propicias a un crecimiento eco-
funcionalidad del Estado tanto en su papel de pro- nómico sostenido. Claramente, apenas una de sus funcio-
ductor de bienes y servicios como de agente que posi- nes en esta área podría consistir en la búsqueda de la eli-
bilita la reproducción del sistema económico”. minación de toda falla, imperfección y distorsión de mer-
cado que obstaculice la libre iniciativa privada, que gene-
En contraste con el papel decisivo que desempeñó el for- re ineficiencias en la localización de recursos productivos
talecimiento del Estado nacional en la expansión de las o que reproduzca impactos distributivos perversos u otros
sociedades capitalistas, a esta altura de la evolución del efectos nocivos de cualquier índole.
sistema capitalista mundial parece apropiado realzar el Resulta primordial, especialmente durante un pe-
potencial perturbador que la intervención del Estado ríodo como el de transición y consolidación de una nue-
podría representar para los procesos de acumulación y va estrategia de desarrollo –en este caso la regida bajo
reproducción del capital a escala internacional. un régimen de competencia abierta en el escenario inter-
Así, podría parecer que la reforma del Estado se pre- nacional–, que el Estado en los países no desarrollados
senta como un imperativo. Tanto el diagnóstico como la con- asuma la responsabilidad de adelantar una decidida ges-
cepción e implantación de la reforma suscita las más diversas tión orientada a promover el progreso tecnológico y la
posiciones teóricas y programáticas. La más radical y extre- competitividad internacional de la economía domésti-
ma apunta hacia una reducción del Estado nacional y la bús- ca. En estrecha cooperación con los actores protagónicos
queda de una organización social flexible en escala ampliada del sector privado, el Estado ha de propugnar por la con-
internacionalmente: el Estado nacional como institución so- formación de una adecuada infraestructura social, física
cial y como ente jurisdiccional geográfico debería práctica- y tecnológica que le permita al aparato productivo in-
mente desmontarse para darle paso a una organización de ca- terno afrontar creativamente las nuevas condiciones de la
rácter más internacional, mundial (Curbelo, 1986). competencia a escala internacional (Garay, 1982).
Postura a la que, a esta altura del desarrollo capita- No debe olvidarse que si bien el mercado es una
lista, se le contrapone en la práctica la ineludible pre- institución característica de la esfera económica, tam-
sencia de algún tipo de Estado nacional socialmente nece- bién constituye una categoría esencial en las esferas po-
sario en cuanto institución social marco del mismo régi- lítica y cultural, en la medida en que manifiesta y a su
men de mercado y en su carácter de ente social vez determina, en buena medida, la estructura de una
racionalizador del interés colectivo, cuyo esquema insti- sociedad cada vez más globalizada. Siguiendo el razona-
tucional, político, económico y jurisdiccional para la miento clásico de Polanyi (1994):
conducción de asuntos públicos es consagrado por la “La conformación del mercado en un sistema auto-
misma Constitución Nacional. regulatorio de gran poder no fue el resultado de una
tendencia natural [...], sino del efecto de estimulantes tica, institucional, económica y administrativa que han
artificiales administrados al cuerpo social para afrontar de regir su funcionamiento para propugnar por el cabal
una situación creada por el fenómeno no menos artifi- cumplimiento de sus funciones sociales prioritarias. La
cial de la máquina”. liberación, la desregulación y la privatización de la eco-
nomía no son ni mucho menos óbice para justificar ni
La segunda función es el cabal desempeño de su rol como abogar por el desmantelamiento del Estado (en los paí-
“ente racionalizador del interés colectivo y servidor so- ses en desarrollo)” (Garay, 1992).
cial de última instancia”. En esta área sobresalen, entre
otras, las siguientes funciones: el logro de una adecuada La reflexión fundamental no debe girar alrededor de cosa dis-
distribución del ingreso entre los grupos de la sociedad, tinta a cómo hacer –y bajo qué procedimiento– para validar y
la provisión de servicios sociales indispensables con legíti- dar plena vigencia a una nueva lógica política y económica en
mo carácter público, la prestación tanto de bienes y servi- la conducción del Estado, de frente a un profundo
cios públicos diferentes a los anteriores como el sumi- reordenamiento social, en medio de una crisis del modelo tra-
nistro de bienes colectivos, ya sea directamente o mediante dicional de desarrollo y ante la necesidad de transformación
algún tipo de asociación de los mismos particulares. del aparato económico de estos países para poder enfrentar
Aunque en diversos círculos se presume que la creativamente la reconfiguración del escenario mundial.
globalización favorecería la reducción del Estado, paradó- Si bien esta postura sobre la transformación y el
jicamente la progresiva integración tiende a agudizar la adecuamiento del ente Estado-nación a la luz de la nueva
exposición a riesgos externos y, en consecuencia, a aumen- división internacional del trabajo en proceso de consolida-
tar las demandas de programas gubernamentales para ate- ción puede enmarcarse en una perspectiva teórica y
nuar las vicisitudes enfrentadas por los grupos menos programática de corte liberal reformista, modernizante, debe
móviles y más vulnerables a la competencia externa. Con conceptualizársela con las debidas precauciones y cautelas.
el agravante de que la globalización también afecta Esto para al menos evitar incurrir en las falencias, debilida-
nocivamente la eficacia y habilidad de los Estados nacio- des y vacíos característicos de la óptica neoliberal radical, y
nales para ejercer dicho papel compensador y redistributivo eludir caer en posiciones voluntaristas, irreales, sobre la au-
(Garay, 1997). En palabras de Rodrik (1997): tonomía y capacidad de acción y regulación de los Estados-
“con el avance de la globalización puede erosionarse nacionales periféricos para su autodeterminación plena al
el consenso social requerido para mantener abiertos margen de las necesidades del capital a escala mundial.
los mercados domésticos a la competencia externa, in-
cluso hasta el punto en que se torne posible el retorno
al viejo estilo de proteccionismo”. UNA VISIÓN DE LA PROBLEMÁTICA DE LA IN-
TERVENCIÓN
Por consiguiente, contrario a lo postulado por ópticas ra-
dicales voluntaristas, para poder desempeñar con propie- Existen razones suficientes para que en un ambiente de
dad su papel social a esta altura del proceso de competencia imperfecta –con la presencia, por ejemplo,
globalización, el Estado debe erigirse como institución so- de economías de escala, economías externas asociadas a la
cial legítima, representativa, sólida, eficaz y funcional bajo innovación técnica y el aprendizaje– una interferencia gu-
una nueva lógica política y económica, sujeta a un activo bernamental en el mercado mediante la adopción de una
escrutinio por parte de la sociedad: “rendición pública de determinada política estratégica pueda adquirir la debida le-
cuentas” (accountability). Es por ello, precisamente, que: gitimidad y validez teórica y programática, aun dentro del
“El debate sobre el Estado (en los países en desarrollo) marco de la misma teoría económica convencional.
no debe enmarcarse en la falsa dicotomía Estado versus En este sentido, el argumento de creación de ventajas
no Estado. Ha de concentrarse primero, en redefinir el competitivas dinámicas se basa en el supuesto, contrario a
mismo Estado (a la luz del desarrollo capitalista mun- la teoría neoclásica, de la existencia de precios incorrectos, ra-
dial, de la posición de estas naciones en la nueva divi- zón por la cual se requiere la intervención del Estado para
sión internacional del trabajo y de las particularidades propiciar condiciones de mercado que puedan ser aprove-
tanto del patrón de acumulación de capital y de repro- chadas por actividades productivas caracterizadas tanto por
ducción de la fuerza de trabajo como de la evolución de tal tipo de ventajas competitivas, externalidades y econo-
la organización social a nivel nacional); y luego, en es- mías de escala, como por su potencial para enfrentar efecti-
pecificar las normas y los patrones de racionalidad polí- vamente la competencia externa. Así, varios países como
Corea y Taiwán aplicaron no solamente incentivos neutrales El cuarto problema se encuentra ligado a la pre-
para el aprovechamiento de ventajas comparativas estáticas sencia de fallas en la intervención del Estado debido a la
–como mano de obra barata–, sino que, más allá, el Estado influencia y papel de los grupos de interés y a las con-
incentivó acciones para reducir el costo de uso del capital y ductas buscadoras de renta, que imponen importantes cos-
estimular procesos de aprendizaje, con el fin de explotar tos a la sociedad para favorecer intereses particulares.
ventajas competitivas dinámicas a largo plazo (Stiglitz, Por estas razones, resulta evidente que los posibles be-
1996; Lall, 1995; Esguerra y Ocampo, 1992). neficios pueden llegar a ser atenuados, o aun superados, por
De cualquier forma, aún aceptando la posibilidad los costos sociales potencialmente reproducibles en las fa-
de que una oportuna y adecuada intervención del Estado llas y distorsiones del proceso de diseño y aplicación de las
contribuya a corregir fallas de mercado, permanece el de- políticas gubernamentales de carácter estratégico-selectivo. Pero
bate sobre la conveniencia de la focalización de la política ello no obsta, de manera alguna, para desconocer la validez
pública en comparación con la neutralidad horizontal de y relevancia teóricas del planteamiento de la intervención
las intervenciones gubernamentales en el mercado. gubernamental como objeto de estudio, y del desarrollo de
Como lo señala Krugman (1986), reconociendo la la economía política como verdadera disciplina.
posible existencia de sectores considerados estratégicos por Claramente, en presencia de imperfecciones y fallas
su aporte potencial a la generación de rentas excepcionales y al en el mercado se justifica la aplicación de políticas guber-
aprovechamiento de externalidades, surgen varios proble- namentales socialmente deseables, que por lo menos contri-
mas. El primero se refiere a la identificación práctica de los buyan eficazmente a crear el ambiente propicio para subsa-
sectores estratégicos, ante las serias dificultades empíricas para narlas. Tales políticas correctivas son, por lo general, de ca-
evaluar rentas extranormales no asociadas con diferencias de rácter horizontal a través del mercado, sin que necesaria-
calidad o con ganancias esporádicas y para simular even- mente se precluya per se la conveniencia potencial de accio-
tuales beneficios derivados de externalidades que no se trans- nes gubernamentales de tipo selectivo-estratégico. Por el con-
miten directamente a través de los precios en el mercado. trario, existen situaciones específicas que pueden ameritar
El segundo problema se relaciona con la falta de intervenciones decisivas de carácter estratégico.
certeza sobre el éxito de una política focalizada-estratégi- El debate teórico debe residir, entonces, en bajo qué
ca en términos del logro de una efectiva promoción y circunstancias y através de cuáles modalidades e instru-
expansión de los sectores seleccionados, ante la mayor mentos debe intervenir el Estado. Es decir, en la cali-
extrarrenta susceptible de generarse por unidad de re- dad, la oportunidad y la selectividad, y no sólo en la
curso escaso dedicado a su promoción (Grossman, 1986). cantidad, de la intervención. En consecuencia, más que
El tercer problema está relacionado con la imposi- criticar per se la intervención y regulación del Estado so-
bilidad de contar con recomendaciones genéricas de pobre la actividad económica, surge la necesidad de eva-
lítica bajo condiciones de competencia imperfecta, y con luar la oportunidad, racionalidad y forma en que se de-
las dificultades empíricas para el diseño de una política sarrollan las estrategias, y la coherencia y efectividad de
deseable de segundo orden (second best policy), ante la nece- la aplicación de las políticas públicas deseables.
sidad de tener un conocimiento detallado de la compe- La Tabla 2.3 ilustra las diferencias entre funciones
tencia a nivel de las actividades productivas y de su rela- y tipo de intervenciones del Estado según intensidad,
ción con el resto de sectores de la economía. racionalidad y orientación.
Tabla 2.3
Funciones del Estado
Corregir las disfunciones del mercado mediante: Aumentar la equidad mediante:
Intervención mínima Suministro de bienes públicos puros: defensa, orden Protección de los pobres: programas de
público, derechos de propiedad, gestión macroeconómica lucha contra la pobreza y auxilio en
y salud pública. casos de catástrofe.
Intervención moderada Abordar las externalidades: educación básica y protec- Ofrecer seguros sociales: pensiones con
ción del medio ambiente. efectos redistributivos, subsidios familia-
Regular los monopolios: regulación de los servicios pú- res, seguros de desempleo.
blicos, políticas antimonopolio.
Corregir información imperfecta: seguros (salud, vida, pen-
siones), reglamentación financiera, protección al consumi-
dor.
Intervención dinámica Coordinación de la actividad privada: fomento de los Redistribución: Redistribución de activos
mercados, iniciativas relativas a todo un sector.
Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1997.
EL ESTADO Y LA POLÍTICA mercado. Más aún, esto se refiere a la totalidad de las

INDUSTRIAL políticas públicas diseñadas para alcanzar como obje-
tivo la intervención en la reasignación de recursos en-
En el contexto actual de internacionalización de los paí- tre industrias y sectores y en la organización de indus-
ses en desarrollo, la actividad del Estado adquiere gran trias individuales” (Itoh y Samura, 1988 )
significado para el análisis y puesta en marcha de pro-
gramas de desarrollo. Así, el tema de la intervención Una forma de abordar la política industrial se basa,
gubernamental en la política industrial ha generado di- según la teoría neoclásica, en la superación de las fallas
versos debates intelectuales y pragmáticos. De una par- del mercado. Con la intensificación de la competencia
te, están las posiciones radicales que defienden que la en los países desarrollados durante la década del ochen-
libre acción de las fuerzas del mercado asigna ta, principalmente en actividades consideradas como high
eficientemente los recursos y eleva el crecimiento, y de tech, varios de ellos, por medio de la intervención guber-
otro, los que justifican la intervención como mecanismo namental, replantearon la conveniencia de diseñar es-
para aprovechar ventajas dinámicas, corregir fallas de trategias en sectores dinámicos con el fin de fortalecer
mercado y crear el ambiente regulatorio y normativo fa- ventajas competitivas, no sin enfrentar la posición de
vorable al desarrollo económico de los países. quienes consideran que la mano invisible del mercado
La utilización del término política industrial es de adecúa y asigna eficientemente los recursos. En este con-
origen reciente en las economías capitalistas, en contraste texto, son varias las vertientes que analizan las ventajas
con el de política macroeconómica, que ha prevalecido y desventajas de la intervención del Estado en la política
por largo tiempo. El término fue utilizado en Japón en industrial.
la década del cincuenta en el marco de la discusión del Retomando algunos de los aspectos más relevantes
papel del gobierno en el desarrollo industrial. sobre la conceptualización y justificación de la política
Son varias las definiciones que existen de política industrial para países desarrollados, Grossman realiza una
industrial –PI–4, sin que se presente consenso alguno. síntesis tanto teórica como de las evidencias empíricas
En general, ésta se relaciona con diferentes grados de que aportan elementos distintivos de las diversas ver-
intervención del Estado. Hay quienes la definen como tientes sobre el grado de intervención del Estado en la
“la iniciación y coordinación de actividades guberna- promoción de actividades productivas. Como se aprecia
mentales para apalancar incrementos de productivi- en la Tabla 2.4, la justificación de la intervención del
dad y competitividad de toda la economía y, en parti- Estado se basa en la fallas del mercado –economías de
cular, de la industria. Todo lo anterior estriba en que escala, externalidades e imperfecciones en los mercados
la política industrial positiva implica la incorporación de capital y de bienes–, señalando algunos efectos que
de criterios estratégicos bien orientados en la política distorsionan los supuestos de libre mercado en una si-
económica pública” (Jhonson, 1984). tuación de competencia.
Grossman establece un rango de posibles interven-
Otros definen la PI como la ciones gubernamentales y sintetiza las principales refe-
“manera de contribuir a incrementar el nivel de bien- rencias teóricas y empíricas que fundamentan la promo-
estar de la economía cuando la libre competencia en- ción de nuevas actividades industriales. Así entonces, en
cierra ciertos tipos de problemas desde el punto de vista una situación donde los mercados no trabajan perfecta-
de la asignación de los recursos o de la distribución mente existiría la necesidad de intervención guberna-
del ingreso, causados por las deficiencias y fallas del mental para el mejoramiento del desempeño industrial.
La conveniencia de una política industrial depende de la
naturaleza de las fallas de mercado y de la capacidad de
4 Diferentes concepciones de política industrial: 1. Política di- los gobiernos de aplicar las intervenciones deseables y ne-
señada para incrementar el bienestar en una economía cuan-
do las fallas de mercado dificultan su funcionamiento como cesarias.
mecanismo para la asignación de recursos a través de la libre En este sentido, Okimoto presenta una compara-
competencia. Incluye el conjunto de estrategias orientadas a ción entre esquema conceptual, objetivos y tipo de in-
una mejor asignación de recursos entre industrias o sectores
y en la organización de industrias individuales (Itoh, Kiyono, tervención gubernamental en el diseño de las políticas
Okuno y Suzumura, 1988). 2. Conjunto de políticas emplea- industriales adelantadas por los Estados Unidos y Japón.
das para superar las limitaciones del mecanismo de mercado, Destaca dos tipos básicos de política industrial: uno con-
que permiten la intervención de la industria para lograr al-
gún objetivo de interés público (Goto, F.M e Irie, K.). siste en la búsqueda del fortalecimiento de la dinámica
Tabla 2.4
Promoción de nuevas actividades industriales: síntesis de
los argumentos y evidencias recientes
Determinantes de algunas Efectos distorsionantes sobre el mercado de Posibles intervenciones Referencias teóricas y empíricas
fallas de mercado competencia perfecta
1. Economías de escala 1. Grandes costos fijos de entrada. Pocas firmas 1. Subsidio al ingreso si el excedente Horstman y Markusen, 1986
a. Economías de escala capaces de ingresar a escalas de producción con de los consumidores es mayor que las
estáticas beneficios. pérdidas operativas privadas y el
efecto negativo por la caída de
ganancias de las firmas ya existentes
2. Existencia de escala de operación mínima con Schlie, 1986
costos medios decrecientes.
b. Learning by doing 1. Existencia de cur va de aprendizaje 1. Subsidio al ingreso durante la fase Alchian, 1963
pronunciada. Los costos de producción son de aprendizaje si el excedente del
inicialmente elevados pero declinan rápidamen- consumidor es mayor que las pérdidas
te con la experiencia acumulada en la nueva operativas privadas debido al ingreso.
actividad. El ingreso de más de una firma reduce
el volumen de ventas de las existentes
y la velocidad con la cual ganan
(Interno a la firma. Econo- experiencia y los beneficios del Zimmerman, 1982.
mías de escala dinámicas) aprendizaje asociados a la misma.
Lieberman, 1984
Bresnahan, 1986
Baldwin y Krugman, 1987
Dasgupta y Stiglitz,1988
Trajtenberg, 1989
c. Promoción al ingreso 1. El tamaño del mercado mundial soporta sólo 1. Subsidio al ingreso debido a los Ethier, 1982
estratégico. una firma en la actividad. El gobierno se beneficios monopólicos que obtiene la
compromete a apoyar las firmas locales en su firma.
competencia con las firmas extranjeras rivales por
la posesión del mercado emergente.
(Caso particular de econo- Brander y Spencer, 1985
mías de escala estáticas y
dinámicas)
Dixit y Kyle, 1985
Dixit, 1986
Dixit y Grossman, 1986
Grossman, 1986
Horstman y Markusen, 1986
Baldwin y Krugman, 1987a

y 1987 b
Baldwin y Flam, 1989
Helpman y Krugman, 1989
II. Externalidades 1. Significativas inversiones en la creación de 1. Subsidio a los costos privados de Arrow, 1962
a. Investigación y desarrollo conocimiento. Características de bien público del investigación y desarrollo.
conocimiento. Es eficiente y quizás inevitable que
los frutos de los esfuerzos de investigación y
desarrollo se expandan a través de la sociedad.
Los agentes privados sólo se harán cargo de los 2. Incitar a las firmas a internalizar las Griliches, 197
costos si pueden internalizar los beneficios. externalidades asociadas con la
creación de nuevas tecnologías a
través de la promoción de joint ventures
para investigación y desarrollo
3. Incrementar la protección en el exterior Jafee, 1984

Grossman y Shapiro, 1985
4. Utilizar subsidios a la producción o
exportación, o protección del mercado
interno, aunque generan simultá-
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
neamente efectos negativos.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Continuación tabla 2.4
Determinantes de algunas Efectos distorsionantes sobre el mercado de Posibles intervenciones Referencias teóricas y empíricas
fallas de mercado competencia perfecta
Griliches, 1986
Katz, 1986
Bernstein, 1988
Bernstein y Nadiri, 1988
y 1989
Chin y Grossman, 1989

Grossman y Helpman,
1989a y 1989b
Lichtenberg y Siegel, 1989
b. Learning by doing 1. Ganancias de productividad provenientes de 1. Subsidio a la producción debido Lieberman, 1982
la experiencia en la producción pueden a los beneficios de la externalidad.
acumularse en otras firmas que no son la que La política comercial es una proxy,
emprende el proceso manufacturación (variante ya que promueve el aprendizaje
clásica del argumento de la industria naciente). pero también induce simultá-
neamente un efecto negativo.
(Externo a la firma)
Zimmerman, 1982
Bell, Ross, Larson y
Westphal, 1984
III. Imperfecciones en el mercado de capital
a. Divergencias de los 1. Existencia de una divergencia exógena entre 1. Subsidiar el crédito, si las tasas Kafka, 1962
costos social y privado de el costo de oportunidad social de los fondos y la privadas de descuento son
los fondos tasa a la cual el mercado pone los fondos a inadecuadas. Subsidiar los avales o
disposición de los prestatarios. Tales divergencias compensar impositivamente las
pueden deberse a la incapacidad de evaluación pérdidas de las firmas para aliviar
de los inversionistas, a su aversión irracional al parte de la exposición privada si la
riesgo, o a su sobreestimación sistemática del ries- aversión al riesgo es demasiado
go de nuevas actividades grande.
Tales subsidios y beneficios

impositivos deben estar disponibles
para todos los inversores en todos los
sectores, a menos que se conozca
que el mercado sistemáticamente
discrimina contra cierto tipo de acti-
vidades.
b. Asimetrías de informa- 1. Los prestatarios seguramente conocen más de 1. Subsidios selectivos a la tasa de Siglitz y Weiss, 1981
ción la naturaleza, riesgo y probables retornos ante interés, sólo en el caso donde los
escenarios alternativos y sobre su propia mecanismos de mercado sistemá-
capacidad para emprender una nueva actividad. ticamente seleccionan aquellas firmas
o potenciales ingresantes que desde
un punto de vista social son menos
atractivos.
Estas asimetrías no serían significativas para el De Mesa y Webb, 1987
prestamista si los contratos de deuda aseguraran
el repago bajo todas las circunstancias. Pero los
mercados de crédito se caracterizan por la
protección del Estado bajo estatutos de respon-
sabilidad.
limitada y por lo tanto, exponen al prestamista a Flam y Staiger, 1989

la quiebra de la firma (problema de selección
adversa).
Sen, 1989
IV. Imperfecciones en el mercado de bie-

nesReputación de calidad 1. Imperfecta información sobre los atributos de
a. 1. Proveer incentivos diferenciales Bagwell y Staiger, 1988
como barrera a la entrada los productos por parte de los consumidores. para que las firmas produzcan bienes
Problemas de falta de prestigio de calidad para de alta calidad (por ejemplo,
los nuevos ingresantes. estándares de calidad mínimos).
Grossman y Horn, 1988
Fuente: Tomado de Kosacoff (1997), con base en Grossman.

industrial para alcanzar niveles superiores de desarrollo una compleja red de relaciones con el sector privado,
y superar el retraso con respecto a otros competidores fijándose orientaciones a largo plazo. En efecto, la polí-
(catch up); otro es de carácter estratégico, con el propósi- tica de desarrollo industrial seguida por el Japón ha es-
to de aprovechar ventajas competitivas dinámicas y co- tado orientada a la creación de ventajas competitivas
laborar con los agentes privados para la selección de in- dinámicas. La estrategia, a diferencia del caso de los Es-
dustrias potencialmente competitivas (targeting) tados Unidos, fue impulsar en forma selectiva las ramas
(Kagami, 1995; Tabla 2.5). con mayor posibilidad de crecimiento y desarrollo sos-
En efecto, la experiencia de política industrial de tenido (Chudnosvsky, 1993).
los Estados Unidos ha estado muy asociada con elemen- Una visión reciente sobre las desigualdades de de-
tos que privilegian la elección de ganadores por parte sarrollo sostiene la conveniencia de políticas industria-
del Estado. En realidad, diferentes gobiernos no sólo han les en países en desarrollo para crear capacidades tecno-
seguido utilizando la política comercial con el objetivo lógicas y habilidades para la competencia global. Se des-
de proteger preferentemente ciertas industrias –texti- taca el trabajo adelantado por Lall, quien centra la aten-
les, automotriz y con alto contenido tecnológico–, sino ción en el papel de la política pública y la creación de
que también han llevado a cabo iniciativas en materia capacidades tecnológicas. El autor aborda el grado de
de política tecnológica que ponen en evidencia un pun- intervención y la política industrial bajo tres enfoques.
to de inflexión en la tradición del diseño de la política El primero consiste en la visión neoclásica que plantea
norteamericana. De hecho, dados los problemas que en- que todos los mercados son perfectos y que cualquier
frenta la industria en los últimos años, se ha producido intervención afectaría la asignación óptima de recursos
una modificación gradual de la concepción de política y la subsecuente maximización del crecimiento.
pública. El segundo consiste en la visión market friendly, se-
En el caso de Japón es evidente que el desarrollo gún la cual los países en desarrollo presentan fallas del
económico ha estado sujeto al diseño de política indus- mercado y, por lo tanto, son necesarias las intervencio-
trial y tecnológica, dentro de un modelo de capitalismo nes funcionales y selectivas, aduciéndose que en la prác-
organizado por el Estado. Es así como ha predominado tica sólo las primeras son factibles y deseables, mientras
Tabla 2.5
Esquema conceptual de la intervención de gobierno -
Japón - USA
Japón Estados Unidos
Imperfecciones del mercado Fallas del mercado
• Deficiencias del mercado de capitales • Externalidades
• Mala distribución de recursos regionales • Negligencia de bienes colectivos
• Desórdenes industriales • Abusos antitrust
• Ineficiencias de producción • Ciclos de negocios
• Mala asignación de recursos • Necesidad de fuerza de trabajo
• Problemas relacionados con la estructura industrial • Desempleo
• Redistribución
• qInjusticias sociales
• Pérdida de competitividad internacional
Seguridad económica
• Desajustes estructurales Seguridad Nacional
• Cuellos de botella (materias primas)
• Mercado externo enclaustrado
• Dependencia externa peligrosa
• Pérdida de competitividad en industrias vitales
• Necesidad de adaptación tecnológica
Efectos precipitados de la PI
• Asistencia para empresas de tamaño pequeño y mediano Distorsiones de la intervención gubernamental
• Efecto contagio de políticas (impuestos-subsidios)
Superación (catch-up) industrial • Políticas remediales
• Vulnerabilidad de la industria naciente
• Trato de bajo valor agregado
• Inaceptabilidad de ciertas áreas de ventaja comparativa
• Pérdida de autonomía industrial
Fuente: Okimoto, 1989, p 53.

que las segundas requieren de remedios selectivos que las firmas alcancen niveles competitivos requieren incu-
son insignificantes para el desarrollo industrial y pue- rrir en un conjunto de costos –diferenciados según la
den ser más costosas que las mismas fallas que buscan complejidad tecnológica de la actividad– y gasto de tiem-
corregir (Lall, 1992; 1994; 1995). po –dependiente del grado de la trayectoria de aprendi-
Esta perspectiva relaja algunos de los supuestos zaje–, que no pueden ser recuperados con una rentabili-
neoclásicos, aceptando que el mercado de los factores no dad privada suficiente como para justificar la realización
opera perfectamente y que mercados como el de la edu- de inversión en la actualización tecnológica y la moder-
cación pueden ameritar intervenciones para crear la base nización. Tal es el caso de las industrias nuevas y las que
de capital social –como el conocimiento y el capital hu- transitan trayectorias dinámicas de aprendizaje y actua-
mano– requerido por los procesos de industrialización. lización tecnológica.
En este sentido, Nelson (1996) plantea una noción de En el proceso de desarrollo de CT pueden presen-
capacidades sociales: tarse varias fallas de mercado. En los mercados libres
“Para el desarrollo influyen no solamente los niveles suele haber dos tipos de fallas que afectan la asignación
educativos en las universidades líderes y laboratorios óptima de las inversiones entre actividades simples y
de investigación sino también los procesos sociales y complejas y entre inversiones físicas, compra de tecno-
políticos que afectan el sistema educativo, los siste- logía y esfuerzos tecnológicos internos. En cuanto al pri-
mas de transporte y comunicación y el aparato legal mero, una industria naciente con presencia de costos de
regulatorio de los gobiernos”. aprendizaje que ingrese rezagadamente a la competen-
cia debe enfrentar desventajas frente a las trayectorias
La tercera visión es la relacionada con el enfoque de capacitación recorridas por las ya instaladas. En el
estructuralista; señala que tanto las intervenciones fun- segundo caso, la capacitación y adecuación tecnológica
cionales como selectivas son necesarias para promover el presentan fallas de mercado debido a la imperfecta
desarrollo industrial. Debido a que las fallas difieren en apropiabilidad de la información y las habilidades
incidencia e intensidad a través de las diversas activida- (Arrow,1962). De igual manera, Nelson (1996) argu-
des, se da cabida a intervenciones selectivas. Sobre esta menta que:
visión Lall desarrolla una serie de argumentos que se “La tecnología y la ciencia interactúan de manera di-
focalizan en la adquisición de capacidades tecnológicas –CT–5 versa y compleja. Tanto las instituciones privadas
y en las fallas que se debe afrontar en dicho proceso. La orientadas a obtener ganancias como las públicas des-
adquisición de las CT depende de cómo las firmas e ins- empeñan funciones en casi todos los campos del avan-
tituciones combinan una serie elementos –gestión, tec- ce tecnológico, por lo que no resulta obvia una divi-
nología, inversiones, etcétera– para funcionar como or- sión eficiente de labores entre ellas. No es totalmente
ganizaciones con interacción constante entre sus miem- claro si se deben otorgar subsidios o protección o, por
bros y transmisión de flujos efectivos de información, a el contrario, realizar inversión pública o desarrollar un
fin de generar unas sinergias que permitan alcanzar ren- marco regulatorio y de coordinación”.
dimientos mayores que la suma de las habilidades y co-
nocimientos individuales de las firmas. La promoción del desarrollo industrial puede necesitar
En una situación en la que las firmas se orientan a intervenciones para superar las fallas del mercado en la
los mercados internacionales puede darse otra serie de asignación de recursos entre actividades y dentro de las
estímulos para la creación de las CT, ya que la compe- firmas. Estas intervenciones deben estar asociadas al pro-
tencia estimula a las firmas a reducir costos, mejorar la ceso de aprendizaje dentro de las firmas. Pero la natura-
calidad, introducir nuevos productos, aprovechar eco- leza y el proceso de desarrollo para crear capacidades
nomías de escala y adquirir información actualizada so- enfrentan fallas de mercado que sugieren formas muy
bre mejoras de diseño y proceso. Sin embargo, para que variadas de intervención. La experiencia demuestra que
las diferencias de desempeño entre países están asociadas
al diseño institucional de políticas, e indica que el fracaso
5 “Mucha de la literatura trata a la tecnología como si fuera un de las políticas es uno de los peligros de no aplicar
bien público, reconociendo apenas que hay alguna fricción
en trasladarla entre firmas. A diferencia, lo relacionado con oportuna y adecuadamente los correctivos necesarios.
el manejo y administración de la tecnología es típicamente Desde la perspectiva de la teoría evolucionista,
una cuestión organizativa especifica a la inversión y el apren- Nelson (1996) afirma:
dizaje. La capacidad tecnológica es más un tipo de bien priva-
do que de bien público (Nelson R., 1996).
Tabla 2.6
Argumentos de la intervención para el desarrollo
industrial-tecnológico -DIT-
Determinantes Fallas de mercado Políticas correctivas
l. Incentivos
* Políticas macroeconómicas No es aplicable
* Competencia externa La exposición a la competencia conduce a una inver- Protección a la industria naciente (muy selectiva, monitoreada,
sión insuficiente en DIT debido a las externalidades, limitada en duración, con salvaguardas, integrada con el
aprendizaje impredecible, falta de comprensión del desarrollo institucional y de habilidades). Liberalización den
proceso DIT, complementariedades de inversión, bre- etapas, tomando en cuenta los costos de reaprendizaje
chas de información, aversión al riesgo.
*Competencia doméstica Poder de mercado, economías de escala y variedad, Asegurar la competencia, regular los monopolios, pero crear
complementariedades, necesidad de gran tamaño complementariamente grandes firmas en donde sean nece-
(para ingresar a los mercados mundiales y lograra el sarias para explotar economías de escala y marketing
entrenamiento e IyD avanzados).
ll. Habilidades Las inversiones en educación formal padecen de Apoyo gubernamental a la educación escolar y de nivel su-
* Trabajador y supervisor indivisibilidad, mercados ausentes (escasez de oferta perior y al entrenamiento especial. Evaluación de calidad y
de docentes e instalaciones), riesgo, previsión imper- contenidos educativos. ‘Selectividad en la creación de ha-
* Técnicas fecta, falta de información. El control de calidad y el bilidades de nivel superior, insertadas en la estrategia indus-
contenido curricular tienen brechas de información. trial.
* Ingeniería de producción
Información, incentivos y subsidios para el entrenamiento en
* Diseño y desarrollo la firma. Apoyo al entrenamiento en el exterior, contratación
de entrenadores del exterior.
* Científicas e investigación
básica
*Administrativas, organiza- Las inversiones de las empresas en entrenamiento po-

cionales y de mar-keting seen externalidades (inapropiabilidad), desconocimien-
to de los beneficios del entrenamiento, aversión al ries-
go, fallas del mercado de capitales.
Información y apoyo técnico: Brechas de información y mercados de información frag- Información y persuasión sobre la necesidad de actividad
mentados (sobre fuentes de tecnología); demoras por técnica. Fortalecimiento de los derechos de propiedad inte-
* Conocimiento de la necesi- aprendiendo a aprender; indivisibilidad de las instala- lectual.
dad de esfuerzos para DIT ciones de infraestructura; características de bien públi-
co de alguna información.
* Acceso a información de (Externalidades e inapropiabilidad); brechas de habili- Provisión de servicios de infraestructura; establecimiento de
otras firmas, instituciones, unidades; aversión al riesgo; ausencia de intermediación instituciones de IyD para industriales seleccionadas (asegu-
versidades, etc. tecnológica. rando las interrelaciones con las empresas).
* Estándares, metrología, ins-

talaciones de testeo
* Servicios de extensión téc- Insuficiente desarrollo de interrelaciones entre firmas, Servicios de extensión técnica para pequeñas empresas.
nica provocando una escasa difusión de la tecnología. In-
adecuados esfuerzos cooperativos de las empresas
para obtener estándares y calidad.
* Implementación de contra-
tos tecnológicos
* Servicios de información so-

bre fuentes técnicas, tendencias
* Apoyo a la investigación Ausencia de lazos con las actividades de investiga- Servicios de informaciones sobre fuentes de tecnología.
básica ción en el exterior.
* Acceso a información tec- Apoyo a actividades de IyD cooperativas en las industrias.

nológica mundial Apoyo a actividades de IyD estratégicas.
Estímulo a la subcontratación y al compre local.
Articulación con la IyD extranjera.
lll. Financiamiento para DIT
* Disponibilidad de finan- Fallas del mercado de capitales debido a información Creación de capacidades de financiamiento tecnológico en
ciamiento en tasas apropiadas y ausente o asimétrica, selección contraria, riesgo mo- bancos, con entrenamiento, subsidios (sólo para comenzar); pro-
Continuación tabla 2.6
Determinantes Fallas de mercado Políticas correctivas

en cantidad suficiente para IyD o ral, costos de evaluación o ejecución en créditos para visión de financiamiento especial para esfuerzos de DIT que en-
comercialización de innovaciones. DIT; aversión al riesgo o políticas muy conservado- lacen con instituciones de IyD; instrumentos financieros para
ras de los intermediarios financieros. PYME; capital de riesgo y otros esquemas para proveer instru-
mentos especiales para compartir riesgos.
* Financiamiento para Falta de habilidades relevantes en la intermediación
innovadores con participación financiera.
igualitaria.
* Financiamiento especial Inversión insuficiente el IyD local debido a los facto- Focalización de sectores con potencial tecnológico excep-
para PYME res precitados). cional.
lV. Políticas tecnológicas

Transferencia de tecnología padece de las imperfec- .Incentivos fiscales y de otro tipo para IyD; compra de pro-
* Importación de tecnología, ciones del mercado internacional de tecnología, productos con innovaciones locales; servicio de información
IED, promoción del IyD local, veedores monopolistas u oligopolistas, información sobre fuentes de tecnología, control selectivo de la IDE y
otras intervenciones para for- asimétrica. negociación para asegurar el desarrollo local del
talecer el DIT know-why. Apoyo selectivo a proyectos de IyD con grandes
beneficios y externalidades positivas potenciales.
Fuente: Kosacoff y Ramos, 1997.
“La diversidad de firmas es un aspecto esencial del pro- En este sentido, Chang sostiene que el crecimiento se
ceso que genera progreso económico. El monopolio u explica porque los agentes han experimentado con nue-
oligopolio con fuertes barreras a la entrada, son un vas cosas y nuevas formas de hacerlas, y para hacerlo po-
problema económico serio no tanto por el diferencial sible surgieron muchas instituciones que permitieron
entre precio y costos, sino especialmente porque no socializar los riesgos inherentes a la actividad innovativa
motivan la generación de nuevas rutinas ni atienden (citado por Kosacoff y Ramos, 1997). Así, el espacio de
debidamente la localización de recursos de la que de- la política industrial en relación con la innovación tec-
pende el progreso económico. En efecto, en la teoría nológica reside en la complementación de un mercado
evolucionista se plantea que una política industrial de capitales imperfecto, en el subsidio de firmas en acti-
activa es un juego no necesariamente de suma negati- vidades con altos costos fijos de entrada, y en la coordi-
va [...] Por supuesto las fallas de mercado y la eficiencia nación de la investigación universitaria y su articulación
gubernamental varían entre actividades [...] De ahí con el mundo de la producción, entre otros.
que no sea posible definir una política activa deseable Ahora bien, el Estado debe estar en capacidad de
con base en reglas simples”. asumir el papel de agente de última instancia para apo-
yar la autonomía de los agentes en el desarrollo de sus
La política industrial se justifica en la medida en que esquemas de acción y de nuevas capacidades, para defi-
provea eficientemente mecanismos de coordinación au- nir el arreglo social de relacionamiento entre agentes con
sentes en una economía de mercados libres. Como meca- miras a enfrentar el problema de coordinación y promo-
nismo de coordinación institucional, la política indus- ver el interés colectivo. En este contexto el Estado debe
trial puede ser más eficiente en un contexto en el que se contribuir, como institución de instituciones, a superar las
presenten interdependencias entre organizaciones de la fallas de mercado, para crear las condiciones básicas que
sociedad, particularmente empresarios, trabajadores y go- incentivan el crecimiento económico. El carácter que
bierno, por su impacto favorable en la reducción de cos- determina la obligatoriedad para que la intervención
tos de transacción. La coordinación es un mecanismo para gubernamental sea lo más acertada posible, depende, en-
reducir y socializar el riesgo individual a través de la tre otros factores, de las reformas estructurales y los cam-
interacción estatal. La política industrial debe ayudar a la bios institucionales que se deban dar. Es evidente la ne-
coordinación del cambio económico, a fomentar la expe- cesidad de producir un cambio de carácter institucional
rimentación y a preservar la diversidad (Kosacoff y Ra- en la organización estatal con el fin de que ésta asuma
mos, 1997). Adicionalmente, como señala Nelson (1993): un papel coordinador y catalizador en el diseño de la
“Los despilfarros asociados con la duplicación de esfuer- política industrial (Tabla 2.6).
zos innovativos son convenientes cuando se transiten El actual debate sobre política industrial en Amé-
trayectorias con un mínimo de diversidad ante la incer- rica Latina se centra en la cuestión de la competitividad,
tidumbre sobre su éxito futuro antes que avanzar en con el propósito de aumentar la productividad factorial,
una sola dirección que puede resultar equivocada”. mejorar la calidad de los bienes y servicios y promover
la generación y difusión tecnológica. En general, esta política industrial y comercial se ha abordado bajo dos
visión se refiere a políticas de fomento productivo y tec- puntos de vista. A partir de 1991 –primera fase de aper-
nológico más que a políticas industriales de tipo selecti- tura– la política económica se concibió como una polí-
vo. El desafío actual es fortalecer la inserción internacio- tica de desarrollo enfocada en la utilización eficiente de
nal, orientando la estructura productiva en la dirección los factores, bajo la creencia de que el mercado generaría
de las tendencias dinámicas del comercio mundial, acre- y fortalecería de ventajas competitivas dinámicas que pro-
centando el contenido de conocimientos y valor tecno- moviesen el crecimiento económico. Asimismo, se su-
lógico en los productos, privilegiando la promoción de puso que las modificaciones institucionales asegurarían
eslabonamientos productivos y de servicios en torno a el proceso de desarrollo industrial mediante la incorpo-
las exportaciones, y estimulando los servicios a la pro- ración de progreso técnico y aumento de la productivi-
ducción, el desarrollo de los proveedores y la produc- dad. Bajo este esquema de apertura no se planteó la pro-
ción de los insumos intermedios y bienes de capital aso- blemática de la promoción desde fuera del mercado a la
ciados (Rosales, 1994). dinámica industrial.6
En el escenario de internacionalización de la eco- A partir de 1994 –segunda fase de apertura– se
nomía, varios países de América Latina han iniciado sen- consideró que en el proceso de internacionalización de
dos debates en torno de las estrategias de desarrollo in- la economía no debía recurrirse a instrumentos tradicio-
dustrial. Las políticas hasta ahora adelantadas presentan nales de política industrial, sino, por el contrario, que el
varias diferencias de diseño, secuencialidad y prioridad éxito de la estrategia radicaba en la conveniencia de una
de acuerdo a las estructuras productivas y la organiza- mayor coordinación de políticas a través de mecanismos
ción institucional. El resurgimiento de políticas públi- específicos –para promover la adaptación tecnológica, la
cas, a diferencia de las estrategias condicionadas por el capacitación de recursos humanos, el adecuado financia-
modelo de sustitución de importaciones, se enmarca en miento industrial y el apoyo a la iniciativa empresarial–.
un entorno económico, institucional y de estrategias de Así, en esta fase se contempló una estrategia de moderni-
desarrollo totalmente diferente. zación y reconversión industrial, con el objetivo de lograr una
Las políticas industriales giran fundamentalmente mayor competitividad y promover al sector manufactu-
en torno a la creación de ventajas competitivas en los rero hacia una mejor inserción en el comercio interna-
países. Según esta concepción, Pérez plantea algunos he- cional. En la presente sección se realiza un recuento de
chos estilizados que diferencian el diseño de las políticas las principales políticas industriales y comerciales adop-
en los países de la región: 1. Políticas industriales de tadas en los últimos años en Colombia, y de las reformas
tipo horizontal y orientadas a nivelar el campo de juego institucionales adelantadas.
mediante la corrección de fallas de mercado claramente Conviene aclarar en este punto que si bien en el
identificadas. 2. Políticas industriales para aumentar los país se ha avanzado en el planteamiento de mecanismos
niveles de empleo y de crecimiento económico, basado y modalidades novedosos de política industrial, como es
en la efectividad de la política industrial de los países el caso de los Acuerdos Sectoriales de Competitividad,
del este asiático. para la coordinación de las acciones entre los agentes pú-
En este escenario, Colombia, al igual que países blicos y privados ante las nuevas condiciones de compe-
como Brasil y México, abrió el debate acerca del papel tencia, infortunadamente en el momento de su diseño y
del Estado, principalmente en el diseño de las políticas aplicación prevaleció la visión acendrada de defensa de
industrial y comercial en un contexto de apertura eco- intereses tradicionales que ha desvirtuado el propósito y
nómica. Así, en lo corrido de la presente década se han alcances de tales mecanismos.
presentado dos fases en el diseño de la política pública Una de las condiciones, necesaria aunque no sufi-
industrial del país. ciente, para poder establecer una nueva institucionalidad
en la coordinación y relacionamiento entre lo público y
lo privado, reside en la superación de la cultura de bús-
ESQUEMA DE REFERENCIA PARA EL CAMBIO
INSTITUCIONAL DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL 6 El programa no planteó, entonces, una respuesta estratégica
Y COMERCIAL EN COLOMBIA de cara a procurar una forma menos vulnerable de inserción a
la economía mundial. Sin duda, no se percibió que la formu-
lación y consecuente aplicación de políticas industriales ade-
En el proceso de apertura económica en Colombia, el cuadas contribuirían a la articulación de una respuesta estra-
debate acerca del papel del Estado en el diseño de la tégica viable (Chica, 1996).
queda de rentas y privilegios, vigente desde la imperancia del En este sentido, se diseñaron estímulos tributarios a la
modelo proteccionista de sustitución de importaciones. inversión en actividades de ciencia y tecnología, con los
Se requiere además instaurar una nueva concepción cuales el país dio un paso en la aplicación de mecanis-
social para afrontar colectivamente las condiciones de mos de utilización en economías modernas,7 se promo-
incertidumbre de un mundo en competencia abierta, y vió la creación de los centros de desarrollo tecnológico –
propiciar patrones funcionales para la potencialización CDT– de carácter mixto y privado; y se inició el proceso
de las capacidades de los agentes productivos como con- de reestructuración del Servicio Nacional de Aprendi-
junto —y no como entidades aisladas y autocontenidas— zaje –Sena–, como medio para fortalecer la formación
y el desarrollo de ventajas competitivas a nivel sistémico. del recurso humano especializado.
Aquí reside, precisamente, uno de los retos centra- En principio, en este período no se adoptó una po-
les para el diseño e implantación de políticas públicas lítica industrial selectiva, sino que más bien el gobierno
relacionadas con el sector productivo en medio del pro- se ocupó de implantar estímulos neutrales de tipo hori-
ceso de globalización económica. Éste es uno de los te- zontal –a través de todos los sectores– entre actividades,
mas que se deberá profundizar en las siguientes fases del tamaño de empresas y regiones, y de orientar la acción
presente programa de estudio. del Estado hacia la creación y consolidación de un en-
torno macroeconómico estable, propicio para la inver-
sión, el cambio tecnológico y la competencia (Hommes,
ELEMENTOS DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL Y Montenegro y Roda, 1994). Asimismo, un elemento de
REFORMAS INSTITUCIONALES (1990-1994) las políticas dirigidas al sector manufacturero durante
el período 1990-1994 fue la reestructuración del minis-
El programa de apertura económica adoptado en 1990 terio de Desarrollo y sus entidades vinculadas.8
incluyó, entre otros aspectos, la reorganización de las
instituciones relacionadas con el sector externo, la libe-
ralización del régimen cambiario, la eliminación del LA POLÍTICA INDUSTRIAL DE RECONVERSIÓN
mecanismo de licencia previa de las importaciones y una Y MODERNIZACIÓN INDUSTRIAL (1994-1998)
rebaja arancelaria manifiesta en la reducción de la pro-
tección hasta en una tercera parte entre 1989 y 1993 A partir de 1994, bajo la nueva administración, el gobier-
(capítulo 10). También se dio impulso a los procesos de no consideró necesario diseñar una estrategia de política in-
integración económica con los países vecinos. dustrial –PI– soportada en políticas sectoriales activas en
Particularmente, el interés gubernamental en ma- un marco de concertación social. La nueva orientación de
teria de política industrial se expresó con la expedición política industrial se sustentó en la premisa según la cual
del documento Conpes Acciones para la modernización in- “la apertura económica contribuyó a la identificación
dustrial (1993). Se contempló una estrategia política fa- de las fortalezas y debilidades de la estructura pro-
vorecedora de espacios para la concertación y se asumió el ductiva colombiana, pero no ideó la respuesta estraté-
compromiso, por parte del gobierno, de la adecuación gica para iniciar el proceso adaptativo de las estructu-
de un marco legal e institucional para la regulación de ras económicas al nuevo ordenamiento comercial”.
las actividades empresariales y la promoción de la libre
competencia, al tiempo que se reconocieran como esen- Así, la propuesta de PI consideró la estructuración de una
ciales el mejoramiento y modernización de la infraes- estrategia de competitividad para la internacionalización,
tructura tecnológica y la gestión empresarial, el refuer- buscando orientar los esfuerzos de manera coordinada en-
zo del liderazgo del sector privado y el papel catalizador tre los sectores público y privado.9
del gobierno en la definición de lineamiento básicos, y
el diseño de mecanismos institucionales y de organiza- 7 En particular, con la expedición de la ley 6ª de 1992 se exi-
mió de pago de impuestos al valor agregado a aquellas em-
ción para su aplicación y desarrollo práctico con la acti- presas que iniciaran programas de modernización o activida-
va participación de la propia empresa privada. des de investigación y desarrollo.
Dentro de las estrategias de la política industrial 8 Decretos 2152, 2153 y 2155 de 1992.
se consideró el desarrollo tecnológico como mecanismo 9 Su expresión más clara han sido los consejos de productivi-
necesario para fortalecer y modernizar la capacidad tec- dad de los países asiáticos de rápido desarrollo, donde la
planeación sectorial conjunta entre los sectores público y pri-
nológica, mejorar el capital humano y modernizar los vado ha sido un elemento crucial de los procesos de inserción
procesos de producción del aparato productivo nacional. a la economía internacional.
Tabla 2.7
Política de modernización y reconversión industrial
I. Programa de apoyo 1. Creación de CDP-CDT Colciencias-SENA-IFI
tecnológico a: 2. Normalización Metrología. a) Centro de control de calidad y SIC-Mindesarrollo
metrología. b) Redes nacionales de
laboratorios de pruebas ensayos
certificación. c) Normalización.
3. Modernización de la cultura UDE-DNP-Corporación
Calidad
4. Plan de sistematización manufacturero Mindesarrollo-SENA-
y productivo IFI-Colciencias
5. Propiedad industrial SIC-Mindesarrollo
6. Protección ambiental IFI-Minambiente
II. Difusión y fortaleci-mien- 1. Sistema Nacional de IFI-Colciencias

to del diseño industrial 2. Campañas en promoción del IFI-Colciencias
3. Consultorías y auditorías en IFI-Colciencias
4. Premios al diseño Industrial Mindesarrollo
III. Desarrollo y fortaleci- 1. Actualización y puesta en marcaha de SENA

miento del recurso humano la oferta de programas
2. Convenios de la Ley 29/90 de Colciencias-SENA
Ciencia y Tecnología
3. Formación externa de ingenieros para Colciencias
el sector productivo
IV. Alianzas Estrategias 1. Papel estratégico a) Papel estratégico B) Banco de se- IFI
de industrias incipientes gundo Piso c) Inversiones de capital
de riesgo
2. Red Nacional de Mindesarrollo
3. Bancos regionales de proyectos del Mindesarrollo-
sector privado Coinvertir
4. Incubadoras de empresas de base Mindesarrollo-
tecnológica Colciencias
5. Bienes de Capital Mindesarrollo-
Mincomex-Bancoldex
6. Relocalización industrial IFI
V. Procesos complemen- 1. Inversión extranjera en el proceso Acuerdos Bilaterales, Promoción a la Coinvertir

tarios y fomento a indus- de internalización Inversión Extranjera
trias incipientes 2. Promoción a la competencia a) Comercio Exterior B) Comercio Minhacienda-DIAN-
Interno Mincomercio-Incomex-
SIC
Bajo este esquema se diseñaron diferentes estrate- gramas, tales como programas de financiamiento, diseño,
gias sobre desarrollo e innovación tecnológica, de mo- gestión de calidad y promoción de productividad. En
dernización productiva, comercial y de infraestructura concordancia con la búsqueda del mejoramiento de las
con el fin de avanzar en la generación de ventajas com- condiciones básicas de competitividad de las unidades
parativas y competitivas sostenibles. Se reconoció que productivas, la PI pretende diseñar mecanismos que lo-
los esfuerzos para promover condiciones y capacidades gren reunir instrumentos dispersos tradicionalmente
para la transformación competitiva de las empresas, de- utilizados con objetivos de promoción y orientación del
bieran ser complementados con políticas sectoriales ac- sector manufacturero.
tivas, orientadas a superar los obstáculos enfrentados por Aunque la PI no se considera en sí misma como
los agentes privados para avanzar hacia mayores niveles una política selectiva10 en términos del diseño y aplica-
de productividad. ción de sus instrumentos, la especificidad de sus princi-
A diferencia de la concepción de política industrial
con énfasis en políticas públicas de carácter transversal,
sobresale la estrategia de competitividad según la cual 10 Por selectividad se puede entender la necesidad de comple-
la apertura económica debe estar acompañada de la apli- mentar los instrumentos de carácter transversal con instru-
mentos de carácter específicamente sectorial, en una visión
cación de instrumentos para la promoción de ciertos pro- estratégica que establezca criterios de selección (Chica, 1997).
pales objetivos busca privilegiar la realización de alian- protección para las actividades que se encontraban en
zas estratégicas y la promoción –horizontal– de indus- situación crítica por causa de la competencia desleal y
trias incipientes –bancos de fomento, red de las prácticas restrictivas. En este sentido la falta de una
subcontratación, incubadoras de base tecnológica, cen- coherencia explícita de los instrumentos de política in-
tros de desarrollo tecnológico, etcétera–. Si bien la nue- dustrial y comercial ha restado operatividad y eficiencia
va PI no dispone regularmente de programas sectoria- a las estrategias comerciales.
les, prevé acciones y desarrollos institucionales como Otro de los instrumentos de la política comercial
planes de normalización, programas de modernización es el Banco de Comercio Exterior –Bancoldex–, que desde
de la cultura organizacional, de propiedad industrial y su modernización ha continuado aumentando las colo-
de protección ambiental, buscando garantizar un caciones de crédito para empresas exportadoras y ha ini-
ordenamiento coherente entre la gran variedad de ins- ciado el otorgamiento de crédito para compradores de
trumentos disponibles. La PI privilegió el principio de exportaciones colombianas. Se constituyó Segurexpo,
aplicación multisectorial de sus instrumentos, para evi- como una entidad mixta especializada en el cubrimiento
tar que los beneficios se concentraran en pocas activida- de riesgos de la actividad exportadora. Se han puesto en
des industriales. En ese sentido, el programa general de marcha, contando con la estabilidad de las normas, pro-
apoyo a la industria nacional recurre a instrumentos como yectos para la construcción de nuevas zonas francas tan-
la nueva regulación en materia de inversiones extranje- to en las costas como en el interior del país. (Para un
ras, el sistema de propiedad industrial o los mecanismos análisis detallado de la promoción de exportaciones en
de normas técnicas (Tabla 2.7). el país véase el Capítulo 10.)
En materia de política comercial, en 1994 se adop- Además de la liberación comercial, la legislación
tó el plan estratégico exportador (Conpes 2748, diciem- otorgó al gobierno instrumentos y orientaciones preci-
bre 1994), para profundizar las reformas del proceso de sas para adelantar procesos de integración económica,
apertura, orientando las estrategias hacia la generación dentro de los cuales vale la pena destacar la revitalización
de ventajas competitivas a partir de una política activa, como unión aduanera del Pacto Andino, ahora Comuni-
integral y concertada. Es así como se le dio un mayor dad Andina. También se logró la firma de acuerdos de
impulso a las negociaciones comerciales internaciona- integración entre Chile y Colombia –que se han mate-
les, se creó la unidad especial contra el neoproteccionismo rializado con la liberalización plena del comercio bilate-
y se aplicaron esquemas de fomento a las exportaciones, ral para la casi totalidad del universo arancelario–, y en-
entre otras medidas. tre México, Venezuela y Colombia, el Grupo de los Tres,
La nueva condición de la política comercial y el con un cronograma definido de desgravación arancela-
creciente interés de impulsar estrategias acordes con pro- ria. Actualmente se impulsan negociaciones entre la
cesos de internacionalización hacia afuera, crearon con- Comunidad Andina y el Mercosur, y se ha avanzado en
diciones favorecedoras para impulsar una estrategia de el proceso de modernización institucional de la Comu-
desarrollo comercial basada en el diseño de nuevos ins- nidad Andina11.
trumentos de promoción a las exportaciones. En este sen- Para una mayor comprensión de las interacciones
tido, se diseñaron nuevos mecanismos y estrategias de del diseño y ejecución de las políticas comercial e indus-
política comercial enmarcados en el plan estratégico trial, puede consultarse el anexo del presente capítulo,
exportador. Así, la estrategia comercial colombiana im- el cual presenta la estructura institucional organizativa
pulsó diferentes reformas orientadas a la modernización de la planeación y ejecución de la política pública en
institucional. Colombia.
Con la modernización y reestructuración de las ins-
tituciones para la promoción de las exportaciones, como
Proexport, se amplió el radio de acción, abriendo nue-
vas oficinas en mercados de carácter estratégico y conso-
lidando el programa de unidades exportadoras, atendien-
do directamente requerimientos de los exportadores y
adelantando labores de mercadeo internacional. Sin em-
bargo, como se verá posteriormente, en el marco de los
11 El lector interesado en conocer el marco institucional del ma-
acuerdos sectoriales de competitividad –ASC– se han lle- nejo de las políticas económica y comercial de Colombia, pue-
vado a cabo acciones destinadas a aumentar el grado de de consultar el Anexo.
INSTRUMENTOS DE COORDINACIÓN de las acciones específicas, en el cual el gobierno desem-

INTERINSTITUCIONAL DE LA peña el papel de facilitador y el sector privado asume la
POLÍTICA INDUSTRIAL Y COMERCIAL responsabilidad de instrumentalizar y hacer operativos
cada uno de los planes y programas de fomento produc-
tivo. Los ASC se conciben como un instrumento básico
La modalidad que Colombia ha asumido para plasmar las para la realización coordinada de acciones conjuntas que
estrategias contempladas en la política industrial –PI– está propendan por el mejoramiento de la estructura produc-
basada en acuerdos de concertación. Bajo esta modali- tiva y el alcance de niveles superiores de competitividad,
dad, se instituyen los acuerdos sectoriales de entre otros mecanismos mediante la creación de venta-
competitividad y el Consejo Nacional de Competitividad jas competitivas.
como escenario de articulación interinstitucional que Diversos autores (Chica et al., 1994; Ocampo y Esguerra,
pretende enfrentar ciertas fallas y distorsiones del mer- 1992) han destacado la importancia de la concertación en el
cado en áreas como las de comercialización, capacitación diseño y explicación de la política industrial. El intercambio
del recurso humano, diseño de procesos y productos, tec- de información y la reducción del riesgo que trae consigo la
nología e infraestructura. concertación resultan esenciales para la definición de es-
Los anteriores escenarios de coordinación buscan ar- trategias empresariales de especialización, gestión, in-
ticular esfuerzos públicos y privados para focalizar los ins- versión e incorporación de nuevas tecnologías (Chica et
trumentos de tipo horizontal, intentando minimizar las al., 1994).
posibilidades de cabildeo (lobbying) y reforzar las relacio-
nes entre la representación empresarial –gremios–, las aso- Objetivos de los acuerdos sectoriales de
ciaciones de trabajadores, el sector académico y las orga- competitividad
nizaciones gubernamentales de manera que logren redu-
cir asimetrías de información para poder asignar • Establecer un diálogo permanente entre los agen-
eficientemente recursos, evaluar y llevar a cabo conjunta- tes que diseñan y ejecutan la política industrial y el sec-
mente el seguimiento de las actividades comprometidas. tor empresarial, con el propósito de realizar un diagnós-
La siguiente sección presenta una descripción so- tico conjunto de los problemas y definir medidas para
bre los aspectos y cambios institucionales relacionados enfrentarlos a nivel de las cadenas productivas.12 Me-
con la puesta en marcha de la política industrial y tec- diante este mecanismo institucional se busca minimizar
nológica. Con el fin de analizar la efectividad de las es- los efectos negativos del carácter fragmentado y
trategias industriales y comerciales, enmarcadas dentro asimétrico de la información que poseen los distintos
de un determinado esquema de organización institucio- agentes económicos.
nal, se realiza una descripción de algunos escenarios de • Promover una estructuración de esquemas de in-
coordinación utilizados para la ejecución de las políti- tegración vertical en cadenas productivas con miras a
cas: los acuerdos sectoriales de competitividad y el Con- crear la capacidad para transferir y asimilar tecnologías
sejo Nacional de Competitividad. modernas, innovar el diseño de productos y procesos,
mejorar la calidad y aprovechar las ventajas competiti-
vas dinámicas. Igualmente, iniciar programas de adies-
LOS ACUERDOS SECTORIALES tramiento del recurso humano que puedan aprovechar y
DE COMPETITIVIDAD potencializar de manera efectiva la tecnología. De la
misma forma, comprometerse con el desarrollo de nue-
En el marco de la actual estrategia de política industrial vos esquemas gerenciales que conduzcan al fortalecimien-
se considera a la concertación como un pilar institucio- to de la firma para enfrentar eficazmente el reto de la
nal básico. En este contexto se concibieron los acuerdos competitividad.
sectoriales de competitividad –ASC– como un mecanis- • Confluir en la búsqueda de mayores niveles de
mo institucional que busca el acuerdo entre el sector competitividad, diseñando planes y estrategias a media-
público y el privado para la definición y coordinación de
las estrategias y políticas comercial e industrial. 12 Por cadena productiva se entiende la agrupación de activida-
des que desarrollan procesos productivos mediante la utiliza-
Los ASC son por excelencia el instrumento distin- ción de materias primas y productos comunes. Una cadena pro-
tivo de la actual estrategia de la política industrial, al ductiva comprende los eslabonamientos desde la adquisición
constituirse en el espacio propicio para la coordinación de la materia prima hasta la comercialización del producto.
no y largo plazo en áreas como el desarrollo tecnológico, rios por parte de funcionarios de gobierno y
el diseño industrial, la reconversión, la modernización y agremiaciones.
la capacitación de recursos humanos. A grandes rasgos, los diagnósticos sectoriales bus-
Además de estos objetivos generales, el gobierno can detectar problemas de orden coyuntural y estructu-
se compromete a crear un entorno macroeconómico ade- ral. Por problemas coyunturales se entienden problemas
cuado a la inversión, asegurar la estabilidad de las reglas particulares que afectan el desempeño empresarial, aso-
de juego, desarrollar una adecuada infraestructura física y ciados, por ejemplo, con las políticas macroeconómicas
social y avanzar en la superación de las fallas de merca- emprendidas por el gobierno, como la política cambiaria
do, con el único propósito de aprovechar externalidades y el manejo de las tasas de interés, y también con otras
positivas y facilitar condiciones favorables mediante pro- anomalías como las prácticas ilegales de comercio que
gramas de financiamiento, capacitación de recursos hu- afectan directamente los esquemas de producción en
manos y desarrollo tecnológico. cuanto a precios y calidad. Los estructurales se identifi-
can como problemas permanentes reproducidos por fal-
EJECUCIÓN ta de capacidad de gestión y gerencia empresarial, por el
bajo nivel de adiestramiento del recurso humano, por el
Los acuerdos sectoriales de competitividad deben partir atraso tecnológico en los procesos, por la obsolescencia
de un diagnóstico detallado del conjunto de los sectores en el capital, por problemas ambientales y por escasa
que conforman una cadena productiva. Este diagnóstico integración de las cadenas productivas, entre otros.
se ha elaborado con base en la información de las dife- Hecho el diagnóstico, se deben definir las medi-
rentes instituciones públicas y privadas, complementadas, proponer las metas y compromisos, concretar el pro-
da con el desarrollo de encuestas presenciales a empresa- cedimiento de monitoreo sobre el cumplimiento de los
Tabla 2.8
Acuerdos Sectoriales de
Competitividad en Colombia
Textil – Confección Cuero – Manufacturas* Siderurgia – Petroquímica – Pulpa – Papel Entidades

Metalmecánica y Plásticos gubernamentales
Bienes de Capital
1. Estrategias de Estrategias de desarro- Readecuación y moderni- Diseño y puesta en Reforestación de un Ministerio de Desarro-
desarrollo sectorial In- llo, fomento al levante zación de la empresas. marcha de proyecto de millón de hectáreas y llo Ministerio de Agri-
vestigación y desarrollo de ganado, manejo Bienes de capital, y olefinas montaje de una planta cultura, IFI
en la producción de técnico de mataderos subcontratación de pulpa
algodón.
2. Reconversión y mo- Reconversión y moder- Reconversión y diseño de Reconversión y mo- Modernización de las Ministerio de Desarro-
dernización de empre- nización de empresas. nuevos proyectos dernización plantas existentes llo, IFI
sas
3. Adopción de diseño Adopción del diseño Adopción del diseño Adopción del diseño Adopción del diseño Universidades, Minis-
industrial industrial industrial industrial industrial terio de De-sarrollo
4.Desarrollo y estra- Fortalecimiento de la Manejos de compras Investigación de mer- Ministerio de Co-mercio

tegias de exportación. unidades exportadoras oficiales cado y búsqueda de Exterior, Bancoldex,
nichos de mercado Proexport
5. Formación recursos Reentrenamiento del Reentrenamiento del recur- Reentrenamiento del Reentrenamiento del Mintrabajo, Sena,
humanos, problemas recurso humano so humano recurso humano recurso humano CDT
laborales
6. Medio ambiente, uti- Medio ambiente, re- Medio ambiente, re- Medio ambiente, re- Medio ambiente, re-con- Ministerio del Medio
lización de tec-nologías conversión, programas conversión, programas de conversión, programas versión, programas de Ambiente, IFI
“limpias” de saneamiento am- saneamiento ambiental de saneamiento am- saneamiento ambiental.
biental. biental.
Nota: * Cadenas productivas que entraron en los ASC y en las que no hubo consenso ni
formalización.
Tabla 2.9
Fortalezas y debilidades de los Acuerdos Sectoriales de
Competitividad
Ventajas Debilidades
Selectividad Identificación de problemas a partir del diagnóstico y la La selección de las cadenas sectoriales no responden a
discusión en las diferentes mesas de trabajo para cada la creación de sectores “estratégicos” con visión de
cadena productiva. desarrollo a largo plazo .
Prioridad Fijación de políticas sectoriales y especialmente Privilegiar sectores considerados como tradicionales y
estrategias integradas dentro de un esquema general de no modernos. Esta estructura industrial descansa más
política industrial. sobre sectores tradicionales sin elementos de
competitividad internacional.
Temporalidad Especificación de estrategias estructurales a largo plazo Predominio de problemas coyunturales que surgen como
con fin de alcanzar un mejor pocisionamiento en el resultado del acomodamiento a las condiciones de com-
mercado mundial. petencia impuestas y a las políticas macroeconómicas.
Información Conocimiento y análisis de problemas de las cadenas 1. Restricciones técnicas de tipo institucional presentes
productivas por parte de las autoridades gubernamentales en los organismos públicos y privados,
y el sector privado para el desarrollo de las estrategias a
largo plazo. 2. “Fallas” de coordinación institucional.
3. Debilidad en la representación empresarial, imponien-

do limites a los compromisos a nivel de la empresa.
Cobertura Identificación de sectores y de empresas con potencial El mecanismo de concertación ha sido especialmente
desarrollo a largo plazo basado en ventajas competitivas diseñado para dar lugar a la solución de los problemas
dinámicas. de rezago competitivo de la gran industria.
Visión a largo plazo Las instituciones públicas y privadas coordinan y 1. No siempre es clara la coincidencia entre las políticas
aprovechan los instrumentos y recursos para adecuar el sectoriales y los objetivos centrales de los acuerdos.
contenido de la política pública a las aspiraciones del
cambio competitivo y requerimientos de interés privado 2. No se evidencia esfuerzo alguno por implantar un con-
manifiesto en los Acuerdos. junto equilibrado de acciones para complementar los in-
tereses microeconómicos (empresariales) con las metas
macroeconómicos.
3. La articulación de diversos instrumentos de las políticas

macroeconómicas, comerciales o de gestión han estado
ausentes en los compromisos y metas acordadas en los
acueductos.
compromisos y la observación de metas, y, cuando re- trategias no solamente se refieren a esfuerzos en la acti-
sulte aconsejable, especificar el proceso para la vidad industrial, sino también en actividades como la
redefinición de las metas y compromisos. Según este es- agricultura y la minería. Sin embargo, la preeminencia
quema, se han elaborado ASC en las siguientes cadenas de las acciones ha estado centrada en los problemas de
productivas: textiles y confección, siderurgia, orden coyuntural, especialmente los referentes al mane-
metalmecánica, bienes de capital y el sector automotor, jo de la política macroeconómica. En la Tabla 2.9 se pre-
petroquímica, plásticos, papel, pulpa de papel e impren- senta un resumen de las principales fortalezas y debili-
tas editoriales. dades de los acuerdos sectoriales de competitividad.
Como se observa en la Tabla 2.8 parte del trabajo
realizado ha de focalizarse en las estrategias horizontales
de la política industrial. Así, se establecieron compro- CONSEJO NACIONAL DE COMPETITIVIDAD
misos para adelantar acciones en las áreas de capacita-
ción, diseño, tecnología y medio ambiente, entre otras. Una forma de avanzar en el desarrollo y puesta en mar-
De igual forma, deben elaborarse estrategias a largo pla- cha de las políticas públicas en un marco de coordina-
zo, principalmente en cuanto al mejoramiento del su- ción y articulación, fue la constitución de una organiza-
ministro de materias primas. Cabe resaltar que estas es- ción institucional para generar sinergias en el orden na-
cional entre el gobierno, las empresas, los gremios y sin- Consejo se concibe como una serie de acciones concerta-
dicatos sectoriales y las regiones alrededor de los temas das entre diversos agentes, entre los que se cuentan el
de productividad y calidad para la competitividad. Sistema Nacional de Innovación –SNI–, los centros de
En este contexto, articular a los actores que operan desarrollo tecnológico –CDT– y los centros regionales
en los campos de la producción, la comercialización y de productividad –CDP–, entre otros.
los servicios, la educación, la investigación y el desarro- En el proceso de articulación del SNI se han dado
llo científico y tecnológico, resulta fundamental para algunos avances en áreas como la modernización del sis-
mejorar la productividad bajo los estándares internacio- tema de financiación, la activación del mercado de ser-
nales. La misma promoción de la productividad debe vicios tecnológicos y la integración de la dimensión sec-
partir del diseño de instrumentos que promuevan y for- torial y regional en los programas. Como estrategia
talezcan los procesos de mejoramiento continuo y mo- articuladora pretende integrar dos dimensiones a través
dernización e innovación tecnológica. de mecanismos sectoriales, como los CDT, y paralela-
La institución desde donde se busca construir una mente impulsar sistemas regionales o departamentales
cultura de la productividad, entendida como el desarrollo de innovación –CRP y las incubadoras de base tecnoló-
de acciones que a través de la práctica cotidiana se con- gica–.
viertan en parámetros rectores del pensamiento y las ac- Los principales mecanismos utilizados en la
ciones, es el Consejo Nacional de Competitividad, a tra- implantación de las tres áreas mencionadas han sido el
vés del Centro Nacional de Productividad (Tabla 2.10). fortalecimiento de los CDT, el apoyo directo a la inno-
Así, por medio del Centro Nacional de Producti- vación en las empresas y la realización de programas de
vidad se busca constituir un espacio más para la defini- misiones tecnológicas y ofrecimiento de servicios tecno-
ción y puesta en marcha de las políticas públicas, con el lógicos. Así, se ha determinado que el SNI parta del for-
fin de buscar minimizar los esfuerzos individuales de los talecimiento de los CDT, confiriéndole un papel crucial
agentes económicos, articular organizaciones en torno a a la participación conjunta del Estado y el sector priva-
la creación de una cultura de la productividad, potencializar do en el fortalecimiento de la estructura de investiga-
los esfuerzos existentes y desarrollar nuevas tecnologías ción, capacitación y prestación de los servicios tecnoló-
al servicio del crecimiento de la productividad. gicos necesarios para incrementar la productividad del
En 1996 el Consejo Nacional de Competitividad sector productivo (Gráfico 2.2).
adoptó la estrategia nacional de competitividad, con el obje- Como se muestra en los Capítulos 5 y 6, los CDT
tivo de promover el Sistema Nacional de Innovación. El se conciben como una estrategia fundamental de la po-
Tabla 2.10
Centro Nacional de Productividad
Elementos Funciones Entidades responsables
Competitividad Promoción amplia de los conceptos de calidad, productividad y competitividad Corporación Calidad
entre los empresarios, los trabajadores y el Gobierno.
Productividad a) La captación, adaptación, creación y difusión de tecnologías; b) El Colciencias (CDT), Sena, Ministerios
desarrollo de habilidades gerenciales a nivel del alto Gobierno y del sector económicos, Superintendencias, Sector
privado; c) La adopción de procesos de planeación estratégica, gestión y académico,
control en las organizaciones públicas y privadas: d) El desarrollo de sistemas
y metodologías para la medición y seguimiento de las tendencias de la
productividad a nivel sectorial, regional, nacional y mundial; e) La divulgación
y adopción de las normas técnicas y de calidad internacionales.
Capital humano Adopción de nuevos cambios tecnológicos y de organización industrial para Universidades,
elevar significativamente los requerimientos de capacitación de la mano de Sena-CDT
obra y exigen que este proceso sea permanente a lo largo de la vida laboral. Ministerios
Apoyo logístico y fomento Fomento del desarrollo de cadenas productivas y estructuración de redes de Colciencias,
apoyo para la prestación de servicios tecnológicos, asesorías y esquemas CDT.
de subcontratación.
Normatividad Institucional Crear espacios para que el sector privado contribuya al desarrollo del marco SIC, Icontec
institucional, jurídico y regulatorio en medio del cual se desenvuelven sus Entidades de regulación y supervisión
actividades.
Infraestructura Física Desarrollar un marco de concertación que permita identificar las deficiencias Varios Ministerios
de la infraestructura que afectan la competitividad del país.
Gráfico 2. 2
Sistema Nacional de Innovación
Líneas de
▲
créditos
Sistema de Líneas de Fomento IFI
▲
Financiación
Capital de semilla
▲
- Normalización
- Metrología Colciencias
- Pruebas y ensayos Ministerio de Desarrollp (SIC)
Sistema Activación de - Información
nacional de servicios
▲
▲
tecnológica
innovación tecnológicos - Capacitación
-I&D
Sectorial Centros de desarrollo

▲ tecnológico
▲
Dimensión
▲
estratégica Entidades privadas y públicas
▲
Centros regionales de
Regional productividad
▲
Incubadoras de
base tecnológica
▲
Fuente: Entidades privadas. Gobiernos locales y Colciencias.
lítica de innovación, competitividad y desarrollo tecno- Si bien es cierto que la puesta en marcha del SNI
lógico. Los CDT implican la construcción de redes de ha generado una arquitectura institucional en función
innovación para adecuar el vínculo entre empresas, uni- de la adaptación tecnológica, la simple formulación de
versidades y otras entidades de apoyo al cambio técnico, políticas tecnológicas no implica la promoción de gran-
orientadas a promover procesos de innovación en el sec- des habilidades de administración ni la creación de
tor productivo. Su objetivo es incrementar la producti- sinergias institucionales capaces de adecuar el conteni-
vidad y competitividad de los sectores productivos me- do de la política a las necesidades de los usuarios y de las
diante la promoción de una cultura de innovación empre- empresas. En este sentido, Nelson (1996) define la inno-
sarial basada en la cooperación, las alianzas claves vación como “procesos mediante los cuales las firmas
interempresariales y la gerencia participativa. manejan y ponen en práctica diseños de productos y pro-
Desde una perspectiva estratégica, los CDT deben ceso de producción novedosos para ellas, sean o no nuevos
constituirse en: 1. Entidades impulsoras a mediano y para el mundo o incluso para la nación”. Y sistema como
largo plazo del conjunto de políticas de orden tecnoló- “el conjunto de instituciones cuyas interacciones deter-
gico encaminadas a facilitar la transferencia interna de minan el comportamiento innovativo de las firmas”.
tecnología, aumentando, racionalizando y mejorando la No obstante las estrategias contempladas en la po-
capacidad negociadora en la adquisición de tecnología lítica de modernización industrial en cuanto a la moder-
importada. 2. Entidades generadoras de tecnología de nización, la innovación, el fortalecimiento de los recur-
origen nacional con amplias posibilidades de transferen- sos humanos y el respaldo a las actividades de mayor
cia a las empresas. alcance internacional, el programa de financiación care-
ce de una directriz que incorpore instrumentos eficaces empresas y universidades– y el acceso a nuevas tecnolo-
de mayor alcance sin duplicar los recursos y objetivos de gías y conocimientos. Con el cambio institucional ocu-
las entidades gubernamentales (Capítulo 3). En este sen- rrido en el Sena, esta responsabilidad tendrá que ser sus-
tido el cambio institucional de la política industrial debe tentada en la orientación de sus ingresos parafiscales ha-
estar sujeto a una reestructuración del financiamiento cia proyectos de desarrollo tecnológico.
acorde con un cierto orden de prioridades. Es así como, En este contexto, la entidad tradicional de forma-
por ejemplo, la financiación de los programas orienta- ción técnica pasa a ser un ente articulador del desarrollo
dos a impulsar las actividades tecnológicas no presenta tecnológico con las necesidades de innovación y
una clara preeminencia en los criterios e instrumentos competitividad de los sectores productivos, y con los pla-
para determinar la bondad de proyectos de apoyo a la nes y programas de modernización y capacitación de la
adaptación tecnológica. No es clara la consistencia entre fuerza de trabajo. Dentro de los principales proyectos a
los esquemas de financiamiento y crédito que pretende adelantar se encuentran la difusión e incorporación de tec-
impulsar Colciencias, para el desarrollo de actividades nologías competitivas, investigación aplicada y servicios
tecnológicas, los criterios para el otorgamiento de finan- tecnológicos, convenios esenciales de cooperación con los
ciación que utiliza el IFI y los principios guía para la empleadores, atención a los proyectos de desarrollo tec-
asignación de nuevos recursos provenientes del Sena. Así, nológico productivo e implantación del sistema de infor-
el esquema de financiación ofrecido por el gobierno mación y monitoreo de tecnologías y mercados.
multiplica objetivos y acciones entre las entidades gu- Aunque la estrategia nacional de competitividad
bernamentales. ha establecido un mecanismo institucional de
A todas luces el financiamiento con capital de ries- concertación en la búsqueda de impulsar socialmente las
go, los programas especiales de financiamiento, el fo- políticas de desarrollo productivo, en su carácter de ente
mento selectivo para empresas con capacidad de generar aglutinador de instituciones públicas y privadas aún no
nuevas capacidades competitivas, la promoción de ser- ha tenido efectos de trascendencia. De acuerdo con un
vicios de consultoría destinados a la introducción de diagnóstico del CNC (1996), se presentan algunas de-
nuevos conceptos de producción, y el sistema de incen- bilidades:
tivos que contribuye al mejoramiento de la relación pro- • Ausencia de criterios comunes en torno a la noción
ductiva entre las grandes empresas y las Pymes son ele- de competitividad por parte de los dirigentes em-
mentos que deben articularse coherentemente bajo un presariales y el sector público, lo que conduce a una
esquema integral de política industrial. En fin, se debe falta de consenso sobre las políticas de desarrollo
dar máxima preferencia a proyectos significativos, deli- del país.
beradamente integrados en su entorno y capaces de for- • Falta de coordinación: “el hecho de que los secto-
mar estructuras. res público y privado exhiben actitudes defensivas,
Para ello se debe avanzar en la promoción de insti- que dificultan el reconocimiento de su vulnerabi-
tuciones de orientación tecnológica: el financiamiento lidad e impiden los acuerdos conjuntos en torno al
permanente de programas de información y promoción avance de la competitividad, actitud que se repro-
acerca de métodos y aproximaciones prácticas al control duce cuando se realizan esfuerzos institucionales ais-
y mantenimiento de la calidad; la aplicación de incenti- lados y fragmentarios por parte de las entidades cu-
vos financieros para fomentar la cooperación en investi- yas actividades inciden en la competitividad”.
gación y desarrollo entre institutos tecnológicos y uni- • Ausencia de sistemas de información y métodos para
versidades, por una parte, y empresas, por otra; el medir y monitorear el comportamiento de la
facilitamiento de infraestructura para redes de colabora- competitividad.
ción tecnológica, etcétera. • Bajos niveles de inversión en formación y capacita-
Como se observa en la Tabla 2.10 y en el Gráfico ción técnica (Chica, 1997).
2.2, la estrategia nacional de competitividad ha estable- • Bajos niveles de inversión en adaptación, creación
cido un esquema institucional en el que el Sena se con- y difusión de tecnología.
vierte en una entidad que fomenta la formación del re- • Marco institucional, legal y regulatorio inadecuado.
curso humano como soporte del proceso de adaptación
tecnológica, por medio de la formación profesional en
todos los niveles ocupacionales, los servicios tecnológi-
cos y las investigaciones aplicadas –en colaboración con
CONCLUSIONES eficacia con la que ha operado el conjunto de instrumen-

tos y acciones derivadas, limita el alcance de los resulta-
dos, encarece (mayores costos de transacción) la implan-
• Es evidente que en el modelo de internacionali- tación de las políticas e incluso puede llegar a agudizar
zación de la economía las reformas económicas son ne- las condiciones de incertidumbre.
cesarias aunque no resulten suficientes para lograr un
mayor nivel de desarrollo. En la concepción, diseño y La estructura misma del Estado no sólo imposibi-
ejecución de las políticas de desarrollo, la coordinación lita su interacción con el sector productivo, también en-
del Estado con los demás agentes económicos juega un torpece la relación de sus propias agencias gubernamen-
papel importante. tales. Surge la necesidad de estructurar mecanismos ca-
paces de coordinar a las organizaciones involucradas en
Si bien al menos en principio se justifica toda aque- las políticas, para elevar su efectividad y aproximar efi-
lla intervención del Estado para corregir las fallas tradi- cientemente a las entidades gubernamentales responsa-
cionales de mercado, también existen otras razones que bles en la implementación y seguimiento de las políti-
favorecen el diseño de políticas públicas como es la bús- cas hacia el sector empresarial.
queda de la minimización de los costos de transacción de
índole tanto económica como política. En este sentido, la • Las instituciones que diseñan, elaboran e imple-
creación de un ambiente regulatario eficaz para el cum- mentan el sistema de políticas económicas no poseen
plimiento de los contratos y derechos de propiedad redu- necesariamente la capacidad de gestión, o bien para iden-
ciría la incertidumbre entre los agentes económicos y en tificar y poner a consideración del sector privados pro-
la misma organización de agencias gubernamentales. yectos, o bien para hacer coincidir debidamente los in-
tereses de las instituciones con los de los agentes econó-
• En Colombia, durante la década del noventa, micos a los que se orienta la política. Tampoco es evi-
se han presentado dos esquemas diferenciados en el di- dente que las propias instituciones cuestionen sus es-
seño de la política industrial. De un lado, se contem- tructuras y motiven cambios acorde con las estrategias
pló una estrategia con políticas de carácter horizontal. adoptadas. No se asume el papel de la dimensión insti-
Sin embargo, no se logró un acondicionamiento claro tucional-organizativa como eslabón esencial para la crea-
de los instrumentos y políticas. Entre las razones que ción de capacidades tecnológicas nacionales.
lo impidieron se encuentran diversos problemas tanto
en el proceso reforma y modernización en varias de las En el caso de las políticas industrial y comercial, la
instituciones como, en general, el acomodamiento de falta de articulación entre las entidades responsables de la
la estructura productiva al nuevo modelo de interna- política y las instituciones que ejecutan los programas y
cionalización. planes, le ha restado impacto al desarrollo económico. Así,
en términos de las relaciones interinstitucionales, los or-
En el otro esquema de política industrial se con- ganismos coordinadores deben poseer la capacidad de lle-
templaron diversos instrumentos, tanto horizontales var las decisiones más importantes hasta la ejecución de
como verticales. Para su aplicación, la política indus- las políticas. De ahí la necesidad de reforzar o replantear
trial ha contado con novedosos esquemas y programas el esquema organizacional con el fin de crear una estruc-
de articulación y coordinación entre los agentes econó- tura articulada y coordinada (con medidas como el
micos. No obstante la variada gama de instrumentos (al- replanteamiento de los ministerios sectoriales).
rededor de la innovación tecnológica, el fortalecimiento
de los recursos humanos y el respaldo de las actividades • Si bien el país ha avanzado en la implantación de
con mayor relacionamiento internacional), no han logra- una estrategia nacional de competitividad (ASC, SNI,
do hacer efectivos los programas. CNP) y se han diseñado instancias de articulación, coor-
dinación y concertación, aún se carece de objetivos cla-
La principal limitación de las políticas industriales ros y de un consenso generalizado sobre la forma de apli-
encaminadas a crear condiciones de competitividad, es car y desarrollar políticas públicas a largo plazo.
la real insuficiencia de una estrategia institucional que
asegure en la práctica real canales efectivos de informa- Entre las estrategias e instituciones que aglutina el
ción entre actores y destinatarios de las políticas. La in- Consejo Nacional de Competitividad sobresale el Siste-
ma Nacional de Innovación. No obstante la estrategia dito. En este sentido se diseñaron varios programas en-
tecnológica, el esquema está lejos de ofrecer servicios que caminados a suministrar recursos en condiciones com-
aceleren los procesos de adaptación y desarrollo tecnoló- petitivas a nichos poblacionales de mayor alcance.
gico requeridos por la industria.
A pesar de las dimensiones de las estrategias con-
Como se analiza en el Capítulo 5, el esquema de templadas en la Política de Modernización Industrial,
oferta de educación técnica evidencia los problemas de el programa de financiación carece de una directriz co-
desarticulación y descoordinación entre el sistema edu- ordinada y un orden de prioridades consistente; no lo-
cativo global y la capacitación técnica tecnológica, con gra incorporar instrumentos eficaces de amplio rango que
lo cual el alcance de la formación técnica para el trabajo se eviten la duplicación de recursos y objetivos en las enti-
ha visto restringido. En este sentido, la estrategia nacio- dades gubernamentales. Por ejemplo, la financiación de
nal de competitividad contempla acciones para mejorar los programas orientados a impulsar las actividades tec-
la calidad de sus instituciones y el contenido de sus pro- nológicas no presenta una clara jerarquización de los cri-
gramas; entre ellas se destacan el proceso de moderniza- terios e instrumentos para determinar la bondad de los
ción institucional y las modalidades de convenios con el proyectos. Tampoco es clara la coherencia entre los es-
sector privado para la capacitación de los recursos hu- quemas de financiamiento y crédito con que Colciencias
manos. pretende impulsar el desarrollo de actividades tecnoló-
gicas, los criterios que utiliza el IFI para el otorgamien-
La estrategia nacional de competitividad ha es- to de financiación y los principios aplicados a la asigna-
tablecido un esquema institucional donde se articu- ción de los nuevos recursos del Sena. Así, el esquema de
la, bajo el Sistema Nacional de Innovación, el papel financiación ofrecido por el gobierno multiplica y su-
del Sena en calidad de entidad rectora de la forma- perpone objetivos y acciones entre las entidades guber-
ción del recurso humano (como soporte del proceso namentales.
de adaptación tecnológica por medio de la instruc-
ción profesional). Sin embargo, aún se está lejos de En correspondencia con lo anteriormente anotado,
crear una infraestructura moderna capaz de proveer y se debe insistir en la promoción de instituciones de orien-
complementar, en todos los niveles ocupacionales, ser- tación tecnológica; el financiamiento permanente de
vicios tecnológicos e investigaciones aplicadas en co- programas de información y promoción acerca de méto-
laboración con empresas y universidades, así como el dos y aproximaciones prácticas al control y mantenimien-
acceso a nuevas tecnologías y conocimientos. Uno de to de la calidad; la aplicación de incentivos financieros
los sistemas previstos para el desarrollo de estas labo- para fomentar la cooperación en I&D entre institutos
res es el esquema de los CDT. tecnológicos y universidades, por un lado, y empresas,
por el otro, el facilitamiento de infraestructura para re-
• La estrategia para el financiamiento de los progra- des de colaboración tecnológica, etcétera.
mas de la política industrial contempló inicialmente di-
versos tipos de recursos, entre ellos los provenientes de •Las dificultades señaladas obedecen fundamental-
créditos otorgados por el Instituto de Fomento Industrial mente al diseño y aplicación de las políticas dirigidas al
y los fondos provistos por el Sistema Nacional de Ciencia sector productivo. Adicionalmente, no se debe olvidar que
y Tecnología, el ministerio de Desarrollo y el Sena. En la a pesar de los avances logrados en la coordinación de las
práctica, el esquema de financiamiento presentó varias acciones entre agentes públicos y privados, ha prevaleci-
transformaciones de carácter institucional, sobresaliendo do la visión de búsqueda de rentas y privilegios, heredada de
el nuevo esquema crediticio de fomento, la creación del la forma como se implantó el modelo de sustitución de
Fondo de Cofinanciación para la Innnovación y Desarro- importaciones. Se hacen necesarios diagnósticos que rela-
llo Tecnológico y la nueva orientación del Sena. cionen la problemática del sector con la nueva realidad de
la competencia en el marco del proceso de globalización,
La transformación de la orientación del crédito, y una nueva institucionalidad para la coordinación de las
como se ve en el Capítulo 3, representó un cambio de acciones y políticas que se requieren para mejorar la capa-
carácter institucional: los recursos crediticios de fomen- cidad productiva a nivel sistémico y propiciar una inserción
to fueron dirigidos a una mayor población objetivo, con creativa en el mercado internacional.
el fin de lograr una más amplia democratización del cré-
ANEXO 1 Una vez incorporados los ajustes sugeridos por el CNP,

el proyecto del PND se pone a consideración del Con-
greso de la República, para la aprobación del plan defi-
POLÍTICA ECONÓMICA Y COMERCIAL nitivo dentro de los seis meses siguientes a la iniciación
DE COLOMBIA: MARCO del período presidencial.13
ORGANIZACIONAL El Consejo Nacional de Política Económica y So-
cial, Conpes, es la entidad encargada de tomar decisio-
nes claves sobre la política económica y social del gobier-
A continuación se describe la organización institucional no. Encabezado por el presidente de la República, in-
para el diseño y aplicación de la política económica en cluye a los ministros del área económica y a los gerentes
Colombia, haciendo énfasis en las políticas del Banco de la República y la Federación Nacional de
macroeconómica, industrial y comercial. Para la presen- Cafeteros. La Secretaría del Conpes está a cargo del DNP
tación del esquema institucional se parte de la (Urrutia, 1994). El proceso de definición de la política
jerarquización de los diferentes niveles de administra- económica en el marco del Conpes sigue básicamente
ción del Estado. En primer lugar, se contempla la tres pasos: 1.El presidente y el DNP definen el tema a
planeación y el diseño de la política económica; poste- tratar; 2. El DNP elabora un documento técnico, en co-
riormente, se describen las organizaciones que partici- ordinación con las entidades ejecutoras de la política es-
pan en la coordinación y ejecución de las estrategias. pecífica, aunque en últimas le compete la responsabili-
dad técnica de las recomendaciones de política puestas a
consideración del Conpes y 3. Se discute el documento
DISEÑO DE LA POLÍTICA ECONÓMICA en el seno del Conpes y se determinan las políticas a
seguir.
Si bien existen políticas dirigidas particularmente al sec- De esta manera, el Conpes debería garantizar una
tor industrial, la política macroeconómica establece una adecuada coordinación en la planeación de las políticas
serie de medidas de carácter horizontal que definen el económicas y sociales del gobierno, evitándose así que
marco regulatorio general para el funcionamiento de los cada ministerio pueda definir sus políticas de manera
mercados y que, por lo tanto, afectan todos los ámbitos independiente y no necesariamente en concordancia con
de la economía, incluido obviamente el sector industrial. los demás.
Es por ello que conviene presentar un breve recuento de Así, los actuales lineamientos de política industrial
la formulación general del diseño de la política econó- están consignados en los documentos La política de mo-
mica en Colombia. dernización y reconversión industrial (documento Conpes
La nueva Constitución Política de Colombia, en el 2762), Plan nacional para la microempresa 1994-1998
capítulo 2, artículo 339, establece que se elaborará un (Conpes 2732), Por una Colombia competitiva (Conpes
Plan Nacional de Desarrollo –PND–, conformado por 2724), Los acuerdos sectoriales de competitividad (Conpes
un plan general y un plan de inversiones. El primero 2899) y los que contienen las disposiciones sobre el IFI
debe contener propósitos generales y a largo plazo, me- (documentos Conpes 2868 y 2861). Además, el sector
tas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y industrial se ve directamente afectado por las disposi-
estrategias generales de la política económica, social y ciones de política de ciencia y tecnología (Conpes 2739)
ambiental que serán adoptadas por el gobierno; en el y comercio exterior (Conpes 2748).
segundo se establecen los principales programas y pro- La teoría sobre la puesta en marcha de la política
yectos de inversión pública nacional y se especifican los pública (Fadul, 1996) destaca cómo en la fase de defini-
recursos financieros para su ejecución. ción son necesarias una clara especificación de los obje-
En primera instancia, el gobierno nacional, con la tivos, una suficiente sustentación teórica, una asigna-
asesoría técnica del Departamento Nacional de ción precisa de responsabilidades entre la(s) entidad(es)
Planeación –DNP– y la participación de las entidades encargada(s) de la aplicación de la política y una deter-
territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, ela-
boran el PND, que posteriormente es sometido a con-
13 De acuerdo con la Constitución Política de Colombia de 1991,
cepto del Consejo Nacional de Planeación. En el PND al Congreso de la República le corresponde la aprobación del
se consignan los fundamentos y lineamientos de la polí- Plan Nacional de Desarrollo y las inversiones públicas que
tica económica y social de la administración de turno. hayan de emprenderse o continuarse.
minación de la población objetivo para una efectiva asig- y crediticia, sin perjuicio de las atribuciones conferidas
nación de recursos. En tal sentido, el mecanismo del a la Junta Directiva del Banco de la República; y aplicar
Conpes busca responder a los requerimientos de esta eta- las políticas que correspondan a la intervención y
pa de planeación de la política; sin embargo, la gran de- regulación del Estado en las actividades financiera,
bilidad del mecanismo radica en que con frecuencia las bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el
decisiones no se ejecutan a cabalidad. Como lo señalan manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos
diferentes analistas, ello se debe, al menos en parte, a la captados del público, de conformidad con la Constitución
gran rotación de los funcionarios de alto nivel, que favo- Política y la ley.
rece que las determinaciones del gobierno sean burladas Es importante resaltar que, a nivel macroeconómico,
por la burocracia (Urrutia, 1994). Otras fallas son la inel DNP posee la responsabilidad de evaluar y conceptuar
suficiencia de mecanismos y procedimientos para la eva- sobre la asignación del presupuesto de inversión por pro-
luación y seguimiento del cumplimiento de las decisio- gramas, definiendo claramente los montos y las respon-
nes tomadas por el Conpes y la falta de una verdadera sabilidades que les corresponden a los ministerios, los
institucionalidad de la rendición pública de cuentas entes territoriales y los departamentos administrativos.
(accountability) y de la gestión pública por parte de las En este proceso, el DNP debe buscar armonizar los ob-
entidades responsables. jetivos de desarrollo con las metas macroeconómicas y
El DNP viene diseñando sistemas de seguimiento los objetivos sectoriales, así como los objetivos a corto
y evaluación del cumplimiento de ciertas decisiones to- plazo con los de mediano y largo plazo (Plan indicativo,
madas en coordinación con los ministerios –acuerdos de Sinergia, diciembre 1995).
eficiencia–, específicamente con respecto al uso de los Varios autores (Urrutia, 1996 y Hommes, 1995)
recursos de inversión pública, con una mayor autono- han coincidido en resaltar que el marco institucional de
mía por parte de las entidades del Estado. Sin embargo, la política macroeconómica se ha visto favorecido por el
no existen programas adecuados de seguimiento y eva- hecho de que los miembros de la Junta Directiva del
luación sistemática que garanticen la eficiencia y efecti- Banco de la República sean tecnócratas, con períodos de
vidad de la ejecución de las estrategias (Urrutia, 1994). permanencia largos y no coincidentes con el ciclo políti-
Sería recomendable que los informes de progreso de la co. Ello permite que el manejo macroeconómico no sea
ejecución de las políticas establecidas por el Conpes, ela- inconvenientemente politizado para la búsqueda de ob-
borados por los ministerios ejecutores, contaran con la jetivos inmediatistas a corto plazo, en detrimento de los
auditoría de una entidad externa que valorara el segui- propósitos fundamentales de largo alcance.
miento de los lineamientos y objetivos acordados. No obstante, subsisten importantes cuestionamien-
tos sobre la coordinación entre el ministerio de Hacien-
da y el Banco de la República en la definición de políti-
POLÍTICA MACROECONÓMICA cas macroeconómicas decisivas, como la fiscal y la de
endeudamiento público, entre otras.
Existen dos instituciones decisivas en el país para la de-
finición y ejecución de la política macroeconómica: el
Ministerio de Hacienda y el Banco de la República. A POLÍTICA INDUSTRIAL
partir de 1991, Colombia posee una banca central inde-
pendiente –consagrada en la Constitución Política– con Siguiendo los lineamientos del Conpes, el Ministerio de
el claro mandato constitucional de controlar la inflación Desarrollo coordina la ejecución de la política del go-
y formular las políticas monetaria y cambiaria. La Junta bierno nacional en materia de industria; además, tiene a
Directiva del Banco de la República, conformada por su cargo los principales aspectos de las políticas secto-
cinco profesionales independientes y por el gerente del riales de desarrollo urbano, saneamiento básico, agua
Banco, es presidida por el ministro de Hacienda. potable, comercio interno y turismo. Por su parte, la
Por su parte, la otra institución decisiva, el Unidad de Desarrollo Empresarial del DNP elabora el
Ministerio de Hacienda, tiene una variedad de funciones, documento básico, que será analizado por el Conpes. La
a saber: formular y desarrollar a nombre del gobierno participación del ministerio de Desarrollo en la prepa-
nacional las políticas del Estado en materia fiscal, ración de dicho documento es marginal, no obstante ser
tributaria, aduanera, de crédito público, presupuestal, el principal ente coordinador y ejecutor de las políticas
de ingresos y gastos, de tesorería, cambiaria, monetaria que allí se definen.
La actual política industrial establece seis estrate- Conpes, traza la política comercial a seguir. Este Consejo
gias con el fin de incrementar la competitividad del país, está presidido por el Presidente de la Repúublica o por el
a saber: apoyo al desarrollo tecnológico industrial, difu- Ministro de Comercio Exterior, y entró a reemplazar en sus
sión del diseño industrial, fortalecimiento del recurso funciones al Consejo Directivo de Comercio Exterior y al
humano, creación de alianzas estratégicas y fomento de Consejo Nacional de Política Aduanera. El Consejo dicta
industrias incipientes, incentivo de procesos complemen- la política comercial en cuanto a aranceles, Cert, control de
tarios a la apertura e internacionalización de la industria las prácticas desleales de comercio, convenios comerciales y
nacional, y un plan nacional para la microempresa. En estrategias para las negociaciones internacionales y frente a
cada caso se formulan una serie de programas para el lo- los organismos internacionales. Por su parte, la política de
gro de los objetivos propuestos. tasa de cambio es formulada por el Banco de la República.
En general, cada una de estas estrategias es formu- Adicionalmente, el gobierno nacional cuenta con
lada por consejos adscritos al Ministerio de Desarrollo, un ente asesor para el diseño de la política comercial: la
conformados por un representante del presidente, el sec- Comisión Mixta de Comercio Exterior. Dicha Comisión,
tor privado, representantes de ministerios, unidades del integrada por el Consejo Superior de Comercio Exterior
DNP y entidades adscritas o vinculadas al ministerio de y el sector privado, tiene como objetivo canalizar las pro-
Desarrollo, dependiendo de la competencia de cada uno puestas y lineamientos planteados por el sector privado
de ellos en las diferentes políticas. y ponerlos en consideración para el diseño y aplicación
La ejecución directa de estas políticas la realizan enti- de las acciones gubernamentales en los temas de comer-
dades adscritas o vinculadas al Ministerio de Desarrollo, o, cio exterior e integración económica.
por medio de contratos establecidos, organizaciones priva- Corresponde al ministerio de Comercio Exterior
das. En efecto, las actividades de promoción de la inversión dirigir, coordinar, ejecutar y vigilar la política de co-
industrial y el financiamiento de este sector son llevadas a mercio exterior de bienes, servicios y tecnología en con-
cabo por el Instituto de Fomento Industrial –IFI–, y la eje- cordancia con los planes de desarrollo económico y so-
cución de las políticas de propiedad industrial, metrología, cial del país, así como garantizar su adecuada ejecución.
normalización y calidad, entre otras, es tarea de la De otra parte, cabe mencionar que la ejecución de
Superintendencia de Industria y Comercio. Ambas entida- las políticas en materia de promoción de exportaciones
des están adscritas al Ministerio de Desarrollo. es llevada a cabo por Proexport y Bancoldex –entidades
Otras políticas que afectan directamente al sector que reemplazaron a Proexpo–. Bancoldex es una socie-
industrial, como la integración de materias primas de dad anónima de economía mixta, vinculada al ministe-
producción nacional en la industria colombiana, la polí- rio de Comercio Exterior, que opera como un banco de
tica sectorial de ensamble y la regulación en materia de segundo piso, captando recursos del exterior –que colo-
precios de algunos bienes y servicios, también son coor- ca en el mercado interno por medio de los bancos co-
dinadas por el Ministerio de Desarrollo. merciales– a los cuales tienen acceso los exportadores,
En términos generales, se observa la necesidad de ya sea en forma de préstamos o seguros de crédito.
aumentar la capacidad técnica en el ministerio de Desa- Adicionalmente, maneja fideicomisos para la promoción
rrollo, lo que le permitiría participar más activamente financiera y no financiera de las exportaciones: Fiducoldex
en el diseño de la política. La importancia de ello radica y Proexport, respectivamente.
en que, como se mencionó, la asimetría existente entre Las funciones de promoción financiera a las expor-
la información que poseen los actores que diseñan la po- taciones que venía desarrollando Proexpo están ahora a
lítica y los que la ejecutan, por lo general afecta negati- cargo de Fiducoldex, que realiza una labor de carácter
vamente la coherencia y eficiencia de ésta. general para todos los sectores de la economía. A su tur-
Además, es preocupante la amplia gama de funcio- no, Proexport presta servicios de asesoría, información,
nes del ministerio, tanto en los temas concernientes a la capacitación y mercadeo, entre otros.
industria como en las políticas de desarrollo urbano, co- Por último, el Incomex fue reestructurado y se le
mercio interno y turismo. vinculó al ministerio de Comercio Exterior, siendo sus fun-
ciones básicas las de prevenir y corregir las prácticas des-
POLÍTICA COMERCIAL leales, recopilar información sobre cotizaciones interna-
cionales de bienes y servicios, agilizar los trámites de im-
El Consejo Superior de Comercio Exterior es el organis- portación-exportación y el manejo operativo del plan
mo gubernamental que, siguiendo los lineamientos del Vallejo –a través de sus direcciones regionales.
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Financiamiento de la industria 109
Capítulo 3
FINANCIAMIENTO
DE LA INDUSTRIA
E n los últimos años ha surgido un interés especial por

el análisis de la relación entre la intermediación finan-
ciera1 y el crecimiento económico. Retomando trabajos
desarrollados por Goldsmith (1969), McKinnon (1973)
y Shaw (1973), varios investigadores han estudiado la
incidencia de la profundización financiera sobre el cre-
cimiento y el desarrollo económico (King y Levine,
1993a, 1993b y Roubani y Xala-i-Martin, 1992); el pa-
pel de la intermediación financiera como función pri-
mordial en el desarrollo mediante la movilización del
ahorro, el manejo de riesgos, la evaluación de proyectos,
la simplificación de transacciones y el aprovechamiento
de ventajas como las asociadas con externalidades y eco-
nomías de escala (Pagano, 1993); y la relación, bajo la
visión de Shumpeter2, entre el crecimiento de la pro-
ducción industrial y el comportamiento financiero
(Kugler y Neusser, 1996).
La preocupación por el papel del sistema financie-
ro en el desarrollo económico se ha acentuado durante la
presente década en Colombia. Así, a partir de 1990 se
inició un gran proceso de reforma institucional del sis-
tema financiero, con el fin de dinamizar el mercado y
modernizar y mejorar su competitividad en el entorno
de la globalización de la economía.
En el país, particularmente en el período de aper-
tura económica, se ha cuestionado la existencia de la ban-
ca de fomento empresarial. Se argumenta que solamente
con la desregulación y la privatización de gran parte del
sistema financiero bastaría para favorecer un mercado
de dinero altamente competitivo, requisito para la asig-
nación eficiente de recursos. Es así como se le ha plan-
teado a la banca de fomento un gran reto: ser un instru-
mento útil para promover el desarrollo de las activida-
des empresariales en condiciones eficientes de mercado
y de forma competitiva en el ámbito internacional.
1 Por mercado financiero se entiende el conjunto de operacio-

nes realizadas en servicios de ahorro, crédito y pago.
2 Uno de los trabajos más importantes que justifican el sistema
bancario ante la complejidad del desarrollo industrial de países
como Alemania (en 1911), se presenta en Shumpeter, J. (1987).
En la primera parte del presente capítulo se esta- SISTEMA FINANCIERO

blece un marco teórico con el objetivo de determinar el
papel del sistema financiero en el desarrollo económico.
Posteriormente se analiza la naturaleza de la banca de Una de las limitaciones teóricas de los principales mo-
intermediación y el papel que desempeña el Estado den- delos de crecimiento económico de los años cincuenta y
tro de ella. En la segunda parte se presenta la evolución sesenta, fue el ignorar el papel del mercado financiero.
histórica del sistema financiero colombiano, desde los En el modelo Solow-Swan –modelo de crecimiento
años sesenta hasta el presente, y se analiza su tamaño y neoclásico– se considera que el crecimiento económico
dinámica. En la tercera parte se lleva a cabo una descrip- está explicado por un aporte residual de los factores de
ción de las características del crédito industrial colombia- producción al producto, conocido como el cambio tecno-
no, teniendo en cuenta el papel que han desempeñado las lógico, omitiéndose el sistema financiero como factor ins-
diferentes instituciones financieras, en especial las enti- titucional explicatorio (Solow, 1987). En general, estos
dades de fomento: el Instituto de Fomento Industrial – modelos le otorgan al avance tecnológico, un papel pre-
IFI–, el Fondo para la Promoción de las Exportaciones – ponderante dentro de la acumulación de capital.
Proexpo– y el Banco de Comercio Exterior –Bancoldex–. Por el contrario, en los trabajos del crecimiento
Por último, se expone un análisis del endeudamiento endógeno realizados recientemente se contempla la im-
del sector industrial colombiano, teniendo en cuenta la portancia del sistema financiero en el crecimiento eco-
evolución de las participaciones de cada uno de los sec- nómico de largo plazo. Se argumenta que en el sistema
tores en algunas cuentas –activos totales, acreedores de financiero puede sustentarse un crecimiento sin progre-
largo plazo y pasivos totales, entre otras– y el comporta- so técnico endógeno, y que la tasa de crecimiento puede
miento de las razones de endeudamiento total y a corto ser relativa a la tecnología, la distribución del ingreso y
y largo plazo. los acuerdos institucionales (Barro, 1991 y Mankiw,
Romer y Weil, 1992).
Después de la posguerra se consideró el movimiento
de capitales como condición necesaria, bajo ciertos as-
pectos institucionales, para el crecimiento económico.
Si bien los flujos de capital no influyeron de la misma
manera en la evolución económica de los países desarro-
llados y en desarrollo, quedó demostrado que son un fac-
tor determinante del desarrollo económico. Bajo este en-
foque, durante los años setenta y hasta finales de los
ochenta prevaleció la percepción de que el mercado de
capitales era un ingrediente importante para el desarro-
llo, y se planteó que los recursos del mercado financiero
debían dirigirse de manera selectiva3 a través de la ban-
ca de desarrollo y de los fideicomisos de préstamo. Fue
así como varios países latinoamericanos crearon la banca
de desarrollo, con el objetivo de colocar recursos financie-
ros por lo general subsidiados. Sin embargo, bajo esta mo-
dalidad de banca se incurrió en graves problemas de carác-
ter presupuestal y de malgasto de recursos, erróneas deci-
siones administrativas en la selección de proyectos y en el
otorgamiento de créditos, e incluso en graves crisis fiscales.
Tres factores contribuyeron a estos fracasos. Prime-
ro, los programas de desarrollo que enmarcaban el fun-
3 La población objetivo –pequeños empresarios, la industria

de la construcción, los campesinos pobres– era aquella que se
consideraba en los planes de desarrollo como requisito fun-
damental para posibilitar un mayor grado de desarrollo eco-
nómico.
cionamiento del mercado financiero se elaboraron bajo Tabla 3.1

supuestos equivocados sobre el crecimiento real a largo Funciones del mercado de capitales
plazo. Segundo, las políticas financieras de los años se- Función Características
tenta y principios de los ochenta no desarrollaron meca-
Transferencia de recursos Transferir recursos de capital entre
nismos y procedimientos selectivos de orientación de aquellos que los poseen –ahorradores–
recursos financieros con criterios de bienestar social.4 Ter- y aquellos que los pueden utilizar (pres-
tatarios o inversionistas).
cero, la posibilidad de disponer de recursos financieros
abundantes fue insostenible; una característica que re- Concentración de capital Muchos inversionistas requieren más
capital del que está a disposición de
sultó de la banca de fomento fue que los recursos finan- cualquier ahorrador.
cieros subsidiados con frecuencia no quedaron en manos
Selección de proyectos La demanda de recursos siempre ex-
de la población objetivo, como consecuencia de los so- cede la disponibilidad de los mismos.
bornos o comisiones. Esta situación se presentó, entre Control Asegura que los fondos sean utiliza-
otras cosas, por la presión política, el cabildeo –lobby– y dos para los propósitos establecidos
la debilidad del personal técnico de las instituciones fi- en el contrato de crédito.
nancieras, las cuales no siempre contaban con incenti- Hacer cumplir los contratos Se debe hacer que los prestamistas
reembolsen los fondos que les han
vos para recuperar oportunamente el capital y los inte- sido asignados.
reses adeudados.
Transferir, compartir y combinar La función de los mercados de capi-
En la última década dos corrientes de investiga- riesgos tal no es solamente reunir fondos,
ción pretenden reorientar el análisis de la política finan- pero las reglas que determinan el re-
embolso de los mismos establecen
ciera en los países en desarrollo. La primera elabora un quién asume cada riesgo.
enfoque microeconómico sobre la naturaleza de la
Diversificar riesgos Mediante la combinación de un gran
intermediación financiera; la segunda se centra en los número de proyectos de inversión, el
aspectos macroeconómicos del papel de las finanzas en riesgo total se reduce.
el desarrollo (King y Levine, 1993). A continuación se Registro de transacciones Por ejemplo, los canjes de cheques
presenta una exposición sobre la naturaleza de la por parte de los bancos.
intermediación bancaria como medio de desarrollo del Fuente: Stiglitz, 1994

sector productivo.
NATURALEZA DE LA BANCA DE INTERMEDIACIÓN trica: los prestamistas y los prestatarios poseen diferente
información del agente con el que van a llevar a cabo la
Las funciones del mercado de capitales en la economía, transacción financiera. Es posible mejorar la calidad de la
según Stiglitz (1994), se muestran en la Tabla 3.1. información, pero esto implica incrementar los costos de
En particular, la existencia de bancos como entida- transacción. Adicionalmente, hacer valer los contratos
des especializadas en la intermediación financiera puede cuando un prestatario o prestamista incumple con los com-
interpretarse como una respuesta institucional del mer- promisos, también cuesta.
cado al problema de la información imperfecta sobre la Ahora bien, en una situación de asimetría de la in-
naturaleza y actividades de los demandantes de crédi- formación los prestamistas pueden enfrentar dos proble-
to.5 La banca o intermediación financiera existe porque los mas. Primero, al no conocer los riesgos crediticios a los
mercados financieros, por naturaleza, no funcionan de que se ven expuestos en el momento de tomar la decisión
manera perfecta (Stiglitz, 1981 y 1990). de otorgar un crédito, pueden realizar una selección adversa
Las operaciones del mercado financiero se caracteri- –adverse selection– con base en las señales que brinda el
zan por realizarse en condiciones de información asimé- mercado financiero –por ejemplo, diversas tasas de inte-
rés–.6 Segundo, como consecuencia de los costos positi-
4 Se planteó que los grupos de bajos ingresos no pagarían los
préstamos a las tasas impuestas por las instituciones finan- vos relacionados con el cumplimiento de los contratos de
cieras. Así, la banca, en particular la pública adoptó, medi-
das muy severas a los prestatarios, como garantías reales para 6 El ejemplo más famoso de selección adversa es el mercado de los
garantizar sus recursos. autos usados. (Akerlof, 1970). El autor demuestra que si los com-
5 Gertler (1988) y Mishkin (1993) resumen los problemas de pradores de autos no pueden distinguir entre los autos usados
información asociados con la intermediación financiera y cómo en buen estado y las carcachas, los precios de los primeros no
los bancos responden a estos problemas. pueden elevarse y entran más carachas en el mercado.
crédito, el prestamista queda expuesto a un riesgo moral – o por contagio de las crisis de confianza institucional a
moral hazard–.7 los depositantes de otros bancos10 (Mas, 1995).
De acuerdo con lo anterior, los intermediarios fi- Ahora bien, del lado de los prestatarios la presencia
nancieros se especializan en reducir los riesgos y los cos- de asimetría en la información no les permite evaluar co-
tos que resultan de la información asimétrica, aprove- rrectamente la calidad absoluta y relativa de los bancos,
chando las economías de escala en la recolección y análi- lo que les puede generar dificultades a la hora de elegir la
sis de la información. A fin de reducir al mínimo la se- entidad en donde realizarán sus depósitos o con la que
lección adversa, se concentran en evaluar la calidad contraerán una obligación. En este escenario se puede pre-
crediticia de las unidades económicas y disminuyen el sentar una situación de pánico bancario cuando algún ban-
riesgo moral mediante la supervisión de los prestatarios y co quiebra, induciendo a los cuentahabientes a corridas.
haciendo efectivos los contratos.8 La mayor parte de los intermediarios financieros se
Sin embargo, la asimetría de la información que ha centrado en el sector formal, específicamente en la
nutre el negocio bancario puede constituirse en un obs- banca comercial y, en menor grado, en las entidades no
táculo para su propia actividad. Una desventaja de los bancarias.11 Sin embargo, cada día se reconoce la impor-
intermediarios financieros en el desarrollo del mercado tancia y la complejidad del sector informal, particular-
de activos bancarios, principalmente en la cartera, es que mente su cobertura, vitalidad y complejidad entre la po-
el prestatario concentra toda la información sobre la cali- blación de escasos recursos.12 Al igual que sus equiva-
dad del activo en venta. En una situación de falta de li- lentes en el sector formal, los mecanismos financieros
quidez de los activos bancarios, se dificulta su valoración informales reducen los problemas asociados con la infor-
y la evaluación de la situación patrimonial; esto hace que mación asimétrica y los costos de hacer efectivos los con-
se produzcan corridas por parte de sus cuentahabientes. tratos, facilitan la asignación del crédito, la movilización
En la medida en que estas corridas propician una liquida- del ahorro y los servicios de pago (Mansells, 1995).
ción precipitada de activos, se inicia un efecto cascada so- Los mercados sólo pueden proveer una asignación
bre otros depositantes, lo que posibilita la quiebra de eficiente de recursos cuando son lo suficientemente de-
los bancos9 –externalidades negativas–. El interés de cada sarrollados y competitivos. En una situación donde al-
cuentahabiente de adelantarse a los demás genera la po- gunos individuos parecen enfrentar racionalmente limi-
sibilidad de caer en un resultado no cooperativo taciones del crédito, no pueden pedir prestado todo lo
subóptimo –similar al dilema del prisionero– (Gibbons, que desearían a las tasas de interés vigentes o incluso a
1992). Las externalidades pueden propagarse por el sis- cualquier tasa de interés, sufriendo una restricción efec-
tema bancario a través de las obligaciones interbancarias tiva en el mercado de crédito. Los problemas de selección
adversa y riesgo moral implican que los costos efectivos de
transar en el mercado informal pueden ser demasiado
altos, produciendo una distorsión en el mismo y afec-
7 Un ejemplo de riesgo moral sería realizar un examen sin su-
tando el mercado formal.
pervisión. Al saber que el profesor que califica el examen no La presencia de información asimétrica genera
sabrá quiénes hicieron trampa, los estudiantes tienen un gran externalidades en el mercado financiero, que inducen al
incentivo para copiar y mejorar así su calificación.
Estado a intervenir mediante regulación y supervisión
8 En esta línea, Stiglitz (1993) señala que una de las funciones
más importantes de las instituciones financieras es seleccio-
nar entre proyectos alternativos y monitorear el uso de los
fondos una vez asignados. Por lo tanto, el hecho que una ins-
titución financiera esté dispuesta a prestar dinero a una fir- 10 Existe una amplia literatura sobre crisis bancarias. Por ejem-
ma, implica que posee información valiosa para el resto de plo, Diamond y Dybvyg (1983) modelan el mecanismo de
agentes. Esto le confiere una externalidad positiva, cuyos las crisis bancarias, basándose en la teoría de la información
beneficios no son tenidos en cuenta. Del mismo modo, un imperfecta y Gertler (1988) estudia los costos
segundo prestamista beneficiado por la externalidad anterior, macroeconómicos de una crisis bancaria.
puede imponer una externalidad negativa sobre el primero 11 Dentro de las instituciones que realizan actividades no bancarias
ante a la posible carencia de recursos a adeudar. se incluyen casas de bolsa, compañías financieras, casas de cam-
9 Si a un individuo, de quien se sabe que posee buena informa- bio, sociedades de arrendamiento, y factoraje y aseguradoras.
ción sobre una eventual insolvencia bancaria, se lo ve deposi- 12 Una evidencia de la actividad informal para el caso colom-
tando dinero en un banco o retirando sus fondos de otro ban- biano y sobre la existencia de cuasidineros, cooperativas de
co, su acción incorpora considerable información para el res- ahorro, casas de empeño, asociaciones y rotaciones de crédito
to, quienes se benefician simplemente al observar lo que hace y ahorro, se encuentra en el trabajo realizado por la
el otro –no exclusividad en el uso–. Superintendencia Bancaria, 1990.
financieras adecuadas13 y a ofrecer una protección espe- ños, y con menor capacidad para movilizar el ahorro, a
cial a los bancos con problemas, mediante el financia- canalizar la inversión y realizar transacciones a bajo costo,
miento extraordinario vía préstamos de liquidez –prin- sistemas menos aptos para promover el desarrollo econó-
cipalmente mediante emisión primaria– o garantía de mico. La solución de McKinnon-Shaw entraña un pro-
los depósitos. Estos instrumentos persiguen dos propósi- grama antiinflacionario creíble, la liberalización financie-
tos normativos distintos: resolver las crisis de liquidez y ra –eliminación de los techos sobre las tasas de interés y
solvencia, respectivamente. Sin embargo, en la realidad la las cuotas para otorgar créditos– y la canalización de re-
falta de transparencia financiera de los bancos con proble- cursos para la inversión del sector privado.14
mas hace que los instrumentos pierdan efectividad. La esencia de la banca es la ventaja comparativa de
A pesar de lo anterior, estos instrumentos han re- obtener información en un mundo donde ésta es
ducido el número de quiebras bancarias y compensado asimétrica. La vigilancia por parte del Estado es restrin-
las dislocaciones macroeconómicas de las turbulencias gida, tanto por el elevado grado de información necesaria
financieras. Stiglitz (1993) señala que ante la presencia sobre las actividades de los bancos y de sus prestatarios,
de externalidades que propician turbulencias financie- como por la subjetividad en el análisis de la misma.
ras, se justifica una cierta intervención gubernamental En esta situación, la eficacia del Estado regulador
en el mercado financiero. reside en el poder de consecución de la información, más
Al tomar sus decisiones, las instituciones financie- que en el poder sancionatorio que pueda ejercer. La falta
ras no tienen en cuenta estas externalidades negativas de protección de las autoridades ante eventuales acusa-
de las crisis financieras, sólo consideran sus costos y be- ciones de intervención injuriosa, e incluso de expropia-
neficios estrictamente privados. El interés público es la ción indebida, impide que éstas actúen de forma opor-
solvencia de todas y cada una de las instituciones finan- tuna y contundente en la prevención o resolución de cri-
cieras, que puede exceder el interés privado de los dife- sis bancarias. Esto explica que las acciones de los regula-
rentes prestamistas. dores sean casi siempre reactivas, tímidas y a veces ne-
gociadas con los mismos bancos afectados. Los regula-
dores en la mayoría de países han sido incapaces de for-
EL PAPEL DEL ESTADO EN EL SISTEMA FINAN- zar el cierre de instituciones insolventes en el instante en
CIERO el que esta situación se produce. ¿Cómo podría esperar-
se que estos mecanismos reguladores logren evitar o pre-
Muchos países en desarrollo adolecen de bases impositivas venir las crisis bancarias? La falta de transparencia en la
precarias y presiones tributarias bajas, por lo que el fi- valoración de los bancos dificulta la acción preventiva
nanciamiento del Estado debe apoyarse obligatoriamente de las autoridades en un Estado de derecho.
en el sistema bancario –con frecuencia por medio de en- Como agravante de esta situación, es claro que la
caje legal–. Una base tributaria precaria e insuficiente calidad de la gestión y supervisión bancaria es endógena
tradicionalmente ha conducido a los gobiernos a recu- a la situación patrimonial de los bancos. La calidad de la
rrir a la impresión de moneda para financiar su gasto. gestión depende del capital que esté en juego y la cali-
Adicionalmente, en una situación en la que el crédito dad de la información que posea el regulador sobre el
escaso se distribuye de acuerdo con criterios no econó- banco y sus prestatarios. En el contexto de una crisis
micos, como las influencias políticas, predominan las in- bancaria, tanto el capital de riesgo del banquero como
versiones que aportan poco a la economía, lo cual se tra- la información fehaciente del regulador tienden a men-
duce en bajas tasas de crecimiento global. Cuando se in- guar rápidamente. Ello genera una dinámica perversa, ya
troducen cuotas de crédito en los bancos con el fin de pro-
mover el desarrollo de las regiones y de sectores priorita- 14 Muchos países de Suramérica, incluyendo a Colombia, intro-
dujeron amplias medidas de liberalización financiera en los
rios, los segmentos no privilegiados pueden quedar mar- años setenta y principios de los ochenta con resultados que
ginados. se han considerado como catastróficos. Actualmente existe
Las anteriores estrategias distorsionantes promueven consenso en que el problema no fue la liberalización per se,
sino que ésta se desarrolló en el marco de políticas moneta-
lo que McKinnon calificó como represión financiera, que rias y cambiarias inadecuadas, agravada por la aplicación de
conduce a los sistemas financieros más débiles y peque- regulaciones y supervisiones financieras inapropiadas. Libe-
ralizaciones más recientes, como las México e incluso Co-
lombia, han sorteado en alguna forma estos obstáculos y lo-
13 Sobre los fundamentos de la regulación y la supervisión fi- grado ciertos frutos en el mejoramiento del tamaño y la efi-
nanciera , ver: Baltensperger, E. y J. Dermine, ciencia del sector financiero.
que los mecanismos internos y externos de protección del de- lítica económica está condicionada a las políticas finan-
positante tienden a ser menos útiles cuando más se necesitan. cieras en apoyo del sistema bancario. Éste fue el caso de
La inevitable falta de efectividad de la regulación y repetidas crisis financieras ocurridas en América Latina
supervisión no tendría mayor consecuencia si no tuviera en los años setenta, y continúa presentandose, aun cuan-
como coletazo la responsabilidad moral y legal del Estado do recientemente se instauró una supuesta disciplina fi-
por cualquier quiebra bancaria. Al emprender la vía de la nanciera (Mas, 1995).
regulación, éste asume una responsabilidad fiduciaria que Ahora bien, el Estado puede intervenir en el mer-
desemboca en la asunción de una garantía prácticamente cado financiero por medio de la banca de desarrollo. Esto
ilimitada por la solvencia y liquidez de los bancos. le permite compensar las fallas en el mercado que resul-
Más aún, el ámbito de la regulación bancaria tien- tan de la existencia de tecnologías con costos decrecien-
de a expandirse con el tiempo, englobando a otros estra- tes o la reproducción de externalidades, aumentar el bien-
tos de intermediación financiera que no afectan directa- estar social mediante la reasignación de recursos que me-
mente la operación del sistema de pagos. Este esquema joren el bienestar de algún individuo sin empeorar el de
regulatorio se produce bajo el argumento válido y justo de otro, y contribuir a mejorar la eficiencia del sistema fi-
segmentar el mercado y evitar un efecto anticompetitivo nanciero.
por el subsidio implícito otorgado a las instituciones finan-
cieras con la garantía de los depósitos o por la contrapartida
de los costos de revelar la información y las restricciones a
las actividades corporativas en que incurren los bancos por
efectos de la regulación. El resultado es alejar la regulación
de su razón original –la protección del sistema de pagos– y
expandir la responsabilidad pública ante quiebras financie-
ras privadas.
Es por estas razones que la garantía de los depósi-
tos es, en la práctica, total y universal. Merton y Bodie
(1992) explican este fenómeno por el problema de
inconsistencia dinámica, time inconsistency, al cual sucum-
be el Estado: por más que prometa no salvar a los bancos
con problemas, la fragilidad del sistema bancario hace
que ex post facto tenga que asumir la responsabilidad. Si
bien el Estado tiene el incentivo de no responsabilizarse
por las quiebras bancarias antes de que éstas se produz-
can, una vez que se desencadena una crisis, el incentivo
que tiene para intervenir es mitigar los costos macroecó-
nomicos. La capacidad del Estado de diseminar costos y
socializar pérdidas es una trampa que revierte en su con-
tra. Este esquema plantea cuestiones de equidad –dis-
tribución de pérdidas bancarias como juego de suma
cero– y eficiencia –incentivos creados que hacen que el
juego sea de suma positiva, por la reducción de riesgo
de corrida bancaria y las externalidades concomitantes, o
de suma negativa por problemas de riesgo moral–. Se for-
ma un juego de incentivos incestuosos entre el Estado y
los bancos: el riesgo moral se expresa en la práctica cuan-
do el Estado sucumbe ante la inconsistencia dinámica,
lo cual revierte en mayor costo.
Además, este esquema impone limitaciones a la for-
mulación de la política macroeconómica, al convertir al
Estado en cautivo de la situación financiera de los ban-
cos. En países con inestabilidad macroeconómica, la po-
EL SISTEMA FINANCIERO clientes, lo que aumentó los costos de estas operaciones.

COLOMBIANO A lo anterior se sumaba el hecho de que el sector tenía
que soportar un complejo sistema de cargas cuasifiscales,
entre las que se destacaban los altos encajes y las inver-
Durante los años setenta se introdujeron una serie de siones forzosas substitutas del encaje. Este esquema in-
innovaciones al sistema financiero, en respuesta a la gran trodujo graves distorsiones a la captación y asignación
demanda de crédito que caracterizaba a una economía de los recursos, creó cargas administrativas importantes
en crecimiento como la colombiana. En particular, se y se convirtió, con el paso del tiempo, en obstáculo de
crearon las corporaciones de ahorro y vivienda –CAV–15 las propias fuentes de financiación para el sector real, al
y el sistema de ahorro Upac16, mediante los decretos 677 cual debía contribuir a desarrollar (Gómez, H.J., 1996).
y 678 de mayo de 1972, como instrumentos para la cap- Como se describió en el Capítulo 1, la economía
tación de recursos para préstamos a largo plazo. Para con- colombiana atravesó por un período de recesión a prin-
tribuir a la ampliación del sistema financiero, en 1979 cipios de los ochenta. Esto, unido a las deficiencias en la
se crearon las corporaciones de financiamiento comer- supervisión de las instituciones financieras, condujo al
cial –CFC–. A pesar de lo anterior, en los años sesenta y deterioro de los índices de rentabilidad y de calidad de
setenta el sistema financiero colombiano era bastante la cartera, lo que produjo el descalabro de varias institu-
limitado, operaba bajo un esquema de banca especiali- ciones. Las medidas que se tomaron para conjurar la cri-
zada, había muy poca diversidad en las operaciones, es- sis fueron de dos tipos: por una parte se encontraban las
taba altamente sobrerregulado y se restringía la entra- de corto plazo, como la nacionalización u oficialización
da de nuevas instituciones, lo que reducía la compe- de los bancos cuya situación era más crítica17, con lo
tencia. que se pretendía neutralizar las expectativas de los de-
Como se aprecia en el Gráfico 3.1, las tasas anuales positantes; por otra estaban las de largo plazo, orienta-
de interés reales antes de 1970 presentaban fuertes osci- das a recuperar la capacidad de generar utilidades por
laciones, e incluso llegaron a ser negativas. A comienzos parte de los intermediarios financieros, incrementar su
de la década del setenta se presentó una disminución solvencia mediante el fortalecimiento patrimonial y re-
paulatina de las mismas, llegando a ser negativas en 1972 ducir el peso relativo de los activos de difícil realización
y 1973, hecho que impidió un margen de ganancia a la dentro del total de los mismos. En particular, con el ob-
actividad financiera; a partir de 1974-1975, gracias a la jetivo de ayudar a las instituciones con problemas de
introducción de las reformas al sistema financiero, las liquidez se creó en 1986 el Fondo de Garantías de Insti-
tasas de interés reales permanecieron positivas, incluso tuciones Financieras y se promulgaron normas cuyo fin
superaron niveles del 10% a mediados de los ochenta, era evitar que los anteriores propietarios de las entida-
para luego ir reduciéndose hasta llegar a los niveles más des intervenidas pudiesen beneficiarse con las medidas
bajos en 1992-1993. que se adoptasen (Superintendencia Bancaria, 1990).
En los ochenta el mercado financiero continuaba Durante el segundo quinquenio de los ochenta, la
rigiéndose por criterios legalistas, sin avanzar en con- política financiera se centró en el saneamiento del siste-
ceptos de evaluación de riesgo: el seguimiento se reali- ma mediante el establecimiento de normas de regula-
zaba mediante información muy heterogénea, que no ción prudencial y prácticas de supervisión profesional,
cumplía con el propósito de informar a los clientes so- siguiendo estándares internacionales –Acuerdo de
bre los diferentes riesgos y el manejo de los activos de Basilea–. De igual manera, se inició el desmonte de las
los intermediarios. En el primer quinquenio de los ochen- inversiones forzosas y de los subsidios a los créditos de
ta persistían fuertes barreras a la entrada de nuevas ins- fomento, al tiempo que se liquidaron los fondos de fo-
tituciones. El estricto control de cambios imperante – mento a la actividad privada y sus funciones fueron reti-
decreto-ley 444 de 1967– limitó la gama de negocios radas al Banco de la República, con el fin de separar la
cambiarios que podía ofrecer la banca colombiana a sus política monetaria de la de crédito de fomento.
15 Establecimientos especializados en la financiación de vivien-

da. 17 Dentro de las instituciones nacionalizadas se encontraban el
16 Con la Unidad de poder adquisitivo constante –Upac– se pre- Banco de Colombia y todas las entidades financieras perte-
tendía reajustar automáticamente los ahorros con la tasa de necientes al grupo Grancolombiano, Banco Tequendama,
inflación, con lo que se esperaba incentivar el ahorro me- Banco de los Trabajadores, Banco del Comercio y la Compa-
diante tasas de interés real positivas. ñía de Financiamiento Comercial Prisa.
Gráfico 3.1
Tasas de interés anuales 1951-1993
Por centa je
40
30
20
10
-10
Interés nominal
Interés real
-20
1951
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
Fuente: Banco de la República
Dentro de los elementos que caracterizaban el fun- ciero no era compatible con el nuevo entorno de apertu-
cionamiento del sistema financiero colombiano a finales ra y globalización de la economía colombiana, ya que la
de la década de los ochenta se encuentran: primero, la alta banca había experimentado un retraso como consecuen-
fragmentación de los intermediarios;18 segundo, las tasas cia, entre otros factores, de la escasa competencia y de
de interés eran reguladas y sólo a finales de los ochenta se las limitadas posibilidades de ingreso del capital extran-
vieron parcialmente desreguladas; tercero, el esquema de jero, que le restaron eficiencia y competitividad.
fragmentación por nichos de operación creó condiciones Fue así como, con el propósito de garantizar una
de protección agravadas por la extremada regulación, sien- acumulación de capital y la existencia de un soporte al
do que la inversión estaba sujeta a una fuerte regulación y crecimiento de la economía, resultaba indispensable ini-
a obstrucciones que impedían acceder de manera sencilla ciar una serie de transformaciones en el interior del sis-
al mercado financiero; cuarto, el manejo cambiario afectó tema financiero nacional. Desde finales de la adminis-
de manera directa al sector, ya que se impedía intervenir tración Barco se dio inicio a la eliminación de un am-
en los mercados de divisas, de crédito y de capital extran- plio número de obligaciones de los intermediarios fi-
jero; y, quinto, la sobrecarga tributaria al sector financie- nancieros, entre las que se destacaban las inversiones en
ro le restó rentabilidad al negocio bancario.19 títulos emitidos por el Estado. Adicionalmente, en 1990
En general, el sistema financiero colombiano como se permitió que inversionistas extranjeros participaran
institución superó con relativo éxito la crisis financiera en la banca colombiana sin necesidad de compartir la
mundial de 1982. Sin embargo, durante la década de propiedad con socios colombianos. Posteriormente se
los noventa retomó algunas características que presen- fomentó la privatización de las entidades financieras na-
taba antes de la crisis. En particular, se hizo evidente cionalizadas durante la crisis financiera de los ochenta.
que el esquema de funcionamiento del mercado finan- Este proceso comenzó en la administración Gaviria y
continuó durante la de Samper. A 1996 habían sido pri-
vatizados seis bancos (Gómez, 1996).
18 El ambiente era propicio para evitar la competencia, basado
en un supuesto esquema de especialización en el que los ban- En 1990 se promulgó la ley 45, por medio de la
cos servían al comercio, las corporaciones financieras a la in- cual se abandona el esquema de banca especializada y se
dustria y a las CAV al sector de vivienda constructores y com- da paso al esquema de banca universal regulada. Las
pradores de vivienda.
medidas tomadas permiten la existencia de un holding –filia-
19 A pesar de varias iniciativas modernizadoras, no se había se-
parado el propósito de la política monetaria y fiscal del males y matrices– con reglas que facilitan la entrada, salida,
nejo de los balances de los bancos y otros intermediarios. De transformación, fusión y disolución de sociedades finan-
hecho, cada vez que se producía un desequilibrio monetario, cieras, dentro de una normatividad para el manejo de
se restringían los procesos de liberación y se imponían cargas
tributarias. eventuales conflictos de interés, buscando no restringir
la movilidad del sector (Banco de la República, 1992). ras –CF–, las corporaciones de ahorro y vivienda –CAV–,
Así, el proceso de desregulación del mercado financiero las compañías de financiamiento comercial –CFC–, las
y de liberación de las decisiones empresariales ha venido cooperativas financieras y los bancos cooperativos y la
configurando un sistema de banca múltiple, en el que la banca de fomento.
especialización de la intermediación depende principal- Una de las principales características de la econo-
mente de decisiones gerenciales. El sistema de filiales se mía colombiana desde hace muchos años es el reducido
adoptó como solución para reducir la brecha entre la ban- tamaño del mercado financiero. Por ello, uno de los pi-
ca múltiple y la especializada. lares de las reformas ha sido buscar la ampliación del
En 1993 se reestructuró la ley 45 de 1990, lo cual ahorro potencial y, por ende, el fortalecimiento de la ca-
facilitó el paso hacia un sistema de banca múltiple median- pacidad del sector para financiar actividades productivas.
te la intervención de los intermediarios financieros en dife- En la actualidad operan 32 bancos comerciales, 25 corpo-
rentes sectores de la economía. A pesar de esto, todavía se raciones financieras, 29 compañías de financiamiento co-
mantienen las grandes categorías de intermediarios. mercial, 44 compañías de leasing, diez corporaciones de
Mediante la ley 35 de 1993 se crearon condiciones ahorro y vivienda, un gran número de cooperativas fi-
de intervención estatal, orientadas a facilitar el libre fun- nancieras y bancos cooperativos y dos instituciones de
cionamiento del mercado financiero, preservar la com- fomento.
petencia, prevenir riesgos y dirimir con claridad con- A continuación se analiza el tamaño y la dinámica
flictos internos de intereses. del sector financiero colombiano mediante los siguien-
Dos de los elementos importantes introducidos por tes indicadores: la participación del sector en el PIB, la
la reforma financiera fueron el nuevo enfoque de la super- participación de la cartera neta en el PIB, la participa-
visión de las entidades financieras y el refuerzo de la capa- ción de cada grupo de instituciones que lo conforman
cidad técnica y analítica de los organismos de vigilancia y dentro del total de cartera, la profundización financiera
control. Siguiendo los parámetros del Acuerdo de Basilea, y la participación del ahorro privado en el PIB.
se fijó un sistema de prevención de riesgos a través del En primer lugar, el sector financiero colombiano ha
establecimiento de normas de solvencia, ponderación de venido aumentando su participación con respecto al PIB.
los activos por riesgo, seguimiento y control de la cartera Mientras que durante la década del setenta y el primer
y de las provisiones de acuerdo con su calidad, y de mejo- quinquenio del ochenta el sector financiero participó con
ras en la valoración de activos (Correa, 1996). un 7%, a partir de 1988 ha venido ganando fuerza: en
Es así como en lo corrido de los noventa el merca- 1991 alcanzó una participación de 8%, y en 1996 llegó
do financiero ha ido adelantando un proceso de liberali- a 9% (Gráfico 3.2).
zación, en el que cada vez son menos frecuentes tanto En cuanto a la relación cartera neta sobre PIB, se
las intervenciones sobre la tasa de interés como las res- puede decir que ha respondido a las diferentes reformas
tricciones entre intermediarios, al tiempo que se ha es- financieras llevadas a cabo en el país. Así, hasta 1974 esta
trechado la supervisión prudencial a las entidades. En relación era del 15%, incrementándose en algunos pun-
este contexto se presentó un importante incremento del tos a comienzos de los ochenta. Durante la década del
capital de las entidades financieras, que sirvió para adelan- ochenta alcanzó 25%, y a partir de la reforma financiera
tar proyectos de modernización, expansión e interna- continuó aumentando hasta llegar a 40% en 1996, he-
cionalización de estas entidades. Adicionalmente, el sis- cho que ha sido considerado por varios analistas como
tema financiero se ha vuelto más dinámico, lo que ha ge- un síntoma de desarrollo del sector (Gráfico 3.3).
nerado un ambiente propicio para la entrada de En tercer lugar, con respecto a la participación en
inversionistas extranjeros. Finalmente, estas reformas se la cartera neta de cada grupo de instituciones se observa
han traducido en un mayor grado de competencia dentro que: 1. La BC tuvo una participación superior al 80%
de un sector que aún es pequeño y concentrado con res- desde mediados de los sesenta hasta mediados de los se-
pecto a los de otros países latinoamericanos (Chica, 1997). tenta; a partir de 1975 su participación cayó casi veinte
puntos porcentuales, hasta llegar al 40% en 1993. 2. El
terreno perdido por la BC ha sido ganado por las CAV:
TAMAÑO Y DINÁMICA DEL SECTOR su participación promedio en el total de cartera alcanzó
el 17% a finales de la década del setenta y 20% en los
El mercado financiero colombiano está conformado por ochenta. 3. Las CF han ido perdiendo importancia a
los bancos comerciales –BC–, las corporaciones financie- medida que han entrado nuevas instituciones al merca-
Gráfico 3.2
Participación del sector financiero en el PIB
1970-1996
10.00%
9.00%
8.00%
7.00%
6.00%
5.00%
4.00%
3.00%
2.00%
1.00%
0.00%
1970 1975 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Fuente: Cuentas Nacionales. Cálculos del autor.
Gráfico 3.3
Cartera del sistema financiero como proporción del PIB
1970-1996
0.4
0.35
0.3
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
0
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Fuente: Cuentas Nacionales. Superintendencia Bancaria. Cálculos del autor.
do financiero –su participación cayó, de 20% en los se- tacan los BC, las CAV y las CFC; las CF registraron un
tenta, a 14% en los ochenta y a 10% en los noventa. 4. buen desempeño durante 1995 (Gráfico 3.5).
Con la creación de las CFC se incrementaron las posibi- En cuarto lugar, la profundización financiera se
lidades del sistema financiero. 5. Durante la década de mide mediante la participación del agregado monetario
los noventa empezaron a tener alguna participación los M220 en el PIB. Como se aprecia en el Gráfico 3.6, esta
organismos cooperativos (Gráfico 3.4). relación permaneció relativamente constante durante los
Al analizar la dinámica de la cartera neta de los ochenta, incrementándose de manera importante a par-
intermediarios financieros se observa que, mientras que tir de 1990 –cerca de dos puntos del PIB al año–. Así,
en la década de los ochenta ésta registró un lento creci- mientras que en 1980 el índice de profundización fi-
miento en términos reales, en los primeros años de los
noventa alcanzó tasas anuales de crecimiento superiores 20 M2 = E + CC + CD, donde: E = Efectivo CC = Cuentas
al 18% y 19%. Como intermediarios financieros se des- corrientes CD = Cuasidineros.
Gráfico 3.4
Cartera de crédito según institución financiera
1969-1997
CooCooperativas
per at ivas
100%
CFC
90%
CF
80%
70%
60%
CAV
50%
CF: Corporaciones financieras 40%
CFC: Compañias de financiamiento 30%

comercial
20% BC
CAV: Corporaciones de ahorro y
vivienda 10%
BC: Banca comercial 0%

1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Fuente: Superintendencia Bancaria y Banco de la República. Cálculos del autor.
Gráfico 3.5
Crecimiento de la cartera neta según
destino económico
1981-1996
100.0%
80.0%
60.0%
40.0%
20.0%
0.0%
Corp. de ahorro
Corporaciones y vivienda
de Ahorro y Viv -20.0%
Compañias
Compañias de financiamiento
de Financiamient o
-40.0%
Bancos
Bancos comerciales
Comerciales
-60.0%
Corp. Financieras
Corporaciones Financieras(con FEN)
(c on
-80.0%
Org. Coooperativos
Organismos Cooperativ os
Total
Total sistema
Sistema financiero
Financiero -100.0%
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Fuente: Superintendencia Bancaria.
Gráfico 3.6
Índice de presión financiera (M2/PIB)
1970-1996
45.0%
40.0%
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Fuente: Banco de la República. Cuentas Nacionales. Cálculos del autor.

nanciera era de 20%, en 1990 fue de 25% y en 1995 CARACTERÍSTICAS DEL CRÉDITO
llegó a 37%. Sobresale en esta dinámica la participación INDUSTRIAL
de los cuasidineros, ya que M121 apenas ganó dos pun-
tos en el período22.
Por último, la relación del ahorro con el PIB, como se Esta sección tiene como objeto analizar el comportamien-
anotó en el Capítulo 1, se ha fortalecido a partir de 1990, to de los recursos ofrecidos por el sistema financiero a la
llegando a representar el 10% del PIB, mientras que du- industria manufacturera colombiana durante el período
rante la década de los ochenta apenas alcanzó el 5%. comprendido entre 1970 y 1996. La demanda de crédi-
to a mediano y largo plazo de la industria manufacture-
ra se caracterizó por un tendencia decreciente en los se-
tenta, que se acentuó en los ochenta. Lo anterior favore-
ció el endeudamiento mediante crédito a corto plazo,
afectándose negativamente la formación de capital. La
estructura crediticia de la industria adquirió un carácter
perjudicial para las empresas, tanto por las exigencias
en término de plazos y costos de interés como por el
efecto de la restricción a la inversión que se empezó a
acentuar tras la escasez de recursos crediticios (Super-
bancaria, 1990).
Al observar la relación entre el crecimiento de la
producción industrial y el crédito desembolsado en el
período 1980-1986, se aprecia que aunque las dos va-
riables presentan cambios en su comportamiento, han
evolucionado de forma paralela a través del tiempo.
Después de haberse pasado de un ciclo negativo
–entre 1981 y 1982– a uno positivo –entre 1983 y 1986–,
la drástica caída del crédito industrial en 1987 y 1988
condujo a replantear la estructura financiera de las em-
presas a favor de los recursos propios y, en ocasiones, de
recursos provenientes directamente del exterior que no
se canalizaron a través de los intermediarios financieros.
Mediante la política de financiación externa para secto-
res prioritarios, la financiación del crédito para capital
de trabajo y de inversiones tuvo una importante influen-
cia en el endeudamiento industrial a inicios del ochen-
ta. Según Garay (1991), la deuda industrial externa se
concentró en pocas firmas, fundamentalmente empresas
dominantes, con capacidad financiera y respaldo para ac-
ceder a créditos externos. Así, en 1984 seis empresas de
los sectores textil –Fabricato, Coltejer y Tejicóndor–,
minerales no metálicos –Cementos Samper– e industrias
metálicas básicas –Acerías Paz del Río y Sidemuña– con-
centraban el 45% del total de la deuda externa privada.
En la década del noventa se diferencian dos perío-
21 M1 = E + CC, donde: E = Efectivo y CC = Cuentas corrien-
tes. dos para el análisis del crédito doméstico: 1990-1993 y
22 Si bien la relación M2/PIB en Colombia continúa siendo re- 1994-1996. La producción y crédito industriales fueron
lativamente baja, en países como el Reino Unido, Japón o superiores en el primer período como consecuencia de la
Suiza la relación es superior a 100% y en los países de la facilidad de crédito doméstico a corto plazo de las enti-
OECD está generalmente por encima del 60%. Sin embar-
go, la relación es más cercana a la de países con similar nivel dades bancarias. Sin embargo, la participación del sec-
de ingreso. tor industrial dentro del total de la cartera bruta del sec-
Gráfico 3.7
Cartera bruta del sistema financiero según destino económico
1991-1996 (participación)
35 .0%
30 .0%
25 .0%
20 .0%
15 .0%
10 .0%
5.0 %
19 91 -1 99
1991-1993
19 94 -1 99
1994-1996
0.0 %
Agr opecuar io Indust ri a Mi nerí a Comer ci o Servi ci os Const ruc ci ón Admon. Elec tr ic idad Otr os
públi ca
Fuente: Superintendencia Bancaria. Cálculos del autor
Gráfico 3.8
Evolución del saldo de la deuda externa privada a mediano y largo plazo
1970-1996
Mi ll on es de US$
Millones de US$
9 00 0
8 00 0
7 00 0
6 00 0
5 00 0
4 00 0
3 00 0
2 00 0
1 00 0
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
Gráfico 3.9
Tasas de interés reales
1981-1996
25.0
Porcentaje
20.0
15.0
10.0
5.0
(5.0)
Colocación
Prom oción
Colocacion
Promoción
(10.0)
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Fuente: 1981-1985: Fondo Monetario Internacional.1986-1996: Banco de la República.

tor financiero fue disminuyendo, al pasar del 20% en largo plazo en 1985 y entre 1986 y 1988. (Gráfico 3.10).
1991 al 16% en 1993 (Gráfico 3.7). De esta manera se presentó un predominio del crédito
Entre 1994 y 1996 la reducción del crédito domés- bancario de corto plazo al sector industrial, que alcanzó
tico con respecto al período anterior fue el resultado de una participación en el total de créditos cercana a 90%.
las elevadas tasas de interés de colocación; en 1996 el En particular, se incrementaron los créditos de transfor-
sector industrial alcanzó una participación de tan sólo el mación y de capital de trabajo, y los cupos de
13% del total de la cartera bruta (Gráfico 3.7). Lo ante- redescuento. Al contrastar los créditos de los BC dirigi-
rior produjo un incremento del saldo de la deuda privados a la industria con la tendencia de la producción del
da a mediano y largo plazo en el exterior (Gráfico 3.8) sector, durante el proceso de liberalización financiera que
En cuanto al costo del capital, medido en términos tuvo lugar desde mediados de los setenta hasta comien-
de la tasa de interés real efectiva de colocación, resalta el zos de los ochenta, se observa una disminución de su
hecho de que durante la década de los ochenta presentó importancia relativa debido principalmente a la libera-
niveles cercanos a 13%, incrementándose hasta llegar en lización de los CDT y al congelamiento del 100% del
1992 a 20%, reduciéndose nuevamente en 1993 y 1994 encaje en enero de 1980, medida que estuvo vigente hasta
a niveles cercanos a 15%, para ascender nuevamente a 20% 1983. En 1984, parte de las empresas industriales au-
en 1995-1996 (Gráfico 3.9). mentaron considerablemente sus proyectos de inversión,
También sobresale la tendencia creciente de las ta- lo que implicó un incremento en la demanda de crédito
sas de interés reales para los créditos de fomento, a pesar a largo plazo (Gráfico 3.10).
de la cual se mantuvieron por debajo de las cobradas por Las exigencias del mercado obligaron a que en la
las demás instituciones del sistema financiero. Mientras década del noventa se replanteara el esquema de propie-
que en el primer quinquenio de los ochenta registraron dad de los BC, con el objetivo de abrir espacios para la
niveles negativos, en el segundo empezaron a presentar iniciativa privada. El Estado conservó la dirección de la
niveles superiores a 5%, hasta llegar casi a 15% en 1991 política monetaria y cambiaria y la función de vigilancia
(Gráfico 3.9). e inspección, al incentivar la competencia financiera.
Para una mayor comprensión de la dinámica del Algunas características del crédito de la BC al sec-
crédito dirigido al sector industrial, a continuación se tor industrial son su baja participación respecto al total
examina el comportamiento de las diferentes institucio- de la cartera bruta y su pérdida de importancia en lo
nes financieras especializadas. corrido de la década del noventa. Como se aprecia en el
Gráfico 3.11, durante el período 1980-1988 la indus-
tria participó con un 8%, porcentaje que aumentó signi-
BANCA COMERCIAL –BC– ficativamente en el período 1991-1994, cuando alcan-
zó, el 14%. Entre 1995-1996 se registró una pérdida de
Desde finales del siglo XIX los establecimientos banca- dos puntos porcentuales.
rios han sido protagonistas del desarrollo económico co- Los sectores en que se ha concentrado la cartera bru-
lombiano, y durante un largo período de tiempo mantu- ta de la BC son el de otros, que entre 1991 y 1994 parti-
vieron el dominio del mercado. Las cuentas corrientes y cipó con el 31.2% y entre 1995 y 1996 con el 33%, y el
de ahorro han sido sus mecanismos básicos de captación, de comercio, que en ambos períodos participó con el 21%
mientras que su tarea de intermediación ha consistido en (Gráfico 3.12).
la colocación de recursos crediticios. Sin embargo, al igual
que en muchos países latinoamericanos, el desarrollo de
la banca comercial ha presentado sus altibajos. CORPORACIONES FINANCIERAS –CF–
En los años ochenta, como consecuencia del proce-
so de nacionalización de la banca durante la crisis finan- Dentro del esquema de la banca especializada, corres-
ciera, las dos terceras partes de los activos de la BC pasa- ponde a las CF proveer los recursos de largo plazo solici-
ron a manos del Estado. Lo anterior se tradujo en un tados por el sector industrial. Su objetivo consiste en
monopolio estatal de este tipo de intermediarios finan- movilizar recursos y asignar capital, con el propósito de
cieros. En razón de los resultados poco alentadores de la incentivar la creación, reorganización, fusión, transfor-
economía a principios de esta década, se generaron ex- mación y expansión de empresas manufactureras, agro-
pectativas pesimistas entre los empresarios, lo que se tra- pecuarias, agroindustriales, mineras, hoteleras y parques
dujo en una disminución de la demanda de créditos a industriales; así como participar con capital y promover
Gráfico 3.10
Participación de los créditos por plazos dentro del total de desembolsos de los BC
1970-1988
10 0%
90 %
Largo Plazo
80 %
70 %
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
Corto Plazo
10 %
0%
19 7 0 1 9 7 1 1 9 7 2 1 9 7 3 1 9 7 4 1 9 7 5 1 9 7 6 1 9 7 7 1 9 7 8 1 9 7 9 1 9 8 0 1 9 8 1 1 9 8 2 1 9 8 3 1 9 8 4 1 9 8 5 1 9 8 6 1 9 8 7 1 9 8 8 p
Fuente: Superintendencia Bancaria. Cálculos del autor.
Gráfico 3.11
Participación del crédito industrial dentro del total de la cartera bruta de los BC
1980-1996
16.0%
14.0%
12.0%
10.0%
8.0%
6.0%
4.0%
2.0%
0.0%
1980-84 1985-88 1991-94 1995-96
Gráfico 3.12
Cartera bruta de los BC según destino económico
1991-1996
(Participación)
35 .0%
30 .0%
25 .0%
20 .0%
15 .0%
10 .0%
5.0 %
1991-1994
19 91 -1 9
0.0 %
1995-1996
19 95 -1 9
Agropecuario Industria Minería Comercio Servicios Construcción Admón. Sector Otros

Pública eléctrico

Gráfico 3.13
Participación de los créditos por plazos en el total de desembolsos de las CF
1970-1988
90.0%
80.0%
70.0%
60.0%
Largo Plazo
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
Corto Plazo
0.0%
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988p
Gráfico 3.14
Participación del crédito industrial en el total de la cartera bruta de las CF
1970-1996
80 .0%
70 .0%
60 .0%
50 .0%
40 .0%
30 .0%
20 .0%
10 .0%
0.0 %
19 70 -7 5 19 76 -8 0 19 83 -8 5 19 86 -8 8 19 91 -9 4 19 95 -9 6
la participación de terceros en las empresas. Las CF se de crédito a la industria. Mediante el decreto 2423 de
ubican dentro de la llamada banca de inversión, pues, a 1993 se modificó la razón social de las CF, permitiéndo-
diferencia del resto de los establecimientos de crédito, les captar recursos a la vista o mediante la expedición de
su función está centrada en la captación y colocación de CDAT y participar en la promoción y financiación de
recursos a mediano y largo plazo. proyectos de inversión en los que intervenga la nación.
Como lo señalan Junguito y Castro (1979), la idea Una característica sobresaliente de las CF es el ma-
de establecer instituciones que promovieran la creación yor peso relativo que se le debe dar a los préstamos a
de industrias a través de inversiones directas a largo plazo largo plazo. Sin embargo, el esquema de financiación ha
se comenzó a gestar en Colombia a comienzos de los cin- estado afectado, al igual que en el caso de la BC, por
cuenta23. Sin embargo, sólo en 1960 se crearon las CF factores macroeconómicos que condujeron a que los cré-
mediante el decreto 336 y el decreto reglamentario 2369. ditos a corto plazo fueran muy importantes en el segun-
En la década del sesenta las corporaciones financie- do quinquenio de la década del setenta, tendencia que
ras de desarrollo tuvieron una participación importante se revirtió en los ochenta (Gráfico 3.13).
en el total de la cartera del sistema financiero (Gráfico Como se anotó arriba, en general las CF han orien-
3.4), y permitieron la ampliación de las posibilidades tado la mayor parte de su actividad a financiar el sector
industrial. Como se aprecia en el Gráfico 3.14, la parti-
23 En 1951, el entonces Comité de Desarrollo Económico hizo cipación de la industria en la cartera bruta durante el
gestiones para traer un experto del Banco Mundial, quien pro-
puso las constitución de la Corporación Financiera de Inver- primer quinquenio del setenta fue de más del 70%, com-
siones. portamiento que se explica principalmente por la evo-
Gráfico 3.15
Cartera bruta de las CF según destino económico
1990-1996 (participación)
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
1991-1994
0.0% 1995-1996

Pública eléctrico
lución de los recursos de crédito industrial a largo plazo lización de bienes y servicios; negociar títulos valores;
administrados por el Banco de la República, en especial comprar y vender títulos; colocar mediante comisión
los fondos para inversiones privadas y las líneas BIRF y obligaciones y acciones emitidas por terceros; y otorgar
BID, las cuales financian una parte importante del cré- financiación mediante letras de cambio, entre otras. Me-
dito de las CF. En el segundo quinquenio de la misma diante la ley 35 de 1993 se estipuló que las antiguas
década, por efectos de la reforma financiera, su partici- compañías de leasing o arrendamiento comercial podrían
pación se redujo al 60%. convertirse en CFC.
Durante la década del ochenta los créditos al sector Las CFC tradicionalmente han desempeñado un pa-
industrial representaron más del 65% del total de la car- pel modesto en cuanto a la colocación de créditos en el sec-
tera bruta de las CF. Sin embargo, se destaca el hecho de tor industrial –la participación de éstos dentro de su carte-
que el sistema financiero colombiano no hubiera segui- ra bruta pasó del 18% en 1991 al 12% en 1996–, pero su
do una tendencia clara en la orientación de créditos a comportamiento es el más estable en el conjunto de las
largo plazo con el fin de financiar activos. instituciones del sistema financiero (Gráfico 3.16).
En lo corrido de la década del noventa, la liberaliza- Estas instituciones adquirieron mayor importancia
ción del sistema financiero y el esquema de banca múlti- a partir de 1978-1979, cuando participaron con un 7%
ple han tenido serias repercusiones en la participación de en el total de la cartera neta de crédito otorgado por el
la industria en el total de la cartera bruta de las CF. Como sistema financiero (gráfico 3.4). En la década del noven-
se aprecia en el Gráfico 3.14, mientras que en 1991 el ta, la orientación del crédito, medido en términos de la
sector industrial participaba con el 75% del total de la cartera bruta, se ha focalizado en actividades de comer-
cartera bruta de crédito, en 1993 representó el 55%, y cio, con una participación aproximada del 20%, y en
para 1996 su participación se redujo al 40%. A pesar de otras, en las que se incluye el sector de transporte, con
lo anterior, el crédito de las CF continúa concentrado en un 30% (Gráfico 3.16).
la industria, siendo el sector de servicios el que más ha
aumentado su participación en la cartera bruta, al pasar
de 2.4% entre 1991 y 1994 a 5.4% entre 1995 y 1996 BANCA DE FOMENTO INDUSTRIAL
(Gráfico 3.15).
En términos generales, la participación del Estado en cual-
quier actividad se podría justificar cuando hay fallas de
COMPAÑÍAS DE FINANCIAMIENTO COMERCIAL mercado que resultan de una asignación ineficiente de los
–CFC– recursos desde el punto de vista del bienestar social.
El crédito de fomento industrial se considera un
Las principales actividades de las CFC son captar recur- instrumento de política industrial que permite orientar
sos mediante depósitos a término con miras a realizar y distribuir los recursos escasos a determinados sectores
operaciones activas de crédito y facilitar la comercia- económicos y de la población que, por la presencia de
Gráfico 3.16
Cartera bruta de las CFC según destino económico
1991-1996 (Participación)
50 .0 %
45 .0 %
40 .0 %
35 .0 %
30 .0 %
25 .0 %
20 .0 %
15 .0 %
10 .0 %
19 91 -1 99
1991-1994
5. 0% 19 95 -1 99
1995-1996
0. 0%

Pública eléctrico
fallas en el mercado, no pueden acceder a crédito en las El Banco de la República, el Instituto de Fomento In-
condiciones y cuantías que se justificarían bajo criterios dustrial –IFI– y Proexpo-Bancoldex han dedicado recur-
de eficiencia económica y social en una perspectiva inter- sos de fomento a apoyar el proceso de desarrollo indus-
temporal. Estas fallas van desde imperfecciones en la trial del país. En el año de 1996, el IFI y Proexpo-
competencia, presencia de economías de escala y de Bancoldex participaron con el 3% y el 5%, respectiva-
externalidades y ausencia de información completa, hasta mente, del total de la cartera del sistema financiero
deficiencias de índole institucional en la organización (Gráfico 3.17).
de los mercados.
Como resultado del reducido tamaño del sistema Aunque el crédito de fomento fue diseñado esen-
financiero y el mercado de capitales colombianos, el sec- cialmente para facilitar la entrada de nuevas empresas y
tor empresarial ha ejercido desde los años cuarenta una el ensanche de las existentes, también ha cumplido el
fuerte presión sobre el Estado para que suministre cré- papel de evitar la salida de empresas del mercado y, al
dito a mediano y largo plazo a tasas de interés subsidiadas menos indirectamente, ha auspiciado una cierta estruc-
a través del denominado crédito de fomento (Cuadro 3.1). tura oligopolista en la industria.
Cuadro 3.1
Tasas de interés nominales de entidades especiales de fomento
1981-1996
Entidad 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Fondo de desarrollo eléctrico 28.0 28.0 28.0 28.0 28.0 28.0 28.0
Fondo financiero industrial 26.0 26.0 26.0 26.0 26.0 26.0 36.0 34.4 37.1 44.6 43.6 33.7 32.9
Fondo de inversiones privadas1 27.0 27.0 27.0 29.0 27.0 29.0 38.0 36.4 39.1 44.6 43.6 33.7 32.9
Promoción de exportaciones (Proexpo) 18.0 18.0 18.0 18.0 19.0 22.0 34.0 32.4 35.1 38.6 36.6
Findeter 2 41.6 32.7 31.9 38.1 38.1 38.1
Bancoldex
- Prefinanciamiento exportaciones y
capital de trabajo 40.6 31.7 30.9
- Pequeña empresa 26.9 38.7 33.1 28.1
- Gran empresa3 Libre Libre Libre Libre
IFI 4 Libre Libre Libre Libre
Notas:
1. Tasa de interés créditos para proyectos en Bogotá, Cali, Medellín y zonas de influencia.
2. Tasas de interés préstamos a entes territoriales.
3. Tasas de interés préstamos para inversión fija en pesos.
4. Tasa de interés créditos para proyectos en empresas pequeñas o medianas.
Fuente: Banco de la República. Departamento Nacional de Planeación. Cálculos del autor.
Gráfico 3.17 ban el mayor número de empleos y que, por lo tanto, al

Cartera del sistema financiero,1996 financiar sus necesidades de capital de trabajo con cré-
(Participación)
dito subsidiado se lograría un incremento de los niveles
Comp, especilizadas en leasing 1% CFC 6%
IFI3%3% de empleo (Silvani, 1983) (Cuadro 3.1).
CAV
CAV 28%
El crédito de fomento del Banco de la República jugó
28%
un papel activo en la estrategia de sustitución de importa-
ciones, con el propósito fundamental de proteger el tejido
industrial existente, privilegiando el mantenimiento del
statu quo de las empresas en sectores con amplia capacidad
instalada. Además del crédito de fomento industrial, en los
BC años sesenta y setenta el Banco de la República contaba con
CF 47%
CF 10% BC 47%
10% el Fondo Financiero Agropecuario –FFA– financiado con
BANCOLDEX inversiones forzosas. El FFA igualmente operó con créditos
Bancoldex
5% 5%
a corto y largo plazo con tasas de interés del 21 % en com-
Fuente: Superbancaria. paración con el 25% para el crédito industrial.
Las anteriores líneas constituyeron los principales re-
cursos de fomento ofrecidos por el Banco de la República. Su
importancia se basó en la capacidad reguladora a la entrada
BANCO DE LA REPÚBLICA
de nuevas firmas y de capital en los sectores económicos, en
especial a la industria. Una importante modalidad que ofre-
Como consecuencia del despegue del proceso de indus-
ció el Banco fue la de los cupos especiales que, mediante
trialización y de la limitada capacidad del sistema fi-
emisión, tuvieron como objetivo ayudar a sectores con difi-
nanciero para brindar créditos a largo plazo, el Banco de
cultades financieras para impedir su salida del mercado.
la República inició operaciones de crédito de fomento
Durante el período de poscrisis de la deuda en la
en el año de 1951, mediante la creación de un amplio
década del ochenta, la Junta Monetaria del Banco de la
sistema de cupo de redescuento a tasas de interés
República emitió diferentes resoluciones para estable-
subsidiadas y encaminadas a suministrar crédito a los
cer cupos de crédito transitorios hacia sectores con gra-
sectores industrial, agrícola y de infraestructura urbana.
ves problemas, como los de textiles y metalurgia25, con
Las líneas de crédito del Banco de la República dirigi-
el objetivo de evitar su bancarrota. Estos estaban atrasa-
das a la industria tuvieron como principal objetivo faci-
dos tecnológicamente, presentaban baja productividad
litar la importación de bienes de capital con créditos a
y estaban sujetos a condiciones desfavorables, como la
largo plazo en moneda nacional, dejando el riesgo
presencia de la revaluación del peso y los elevados nive-
cambiario al Banco Central. Las principales líneas que
les de contrabando. En general, estas modalidades de
manejó el Banco de la República fueron las BIRF y BID,
crédito de salvamento permanecieron por varios años,
colocadas a través de las CF.
incluso incrementándose el cupo de crédito y
Durante los años sesenta, con el objetivo de com-
ampliándose los plazos previamente establecidos.
plementar las líneas de importación de maquinaria y
El crédito proveniente del Banco de la República
equipo, el Banco creó líneas de crédito en moneda na-
empezó a perder importancia a partir de 1985 cuando se
cional para el financiamiento de proyectos de inversión
deterioraron los créditos del FIP y de las demás líneas,
local a empresas cuyos activos superaban los cien millo-
después de haber mantenido su participación relativa en-
nes de pesos, las cuales fueron ofrecidas por los BC y las
tre 1970 y 1981. En 1992, con el cambio institucional
CF. Estas líneas se encontraban subsidiadas por el Fondo
del Banco de la República, los fondos especiales de cré-
de Inversión Privada –FIP– a tasas del 24% y 29%24.
dito de fomento fueron trasladados al IFI.
En 1968 el Banco de la República creó el Fondo
Financiero Industrial –FFI– basado en dos premisas: pri- 25 Una de las razones para establecer los cupos fue la presión re-
mero, la creencia de que la industria del país presentaba gional que ejercieron los propios sectores: en el caso del sector
una capacidad instalada ociosa; y, segundo, la convic- textil, la presión de Antioquia se tradujo en la emisión de la
resolución 75 de 1982 con un cupo de dos mil millones de
ción de que las pequeñas y medianas empresas genera- pesos e igualmente la presión ejercida por la principal empre-
sa del departamento de Boyacá, Paz del Río, dio como resulta-
24 Durante esta época, las tasas cobradas por créditos comerciado la emisión de la resolución 76 de 1982 con un cupo inicial
les de corto y largo plazos estaban en el orden del 40%. de un billón de pesos ambos con períodos de corto plazo.
INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL –IFI– dio de la relativa recesión y la difícil situación de estabi-
lidad fiscal, cambiaria y monetaria de la economía co-
Antecedentes lombiana. Los sectores que recibieron mayor atención
fueron: textil, confecciones, automotor y autopartes, pa-
El IFI es una sociedad de economía mixta del orden na- pel, soda cáustica y llantas.
cional, vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico Durante los noventa, como consecuencia del nuevo
y sometida al régimen de las empresas industriales y co- modelo de desarrollo de internacionalización de la eco-
merciales del Estado. Sus accionistas son la Caja de Previ- nomía y de la necesidad de afianzar al sector empresa-
sión Social, el Banco de la República, el Banco Central rial, el IFI inició un proceso de cambio institucional
Hipotecario, Bancoldex y el gobierno nacional. Para el orientado por las exigencias del mercado. Este proceso
ejercicio de sus funciones no cuenta en la actualidad con ha estado caracterizado por la reorientación de las polí-
partidas del presupuesto nacional o partidas especiales, ticas crediticias y de inversión, las cuales se han
razón por la cual debe acudir al mercado financiero nacio- enmarcado dentro del contexto del cambio institucio-
nal e internacional para proveerse de recursos. nal realizado en el sistema financiero27.
Esta institución fue creada mediante el decreto 1157 En cuanto a las políticas crediticias, se estableció
de 1940, con el fin de apoyar el desarrollo industrial co- un programa de financiación para la microempresa –
lombiano. En particular, el IFI ha sido el instrumento fi- Finurbano– y se fortaleció el programa de crédito a la
nanciero estatal encargado de promover la fundación, el pequeña y mediana empresa –Propyme–. En este con-
ensanche o la fusión de empresas de producción básica y texto se determinó, mediante la ley 188 de 1995, que el
de primera transformación y de responder a las disposi- IFI empezara a revertir sus operaciones como banco de
ciones sobre democratización del crédito contenidas en los primer piso a banco de segundo piso, con el fin de ga-
planes de desarrollo de los diferentes gobiernos. Su ins- rantizar la colocación masiva de recursos de crédito para
tauración estuvo justificada por la falta de iniciativa del las micro, pequeña y mediana empresas. De esta forma,
sector privado en actividades financieras y reflejó la nece- la institución podría ejercer un papel de liderazgo en la
sidad de generarle un esquema financiero al sector indus- democratización del crédito y dinamizar la oferta de cré-
trial en un modelo de sustitución de importaciones. Así, dito por parte del sector financiero formal e informal.
la actividad empresarial contaría con un respaldo finan- En lo relacionado con las políticas de inversión, en
ciero y de fomento con créditos a mediano y largo plazo. el Plan de Desarrollo 1994-1998, El Salto Social, se dio
Entre las décadas del cuarenta y cincuenta, gran prioridad a los proyectos con contenido tecnológico y a
parte de la actividad desarrollada por el IFI estuvo con- los relacionados con el aprovechamiento de las ventajas
centrada en la fundación de empresas dedicadas a la pro- comparativas de las regiones.
ducción industrial de acero, llantas, soda cáustica, cloro A partir de 1992 el Banco de la República cedió al
y cemento26, las cuales sirvieron como medio para afian- IFI la administración de los fondos financieros y el IFI
zar el incipiente desarrollo industrial. asumió los pasivos que había contraído el Banco como
En las décadas del sesenta y setenta, continuó siendo administrador de los mismos.
uno de los sostenes del desarrollo industrial y de otras acti-
vidades. En particular, apoyó la creación de empresas dedi- Evolución de los desembolsos
cadas a la producción petroquímica y automotriz –ensam-
ble y autopartes– y colaboró en el fortalecimiento de la in- El crédito desembolsado por el IFI tradicionalmente ha
dustria metalmecánica. En 1963 el gobierno nacional le estado concentrado en el sector industrial manufacturero.
confirió al IFI funciones propias de las recién creadas CF, En 1988 el monto de desembolsos presentó un crecimiento
con lo que se le permitió realizar las operaciones y adquirir real de 40%, revirtiéndose drásticamente en 1989 y 1990
los beneficios establecidos en el decreto-ley 2369. cuando se registró una tasa negativa de -10%. El creci-
En la década del ochenta, el papel del IFI fue el de miento de los desembolsos al sector manufacturero obser-
apoyar las empresas con problemas de liquidez en me- vó la misma tendencia que los desembolsos totales.
26 Entre estas empresas se encontraban Acerías Paz del Río S.A.,

Industria Colombiana de Llantas S.A., Empresa Siderúrgica 27 En 1993 se creó el Fondo de Modernización y Desarrollo Tec-
S.A., Planta Colombiana de Soda, Granitos y Mármoles S.A., nológico –Fomitec– con el objetivo de orientar recursos para
Hilanderías del Fonce S.A. y la Unión Industrial de Astille- el desarrollo tecnológico y el fomento de créditos de inver-
ros de Barranquilla S.A. sión a nuevas actividades tecnológicas.
Gráfico 3.18
Crecimiento del crédito desembolsado por el IFI
1986 - 1996
50 .00 %
40 .00 %
30 .00 %
20 .00 %
10 .00 %
0.0 0%
-1 0.0 0%
-2 0.0 0%
Total
Total
Industr ia ma nufac ture
-3 0.0 0% Industria manufacturera
19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96
Fuente: IFI.
A partir de 1991 y hasta 1995 el crédito total pre- sustancias químicas, en el primer período concentró el
sentó un crecimiento anual promedio del 25% en tér- 40.5% de los desembolsos, en el segundo el 21.5% y
minos reales, aunque registró una fuerte disminución durante el tercero el 31.5%; el subsector de textiles y
en 1996 llegando al -12% (Gráfico 3.18). confecciones recibió el 17.8% de los desembolsos del
En cuanto al crédito desembolsado al sector indus- IFI en el período 1976-1986 y el 20% entre1992 y 1996;
trial, para el período 1986-1989 su participación pro- y la agroindustria entre 1966 y 1970 recibió el 22.6%,
medio dentro del total de desembolsos del IFI fue del entre 1970 y 1976 el 16.6%, entre 1976 y 1986 el
95%; durante esos años se presentó una tendencia cre- 12.4% y entre 1992 y 1996 el 19.8% (Gráfico 3.20).
ciente en la concentración del crédito en este sector. En- Entre 1992 y 1996 a los bienes intermedios –BI–
tre 1990 y 1996, la anterior tendencia se revirtió, al se les otorgó el 56.14% de los créditos desembolsados a
punto que la participación del crédito industrial perdió la industria, siendo que esta participación tendió a cre-
sesenta puntos porcentuales, ubicándose en 35% duran- cer a partir de 1994, al pasar de 48.3% durante ese año,
te 1996 (Gráfico 3.19). a 57% en 1995 y a 58.7% en 1996. Por otra parte, al
La disminución en la concentración de los desem- conjunto de los bienes de consumo no durable se les otor-
bolsos al sector industrial se explica por el proceso de gó el 20.57% de los créditos en el período 1992-1996,
democratización del crédito que ha venido llevando a siendo que su participación ha ido disminuyendo desde
cabo el IFI durante esta década. Por ejemplo, para el 1994, pasando de 28.5% en ese año a 23.62% en 1995,
período 1990-1993 se presentó una mayor participación
de los desembolsos a los sectores de explotación de mi-
nas, comercio de vehículos, hoteles y restaurantes. En-
tre 1994 y 1996 repuntaron las actividades de construc- Gráfico 3.19
ción, comercio de vehículos, transporte y comunicacio- Participación del crédito industrial en el total de
nes. Adicionalmente, se aumentó el crédito a los esta- desembolsos IFI 1986 - 1996
blecimiento financieros, en buena medida debido a la 100%
introducción de la modalidad de redescuento que se ini- 90%
80%
ció con la reforma del Instituto. 70%
Ahora bien, se observa que tres sectores concentra- 60%
50%
ron el 45.19% del total de los desembolsos del IFI du- 40%
Industria Manufacturera
rante el período 1992-1996 (Cuadro 3.2). En los perío- 30%
dos 1970-1976, 1976-1986 y 1992-1996, los 20%
10%
subsectores de sustancias químicas, textiles y confeccio- 0%

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
nes y agroindustria recibieron la mayor parte de los cré-

ditos de la entidad (CIIU a dos dígitos). Para el caso de Fuente: IFI.
Gráfico 3.20
Crédito desembolsado por el IFI a la industria
1966-1996
(Participación)
45 .0%
40 .0%
35 .0%
30 .0%
25 .0%
20 .0%
15 .0%
1966-1970
19 66 -1 97
10 .0%
1970-1976
19 70 -1 97
5.0 % 1986-1989
19 86 -1 98
no 1992-1996
19 92 -1 99
0.0 %
s
a
a
a
s
a
e
Agroindustria Textiles y Papel e Químico Minerales no Metálica Productos Equipos Otros
confecciones imprenta metálicos básica metálicos de transporte
Fuente: IFI.
hasta caer a 13.55% en 1996. El de bienes de consumo 1998 se previó realizar el desmonte gradual de la banca
durable recibió el 14% de los desembolsos del período y de primer piso, aunque el Instituto ha desarrollado di-
el de bienes de capital participó tan sólo con el 4.94%, versos mecanismos para continuar otorgando créditos di-
siendo que a partir de 1994 esta participación a sido rectos hasta completar su eliminación (Tabla 3.2). Es así
cada vez menor (Cuadro 3.2). como el IFI ofrece recursos a través de crédito directo a
las empresas con activos superiores a $1.800 millones,
NUEVA POLÍTICA CREDITICIA DEL IFI gran empresa, tanto en moneda legal como en moneda
extranjera28. Se espera que el organismo fortalezca su lí-
Hasta 1993, el IFI destinó la totalidad de sus recursos nea de crédito con plazos y años de gracia superiores a
crediticios a la atención directa de la industria manufac- los del resto de las entidades crediticias.
turera (Cuadro 3.3). Los créditos estaban orientados a la
financiación de capital de trabajo, activos fijos y proyec-
tos industriales, entre otros rubros. Con plazos más am-
plios que los ofrecidos por el resto de entidades
crediticias, el IFI se había caracterizado por apoyar la
Gráfico 3.21
iniciativa empresarial en condiciones más favorables que
Crédito del IFI por modalidad
el resto del sector financiero. 1986 - 1996
Con la puesta en marcha en 1994 de los programas (Participación)
de crédito a la micro, pequeña y mediana empresa a tra- 100.0%
vés del sistema de redescuento, el IFI se ha visto obliga- 90.0%

Banca desegundo piso
80.0%
do a recomponer la distribución de las colocaciones to- 70.0%
tales entre primer y segundo piso, siendo que para 1996 60.0% Banca deprimer piso
50.0%
la participación de las primeras cayó al 66.5% del total 40.0%
de desembolsos de la institución, situándose la de las 30.0%
20.0%
segundas en el 33.5% (Gráfico 3.21). 10.0%
0.0%
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997*
Banca de primer piso

Fuente: IFI.
Con el propósito de transformar al IFI en una entidad 28 A finales de 1997, el IFI se encontraba redefiniendo el monto
bancaria de segundo piso, en el Plan de Desarrollo 1994- mínimo de activos para otorgar crédito directo a empresas.
Cuadro 3.2
Crédito Desembolsado por el IFI a la Industria
1992-1996
(Participación)
CIIU Descripción 1992 1993 1994 1995 1996 Promedio
(1992-1996)
322 Fabricación de prendas de vestir, excepto calzado 3.70% 1.52% 2.29% 1.50% 2.08% 2.11%
324 Fabricación de calzado y sus partes, excepto el de caucho o de plástico 5.83% 2.29% 0.40% 0.00% 0.53% 1.55%
332 Fabric. de muebles y accesorios, excepto los que son principalmente metal. 1.40% 0.00% 0.19% 0.53% 0.48% 0.47%
342 Imprentas, editoriales e industrias conexas 1.23% 2.33% 4.82% 8.40% 13.03% 5.95%
352 Fabricación de otros productos químicos 3.81% 2.07% 4.62% 1.09% 4.75% 3.09%
385 Fabricación de material profesional y científico, instrumentos de medida 0.19% 0.14% 1.04% 0.91% 0.55% 0.61%
390 Otras industrias manufactureras. 0.48% 0.15% 0.00% 0.24% 0.52% 0.25%
Total BCD 16.64% 8.49% 13.36% 12.67% 21.95% 14.03%
311 Fabricación de productos alimentos, excepto bebidas 15.06% 14.41% 12.31% 12.12% 12.81% 13.21%
312 Alimentos 1.37% 0.85% 14.37% 0.82% 0.74% 3.96%
313 Industrias de bebidas 0.53% 1.30% 1.67% 10.68% 0.00% 3.40%
Total BCND 16.96% 16.55% 28.35% 23.62% 13.55% 20.57%
321 Fabricación de textiles 11.70% 6.06% 10.36% 19.19% 23.13% 13.90%
323 Industrias del cuero y productos del cuero y sucedáneos del cuero y pieles. 2.83% 2.81% 1.22% 0.44% 2.15% 1.75%
331 Indust. de la madera y produc. de la madera y el corcho, excepto muebles 0.18% 0.22% 0.00% 0.12% 0.11% 0.12%
341 Indust. de la madera y produc. de la madera y el corcho, excepto muebles 0.56% 1.68% 4.31% 3.07% 1.48% 2.42%
351 Fabricación de sustancias químicas industriales. 12.87% 37.28% 12.24% 7.03% 23.14% 18.08%
356 Fabricación de productos plásticos. 9.55% 5.93% 5.31% 19.49% 6.33% 9.80%
361 Fabricación de objetos de barro, loza y porcelana. 0.00% 0.02% 0.00% 0.88% 0.72% 0.34%
362 Fabricación de vidrio y productos de vidrio. 0.90% 2.36% 0.02% 0.00% 0.00% 0.64%
369 Fabricación de otros productos minerales no metálicos. 5.52% 6.00% 4.62% 6.77% 1.52% 5.09%
371 Industrias básicas de hierro y acero. 3.72% 4.34% 8.02% 0.00% 0.00% 3.30%
372 Industrias básicas de metales no ferrosos. 0.29% 0.74% 2.19% 0.00% 0.00% 0.70%
Total BI 48.13% 67.44% 48.30% 57.00% 58.57% 56.14%
381 Fabricación de productos metálicos exceptuando maquinaria y equipo. 1.88% 3.50% 5.04% 2.70% 3.05% 3.33%
382 Construcción de maquinaria, exceptuando la eléctrica. 0.08% 0.25% 0.52% 0.47% 0.18% 0.33%
383 Fabricación de maquinaria, aparatos, accesorios y suministros eléctricos. 1.40% 1.27% 0.41% 2.56% 0.40% 1.28%
Total BK 3.37% 5.01% 5.96% 5.73% 3.63% 4.94%
355 Fabricación de productos de caucho. 0.94% 0.66% 0.50% 0.00% 0.06% 0.40%
384 Construcción de equipo y material de transporte. 13.97% 1.85% 3.52% 0.98% 2.24% 3.92%
Total BST 14.90% 2.51% 4.03% 0.98% 2.30% 4.33%
TOTAL 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%
Nota: Incluye créditos desembolsados por líneas de inversión en activos y capital de trabajo.
Fuente: IFI.
Cuadro 3.3
132
Créditos desembolsados a la industria y destino del crédito

Enero - diciembre 1995 - 1996
Sector económico No. empresas C.T. I.F. Capt. Total crédito 1995 Total crédito 1996
1995 1996 1995 1996 1995 1996 1995 1996 Participación por línea Participación por línea
Total Total
1995 C.T. I.F. Capt 1996 C.T. I.F. Capt
1. Moneda Nacional 214 138 44 835 37 807 17 731 2 459 11 657 5 535 74 224 60.4% 23.9% 15.7% 45 802 83% 5% 12%
Productos alimenticios 47 7 3 299 5 217 1 950 9 486 100 14 736 22.4% 13.2% 64.4% 5 317 98% 0% 2%
Colombia / Mesoeconomía
Textiles, confecciones y cueros 72 51 15 057 12 594 9 616 1 582 1 403 1 495 26 076 57.7% 36.9% 54% 15 651 80% 10% 10%
Industrias metálicas básicas 9 7 1 998 1 008 1 998 100.0% 0.0% 0.0% 1 008 100% 0% 0%
Papel y sus productos impresos-Edit. 22 31 2 808 2 300 1 930 280 2 703 4 738 59.3% 40.7% 0.0% 6 282 53% 4% 43%
Sustancias y productos químicos 25 25 7 913 14 398 284 578 8 197 96.5% 0.0% 35% 14 976 96% 0% 4%
Fabric. y produc. de miner. no metal. 12 10 4 139 400 2 970 617 600 7 109 58.2% 41.8% 0.0% 1 617 25% 38% 37%
Fabricación y productos metálicos 4 400 300 700 57.1% 42.9% 0.0%
Maquinaria y equipo 9 4 7 237 726 885 60 8 122 89.1% 10.9% 0.0% 786 92% 0% 8%
Material de transporte 7 2 969 65 484 1 454 66.7% 0.0% 33.3% 65 100% 0% 0%
Madera y sus productos 7 1 1 015 100 81 1 096 92.7 7.3% 0.0% 100 100% 0% 0%
Otros grupos manufacturados
2. Moneda extranjera 443 341 78 934 53 120 18 337 37 308 97 270 81.1% 18.9% 0.0% 90 428 59% 41% 0%
Productos alimenticios 10 12 6 289 6 439 180 1 500 6 469 97.2% 2.8% 0.0% 7 939 81% 19% 0%
Textiles, confecciones y cueros 119 116 11 986 12 757 3 822 16 289 15 808 75.8% 24.2% 0.0% 29 046 44% 56% 0%
Industrias metálicas básicas 37 36 9 836 10 910 15 068 9 836 100.0% 0.0% 0.0% 25 978 42% 58% 0%
Papel y sus productos impresos-edit 56 11 4 799 2 859 3 434 1 522 8 233 58.3% 41.7% 0.0% 4 381 65% 35% 0%
Sustancias y productos químicos 89 35 22 151 8 367 6 973 850 29 124 76.1% 23.9% 0.0% 9 217 91% 9% 0%
Fabric. y produc. de mineral no metál. 20 5 6 720 1 433 949 6 720 100.0% 0.0% 0.0% 2 382 60% 40% 0%
Fabricación y productos metálicos
Maquinaria y equipo 32 52 2 776 3 021 1 358 4 133 67.2% 32.8% 0.0% 3 021 100% 0% 0%
Material de transporte 78 73 14 235 7 236 450 1 131 14 585 96.9% 3.1% 0.0% 8 366 86% 14% 0%
Madera y sus productos 2 1 142 100 2 120 2 262 6.3% 93.7% 0.0% 100 100% 0% 0%
Otros grupos manufactureros
Fuente: Instituto de Fomento Industrial.

Tabla 3.2
Líneas de crédito directo IFI
Línea Moneda Plazo Características
Capital de Trabajo Pesos y dólares Entre 3 y 5 años Financiar las necesidades de capital de trabajo.
–dependiendo si está asociado
a un proyecto de inversión–.
Inversión Pesos y dólares Entre 5 y 10 años Apoyo y promoción de proyectos de inversión dirigidos a
sociedades nuevas y antiguas para compras de activos,
plantas nuevas, reconversión industrial y relocalización geo-
gráfica.
Capitalización Empresarial Pesos y dólares Entre 5 y 10 años Ofrecida directamente a los socios de las empresas que
quieran llevar a cabo su capitalización en cualquier sector
económico y región geográfica, con el fin de fortalecer la
estructura patrimonial de las empresas del país.
Participación en sociedades Pesos y dólares Entre 5 y 10 años Créditos a las personas naturales o jurídicas para la
participación en sociedades de cualquier sector económico
y región geográfica.
Operaciones de comercio Pesos y dólares Créditos de corto plazo realizados marginalmente mediante
exterior de corto plazo cartas de crédito, giros financiados y operaciones autoriza-
das por el Banco de la República que permiten el esquema
de prefinanciación de operaciones.
Proyectos de Infraestructura Pesos y dólares Hasta 10 años Financiación de proyectos de infraestructura vial, telecomuni-
caciones, puertos, aeropuertos y aquellos determinados den-
tro del plan de desarrollo del gobierno que estén orientados
al desarrollo de canales de comercialización internacional.
Proyectos de desarrollo e Por definir Por definir Se efectúan de manera directa con el fin de que sean atrac-
innovación tecnológica tivos para los empresarios y están manejados por el IFI en
coordinación con Colciencias.
Medio ambiente Por definir Por definir Financiación de proyectos de reconversión ambiental que
contribuyen al cumplimiento de la política y la regulación
ambiental colombiana.
Apoyo a sectores especiales Por definir Por definir Apoyo a empresas pertenecientes a sectores económicos que
tengan problemas de liquidez o estén en concordato, que
presenten viabilidad técnica y económica y bajo ciertas con
diciones específicas.
Fuente: IFI.
Banca de segundo piso lidad de segundo piso incrementaron sustancialmente

su participación en el período de transformación de la
Mediante el Plan nacional para la microempresa se deci- entidad. Para el año 1994 la participación de la banca
dió transformar al IFI buscando fomentar la generación de segundo piso era de 10%, siendo el sector manufac-
de empleo y el mejoramiento de la productividad de las turero el que más la utilizaba, con una participación del
unidades económicas. En tal sentido, en 1994 se decidió 49.7%. En 1996 y a octubre de 1997, la participación
dar prioridad a los créditos orientados a la microempresa de la banca de segundo piso se incrementó a 33.5% y
–Finurbano– y a pequeñas y medianas empresas – 67%, respectivamente, siendo las actividades de comer-
Propyme–, con el objetivo de ampliar la cobertura y la cio y servicios prestados por empresas las de mayor par-
descentralización del crédito, fundamentalmente a través ticipación con el 20% y 36%, respectivamente y la in-
del mecanismo de redescuento –banca de segundo piso–. dustria con el 29% (Cuadro 3.4).
Como se observa en el Gráfico 3.21, los créditos En la actualidad los programas cuentan con las lí-
desembolsados por sector económico mediante la moda- neas de crédito descritas en la Tabla 3.3
Cuadro 3.4
Créditos desembolsados distribuidos por sector económico
(Participación)
Sector económico 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997*
Banca de primer piso 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Agroindustria 1.7% 1.2% 0.9% 0.1% 0.5% 1.0% 1.8% 19.3% 9.1% 13.2% 5.6% 6.0%
Explotación y extracción minas 8.2% 0.5% 0.7% 1.1% 3.4% 0.6% 3.4% 2.9% 7.9% 5.6% 8.1% 6.3%
Industria manufacturera 88.9% 97.1% 96.6% 98.3% 96.0% 85.5% 82.0% 62.7% 63.4% 44.1% 37.3% 64.0%
Luz, agua y gas 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 7.0%
Construcción 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 6.3% 0.0% 0.8% 0.3% 0.8% 11.1% 0.5%
Comercio de vehículos 1.2% 0.9% 1.7% 0.6% 0.0% 1.9% 3.2% 8.8% 3.1% 2.4% 2.6% 3.1%
Hoteles y restaurantes 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.3% 3.0% 2.9% 4.1% 3.3% 0.8% 0.4%
Transporte y comunicaciones 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 6.4% 7.4% 7.5% 10.0%
Servicios prestados por empresa 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 1.3% 0.0% 0.0%
Servicios culturales 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.0%
Establecimientos financieros 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.8% 2.6% 5.8% 21.8% 26.6% 2.7%
Otros
Banca de segundo piso 100% 100% 100% 100%
Agroindustria 1.5% 1.1% 1.2% 1.0%
Explotación y extracción minas 0.8% 2.2% 1.2% 1.1%
Industria manufacturera 49.7% 34.9% 29.8 28.4%
Luz, agua y gas 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Construcción 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Comercio 18.2% 28.5% 22.5% 18.0%
Hoteles y restaurantes 6.8% 4.1% 4.7% 1.9%
Transporte y comunicaciones 12.1% 10.2% 7.3% 9.7%
Servicios prestados por empresa 11.0% 18.9% 33.3% 39.9%
Servicios culturales
Establecimientos financieros
Otros
Total de desembolsos 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 2.0 2.0 2.0 2.0
Participación
Banca de primer piso 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 89.2% 69.7% 66.5% 32.5%
Banca de segundo piso 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 10.8% 30.3% 33.5% 67.5%
Nota: *Septiembre de 1997.
Fuente: Ministerio de Desarrollo Económico, Vicepresidencia Financiera, Departamento de Gestión Económico.
Finurbano venios entre el IFI, los entes territoriales –departamen-

tos y municipios– y los intermediarios financieros, para
Entre 1994 y octubre de 1997 los sectores de servicios, orientar recursos a microempresarios a través de entes
comercio y transporte alcanzaron una participación cer- territoriales, quienes asumirán el costo del margen de
cana al 70% del total de los desembolsos realizados por intermediación cobrado por las entidades financieras.
Finurbano . A pesar de que el sector industrial no alcan-
zó una alta participación, este mecanismo amplió las po- Propyme
sibilidades de crédito a un buen número de empresas
consecuente con la diversificación sectorial del crédito Dentro del programa Propyme se destaca la participa-
del IFI que se pretendía en este período. En efecto, sec- ción de los créditos desembolsados a los sectores de ser-
tores como madera (12.5%), metalmecánica (12.5%) y vicios, comercio e industria. A nivel industrial, se resal-
plásticos (5%) han recibido un buen porcentaje de los ta la diversificación del crédito, ya que se ha irrigado de
créditos, aunque se ha mantenido la participación ma- manera relativamente proporcional entre sectores como
yoritaria de sectores tradicionalmente favorecidos como madera, textiles, alimentos y plásticos (Cuadros 3.7 y
textiles (35%) y alimentos (19%) (Cuadros 3.5 y 3.6). 3.8).
A fin de dinamizar este programa y ampliar su co-
bertura nacional, se continuará haciendo la firma de con-
Tabla 3.3
Líneas de crédito IFI de segundo piso
Capital de trabajo Pesos y dólares Cualquiera Financiar las necesidades de capital de trabajo.
Inversión fija Pesos y dólares Entre 3 y 10 años Apoyo y promoción de proyectos de inversión dirigidos a so-
ciedades nuevas y antiguas para compras de activos, plan-
tas nuevas, reconversión industrial y relocalización geográfica.
Capitalización empresarial Pesos y dólares Entre 5 y 10 años Financiación de la capitalización de pequeñas y medianas
empresas, de cualquier sector económico y región geográfica.
Participación en sociedades Pesos y dólares Entre 5 y 10 años. Financiación de la participación en sociedades de pequeñas
y medianas empresas, de cualquier sector económico y re-
gión geográfica.
Dólares gran empresa Dólares Recursos de largo plazo para pequeñas, medianas y gran-
des empresas de los sectores productivo,minero,
agroindustrial, manufacturero, turismo, comercio y servicios.
La financiación de los proyectos de reconversión que contri-
buyan al cumplimiento de la política y la regulación ambien-
tal colombiana,teniendo como fundamento el desarrollo
sostenible, es operada mediante el mecanismo de
redescuento, para aquellas empresas que tengan activos
menores a $ 4.000 millones.
Parques industriales y zonas francas Pesos y dólares Financiación de la demanda por parte de las entidades inte-
resadas en adquirir activos fijos, mas no la oferta por parte
de las entidades promotoras de éstos.
Acreedores financieros Pesos y dólares Máximo 10 años Recursos para el apoyo a las micros, pequeñas, medianas y
grandes empresas pertenecientes a los sectores de manufac-
tura, agroindustria, comercio, minería, transporte, turismo, sa-
lud, artes escénicas, industria cinematográfica y servicios, que
presentan dificultades en el pago de sus obligaciones de cré-
dito. Los intermediarios financieros estarán encargados de
redescontar dichos recursos.
Fuente: IFI.
POLÍTICA DE INVERSIONES Y DESINVERSIONES ticipar tanto en empresas que contemplan la incorpora-

ción de nuevas tecnologías, especialmente en el sector
Con el objetivo de concretar la política de inversiones y de bienes de capital, como en aquellas que contribuyen
desinversiones del IFI, fue necesario definir un conjunto a consolidar las cadenas productivas existentes, a gene-
de empresas y actividades rentables caracterizadas por rar externalidades en favor de la competitividad de las
generar dividendos y ser autosostenibles. De igual ma- empresas en operación y a empresas en crisis pertene-
nera, la Institución debió asumir una posición activa en cientes a sectores prioritarios. En este sentido, la orien-
la identificación de proyectos y búsqueda de socios para tación del IFI debe fortalecer la estructura productiva y
los mismos, como elemento de la nueva política de in- competitiva del país, por ejemplo, mediante inversio-
dustrialización y descentralización de las inversiones ha- nes en empresas de base tecnológica con rentabilidad
cia regiones de menor desarrollo relativo. Esto le permi- comprobada.
tió retomar un cierto liderazgo en la creación de indus- Pese a que el IFI ha realizado durante los últimos
trias y apoyar el desarrollo del mercado nacional de ca- años un esfuerzo importante de desinversión, aún hoy
pitales. mantiene una considerable participación en algunas em-
Con respecto a las inversiones de capital de riesgo, presas. A diciembre 31 de 1995, el Instituto tenía par-
el IFI, como instrumento de política industrial, debe par- ticipación accionaria en 34 empresas, de las cuales vein-
Cuadro 3.5
Programa Finurbano.Desembolsos por sector económico, 1994-1997
(Millones de pesos)
Sector Desembolsos Total
1994 1995 1996 1997
Agosto-Diciembre Enero-Diciembre Enero-Diciembre Enero-Octubre Agosto 94-Octubre
Monto % part. Monto % part. Monto % part. Monto % part. Monto % part.
Comercio 255 9.6% 16 921 41.8% 13 429 33.5% 15 543 42.7% 45 518 39%
Manufactura 899 33.9% 11 861 30.4% 11 718 29.2% 9 577 26.3% 34 055 29%
Servicios 161 6.1% 5 323 13.7% 9 550 23.8% 7 462 20.5% 22 496 19%
Transporte 1 335 50.3% 5 419 13.9% 5 307 13.2% 3 764 10.3% 15 826 13%
Minería 3 0.1% 62 0.2% 127 0.3% 39 0.1% 231 0%
Total 2 653 100.0% 38 956 100.0% 40 131 100.0% 36 385 100.0% 118 126 100%
Fuente:IFI.
Cuadro 3.6
Programa Finurbano.Desembolsos subsector manufactura, 1995-1997
(Millones de pesos)

1995 1996 1997
Enero-Diciembre Enero-Diciembre Enero-Octubre Agosto 94-Octubre 97
Monto % part. Monto % part. Monto % part. Monto % part.
Hierro, productos metálicos 1 891 15.9% 1 312 11.2% 724 7.6% 3 927 11.8%
Madera y manufacturas 1 258 10.6% 1 469 12.5% 1 408 14.7% 4 135 12.5%
Alimentos y bebidas 2 128 17.9% 2 322 19.8% 1 880 19.6% 6 330 19.1%
Textiles y cueros 4 072 34.3% 4 045 34.5% 3 675 38.4 11 792 35.6%
Químicos, caucho y plásticos 752 6.3% 631 5.4% 328 3.4% 1 711 5.2%
Minerales no metálicos 652 5.5% 665 5.7% 457 4.8% 1 774 5.4%
Artes gráficas y papel 556 4.7% 581 5.0% 434 4.5% 1 571 4.7%
Agroindustria 546 4.6% 692 5.9% 645 6.7% 1 883 5.7%
Derivados petróleo y carbón 6 0.1% 2 0.0% 26 0.3% 34 0.1%
Total 11 861 100.0% 11 719 100.0% 9 577 100.0% 33 157 100.0%
Fuente:IFI.
Cuadro 3.7
Programa Propyme
Desembolsos por sector económico, 1994-1997
(Millones de pesos)
1994 1995 1996 1997
Agosto-Diciembre Enero-Diciembre Enero-Diciembre Enero-Octubre Agosto 94-Octubre
Monto % part. Monto % part. Monto % part. Monto % part. Monto % part.
Manufactura 17 485 51.7% 46 683 37.8% 39 117 30.7% 32 718 29.9% 138 003 35%
Servicios 2 728 8.1% 25 427 20.6% 41 705 32.7% 35 064 32.1% 104 924 27%
Comercio 6 491 19.2% 29 984 24.3% 27 761 21.8% 22 715 20.8% 86 951 22%
Transporte 4 316 12.8% 11 187 9.1% 8 161 6.4% 12 591 11.5% 36 255 9%
Turismo 2 509 7.4% 6 689 5.4% 8 733 6.8% 4 689 4.3% 22 620 6%
Minería 285 0.8% 3 446 2.8% 2 057 1.6% 1 535 1.4% 7 323 2%
Total 33 814 100.0% 123 416 100.0% 127 534 100.0% 109 312 100.0% 394 076 100.0%
Fuente: IFI.
Cuadro 3.8
Programa Propyme Desembolsos subsector manufactura,
1995-1997
(Millones de pesos)
Sector manufactura Desembolsos Total
1995 1996 1997
Enero-Diciembre Enero-Diciembre Enero-Octubre Agosto 94-Octubre 97
Monto % part. Monto % part. Monto % part. Monto % part.
Hierro, productos metálicos 9 814 21.0% 8 286 21.2% 6 285 19.2% 24 385 20.6%
Madera y manufacturas 5 171 11.1% 4 430 11.3% 3 169 9.7% 12 770 10.8%
Alimentos y bebidas 6 828 14.6% 5 824 14.9% 5 054 15.4% 17 716 14.9%
Textiles y cueros 8 845 18.9% 5 844 14.9% 4 260 13.0% 18 949 16.0%
Químicos, caucho y plásticos 6 440 13.8% 5 356 13.7% 5 426 16.6% 17 222 14.5%
Minerales no metálicos 4 819 10.3% 3 854 9.9% 2 510 7.7% 11 183 9.4%
Artes gráficas y papel 3 355 7.2% 3 464 8.9% 3 249 9.9% 10 068 8.5%
Agroindustria 1 266 2.7% 1 594 4.1% 2 430 7.4% 5 290 4.5%
Derivados petróleo y carbón 145 0.3% 454 1.2% 335 1.0% 934 0.8%
Total 46 683 100.0% 39 116 100.0% 32 718 100.0% 118 517 100.0%
Fuente: IFI.
te se encontraban en operación, seis en preoperación, cin- lucionar problemas de transporte y comercialización

co en liquidación y tres en concordato. De éstas, dos esta- (Perry y Echavarría, 1979).
ban dedicadas a la actividad pesquera, dos a la minería, En 1991, en el marco de las reformas institucionales
12 a la manufactura, cinco a la financiera, dos a transpor- que acompañaron el proceso de apertura económica, se
tes y comunicaciones, tres a servicios, cuatro promotoras eliminó Proexpo y se crearon dos entidades para reem-
y cuatro a otras actividades diferentes a las mencionadas. plazarlo. Por una parte, el Banco de Comercio Exterior
–Bancoldex– inició operaciones el 1º. de enero de 1992,
asumiendo todos los derechos y obligaciones de Proexpo
FONDO PARA LA PROMOCIÓN DE LAS EXPOR- en materia crediticia y continuando con las otras activi-
TACIONES –PROEXPO– Y BANCO DE COMERCIO dades de promoción de exportaciones, hasta el 5 de no-
EXTERIOR –BANCOLDEX– viembre de 1992 cuando, con base en el decreto 2505,
se constituyó el Fideicomiso de Promoción de Exporta-
ANTECEDENTES ciones –Proexport–. Al abandonar esta actividad,
Bancoldex se especializó en la prestación de servicios de
Mediante el decreto-ley 444 de 1967 se creó el Fondo crédito a los exportadores a través de intermediarios fi-
para la Promoción de las Exportaciones –Proexpo– como nancieros, mejorando el funcionamiento del redescuento
un establecimiento de crédito anexo al Banco de la Re- de préstamos e introduciendo nuevos servicios.
pública. Su objetivo era contribuir al incremento y Esta nueva estructura institucional, que separó las
diversificación de las exportaciones del país, función que actividades de promoción a las exportaciones en finan-
desempeñó hasta la década de los noventa29. cieras y no financieras, fue consecuencia de la necesidad
Proexpo era un fondo dotado de recursos propios –me- de incrementar los recursos provenientes del sistema de
diante el impuesto del 1.5 % sobre el valor CIF de las impor- fomento para el sector exportador. Esta labor no había
taciones–, con acceso a cupos de redescuento del Banco sido cumplida a cabalidad, debido a la dependencia de
de la República, que ofrecía la oportunidad a los los recursos del presupuesto nacional, que limitaba su
exportadores de acceder a líneas de crédito con tasas de capacidad de expansión como entidad de fomento, im-
interés nominales menores a las del mercado. pedía atenuar el sesgo antiexportador y auspiciaba en
Adicionalmente, Proexpo ejercía una labor de promo- cierta forma concentración de los subsidios en un grupo
ción no financiera a la actividad de comercio exterior, relativamente reducido de exportadores (Hommes et al.,
prestando asistencia técnica y ayuda financiera para so- 1979).
Un aspecto importante de la transformación de
29 Este sistema crediticio sólo financiaba la exportación de pro-
Proexpo en Bancoldex es que la estrategia crediticia del
ductos diferentes al café, petróleo y sus derivados. Banco está orientada a adecuar la oferta de préstamos a
las necesidades del sector exportador, en especial présta- y a los que pueden recurrir los exportadores. Esta enti-
mos a inversiones relacionadas para facilitar procesos de dad también asumió el papel de ofrecer servicios espe-
modernización y reestructuración del aparato producti- ciales como el seguro de crédito contra imprevistos en
vo en actividades exportadoras. las transacciones de exportación e importación. La tasa
Bancoldex es una sociedad anónima de economía de interés es similar a la de mercado y no es subsidiada.
mixta, creada mediante el artículo 21 de la ley 7 y de-
creto 2505 de 1991 como una sociedad de economía LÍNEAS DE CRÉDITO Y SERVICIOS
mixta de orden nacional y organizada como un estable-
cimiento de crédito bancario vinculado al Ministerio de Inicialmente Proexpo contaba con dos líneas de finan-
Comercio Exterior y vigilado por la Superintendencia ciación. La llamada prefinanciación –resolución 59/72–,
Bancaria. Bancoldex opera como un banco de segundo de vencimiento a los seis meses y la tasa anual de interés
piso: la entidad está dedicada a captar recursos en el ex- del 18% en pesos, cancelables con reintegros de divisas
terior, vía prestamos, o del público, a través de bonos en obtenidos de la exportación; y la denominada postembarque
dólares, para colocarlos en el sistema financiero nacional (resolución 42/75), de vencimiento a los seis meses e in-
Tabla 3.4
Líneas de crédito Bancoldex
Preembarque Pesos o dólares Corto, mediano o largo Financia, mediante operaciones de redescuento, las necesidades de
capital de trabajo del exportador para el desarrollo de las activida-
des de producción y comercialización de bienes hasta su exporta-
ción.
Postembarque Pesos o dólares Financia al exportador para que pueda otorgar plazo para el pago
por parte de su comprador en el exterior o para el descuento de
documentos a plazo. Para exportaciones de bienes y servicios pue-
de financiar el valor total CIF, sin que supere el valor del crédito
concedido por el exportador al importador.
Inversión fija Pesos o dólares Para Pymes: hasta 5 años, Financia planes de inversión de proyectos de exportación y
para proyectos de tardío comercialización de bienes exportados. Se destacan la financiación
rendimiento. de proyectos destinados a la exportación, si se exporta más del
Para proyectos de tardío 50% de las ventas totales del proyecto, se puede financiar hasta el
rendimiento y para gran- 90% del proyecto, y la financiación de proyectos en zonas francas
des empresas: 10 años de bienes y servicios en infraestructura.
Reconversión Dólares Sujeto a las consideraciones. Financia hasta el 100% la importación de bienes de capital e inter-
industrial y particulares de los bancos medios y servicios técnicos que vayan a consolidar al exportador de
modernización proveedores de los recursos bienes y servicios en Colombia.
de empresas
Capitalización Pesos o dólares Financia el incremento de recursos destinados a capital de trabajo,

inversión fija o reestructuración de pasivos que permitan consolidar y
incrementar las exportaciones colombianas.
Promoción Pesos o dólares Financia programas de adaptación tecnológica –asistencia técnica,

gestión de calidad, diseño y capacitación–, así como de
comercialización –estudios de preinversión, mercadeo, publicidad,
ferias en el exterior, misiones comerciales en el país y en el exterior–.
Otras Creadas para canalizar recursos de crédito a las compañías de fi-

nanciamiento comercial que desarrollen operaciones de leasing so-
bre bienes destinados a la exportación. Estas líneas permiten al
exportador utilizar mejor su flujo de caja , ya que éstos no tienen
que hacer grandes desembolsos para la adquisición de bienes de
capital. Además, posibilita el mejoramiento de la estructura financie-
ra de la empresa, la obtención de beneficios fiscales derivados de
los ajustes por inflación y el arriendo de la maquinaria necesaria.
Fuente: IFI.
terés anual del 3%, otorgada al efectuarse la exportación EVOLUCIÓN DE LOS DESEMBOLSOS
con el objeto de que el exportador pudiera ofrecer finan-
ciamiento a sus compradores (Perry et al., 1979). Para medir el grado con el que Proexpo y actualmente
Posteriormente, las líneas de crédito se ampliaron Bancoldex han logrado el objetivo de diversificar las ex-
adicionándose nuevas modalidades de preinversión, ca- portaciones del país a través del otorgamiento de crédi-
pitalización, inversión fija, capital de trabajo, control de tos, en el presente apartado se analizará la evolución de
calidad y asistencia técnica, promoción de exportacio- los desembolsos realizados por estas entidades.
nes y ventas a crédito, entre otras. En 1986 Proexpo con- En el período 1982-1996 la distribución del crédito
taba con 28 líneas diferentes. desembolsado por Proexpo-Bancoldex, se concentró en más
Actualmente, Bancoldex ofrece financiación en pe- del 70% en el sector industrial, seguido del sector agríco-
sos y en dólares, en montos variables según las necesida- la con el 15%. Además, como se aprecia en el Gráfico
des y con plazos y tasas de interés que varían de acuerdo 3.22, a partir de 1990 los créditos desembolsados a la in-
con el tipo de rubro a financiar. Sas principales líneas de dustria especialmente en 1995 y 1996, aumentaron su
crédito se presentan en la Tabla 3.4. participación hasta alcanzar una cercana al 80%.
Gráfico 3.22
Créditos desembolsados por Bancoldex según actividad económica
1982-1996 (Participación)
100.0%
Industria
90.0%
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
Mineria
30.0%
20.0% Agricultura
10.0%
Otros
0.0%
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Fuente: Bancoldex.
Gráfico 3.23
Evolución de las tasas de crecimiento del crédito desembolsado a la industria por Bancoldex
1983 - 1996
50 .00 %
40 .00 %
30 .00 %
20 .00 %
10 .00 %
0.0 0%
-1 0.0 0%
-2 0.0 0%
-3 0.0 0%
19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96
Fuente: Bancoldex.
Para el período 1982-1996, los desembolsos dirigi- yor participación promedio durante el período 1982-
dos al sector industrial –en moneda nacional y en dólares– 1996, alcanzando un 48%, seguidos por los de bienes
de Proexpo-Bancoldex presentaron un crecimiento prome- de consumo durable y no durable, que en conjunto al-
dio anual del 4.8%, en términos reales, pasando de $ 30.049 canzaron una participación del 44% del total de los cré-
millones en 1982 a $ 882.804 millones en 1996. No obs- ditos desembolsados. Como se observa en el Gráfico 3.24,
tante se observan importantes diferencias en el comporta- esta distribución sigue la misma tendencia de la com-
miento entre subperíodos. En efecto, mientras que en el de posición de los desembolsos de crédito del IFI, no obs-
1982-1991 –antes de que iniciara operaciones Bancoldex– tante la concentración de los desembolsos del crédito de
el crecimiento promedio anual fue del 6.9%, entre 1992 y Proexpo-Bancoldex es levemente menor, aunque toda-
1996 sólo llegó al 1%. Esto se explica, en parte, por la evo- vía alta.
lución del diferencial entre las tasas de interés de coloca- Cabe resaltar que los de bienes intermedios vienen
ción del mercado y las tasas de interés del crédito de fo- incrementado su participación del 44% el período 1982-
mento. En el período 1986-1991 el diferencial promedio 1984 al 52% entre 1995 y 1996. Por su parte, los secto-
fue de 9.6 puntos porcentuales, en comparación con 6.6 res de bienes de consumo no durable redujeron su parti-
puntos en el período 1992-1996 (Gráfico 3.23). cipación al pasar del 23% en el período 1982-1984 al
Al analizar por tipo de bien, los sectores de bienes 18% en el período 1995-1996; de igual manera, los bie-
intermedios corresponden a los que presentaron una ma- nes de consumo durable que participaban con un 20%
Gráfico 3.24
Comparación créditos desembolsados por el IFI y Bancoldex
1992 - 1996
(Participación promedio)
IFI 50.00%
Bancoldex
60.00%
45.00%
50.00% 40.00%
35.00%
40.00%
30.00%
25.00%
30.00%
20.00%
20.00% 15.00%
10.00%
10.00%
5.00%
0.00%
0.00%
Total BST
322
324
332
342
352
385
390
311
312
313
314
321
323
331
341
351
354
356
361
362
369
371
372
381
382
383
355
384
Total BCND
Total BI
Total BCD
Total BK
322
324
332
342
352
385
390
311
312
313
321
323
331
341
351
356
361
362
369
371
372
381
382
383
355
384
Total BST
Total BI
Total BCD
Total BCND
Total BK
Fuente: IFI y Bancoldex.
Gráfico 3.25
Créditos desembolsados por Proexpo-Bancoldex según tipo de bien
1983 - 1996
(Participación)
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
BCD
BCND
10.00% BI
BK
BS T
0.00%
1982-84 1985-89 1990-94 1995-96 1982-96
Fuente: Bancoldex.
Cuadro 3.9
Créditos desembolsados por Bancoldex
Participación por sectores industriales
CIIU 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Promedio
322 9.0% 4.5% 4.1% 4.3% 2.1% 2.7% 3.6% 4.7% 4.8% 4.8% 4.3% 5.5% 4.1% 4.0% 4.1% 4.4%
324 2.2% 1.6% 2.3% 1.8% 2.5% 3.3% 1.7% 1.7% 2.2% 3.4% 3.0% 3.9% 2.9% 2.2% 1.9% 2.4%
332 0.2% 0.1% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.3% 0.2% 0.3% 0.2% 0.2% 0.4% 0.3% 0.5% 0.7% 0.3%
342 5.6% 5.8% 6.5% 8.5% 7.6% 6.2% 6.0% 4.0% 3.2% 3.0% 5.0% 2.9% 3.8% 3.5% 3.9% 5.0%
352 4.2% 5.8% 5.7% 8.4% 7.8% 6.0% 4.8% 2.5% 2.2% 2.3% 2.5% 3.2% 3.9% 5.2% 6.3% 4.7%
385 0.9% 0.7% 1.0% 1.5% 1.7% 1.7% 1.3% 0.9% 0.7% 0.7% 0.6% 0.7% 1.0% 0.6% 1.3% 1.0%
390 1.2% 1.0% 0.7% 0.8% 1.0% 1.2% 1.4% 1.4% 1.0% 1.2% 1.2% 1.8% 1.2% 1.2% 1.2% 1.2%
BCD 23.2% 19.6% 20.4% 25.6% 23.0% 21.3% 19.2% 15.4% 14.4% 15.5% 16.9% 18.3% 17.1% 17.2% 19.4% 19.1%
311 19.3% 25.9% 18.3% 15.5% 18.5% 14.7% 13.7% 17.5% 21.7% 21.6% 20.1% 23.8% 18.9% 13.3% 13.0% 18.4%
312 1.0% 0.7% 0.6% 0.2% 0.4% 0.2% 0.1% 0.1% 2.2% 1.0% 0.4% 0.6% 2.5% 2.6% 1.3% 0.9%
313 0.2% 0.4% 0.3% 0.2% 0.2% 0.3% 0.2% 0.1% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.1%
314 0.6% 0.2% 0.5% 0.1% 0.1% 0.2% 0.4% 0.0% 1.0% 2.4% 1.7% 0.3% 0.5% 0.3% 0.4% 0.6%
BCND 21.1% 27.1% 19.6% 16.1% 19.2% 15.4% 14.5% 17.7% 25.0% 25.1% 22.1% 24.6% 21.9% 16.3% 14.9% 20.0%
321 10.8% 8.9% 11.2% 15.8% 7.5% 12.3% 8.4% 14.6% 13.3% 20.9% 23.1% 23.7% 21.4% 21.4% 18.5% 15.5%
323 3.6% 3.1% 2.9% 3.6% 3.9% 4.7% 6.5% 5.5% 5.0% 4.5% 5.8% 5.4% 4.2% 2.2% 2.2% 4.2%
331 1.6% 1.0% 0.6% 0.4% 0.9% 0.8% 1.0% 0.9% 0.6% 0.5% 0.7% 0.5% 0.6% 0.4% 0.4% 0.7%
341 3.1% 4.9% 5.6% 3.7% 4.4% 2.9% 3.6% 2.2% 1.9% 1.5% 2.2% 3.1% 3.3% 4.7% 2.5% 3.3%
351 8.2% 12.2% 15.2% 14.0% 18.0% 18.0% 22.1% 19.2% 18.5% 12.4% 13.1% 7.0% 12.2% 15.3% 13.0% 14.6%
354 0.7% 0.6% 0.8% 1.0% 0.7% 0.9% 1.8% 1.0% 1.0% 0.8% 0.2% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.7%
356 1.2% 1.3% 1.3% 1.1% 1.3% 1.1% 0.8% 0.9% 1.0% 1.2% 1.6% 1.7% 3.6% 4.1% 5.2% 1.8%
361 0.7% 0.6% 0.5% 0.6% 0.6% 1.0% 0.6% 1.3% 0.6% 0.5% 0.6% 0.6% 0.9% 1.8% 1.4% 0.8%
362 1.3% 1.7% 1.4% 1.2% 1.5% 1.0% 0.8% 1.3% 0.8% 1.0% 0.8% 0.9% 0.3% 0.4% 2.1% 1.1%
369 5.4% 6.9% 5.4% 4.4% 4.9% 3.9% 3.1% 3.2% 2.9% 2.9% 3.4% 4.1% 1.9% 2.4% 2.8% 3.8%
371 0.7% 0.2% 3.5% 2.0% 1.6% 0.7% 0.8% 2.0% 1.7% 2.6% 1.0% 0.6% 0.2% 0.5% 1.1% 1.3%
372 0.2% 0.1% 0.1% 0.0% 0.1% 0.4% 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.2% 0.1% 0.5% 0.9% 1.0% 0.3%
BI 37.6% 41.5% 48.4% 47.7% 45.4% 47.8% 49.6% 52.1% 47.4% 48.9% 52.8% 48.0% 49.0% 54.1% 50.3% 48.0%
381 6.1% 5.7% 5.1% 4.4% 4.8% 7.1% 6.2% 7.7% 6.7% 5.3% 3.9% 3.9% 4.5% 5.5% 5.7% 5.5%
382 4.6% 2.8% 2.5% 3.2% 3.3% 2.8% 3.4% 1.9% 1.4% 1.5% 1.1% 1.3% 2.2% 2.2% 3.5% 2.5%
383 3.3% 1.8% 1.6% 1.2% 1.9% 2.9% 3.8% 3.0% 2.6% 1.5% 1.8% 2.4% 2.5% 3.0% 3.8% 2.5%
BK 14.0% 10.3% 9.2% 8.8% 10.0% 12.9% 13.3% 12.6% 10.7% 8.3% 6.8% 7.6% 9.2% 10.8% 12.9% 10.5%
355 0.4% 0.3% 0.7% 1.2% 1.1% 1.5% 1.3% 1.8% 2.2% 1.2% 0.8% 0.9% 1.3% 0.7% 1.0% 1.1%
384 3.6% 1.2% 1.7% 0.6% 1.2% 1.2% 2.1% 0.4% 0.3% 1.0% 0.6% 0.6% 1.5% 0.9% 1.4% 1.2%
BST 4.0% 1.5% 2.4% 1.8% 2.3% 2.7% 3.3% 2.1% 2.5% 2.2% 1.4% 1.5% 2.8% 1.6% 2.5% 2.3%
100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Fuente: Proexpo hasta 1992 y Bancoldex 1993-1996.
en 1982-1984 alcanzaron un 13% en 1995-1996. En sustancias químicas industriales (351), comenzaron re-
cuanto a los bienes de capital, su participación en los presentando el 38% de los desembolsos en 1982 y pos-
créditos desembolsados sólo alcanzó una participación teriormente, aunque con oscilaciones, su participación
promedio del 10% durante el período 1982-1996. Los observó una tendencia creciente hasta alcanzar el 44%
desembolsos de créditos dirigidos a los bienes ligados al en 1996, con participaciones del 18.5%, 13% y 13%,
sector transporte participaron con un modesto 2.3% del respectivamente.
total del crédito desembolsado por Proexpo-Bancoldex Otros sectores a los que se dirigió el crédito de fo-
(Gráfico 3.25). mento fueron: productos metálicos excepto maquinaria,
Como se puede apreciar en el Cuadro 3.9, la com- imprentas y editoriales, otros productos químicos, pren-
posición de los desembolsos de Bancoldex dirigidos al das de vestir e industrias y productos del cuero, con par-
sector industrial ha presentado una alta concentración: ticipaciones de 5.5%, 5%, 4.7%, 4.4% y 4.2% respec-
el 48% se destinó a tres sectores (CIIU a tres dígitos) y tivamente, para el período 1982-1996.
el 79% a diez sectores para el período 1982-1996. Asi-
mismo, esta concentración se ha mantenido más o me- Evolución de los saldos de cartera
nos estable durante los quince años. En efecto, los secto-
res fabricación de textiles (321), fabricación de produc- En el período 1982-1996 la tasa de crecimiento prome-
tos alimenticios excepto bebidas (311) y fabricación de dio anual del total de saldos de cartera del crédito de
Gráfico 3.26
Distribución de los saldos de cartera por actividad económica
1982 - 1996
(Participaciones)
Otros
10 0.0 %
80 .0%
Industria
60 .0%
40 .0%
Mineria
20 .0%
Agricultura
0.0 %
19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96
Fuente: Bancoldex.
Gráfico 3.27
Líneas de crédito de Bancoldex
1982 - 1992 (Participaciones)
100%
90%
80%
70%
60% Preembarque
50%
40%
30%
20%
10%
Postembarque
0%
Capitalización
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
Fuente: Bancoldex.
Proexpo-Bancoldex fue del 10% en términos reales. 1982-1996, siendo además similar a la de los desembol-
Como era de esperarse, la composición de los saldos de sos. Como se observa en el Cuadro 3.10, el grupo de
cartera mantiene la misma estructura que la distribu- sectores de bienes intermedios posee la mayor participa-
ción de los créditos desembolsados por Proexpo- ción (46.1%), seguido por el de los bienes de consumo
Bancoldex; estructura que, por lo demás, ha variado muy no durable (20.8%) y el de consumo durable (18.6%)
poco entre 1982 y 1996. El sector industrial es el prin- (Gráfico 3.26).
cipal deudor, al participar en promedio con el 70% del Por supuesto, el alto nivel de concentración de los
total de los saldos de cartera en el período en cuestión. desembolsos se refleja también en la distribución secto-
La tasa de crecimiento real promedio anual de los saldos rial de los saldos de cartera. Los sectores (CIIU a tres
de cartera del sector industrial con Proexpo-Bancoldex dígitos) de fabricación de productos alimenticios excepto
es del 9.4% para el período 1982-1996. bebidas (311), fabricación de textiles (321) y sustancias
La composición de los saldos de cartera del sector químicas industriales (351) representaron el 48% del to-
industrial con Proexpo-Bancoldex por sectores según tipo tal en el período 1982-1996, con participaciones del
de bien ha sido relativamente estable durante el período 18.6%, 16.8% y 11%, respectivamente (Cuadro 3.10).
Cuadro 3.10
Saldos de cartera totales de Proexpo-Bancoldex
por sectores industriales 1982-1996
CIIU 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Promedio
322 9.6% 9.0% 6.3% 4.7% 2.0% 2.5% 3.3% 4.0% 4.9% 3.9% 4.0% 5.1% 4.7% 4.0% 4.3% 3.8%
324 1.8% 1.6% 1.6% 1.7% 2.0% 2.2% 1.4% 1.4% 2.1% 3.3% 3.2% 3.4% 2.8% 2.2% 1.9% 2.2%
332 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.3% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.4% 0.2% 0.5% 0.6% 0.2%
342 5.9% 5.6% 7.4% 8.8% 7.7% 6.1% 5.3% 4.2% 3.5% 2.6% 4.7% 2.9% 3.5% 3.2% 3.5% 5.0%
352 4.2% 4.3% 4.5% 7.9% 7.3% 6.0% 4.3% 2.6% 2.2% 1.8% 2.3% 2.8% 3.8% 5.0% 6.1% 4.3%
385 0.7% 0.5% 0.9% 1.6% 1.6% 1.8% 1.1% 0.9% 0.7% 0.6% 0.6% 0.7% 0.9% 0.7% 1.1% 1.0%
390 1.2% 1.0% 0.8% 0.8% 0.9% 1.2% 1.4% 1.2% 1.0% 0.4% 1.1% 1.4% 1.3% 1.1% 1.3% 1.1%
BCD 23.6% 22.1% 21.6% 25.0% 22.4% 20.0% 17.0% 15.1% 14.5% 12.8% 16.1% 16.6% 16.7% 16.6% 18.9% 18.6%
311 18.7% 22.3% 18.2% 15.3% 16.4% 14.5% 14.2% 17.4% 18.8% 22.6% 22.2% 24.1% 20.4% 17.9% 16.5% 18.6%
312 2.2% 1.5% 0.2% 0.3% 0.3% 0.2% 0.1% 0.1% 2.3% 2.6% 2.3% 2.1% 2.6% 2.7% 2.0% 1.4%
313 0.2% 0.5% 0.3% 0.2% 0.3% 0.3% 0.3% 0.2% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.2%
314 0.8% 0.0% 0.4% 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.0% 0.7% 2.4% 1.4% 0.3% 0.2% 0.3% 0.4% 0.5%
BCND 22.0% 24.3% 19.1% 16.0% 17.1% 15.2% 14.9% 17.6% 21.9% 27.6% 26.0% 26.5% 23.3% 20.9% 19.0% 20.8%
321 14.2% 14.9% 15.3% 14.4% 13.7% 13.6% 13.4% 14.4% 14.4% 18.4% 20.2% 23.2% 21.4% 21.7% 19.4% 16.8%
323 3.1% 2.1% 2.7% 3.7% 4.0% 4.5% 5.6% 5.0% 4.8% 4.4% 5.5% 6.0% 4.5% 2.9% 2.5% 4.1%
331 1.4% 0.6% 0.8% 0.5% 0.8% 0.6% 0.6% 0.7% 0.5% 0.4% 0.6% 0.6% 0.4% 0.3% 0.3% 0.6%
341 2.5% 3.8% 4.6% 4.2% 5.0% 3.2% 2.8% 2.2% 1.7% 1.4% 1.9% 3.0% 3.4% 4.2% 2.7% 3.1%
351 6.2% 9.8% 11.3% 10.5% 13.0% 15.9% 19.7% 17.5% 16.3% 12.3% 12.1% 6.2% 9.8% 10.9% 11.1% 2.2%
354 0.4% 0.7% 0.6% 0.6% 0.4% 0.8% 1.3% 0.4% 1.0% 0.6% 0.1% 0.2% 0.1% 0.1% 0.1% 0.5%
356 1.0% 0.9% 1.1% 1.2% 1.3% 1.2% 0.8% 0.9% 0.8% 1.1% 1.7% 1.8% 3.1% 3.6% 3.8% 1.6%
361 0.6% 0.4% 0.3% 0.7% 0.6% 1.1% 0.9% 1.5% 1.0% 0.8% 0.6% 0.6% 1.0% 1.5% 1.3% 0.9%
362 1.1% 1.3% 1.0% 1.2% 1.3% 0.9% 0.8% 1.8% 1.1% 0.8% 0.7% 0.9% 0.4% 0.3% 1.7% 1.0%
369 4.5% 5.0% 4.8% 5.2% 4.8% 3.8% 3.0% 3.3% 3.7% 3.4% 3.6% 4.0% 2.6% 2.9% 3.4% 3.9%
371 0.8% 0.6% 3.0% 2.2% 1.4% 0.3% 0.8% 2.2% 1.2% 1.9% 0.9% 0.7% 0.4% 0.5% 0.9% 1.2%
372 0.3% 0.3% 0.1% 0.0% 0.1% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.1% 0.4% 0.7% 1.0% 0.2%
BI 36.0% 40.4% 45.6% 44.5% 46.3% 45.9% 49.9% 50.0% 46.7% 45.7% 48.0% 47.4% 47.5% 49.7% 48.0% 46.1%
381 5.8% 5.6% 5.9% 5.7% 5.7% 7.8% 8.6% 9.2% 9.2% 8.6% 5.3% 4.6% 4.9% 5.1% 5.8% 6.5%
382 4.1% 2.6% 3.5% 4.8% 3.9% 4.2% 3.3% 2.2% 1.6% 1.6% 1.0% 1.3% 2.2% 2.6% 3.5% 2.8%
383 3.7% 1.8% 1.6% 1.7% 2.1% 2.8% 3.2% 3.3% 3.2% 1.7% 1.9% 2.3% 2.7% 3.0% 2.4% 2.5%
BK 13.5% 10.0% 11.0% 12.2% 11.7% 14.8% 15.0% 14.7% 13.9% 11.9% 8.1% 8.1% 9.8% 10.7% 11.7% 11.8%
355 0.2% 0.4% 0.7% 1.4% 1.0% 1.2% 1.4% 1.7% 2.3% 0.9% 0.7% 0.8% 1.1% 0.7% 0.7% 1.0%
384 4.7% 2.9% 2.1% 0.9% 1.5% 2.8% 1.9% 0.9% 0.7% 1.1% 1.1% 0.6% 1.6% 1.3% 1.6% 1.7%
BST 4.9% 3.2% 2.8% 2.4% 2.5% 4.0% 3.3% 2.6% 3.0% 2.0% 1.7% 1.4% 2.7% 2.1% 2.4% 2.7%
100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Ahora bien, con el fin de analizar en perspectiva el último, se destaca como la participación en los saldos de
comportamiento de las principales líneas de crédito de cartera totales de la línea de capitalización sólo empezó
fomento a las exportaciones, se centra la atención en la a ser significativa a partir de 1989 y en los últimos años
evolución de desembolsos según líneas de crédito y por ha ido incrementándose aunque muy levemente (Gráfi-
sectores y tipo de productos beneficiarios durante el pe- co 3.27).
ríodo 1982-1992, dado que no se dispone de informa- Al interior de cada línea, la evolución ha sido la
ción desagregada más actualizada. siguiente:
Durante el período de estudio, los saldos de cartera Preembarque: El crecimiento real promedio anual del
de la línea de crédito de preembarque han sido los de saldo de cartera de esta línea fue del 7.4% (pasando de $
mayor participación en los saldos totales. En el período 27.525 millones en 1982 a $ 460.076 millones en 1992),
1990-1992 los saldos de cartera por líneas se distribu- ligeramente inferior al crecimiento promedio anual de
yeron así: preembarque 92%, postembarque 5% y capi- los saldos totales (10%).
talización 3%. Aunque la estructura jerárquica se man- La alta concentración de los saldos de cartera tam-
tuvo estable en el período 1982-1992, se destacan va- bién se observa por líneas de crédito: 15 capítulos aran-
rios hechos: la línea de preembarque ha ido aumentando celarios contribuyeron con el 62% del total del saldo de
su participación en el total de saldos de cartera, al pasar cartera de la línea de preembarque en el período 1982-
del 90% en 1982 al 94% en 1992; la línea de 1992. Los saldos de tales capítulos, además de ser los de
postembarque, al contrario, poco a poco perdió partici- mayor participación, crecieron continuamente, especial-
pación, al pasar del 10% en 1982 al 2% en 1992; por mente a partir de 1986 y a ritmos elevados con excep-
Gráfico 3.28
Evolución saldos preembarque. Principales capítulos
1982-1991
Millon esde pes os
45 000
40 000
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
Frutos
Fru tos
10 000
ALGODON
Algodón
5 000 PLANTAS
Plantas
PLAS TI COS
Pescados
0 PE SCADOS
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
Plásticos
Gráfico. 3.29
Evolución saldos de postembarque. Principales capítulos
1982 - 1991
Millon esde peso s
9 000
8 000
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
Calderas
Cal de ras
2 000
Combustibles
Com bu st ib lemi minerales
s ne ral e
1 000 Aparatos eléctricos

Apa rat os el éct rico s
Fund. hierro y acero

Fu nd . hi erro y ace ro
Pro d.qu ím ica org án ic
0 Producción química orgánica
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
ción del algodón, que presentó algunas fluctuaciones, antigüedades (5%), máquinas y aparatos eléctricos (5%)
tal como se puede apreciar en el Gráfico 3.28 y Cuadro y fundición de hierro y acero (4%) (Gráfico 2.29).
3.11.
Postembarque: La tasa de crecimiento real promedio Incentivo implícito en el crédito de Proexpo-Bancoldex
anual del período 1982-1992 de los saldos de cartera de
postembarque fue negativa (-3.9%), al pasar de $ 3.121 Debido a que las tasas de interés de los créditos otorgados
millones en 1982 a $ 9.082 millones en 1992. A partir por Proexpo fueron en algunos años menores que las del
de 1990 se presentaron caídas más drásticas. mercado, en esta sección se analiza la importancia del in-
Los saldos de cartera de la línea de crédito de centivo implícito en los créditos otorgados a los
postembarque presentan un nivel de concentración aún exportadores (Cuadro 3.12).
mayor que la línea de preembarque, siendo que nueve El incentivo implícito en el crédito de Proexpo-
sectores participaron en el período 1982-1992 con el Bancoldex se estimó como el valor presente del monto
62% del total de saldos de cartera. Entre ellos se cuen- de crédito otorgado al exportador30 multiplicado por el
tan: calderas, máquinas, aparatos y artefactos mecánicos
(21%), combustibles minerales (14%), objetos de arte y 30 Se tuvo en cuenta solamente el crédito otorgado en pesos.
Cuadro 3.11 Cuadro 3.12

Participación de los principales capítulos arancelarios en Subsidio de los créditos desembolsados por Proexpo-
el total de saldos de cartera de la línea de preembarque Bancoldex en pesos (Porcentaje de las exportaciones)
Proexpo-Bancoldex Promedio anual. 1982-1996
1982 - 1992 CIIU 1982-1986 1987-1991 1992- 1996
Capítulo (Nandina dos dígitos) Promedio 311 3.1% 0.5% 0.0%
Algodón 9.8% 312 0.5% 0.1% 0.1%
Frutos comestibles, corteza de agrios y de melones 9.1% 313 3.3% 0.4% 0.1%
Plantas vivas y productos de la floricultura 7.0% 314 3.7% 0.7% 0.1%
Tabaco 3.9% 321 3.0% 0.6% 0.3%
Artículos de librería y productos de artes gráficas 3.9% 322 1.7% 0.1% 0.1%
Azúcares y artículos de confitería 3.8% 323 2.5% 0.4% 0.3%
Materiales plásticos artificiales, éter y estado de células; resinas 3.6% 324 3.3% 0.4% 0.2%
Prendas de vestir y sus accesorios de tejidos 3.6% 331 1.9% 0.6% 0.3%
Calderas, máquinas, aparatos y artefactos mecánicos 3.0% 332 1.4% 0.4% 0.3%
Pescados, crustáceos y moluscos 3.0% 341 3.3% 0.9% 0.3%
Combust., minerales, aceites minerales y prod. de su destilación 2.8% 342 3.5% 0.4% 0.2%
Sal, azufre, tierras, piedras, yesos, cales, cemento 2.3% 351 3.1% 0.7% 0.2%
Papel y cartón; manufactura de pasta de celulosa 2.3% 352 3.8% 0.7% 0.3%
Productos diversos de las industrias químicas 2.2% 353 0.0% 0.0% 0.0%
Productos químicos orgánicos 2.0% 354 3.0% 0.8% 0.0%
Fundición, hierro y acero 1.9% 355 2.7% 0.7% 0.2%
Subtotal 62.0% 356 2.4% 0.6% 0.2%
Fuente: Proexpo hasta 1992 y Bancoldex 1993-1996. 361 3.2% 0.6% 0.5%
362 3.8% 0.6% 0.3%
369 4.3% 0.6% 0.3%
diferencial de tasas de interés –la tasa de interés de los 371 1.7% 0.1% 0.0%
préstamos de Proexpo menos la tasa de interés de mer- 372 1.9% 0.6% 0.1%
cado– y por el ajuste temporal del desembolso31. Poste- 381 3.8% 1.2% 0.3%
382 3.1% 0.7% 0.2%
riormente, para obtener el incentivo por peso exportado 383 2.9% 0.7% 0.2%
se dividió por el valor total de las exportaciones; así: 384 2.9% 0.6% 0.1%
385 3.4% 0.9% 0.2%
CDi r-1 390 0.5% 0.1% 0.0%
Inc= ( )((1+r) )
VEi 1-r
1/4
Total 1.8%
Desviación estándar 0.015
0.4%
0.004
0.1%
0.001
Fuente: Proexpo hasta 1992-Bancoldex 1994-1996. Cálculos del autor.
donde: CD, crédito desembolsado por Proexpo-
Bancoldex; VE, valor exportado; r, tasa de interés de co-
locación del mercado; e i, tasa de interés preferencial de los confeccionados de materiales, textiles, excepto pren-
Proexpo-Bancoldex. das de vestir (5.5%) (Perry et al., 1979).
Perry y Echavarría (1979) estimaron que el subsi- Para analizar el comportamiento del incentivo en
dio implícito en los créditos de Proexpo otorgados al los últimos años, se estimó –con base en dicha fórmula–
sector industrial se situaba entre el 7.76%32 y el 0% del el subsidio implícito en el crédito Proexpo-Bancoldex
valor total exportado, con un valor medio de 2.51% y durante el período 1982-1996. Como se aprecia en el
una desviación estándar de 1.6%. Entre los sectores más Gráfico 3.30, el incentivo del crédito de fomento a las
beneficiados se encontraban los de la fabricación de exportaciones industriales ha mostrado una reducción
motocicletas y bicicletas (7.8%), envasado y conserva- paulatina a partir de 1982. Así, mientras que, en pro-
ción de frutas y legumbres (7%), fabricación de produc- medio, para el período 1982-1986 el subsidio ascendía
tos de arcilla para construcción (6.5%), fabricación de al 1.8%, en el período 1987-1991 fue del 0.4% y, por
productos minerales no metálicos, n.e.p. (5.8%) y artícu- último, en el período 1992-1996 bajó a un porcentaje
despreciable, 0.1%.
31 Generalmente, el desembolso del crédito es previo en unos La estructura sectorial del subsidio implícito en el
3-4 meses a la realización de las exportaciones, por esta razón crédito otorgado por Proexpo-Bancoldex ha presentado
se multiplicó por ( (1=R)1/4) para colocar las variables en un cambios considerables en el período 1982-1996. En el
sólo momento del tiempo ( Ruiz, 1984).
32 La fórmula utilizada fue similar, la diferencia radica en que
Cuadro 3.12 se muestran los sectores que se han benefi-
no se realizó el ajuste temporal de los desembolsos. ciado con los mayores subsidios en los períodos 1982-
Gráfico 3.30
Subsidio de los créditos como porcentaje de las exportaciones industriales, 1982-1996
3.0 0%
2.5 0%
2.0 0%
1.5 0%
1.0 0%
0.5 0%
0.0 0%
19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96
Fuente: Proexpo hasta 1992-Bancoldex 1994-1996.
1986, 1987-1991 y 1992-1996. Se observa como sola- en el período 1982-1986 al 0.49% en el período 1987-
mente tres sectores se conservan entre los diez más be- 1991 y a 0.05% en el período 1992-1996; ello se debió
neficiados durante los tres períodos: producción de pa- a que las exportaciones del sector crecieron más que los
pel (341), producción de otros productos químicos (352) créditos otorgados. Por otra parte, el subsidio implícito
y fabricación de productos metálicos excepto maquina- en el crédito otorgado al sector fabricación de sustancias
ria y equipo (381), con niveles de subsidio implícito pro- químicas industriales (351) se mantuvo durante los tres
medio para el período 1982-1996 del 0.29%, 0.25% y períodos en niveles intermedios: 3.05% en 1982-1986,
0.29%, respectivamente. 0.75% en 1987-1992 y 0.2% en 1992-1996. Por último,
Sin embargo, lo anterior debe ser analizado a la luz el subsidio implícito en el crédito dirigido al sector de
del hecho de que no existe una marcada diferenciación fabricación de textiles (321) pasó de ubicarse entre los
entre los subsidios implícitos que reciben los diferentes niveles intermedios de subsidio a ser el segundo más alto
sectores. Lo anterior se refleja en una desviación estándar en el último período (0.34% en 1992-1996) (Cuadro
baja, situada entre el 0.02 y 0.001, que además se ha 3.12).
ido reduciendo en todos los períodos de estudio, pasan-
do de un promedio de 0.015 en el período 1982-1986
al 0.004 en 1987-1991 y al 0.001 en 1992-1996. Lo
anterior fue consecuencia de la existencia de una cierta
relación positiva entre el nivel de exportaciones y los
montos de crédito otorgados en algunos de los sectores.
Por ejemplo, en promedio para el período 1982-1996,
de los diez sectores que más exportaron, ocho recibieron
los mayores montos de crédito –en pesos–. Por otra par-
te, de los diez que menos exportaron, ocho se ubicaron
entre los que accedieron a menores montos de crédito.
La evolución de los niveles de subsidio implícito
de los tres sectores que poseen mayores participaciones
en los créditos desembolsados, presentó la misma ten-
dencia del nivel de subsidio implícito de la industria en
su conjunto. Sin embargo, su ubicación en la estructura
sectorial osciló de manera diferencial: el subsidio implí-
cito en el crédito otorgado al sector de fabricación de
productos alimenticios excepto bebidas (311) disminu-
yó sistemáticamente, pasando de un promedio del 3.1%
COMPORTAMIENTO DEL (9.2%), bebidas (7.8%) y productos no metálicos (7.4%)

ENDEUDAMIENTO INDUSTRIAL han sido los de mayor participación dentro del total de
pasivos.
Mediante un ejercicio estadístico se encontró un
La siguiente sección tiene por objeto analizar el com- alto grado de asociación para los períodos de preapertura
portamiento financiero de las empresas industriales. Es- (1987-1991) y posapertura (1992-1995) entre la parti-
tadísticas de la Superintendencia de Sociedades revelan cipación de los subsectores en el total de activos y la
diferencias considerables en los indicadores financieros participación en los pasivos corrientes, no corrientes,
entre sectores industriales, clasificados según la CIIU a acreedores a largo plazo y total de pasivos. El coeficiente
tres dígitos. El Cuadro 3.13 muestra la participación sec- de Spearman –a nivel de desagregación CIIU tres
torial –en el total de la industria– para el caso de cuen- dígitos– resultó ser significativo a un nivel de confianza
tas financieras como los activos totales, pasivos corrien- del 99%.
tes, acreedores de largo plazo durante los períodos 1983- La coincidencia entre varios de los sectores con ma-
1986, 1987-1991 y 1992-1995. yor participación en los activos y en las obligaciones a
En términos de activos totales se observa que los corto y largo plazo resulta, probablemente, de la presen-
subsectores con mayor participación en el período 1983- cia de grandes empresas en estos sectores, las cuales tie-
1995 fueron: bebidas (313) con el 10.8%, fabricación nen mayor capacidad de recurrir al crédito que las me-
de textiles (321) con el 10.7%, productos no metálicos dianas y pequeñas empresas.
(369) con el 10.5%, productos alimenticios excepto be- Ahora bien, el endeudamiento total del sector in-
bidas (311) con el 10.1% y otras sustancias químicas dustrial ha venido cayendo durante los últimos veinte años.
(352) con el 9.2%. Cabe resaltar que bebidas, productos Así, entre 1983 y 1986 esta razón era del 69.5%, descen-
no metálicos y productos alimenticios excepto bebidas diendo en el período 1987-1991 al 58.7% y entre 1992 y
han venido incrementado esta participación –con rela- 1995 al 41.2%. Descomponiendo el endeudamiento to-
ción al total industrial– en el período de apertura (1992- tal en corto y largo plazo, se observa que estas dos razones
1995) y que la participación de los subsectores de texti- siguen la misma tendencia decreciente. De esta manera,
les y sustancias químicas se redujo durante el mismo la primera estuvo en el orden del 42.7% durante el perío-
período, al pasar del 11.8%, al 8.7% y del 9.8% al 7.4%, do 1983-1986, fue del 39.6% entre 1987 y 1991 y del
respectivamente (Cuadro 3.13). 29.8% entre 1992 y 1995; en tanto que la segunda pasó
Por otra parte, los sectores con mayor participa- del 17.8% en el primer período, al 12.3% en el segundo
ción dentro del monto total de acreedores a largo plazo y en el tercero cayó hasta el 1.1% (Cuadro 3.14).
durante el mismo período fueron: bebidas con el 14.8%, El coeficiente Spearman para el período de
textiles con el 13.7% y productos no metálicos con el preapertura y posapertura –a un nivel de confianza del
12.5%. El primer sector presentó un notable incremen- 99%– evidenció una alta correlación entre las razones de
to de su participación durante el período de apertura, al endeudamiento a corto plazo y total a nivel sectorial. Este
pasar del 5.1% entre 1987 y 1991 al 38% entre 1992 y resultado era de esperarse, ya que los pasivos corrientes
1995, mientras que los otros dos sectores disminuyeron han mantenido una alta participación dentro del total de
su participación durante el mismo período (Cuadro 3.13). los pasivos totales. Adicionalmente, entre 1983 y 1995
En cuanto a los pasivos corrientes, los sectores con esta participación fue creciente, al pasar de 61.3% entre
mayor participación fueron: otras sustancias químicas 1983 y 1986, a 67.6% entre 1987 y 1991 y subir a 72.4%
(12.6%), fabricación de textiles (8.6%), material y equipo entre 1992 y 1995.
de transporte (7.6%), bebidas (6.7%) y sustancias quí- El sector de bienes de capital fue el que más finan-
micas (6.6%), siendo que para los tres primeros sectores ció sus activos con deudas a corto plazo (50.4%); este
la relación ha sido decreciente. Con relación a los pasi- sector es un oligopolio levemente concentrado33 (26.3%)
vos no corrientes cabe señalar que los subsectores de be- y entre 1990 y 1994 participó con el 7.8% en la produc-
bidas (10.1%), textiles (13.8%) y productos no metáli- ción industrial. Los bienes de consumo durable con el
cos (12.6%) obtuvieron en promedio la mayor partici- 46.3%, fue el segundo sector con mayor endeudamiento
pación en el período de análisis, siendo que en el caso de
las bebidas la tendencia ha sido creciente (Cuadro 3.13).
33 Refiérase al Capítulo 12 para conocer en detalle el tipo de
Adicionalmente, los sectores de otras sustancias quími- estructuras de mercado de los diferentes sectores manufactu-
cas (10.2%), textiles (10.4%), productos alimenticios reros.
148
Cuadro 3.13
Cuentas financieras de la industria, 1983-1995
Participación sectorial
Total activos Pasivos corrientes Acreedores a largo plazo Pasivos no corrientes Total pasivos
83-86 87-91 92-95 83-95 83-86 87-91 92-95 83-95 83-86 87-91 92-95 83-95 83-86 87-91 92-95 83-95 83-86 87-91 92-95 83-95
311 10.3% 9.7% 10.4% 10.1% 11.1% 9.9% 8.8% 9.9% 6.9% 6.7% 6.6% 6.7% 7.7% 7.1% 9.9% 8.1% 9.8% 9.0% 9.1% 9.2%
312 2.6% 2.8% 3.2% 2.8% 2.7% 3.0% 3.3% 3.0% 0.9% 1.7% 1.8% 1.5% 1.6% 1.9% 2.7% 2.1% 2.3% 2.7% 3.1% 2.7%
313 8.5% 8.8% 15.6% 10.8% 5.6% 4.7% 10.2% 6.7% 3.8% 5.1% 38.0% 14.8% 7.7% 9.7% 13.2% 10.1% 6.4% 6.3% 11.2% 7.8%
314 1.4% 1.2% 1.1% 1.2% 1.4% 0.8% 0.4% 0.9% 1.1% 0.6% 0.0% 0.6% 1.5% 1.3% 1.1% 1.3% 1.4% 1.0% 0.6% 1.0%
321 11.8% 11.8% 8.1% 10.7% 9.4% 8.7% 7.8% 8.6% 18.4% 14.7% 7.8% 13.7% 16.4% 13.8% 11.2% 13.8% 12.1% 10.4% 8.7% 10.4%
322 1.4% 1.1% 5.5% 2.6% 2.0% 1.6% 11.5% 4.7% 2.1% 1.6% 2.5% 2.0% 1.7% 1.4% 3.3% 2.1% 1.9% 1.5% 9.2% 4.0%
323 0.8% 0.9% 0.9% 0.8% 1.0% 1.2% 1.4% 1.2% 0.3% 0.5% 1.3% 0.7% 0.5% 0.5% 1.0% 0.7% 0.8% 1.0% 1.3% 1.0%
324 0.2% 0.2% 0.2% 0.3% 0.2% 0.3% 0.6% 0.4% 0.0% 0.1% 0.3% 0.1% 0.1% 0.2% 0.4% 0.2% 0.2% 0.2% 0.6% 0.3%
331 0.9% 0.8% 0.8% 0.8% 0.7% 0.6% 0.7% 0.7% 0.8% 1.1% 0.3% 0.7% 0.9% 1.0% 1.3% 1.0% 0.8% 0.7% 0.8% 0.8%
332 0.3% 0.2% 0.2% 0.2% 0.4% 0.2% 0.3% 0.3% 0.2% 0.3% 0.7% 0.4% 0.2% 0.4% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3%
341 7.0% 6.6% 3.9% 5.9% 5.2% 7.7% 3.4% 5.6% 13.3% 7.4% 4.9% 8.4% 10.3% 5.9% 4.9% 7.0% 7.2% 7.2% 3.8% 6.1%
342 4.2% 4.3% 4.3% 4.3% 4.6% 4.7% 4.9% 4.8% 3.1% 3.3% 4.7% 3.7% 3.6% 3.9% 5.4% 4.3% 4.3% 4.4% 5.0% 4.6%
351 5.6% 6.7% 4.6% 5.7% 6.0% 8.0% 5.4% 6.6% 6.4% 6.4% 1.9% 5.0% 5.5% 6.1% 4.8% 5.5% 5.8% 7.4% 5.2% 6.2%
352 9.8% 10.1% 7.4% 9.2% 12.9% 14.2% 10.1% 12.6% 4.1% 6.3% 7.6% 6.0% 4.7% 6.2% 5.8% 5.6% 9.7% 1.6% 8.9% 10.2%
354 0.8% 0.8% 0.6% 0.8% 0.8% 0.9% 0.9% 0.9% 1.0% 0.9% 0.3% 0.8% 0.7% 0.4% 1.0% 0.7% 0.8% 0.7% 0.9% 0.8%
355 1.3% 1.6% 1.3% 1.4% 1.5% 1.8% 1.5% 1.6% 0.1% 0.9% 1.6% 0.9% 1.1% 1.5% 1.7% 1.4% 1.3% 1.7% 1.5% 1.6%
356 1.5% 2.0% 2.4% 2.0% 1.8% 2.6% 3.0% 2.5% 1.6% 3.0% 2.9% 2.5% 1.2% 2.1% 3.3% 2.2% 1.6% 2.4% 3.1% 2.4%
361 0.5% 0.4% 0.3% 0.4% 0.4% 0.4% 0.4% 0.4% 0.7% 0.3% 0.0% 0.3% 0.6% 0.3% 06% 0.5% 0.5% 0.4% 0.5% 0.4%
362 1.2% 1.0% 0.8% 1.0% 1.0% 0.9% 0.8% 0.9% 1.0% 1.0% 0.4% 0.8% 1.2% 1.3% 1.2% 1.3% 1.1% 1.1% 0.9% 1.0%
369 9.1% 9.2% 13.4% 10.5% 5.3% 4.3% 4.6% 4.7% 15.9% 17.6% 2.6% 12.5% 14.3% 14.2% 8.9% 12.6% 8.8% 7.5% 5.8% 7.4%
371 5.8% 5.1% 2.7% 4.6% 5.1% 4.4% 3.3% 4.2% 8.6% 9.1% 3.0% 7.1% 9.0% 9.5% 6.8% 8.5% 6.6% 6.0% 4.3% 5.7%
372 0.3% 0.3% 0.2% 0.3% 0.4% 0.4% 0.3% 0.4% 0.1% 0.2% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.1% 0.3% 0.3% 0.2% 0.3%
381 3.0% 3.3% 3.2% 3.2% 3.6% 4.1% 3.8% 3.9% 1.6% 1.9% 5.6% 2.9% 1.6% 2.0% 2.9% 2.2% 2.9% 3.4% 3.6% 3.3%
382 1.9% 1.9% 1.4% 1.8% 2.1% 2.0% 1.9% 2.0% 1.9% 1.9% 1.6% 1.8% 1.7% 2.4% 2.5% 2.2% 1.9% 2.1% 2.1% 2.0%
383 3.7% 3.6% 2.8% 3.4% 4.9% 4.5% 3.7% 4.4% 1.3% 2.0% 2.1% 1.8% 2.0% 2.4% 3.1% 2.5% 3.8% 3.8% 3.5% 3.7%
384 5.5% 4.9% 3.6% 4.7% 9.2% 7.5% 6.0% 7.6% 4.5% 5.2% 1.2% 3.8% 3.8% 4.2% 1.8% 3.3% 7.2% 6.4% 4.9% 6.2%
385 0.2% 0.2% 0.3% 0.2% 0.3% 0.2% 0.3% 0.3% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.1% 0.4% 0.2% 0.2% 0.2% 0.3% 0.2%
390 0.3% 0.4% 0.5% 0.4% 0.3% 0.4% 0.6% 0.4% 0.2% 0.2% 0.3% 0.3% 0.2% 0.2% 0.4% 0.3% 0.3% 0.4% 0.5% 0.4%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Fuente: Superintendencia de Sociedades. Cálculos del autor.
Cuadro 3.14
Razones de endeudamiento
1983 - 1995
CIIU Endeudamiento a corto plazo Endeudamiento a largo plazo Endeudamiento total
(Pasivo corriente/Activos totales) (Acreedores a largo plazo/Activos totales) (Pasivo total/Activos totales)
1983- 1987- 1992- 1983- 1983- 1987- 1992- 1983- 1983- 1987- 1992- 1983-
1986 1991 1995 1995 1986 1991 1995 1995 1986 1991 1995 1995
311 45.8% 40.5% 25.2% 37.4% 11.9% 8.2% 0.7% 7.0% 65.6% 54.2% 36.0% 52.1%
312 45.0% 42.8% 31.1% 39.9% 6.4% 7.0% 0.8% 4.9% 61.8% 55.7% 40.8% 53.0%
313 27.7% 21.2% 17.9% 22.2% 8.0% 7.0% 3.3% 6.2% 51.9% 41.6% 28.3% 40.7%
314 44.0% 27.0% 14.2% 28.3% 14.7% 6.8% 0.0% 7.1% 72.9% 48.1% 27.0% 49.2%
321 33.9% 29.0% 29.4% 30.6% 27.8% 15.6% 1.1% 14.9% 71.0% 51.6% 44.9% 55.5%
322 58.9% 53.3% 55.7% 55.8% 27.1% 17.3% 1.2% 15.4% 92.0% 78.6% 64.8% 78.5%
323 54.9% 54.2% 49.1% 52.9% 7.5% 6.7% 1.7% 5.4% 73.3% 66.1% 62.0% 67.1%
324 36.8% 44.7% 49.3% 43.7% 3.3% 2.6% 1.0% 2.3% 51.9% 57.1% 60.2% 56.5%
331 34.7% 30.8% 27.0% 30.8% 14.8% 15.3% 0.5% 10.6% 60.7% 53.3% 46.3% 53.4%
332 66.2% 47.3% 44.5% 52.2% 10.2% 16.9% 3.4% 10.7% 86.2% 78.6% 60.2% 75.3%
341 31.4% 45.3% 27.8% 35.6% 33.8% 14.4% 1.2% 16.3% 71.0% 63.3% 41.8% 59.1%
342 47.3% 43.5% 33.8% 41.7% 13.3% 9.3% 1.2% 8.1% 70.7% 60.6% 47.8% 59.8%
351 45.8% 47.3% 34.6% 42.9% 20.7% 11.3% 0.5% 10.8% 72.5% 64.1% 46.4% 61.2%
352 56.1% 56.0% 41.1% 51.4% 7.4% 7.6% 1.2% 5.6% 68.9% 67.6% 49.8% 62.6%
354 40.5% 43.6% 42.6% 42.3% 20.7% 13.7% 0.6% 11.8% 64.3% 53.8% 59.3% 58.7%
355 46.3% 45.3% 34.5% 42.3% 2.0% 6.4% 1.4% 3.5% 68.1% 63.8% 49.5% 60.7%
356 51.6% 50.6% 38.3% 47.2% 19.0% 16.7% 1.3% 12.7% 73.6% 69.3% 53.8% 65.8%
361 34.3% 41.0% 38.3% 38.1% 26.2% 10.4% 0.0% 12.1% 67.7% 58.4% 58.2% 61.2%
362 34.1% 35.9% 30.2% 33.6% 13.5% 11.5% 0.7% 8.8% 60.3 60.2% 48.2% 56.5%
369 24.6% 18.5% 11.3% 18.2% 31.1% 24.3% 0.3% 19.0% 66.9% 48.7% 19.5% 45.3%
371 38.1% 33.3% 37.0% 35.9% 26.5% 22.2% 1.3% 17.1% 79.8% 69.1% 65.7% 71.3%
372 59.9% 48.8% 38.5% 49.1% 5.3% 7.5% 0.2% 4.6% 67.4% 57.4% 46.4% 57.1%
381 51.0% 49.9% 35.3% 45.7% 9.2% 6.9% 2.0% 6.1% 65.3% 61.3% 45.5% 57.7%
382 46.6% 42.2% 39.1% 42.6% 17.8% 12.2% 1.4% 10.6% 70.5% 65.9% 59.1% 65.2%
383 56.7% 48.7% 39.5% 49.3% 6.2% 6.6% 0.9% 4.7% 71.1% 61.3% 51.9% 61.4%
384 71.2% 60.3% 49.6% 60.4% 16.5% 13.4% 0.4% 10.4% 91.7% 76.6% 55.4% 74.7%
385 52.6% 42.8% 31.8% 42.4% 0.5% 1.6% 0.4% 0.9% 58.0% 51.7% 43.6% 51.1%
390 46.2% 43.8% 34.5% 41.7% 13.3% 7.2% 0.8% 7.1% 64.8% 55.1% 43.2% 54.4%
Total 42.7% 39.6% 29.8% 37.5% 17.8% 12.3% 1.1% 10.6% 69.5% 58.7% 41.2% 56.6%
Fuente: Superintendencia de Sociedades.
a corto plazo (Cuadro 3.14). Los bienes intermedios pre- ron a disminuir a lo largo del período; a su vez, dentro
sentaron la mayor participación de deudas a largo plazo del total de los pasivos, los corrientes pesaron 70.8%
dentro del sector industrial (10.8%) para igual período, entre 1983 y 1995. Este sector está comprendido por
lo cual está relacionado con la presencia de grandes em- subsectores como el de abonos y plaguicidas y el de resi-
presas y complejos procesos productivos que requieren nas sintéticas que se han caracterizado por ser oligopolios
con más frecuencia inyecciones de capital, particularmen- moderadamente concentrados y por tener una alta pre-
te para la transformación y modernización de plantas. sencia de empresas trasnacionales.
A nivel de desagregación CIIU a tres dígitos se ob- Por otra parte, el subsector de fabricación de texti-
serva que los sectores que han recibido mayor cantidad les (321) recibió el 13.9% del total de los desembolsos
de créditos por parte del IFI y Bancoldex, son aquellos del IFI y el 15.5% de los de Bancoldex. El subsector
que más participan dentro de la producción y las expor- entre 1990 y 1994 participó con el 7.2% del PIB indus-
taciones industriales. En efecto, el subsector de sustan- trial –tercer subsector con mayor participación– y reali-
cias químicas (351) recibió el 18.1% de los créditos del zó el 13.9% de las exportaciones. Entre 1983 y 1995 el
IFI entre 1983 y 1995 y el 14.6% de los desembolsos de 30.6% de sus activos fueron financiados con deuda a corto
Bancoldex. Entre 1990 y 1994 se encontraba dentro de plazo y el 14.9% con deuda a largo plazo y, durante este
los diez subsectores con mayor participación dentro del mismo período, el endeudamiento total fue disminuyen-
PIB industrial (6.6%) y fue el segundo mayor exportador do, al pasar de 71% entre 1983 y 1986 a 44.9% entre
industrial entre 1990 y 1996, al participar con el 7.9%. 1992 y 1995; comportamiento similar fue observado por
Por otra parte, entre 1983 y 1995 el 42.9% de sus acti- el endeudamiento a corto y a largo plazo (Cuadro 3.14).
vos los financió con deuda a corto plazo y el 10.8% con Además, los pasivos corrientes representaron, en prome-
deuda a largo plazo, siendo que ambas razones tendie- dio, el 56.5% del total de sus pasivos. El principal
Cuadro 3.15
Cuadro resumen
CIIU Producción Concentración Crédito Exportaciones Crédito Razones de endeudamiento
IFI Bancoldex 1983-1995
1990-94 1991 1992-1996 1990-96 1983-96 Corto Plazo Largo plazo Total
322 3.20% 18.50% 2.10% 6.40% 4.40% 55.80% 15.40% 78.50%
324 1.20% 38.20% 1.50% 1.40% 2.40% 43.70% 2.30% 56.50%
332 0.40% 19.20% 0.50% 0.10% 0.30% 52.20% 10.70% 75.30%
342 2.60% 25.20% 5.90% 2.50% 5.00% 41.70% 8.10% 59.80%
352 7.90% 23.90% 3.10% 2.50% 4.70% 51.40% 5.60% 62.60%
385 0.50% 65.00% 0.60% 0.40% 1.00% 41.70% 7.10% 51.10%
390 0.80% 30.40% 0.20% 5.80% 1.20% 37.50% 10.60% 54.40%
Total BCD 16.50% 31.50% 14.00% 19.10% 19.10% 46.30% 8.50% 62.60%
311 19.30% 10.10% 13.20% 37.20% 18.40% 37.40% 7.00% 52.10%
312 5.30% 23.90% 4.00% 2.10% 0.90% 39.90% 4.90% 53.00%
313 7.00% 32.00% 3.40% 0.20% 0.10% 22.20% 6.20% 40.70%
314 0.70% 93.90% 0.00% 0.30% 0.60% 28.30% 7.10% 49.20%
Total BCND 32.30% 40.00% 20.60% 39.80% 20.00% 31.90% 6.30% 48.80%
321 7.20% 35.40% 13.90% 7.60% 15.50% 30.60% 14.90% 55.50%
323 1.00% 46.90% 1.80% 2.40% 4.20% 52.90% 5.40% 67.10%
331 0.70% 49.40% 0.10% 0.30% 0.70% 30.80% 10.60% 53.40%
341 4.40% 40.90% 2.40% 1.40% 3.30% 35.60% 16.30% 59.10%
351 6.60% 38.00% 18.10% 7.90% 14.60% 42.90% 10.80% 61.20%
354 0.60% 80.60% 0.00% 1.40% 0.70% 42.30% 3.50% 58.70%
356 3.40% 19.10% 9.80% 1.70% 1.80% 38.10% 12.10% 65.80%
361 0.70% 72.20% 0.30% 0.40% 0.80% 33.60% 8.80% 61.20%
362 1.00% 71.70% 0.60% 0.50% 1.10% 18.20% 19.00% 56.50%
369 4.00% 24.00% 5.10% 1.40% 3.80% 35.90% 17.10% 45.30%
371 2.70% 59.60% 3.30% 2.90% 1.30% 49.10% 4.60% 71.30%
372 0.60% 77.90% 0.70% 2.00% 0.30% 45.70% 6.10% 57.10%
Total BIMP 32.90% 51.30% 56.10% 29.90% 48.00% 38.00% 10.80% 59.40%
381 3.20% 20.10% 3.30% 1.90% 5.50% 42.60% 10.60% 57.70%
382 1.80% 33.00% 0.30% 1.30% 2.50% 48.30% 4.70% 65.20%
383 2.80% 25.80% 1.30% 1.40% 2.50% 60.40% 10.40% 61.40%
Total BK 7.80% 26.30% 4.90% 4.60% 10.50% 50.40% 8.60% 61.40%
355 1.50% 81.00% 0.40% 0.50% 1.10% 47.20% 12.70% 60.70%
384 5.60% 65.00% 3.90% 1.20% 1.20% 42.40% 0.90% 74.70%
Total BST 7.00% 73.00% 4.30% 1.70% 2.30% 44.80% 6.80% 67.70%
353 3.40% 99.30% 0.00% 4.80% 42.30% 11.80%
Fuente: EAM-Dane, IFI, Bancoldex, Banco de la República.
subsector textilero es el de tejidos y manufacturas de respectivamente–. En 1991 tenía una estructura de com-
algodón y sus mezclas, el cual se ha caracterizado por ser petencia atomizada, ya que su índice de concentración se
un oligopolio altamente concentrado y por ser en una ubicó en 10.1%34 (Cuadro 3.15) y al igual que el sector
alta proporción de propiedad de los principales grupos textil, cuenta en altísimo grado con la presencia decisiva de
económicos del país. grupos económicos en la propiedad de las empresas.
Además de los subsectores anteriormente menciona- Adicionalmente, se encuentra una relación positiva
dos sobresale el de productos alimenticios excepto bebidas entre los sectores a los que Bancoldex dirige sus créditos y
(311). En promedio, su participación en el total de créditos los sectores con mayores participaciones dentro de las obli-
desembolsados por el IFI fue del 13.2% y por Bancoldex gaciones crediticias del sector industrial y dentro de los
del 18.4%, siendo el subsector que recibió la mayor canti- activos totales para el período de preapertura y posapertura.
dad de créditos por parte de Bancoldex. En el período 1983- A lo anterior se suma la alta correlación entre los desem-
1995 la razón de endeudamiento a corto plazo se ubicó en bolsos de la institución y el grado de protección arancela-
el 37.4% y la de largo en el 7%, siendo que tanto estas ria nominal y efectiva durante los mismos períodos: los
razones como el endeudamiento total tendieron a dismi- sectores industriales que concentran el crédito de
nuir durante el período (Cuadro 3.14). Adicionalmente, el Bancoldex son aquellos que están más protegidos.
peso relativo de los pasivos corrientes dentro del total de
34 El coeficiente de Spearman a nivel CIIU 4 dígitos es signifi-
los pasivos fue del 71.7%. Este subsector fue el que más le cativo –a un nivel de confianza del 99%– entre el crédito
aportó al PIB industrial y a las exportaciones manufacture- otorgado por el IFI y los flujos de inversión extranjera direc-
ras entre 1983 y 1995 –participó con el 19.3% y el 37.2%, ta (Capítulo 15).
CONCLUSIONES • El sector financiero colombiano se ha caracteri-

zado por su alto grado de especialización. En efecto, los
bancos comerciales y las compañías de financiamiento
• Durante los últimos cuarenta años se han llevado comercial han dirigido tradicionalmente el crédito al sec-
a cabo dos reformas importantes al sistema financiero co- tor comercial –corto plazo– y las compañías financieras
lombiano. La primera de ellas se realizó en 1972 y tenía al sector industrial.
como propósito incrementar los recursos para el crédito a
largo plazo. Para cumplir con este objetivo se introdujo el La orientación del crédito de las CF ha estado liga-
sistema de ahorro Upac y se crearon las CAV, especializado a situaciones coyunturales sin que se presente una
das en crédito de vivienda. La segunda se realizó a princi- tendencia constante a financiar con recursos a largo pla-
pios de la década del noventa con el objetivo de dinamizar zo. Con el paso del tiempo, los desembolsos al sector
el mercado financiero y modernizar y mejorar su compe- industrial han ido disminuyendo, siendo reemplazados
titividad. Fue así como se dejó de lado el esquema de banca por créditos a los sectores de la construcción y de servi-
especializada para darle paso al esquema de banca univer- cios. Esta situación es preocupante si se tiene en cuenta
sal regulada, se estableció un nuevo marco de supervisión que las CF tienen como una de sus principales funciones
y control de las entidades financieras y se instauró un sis- otorgar créditos a largo plazo a la industria.
tema de prevención de riesgos.
• La industria manufacturera ha sido apoyada con re-
El sector financiero colombiano está compuesto por cursos crediticios de instituciones como el Banco de la Re-
bancos comerciales –BC–, compañías de financiamiento pública, el IFI y Proexpo-Bancoldex. Un aspecto sobresa-
comercial –CFC–, corporaciones financieras –CF–, cor- liente de sus líneas de crédito antes del proceso de liberali-
poraciones de ahorro y vivienda –CAV– y recientemen- zación de la economía, era la disponibilidad de recursos con
te por los organismos cooperativos. tasas de interés subsidiadas, estructura que permaneció hasta
la puesta en marcha de la reforma financiera.
• Después de la reforma financiera del noventa, el
sistema financiero colombiano ha crecido y el sector se La reforma institucional del Estado llevada a cabo
ha vuelto más dinámico. En particular, la participación durante la presente década ha impuesto a la banca de
del sector en el PIB pasó del 7% en el primer quinquenio fomento la necesidad de redefinir su papel, de acuerdo
de los ochenta al 9% en 1996. Adicionalmente, la parti- con las nuevas condiciones de desregulación y compe-
cipación del ahorro privado en el PIB ha aumentado cinco tencia en el mercado, cumpliendo una función de fo-
puntos porcentuales en la presente década, al pasar del mento y manteniendo una posición financiera rentable.
5% en 1980 al 10% en 1990. A pesar de los relativos Así, se han adoptado medidas tendientes a reasignar re-
avances, aún no se han superado las limitaciones del sis- cursos a actividades productivas, a canalizar recursos en
tema de financiamiento de la actividad industrial: mien- condiciones de mercado sin generar subsidios y a conso-
tras que en Colombia la relación M2/PIB en 1995 se lidar entidades de segundo piso que incrementen la com-
encontraba en 37%, en países como Japón o Suiza es petencia en el sector.
superior al 100% y en los países de la OECD está por
encima del 60%. Aun cuando las reformas en el sistema de fomento
han tenido importantes resultados, persisten problemas
La relación entre la cartera neta y el PIB se ha veni- como la falta de definición de los nichos de atención priori-
do incrementando durante los últimos años, al pasar del taria, la alta concentración de recursos crediticios y la ca-
25% en la década del ochenta al 40% en 1996; la tasa de rencia de una política de reasignación de recursos a largo
crecimiento real de la cartera según institución financiera plazo para actividades de potencial desarrollo productivo.
también ha observado un aumento sustancial –a princi-
pios de los noventa en promedio la cartera neta del siste- • El crédito de fomento que manejó el Banco de la
ma financiero estaba creciendo, en promedio, a tasas su- República hasta 1992 se caracterizó por la utilización
periores al 18% anual–. A esto se suma el hecho de que el de recursos provenientes de la banca multilateral –BID
crédito orientado al sector industrial en los noventa ha y BIRF–. Un aspecto que sobresale en el manejo de su
observado una relativa recuperación frente a la tendencia política crediticia fue el de los créditos de salvamento,
decreciente que presentaba en los años setenta y ochenta. en épocas de crisis, a sectores como textiles y siderurgia.
El IFI tradicionalmente ha sido el soporte de ha venido cayendo durante los últimos veinte años y los
financiamiento para el desarrollo de la industria manu- activos de las empresas han sido financiados en su ma-
facturera en Colombia. Durante las décadas del sesenta yoría con obligaciones de corto plazo, comportamiento
y setenta el IFI se convirtió en un importante apoyo al que se ha acentuado en el período de apertura.
proceso de desarrollo industrial, incorporando recursos
en industrias estratégicas. Para la década del ochenta, • El moderado grado de profundización del siste-
ante la crisis financiera mundial y el deterioro de varias ma financiero, los elevados márgenes de intermediación
empresas manufactureras, se constituyó en mecanismo y las altas tasas de interés, la excesiva concentración del
de salvamento. En la presente década, mediante un pro- crédito, la insuficiente competencia en el sector finan-
ceso de reestructuración, el IFI ha diversificado y demo- ciero y la clara insuficiencia del crédito de largo plazo
cratizado los recursos de crédito a través de programas a tradicionalmente prevalecientes en el país no han favo-
la pequeña y mediana empresa –Pymes– y a las micro- recido la creación de un clima de inversión y moderni-
empresas; la colocación de los mismos se ha realizado zación productivas requerido para el desarrollo indus-
por medio de los intermediarios financieros. trial.
Una característica que ha primado en la orientación

del crédito del IFI ha sido el elevado nivel de concentra-
ción en los sectores de bienes intermedios, principalmen-
te en los sectores de textiles y sustancias químicas, y en el
de bienes no durables, principalmente alimentos. El cam-
bio de banco de primer a segundo piso ha propiciado im-
portantes efectos en la disponibilidad del crédito a varios
sectores como el comercio, hoteles y restaurantes, trans-
porte y agroindustria.
• Proexpo, creado en 1967 y Bancoldex, que surge

de la reestructuración realizada a Proexpo en 1992, han
contribuido a financiar la pequeña base exportable. Cabe
destacar que durante la década de los ochenta la dinámica
de los desembolsos fue superior a la presentada en el pe-
ríodo de apertura. Esto se debió a la reducción del dife-
rencial observado entre las tasas de interés de fomento y
las de mercado durante el período 1981-1989.
El subsidio implícito en el crédito otorgado por

Proexpo-Bancoldex ha presentado una tendencia decre-
ciente, especialmente desde 1987, año en el que el dife-
rencial entre la tasa de interés de mercado y la ofrecida
por los créditos de fomento comenzó a reducirse.
• En los subsectores sustancias químicas (351), fa-

bricación de textiles (321) y productos alimenticios ex-
cepto bebidas (311) se encuentran altamente concentra-
dos los desembolsos del IFI y Bancoldex. Adicionalmen-
te, estos subsectores se encuentran dentro del grupo de
los diez que más participan dentro del PIB industrial y
que más exportan.
• Analizando las razones financieras de las empresas

a nivel sectorial se encontró que el endeudamiento total
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Inversión extranjera 155
Capítulo 4
INVERSIÓN
EXTRANJERA
E n los últimos años se ha considerado que el comporta-

miento de los flujos de inversión extranjera directa –IED–
es uno de los elementos característicos del proceso de
globalización de la economía mundial. El actual boom de
los flujos de IED, acompañado por el incremento de flu-
jos de capital en portafolio, muestran el papel que éstos
han desempeñado. En efecto, desde 1985 los flujos de
IED mundiales han crecido a una tasa media anual del
27%, es decir, tres veces más rápido que el ritmo de
crecimiento de las exportaciones y cuatro veces más que
el de la producción mundial (Calderón, 1994). Esto ha
sido favorecido, entre otros factores, por la liberaliza-
ción de mercados y la apertura a la inversión extranjera
que se vienen aplicando en la mayoría de los países del
mundo como expresión de la dinámica de
internacionalización de la economía capitalista.
En este contexto, la inversión extranjera ha adqui-
rido un nuevo rol a nivel microeconómico –especialmente
en lo concerniente a la transferencia de tecnología– y
macroeconómico –en particular en lo relacionado con el
financiamiento de la balanza de pagos y la estabiliza-
ción cambiaria y monetaria–. Si bien, tradicionalmente,
la inversión extranjera ha sido objeto de diversas con-
troversias teóricas debido a que genera tanto beneficios
como desventajas en el país anfitrión, este debate ad-
quiere una connotación diferente bajo las nuevas condi-
ciones del proceso de internacionalización de las econo-
mías. Condiciones que bajo, ciertas circunstancias, pue-
den potenciar los beneficios derivados de la IED.
Este capítulo tiene como objetivo examinar la im-
portancia de la IED en la industria manufacturera co-
lombiana, ofreciendo tanto un recorrido histórico como
una visión integral de su comportamiento y composi-
ción en el período de apertura económica. Inicialmente
se enmarca la inversión extranjera dentro de un contex-
to teórico y normativo. En la segunda parte se exponen
algunas reflexiones básicas en torno a la importancia e
impactos de la IED para los países anfitriones, en espe-
cial para aquellos en vías de desarrollo. En la tercera, se
describe la trayectoria de desregulación de la
normatividad en América Latina con énfasis en Colom-
bia. En la cuarta se caracteriza el patrón de los flujos de la LA IMPORTANCIA DE LA INVERSIÓN

IED a algunos países de América Latina y Colombia du- EXTRANJERA
rante los últimos años. Por último, se estudia el impacto
de la IED en el desempeño de la industria colombiana,
destacando su importancia y orientación comercial. Previo al análisis de la importancia de los flujos de IED
en la economía, conviene presentar algunos elementos
sobre el debate de la apertura de la cuenta de capitales,
con el fin de precisar el impacto diferencial de los capi-
tales a corto y largo plazo en un contexto de globalización
de las economías. En primer lugar, se realiza una sínte-
sis de las consideraciones teóricas acerca de la liberaliza-
ción de la cuenta de capitales y posteriormente se anali-
zan las implicaciones específicas de los flujos de inver-
sión extranjera.
IMPLICACIONES DE LA LIBERALIZACIÓN DE LA
CUENTA DE CAPITALES
Con posterioridad a la crisis de los ochenta, varios paí-

ses, especialmente los latinoamericanos, iniciaron una
serie de reformas de tipo estructural con el propósito de
superar problemas endémicos de sus economías y asu-
mir un nuevo modelo de desarrollo. En este contexto se
han venido adelantando reformas para la liberalización
de los capitales foráneos.
En cuanto a la apertura de la cuenta de capitales, es
importante precisar que los flujos internacionales de ca-
pital se clasifican de acuerdo con sus características fi-
nancieras y reales. Por una parte, se encuentran los capi-
tales de largo plazo –LP– como la inversión extranjera,
directa y en cartera– y otros capitales, especialmente los
créditos de corto plazo. Por otra, se ubican los capitales
a corto plazo –CP– y otro tipo de capitales (Lora, 1987).
LOS FLUJOS DE CAPITAL A CORTO PLAZO
En el caso del flujo de capitales de corto plazo ha existi-

do una amplia controversia sobre la pertinencia de su
liberalización (Garay, 1993), debido a los posibles costos
que, estos puedan implicar y a las dificultades de tipo
económico e institucional que su implantación implica
en la práctica real.
En los países en desarrollo, las posibles desventajas
que más se destacan de la liberalización de la cuenta de
capitales de corto plazo son: en primer lugar, un despla-
zamiento –crowding out–de la inversión doméstica por la
colocación en el exterior de ahorro doméstico; en segun-
do lugar, una eventual inestabilidad de la economía de-
bido a un ingreso coyuntural de capitales de tipo espe-
culativo a corto plazo; y, por ultimo, una restricción en corto plazo. 2. la celebración y efectiva aplicación de con-
el manejo de la política macroeconómica especialmente venios internacionales contra el lavado de dinero ilícito
bajo un régimen de tasa de cambio fija o prefijada. En y de acuerdos de intercambio de información financiera,
presencia de perfecta movilidad de capital y de tasa de tributaria y judicial entre países ante la importancia
cambio fija, el banco central perdería su poder de in- adquirida por capitales ilegales internacionales. Ahora
fluencia y se limitaría la capacidad de los gobiernos para bien, es de recalcar que en medio de una progresiva
imponer tributos al capital. internacionalización de la economía, los controles sobre
Con respecto a los beneficios potenciales se desta- el movimiento de capitales van perdiendo efectividad y,
can: en primer lugar, una ganancia derivada de una ma- además, tienden a generar impactos negativos en térmi-
yor diversificación del portafolio, análoga a la reprodu- nos de la distribución de flujos entre clases de capitales.
cida con el libre comercio de bienes; en segundo lugar, Por último, no deben dejar de mencionarse algu-
un estímulo a la inversión en la medida en que se esta- nas de las principales implicaciones de política econó-
blezca una tasa de cambio más competitiva; en tercer mica en un ambiente de apertura de las cuentas corrien-
lugar, un potencial mejoramiento en la inversión por una te y de capitales.2 Así, entonces, cuando los ingresos de
mayor participación del capital extranjero,1 una mayor capital no son permanentes sino estrictamente coyuntu-
libertad a la iniciativa privada y una mayor competen- rales, se generan externalidades nocivas en el mercado
cia entre capitales domésticos y foráneos; en cuarto lu- doméstico –y en la localización de recursos productivos
gar, la posibilidad de acceder al crédito internacional en en la economía– o provocan injustificadamente falta de
condiciones competitivas; y, por último, un mejor apro- credibilidad en las políticas o en la estabilidad de la eco-
vechamiento de los beneficios potenciales de la apertura nomía anfitriona, y se crean condiciones propicias para
comercial. la reproducción de distorsiones y conductas especulati-
Debido a la existencia tanto de ventajas como de vas desestabilizadoras que, en principio, ameritan una
desventajas potenciales, se han planteado varias posicio- intervención de política.
nes sobre la modalidad y ritmo de liberalización de los
flujos de capital de CP de países en desarrollo. La postu- LOS FLUJOS DE CAPITAL A LARGO PLAZO
ra más cauta insiste en que la apertura debe seguir la
siguiente secuencialidad: primero, la cuenta corriente, Entre los flujos de capital de largo plazo se encuentran
luego la entrada de capitales de corto plazo y hacia el la IED3 y la inversión extranjera en cartera. El caso de la
final la salida de capitales. Además, se deben cumplir IED es excepcional, por sus connotaciones de índole pro-
tres condiciones básicas con antelación a esta apertura ductiva y tecnológica, por sus impactos en la acumula-
gradual: 1. la existencia de un ambiente macroeconómico ción de capital y por su vinculación con la base econó-
estable. 2. la aplicación de una estricta regulación y su- mica del país anfitrión en una perspectiva a mediano y
pervisión financiera como requisito para la apertura fi- largo plazo. Este tipo de flujos de capital no conlleva las
nanciera. 3. La pertenencia a una sólida comunidad in- implicaciones (en términos de incertidumbre, de ines-
ternacional económica y financiera. En el otro extremo tabilidad de impredecibilidad en la asignación de recur-
se coloca la posición radical adscrita a la óptica del laissez- sos productivos en la economía, entre otros factores) que
faire, que pregona la liberalización plena de ambas cuen- caracterizan a los flujos internacionales de capitales es-
tas –corriente y de capitales– aun con anterioridad a la peculativos coyunturales de corto plazo –conocidos como
satisfacción de las condiciones mencionadas. capitales golondrina–. En este sentido, la cuestión sobre la
Además, ante la experiencia de las crisis financie-
ras de Chile a finales de los setenta y comienzos de los
2 De acuerdo con los postulados básicos de la teoría tradicio-
ochenta, y de México a finales de 1994, un buen núme- nal, se justifica la intervención en política económica tanto
ro de especialistas ha llegado a justificar la conveniencia en presencia de mercados incompletos y de distorsiones en la
de reforzar la terapia integral de ajuste y estabilización competencia, como cuando contribuya a mejorar la informa-
ción a los agentes económicos, pero siempre y cuando sea
estructurales con: 1. la implantación de impuestos o de- eficiente y transparente, esto es, benéfica en términos de bien-
pósitos directos y visibles a la entrada de capitales de estar social.
3 Se considera IED a toda inversión que se destina a la instala-
ción de nuevas plantas, a la adquisición de activos producti-
1 Entre otros, Romer (1993) afirma que la IED es un mecanis- vos como empresas y tierras, en forma directa o mediante
mo compensador del ahorro nacional particularmente rele- contratos compartidos como los joint ventures, alianzas estra-
vante para países en desarrollo. tégicas, contratos de asociación, etcétera.
secuencialidad de la apertura de las cuentas corriente y de los costos de la IED y las empresas transnacionales –ET–,
capital no abarca el caso particular de la IED, al menos no es su contribución al mejoramiento de la competitividad
en el contexto de un modelo de internacionalización. y la productividad de actividades domésticas en los paí-
Por su parte, la inversión extranjera en portafolio ses anfitriones. Hay diferentes vías para mejorar la
se puede catalogar como un caso intermedio dado que competitividad, tales como el logro de una producción
estos flujos de inversión no son tan estables como la IED más eficiente mediante la reducción de costos adminis-
pero tampoco tienen el carácter especulativo de los flu- trativos y el aumento de la productividad factorial, el
jos de corto plazo. aprovechamiento de economías de escala y externalida-
des, la innovación y actualización de tecnologías, la di-
versidad y mejoras en la calidad de los productos y ser-
C ONSIDERACIONES TEÓRICAS EN TORNO vicios, el aprovechamiento de ventajas comparativas y
A LA IED la generación de ventajas competitivas dinámicas por
medio de la adecuación de las estructuras productivas
Las implicaciones específicas de los flujos de IED en una domésticas a las nuevas condiciones del mercado.
economía, también han propiciado un amplio debate teó- De otra parte, los posibles costos para las economías
rico, debido, en parte, a que la evidencia empírica ha anfitrionas asociados con la IED son: los incentivos dados
mostrado la existencia de una gran variedad de campos por los gobiernos locales para atraer inversionistas foráneos;
de acción y de efectos múltiples, algunos de ellos con- las restricciones impuestas por las compañías matrices so-
tradictorios. Lo anterior se ha reflejado en el surgimiento bre sus afiliadas en términos del abastecimiento de insu-
de diversas aproximaciones teóricas que, a grandes ras- mos y componentes provenientes de algunos mercados y
gos y con enfásis en los problemas que han abordado, se no de otros –como los abastecedores locales–; los precios
exponen en el Tabla 4.1. de transferencia entre filiales de insumos, componentes,
Retomando algunos de los aspectos más relevantes patentes y tecnologías; la diversidad y calidad de los pro-
de estas teorías, Garay y Baillu (1996) sostienen que uno ductos y servicios; el tipo de tecnología utilizado; la in-
de los principales criterios para evaluar los beneficios y vestigación y el desarrollo adelantada, etcétera.
Tabla 4.1
Características de las teorías sobre la IED
Teoría Base funcional Temas claves explicados Ejemplos
Ciclo internacional Economía Flujos comerciales y de IED; impacto y mercadeo de Vernon (1966)
del producto la tecnología en negocios internacionales; Wells (1972)
importancia de las condiciones de mercado. Vernon (1979)
Competencia monopolística Economía Competitividad y estrategias de las ET Hymer (1960), Caves (1971)
Kindleberger (1969)
Grosse (1985)
Internacionalización Economía Expansión de empresas, a través BuckLey and Casson (1976)

de fronteras nacionales. Krugman (1981)
Costos de transacción Economía Estructura y funcionamiento Teece (1976, 1986)
de corporaciones Hennart (1982)
Casson (1983
Ventajas competitivas Estrategia empresarial Habilidad competitiva de las ET; Caves (1971), Kogut (1986)
competitividad industrial Ghoshal (1987),
Porter (1990)
Teoría ecléctica Economía Combinación de las teorías de internacionalización Dunning (1977)

y ventajas comparativas. Dunning (1988)
Arbitraje mercados Finanzas Segmentación mercados nacionales; orientación de los Aliber (1970)
flujos de IED; actividades bancarias internacionales.
Teoría de negociación Ciencia política; Negociaciones con gobiernos de países sede y Vernon (1971)
estrategia empresarial anfitrión distribución de costos y beneficios Moran (1974, 1985)
y gobierno entre firmas y gobiernos. Gladwin and Walter (1980)
Robinson (1964)
Fuente: Grosse and Behrman (1992), p.103.

Tabla 4.2
Algunas posibles contribuciones de la IED para el mejoramiento de las
ventajas competitivas de los países anfitriones
Contribuciones positivas Contribuciones negativas Características del país anfitrión
que favorecen las contribuciones positivas.
1. Aportando recursos y capacidades, como: Puede aportar pocos recursos y activos, o no Disponibilidad de recursos locales a bajos cos-
capital, tecnología, acceso a mercados. del tipo adecuado. tos reales, particularmente aquellos provistos
Puede obstaculizar el acceso a mercados expor firmas extranjeras.
ternos a las firmas domésticas. Distorsiones estructurales mínimas para el me-
Puede fallar en la adecuación de la actividad joramiento de los activos locales.
productiva a las necesidades locales. Estrategias de desarrollo que contribuyen a
promover ventajas comparativas dinámicas.
2. Proveyendo nuevas formas de organización La incapacidad de acomodamiento a la cultu- Las políticas seguidas por los gobiernos anfi-
y gestión empresarial, culturas de trabajo y ra de negocios locales por parte de las prácti- triones para promover el empresariado local
prácticas competitivas más dinámicas. cas y estilos empresariales y de trabajo extran- y la ética de trabajo; la naturaleza y eficien-
jeros. cia de los mercados de capitales; la efectivi-
La introducción de procedimientos y relacio- dad de las políticas de mercado.
nes industriales foráneos puede dar lugar a un A los países más grandes se les puede facili-
ambiente de tensión laboral en las empresas tar el desarrollo de algunas de estas condi-
locales. ciones en comparación con el caso de países
La utilización de prácticas anticompetitivas por pequeños.
parte de las firmas foráneas puede generar una
concentración de mercado inaceptable.
3. Una localización de recursos más eficien- Puede limitar un mejoramiento de recursos y La eficiencia de políticas macro-
te, estímulo competitivo y aprovechamiento de capacidades locales mediante la restricción de organizacionales y de regímenes administrati-
externalidades a los abastecedores y/o clien- la producción local a actividades de bajo va- vos. Los beneficios susceptibles de aprovechar
tes de la IED puede contribuir a mejorar las lor agregado y a una dependencia de la im- de la IED dependen, en cierta medida, de la
capacidades domésticas y la productividad portación de productos intermedios con ma- provisión por parte de los gobiernos anfitrio-
de firmas locales en diversas actividades re- yor valor agregado. nes de marcos legales adecuados, de políti-
lacionadas con aquellas en que participan las Puede también reducir las oportunidades para cas comerciales y laborales que contribuyan
firmas foráneas. el aprovechamiento de economías domésticas a mejorar las capacidades humanas y tecno-
de aglomeración, privilegiando sus encadena- lógicas y a favorecer la formación de clusters
mientos con abastecedores y consumidores regionales.
foráneos.
4. Incrementando el PIB. de las naciones Restringiendo el PIB por las anteriores vías 1 a El establecimiento de políticas tributarias ade-
anfitrionas por las anteriores vías 1 a 3 y apor- 3 y reduciendo los impuestos pagados a los cuadas por parte de los gobiernos locales
tando ingresos tributarios adicionales a los gobiernos locales mediante las prácticas de para minimizar el abuso de la práctica de los
gobiernos locales. precios de transferencia y otros. precios de transferencia.
5. Mejorando la balanza de pagos a través Empeorando la balanza de pagos mediante El objetivo central de política no es la balan-
de la sustitución de importaciones, la genera- la limitación de exportaciones y la promoción za de pagos per se, sino la contribución de
ción de exportaciones o de inversiones de importaciones. la IED a la eficiencia económica, la estabili-
generadoras de eficiencia. dad y el crecimiento.
6. Contribuyendo a insertar a la economías Promoviendo una división del trabajo basada La aplicación de políticas gubernamentales
anfitrionas en el mercado global y a impulsar en los intereses globales de las firmas foráneas, para promover las firmas inversoras, para me-
el crecimiento económico mediante una divi- que pueden resultar inconsistentes con las ven- jorar las actividades generadoras de valor y
sión del trabajo más eficiente. tajas comparativas dinámicas de los países para invertir en actividades que refuerzan las
anfitriones. ventajas comparativas dinámicas de los recur-
sos locales.
7. Exponiendo a las economías anfitrionas a Causando tensión en el ámbito político, social En la medida en que la sociedad anfitriona
los sistemas económicos y políticos de otros y cultural por la introducción de valores inacep- sea sólida y estable para adecuarse a los cam-
países, a los valores y a las estructuras de tables y por la interferencia directa de las fir- bios al nivel tecnológico y político. También,
demanda de los consumidores extranjeros, a mas foráneas en el régimen político o en el la calidad de regulaciones y normas guber-
las nuevas prácticas laborales, a relaciones proceso electoral de los países anfitriones. namentales, la naturaleza de los objetivos de
industriales y trabajadores foráneos, y a mu- política de los países anfitriones, su sobera-
chas otras costumbres y normas de comporta- nía política y autonomía cultural.
miento de las sociedades extranjeras.
Fuente: Dunning (1994)

Un juicio definitivo sobre los impactos de la inver- • El incremento de los retornos a la inversión.
sión extranjera y de las empresas transnacionales en las • La reducción de la incertidumbre sobre las políti-
economías anfitrionas es una cuestión de carácter emi- cas comerciales, el entorno macro y el ambiente po-
nentemente empírico, que debe analizarse caso por caso lítico.
tomando en debida consideración y de manera integral, • La existencia de elevados costos de transacción para
tanto los posibles beneficios como los costos en una gran la transferencia de tecnología a través de modali-
variedad de campos. dades diferentes a la IED.
Dunning (1994), ilustra algunos de los aspectos y
campos más relevantes que deben ser considerados para El segundo aspecto importante en torno al impacto de
este tipo de análisis. Como se muestra en la Tabla 4.2, el la IED en un contexto de internacionalización de la eco-
aprovechamiento de las ventajas derivadas de la IED de- nomía, es el caso de la contribución que puede llegar a
pende, en parte, de las condiciones y políticas macroeco- ofrecer la inversión extranjera para el país anfitrión si se
nómicas adoptadas en los países anfitriones. Además, propicia la reducción de costos en la transferencia y la
como anotan otros autores, los objetivos que orientan adaptación tecnológica (Easterl y et al., 1991). Esta últi-
los flujos de inversión extranjera (explotación de recur- ma se podría evidenciar, no solamente en el campo de la
sos naturales, racionalización de la producción, abaste- gestión y de las actividades de producción, sino tam-
cimiento del mercado doméstico, aprovechamiento de bién en los procesos científicos y técnicos relacionadas
economías de escala, internalización de activos estraté- con la organización y la comercialización.
gicos, usufructo de ventajas localizacionales y ventajas de Se considera que las ET pueden ser importantes ve-
propiedad, entre otros (Garay y Vera, 1998 y OECD, hículos de transferencia directa e indirecta de tecnolo-
1997) también determinan sus consecuencias. gía, ampliando y mejorando la calidad y actualidad del
Es importante anotar que la mayor parte de las con- stock de capital fijo del país anfitrión. Las ET son difusores
sideraciones anteriores se fundamentan en las directos de tecnología cuando la compra de empresas na-
implicaciones de la afluencia de IED observadas en paí- cionales –en su totalidad o en joint ventures– o la instala-
ses en la mayoría de los casos bajo políticas comerciales ción de nuevas empresas implica la concesión de una li-
relativamente proteccionistas y en el contexto de mode- cencia a una empresa nacional para que explote la nueva
los de sustitución de importaciones y de sustitución-pro- tecnología –technological spillover–. Un ejemplo de difu-
moción de exportaciones. Actualmente, algunos estu- sión tecnológica deliberada es la mejora de la capacidad
dios muestran que, en un ambiente de globalización, los tecnológica de la empresa nacional que establece rela-
flujos de IED pueden posibilitar una internacionalización ciones con la ET. Es el caso de las multinacionales pro-
de la economía más efectiva que la que se obtiene sola- ductoras de pulpa de papel en Colombia, que transfie-
mente con los flujos comerciales (Garay y Vera, 1998). ren tecnologías en el área de reforestación.
Además, el aprovechamiento de las potencialidades de- Las ventajas derivadas de estas formas de transfe-
rivadas de los flujos de IED se incrementa en la medida rencia directa de tecnología radican en que generalmen-
en que los países suscriben acuerdos de integración re- te las ET tienen un interés financiero en el éxito de la
gional –AIR– y disponen de los marcos normativos, filial, razón por la cual mantiene un control sobre las
institucionales y el ambiente macroeconómico y políti- decisiones de inversión y tecnológicas de la filial, ubi-
co propicios para la atracción de flujos de IED y la trans- cándola además en un lugar estratégico con el fin de ga-
ferencia de tecnología. rantizarle un mercado. Además, cuanto mayores sean el
En primer lugar, el impacto de los AIR sobre la IED grado de complejidad, el ritmo de cambio y más costosa
ha sido fuente tradicional de debate y, sin pretender pro- la tecnología, mayor es la importancia de este tipo de
fundizar en este tema (Garay, 1997), cabe destacar, entre transferencia (Lall, 1992).
otros, los siguientes planteamientos que sugieren que los Por su parte, el efecto tecnológico es indirecto cuan-
AIR afectan positivamente los flujos de IED si se cumple do la ET tiene una nueva tecnología y la asimilan poste-
al menos una de las siguientes condiciones: riormente las empresas nacionales competidoras y cuan-
• La reducción de las distorsiones en los países miem- do la ET transfiere tecnología gratuita a las empresas
bros y el aumento del tamaño del mercado. que suministran insumos o realizan actividades en las
• La generación de un gran cambio en el ambiente fases finales de la cadena de producción o distribución.
económico, acompañado por la existencia de gran- Este es el caso de algunas empresas petroquímicas en
des ventajas localizacionales en el país receptor. Colombia, donde el componente tecnológico trasciende
el proceso de producción, por medio de la sustitución y MARCO INSTITUCIONAL Y

empleo de nuevos productos. NORMATIVO DE LA INVERSIÓN
Estudios realizados en los países en desarrollo han EXTRANJERA
mostrado que aunque no existe una relación directa en-
tre los flujos de IED que recibe un país y su nivel de
desarrollo tecnológico, el acceso a los flujos de IED es En la búsqueda de tasas de retorno competitivas y de la
fundamental en un contexto de políticas industriales y diversificación en el manejo de riesgos, los inversionistas
tecnológicas e infraestructura adecuadas. Sin embargo, han incrementado los flujos de inversión extranjera ha-
la transferencia de tecnología vía IED involucra un cos- cia los países en desarrollo mediante la instalación de
to económico asociado con los medios específicos utili- filiales y el aprovechamiento de los procesos de
zados para la transferencia. Además, condiciones como privatización (Garay y Vera, 1998). El incentivo a la
la dotación de factores de los países receptores y la natu- entrada de flujos de inversión a estos países ha dependi-
raleza del proceso de innovación influyen en las decisio- do en gran parte de la existencia de un ambiente econó-
nes de las ET de transferir o no a sus filiales las tecnolo- mico, institucional y legal favorables para el sector pri-
gías de frontera (Lall, 1992). vado. Es así como, durante los últimos años, los países
Otra consideración importante sobre la inversión en desarrollo en busca de mayores flujos de inversión,
extranjera en un entorno de internacionalización de las han reestructurado los regímenes legales y aun consti-
economías es la generación de mayor competencia, lo tucionales que regulan su papel e injerencia. Además, a
cual podría ser especialmente relevante en el caso de las nivel internacional, los países tendieron a establecer
estructuras de mercado monopólicas que han caracteri- estándares en materia de inversión extranjera con miras
zado a varios países en desarrollo. Las empresas extran- a balancear las reglas de juego entre ellos.
jeras que llegan a sectores monopólicos pueden contri- Los países latinoamericanos no han estado exentos
buir a reducir distorsiones en el mercado y aumentar la de esta tendencia y es así como se han producido una
competencia entre firmas. No obstante, lo anterior sólo serie de modificaciones normativas en los diferentes paí-
ocurriría si simultáneamente a la entrada de una ET se ses de la región con el propósito de hacerlos más compe-
rompen las barreras proteccionistas y privilegios titivos (Mayorga, Ibañez, 1994). Durante la década del
usufructuados por las empresas existentes nacionales y noventa, los países de América Latina y del Caribe han
extranjeras, generándose una situación de mayor trans- visto incrementados sustancialmente los flujos de capi-
parencia en los mercados, más propicia para avanzar en tal extranjero llegando a ser los receptores de más del
el diseño de nuevos procesos y productos. Sin embargo, 50% de las corrientes de inversión a países en desarro-
la existencia de ventajas patrimoniales en el terreno tec- llo, en contraposición con la década anterior, en la que
nológico y en el comercial de las ET, puede generar nue- estos flujos fueron escasos o restringidos (Calderón,
vas barreras a la entrada. 1994).
Por último, la inversión extranjera puede llegar a Aunque América Latina es un receptor importante
ser una alternativa de inserción en los mercados exter- de flujos de capital, hay que anotar que existen grandes
nos si las empresas extranjeras cuentan con un mejor diferencias entre los tipos de flujos que actualmente
manejo de las redes de comercialización, un mayor co- atraen frente a los recibidos en las décadas de los setenta
nocimiento de las exigencias de los consumidores en di- y ochenta. Así, gran parte de los flujos de capital que
ferentes mercados y mayores niveles de inversión en di- ingresaron en la década de los setenta y en los primeros
ferenciación de productos y adopción de marcas. Esto se años de los ochenta se caracterizaron, en buena medida,
puede traducir en dinamismo y diversificación de las por estar relacionados primero con la financiación exter-
exportaciones en los países receptores.4 na y luego con la resolución de la problemática del
endeudamiento externo de los países. Ya para la década
del noventa, las condiciones económicas de los países la-
tinoamericanos, bajo esquemas de liberalización comer-
4 El caso chileno demuestra que la inversión extranjera se esta-
bleció en sectores que luego serían altamente transables. Por cial, dieron una nueva pauta para el ingreso de capitales,
otra parte, Lucas encontró que en el Este y Sureste asiático se principalmente en la forma de inversión extranjera di-
presentó una mayor elasticidad de los flujos de IE hacia paí- recta y en inversión en portafolio, llegando incluso a te-
ses con dinamismo exportador, que hacia los países con am-
plio mercado doméstico; Para una mayor exposición, ver Cepal ner mayor participación que el crédito y la financiación
(1992). externos.
La mayoría de los países de Latinoamérica han adop- mercados, ampliando las fronteras económicas para la
tado una legislación más flexible e introducido incenti- actividad privada, flexibilizando la normatividad comer-
vos para los inversionistas extranjeros. Las medidas legis- cial y financiera y permitiendo una mayor inserción en
lativas para brindar mayor confianza a los inversionistas los mercados externos (Cepal, 1995). En el marco del
extranjeros han incorporado principios como el de no dis- Grupo Andino, por ejemplo, en 1991 se eliminaron las
criminación entre los inversionistas nacionales y extran- pocas restricciones existentes para el movimiento de ca-
jeros, han propiciado la eliminación de restricciones para pitales y tecnologías extranjeras mediante las decisiones
la mayoría de sectores económicos y la abolición de limi- 291 y 292, decisión que fue adoptada en Colombia con
taciones sobre retención de ganancias, entre otras la ley 9 de 1991 y la resolución 51 de 1991, actual Esta-
(Mayorga, 1996). tuto de Inversión Extranjera.
En alguna medida, este nuevo patrón de influjo de Si bien casi todos los países de la región han libera-
capitales foráneos debe relacionarse con la reorientación lizado su reglamentación hacia la inversión extranjera,
de las políticas macroeconómicas del último quinquenio, diferentes estudios realizados por la Cepal demuestran
consecuentes con una mayor apertura comercial y finan- que la desregulación y liberación en la normatividad,
ciera, así como con una reducción del tamaño del Esta- por sí solas, no son suficientes para atraer mayores flujos
do (IDD, 1996). de inversión externa. Se debe contar con otros mecanis-
Como lo señala la Cepal (1995) en el informe sobre mos como los relacionados con la debida protección a la
“Inversión extranjera en América Latina”, la región ex- inversión extranjera que, sin renunciar al principio de
perimentó diversas transformaciones y enfrentó varios soberanía, permitan brindar a los inversionistas condi-
factores, tanto internos como externos, que posibilita- ciones seguras para realizar sus inversiones, con la eli-
ron el nuevo patrón de influjo de capitales. Dentro de minación de tratos inequitativos como el de la doble
los factores de tipo externo se destaca la recesión de va- tributación y, en ciertas circunstancias, el diseño de pro-
rios países industrializados, especialmente los Estados gramas de carácter estratégico que permitan al capital
Unidos, que produjo una caída de las tasas de interés en foráneo tener confianza y perspectiva cierta en el desa-
términos de dólares, auspiciando que los inversionistas rrollo de actividades productivas (Ibañez, 1994).
se decidieran por nuevos mercados. De igual manera, la
flexibilización de las normas en los mercados interna-
cionales de capitales produjo una mayor diversificación MARCO LEGAL Y NORMATIVIDAD EN
del mercado japonés y permitió un mayor acceso al mer- COLOMBIA
cado bursátil de los Estados Unidos por parte de países
de la región.5 Colombia, al igual que la mayoría de los países latinoa-
Dentro de los factores internos señala el cambio de mericanos bajo el modelo de sustitución de importacio-
orientación en la estrategia de desarrollo de las econo- nes, no instituyó un marco normativo que favoreciera el
mías latinoamericanas, con una serie de medidas ten- movimiento de los flujos de inversión extranjera hacia
dientes a impulsar la liberalización del mercado, en es- el país. Algunos gobiernos consideraron que la inver-
pecial las reformas económicas e institucionales que con- sión extranjera generaba pérdida de soberanía del país y com-
firieron un papel más protagónico a la actividad priva- petencia desigual para las empresas nacionales. Enmar-
da. Bajo este esquema, las economías latinoamericanas cados dentro del modelo de sustitución de importacio-
iniciaron cambios sustanciales en las condiciones de ac- nes, se implantó una política altamente restrictiva fren-
ceso a los mercados financieros, y el abandono del mo- te a la inversión extranjera desde finales de la década de
delo de desarrollo hacia adentro, obligó a estas econo- los sesenta, extendiéndose en términos generales hasta
mías a desarrollar esquemas de transformación produc- el decreto 1265 de 1988.
tiva y modernización tecnológica, adoptando, entre otras, Dentro los elementos que predominaron se desta-
una nueva visión sobre inversión extranjera. can: prohibición de la IED y de inversión nueva en sec-
Bajo este nuevo escenario, la región inició varios tores considerados claves como el sector financiero. Así
programas en favor de la integración económica de sus mismo, el régimen contemplaba un trato discriminatorio
a las empresas extranjeras que lograron establecerse en
5 Bajo la reglamentación 144 de abril de 1990, la Comisión el país, ya que éstas no tenían acceso al Programa de
de la Bolsa y Valores de los Estados Unidos permite a las
empresas latinoamericanas la colocación de títulos de depó-
Liberación del Acuerdo de Cartagena, y estaban sujetas
sito en el mercado estadounidense. entre otras a limitaciones para la remisión de utilidades.
A través del mecanismo de autorizaciones previas, el Es- Los países integrantes del Grupo Andino, conscien-
tado intervino en las operaciones de IED con el objetivo tes del fracaso de la estrategia integracionista que guió
de obligar la participación del capital nacional en pro- el proceso durante más de década y media, y después de
yectos de inversión, evitar la adquisición de empresas la crisis de los ochenta en la que las economías latinoa-
existentes y la participación de empresas extranjeras en mericanas encontraron cerrados los mercados internacio-
sectores en los que se creara competencia a las empresas nales de capitales, se vieron ante la necesidad de atraer
nacionales o en sectores donde el Estado no la considera- IED como medio de generación de divisas y con miras a
ra como necesaria. mejorar sus desequilibrios externos en la balanza de pa-
Durante la década del setenta la inversión extran- gos. En 1987 se adoptaron las Decisiones 220 y 244 del
jera se rigió por el Decreto Ley 444 de 1967 y el Decre- Acuerdo de Cartagena, que fueron pasos significativos
to Ley de 1973. Este último desarrolló la Decisión 24 para mejorar las condiciones a los inversionistas extran-
de 1971 del Pacto Andino que prohibió los flujos de jeros en el sector industrial. El régimen aplicado a tra-
IED hacia sectores como infraestructura energética, co- vés de estas normas comenzó a ser más flexible, aunque
municaciones y telecomunicaciones, servicios públicos se mantuvo rígida la estructura de intervención y con-
y saneamiento básico. La aplicación de esta normatividad, trol mediante el sistema de autorizaciones previas, se
bajo una política de protección y una regulación de tipo amplió el tiempo requerido para que las empresas se
administrativo para el desarrollo de ciertos sectores in- transformasen en empresas mixtas y se aceptaron em-
dustriales considerados como estratégicos a través de los presas en cualquier sector de la economía, entre otras.
programas sectoriales de desarrollo industrial –PSDI–, Sin embargo, este cambio no fue suficiente para atraer
restringió la dinámica de los flujos de capital foráneo. A grandes flujos de IED.
las empresas transnacionales se les obligaba a convertir- Durante el período de apertura el país dio un paso
se en empresas mixtas después de un plazo, y se les con- decisivo en la flexibilización de la normatividad. A partir
dicionaba la transferencia de tecnología y el precio de de 1991 se estableció una nueva legislación6 que habría
las regalías que recibían por ella (Hommes, Montenegro de contribuir a impulsar la entrada de flujos de inversión
y Roda, 1994); de igual manera se les impuso un con- al país, revirtiéndose la tendencia presentada en la década
trol restrictivo al crédito interno, teniendo acceso sólo a del ochenta. En 1991 la Comisión del Acuerdo de
crédito de corto plazo, de acuerdo con las condiciones Cartagena aprobó las Decisiones 291 y 292 que derrogaron
fijadas por la Comisión del Acuerdo de Cartagena. Lo la Decisión 220 de 1987, eliminando así las pocas restric-
anterior debió haber influido en el bajo flujo de inver- ciones existentes para el movimiento de capitales y tec-
sión de carácter productivo recibido por el país en ese nologías extranjeras. Además, el país adhirió a acuerdos
período. En cierta forma, la reglamentación existente internacionales para minimizar el riesgo político7 con el
tuvo que haber incentivado el endeudamiento externo fin de penetrar al mercado internacional. Bajo este esque-
privado. ma normativo sobre inversión extranjera en Colombia y
Un aspecto institucional en contravía a la agilización de inversión de capitales nacionales en el exterior, se esta-
y facilitación de los flujos de inversión residía en el proce- blecieron oportunidades de amplia rentabilidad al
dimiento por el cual el Departamento Nacional de inversionista privado, nacional y extranjero. No obstante
Planeación –DNP– aprobaba o rechazaba las solicitudes los incentivos para la IED creados en esta ley, es impor-
de IED. Bajo los criterios de aprobación del DNP se te- tante mencionar que también, en 1991, en el marco de la
nían como referencia: los patrones de diversificación de nueva Constitución Política de Colombia, particularmente
las exportaciones, la generación de empleo y el impacto en el inciso 5 del artículo 58, se contempló la posibilidad
en la balanza de pagos. Adicionalmente, el Consejo de de expropiar sin indemnización por motivos de equidad,
Política Económica y Social –Conpes– estaba facultado
para determinar, según las prioridades de los programas 6 El gobierno nacional expidió la ley 9a del 1991, establecien-
de desarrollo, la conveniencia o no de permitir la entrada do los principios cambiarios generales aplicables a la inver-
sión extranjera y por cuyas directrices debió diseñarse el Es-
de recursos foráneos. Otro aspecto que perjudicaba la trans- tatuto de Inversiones Internacionales.
parencia y el movimiento de flujos de capital fueron los 7 El marco legal se ha complementado con la adopción de acuer-
regímenes particulares de inversión en el marco del Gru- dos internacionales que permiten minimizar el riesgo político
po Andino para determinados sectores considerados sensi- para el inversionista. De una parte, existen mecanismos de
seguros contra riesgos no comerciales como la expropiación,
bles o estratégicos. la inconvertibilidad de moneda y los daños por hechos de
violencia (Opic, Miga, Iadi).
generandose así un componente de incertidumbre en la ficó el Estatuto de Inversiones Internacionales mediante

suscripción de acuerdos bilaterales y multilaterales de el decreto 1812 de agosto de 1994, el cual permitió rea-
inversión extranjera, que actúa en detrimento de lizar el registro extemporáneo de capital, siempre y cuan-
cualquier política de promoción de la inversión extranjera do los capitales ingresados se declararan como inversión
(Conpes 2969 de 1997). extranjera al momento del ingreso de las divisas y en
En el marco normativo de la ley 9a de 1991, me- 1966 con la aprobación del Decreto 1295 se constituyó
diante la que se adoptó un nuevo régimen cambiario y de el estatuto de inversiones internacionales del país, que
inversión extranjera, se estipularon tres principios funda- comprende el régimen de inversión de capital extranje-
mentales: el de igualdad, al estipular un tratamiento igual ro en el país el régimen de inversiones colombianas en
tanto para el inversor nacional como el extranjero; el de el extranjero.
universalidad, al permitirse la entrada de flujos externos En materia tributaria, Colombia se caracteriza por
a cualquier actividad económica; y el de automaticidad, presentar tasas impositivas elevadas en comparación con
al suprimirse los criterios de aprobación por parte del Es- otros países de similar grado de desarrollo y un alto gra-
tado con excepción de algunas actividades8. La única con- do de inestabilidad de las normas tributarias (Capítulo
dición de cumplimiento institucional consiste en la obli- 8). No obstante, se han creado algunas medidas tendien-
gación de los inversionistas extranjeros de registrar la in- tes a reducir el impacto negativo de la legislación
versión en el Banco de la República con el fin de garanti- tributaria. En la reforma tributaria de 1995 (Ley 223)
zar sus derechos cambiarios. Así mismo, se flexibilizaron se previó el desmonte gradual de los bonos para el desa-
las disposiciones legales del derecho cambiario mediante rrollo social y seguridad interna (instituidos en 1992) y
la supresión de los topes máximos a la repatriación de uti- se estableció la figura de los contratos de estabilidad
lidades, los reembolsos de capital y los pagos por contra- tributaria,9 con el objetivo de ofrecer seguridad a los
tos de transferencia de tecnología, con la garantía adicio- inversionistas. En la actualidad dicho mecanismo tiene
nal de mantener esta decisión a pesar de posibles modifi- un bajo grado de utilización, debido en parte al desco-
caciones legales posteriores. nocimiento de la norma.
Este marco se complementó con medidas tendien- Adicionalmente se estableció un régimen especial
tes a promocionar a Colombia como un país atractivo a para inversionistas extranjeros en el sector de la explota-
la inversión extranjera. Se varió el régimen especial de ción y producción de hidrocarburos. Dentro de estos
inversiones de entidades nacionales en el exterior en el lineamientos se expidió el 24 de julio de 1995, un de-
caso del sector financiero y de seguros, permitiéndose a creto mediante el cual se eliminaron las autorizaciones
las instituciones financieras colombianas, vigiladas por previas que requerían las inversiones en servicios públi-
la Superintendencia Bancaria, la realización de inversio- cos e hidrocarburos y minería; se permitió la remisión
nes en entidades financieras y de seguros del exterior. de capital suplementario a las sucursales de empresas
A partir de las reformas introducidas en la extranjeras; se autorizó a los fondos institucionales ex-
normatividad –ley 9 de 1991– se iniciaron diferentes tranjeros la adquisición de títulos provenientes de un
estrategias de carácter promocional del gobierno a tra- proceso de titularización inmobiliaria; y se dictaron nor-
vés de instituciones como Coinvertir, entidad creada por mas para flexibilizar la inversión en portafolio.
el gobierno en 1992, que contribuyeron a alcanzar re- Por último, es importante anotar que si bien en
sultados interesantes en términos del ingreso de capita- términos generales la normatividad pretende estimular
les al país. De igual forma, el flujo de la inversión cola entrada de inversión extranjera, existen otros factores
lombiana en el exterior también respondió satisfactoria- como la corrupción y la violencia en general que pueden
mente. influir negativamente en las decisiones de los inversio-
Para 1994, y ante la falta de registro de flujos de nistas extranjeros.
inversiones en el período estipulado por la ley, se modi-
9 Un contrato de estabilidad tributaria garantiza que las tari-
fas pactadas –superiores en dos puntos porcentuales a la tari-
8 Se prohibe la inversión extranjera en el sector de la defensa fa del impuesto de renta y complementarios vigente– entre
nacional y en la disposición de basuras tóxicas, peligrosas o las personas jurídicas y el Estado no están sujetas a incre-
radiactivas no producidas en Colombia; en sectores relacio- mentos con posterioridad a la suscripción del contrato y du-
nados con servicios públicos se requiere autorización previa; rante la vigencia del mismo. Además, las empresas se benefi-
y en sectores tales como telecomunicaciones y transporte aé- cian de las posteriores reducciones impositivas y pueden re-
reo y marítimo existe restricción en la participación nunciar al régimen especial, perdiendo la posibilidad de vol-
accionaria. verse a suscribir.
ACUERDOS INTERNACIONALES nes para fines productivos realizadas en un país miem-

bro en desarrollo y provenientes de otro país miembro.
En materia internacional se buscó configurar un ambien- La referencia a inversiones productivas enfatiza su propósi-
te legal apropiado con el fin de dar mayor seguridad al to de fomentar el desarrollo a través de inversiones y,
inversionista extranjero. Así, se han negociado acuerdos por lo tanto, el Organismo se dedica a actividades com-
internacionales para crear un clima de confianza interna- plementarias de promoción de inversiones entre los
cional para la inversión externa, principalmente, acuer- miembros, complementando las funciones de fomento
dos bilaterales para la promoción y protección de inver- del Banco Mundial –líneas BIRF– y las actividades de
siones –APPI– (Bilateral Investment Trades –BIT–)*. Ade- la Corporación Financiera Internacional –CFI–, así como
más, el país se adhirió al Centro Internacional de Arreglo las de otros organismos internacionales de financiamiento
de Conflictos Relativos a Inversión –Ciadi– y al Acuerdo para el desarrollo.
Multilateral de Garantía de Inversiones –Miga–. Con el fin de desarrollar su función promotora de
la inversión extranjera, corresponde al Miga adelantar
CENTRO INTERNACIONAL DE ARREGLO DE CONFLIC- labores de investigación, estudio y divulgación sobre con-
TOS RELATIVOS A INVERSIÓN, CIADI diciones y oportunidades de inversión en los países miem-
bros en vías de desarrollo. Igualmente, el Convenio se-
Al presentar al Congreso este convenio, el gobierno buscó ñala un deber particular en la promoción y fomento de
asociar a Colombia a una institución destinada a facili- la inversión extranjera, la concertación de acuerdos bila-
tar el arreglo de diferencias relativas a inversiones entre terales de fomento a la inversión y aplicación de medios
Estados e inversionistas extranjeros, como un paso im- amistosos de arreglo de conflictos relativos a inversión
portante para promover un ambiente de confianza mu- (Restrepo, 1997).
tua y, por consiguiente, estimular el libre flujo de capi- Finalmente, con miras a dotar al sector privado de
tal privado internacional hacia los países que desean instrumentos para afrontar la política de modernización
atraerlo. El convenio Ciadi establece el Centro de Arbi- del Estado y de apertura económica, se recomendó al go-
traje como una institución internacional autónoma. La bierno nacional adherir al Fondo Multilateral de Inver-
finalidad del Centro es facilitar la sumisión de las dife- siones.
rencias relativas a inversiones a un procedimiento de con-
ciliación y arbitraje.
ORGANISMO MULTILATERAL DE GARANTÍA DE INVER-

SIONES, MIGA
Colombia adhiere al Organismo Multilateral de Garan-

tía de Inversiones –en adelante el Miga– como una ins-
titución internacional autónoma. La finalidad del Orga-
nismo es otorgar garantías, incluidos reaseguros y
coaseguros, contra riesgos no comerciales a las inversio-
* Los puntos principales de estos tratados son: a) se prevé una
cláusula de tratamiento justo y equitativo para las inversio-
nes extranjeras en el país receptor; b) se pacta el trato nacio-
nal respecto a la seguridad y protección de las inversiones y
el trato de nación más favorecida; se excluyen las medidas
discriminatorias en los aspectos fiscales por motivos de na-
cionalidad; d) se establecen determinadas facilidades o auto-
rizaciones para las transferencias al exterior según se trate de
beneficios reales, intereses netos, dividendos, liquidación total
o parcial de la inversión e indemnización por expropiación,
nacionalización u otras causas; e) para los casos de expropia-
ción y nacionalización se prevé que la indemnización ha de
ser pronta, efectiva y adecuada; f) se pacta el arreglo de con-
troversias entre el Estado receptor de capitales y los
inversionistas extranjeros, y entre los Estados Contratantes
(Conpes 2669 de 1997)
INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA Cuadro 4.1

EN ALGUNOS PAÍSES Ingresos netos de inversión extranjera directa como
DE AMÉRICA LATINA porcentaje del producto interno bruto
1990-1995
Países 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Argentina 1.36% 1.33% 1.86% 2.47% 0.99% 1.56%
Durante la presente década, América Latina y el Caribe Brasil 0.21% 0.29% 0.56% 0.30% 0.57% 0.88%
experimentaron un cambio importante en la participa- Chile 2.07% 1.61% 1.71% 1.91% 3.41% 3.11%
ción de los flujos de capital foráneo, pasando de recibir Colombia* 0.57% 0.24% 0.59% 0.70% 1.14% 1.73%
US$ 6.999 millones en 1990 a 21 millones de dólares Colombia 1.37% 1.03% 1.93% 1.28% 3.20% 2.70%
México 1.10% 1.69% 1.35% 1.23% 3.01% 2.04%
en 1996. Estas corrientes de capital se explican princi-
Venezuela 0.96% 3.66% 1.07% 0.64% 1.33% 0.97%
palmente por la IED –ingresos de capital, reinversión
de utilidades, capitalización de deuda y compra de acti- Nota:*Fuente Banco de la República, no incluye petróleo.
Fuente:Cepal, cifras proporcionadas por el Fondo Monetario Internacio-
vos privatizados–; las inversiones en portafolio –inver- nal y organismos nacionales competentes.
sión en diferentes títulos valores, acciones, bonos, pape-
les comerciales y certificados de títulos– y diversas mo-
les, especialmente en los casos de Argentina, Brasil y
dalidades de endeudamiento –préstamos de la banca co-
Chile10; segundo, la recuperación de la dinámica de los
mercial a corto y largo plazo y créditos de proveedores
procesos de integración regional en un contexto de in-
en diferentes modalidades, entre otros (Cepal, 1996).
ternacionalización de las economías y tercero, el cambio
Como anota un estudio reciente, existen serios pro-
de estrategia de las empresas transnacionales tendiente
blemas en la información de los flujos y stock de IED
a diversificar productos para la exportación, cosa que fa-
dirigida a la mayoría de países de América Latina (Garay
voreció una mayor entrada de IED en Brasil, México y
y Vera, 1998). En el presente apartado se utilizan cifras
Argentina, por ejemplo (Cuadro 4.1).
del Fondo Monetario Internacional. En el caso de Co-
En el Cuadro 4.2 se muestra la importancia de los
lombia, se utiliza también la información del Banco de
flujos de IED orientados a la privatización de empresas
la República debido a que es más confiable y a que per-
estatales en algunos países de la región entre 1993 y
mite distinguir, dentro del total de inversión extranjera
1995. Los países en los cuales la privatización presentó
sin petróleo, tanto la inversión directa como la inver-
una mayor participación en el flujo de IED fueron Ar-
sión en portafolio.
gentina, Colombia y Brasil. En Argentina, el proceso de
Entre 1990 y 1995 la participación de los flujos de
privatización se centró en los sectores de energía eléctri-
IED como porcentaje del PIB, en la mayoría de los paí-
ca, minas e hidrocarburos y financiero; en Brasil, se con-
ses de la región, presentó una tendencia creciente, so-
centró en la actividad industrial, especialmente en los
bresaliendo los casos de Brasil, Argentina y México. En
sectores de petroquímica básica y en industrias básicas
el caso de Chile su participación sobre el PIB se mantu-
de hierro y acero; en el caso de Colombia, los ingresos
vo constante. En Colombia se viene presentando una di-
provenientes de IED por concepto de privatizaciones se
námica importante explicada principalmente por los flu-
originaron especialmente en el proceso de privatización
jos de IED –sin incluir petróleo– dirigidos al sector fi-
del sector financiero. Además, los flujos de IED a través
nanciero y a la industria.
de privatizaciones, se incrementarán debido al sector eléc-
Es así como, de acuerdo con las estadísticas finan-
trico, destacándose el caso de la venta del 48.5% de la
cieras del Fondo Monetario Internacional (Cepal, 1996),
Empresa de Energía de Bogotá a un consorcio chileno-
los flujos de IED durante 1996 se dirigieron principal-
español por US$ 2.178 millones.
mente a países como México –que contó con flujos por
De otra parte, la contribución que ha tenido la in-
siete mil millones de dólares–, Argentina –con US$
versión extranjera intraregional en el crecimiento de los
3.200 millones– y Brasil –con ocho mil millones de dó-
flujos de capitales a América Latina aún es muy modes-
lares–. Por su parte, pese a que los flujos de IED hacia
Colombia presentaron una clara tendencia ascendente, 10 Es importante destacar que aunque no se posee una serie es-
no alcanzaron los niveles ni tasas de crecimiento obteni- tadística anterior, estudios muestran que los procesos de
das por estos países (Gráfico 4.1). privatización también explicaron los grandes flujos de IED
en otros países, es el caso de la IED dirigida al Perú y Chile
Entre los factores que explican estas tendencias de entre 1990-1995 que se debió en un 80% y 50%, respecti-
la IED hacia los países de la región se encuentran: pri- vamente, a los procesos de privatización. (Garay, y Vera,
mero, los procesos de privatización de empresas estata- 1998).
Gráfico 4.1
Inversión extranjera directa
1986 - 1996
12 000
Millones de $US
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
Argentina
Brasil
0
Chile
Colombia
México
-2 000 Venezuela
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Fuente: Fondo Monetario Internacional
ta, siendo más importante la dinámica presentada al inde inversión extranjera hacia Colombia en términos de
terior del Grupo Andino que la del Mercosur y con ten- la participación de la IED en el total de la formación
dencia hacia la concentración en pocos países y sectores bruta de capital fijo del país, se encuentran rezagados
(Garay y Vera, 1998). respecto a otros países de la zona. Así, por ejemplo, mien-
Por último, en algunos países de Latinoamérica la tras que en países como Argentina y Chile la IED equi-
afluencia de la IED ha sido de gran importancia en la vale, en promedio, al 10% de la formación bruta de ca-
generación de la formación bruta de capital, dinámica pital, en Colombia llegó apenas al 7% durante el perío-
que ha propiciado una cierta acumulación productiva – do 1990-1995 (Gráfico 4.2).
por su contribución a la formación de capital fijo, IED/
FBKF– y ha contribuido a ir renovando determinados
patrones de especialización. En este sentido, los flujos
Cuadro 4.2
Ingresos de inversión extranjera directa por privatización de empresas y activos
1993-1995
(Millones de dólares) 1993 1994 1995 Total Part. privatización
1993-1995en IED Total
Argentina
Ingresos por privatización 3 137 547 702 4 386 34%
Flujo neto de IED 6 305 2 756 3 900 12 961
Brasil
Ingresos por privatización 73 574 386 1 033 11%
Flujo neto de IED 1 292 3 072 4 859 9 223
Chile
Ingresos por privatización 351 0 0 351 8%
Flujo neto de IED 841 1 722 1 695 4 258
Colombia
Flujo neto de IED* 673 1 656 2 012 4 341
México
Flujo neto de IED 4389 10 973 6 965 22 327
Venezuela
Flujo neto de IED 372 764 574 1 710
Nota:*Corresponde al total de IEDSP más el total de inversión extranjera en el sector petrolero.
Fuente: Banco Mundial, World Debt Tables 1996, External Finacial Developing Countries, Washington, D.C., 1996; R. Cominitti, “La privatización y
el marco regulatorio en Bolivia y Nicaragua: un análisis comparativo”, Series de Política Pública, No 43 (LC/L.973), Santiago de Chile, 1996 y FMI,
Balance of Payments Statistics Yearbook, 1995, Washington, D.C,. Para Colombia, registros del Banco de la República.
Gráfico 4.2
Participación de la IED en la FBKF
20
Participación %
18
16
14
12
10
8 Arg ent ina

Argentina
Br asil
6 Brasil
Chile
Chile
4 Colo mbia
Colombia
México
2 México
Venezuela
0 Venezuela
19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95
Fuente: Fondo Monetario Internacional.
INVERSIÓN EXTRANJERA EN gales en materia de inversión extranjera –ley 9 de 1991–,

COLOMBIA propiciaron una reactivación de la inversión extranjera en
el país. Los flujos de inversión extranjera en Colombia se
Dentro de los flujos netos de inversión extranjera se dis- fueron incrementando progresivamente de US$ 438 mi-
tingue la –IED– y la inversión en portafolio. La mayor llones en 1991 a US$ 2.244 millones en 1994, llegando a
parte de la inversión extranjera sin petróleo que ingresó cerca de tres mil millones de dólares en 1996. Un efecto
al país fue en forma de IED,11 no obstante, con la crea- positivo es su contribución en la formación bruta de capi-
ción de los fondos de inversión extranjera a finales de tal y en el PIB. En el Gráfico 4.3 se aprecia la notable
1991, la inversión en portafolio ha ido adquiriendo im- evolución de los flujos totales de la inversión extranjera
portancia. Es por ello que aunque el objetivo principal como proporción del PIB, al ascender del 1.3% en 1987
del presente capítulo es el estudio de la IED, se inicie al 1.4% en 1990, hasta alcanzar el 3.5% en 1996.
este apartado con el análisis de la evolución e impacto Tradicionalmente la inversión extranjera en Colom-
macroeconómico de la inversión extranjera total, para bia se ha caracterizado por la dinámica que presenta la
posteriormente centrarse en los flujos de IED y por últi- explotación de recursos naturales no renovables como el
mo dedicar un breve apartado a la inversión extranjera carbón y, en especial, el petróleo. Desde la década de los
en portafolio. ochenta, la mayor parte de la inversión extranjera diri-
Hasta 1983, el comportamiento del flujo anual de gida al país estaba concentrada en el sector de hidrocar-
inversión extranjera dirigida al país no superaba los US$ buros; por ejemplo, en 1988 representaba el 90% y en
400 millones. Durante el período 1984-1986 el regis- 1991 el 76% de los flujos netos de inversión extranjera
tro de inversión extranjera promedio anual alcanzó los totales. A partir de este año empezó la escalada de la
US$ 754.5 millones destinados al desarrollo de proyec- inversión extranjera a otras actividades diferentes al sec-
tos de hidrocarburos y minería –principalmente del pro- tor petrolero, al punto que, en 1993, ya participaban con
yecto Cerrejón–. En el período 1987-1991, los flujos de el 60% del total de la inversión extranjera neta ingresada
inversión se mantuvieron estables pese a las medidas al país, y llegaban, en 1996, al 73% (Cuadro 4.3). Fue así
adoptadas en 1987 –Decisiones 220 y 244 del Acuerdo como la inversión extranjera sin contar con el petróleo
de Cartagena–. pasó de 100 millones de dólares en 1991 a 2.172 millo-
A partir de 1991 las condiciones del modelo de in- nes en 1996, concentrándose en algunas actividades, en
ternacionalización de la economía trajeron consigo la especial en el sector financiero y en la industria manufac-
flexibilización y la adopción de nuevas disposiciones le- turera. A continuación se estudia la evolución de la inver-
sión extranjera en petróleo y en el siguiente apartado, se
11 El Banco de la República exige a los inversionistas documen- analiza en detalle la inversión extranjera directa en otros
tos que certifiquen el ingreso de la inversión al capital de la sectores y la inversión en portafolio.
empresa.
Gráfico 4.3
Ingresos Netos de IE como porcentaje PIB
1987 - 1996
3.5 0%
3.0 0%
2.5 0%
2.0 0%
1.5 0%
1.0 0%
0.5 0%
0.0 0% IE In dust ria l/PIB

IE Industrial/PIB
IEIEsinsin pet ro leo/P
petróleo/PIB
-0 .50 % IEIEtotal/PIB
to ta l/PIB
19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96
A partir de 1984 y hasta 1986, la inversión extran- Cuadro 4.3

jera en el sector petrolero experimentó un incremento Inversión extranjera en Colombia
acelerado, llegando a los US$ 400 millones anuales en 1970-1996
(Millones de dólares)
promedio. Entre 1986 y 1990, los flujos de inversión
Años IE en IE Participación Participación
extranjera tuvieron un comportamiento similar al del petróleo Total IEDsp en IE IE sin petróleo
período anterior a 1983.
1970 104.93 100.0% 100.0%
En 1991, año en el que se presentaron las mayores 1971 7.00 51.49 86.4% 86.4%
inversiones en los campos petroleros de Cusiana y 1972 10.40 49.00 78.8% 78.8%
Cupiagua, la inversión extranjera en petróleo representó 1973 13.10 33.44 60.8% 60.8%
1974 25.20 49.22 48.8% 48.8%
aproximadamente un 76% del total de la inversión ex- 1975 17.40 65.86 73.6% 73.6%
tranjera que ingresó al país. A partir de 1993, el sector 1976 66.80 119.43 44.1% 44.1%
petrolero comenzó a perder importancia, participando 1977 35.20 35.32 0.3% 0.3%
1978 69.20 111.91 38.2% 38.2%
con un 39% en 1993 y 1994 y un 27% en el bienio 1979 129.50 242.94 46.7% 46.7%
1995-1996. No obstante lo anterior, en 1994 la inver- 1980 168.30 271.90 38.1% 38.1%
1981 249.40 389.14 35.9% 35.9%
sión extranjera en la actividad petrolera fue de US$ 855 1982 271.60 385.08 29.5% 29.5%
millones –el mayor registrado en la historia–, destinán- 1983 146.10 263.29 44.5% 44.5%
dose principalmente al desarrollo de los campos de 1984 124.30 434.11 71.4% 71.4%
1985 480.90 970.43 50.4% 50.4%
Cusiana. 1986 418.10 859.07 51.3% 51.3%
La dinámica presentada recientemente por la inver- 1987 155.70 476.25 67.3% 67.3%
1988 184.40 202.87 9.1% 9.1%
sión extranjera en el sector petrolero la explican los mayo- 1989 207.50 466.63 55.5% 55.5%
res recursos destinados por las empresas transnacionales a 1990 322.00 552.28 41.7% 41.7%
las actividades de exploración y explotación de los pozos 1991 337.00 438.81 23.2% 23.2%
1992 600.00 950.48 30.4% 36.9%
petroleros de Cusiana, Cupiagua y Volcaneras, las cuales 1993 280.00 716.50 54.8% 60.9%
fueron realizadas en forma exclusiva por el capital privado. 1994 855.00 2 244.58 35.7% 61.9%
Se puede afirmar que, al menos en principio, la inver- 1995 614.80 2 177.96 64.2% 71.8%
1996 800.30 2 972.51 63.2% 73.1%
sión extranjera en Colombia está comenzando a presentar Fuente: Registros del Banco de la República.
una nueva tendencia explicada por diferentes factores: en pri-
mer lugar, el proceso de privatización, en especial del sec-
tor financiero y, recientemente, de algunas empresas de ser-
vicios públicos; en segundo lugar, la importancia que ad-
quirieron los procesos de modernización y reestructuración
de las filiales de empresas transnacionales; y, por último, la
mayor inversión y diversificación del sistema financiero.
ALGUNOS ASPECTOS MACROECONÓMICOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA SIN PETRÓ-

LOS FLUJOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA EN LEO
COLOMBIA12
Hasta 1992 la totalidad de la inversión extranjera sin
A continuación se exponen algunas consideraciones sobre petróleo que ingresó al país se dirigió a la instalación de
el impacto macroeconómico generado por la afluencia de nuevas plantas o a la adquisición de activos productivos
capitales a Colombia.13 A partir de 1993, el influjo de como empresas y tierras, en forma directa o mediante
capitales afectó de manera positiva la balanza de pagos, contratos compartidos como los joint ventures, alianzas es-
generando un constante superávit en la cuenta de capital, tratégicas y contratos de asociación entre otros –IED–.
a diferencia de lo ocurrido en varios años previos –por En la actualidad, éste continúa siendo el rubro principal
ejemplo, de 1989 a 1992– cuando las salidas de capital de la inversión extranjera sin petróleo, y en casi todos
por concepto de deuda –pago de amortizaciones e intere- los años ha tenido participaciones cercanas al 80%.
ses– excedían los desembolsos de crédito externo. Actual-
mente, aunque el pago de la deuda ha ocasionado EVOLUCIÓN SECTORIAL
traumatismos en el equilibrio externo, éstos han sido com-
pensados en cierta medida por la dinámica de la entrada Los sectores que tradicionalmente han alcanzado mayo-
de capital por concepto de inversión extranjera. res participaciones dentro del total de inversión extran-
Desde 1991 la cuenta de capitales presentó un vi- jera directa en el país, diferente al petróleo, son: el in-
raje importante debido a que la inversión extranjera se dustrial, el financiero, el de seguros y el de explotación
incrementó de manera sostenida hasta 1995 y a que des- y minas. Es así como, en el año 1970, los flujos de inver-
de mediados de 1993 se aumentó el crédito externo a sión extranjera sin petróleo –IEDSP– fueron de US$ 104
corto plazo, lo que llevó a un superávit en la cuenta de millones de los cuales el 73% se dirigió al sector indus-
capital de la balanza de pagos (Gráfico 4.4). trial; manteniendo una participación elevada hasta me-
Uno de los efectos que argumentan los diados de la década del ochenta. Para 1985, la mayor
contradictores de la desregulación plena de todo tipo de parte de la inversión estuvo destinada a la explotación
los flujos internacionales de capitales, es su posible im- de minas y canteras: de los US$ 489 millones de IEDSP,
pacto perverso sobre el mercado cambiario. La existen- el 90% se destinó al yacimiento carbonífero del Cerrejón;
cia de una relación entre el mayor flujo de capitales ex- y todo el sector logró alcanzar una participación prome-
ternos de diversa índole –especulativos a corto plazo, ile- dio del 65% en el resto de dicha década.
gales, rentistas no productivos, entre otros, aparte de la Iniciando la década del noventa, como se expuso
IED– y la tasa de cambio, la ilustra el comportamiento anteriormente, se incrementaron sustancialmente los flu-
observado en los últimos años. Así, por ejemplo, con la jos de IEDSP hacia diferentes sectores. Para 1990, el 51%
entrada de importantes flujos de capital, en especial a de la IEDSP (US$ 230 millones) fue dirigido al sector
corto plazo y, posteriormente, el aumento del industrial, el 21% al sector de explotación de minas y
endeudamiento externo privado y público, se contribu- canteras y el 18% al sector de la construcción. Entre 1990
yó al establecimiento de una clara tendencia y 1994 la IEDSP se concentró en los sectores manufac-
revaluacionista del peso14. La mayor afluencia de capita- turero (60.2%), financiero y de seguros (14.7%). En 1996
les fue importante para financiar el aumento sustancial el stock de IEDSP fue de US$ 8.363 millones y el flujo
del gasto público y del déficit fiscal, y el incremento del neto de IEDSP alcanzó los US$ 1.880 millones, conti-
consumo privado (Capítulo 1). nuando los sectores industrial y financiero como los de
mayor interés: 35% del total de IEDSP cada uno. Por
último vale la pena resaltar las participaciones observa-
das recientemente en el sector de transporte y comuni-
caciones (16% en 1995) y el de comercio, restaurantes y
12 En la presente subsección se utilizan las estimaciones de la hoteles (8% en 1996) (Cuadro 4.4).
balanza de pagos que realiza la Unidad de Análisis
Macroeconómico del Departamento Nacional de Planeación. En esta sección se analizan en detalle los flujos de
13 Para una mayor profundización sobre los efectos IEDSP dirigidos a las diferentes actividades económicas
macroeconómicos de la IED en Colombia, Agudelo M., 1997 excepto la industria, sector que se discute en detalle en
14 En efecto, entre 1991 y 1995 el índice de la tasa de cambio la siguiente sección.
real pasó de 108.2 en 1991 a 95.4 en 1996.
Gráfico 4.4
Composición de la cuenta de capitales a largo plazo
1987 - 1996
3 500
Millones de US$
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
Inversión extranjera neta
Endeudamiento externo neto
0 Inversión en cartera neta
-500 Inversión extranjera neta

Inversión de cartera neta
-1 000 Endeudamiento externo neto
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Nota: el rubro de inversión en cartera neto incluye bonos, deuda y amortizaciones del sector público y la inversión extranjera en portafolio. La
inversión extranjera neta es una estimación que no corresponde a los registros del Banco de la República.
Fuente: Umacro-DNP
Cuadro 4.4
Inversión extranjera en Colombia sin petróleo1
Registro según actividad económica
(Participación promedio)1970-1996
Sector 1970-1974 1975-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-1996 1970-1996
Agricultura, caza, silvicultura y pesca 1.6% 0.9% 0.7% 0.3% 2.1% 1.8% 1.2%
Explotación de minas y canteras 3.7% 8.7% 23.9% 65.2% 1.9% 5.1% 19.5%
Industrias manufactureras 61.5% 66.5% 64.8% 45.5% 60.2% 38.0% 58.1%
Electricidad, gas y agua 0.0% 0.0% 0.1% -2.4% 0.2% 4.2% -0.1%
Construcción 0.1% 0.2% 0.1% -19.4% 6.6% 1.7% -2.2%
Comercio al por mayor y al por menor, 7.5% 8.5% 5.1% 11.7% 7.5% 8.7% 8.1%
Restaurantes y hoteles
Transportes almacenamiento y comunicaciones 0.5% 7.6% 0.3% 1.9% 4.6% 12.0% 3.6%
Establecimientos financieros, seguros, bienes inmuebles 23.3% 7.4% 4.7% -2.5% 14.7% 27.6% 10.9%
Servicios comunales sociales y personales 0.1% 0.1% 0.0% 0.2% 0.2% 0.6% 0.2%
Actividades no bien especificadas 1.7% 0.1% 0.4% -0.6% 2.1% 0.3% 0.7%
Nota: 1:Hasta 1991 hace referencia a las autorizaciones y para 1992-1996 a los registros.
IED en el sector financiero La dinámica que registra la inversión extranjera en

Colombia dirigida al sector financiero puede explicarse,
La inversión extranjera en el sector de establecimientos en buena medida, por cambios en la desregulación del
financieros, seguros, bienes inmuebles y servicios, viene sistema financiero colombiano –ley 45 de 1990 y ley 35
presentando un crecimiento importante desde 1992, al de 1993– y el proceso de privatización de la banca estatal.
ascender de US$ 92 millones en dicho año a US$ 275 Es importante destacar que, con la puesta en vigencia de
millones en 1995 y hasta cerca de US$ 667 millones de la ley de seguridad social en el país, varias firmas extran-
dólares en 1996. jeras empiezan a consolidarse en los fondos de pensiones.
Con excepción de los Estados Unidos, que se ha
constituido en el mayor inversionista extranjero en el IED en el sector de transportes, almacenamiento y comu-
sector financiero, los demás flujos de inversión destina- nicaciones
dos al sector provienen en la mayoría de los casos de aque-
llos países considerados a nivel mundial como paraísos Desde 1994 sobresalió la IED en el sector de transportes,
financieros. Las inversiones norteamericanas en este sec- almacenamiento y comunicaciones al recibir US$ 157
tor se han incrementado sustancialmente en el último millones en dicho año y llegando a participar con un 17%
año, llegando a participar con más de la mitad de las en el total de flujos netos de IEDSP en el período 1994-
inversiones realizadas en el sector. 1995. Sin embargo, en el caso de las comunicaciones, es-
tas inversiones en el sector obedecen a un fenómeno pura- Unidos, España e Inglaterra, que participaron con un 26%,
mente coyuntural, resultado del desarrollo de la telefonía 14% y 9% del total de IEDSP en Colombia entre 1992 y
celular en el país. La mayoría de las inversiones provienen 1996, respectivamente. Estados Unidos tradicionalmen-
de Canadá e Islas Vírgenes Británicas15. Otro sector que te ha sido el principal inversionista en Colombia; por su
incrementó los flujos de IED en 1995 fue el de transporte parte, España llegó a participar con un 19% en 1996, sin
y más específicamente el de infraestructura de transporte que en los anteriores hubiera sido un importante
de oleoductos y gasoductos (US$ 79.7 millones) y servi- inversionista.
cios relacionados con el transporte terrestre (US$ 57.4 Es importante observar que Panamá, Islas Vírgenes
millones). Para 1996 el sector de producción y suminis- Británicas e Islas Caimán participaron en promedio con
tro de gas recibió 94.1 millones, y el de luz y energía un 14%, 7% y 4% del total de flujos netos de IED entre
eléctrica US$ 40.4 millones de dólares. 1992 y 1996, respectivamente. Cabe destacar que estos
países se cuentan entre los denominados paraísos fiscales,
IEDSP en el sector comercio, restaurantes y hoteles razón por la cual no se puede determinar la procedencia
exacta de estos flujos de IEDSP. Estos flujos de inversión
Se destaca el incremento presentado en 1995 por se concentraron en los sectores de servicios públicos, fi-
la IED en el sector de comercio, restaurantes y hoteles al nanciero y, en menor medida, en el manufacturero16.
pasar de US$ 81.2 a US$ 131.5 millones de dólares. Es- Estrechamente vinculado con el proceso de
tas inversiones se destinaron en su gran mayoría a em- privatización y reorganización del sector financiero co-
presas que se dedican a vender productos al por mayor lombiano, Venezuela realizó importantes incursiones en
en el extranjero. 1992 y 1993. Por último, ante el impulso de la telefonía
celular, Canadá aparece como el principal inversionista
IEDSP en el sector minero en esta actividad, principalmente en 1994 y 1995 (Grá-
fico 4.5).
Además de las inversiones en los sectores manufac-
turero, petrolero y, en menor medida, financiero, en la
presente década se han dirigido recursos de inversión FONDOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA
hacia otros sectores en forma puntual, localizada y tem-
poral. Es así como, en 1992, se presentaron importantes En los últimos años la IE en portafolio creció
inversiones en el sector de explotación de minas y cante- significativamente y se realizó a través de los denomina-
ras, que recibió US$75 millones de dólares destinadas a dos Fondos de Inversión Extranjera. Desde la aproba-
la construcción y montaje de los grandes proyectos ener- ción del primer Fondo de Inversión a finales de 1991,
géticos y mineros, especialmente en la producción de en el Estatuto de Inversión Extranjera (Resolución 51
oro, esmeraldas y en la explotación de níquel. de 1991 del Conpes), se permitió el ingreso de flujos de
inversión extranjera de portafolio dirigida a la adquisi-
DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA ción de inversiones en acciones y bonos obligatoriamen-
te convertibles en acciones y otras obligaciones negocia-
En los últimos años los flujos de IEDSP dirigidos a Co- bles en bolsas de valores. Es así como toda inversión en
lombia provinieron principalmente de doce países que portafolio de capitales foráneos, se debe realizar por me-
participaron con un 85% del total de IEDSP entre 1992 dio de un fondo de inversión de capital extranjero.
y 1996 (Gráfico 4.5). Entre ellos se cuentan los Estados Dentro de los fondos autorizados se destacan: los
fondos institucionales que están constituidos por un gru-
po de personas o entidades extranjeras cuyos recursos pro-
15 En este y otros casos se ha encontrado que montos significa- vienen de colocaciones privadas o públicas de cuotas o
tivos de inversión extranjera provienen de países considera-
dos paraísos fiscales (Panamá, Islas Vírgenes Británicas, etcé- unidades de participación en el exterior y su objeto prin-
tera). El seguimiento de los mismos ha permitido mostrar cipal es el de realizar inversiones en los mercados de ca-
que corresponden a inversiones de empresas multinacionales pitales del mundo; los fondos omnibus, que se organi-
de larga trayectoria que aprovechan estos países para realizar
sus inversiones y no desde los países de origen (los Estados zan bajo la modalidad de cuentas colectivas sin partici-
Unidos, Alemania, Inglaterra, etcétera), por los menores cos-
tos fiscales que les implican. Por lo menos hasta ahora, en 16 Un análisis detallado de los flujos de inversión extranjera
ninguna de estas operaciones se ha detectado evidencia de proveniente de Latinoamérica y el Caribe a Colombia se en-
lavado de dólares. cuentra en Garay y Vera, 1998.
Gráfico 4.5
Origen del inversión extranjera directa
Principales países
Participación
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
1992
10.0% 1994
1996 1992
5.0% 1994
1996
0.0%
-5.0%
USA Panamá España Islas Inglaterra Islas Venezuela Holanda Canada Alemania Francia Ecuador
Vírgenes Caimán
Británicas
País
Fuente: Fondo Monetario Internacional.
pación proindiviso sobre el patrimonio de inversionistas 4.5) a partir de 1992. En 1996 el acumulado de recur-
institucionales, administrados por intermediarios interna- sos extranjeros en portafolio se situó en US$ 1.090 mi-
cionales; y los fondos de ADR y GDR que son el mecanis- llones, destacándose el hecho de que, en 1994, el acu-
mo mediante el cual se permite a los inversionistas extran- mulado de IE por fondos de inversión se incrementó en
jeros, cualquiera sea su condición o naturaleza, adquirir tí- US$ 500 millones. Lo anterior se debió, en gran parte, a
tulos en el exterior representativos de acciones o bonos con- la flexibilización de este tipo de transacciones y a que el
vertibles en acciones de sociedades colombianas17. período 1994-1996 estuvo bajo el espectro de la crisis
En Colombia la información de la inversión extran- acontecida en México y por el deterioro coyuntural de la
jera que ingresa a través de los fondos de inversión ex- dinámica en la actividad bursátil extranjera, lo cual, uni-
tranjera es registrada por el Banco de la República y la do a los altos niveles de tasas de interés reales en Colom-
Superintendencia de Valores. El primero registra el mo- bia, favorecieron los flujos de capital foráneo hacia los fon-
vimiento de divisas y el segundo el valor del monto de dos de inversión en el país. Parte de estos flujos se dirigie-
inversión en portafolio acumulado en los fondos sumi- ron a fondos de renta fija, los cuales en la actualidad ofre-
nistrado por los administradores locales. cen mayor rentabilidad que la actividad bursátil.
De acuerdo con los montos registrados por la Su- Por su parte, según los registros del Banco de la Re-
perintendencia de Valores, la inversión extranjera por pública, los flujos netos de inversión en portafolio repre-
los fondos presentó un importante crecimiento (Cuadro sentaron entre un 10% y 17% de la inversión extranjera
17 La Resolución 53 de 1992 del Conpes, el Decreto 1295 de

1996 y la resolución 400 de 1995 establecen los criterios y Gráfico 4.6
procedimientos para la realización de toda inversión en Flujos de inversión extranjera en portafolio
Portafolio. Se establece el concepto de Fondo omnibus y la au-
torización automática para los fondos institucionales. Reso- 1994 - 1996
lución 56 de 1992 del Conpes: permite la creación de pro- Ingresos
800 000
gramas ADR y GDR. Decreto 2348 de 1993, que establece Egresos
Miles de dólares
700 000
que las reformas al régimen de inversiones internacionales se Neto
600 000
fijarán mediante decreto. Decreto 98 de 1993, modifica los 500 000
límites de inversión permitidos para los fondos de inversión 400 000
de capital extranjero en acciones ordinarias con derecho a voto. 300 000
Decreto 1812 de 1994, modifica algunos conceptos sobre el 200 000
registro de inversiones de capital del exterior. Decreto 2012 100 000

Ingresos
Egresos
de 1994, modifica la norma que reglamenta los procesos ADR 0

Neto
y GDR. Además, el procedimiento metodológico para el in- 1994 1995 1996
greso de capital extranjero, mediante fondos, es vigilado por

la Superintendencia de Valores. Fuente: Banco de la República.
Cuadro 4.5
Fondos de capital extranjero
Valor del portafolio por clase de fondo1
1993-1997
Fondos programas DRS Fondos institucionales2 Total fondos Participación total fondos
Fecha Número Mills Col $ Mills US$ Número Mills COL $ Mills US$ Mills US$ DRS Institucionales
Fondos Fondos
dic-93 4 84 791 106 60 110 095 137 243 56% 43.51%
ene-94 4 79 760 97 66 135 571 166 263 63% 36.88%
feb-94 4 88 262 108 71 202 052 246 354 69% 30.51%
mar-94 4 90 537 110 75 229 926 280 390 72% 28.21%
abr-94 4 86 184 103 80 203 636 243 346 70% 29.77%
may-94 6 132 026 157 80 204 348 243 400 61% 39.25%
jun-94 8 132 856 162 85 200 524 245 407 60% 39.80%
jul-94 8 162 449 199 91 183 075 224 423 53% 47.04%
ago-94 8 285 196 349 92 182 988 224 573 39% 60.91%
sep-94 10 345 434 410 94 187 820 223 633 35% 64.77%
oct-94 11 369 481 441 94 228 250 272 713 38% 61.85%
nov-94 11 383 931 463 94 230 639 278 741 38% 62.48%
dic-94 14 423 391 509 94 236 256 284 793 36% 64.19%
ene-95 14 426 529 498 96 242 232 283 781 36% 63.76%
feb-95 15 430 271 502 97 245 375 286 788 36% 63.71%
mar-95 15 432 906 492 98 251 831 286 778 37% 63.24%
abr-95 15 436 381 498 101 256 289 292 790 37% 63.04%
may-95 15 436 587 498 102 281 674 321 819 39% 60.81%
jun-95 15 443 111 503 102 311 915 354 857 41% 58.69%
jul-95 16 482 885 538 119 334 571 373 911 41% 59.06%
ago-95 16 484 012 504 120 339 986 354 858 41% 58.74%
sep-95 16 489 914 504 131 359 503 370 874 42% 57.67%
oct-95 15 494 071 497 133 359 938 362 859 42% 57.86%
nov-95 15 491 358 492 136 356 429 357 849 42% 57.95%
dic-95 15 483 455 490 136 359 150 364 854 43% 57.38%
ene-96 15 490 823 477 141 362 744 353 830 43% 57.47%
feb-96 15 494 422 475 145 387 456 373 848 44% 56.01%
mar-96 15 500 262 477 147 404 095 385 863 45% 55.32%
abr-96 15 502 088 474 147 435 322 411 885 46% 53.57%
may-96 15 506 984 472 154 484 276 451 923 49% 51.14%
jun-96 15 508 536 476 157 503 219 471 947 50% 50.26%
jul-96 15 506 272 479 165 512 036 485 964 50% 49.69%
ago-96 15 497 564 477 166 521 443 500 977 51% 48.82%
sep-96 15 494 668 483 160 550 316 537 1020 53% 47.35%
oct-96 15 495 002 492 160 569 983 567 1059 54% 46.46%
nov-96 15 493 695 493 163 580 643 579 1072 54% 45.99%
dic-96 15 494 624 492 165 601 358 598 1090 55% 45.14%
ene-97 15 490 717 458 167 611 671 571 1029 55% 44.51%
feb-97 15 487 305 451 168 661 420 612 1063 58% 42.43%
mar-97 15 513 240 484 171 683 311 645 1129 57% 42.87%
abr-97 15 519 888 489 181 714 872 672 1161 58% 42.12%
may-97 15 519 938 483 187 733 109 681 1164 59% 41.49%
jun-97 15 517 285 474 187 747 847 686 1160 59% 40.86%
jul-97 15 545 770 492 202 806 507 727 1 219 60% 40.36%
ago-973 15 541 269 462 205 823 674 703 1 165 60% 39.66%
Notas:
1 Valor a la fecha de las inversiones acumuladas en portafolio
2 Fondos institucionales -omnibus y ordinarios-. El saldo incluye también los fondos individuales.
3 Saldo agosto 31 de 1997 Preliminar.
Fuente: Informes periódicos administradores locales. Cálculos Asesoría Económica Supervalores. Para la conversión en dólares se utilizó la Tasa
Representativa del Mercado.
sin petróleo, excepto en 1994, cuando alcanzaron un 42%. brutos entre 1995 y 1996 oscilaron alrededor del 41% de
En dicho año, también se empieza a observar la inestabi- los respectivos ingresos brutos anuales.
lidad que caracterizó la evolución de los flujos de inver- Según tipo de fondos se observó que los ingresos re-
sión extranjera en portafolio entre 1994 y 1996, como se cibidos mediante los programas DRS superaron ligera-
muestra en el Gráfico 4.6; luego del egreso bruto del 24% mente los captados por los fondos institucionales según
de los US$ 774 millones ingresados en 1994, los egresos los registros acumulados a agosto de 1997 de la Superin-
Gráfico 4.7
Fondos de inversión de capital extranjero
Portafolio por sectores económicos
(Participación en montos acumulados)
1992 - 1996
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
Financiero
Financiero
10.0%
Manufacturero
Manufacturero
Otros
Otros
0.0%
1992 1993 1994 1995 1996
Fuente: Supervalores
tendencia de Valores (Cuadro 4.5). La dinámica de esta LA IED EN EL SECTOR

figura de inversión extranjera se concentró, entre otras, MANUFACTURERO INDUSTRIAL
en la inversión de acciones y bonos emitidos por las em-
presas como medios de solvencia financiera.
La IED en portafolio se dirigió principalmente a En la presente sección se estudia en detalle la importan-
los sectores financiero y manufacturero. Es así como, del cia e impacto de la IED en la industria colombiana. Par-
acumulado de IE en portafolio a agosto de 1997, el 56% tiendo de la evolución de los flujos, se analiza la partici-
se dirigió al sector financiero y el 34% al manufacture- pación de las empresas con IED en la producción, las
ro. Esto se relaciona con el mayor desarrollo del merca- exportaciones y la orientación exportadora, y se estudia
do bursátil y la reforma financiera que acompañó este el grado de concentración de los sectores en donde pre-
proceso (Capítulo 3 y Gráfico 4.7). domina la IED y su desempeño financiero.
En principio, no obstante la alta concentración en
el sector financiero, la tendencia positiva que ha regis- FLUJOS SECTORIALES DE IED 1974-1996
trado la IE en portafolio a través de los fondos, ha con-
tribuido al desarrollo del mercado de capitales domésti- La dinámica de los flujos de IED hacia el sector indus-
co y, en particular, a la mayor liquidez de los mercados trial presentó una trayectoria estable hasta 1989, sin que
públicos de valores. superara los US$ 120 millones (Cuadro 4.6). Las varia-
Por último, los flujos de inversión extranjera neta ciones parecen guardar correspondencia con los diferen-
en portafolio han provenido de once países, concentrán- tes escenarios de la economía doméstica y con diversos
dose fundamentalmente en los Estados Unidos con una impactos de la economía mundial. En el período 1974-
participación del 80% en el total de flujos netos de IE 1979, como muchas de las empresas trasnacionales ac-
en portafolio entre 1992 y septiembre de 1997. Otros tualmente existentes en la industria se habían instalado
países como Luxemburgo e Inglaterra presentaron par- en el país, éstas determinaron en buena medida el mon-
ticipaciones cercanas al 8%. to de flujos hacia el sector manufacturero. En el primer
lustro de los ochenta, Colombia, al igual que el conjun-
to de las economías latinoamericanas, empezó a atrave-
sar por una elevada restricción de capitales foráneos y
por un endeudamiento externo excesivo, que se tradujo
en un pobre crecimiento económico. En los peores años
Cuadro 4.6
Flujos de inversión extranjera directa dirigidos al sector industrial 1974-1996
Principales actividades (CIIU dos dígitos)
Promedio anual – Miles de dólares
Sectores 1974-1979 1980-1985 1986-1990 1991-1993 1994-1996
Productos alimenticios, bebidas y tabaco 3 823 14 932 10 652 15 059 142 413
Textiles, prendas de vestir e industrias del cuero 1 618 2 129 1 312 6 747 28 579
Industria de la madera 318 649 548 682 4 525
Fábricas de papel, imprenta y editoriales 3 588 7 214 11 124 5 266 47 319
Fabricación de sustancias químicas y 8 314 38 595 19 227 52 932 197 12197
y químicos derivados del petróleo carbón
Fabricación productos minerales no metálicos 1 845 4 262 3 565 8 364 21 059
Industrias metálicas básicas 321 872 392 1 625 3 045
Fábricas de productos metálicos, 9 718 11 430 24 551 42 162 78 820
maquinaria y equipo
Otras industrias manufactureras 183 (413) 320 419 8 505
Total industria 29 727 79 670 71 691 133 258 531 392
de la crisis, 1982 y 1983, los flujos de IED se redujeron incrementaron los flujos de IED en el período 1992-
drásticamente, para comenzar a recuperarse sólo a partir 1996, pero a ritmos muy diferentes.
de 1984. El período 1986-1990 se caracterizó por las Dentro de los bienes de consumo durable se desta-
medidas de estabilización en el entorno macroeconómi- ca el sector de otros productos químicos, el cual fue el
co, especialmente el control del gasto público y de la principal receptor de IED, correspondiente a un monto
cuenta de capitales. En dicho contexto, las restricciones de 94 millones de dólares promedio anual, llegando a
a la entrada de capitales extranjeros permitieron un mo- participar en el período 1994-1996 con el 17.6% de los
desto crecimiento de los flujos de IED hacia el sector flujos. En este sector, el susbsector productos farmacéu-
industrial alcanzando sólo US$ 71 millones promedio ticos y medicamentos fue el principal receptor de IED
anual para el período 1986-1990. proveniente de empresas trasnacionales con filiales en
Es a partir de la adopción del modelo de apertura Colombia. Los sectores de imprentas y editoriales y el
económica y de la flexibilización del régimen de inver- de calzado, aunque recibieron proporcionalmente poca
sión extranjera que comenzó una dinámica de crecimien- IED, se destacan dentro de los bienes de consumo durable
to acelerada de los flujos de IED hacia toda la economía, por su elevado crecimiento en los últimos años.
y en particular hacia la industria manufacturera. Para el El incremento sustancial de los flujos de IED hacia
período 1994-1996 los flujos de IED recibidos por el los sectores de bienes de consumo no durable lo explica
sector industrial superaban en cuatro veces el monto del principalmente el sector de bebidas, el cual, desde 1994,
período 1986-1990. comenzó a ser un gran receptor, hasta constituirse en 1996
La composición de los flujos de la IED en el sector en el principal (CIIU dos dígitos) con un valor de US$
industrial no evidenció cambios significativos a lo largo 171.9 millones. Su tasa de crecimiento fue la más elevada
de todo el período 1974-1996, al menos a nivel de dos del período. Este comportamiento puede explicarse por
dígitos de la clasificación industrial CIIU. Ésta se ubicó el incremento en los últimos años de la competencia en el
en los sectores de tradicional predominio de filiales de mercado doméstico en el sector de bebidas gaseosas, que
empresas transnacionales como los de fabricación de sus- ha motivado a las empresas trasnacionales como Coca-cola
tancias químicas, productos metálicos, maquinaria y equi- a llevar a cabo procesos de modernización y eficiencia. Para
po, alimentos, bebidas y tabaco y papel e imprentas. En el período 1994-1996 el sector bebidas participó con el
estos sectores la incursión de la IED se había consolidado 16.2% de los flujos de IED hacia el sector industrial.
entre las décadas del treinta y del cincuenta.18 Entre 1992 y 1996 los sectores productores de bie-
El Cuadro 4.7 muestra en detalle los flujos de IED nes intermedios perdieron participación como recepto-
que caracterizaron el período de posapertura. Las dife- res de IED debido a la caída progresiva en los flujos ha-
rentes categorías de sectores por tipo de bien, cia los sectores de plásticos, minerales no metálicos y
metales básicos de hierro y acero. Los flujos de IED ha-
18 Un análisis detallado de la incursión de la IED en los secto-
cia los bienes intermedios están dominados por el sector
res industriales se encuentra en Arango, 1976. de sustancias químicas industriales, el cual, para el pe-
Cuadro 4.7
Flujos netos de IED hacia el sector industrial
De Colombia Hacia Colombia
Flujos (miles de US$) Participaciones Flujos (miles de US$) Participaciones
CIIU 92-93 94-96 92-93 94-96 92-93 94-96 92-93 94-96
322 0.0 30.2 0.0% 0.1% 402.4 3 284.2 0.3% 0.7%
324 0.0 70.4 0.0% 0.2% 83.9 1 112.0 0.1% 0.2%
332 0.0 168.6 0.0% 0.4% 136.2 87.8 0.2% 0.0%
342 469.3 1 347.3 1.1% 3.6% 1 050.0 7 003.4 0.7% 1.2%
352 292.7 6 256.3 1.1% 15.5% 22 875.3 94 947.6 15.7% 17.6%
385 0.0 15.8 0.0% 0.0% 358.3 390.7 0.5% 0.1%
390 0.0 635.6 0.0% 1.8% 528.8 8 505.1 0.6% 1.4%
BCD 762.0 8 524.3 2.2% 21.6% 25 435.0 115 330.8 18.0% 21.1%
311 541.9 3 078.3 2.0% 9.5% 13 053.8 21 423.9 9.1% 4.1%
312 150.8 602.9 0.4% 1.6% -86.5 26 544.3 0.2% 4.6%
313 28 847.3 4 219.8 77.8% 11.5% 106.4 94 087.2 0.1% 16.2%
314 0.0 0.0 0.0% 0.0% 45.1 357.5 0.1% 0.1%
BCND 29 540.0 7 901.0 80.3% 22.5% 13 118.7 142 412.9 9.5% 25.0%
321 23.3 63.3 0.1% 0.2% 6 324.4 22 714.5 5.8% 4.2%
323 20.8 46.2 0.1% 0.1% 19.0 1 401.4 0.0% 0.3%
331 0.0 7.8 0.0% 0.0% 1 023.5 4 525.2 0.5% 0.9%
341 416.5 15 049.1 1.3% 27.1% 2 638.2 40 315.3 2.2% 7.1%
351 2 348.4 5 308.6 6.0% 9.1% 18 555.5 54 218.2 12.0% 10.3%
354 1 450.0 50.2 3.4% 0.1% 18 096.8 4 967.8 10.1% 1.5%
356 0.0 242.4 0.0% 1.0% 8 467.7 10 106.1 9.8% 2.2%
361 0.0 640.2 0.0% 0.9% 36.5 -392.2 0.0% -0.1%
362 1 133.5 1 105.2 4.3% 2.2% 2 399.3 8 311.2 2.0% 1.8%
369 0.0 2 274.5 0.0% 3.8% 8 724.1 13 140.0 6.3% 2.1%
371 0.0 623.3 0.0% 1.1% 3 393.7 2 789.5 4.6% 0.3%
372 0.0 201.1 0.0% 0.8% 158.5 255.1 0.1% 0.1%
BIMP 5 392.4 25 612.0 15.1% 46.5% 69 837.3 162 352.0 53.5% 30.7%
381 104.3 633.3 0.2% 1.6% 5 598.1 9 094.1 4.7% 2.3%
382 49.9 1 348.4 0.2% 5.4% 1 466.0 3 296.1 1.4% 0.7%
383 50.0 110.1 0.1% 0.3% 2 446.6 19 004.1 2.4% 3.7%
BK 204.1 2 091.8 0.5% 7.3% 9 510.7 31 394.2 8.5% 6.6%
355 2.8 1 106.7 0.0% 1.5% -2 552.5 12 384.2 -1.2% 2.3%
384 849.5 89.6 1.9% 0.6% 18 542.2 47 034.9 11.7% 8.7%
BST 852.3 1 196.3 1.9% 2.1% 15 989.7 59 419.1 10.5% 11.0%
353 0.0 0.0 0.0% 0.0% 0.0 20 503.6 0.0% 5.5%
Nota: las participaciones negativas se deben a que se consideran los flujos netos de IED y existen algunos pocos sectores en
donde la entrada de flujos es inferior a la salida.
Fuente: Registros de Banco de la República. Cálculos del autor.
ríodo 1994-1996, participó con el 10.3%, ocupando así sión es muy inferior al flujo que recibe la industria ma-
el tercer lugar en importancia relativa. Los sectores de nufacturera colombiana. Mientras que en 1992 la entra-
fabricación de papel y fabricación de textiles conserva- da de IED a la industria manufacturera superaba en 1.4
ron cierta importancia como receptores dentro de los veces la salida, para 1996 la entrada ya era 17 veces ma-
bienes intermedios, pero el volumen de IED fue inferior yor. Sólo cinco sectores industriales han concentrado en
al de sustancias químicas industriales. los últimos años la gran parte de flujos de IED de Co-
Los sectores productores de bienes de capital resul- lombia hacia el exterior. Estos son: sustancias químicas
taron muy poco significativos como receptores de la IED, industriales, papel y productos de papel, otros produc-
siendo el sector de productos metálicos el de mayor retos químicos, bebidas e imprentas y editoriales. Entre
cepción con un valor de US$ 9.1 millones promedio éstos, sólo el primero ha conservado una dinámica de
anual en el período 1994-1996. crecimiento sostenida.
Finalmente, dentro de la categoría de bienes aso- Ahora bien, en el caso de bebidas se trata de em-
ciados al sector transporte, es fundamental resaltar la impresas filiales de Bavaria, actualmente ubicadas en Por-
portancia relativa que fue ganando el sector de equipo y tugal y Ecuador; en el sector de imprentas y editoriales
material de transporte, el cual, desde 1993, ha hecho se destacan las inversiones de Carvajal en el Ecuador; en
parte de los cuatro principales receptores de IED. la industria química se encuentran inversiones de Dow
Con respecto a la IED de Colombia hacia el resto Química Colombiana tanto en Chile como en Venezue-
del mundo, puede observarse cómo el monto de inver- la y de empresas de abonos y plaguicidas que han inver-
Cuadro 4.8
Empresas extranjeras y sucursales de transnacionales en Colombia
Caracterización comercial con el exterior. 1992 - 1996
No. CIIU Razón social Tipo Año Balanza Exporta. Importac. Depend. Orienta.
fundación comercial promedio promedio import. export.
(Miles US$) (Miles US$) (Miles US$) (M/ventas) (X/ventas)

92-96 92-96 92-96 93-94 93-94
1 3710 Empresa Colombiana de Clavos S.A Ex 1921 267.2 995.3 728.1 27.9% 31.1%
2 3523 Lanman & Kemp Barclay Of Colombia Et 1932 30.0 44.1 14.1 0.5% 11.9%
3 3116 Maizena S.A. Ex 1933 -11316.8 1 816.2 13 133.0 20.4% 4.2%
4 3121 Compañía Fleischmann Colombiana Inc. Et 1933 -9812.8 23.3 9 836.1 21.1% 0.1%
5 3522 Sterling Winthrop de Colombia Inc. Et 1934 -2368.0 621.5 2 989.5
6 3522 Laboratorios Ayerst - Hormona S.A. Ex 1943 -1709.1 568.3 2 277.4 47.6% 11.4%
7 3551 Good Year de Colombia S.A. Ex 1944 -34653.2 7 754.8 42 408.0 41.5% 6.8%
8 3522 Abbot Laboratories de Colombia S.A. Ex 1944 -24634.2 2 494.9 27 129.1 48.2% 4.2%
9 3523 Colgate Almolive Cia. Et 1946 -27999.2 1 221.3 29 220.5 17.0% 0.8%
10 3522 Schering Plough S.A. Ex 1947 -14142.1 2 208.4 16 350.5 36.4% 2.6%
11 3839 Eveready de Colombia S.A. Ex 1947 -5773.4 2 436.4 8 209.9
12 3839 Industrias Philips De Colombia S.A Ex 1948 -8936.2 2 989.8 11 926.1 34.7% 10.2%
13 3522 Boehringer Ingelheim S.A. Ex 1949 -10480.4 1 155.5 11 635.9 39.5% 2.7%
14 3522 Química Schering Colombiana S.A Ex 1950 -11287.3 5 184.2 16 471.4 57.0% 8.3%
15 3819 Landers Y Cia. S.A. Ex 1951 1012.6 3 082.6 2 069.9 12.6% 23.3%
16 3529 Sika Andina S.A Ex 1951 -1064.3 269.7 1 334.0 10.2% 3.2%
17 3211 Coats Cadena S.A. Ex 1952 -3510.6 1 290.6 4 801.2
18 3119 Chicle Adams S.A. Ex 1953 2029.2 8 323.0 6 293.8 17.0% 12.5%
19 3522 Pfizer S.A. Ex 1953 -14901.7 55.3 14 957.1 56.0% 0.1%
20 3116 Productos Quaker S.A. Ex 1954 -9495.4 2 530.6 12 026.0 18.7% 10.8%
21 3832 Siemens S.A. Et 1954 -208.5 0.1 208.6
22 3121 Coca Cola de Colombia S.A. Ex 1955 -3278.9 7.1 3 286.0 7.4% 0.0%
23 3528 Reckit & Colman Colombia S.A. Ex 1955 -1257.6 316.6 1 574.2
24 3522 Laboratorios Baxter S.A. Et 1956 -12880.0 2 694.2 15 574.2 48.5% 6.1%
25 3522 Specia Sucursal Colombiana Et 1956 -7875.6 2 125.2 10 000.8 42.6% 6.4%
26 3523 Laboratorios Artibel Limitada Ex 1956 -1173.9 331.2 1 505.0 8.6% 2.6%
27 3904 Berol S.A. Ex 1956 -2485.0 466.4 2 951.5 19.6% 4.9%
28 3522 Productos Roche S.A. Ex 1957 -17778.6 746.7 18 525.2 54.7% 1.1%
29 3522 Merck Colombia S.A. Ex 1957 -8134.3 1 455.6 9 590.0 51.1% 3.4%
30 3522 Laboratorios Glaxo de Colombia S.A. Ex 1957 -9035.8 309.6 9 345.4 58.8% 1.3%
31 3811 Herramientas Stanley S.A. Ex 1957 -360.0 861.8 1 221.8 32.2% 24.3%
32 3821 Dist de Equipos Industriales Amerex S.A. Ex 1957 -1515.6 - 1 515.6
33 3522 Laboratorios Galenika Holdac S.A. E.M.A. Ex 1957 -774.4 7.6 782.0
34 3523 Johnson & Johnson Ex 1958 -12205.1 3 511.4 15 716.6 29.9% 9.3%
35 3112 Laboratorios Wyeth Inc. Et 1958 -5379.6 18.4 5 397.9 20.3% 0.0%
36 3811 Gillette de Colombia S.A. Ex 1959 -6052.6 5 616.6 11 669.1 20.1% 13.4%
37 3819 Electroluz S.A. Ex 1959 -0.1 - 0.1
38 3121 Frutera Colombiana S.A. Ex 1960 -467.2 3.2 470.4 1.6% 0.0%
39 3420 Thomas de La Rue de Colombia S.A. Ex 1960 -1467.2 849.0 2 316.3 14.5% 4.2%
40 3904 Warner Lambert Ltda. Et 1960 -3894.3 801.3 4 695.6 45.7% 6.9%
41 3420 Ediciones Océano Gallach S.A. Ex 1960 24.1 71.5 47.4
42 3522 Farma de Colombia S.A. E.M.A. Ex 1960 -2127.9 3.8 2 131.7
43 3419 3m Colombia S.A Ex 1961 -13 785.3 520.9 14 306.3 52.0% 1.5%
44 3522 Sandoz Colombia S.A. Ex 1962 -9413.0 218.7 9 631.7 39.4% 1.3%
45 3819 Crown Litometal S.A. Ex 1962 -1427.6 178.7 1 606.2 15.2% 1.0%
46 3559 The West Company Of Colombia S.A. Ex 1962 -1133.9 106.2 1 240.2
47 3831 General de Equipos de Colombia S.A. Ex 1962 -33 944.4 243.0 34 187.4
48 3513 Petroquímica Colombiana Ex 1963 -64 976.2 34 927.1 99 903.3 88.9% 31.3%
49 3512 Du Pont de Colombia S.A. Ex 1963 -18 104.9 16 012.5 34 117.4 46.5% 35.8%
50 3512 Rohm And Haas Colombia S.A. Ex 1963 -2714.2 11 703.6 14 417.7 32.8% 35.2%
51 3522 Bristol Farmaceútica S.A. Ex 1963 -18 485.9 1 896.6 20 382.5 91.6% 5.4%
52 3420 Editorial para los Médicos S.A. Ex 1963 42.0 43.9 1.9
53 3540 Petroquimicas Aliadas Ltda. & Cia. S. En C. Ex 1963 -7.0 - 7.0
54 3122 Purina Colombiana S.A. Ex 1964 -28488.4 237.6 28 726.0 26.8% 0.2%
55 3831 Bundy Colombia S.A. Ex 1964 -996.8 1 565.7 2 562.5 48.3% 26.1%
56 3511 Liquígas S.A. Ex 1964 -2216.7 0.4 2 217.1
57 3513 Dow Química de Colombia S.A. Ex 1965 -30055.3 19 634.5 49 689.8 74.3% 34.5%
58 3121 Derivados del Maíz y de la Yuca S.A Ex 1965 -5549.7 26.1 5 575.9 14.6% 0.0%
59 3511 Dow Corning de Colombia S.A. Ex 1965 -21 56.2 38.6 2 194.8
60 3540 Texas Petroleum Company (1) Et 1965 -22 830.1 207.6 23 037.7
EX: Empresas con un 100 % de capital extranjero. ET, empresas sucursales de transnacionales
Fuente: Dian - Dane - Supersociedades. Cálculos del autor.
tido en Venezuela. Sin embargo, se observa que, en con- Cuadro 4.9

junto, la IED de sectores manufactureros colombianos Producción, valor agregado y empleo de empresas
en el exterior es en valor aún bastante marginal para la extranjeras según estructura de propiedad1970
Porcentaje de Producción Valor agregado Empleo
mayoría de sectores. capital extranjero
100-75 46% 47% 43%
74-50 14% 15% 15%
49-25 8% 8% 8%
EL IMPACTO DE LOS FLUJOS DE IED EN LA ES-
24-01 17% 17% 18%
TRUCTURA INDUSTRIAL Sucursales 15% 14% 17%
Total 100% 100% 100%
En la presente sección se realiza una caracterización de las Fuente: Arango, J. I. (1976), Ibid.
empresas receptoras de IED en la industria manufacture-
ra en tres años diferentes: 1974, 1985 y 1991, utilizando empresas, entre las que se destacaron 15 empresas del sec-
algunos indicadores tecno-productivos y de orientación tor de fabricación de otras sustancias químicas y gran par-
exportadora. En términos generales, las empresas recep- te de las empresas más sobresalientes del sector de sustan-
toras de IED se han caracterizado por tener una participa- cias químicas industriales –laboratorios farmaceúticos–.
ción importante en la industria manufacturera, mucho más Adicionalmente, las principales empresas de alimentos se
acentuada en 1974 que en 1985 y 1991, por haberse orien- establecieron antes de la década del setenta. En las déca-
tado en su mayoría al mercado interno y por haber predo- das del setenta y ochenta se fundaron 43 empresas dentro
minado en sectores tradicionalmente de alto peso en el de las cuales sobresalieron las ubicadas en el sector de ali-
PIB industrial como el químico y el textil. mentos. Teniendo en cuenta solamente a las empresas
transnacionales, se observa que, de una muestra de 16
LA DÉCADA DEL SETENTA empresas, 12 fueron fundadas antes de 1970.
El estudio de Arango (1976) permite conocer en
La década del sesenta constituyó para la estructura in- detalle la composición y características de la IED en el
dustrial colombiana un período de ensanchamiento y primer lustro de la década del setenta. La importancia
diversificación de las ramas productivas, aspecto que se de la IED en 1974 se evidencia en que las 42120 empre-
hizo posible gracias a la combinación de diversos ele- sas con IED participaban, respectivamente con el 43%,
mentos, como el modelo de sustitución de importacio- 45% y 28% de la producción, el valor agregado y el
nes, el apoyo en la creación de empresas por parte del empleo del sector manufacturero. Si bien en todas estas
Instituto de Fomento Industrial y la creciente afluencia empresas el capital extranjero no era mayoritario –para
de IED hacia el sector industrial19. Particularmente la el total de la muestra se obtuvo que éste participaba con
IE se constituyó en un factor importante para la crea- el 61% del capital total en 1970–, la naturaleza de la
ción –nuevas o filiales de ET– y compra de empresas articulación entre los empresarios nacionales y extranje-
nacionales, especialmente productoras de bienes inter- ros mostraba cómo el control de las empresas mixtas no
medios. Entre 1960 y 1974, cerca de 204 empresas re- podía medirse exclusivamente en términos de la com-
gistradas en la EAM de 1974 fueron creadas o compra- posición del capital (Arango, 1976).
das por capital extranjero (Arango, 1976), cuantía que La estructura de producción estaba dominada por
superó la de cualquier otra década anterior o posterior. las empresas en las que el capital extranjero representaba
En el Cuadro 4.8 se muestran los años de funda- entre el 75% y el 100% del capital total de la empresa.
ción y las principales características de las empresas que Estas empresas representaban, respectivamente, el 46%,
en 1996 se registraron en la Superintendencia de Socie- 47% y 43% de la producción, el valor agregado y el em-
dades como extranjeras o sucursales de empresas pleo dentro del total de empresas con IED. Sin embargo,
transnacionales. Al analizar el número de empresas ex- para el total de la industria manufacturera se evidenció
tranjeras –sucursales de transnacionales o con un 100% que la relación entre la composición porcentual del capi-
de propiedad extranjera– se observó que durante las dé- tal y la participación en la producción, el valor agregado
cadas del cincuenta y del sesenta se establecieron 51
20 Se seleccionaron todas las empresas incluidas en la EAM de
1974 que presentaban algún tipo de IED. Esta muestra de
19 Refiérase al Capítulo 12 para conocer en detalle el proceso empresas correspondía al 95% del total de la IED de la in-
de consolidación del tejido industrial colombiano y los dife- dustria colombiana según la información registrada en la
rentes elementos que contribuyeron a ello. EAM del Dane.
y el empleo no era claramente directa. Así, las empresas participaciones del 11%, 9%, 9% y 8%, respectivamente
con menor composición de capital extranjero (entre el (Cuadro 4.10).
0.1% y 24%) participaban con el 17% en valor agregado En el interior de la industria se destacaban once
y producción y el 18% en empleo, porcentajes superiores sectores manufactureros (CIIU tres digitos) en los cua-
a los rangos intermedios (Cuadro 4.9). les las empresas con IED participaban con más del 50%
Más del 50% de la producción y del empleo de las del valor de producción y del valor agregado del respec-
empresas con IED se concentró en los sectores de bienes tivo sector. Es el caso, por ejemplo, de los sectores de
intermedios caracterizados por ser relativamente diná- fabricación de vidrio, productos de caucho, equipo y ma-
micos, poseer un extenso mercado local y de exporta- terial de transporte y sustancias químicas. Además, exis-
ción que propiciaba grandes escalas de producción tía una alta coincidencia entre estos sectores y aquellos
(Arango, 1978). Entre ellos se destacaron la fabricación en los que la IED poseía las mayores participaciones en
de textiles (20%) y la producción de sustancias quími- empleo generado. En efecto, en seis sectores, más del
cas industriales (12%). Otros sectores que también pre- 50% del empleo era generado por empresas con IED,
sentaron participaciones importantes fueron los de fa- destacándose el de fabricación de productos de caucho,
bricación de alimentos, fabricación de otros productos las industrias básicas de metales no ferrrosos y la fabri-
químicos, construcción de equipo y material de trans- cación de vidrio; nueve sectores participaban entre el
porte, y fabricación de papel y productos de papel con 20% y el 50% del empleo y catorce con menos del 20%.
Cuadro 4.10
Importancia de la IED en 1974
Producción y empleo Participaciones de las empresas con capital extranjero
de las empresas con IED IED en los totales sectoriales En emp.
(Participaciones) con IED
Descripción Producción Empleo Producción Valor agregado Empleo Participación
Fabricación de prendas de vestir 1% 3% 9% 10% 8% 13%

Fabricación de calzado 0% 1% 23% 24% 11% 46%
Fabricación de muebles y accesorios 0% 0% 6% 4% 3% 80%
Imprentas, editoriales e industrias conexas 0% 1% 6% 8% 6% 90%
Fabricación de otros productos químicos 9% 10% 60% 68% 52% 93%
Fabricación de material profesional y científico 0% 0% 39% 35% 20% 92%
Otras industrias manufactureras 0% 1% 23% 27% 15% 83%
Total BCD 11% 15%
Fabricación de productos alimenticios 11% 8% 22% 30% 18% 59%
Industrias de bebidas 1% 1% 3% 2% 7% 100%
Industria del tabaco 0% 0% 1% 1% 9% -
Total BCND 12% 10%
Fabricación de textiles 20% 27% 62% 61% 46% 48%
Industrias del cuero y productos del cuero 0% 0% 18% 19% 10% 9%
Industria de la madera y productos de la madera 1% 1% 34% 39% 22% 68%
Fabricación de papel y productos de papel 8% 5% 79% 82% 53% 80%
Fabricación de sustancias químicas industriales 12% 4% 80% 78% 57% 72%
Fabricación de derivados del petróleo y carbón 0% 0% 9% 18% 2% -
Fabricación de productos plásticos 2% 2% 47% 55% 28% 54%
Fabricación de objetos de barro loza y porcelana 0% 1% 17% 19% 15% 25%
Fabricación de vidrio y productos de vidrio 2% 3% 84% 86% 58% 35%
Fabricación de otros productos minerales 4% 4% 57% 59% 28% 31%
Industrias básicas de hierro y acero 3% 3% 50% 42% 30% 22%
Industrias básicas de metales no ferrosos 1% 1% 74% 82% 63% 55%
Total BI 54% 52%
Fabricación de productos metálicos exc maq 4% 5% 43% 44% 24% 53%
Construcción de maquinaria exceptuando la elect 1% 2% 30% 29% 18% 78%
Fabricación de maquinaria eléctrica 4% 5% 67% 69% 48% 86%
Total BK 10% 12%
Fabricación de productos de caucho 4% 5% 82% 84% 70% 97%
Construcción de equipo y material de transporte 9% 5% 80% 78% 40% 66%
Total BST 13% 10%
Refinerías de petróleo 1% 0% 22% 19% 10% 94%
Total 43% 45% 28%
Fuente: Arango, J.I. (1976)
Retomando estos tres indicadores que reflejan la la producción (22%), el valor agregado (30%) y el em-
importancia de la IED en la industria manufacturera, es pleo (18%) era menor que la de las empresas nacionales.
importante mencionar con mayor detalle aquellos sec- Otra de las características de la IED en esa época
tores que presentaron las mayores participaciones en la era su alta participación dentro de las exportaciones ma-
producción y el valor agregado generado por las empre- nufactureras, con el 44.5%. Las empresas con IED en
sas con IED. El sector de sustancias químicas industria- doce sectores manufactureros, en su mayoría de bienes
les se destacaba por ser una actividad controlada en gran intermedios y de capital, se ubicaron por encima del pro-
parte por el capital foráneo: el 72% del capital en 1970 medio industrial, realizando entre el 52% y 97% de las
era de origen extranjero; además, las empresas con IED exportaciones totales del respectivo sector. Esto se evi-
en este sector participaban en 1974 con el 80%, 78% y denció especialmente en los sectores de fabricación de
57% de la producción, el valor agregado y el empleo, productos minerales, productos de caucho, sustancias
respectivamente. químicas industriales y otros productos químicos.
Por su parte, en el sector de fabricación de textiles Por su parte, respecto del total de exportaciones
el capital extranjero participaba en 1970 con el 48% del realizadas por empresas con IED, se observó el predomi-
total, y las contribuciones en la producción y el valor nio de los sectores de textiles (32.5%), sustancias quí-
agregado eran superiores al 60%. Por último, el sector micas industriales (11.9%), productos alimenticios
de fabricación de alimentos presentaba una participa- (10%) y otros productos minerales (7.6%).
ción del capital extranjero mayor al 50%, pero, aun así, El sector de sustancias químicas industriales era par-
la contribución de las empresas extranjeras en el total de ticularmente importante ya que era el segundo sector
Cuadro 4.11
Orientación exportadora de las empresas
con IED - 1974
Participación Part. de las empresas Porcentaje
CIIU Exp. totales IED con IED en totales exportado
sectoriales de la
producción
352 Fabricación de otros productos químicos 4.5% 87.1 3%

322 Fabricación de prendas de vestir 2.1% 20.3 22%
390 Otras industrias manufactureras 0.5% 15.7 6%
385 Fabricación de material profesional y científico 0.4% 45.2 15%
342 Imprentas, editoriales e industrias conexas. 0.1% 12.1 2%
332 Fabricación de muebles y accesorios 0.1% 9.5 8%
324 Fabricación de calzado 0.0% 5.6 1%
Total BCD 7.7%
311-312 Fabricación de productos alimenticios 10.0% 18.3 8%
314 Industria del tabaco 1.3% 36.5 100%
Total BCND 11.3%
321 Fabricación de textiles 32.5% 66.4 11%
351 Fabricación de sustancias químicas industriales. 11.9% 89.9 6%
369 Fabricación de otros productos minerales. 7.6% 96.7 13%
341 Fabricación de papel y productos de papel. 6.1% 61.1 5%
356 Fabricación de productos plásticos. 3.0% 73.6 9%
371 Industrias básicas de hierro y acero 1.5% 52.8 3%
323 Industrias del cuero y productos del cuero 1.0% 18.3 15%
362 Fabricación de vidrio y productos de vidrio. 0.9% 70.7 4%
331 Industria de la madera y productos de la madera 0.8% 42.8 9%
361 Fabricación de objetos de barro, loza y porcelana. 0.5% 35.2 25%
372 Industrias básicas de metales no ferrosos. 0.2% 75.4 1%
Total BI 66.0%
381 Fabricación de productos metálicos exc maq. 7.5% 82.3 12%
383 Fabricación de maquinaria eléctrica. 2.6% 87.7 4%
382 Construcción de maquinaria, exceptuando la elect. 2.0% 29.4 10%
Total BK 12.1%
355 Fabricación de productos de caucho. 1.8% 95.1 3%
384 Construcción de equipo y material de transporte. 1.1% 49.1 1%
Total BST 2.9%
Fuente: Arango, J. I. (1976)
exportador en el total de exportaciones manufactureras ticiparon con el 51% de la producción del sector, expor-
y el tercer sector en participación dentro de las exporta- taron el 77% del valor de ventas al exterior y presenta-
ciones de las empresas con IED. Adicionalmente, las em- ron un coeficiente exportador del 13%, superior al pro-
presas en IED representaban el 90% del total de expor- medio industrial y superior que el resto de empresas del
taciones del sector. sector. Por su parte, en el sector de otras sustancias quími-
No obstante lo anterior, se observó que la orienta- cas, las empresas con IED también contribuyeron de ma-
ción exportadora de las empresas con IED era baja: el nera importante a la producción del sector (37%) pero
coeficiente exportador21 se situaba en un 6.7%, idénti- presentaron una menor orientación exportadora que el pro-
co al que en dicho año presentó la industria nacional en medio del sector de sustancias químicas industriales.
su conjunto. Ello se debió tanto al objetivo de muchas En el sector textil, las empresas con IED participa-
empresas de abastecer únicamente el mercado interno, ron con un porcentaje menor al del sector de sustancias
como a medidas contempladas en el decreto-ley 444 de químicas industriales, 38%, pero también observaron una
1967 y la Decisión 24 del Acuerdo de Cartagena en tor- dinámica exportadora importante, contribuyendo con el
no a las exportaciones de las empresas con IED, que fue- 47.5% de las ventas directas al exterior del sector y pre-
ron percibidas por los empresarios como discriminatorias sentando un coeficiente exportador del 7%, mayor que
(Cepal, 1983) y pudieron haber incidido en su dinámica los del sector en su conjunto y el promedio industrial.
exportadora. Nuevamente, a pesar de la apreciable participación
Sobresale que en sólo cinco sectores las empresas de algunas empresas con IED en las exportaciones, la orien-
con IED destinaban más del 15% de su producción al tación exportadora continuó siendo relativamente baja
mercado externo: la producción de tabaco (100%), la fa- (5%) y ligeramente inferior que el coeficiente exportador
bricación de productos de barro y loza (25%), prendas del resto de empresas de la industria manufacturera (6%);
de vestir (22%), productos de cuero (15%), material pro- ello indica que en 1985, al igual que en 1974, el propósi-
fesional y científico (15%). to fundamental de los inversionistas extranjeros fue el
abastecimiento del mercado interno. No obstante, las ac-
DÉCADAS DEL OCHENTA Y PRINCIPIOS DE LOS NOVENTA tividades con la mayor participación de las empresas con
IED presentaron coeficientes exportadores ligeramente
Para las décadas del ochenta y principios de los noventa, superiores al promedio industrial.
las estadísticas de que se dispone son limitadas, por lo Es interesante observar cómo las empresas con IED
cual, para poder obtener algunos estimativos de la IED no necesariamente vinculaban una mayor proporción de
en la industria manufacturera, debió realizarse un cruce técnicos extranjeros en los diferentes sectores industria-
de información entre las empresas que registran inver- les, como sería de esperar, lo cual podría sugerir que ade-
sión extranjera –Supersociedades– y las empresas de la lantaban procesos de capacitación con personal nacio-
Encuesta Anual Manufacturera (Dane). nal. En efecto, sólo el 20% del número de técnicos ex-
Al igual que en 1974, en 1985 la producción y las tranjeros que laboraban en el país lo hacían en las em-
exportaciones de las empresas con IED se concentraron presas con IED. A diferencia de la mayoría de sectores,
en los sectores de bienes intermedios. Entre ellos se des- el de alimentos se distinguía por el hecho de que a pesar
tacaron los de sustancias químicas industriales y textiles de la reducida participación de las empresas con IED en
que participaban con el 14% y 12% en el valor de la el valor de producción del sector (10%), estas empresas
producción total de empresas con IED y con el 37% y contaban con el 24% de los técnicos extranjeros emplea-
17% en las ventas directas al exterior. Otros sectores so- dos en dicho sector. Además, sólo las empresas con IED
bresalientes fueron otros productos químicos, alimentos de sectores como el de imprentas y editoriales y el de
diversos, y equipo y material de transporte. tabaco contaban con el 100% de los técnicos extranjeros
Para 1985, las 25222 empresas con IED de la mues- que laboraban en sus respectivos sectores.
tra obtenida participaron con el 24.7%, 16.8% y 20.3% Para 1991, se replicó el ejercicio de 1985, y esta
de la producción, el empleo y las ventas directas al exte- vez se pudo obtener una muestra de 266 empresas ma-
rior de la industria manufacturera en su conjunto. La
IED en el sector de industrias químicas industriales con- 22 La selección de dichas empresas se realizó teniendo en cuen-
tinuó distinguiéndose, ya que las empresas con IED parta la EAM de dicho año. Aunque la muestra subestima el
número total de empresas con algún tipo de IED, por carecer
de dicha información, se incluyen todas las empresas que
21 Medido como el porcentaje de la producción exportado. poseen participaciones mayoritarias de capital extranjero.
Cuadro 4.14
Participaciones de las empresas con IED dentro total subsector Principales variables de las empresas con IED (Participaciones) Emp con IED
CIIU No. de No. de No. de tec. Remuneración Ventas Producción Valor No. de No. de No. de téc. Remuner. Ventas Producción Valor Ventas al
establecimien. empleados técnicos total al exterior bruta agregado establecimie. emplead. téc. extranj. total al exterior bruta Agregado ext/Produc.
322 0.4% 1.7% 0.0% 4.3% 23.7% 12.0% 11.8% 1.6% 1.0% 0.0% 0.8% 2.5% 1.3% 1.3% 9.1%
324 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
332 0.6% 2.5% 0.0% 2.3% 0.0% 3.4% 3.7% 0.4% 0.2% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0%
342 1.5% 20.4% 100.0% 36.0% 27.7% 36.9% 39.3% 2.0% 5.1% 8.1% 4.8% 2.1% 3.3% 3.7% 3.1%
352 13.6% 34.2% 35.3% 45.3% 59.8% 43.1% 44.6% 15.1% 10.6% 8.1% 10.9% 6.9% 11.2% 10.6% 3.1%
385 5.2% 11.8% 66.7% 16.4% 26.9% 12.7% 12.1% 1.2% 0.5% 2.7% 0.3% 0.4% 0.2% 0.2% 8.8%
390 5.1% 17.6% 33.3% 34.3% 21.1% 33.1% 37.3% 2.8% 1.6% 1.4% 1.4% 0.7% 1.2% 1.5% 3.1%
BCD 23.0% 19.0% 20.3% 18.3% 12.6% 17.3% 17.3%
311 1.6% 10.4% 24.0% 16.3% 7.1% 10.3% 14.8% 6.0% 8.2% 8.1% 7.1% 11.1% 8.3% 7.6% 6.6%
312 7.6% 22.6% 66.7% 34.1% 43.8% 28.1% 42.4% 5.2% 2.9% 5.4% 3.1% 4.4% 4.9% 3.9%
313 16.9% 17.8% 11.1% 16.7% 0.0% 12.8% 11.4% 8.3% 5.9% 1.4% 5.5% 0.0% 4.8% 6.1% 0.0%
314 7.1% 19.0% 100.0% 12.3% 0.0% 20.9% 21.3% 0.4% 0.8% 1.4% 0.4% 0.0% 1.6% 2.5% 0.0%
BCND 19.8% 17.7% 16.2% 16.2% 15.5% 19.6% 20.0%
321 4.3% 20.1% 29.4% 26.4% 47.5% 37.5% 45.0% 7.5% 13.8% 13.5% 9.9% 17.3% 11.9% 14.4% 7.2%
323 1.1% 0.8% 0.0% 0.7% 0.0% 0.4% 0.7% 0.4% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.5%
331 0.6% 14.8% 0.0% 34.8% 55.8% 35.8% 43.6% 0.4% 1.1% 0.0% 1.1% 0.8% 0.8% 1.0% 4.9%
341 8.1% 22.2% 50.0% 25.9% 18.2% 26.4% 32.4% 4.4% 3.2% 5.4% 3.8% 2.6% 4.7% 4.6% 2.7%
351 18.4% 33.1% 35.7% 39.2% 77.2% 51.0% 50.8% 8.3% 6.8% 6.8% 9.5% 36.5% 13.8% 10.6% 13.1%
354 5.3% 3.5% 0.0% 11.1% 0.0% 40.7% 52.0% 0.4% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.9% 0.8% 0.0%
356 2.4% 4.2% 18.2% 6.6% 4.5% 7.7% 7.1% 2.8% 1.0% 5.4% 0.7% 0.5% 0.9% 0.6% 2.8%
361 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
362 8.0% 26.0% 50.0% 35.6% 66.2% 49.7% 50.7% 1.6% 2.0% 1.4% 2.2% 1.2% 1.9% 2.4% 3.2%
369 4.9% 23.6% 25.0% 37.1% 19.1% 35.0% 35.7% 5.6% 6.3% 2.7% 6.1% 2.8% 4.4% 4.9% 3.1%
371 8.6% 53.0% 7.1% 67.0% 1.3% 52.8% 62.1% 2.0% 7.4% 1.4% 10.2% 0.3% 6.1% 6.6% 0.2%
372 8.3% 38.7% 0.0% 46.3% 0.0% 36.0% 43.3% 0.8% 0.9% 0.0% 0.9% 0.0% 0.7% 0.8% 0.0%
BI 34.1% 42.6% 36.5% 44.4% 61.9% 46.0% 46.8%
381 3.2% 16.1% 29.2% 30.7% 37.4% 25.3% 29.7% 6.3% 5.8% 9.5% 5.5% 2.4% 3.4% 3.7% 3.5%
382 3.0% 4.5% 11.1% 6.1% 10.4% 7.9% 8.8% 3.6% 0.8% 1.4% 0.5% 0.7% 0.5% 0.5% 6.5%
383 9.4% 30.1% 30.0% 47.1% 66.0% 42.4% 47.6% 6.7% 6.1% 12.2% 6.3% 2.4% 4.9% 5.2% 2.4%
BK 16.7% 12.8% 23.0% 12.3% 5.5% 8.8% 9.4%
355 8.2% 49.6% 75.0% 60.5% 72.9% 57.9% 54.3% 2.4% 4.5% 4.1% 5.2% 1.4% 4.1% 3.9% 1.7%
384 4.8% 13.9% 0.0% 21.9% 32.0% 24.8% 22.2% 4.0% 3.3% 0.0% 3.6% 3.2% 4.3% 2.5% 3.7%
BST 6.3% 7.9% 4.1% 8.8% 4.6% 8.3% 6.4%
Total 3.9% 16.8% 20.9% 26.9% 20.3% 24.7% 28.8% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 4.9%
Fuente: Dane-EAM. Cálculos del autor.
Inversión extranjera
183
Cuadro 4.15
184

Participaciones de las empresas con IED dentro total subsector Principales variables de las empresas con IED (Participaciones) Emp con IED
CIIU No. de No. de No. de tec. Remuneración Ventas Producción Valor No. de No. de No. de téc. Remuner. Ventas Producción Valor Ventas al
establecimien. empleados técnicos total al exterior bruta agregado establecimie. emplead. téc. extranj. total al exterior bruta Agregado ext/Produc.
322 0.4% 3.5% 0.0% 6.8% 16.2% 9.5% 7.4% 1.5% 2.1% 0.0% 1.1% 3.3% 1.0% 0.7% 31.6%
324 0.4% 6.4% 0.0% 10.6% 7.4% 8.3% 11.7% 0.4% 1.2% 0.0% 0.7% 0.9% 0.4% 0.5% 20.1%
332 0.5% 2.2% 0.0% 3.4% 0.0% 5.7% 5.9% 0.4% 0.2% 0.0% 0.1% 0.0% 0.1% 0.1% 0.0%
342 1.1% 14.6% 0.0% 20.4% 1.5% 20.4% 24.5% 1.5% 3.8% 0.0% 2.4% 0.1% 1.6% 1.9% 0.7%
352 12.9% 32.1% 16.7% 45.6% 64.0% 43.2% 45.8% 15.8% 11.5% 3.2% 13.4% 4.1% 12.0% 13.4% 3.1%
385 5.6% 19.6% 0.0% 25.3% 30.7% 33.3% 35.5% 1.5% 1.0% 0.0% 0.7% 0.9% 0.7% 1.0% 10.6%
390 3.4% 12.3% 0.0% 24.0% 7.6% 27.4% 36.9% 2.3% 1.3% 0.0% 1.0% 0.4% 0.8% 1.2% 4.1%
BCD 23.3% 21.0% 3.2% 19.5% 9.6% 16.6% 18.8%
311 1.3% 10.5% 11.1% 16.8% 4.6% 11.8% 19.1% 5.3% 9.2% 3.2% 7.8% 6.2% 7.7% 7.5% 7.4%
312 6.0% 22.0% 0.0% 38.0% 33.8% 35.7% 58.5% 5.3% 3.1% 0.0% 3.6% 3.6% 6.1% 6.8% 5.4%
313 17.6% 18.5% 100.0% 15.8% 1.6% 14.7% 14.5% 8.6% 5.3% 3.2% 4.2% 0.0% 4.3% 6.1% 0.0%
314 8.3% 26.5% 0.0% 18.1% 15.4% 25.0% 24.7% 0.4% 0.8% 0.0% 0.5% 0.6% 1.1% 1.7% 5.0%
BCND 19.5% 18.3% 6.5% 16.1% 10.4% 19.2% 22.1%
321 3.9% 19.1% 35.3% 26.1% 35.2% 37.0% 36.2% 7.1% 12.8% 19.4% 9.4% 12.9% 10.7% 10.2% 11.0%
323 0.9% 1.6% 0.0% 1.1% 1.5% 0.6% 0.7% 0.4% 0.2% 0.0% 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 73.0%
331 1.1% 14.6% 0.0% 33.8% 41.2% 38.3% 45.3% 0.8% 1.2% 0.0% 1.2% 0.7% 0.8% 1.1% 7.9%
341 8.3% 27.4% 80.0% 32.2% 53.5% 34.3% 38.2% 4.5% 4.0% 12.9% 4.3% 2.9% 5.6% 5.2% 4.8%
351 14.3% 34.2% 12.5% 46.6% 84.4% 56.3% 51.8% 7.9% 6.4% 3.2% 10.5% 40.0% 15.5% 11.6% 23.6%
354 4.2% 5.8% 0.0% 19.1% 12.4% 37.1% 42.4% 0.4% 0.1% 0.0% 0.1% 0.0% 0.7% 0.6% 0.1%
356 2.4% 7.7% 0.0% 13.9% 11.6% 11.2% 14.3% 3.4% 2.1% 0.0% 1.8% 0.9% 1.4% 1.6% 6.1%
361 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
362 6.9% 24.4% 33.3% 33.7% 54.7% 50.8% 50.6% 1.9% 2.0% 3.2% 2.0% 2.4% 1.8% 2.2% 12.1%
369 4.8% 24.1% 0.0% 38.8% 9.4% 35.7% 39.9% 5.6% 6.1% 0.0% 6.4% 0.8% 4.1% 5.2% 1.9%
371 8.5% 50.3% 0.0% 64.9% 15.3% 46.6% 40.0% 2.3% 5.9% 0.0% 8.1% 5.0% 4.9% 4.3% 9.3%
372 5.9% 34.6% 0.0% 35.3% 9.4% 34.3% 35.1% 0.8% 1.0% 0.0% 0.6% 0.0% 0.7% 0.7% 0.6%
BI 35.0% 41.6% 38.7% 44.5% 65.9% 46.4% 42.7%
381 3.1% 13.6% 0.0% 26.2% 46.9% 27.4% 30.9% 6.8% 4.5% 0.0% 4.2% 5.8% 3.0% 3.3% 17.6%
382 2.1% 3.8% 0.0% 4.9% 9.4% 6.7% 6.4% 2.6% 0.8% 0.0% 0.4% 0.5% 0.4% 0.4% 10.1%
383 8.5% 30.1% 57.1% 49.7% 48.3% 41.3% 43.7% 6.4% 6.5% 51.6% 6.7% 3.7% 4.4% 4.6% 7.9%
BK 15.8% 11.8% 51.6% 11.3% 10.0% 7.8% 8.3%
355 6.6% 39.2% 0.0% 50.6% 65.2% 51.3% 52.0% 1.9% 3.1% 0.0% 3.7% 2.2% 3.0% 3.2% 6.7%
384 4.8% 19.0% 0.0% 31.7% 49.2% 39.2% 35.8% 4.5% 4.2% 0.0% 5.0% 1.9% 7.1% 4.9% 2.4%
BST 6.4% 7.3% 0.0% 8.7% 4.1% 10.1% 8.1%
353 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
TOTAL 3.6% 16.4% 9.0% 27.5% 23.8% 27.7% 30.8% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 9.2%
Fuente: Dane-EAM. Cálculos del autor.
nufactureras que presentaban IED. Estas empresas mos- Estos mismos cinco sectores contribuyeron en el período
traron participaciones en la producción, las ventas di- 1992-1996 con el 55.4% del valor de las exportaciones
rectas al exterior y el empleo muy similares a las que se manufactureras y con el 52.9% de los flujos de IED des-
observaron en la muestra de empresas de1985, 28%, tinados al sector industrial (Cuadro 4.14).
24% y 16%, respectivamente23. Se destacaron, no obs- La afluencia de flujos de IED hacia el sector indus-
tante, dos hechos significativos: en primer lugar, una trial se concentró principalmente en sectores producto-
mayor orientación exportadora de las empresas con IED, res de bienes intermedios o de consumo durable y no
con un 9.2% de la producción, porcentaje que a pesar durable. Entre ellos se distinguieron sectores que orien-
de haberse incrementado continuaba siendo inferior al tan la producción no sólo al mercado doméstico: sustan-
promedio industrial; en segundo lugar, se evidenció un cias químicas industriales, otras sustancias químicas, tex-
crecimiento en la participación de técnicos nacionales tiles, fabricación de papel y fabricación de minerales no
en las empresas con IED, llegando al 91% para el total metálicos; y sectores con orientación principalmente al
de la industria, sugiriéndose de nuevo que la consolida- mercado doméstico, como son los de bebidas, fabrica-
ción de las transnacionales en el país ha contribuido a ción de automóviles y alimentos.
una cierta capacitación de mano de obra. Merecen mención específica aquellos sectores in-
La producción de las empresas con IED siguió con- dustriales con mayor afluencia de IED. El sector de otros
centrándose en las mismas actividades que se destacaron productos químicos ha sido, en el período de posapertura
en 1985. Es así como los diez sectores en los que las em- 1992-1996, el principal receptor de los flujos, con un
presas con IED participaron mayoritariamente en la pro- promedio de participación del 17.8%. Este sector com-
ducción, fueron los mismos en los dos años de referencia, prende subsectores como la fabricación de farmacéuti-
destacándose los de productos químicos, textiles y alimen- cos y medicamentos y la fabricación de jabones y prepa-
tos que en 1985 participaron con el 45% de la produc- rados de limpieza, que cuentan con una elevada presen-
ción de las empresas con IED y en 1991 con el 46%. cia de empresas transnacionales. En el primer caso se
distinguen empresas de la trayectoria de Bayer, Abbott,
Basf, Hoeschst, algunas de ellas con participación de
CARACTERIZACIÓN DE LA CONCENTRACIÓN capital nacional; en el segundo caso, la afluencia de ca-
DE LA IED Y DE LA ESTRUCTURA INDUSTRIAL pital extranjero está jalonada por la multinacional
Colgate Palmolive. El sector de farmacéuticos tiene una
Como se ha descrito en este capítulo, la afluencia de la estructura de mercado de competencia atomizada24 dado
IED hacia la industria manufacturera ha estado reduci- el gran número de pequeños establecimientos, general-
da a pocos sectores. En esta sección se relaciona, para el mente de carácter nacional. Por el contrario, el sector de
período posapertura, el nivel de concentración de la IED productos de limpieza funciona como un oligopolio mo-
con algunas características de la estructura industrial co- deradamente competitivo. Otro subsector, el de pinturas,
lombiana, como son: el tamaño de la empresa, la orien- lacas y barnices, también cuenta con presencia de capital
tación exportadora y el grado de competencia de las es- extranjero. En conjunto, las empresas transnacionales apor-
tructuras de mercado. tan entre el 20% y el 60% de la producción de los respec-
Atendiendo a la participación de los sectores ma- tivos subsectores.
nufactureros (a tres dígitos de la CIIU) en el total del El sector de bebidas es el segundo receptor de la
PIB industrial, puede observarse que sólo cinco sectores IED y el cuarto sector en participación dentro del pro-
aportaron el 48% de la producción industrial para el ducto industrial. Dos subsectores, el de fabricación de
período 1990-1994. En orden de participación se desta- bebidas malteadas y el de fabricación de bebidas no al-
caron: alimentos, otros productos químicos, fabricación cohólicas y aguas gaseosas abarcan la casi totalidad de la
de textiles, bebidas y sustancias químicas industriales. producción de bebidas. Sin embargo, la afluencia de IED
se explica principalmente por el sector de aguas gaseo-
23 El estudio de Naranjo (1996) determinó que en 1991 las em-
presas con inversión extranjera mayoritaria –con una partici-
pación superior al 51% del capital accionario– contribuían con 24 En el Capítulo 12 se ofrece en detalle una descripción de la
el 20% de la producción manufacturera del país. Aunque la concentración de la producción industrial según indicadores
muestra de dicho estudio y la aquí utilizada son, diferentes a como el CR4 y el Herfindahl, con los cuales se pudo obtener
esta cifra estaría indicando que entre las empresas con IED, las una visión del grado de competencia al nivel de los diferen-
que tienen un mayor capital accionario extranjero son las que tes subsectores industriales –a un nivel de desagregación de
más participan en el valor total de la producción. cuatro dígitos de la CIIU–.
sas a través de la empresa transnacional Coca-Cola que te el gran tamaño del sector, los flujos de IED tuvieron
abarca cerca del 40% del mercado doméstico, y la firma una participación del 4.9% en el período 1992-1996.
Pepsi-Cola cuya producción es exclusiva de la empresa La mayoría de estos subsectores tienen empresas ya sea
local Gaseosas Postobón. A pesar de la existencia de un transnacionales o con alta participación de capital ex-
alto número de establecimientos –que atienden la distri- tranjero, destacándose los subsectores de molinería, fa-
bución regional–, el sector es altamente concentrado en bricación de productos lácteos y productos de carne re-
propiedad por los grupos económicos.25 frigerados. Entre las empresas transnacionales que han
El sector de sustancias químicas industriales apa- tenido larga tradición en el sector se encuentran Cicolac,
rece como otro de los sectores con elevada participación, Nestlé, Alpina, Maizena, Meals de Colombia y Purina.
tanto en la producción y en las exportaciones manufac- Es pertinente aclarar que la alta participación de expor-
tureras, como en la recepción de flujos de IED. Los prin- taciones del sector está concentrada básicamente en dos
cipales subsectores son el de fabricación de abonos y pla- productos: trilla de café y azúcar refinada.
guicidas y el subsector de resinas sintéticas y material También merece destacada mención el sector textil
plástico, ambos clasificados como oligopolios modera- por recibir el 4.3% de la IED, a la vez que se trata del
damente concentrados y en los cuales predomina la gran tercer sector en participación dentro del PIB industrial
empresa. Es importante anotar que el sector de abonos y y en las exportaciones manufactureras. El principal
plaguicidas cuenta con la presencia de empresas subsector en valor de producción es el de tejidos de al-
transnacionales que participan con más del 70% de la pro- godón y sus mezclas, el cual se caracteriza por ser un
ducción, entre ellas la empresa Monómeros Colombo-Ve- oligopolio altamente concentrado tanto en producción
nezolanos. El subsector de resinas sintéticas provee una como en propiedad a cargo de los grupos económicos.
porción de las materias primas empleadas por la produc- Sin embargo, es en los subsectores de hilados, tejidos y
ción de plásticos y de textiles con material sintético. El acabados de textiles y de tejidos de punto en los que hay
sector ha contado con empresas transnacionales como Dow una mayor presencia de empresas transnacionales que
Química Colombiana, Enka de Colombia y Dupont, que jalonan los flujos de IED hacia el sector. Se ubican em-
comparten con capital nacional. presas de capital extranjero como Hilos Cadena y
El sector de material y equipo de transporte ha te- Lafayette.
nido una participación representativa en los flujos de IED Algunos sectores manufactureros que son relativa-
(9.6%). El ensamblaje de automotores ha sido tradicio- mente importantes dentro de la estructura manufactu-
nalmente conformado por empresas transnacionales y de rera –participan individualmente con más del 1% del
capital extranjero entre las que se destacan Sofasa, PIB industrial– y que tienen una vocación exportadora,
Colmotores y la Compañía Colombiana Automotriz, han estado bastante marginados de los flujos de IED.
mientras que la mediana y pequeña empresa participa Ellos son: imprentas y editoriales, fabricación de meta-
en la fabricación de autopartes. les básicos de hierro y acero, confecciones y productos
El sector de papel y productos de papel recibió, en de cuero.
promedio, el 6.8% de los flujos de IED, lo cual se expli- Retomando las anteriores características se observa una
ca principalmente por la elevada presencia de empresas clara correspondencia entre los sectores industriales hacia
transnacionales en el subsector de pulpa de madera, pa- los cuales se dirige prioritariamente la IED y aquellos sec-
pel y cartón, las cuales aportan cerca del 60% del valor tores de alta participación en el producto industrial y, en
de producción del subsector. Entras ellas se destacan Car- menor grado, los sectores altamente exportadores.
tón de Colombia S.A. y Propal. De nuevo, este subsector Adicionalmente, parece revelarse una clara orientación de
típicamente representa una estructura de mercado de la IED hacia empresas de gran tamaño y hacia subsectores
oligopolio moderadamente concentrado. con estructuras de mercado moderadamente competitivas.
La industria de alimentos en Colombia es el prin-
cipal sector manufacturero, tanto en términos de su par-
ticipación en el producto industrial como en la partici-
pación en las exportaciones manufactureras. No obstan-
25 La sección de concentración del Capítulo 12 también ofrece
un análisis de la concentración industrial según la propie-
dad, atendiendo la participación de los grupos económicos
en la propiedad de las empresas manufactureras.
Cuadro 4.14 Dian y con las empresas vigiladas por la Superintendencia

Indicadores económicos y de concentración de la de Sociedades. Como resultado se obtuvo una muestra
industria manufacturera 1990-1994 de 653 establecimientos. La segunda muestra parte de
Concentración Exportación IED
Producción HH CR4 la propiedad de las empresas de acuerdo con la organiza-
CIIU 90-94 1991 1991 90-96 92-96 ción jurídica registrada por la Supersociedades (256 em-
352 7.9% 0.02 23.9% 2.5% 17.8%
313 7.0% 0.04 32.0% 0.2% 15.2%
presas con una participación de extranjeros y sucursales
351 6.6% 0.06 38.0% 7.9% 10.7% de transnacionales en el capital social superior al 50%).
384 5.6% 0.17 65.0% 1.2% 9.6% Los Cuadros 4.15 y 4.16 presentan un conjunto de
341 4.4% 0.06 40.9% 1.4% 6.8%
311 19.3% 0.01 10.1% 37.2% 4.9% indicadores que revelan el desempeño de estas empresas
321 7.2% 0.05 35.4% 7.6% 4.3% según actividad económica (CIIU tres dígitos). Para el
312 5.3% 0.03 23.9% 2.1% 4.3%
383 2.8% 0.03 25.8% 1.4% 3.3%
conjunto de la industria, la importancia de las ER se evi-
369 4.0% 0.03 24.0% 1.4% 3.1% denció en que participaron en el total de las exportacio-
354 0.6% 0.26 80.6% 1.4% 2.7% nes industriales con cerca del 10% en el período de 1992-
356 3.4% 0.02 19.1% 1.7% 2.5%
381 3.2% 0.02 20.1% 1.9% 2.1%
1993 y del 8% en 1994-1996. Dentro de los sectores con
355 1.5% 0.21 81.0% 0.5% 1.7% mayor participación de las ER se destacan sustancias quí-
362 1.0% 0.21 71.7% 0.5% 1.6% micas, otras sustancias químicas, textiles, y alimentos.
390 0.8% 0.04 30.4% 5.8% 1.4%
342 2.6% 0.03 25.2% 2.5% 1.2% Cabe resaltar que las ER vinculadas a los dos primeros
331 0.7% 0.14 49.4% 0.3% 0.8% sectores contribuyen con un 50% y 45% del total de las
371 2.7% 0.12 59.6% 2.9% 0.8%
382 1.8% 0.04 33.0% 1.3% 0.7%
exportaciones sectoriales para el período de 1994-1996.
322 3.2% 0.01 18.5% 6.4% 0.6% El coeficiente de apertura exportadora28 llegó a si-
323 1.0% 0.07 46.9% 2.4% 0.2% tuarse en cerca del 9% para las ER y en 8.5% para las
324 1.2% 0.05 38.2% 1.4% 0.2%
385 0.5% 0.12 65.0% 0.4% 0.1% EET. Los sectores que presentaron una mayor orientación
314 0.7% 0.38 93.9% 0.3% 0.1% exportadora para el caso de las ER son: confecciones, sus-
372 0.6% 0.23 77.9% 2.0% 0.1% tancias químicas, plásticos, equipo y maquinaria eléctri-
332 0.4% 0.02 19.2% 0.1% 0.0%
361 0.7% 0.16 72.2% 0.4% -0.1% ca. Entre los sectores que agrupan las EET sobresalen sus-
TOTAL 100% 100% 100% tancias químicas, siderurgia y maquinaria no eléctrica.
Fuente: EAM-Dane, IFI, Bancoldex, Banco de la República.
La actividad exportadora de las ER y EET se con-
centró en muy pocos sectores manufactureros: sustan-
cias químicas industriales, alimentos, productos texti-
COMPORTAMIENTO COMERCIAL DE LAS les, otros productos químicos, y equipo y material de
EMPRESAS RECEPTORAS DE IED transporte. Dichos sectores participaron con el 64% del
Y TRANSNACIONALES total de las exportaciones realizadas por las ER entre 1964
y 1996 y con el 73% del total de las exportaciones efec-
En esta sección se presenta la dinámica del comercio ex- tuadas por las ET.
terior de las empresas receptoras de inversión extranjera Una característica sobresaliente de las EET con ma-
directa –ER– y de las empresas extranjeras26 y sucursa- yor apertura exportadora29 es su alta dependencia a im-
les27 de transnacionales –EET–. Para ello se diseñaron portar. Sin embargo, los sectores con mayor dependen-
dos tipos de muestras: la primera, corresponde a las em- cia importadora mostraron una baja orientación
presas receptoras de IED en cualquiera de sus modalida- exportadora. Entre ellos se encuentran, equipo y mate-
des registradas por el Banco de la República y relaciona- rial de transporte (53% en 1994), pulpa papel (33% en
das con los registros de importación y exportación de la 1994) y el sector de caucho. Lo anterior se ve corrobora-
do al contrastar que en la casi totalidad de los sectores
las ER presentaron balanzas comerciales deficitarias en
26 Una empresa extranjera nacional es aquella constituida por
capital social extranjero superior a 0.001%.
los períodos 1992-1993 y 1994-1996.
27 La legislación colombiana en el artículo 469 del Código de
Comercio define las sociedades extranjeras como aquellas
constituidas conforme a la ley de otro país y con domicilio
28 Definido por la relación porcentual entre el valor de las ex-
principal en el exterior; sin embargo, el artículo 471 del Có-
portaciones y el valor total de ventas.
digo de Comercio exige a una sociedad extranjera, que esta-
blece negocios de carácter permanente en Colombia, abrir 29 Medido como la relación de las exportaciones de las EET
una sucursal en el país. sobre la producción total a nivel sectorial.
Cuadro 4.17
188
Indicadores comerciales de las empresas extranjeras

1992-1996
Exportaciones1 Balanza comercial1 Apertura exportadora1 Participación exportadora1 No. Apertura exportadora2 Dependencia importadora2
participación (X-M millones US$) (X/P) Xet/Xsectorial Emp. (Exportaciones/ventas) (Importaciones/ventas)
CIIU 1992-93 1994-96 1992-93 1994-96 1992-93 1994-96 1992-93 1994-96 1992 1993 1994 1992 1993 1994
311 2.74% 5.80% (45.1) (45.2) 0.14% 0.47% 0.36% 1.04% 6 0.25% 3.00% 5.58% 9.33% 10.54% 11.65%
312 1.75% 2.19% (41.5) (57.4) 0.35% 0.51% 5.92% 6.90% 7 0.08% 1.85% 1.78% 9.10% 11.29% 12.09%
313 0.16% 0.60% (7.1) (13.2) 0.01% 0.02% 2.96% 3.34%
314 0.74% 0.81% 2.2 4.2 2.43% 4.27% 13.81% 54.26%
321 1.75% 1.28% (8.4) (6.8) 0.16% 0.27% 0.74% 1.20%

322 5.36% 3.94% (1.2) 17.5 2.23% 2.60% 5.14% 7.14%
323 0.02% 0.11% 0.1 0.1 0.02% 0.09% 0.05% 0.14%
324 0.27% 0.31% (1.2) 0.1 0.43% 0.56% 1.18% 2.52% 1 0.02% 8.08% 6.27% 7.39% 8.94% 5.30%
331 0.11% 0.09% (3.0) (9.6) 0.04% 0.11% 0.46% 2.13%
341 11.25% 5.38% (40.8) (43.9) 1.54% 2.27% 27.94% 35.12% 2 0.77% 2.14% 2.68% 26.81% 35.44% 33.32%
342 4.74% 4.09% (3.1) (5.5) 0.77% 0.98% 3.62% 6.23% 1 6.99% 3.66% 4.66% 4.70% 16.74% 9.59%
351 23.76% 24.94% (162.7) (160.9) 5.24% 7.66% 24.54% 31.77% 8 0.25% 25.66% 26.44% 35.34% 49.36% 49.95%
352 9.96% 25.78% (211.6) (279.0) 0.82% 2.73% 22.50% 39.35% 21 0.37% 3.06% 4.77% 18.79% 25.34% 26.22%
353 0.00% 0.00% (0.2) (0.3) 0.00% 0.00% 0.00% 0.01%
354 0.44% 0.04% (26.7) (18.0) 0.17% 0.09% 0.34% 0.26%
355 1.61% 1.57% (29.4) (38.4) 1.26% 2.52% 22.27% 32.36% 1 0.17% 6.42% 7.15% 13.59% 37.51% 31.25%
356 3.64% 3.96% (6.5) (0.1) 1.30% 2.31% 16.14% 21.88%
362 0.29% 0.74% (4.6) (7.6) 0.36% 0.75% 3.67% 8.21%
369 0.48% 0.90% (3.4) (3.1) 0.15% 0.20% 2.36% 3.63% 1 0.00% 0.00% 0.00% 15.71% 9.96% 13.51%
371 0.32% 0.24% (2.0) (2.1) 0.11% 0.16% 0.65% 0.79% 1 2.03% 32.02% 30.14% 9.89% 26.98% 15.55%
372 0.02% 0.53% (0.0) 0.5 0.06% 0.94% 0.37% 0.98%
381 6.77% 2.95% (8.8) (7.3) 1.10% 1.47% 9.31% 12.95% 5 2.81% 14.26% 15.10% 9.53% 15.85% 14.95%
382 0.92% 0.69% (44.8) (63.7) 0.13% 0.19% 0.83% 1.35% 1 2.76% 1.56% 1.44% 3.83% 3.81% 2.55%
383 13.74% 7.96% (100.6) (157.9) 2.85% 5.22% 28.07% 46.55% 8 2.16% 7.65% 7.57% 24.32% 26.12% 39.04%
384 6.97% 3.58% (378.4) (581.1) 1.16% 1.38% 39.49% 31.81% 1 0.15% 5.73% 2.22% 33.12% 55.47% 52.96%
385 1.36% 0.69% (1.0) (1.3) 1.28% 1.17% 8.41% 6.26%
390 0.85% 0.85% (7.9) (10.3) 0.74% 0.75% 0.43% 0.50% 2 0.07% 6.28% 5.39% 20.46% 23.13% 17.21%
Total 100.00% 100.00% 224.2 477.7 0.94% 1.53% 5.01% 7.40% 66 0.51% 8.29% 8.54% 20.78% 30.60% 30.96%
Nota: 1: Empresas cuya participación en el capital extranjero es superior a 51%. 2: Empresas cuya participación en el capital es 100% y sucursales multinacionales.
Fuente: Dian-EAM-Dane. Superintendencia de Sociedades. Cálculos de autor
Cuadro 4.18
Indicadores comerciales de las empresas receptoras de IE bien sea por capital u otras formas alternativas
Balanza Comercial ( X-M) Apertura Dependencia de Participación empresas con IED dentro total sectorial Participaciones
CIIU (Millones de pesos) Exportadora ( X/ Ventas) Importaciones (M/Ventas) Exportaciones Exportaciones/Producción Exportaciones
92-93 94-96 92 93 94 92 93 94 92-93 94-96 92-93 94-96 92-93 94-96
311 (23 494.39) (179 273.66) 1.2% 12.9% 6.0% 10.8% 12.2% 11.8% 4.2% 3.0% 1.6% 1.3% 13.4% 11.6%
312 (48 754.40) (249 469.19) 0.1% 1.9% 1.8% 11.8% 19.3% 26.0% 6.2% 7.3% 0.4% 0.5% 0.9% 1.1%
313 (32 750.02) (149 996.32) 0.3% 0.0% 0.0% 4.1% 5.2% 5.4% 12.5% 8.5% 0.1% 0.0% 1.9% 0.3%
314 1 732.57 (3 704.61) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 13.8% 54.3% 2.4% 4.3% 0.4% 0.5%
321 (73 935.03) (80 860.50) 0.6% 9.4% 12.6% 15.6% 25.1% 16.7% 8.4% 18.5% 1.8% 4.2% 6.2% 11.4%
322 4 257.06 (11 805.16) 100.0% 100.0% 100.0% 80.1% 113.2% 116.7% 11.4% 14.2% 4.9% 5.2% 10.3% 4.6%
323 (176.64) (602.82) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0%
324 25.80 (5 000.92) 1.9% 15.4% 8.8% 7.9% 10.0% 7.4% 3.2% 4.1% 1.1% 0.9% 0.8% 0.2%
331 (2 086.61) (15 185.01) 0.1% 1.1% 1.8% 2.9% 7.4% 21.4% 2.5% 5.6% 0.2% 0.4% 0.1% 0.2%
332 (1 005.13) (7 316.23) 1.6% 5.7% 2.1% 14.0% 14.5% 38.9% 5.0% 2.3% 0.5% 0.1% 0.2% 0.0%
341 (51 372.89) (168 621.69) 1.3% 11.6% 13.1% 22.2% 27.9% 32.2% 41.7% 56.2% 2.3% 3.6% 5.9% 4.8%
342 (32 250.57) (107 968.87) 1.6% 12.5% 10.8% 15.4% 23.1% 21.4% 19.8% 24.8% 4.2% 4.0% 6.5% 4.1%
351 (242 026.33) (823 676.28) 1.0% 33.6% 32.2% 56.3% 70.5% 76.7% 40.6% 50.7% 8.6% 12.2% 19.5% 21.3%
352 (191 205.27) (647 140.66) 0.9% 4.9% 6.2% 25.4% 35.4% 35.0% 37.1% 45.9% 1.4% 3.2% 7.8% 10.7%
353 (144.02) (799.15) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
354 (19 003.20) (26 623.39) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.3% 0.3% 0.2% 0.1% 0.2% 0.0%
355 (54 402.29) (133 951.92) 0.5% 7.5% 5.3% 22.7% 41.1% 27.7% 54.3% 60.2% 3.1% 4.7% 2.0% 1.9%
356 (17 224.82) (86 947.75) 1.1% 33.1% 33.7% 43.7% 49.6% 61.1% 21.5% 34.8% 1.7% 3.7% 2.2% 4.8%
361 (96.34) (433.57) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.6% 0.0% 0.1% 0.0% 0.1%
362 (15 482.50) (66 722.64) 0.6% 10.3% 8.7% 11.8% 20.1% 17.1% 46.9% 63.7% 4.7% 5.7% 2.1% 1.9%
369 (28 591.47) (94 523.01) 1.0% 2.3% 1.9% 7.6% 11.3% 12.7% 12.2% 12.5% 0.8% 0.7% 3.5% 1.3%
371 (46 038.92) (93 755.24) 0.7% 4.3% 5.0% 46.8% 55.8% 58.9% 2.8% 5.7% 0.5% 1.3% 0.9% 2.0%
372 (12 373.11) (35 726.94) 0.8% 3.2% 4.3% 32.3% 34.0% 35.5% 7.8% 2.1% 0.8% 1.7% 0.4% 0.3%
381 (8 545.13) (44 643.70) 3.2% 12.9% 14.4% 11.8% 19.8% 19.2% 13.7% 17.7% 1.6% 2.0% 4.3% 2.1%
382 (42 866.60) (120 894.06) 8.2% 27.6% 27.7% 365.3% 580.2% 486.1% 3.4% 6.1% 0.5% 0.8% 0.8% 0.7%
383 (118 332.96) (425 180.60) 1.6% 10.2% 10.5% 45.4% 54.7% 60.3% 34.1% 52.9% 3.4% 5.9% 5.9% 4.4%
384 (380 912.30) (966 783.64) 0.2% 2.5% 2.4% 30.1% 56.3% 53.7% 40.3% 58.2% 1.2% 2.8% 3.1% 8.9%
385 (1 205.26) (5 680.95) 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 8.4% 6.4% 1.3% 1.2% 0.5% 0.3%
390 (8 079.18) (36 750.86) 0.6% 5.7% 5.0% 20.2% 25.4% 22.8% 0.6% 0.8% 1.0% 1.3% 0.4% 0.5%
Total (1 446 339.95) (4 590 039.32) 1.0% 9.6% 8.8% 23.2% 33.7% 33.3% 10.5% 13.5% 2.0% 2.8% 100.0% 100.0%
Fuente: Registros de Exportaciones e Importaciones DIAN. Superintendencia de Sociedades. Cálculos del autor.
Inversión extranjera
189
ESTRUCTURA Y DESEMPEÑO COMPARATIVO DE jador. Asimismo, la mayor intensidad de capital se aso-

LAS EMPRESAS NACIONALES Y RECEPTORAS DE cia con una fuerza laboral más capacitada, lo cual se evi-
IED 1992-1996 denciaría en el mayor costo laboral por trabajador frente
a las empresas nacionales.
La apertura económica trajo consigo un viraje en las con- La dinámica de crecimiento de estos indicadores ha
diciones de competencia a las cuales se enfrentan las em- sido muy diferente, tanto entre sectores como entre las
presas manufactureras. Como se verá en los capítulos 12 y ER y las empresas nacionales. Por ejemplo, el costo labo-
13, el proceso de adaptación al nuevo escenario no ha es- ral por trabajador presentó una tendencia decreciente en-
tado libre de traumatismos, lo cual se refleja en un pobre tre los años 1992 y 1994 para las ER, mientras que para
desempeño de muchos de los sectores industriales. En esta las nacionales la tasa de crecimiento se incrementó, espe-
instancia conviene distinguir diferencias tanto en el des- cialmente en 1994 para la mayoría de sectores industria-
empeño como en las características técnicas entre las em- les. Algunas empresas transnacionales parecieran deter-
presas manufactureras con participación de capital extran- minar la fijación de salarios de acuerdo con algún
jero, llámense empresas receptoras (ER), y las empresas parámetro en dólares por lo que la revaluación del peso,
nacionales. como la que se presentó en este período, podría explicar
Para ello se recurrió a una muestra de empresas ma- el menor incremento observado de las remuneraciones en
nufactureras supervisadas por la Superintendencia de So- las ER frente a las empresas nacionales.
ciedades y se calcularon algunos indicadores siguiendo Por su parte, la tasa de crecimiento anual de la pro-
la metodología de la APO y la NPC (National ductividad laboral media entre 1992 y 1994, fue defini-
Productivity Corporation, 1994). Como empresa recep- tivamente más elevada en las ER que en las nacionales en
tora se consideró toda aquella que presentara algún vín- sólo seis sectores manufactureros: imprentas y editoriales,
culo con un inversionista externo, incluyendo así: los joint otras sustancias químicas, plásticos, otros minerales no
ventures, las alianzas estratégicas y los aportes de maqui- metálicos, productos metálicos y maquinaria eléctrica. En
naria y divisas, además de la participación directa en el el resto de sectores no se puede inferir un comportamien-
capital de las empresas30. to determinante, siendo en algunos casos y en ciertos años,
El Cuadro 4.17 permite distinguir ciertos compor- superior la dinámica de las ER o viceversa.
tamientos entre sectores. En 1994, el costo laboral por La dinámica de crecimiento promedio anual de la
trabajador, la productividad laboral y la intensidad de intensidad de capital en el período 1992-1994, fue supe-
capital resultaron ser superiores en las ER que en las rior para el agregado industrial en el caso de las empresas
empresas nacionales para la amplia mayoría de sectores nacionales que en el de las ER, 8.1% frente a 1.4%. Esta
industriales. En el agregado industrial el indicador de diferencia se debe a la caída en la intensidad de capital
intensidad de capital de las ER superó en 2.3 veces el de que presentaron las ER en muchos de los sectores indus-
las empresas nacionales, la productividad laboral en 1.8 triales. Sin embargo, se destacan algunos sectores en los
veces y el costo laboral por trabajador en 1.6 veces; dife- que el crecimiento promedio anual de la intensidad de
rencia que se acentuó aún más en el interior de algunos capital en las ER superó ampliamente el de las empresas
sectores. En efecto, en sectores como imprentas y edito- nacionales, como el caso de: otras sustancias químicas; fa-
riales, café y otros productos alimenticios, sustancias quí- bricación de productos de madera excepto muebles, pa-
micas industriales, otras sustancias químicas, caucho, pel, sustancias químicas industriales; otros minerales no
plásticos y maquinaria eléctrica, en términos de los tres metálicos, metales básicos de hierro y acero y café y otros
indicadores mencionados, las ER superaron en por lo me- productos alimenticios diversos. El caso contrario ocurrió
nos 1.5 veces a las empresas nacionales. en los sectores de calzado, imprentas y editoriales, ma-
En conjunto, estos resultados estarían reflejando quinaria eléctrica, productos de caucho, fabricación de
que las ER cuentan con una composición de factores que vidrio y textiles. El crecimiento en la intensidad de capi-
privilegia el capital, lo cual favorece una mayor escala tal de las empresas nacionales puede ser reflejo de sus ne-
productiva y permite un mejor rendimiento por traba- cesidades de reconversión para enfrentar las nuevas con-
diciones de competencia con la apertura económica. Las
30 La muestra se puede considerar bastante representativa, con ER, por el contrario, desde antes de la apertura, ya conta-
un total de 503 empresas nacionales y 226 empresas recep-
toras. Los indicadores se calcularon a nivel de empresa y pos- ban con intensidades de capital más elevadas.
teriormente fueron agrupados en los respectivos sectores ma- Con respecto al indicador de rentabilidad, muchas
nufactureros a tres dígitos de la CIIU. empresas manufactureras, tanto ER como nacionales, no
registraron utilidades en 1992, por lo cual el indicador a

nivel sectorial resultó negativo en varios de los sectores.
Ya para 1994 los dos tipos de empresas evidenciaron un
desempeño favorable con tasas de rentabilidad positivas.
Se observan, sin embargo, algunas diferencias. En el caso
de los sectores de bienes de consumo durable y no durable,
fueron las ER las que presentaron mayores tasas de renta-
bilidad, mientras que en los sectores de bienes interme-
dios y de capital la rentabilidad, fue superior en las em-
presas nacionales.
Sectores en los cuales la participación de empresas
trasnacionales es representativa y hacia los cuales se diri-
ge una alta proporción de los flujos de IED, merecen una
distinción. Por ejemplo, la rentabilidad en el sector de
sustancias químicas industriales fue negativa tanto en
1992 como en 1994 para las empresas nacionales, mien-
tras que fue positiva para las ER, alcanzando en 1994 el
4.4%. En el sector de otras sustancias químicas, la renta-
bilidad en 1994 fue bastante elevada tanto para las nacio-
nales como las ER, siendo superior en las nacionales
(8.4%). En el sector automotor la tasa de rentabilidad, en
1994, fue del 4.9% en las empresas nacionales frente al -
0.4% en las ER.
Cuadro 4.19
192
Indicadores de desempeño y estructura productiva entre empresas con inversión extranjera y empresas nacionales
(Indicadores en valor y tasas de crecimiento)
Número de Costo laboral Productividad Intensidad de Rentabilidad Costo laboral Productividad Intensidad de
establecim. por trabajador laboral capital por trabajador laboral capital
CIIU 1994 1994 1994 1994 1992 1994 IE NAC IE NAC IE NAC
IE NAC IE NAC IE NAC IE NAC IE NAC IE NAC 93/92 94/93 93/92 94/93 93/92 94/93 93/92 94/93 93/92 94/93 93/92 94/93
322 3 21 4 958.0 3 527.1 8 973.9 7 128.0 2 365.8 2 461.1 -5.31 -2.17 -13.3 -4.4 -59.1% -79.2% -19.9% 2.7% 15.5% -44.6% -14.6% -4.4% -89.0% -90.1% -10.7% 0.3%
324 2 4 7 999.5 5 240.1 22 894.9 10 773.9 5 927.4 2 216.3 0.55 -3.73 3.2 -0.2 -65.5% -66.5% -3.8% 17.8% 3.2% 29.9% 13.2% 19.8% -75.0% -75.2% -3.2% 39.2%
332 1 4 7 212.8 5 277.5 20 994.8 10 814.6 4 236.2 3 012.5 -6.78 -7.7 3.6 -1.9 -69.8% -69.8% 19.0% -16.3% 8.1% -0.3% 34.0% -15.8% -82.8% -82.2% 0.4% 7.6%
342 5 28 33 170.8 10 680.4 75 391.0 28 819.1 26 764.3 18 237.8 -1.49 1.78 4.9 6.6 3.9% 39.1% 3.0% 7.5% 6.5% 16.5% 5.5% 6.2% 5.5% 12.2% 25.8% 11.3%
352 41 40 26 420.6 14 443.5 101 951.2 49 398.2 32 137.5 13 647.1 -5.09 1.36 6.8 8.4 -2.9% 10.8% 0.1% -1.5% 29.9% 23.6% 7.7% 7.4% 20.8% 34.7% -12.8% 35.5%
385 33 354.1 115 633.4 52 053.2 19.63 14.6 5.4% 39.8% 8.6% 20.8% 46.2% 118.2%
390 3 8 8 753.8 6 738.3 41 583.7 18 118.0 7 726.2 4 560.3 14.89 -9.74 19.5 3.1 -68.2% -63.3% -30.1% 2.9% 18.9% 6.1% 5.7% 12.4% -65.1% -67.6% -6.3% 13.3%
BCD 55 105 17 409.9 7 651.1 55 346.1 20 842.0 18 744.4 7 355.8 2.3429 -3.367 5.6 1.9 -37% -27% -5% 1% 14% 15% 8% 6% -34% -21% 4% 18%
311 17 72 10 652.3 7 838.5 36 903.9 23 134.7 24 946.1 14 310.8 -1.3 -1.42 3.8 1.8 -55.3% -55.3% -1.2% 3.9% 5.6% 5.8% -3.1% 11.1% -3.8% 4.6% 18.0% 18.0%
312 10 26 26 736.2 8 758.4 109 328.9 28 914.2 33 917.0 19 704.2 -1.9 0.73 7.6 2.6 11.1% 12.1% 4.8% 10.1% 70.1% 8.4% 6.9% 13.6% 51.8% 42.2% 30.1% 20.0%
313 25 17 14 707.7 11 241.8 44 482.4 50 024.6 29 507.2 27 867.7 -2.59 2.4 3.1 14.3 -45.6% -38.3% 7.9% 14.4% 22.7% 8.9% 28.2% 26.9% -3.4% 23.7% 19.4% 108.6%
314 0 2 17 207.4 24 522.7 13 711.3 -2.96 -11.9 17.6% 11.6% -26.1% 18.5% -2.9% -7.9%
BCND 52 117 17 365.4 11 261.5 63 571.7 31 649.0 29 456.8 18 898.5 -1.93 -0.3125 4.9 1.7 -30.0% -27.2% 8.8% 10.5% 40.5% 8.0% 2.2% 19.0% 14.8% 23.5% 14.9% 33.1%
321 15 36 7 505.7 5 096.3 21 299.4 13 874.3 18 533.5 9 906.6 -3.88 0.33 -10.5 -6.2 -67.8% -68.5% -4.2% 7.3% -1.4% 1.9% -3.8% -3.8% -17.3% -22.3% 27.4% -3.0%
323 1 9 3 894.7 5 733.3 10 371.9 14 535.2 3 747.3 4 330.5 -13.98 -3.14 0.3 -10.0 -87.2% -83.7% -40.0% -2.4% -20.2% 68.3% -18.7% -33.7% -94.9% -84.3% -7.0% -2.8%
331 1 8 10 245.2 9 430.5 37 092.3 23 256.9 40 352.6 27 173.9 -0.56 -8.78 0.2 -0.1 -56.4% -57.1% 5.6% 1.2% -2.7% 14.1% -5.2% 18.0% 43.2% 69.2% -6.8% 11.1%
341 10 16 15 730.1 8 361.8 44 429.7 25 716.3 37 543.5 23 344.4 4.27 1.51 -4.2 2.0 -42.9% -34.1% 1.2% 3.1% -39.4% 12.9% 3.8% -6.1% 60.5% 57.4% 2.5% 5.7%
351 16 20 23 696.0 15 306.7 96 119.7 37 342.4 55 897.2 28 461.5 2.81 -5.34 4.4 -5.8 5.3% -0.7% 4.8% 0.4% 3.0% -2.8% 14.3% -15.8% 123.9% 134.3% 10.4% -3.1%
354 20 601.4 131 199.7 234 942.8 3.15 0.8 -22.2% -13.6% -49.8% 76.4% 523.4% 884.9%
356 8 30 12 697.4 4 965.0 38 048.4 19 178.1 48 422.3 16 111.6 -4.64 -0.15 0.1 3.6 -56.6% -46.8% -15.9% 3.6% 12.9% 10.2% -4.3% 8.7% 70.3% 103.0% 5.0% 22.4%
361 0 5 10 177.2 28 112.7 8 036.7 -6.61 1.1 27.4% 3.5% 22.0% 10.7% -10.9% 14.4%
362 5 1 13 478.8 11 006.0 33 387.1 28 366.8 18 079.5 12 955.8 3.8 1.09 5.0 15.7 -55.7% -43.5% -5.4% 28.0% 0.5% 40.5% 13.9% 56.7% -24.2% -24.2% 4.8% 19.6%
369 12 27 13 436.1 9 803.5 56 468.4 35 066.3 55 114.3 34 621.6 0.9 -4.53 9.5 3.5 -55.3% -43.7% -1.5% 16.1% 32.1% 13.2% 11.9% 4.7% 95.4% 131.0% -8.8% 1.1%
371 4 16 7 371.0 8 222.0 11 368.1 36 477.2 28 312.3 33 768.1 -14.42 1.81 -71.0 5.4 -55.1% -69.1% -15.2% 11.6% -16.5% -49.6% -22.8% 10.6% 98.3% 18.7% -21.0% 1.4%
372 1 4 14 252.1 6 661.4 39 335.7 17 190.8 10 894.0 6 645.3 0.97 1.24 0.3 1.7 -41.3% -40.3% -13.6% 5.2% 11.4% -13.1% -13.8% 16.9% -60.6% -54.3% -1.9% 5.4%
BI 73 172 12 991.7 8 614.9 47 192.8 25 374.3 50 167.2 18 668.7 -2.0 -2.1 -5.9 1.0 -48.7% -45.5% -4.9% 6.9% -15.6% 15.8% -1.0% 3.3% 74.4% 110.3% -4.2% 5.1%
381 13 38 10 242.7 5 644.4 36 133.0 17 103.8 15 375.4 7 443.1 -0.48 0.71 2.1 1.8 -63.7% -57.1% -10.3% -0.4% 6.6% 7.9% -3.6% 0.6% -40.8% -35.5% 3.1% 17.4%
382 5 22 3 544.2 9 186.8 9 972.0 32 045.0 4 497.9 4 178.6 -1.16 2.44 -1.3 5.7 -84.6% -85.1% -36.4% 89.5% 17.1% -19.4% -10.4% 24.6% -87.8% -81.1% -33.7% -9.8%
383 14 19 15 166.2 6 002.1 39 421.7 20 602.4 22 613.6 7 584.3 -0.53 6.74 3.9 10.3 -48.8% -36.4% -3.0% 3.8% 13.8% 17.6% -3.2% 10.0% -34.6% -5.2% 1.9% 35.0%
BK 32 79 9 651.0 6 944.4 28 508.9 23 250.4 14 162.3 6 402.0 -0.72 3.2967 1.6 5.9 -65.7% -59.5% -18.1% 27.8% 11.1% 7.8% -6.5% 13.5% -54.4% -40.6% -11.0% 15.8%
355 4 9 10 546.8 5 188.2 40 499.2 13 625.4 22 120.4 6 189.9 8.07 -11.16 5.7 -3.1 -58.1% -55.8% -15.6% 1.2% -3.0% 22.1% -1.3% 2.8% -43.8% -7.3% 6.1% -2.7%
384 10 21 11 198.6 9 451.3 37 350.1 38 970.7 16 000.2 5 299.5 -0.56 -1.81 -0.4 5.9 -52.3% -53.1% -0.9% -11.7% 23.4% -9.8% 54.6% 1.1% -33.7% -32.9% -19.2% 11.3%
BST 14 30 10 872.7 7 319.7 38 924.6 26 298.1 19 060.3 5 744.7 3.755 -6.485 2.7 1.4 -55.2% -54.4% -6.2% -7.5% 10.0% 4.4% 35.0% 1.6% -38.7% -20.1% -6.4% 3.3%
Total 226 503 13 658.1 8 358.3 46 708.8 25 482.8 26 318.2 11 414.0 0.2965 -1.784 1.8 2.4 -47.2% -42.7% -4.2% 6.7% 11.2% 10.4% 6.4% 8.6% -7.6% 10.3% 0.4% 15.8%
CONCLUSIONES otros como la corrupción y la violencia general, pueden

influir negativamente en las decisiones de los inversio-
nistas extranjeros.
• Las implicaciones de la entrada de inversión ex-
tranjera directa –IED– propiciaron de tiempo atrás un • Durante el período de apertura, los flujos de IED
amplio debate debido en parte a que la evidencia empí- en Colombia han mostrado una tendencia creciente muy
rica ha mostrado la existencia tanto de desventajas como superior a la observada en la década del ochenta; sin
de ventajas para el país anfitrión. Si bien un juicio defi- embargo, sus niveles y tasas de crecimiento no se asimi-
nitivo sobre los impactos de la IED debe contemplar las lan aún a los alcanzados por otros países de Latinoamérica.
condiciones específicas de cada país, la actual En efecto, los indicadores de profundización de la IED –
globalización de las economías puede llegar a potencia- IED como porcentaje del PIB y de la formación bruta
lizar un buen número de las ventajas de la IED. de capital–, aunque mejoraron sustancialmente en los
últimos años, son muy bajos comparados con los que
• La adopción de nuevas estrategias de desarrollo presentan países de similar desarrollo como Argentina y
orientadas a la internacionalización de las economías Chile.
condujo a que los países latinoamericanos aplicaran re-
formas de tipo normativo, legal e incluso constitucional Entre los factores que explican parte de la dinámi-
concernientes al régimen regulatorio de la IED. En va- ca de los flujos de IED en países como Argentina se en-
rios casos dichas reformas aún deben ser profundizadas cuentran los procesos de privatización. En Colombia la
y complementadas con otros mecanismos relacionados orientación de los flujos de IED contribuyó, por ejem-
con la protección a la IED. Como resultado de los cam- plo, a afianzar el proceso de privatización del sector fi-
bios realizados hasta ahora, países como Argentina, Bra- nanciero y a extraer recursos naturales como el petróleo.
sil, Chile y México han visto aumentar considerablemen- El origen de la inversión extranjera directa hacia Co-
te las corrientes de IED. lombia generalmente procedió de los Estados Unidos y
de algunos países de Europa. Recientemente varios paí-
En Colombia, con anterioridad al inicio de la aper- ses pequeños y los denominados paraísos financieros, vie-
tura económica existía un marco normativo claramente nen ganando participación como inversionistas.
restrictivo al movimiento de capitales, en particular a
corto plazo. En 1991 el país estableció una nueva legis- A nivel macroeconómico se observó que entre 1991
lación que creó condiciones en su mayoría favorables a y 1996 la dinámica de los flujos de inversión extranjera
la entrada de capitales foráneos, entre otras las contem- contribuyó a generar un superávit en la cuenta de capi-
pladas en la ley 9a de 1991 y garantizó la estabilidad de tales que, a su vez, afectó positivamente la balanza de
muchas de estas medidas, a través de la suscripción de pagos. Además, la flexibilización de la legislación no sólo
varios acuerdos internacionales. Los cambios más sobre- ha permitido la entrada de la IED sino también la de
salientes fueron el establecimiento de un nuevo régimen inversión extranjera en portafolio, mediante los fondos
cambiario y la adopción de tres principios básicos, guía de inversión extranjera. Así, a partir de 1992 el influjo
para el tratamiento de la IED: el de igualdad –tratamiento de inversión extranjera en portafolio ha venido
igual tanto para el inversor nacional como extranjero–, el incrementándose considerablemente; entre los sectores
de universalidad –la libre entrada de flujos externos a las de mayor receptividad se destacan el financiero y el ma-
diversas actividades económicas–, y el de automaticidad nufacturero.
–la supresión de criterios de aprobación por parte del
Estado, con excepción de algunas actividades–. No obs- • La distribución sectorial de los flujos de inver-
tante, existen restricciones de tipo constitucional que sión extranjera cambió en el período de apertura; si bien
han perjudicado la creación del ambiente suficientemente desde los ochenta el sector que mayores flujos de inver-
propicio para la entrada de la IED. Es así como la inver- sión extranjera recibía era el petrolero, a partir de 1991,
sión privada está sujeta a la expropiación sin indemni- con la adopción de la normatividad y flexibilización del
zación por motivos de equidad. Además la presencia de régimen de inversión extranjera, otros sectores comen-
otras condiciones desventajosas en relación con otros zaron a incrementar, o incluso a recibir por primera vez
países de similar nivel de desarrollo como la elevada tasa capitales foráneos, destacándose el sector financiero y el
impositiva, la inestabilidad de las normas tributarias, y industrial
• Los flujos de IED dirigidos al sector manufactu- las ER permitieron confirmar la existencia de una fuer-
rero presentaron una trayectoria medianamente estable: za laboral más capacitada. En términos de la tasa de ren-
hasta 1989 no superaron los 120 millones de dólares. A tabilidad, las ER presentaron un desempeño más favo-
partir de dicho año, se evidencia un moderado crecimien- rable que las empresas nacionales para el caso de los sec-
to de la IED; no obstante, los incrementos significativos tores productores de bienes de consumo durable y no
de los flujos de IED se presentaron a partir de 1993. durable, mientras que las nacionales superaron la renta-
bilidad de las ER en el caso de bienes intermedios y al-
Entre las décadas del cincuenta y del setenta los flu- gunos de capital.
jos de IED al sector manufacturero contribuyeron a la crea-
ción –establecimiento de filiales o nuevas empresas– y Por último, se observó una clara correspondencia
compra de empresas nacionales, principalmente en secto- entre los sectores industriales hacia los cuales se dirigió
res productores de bienes intermedios. Esta dinámica de- prioritariamente la IED con sectores de alta participa-
terminó, en buena medida, la posterior afluencia y con- ción en el producto industrial y, en menor grado, con
centración de la IED dirigida al sector manufacturero. Es sectores altamente exportadores. Adicionalmente, pare-
así como la distribución de los flujos de IED al sector no ce revelarse una clara orientación de la IED hacia em-
presentó cambios significativos en las últimas tres déca- presas de gran tamaño y sectores con estructuras de mer-
das, concentrándose en los sectores de tradicional predo- cado moderadamente competitivas.
minio, entre ellos: la fabricación de sustancias químicas
industriales y otros productos químicos, la producción de
textiles y la producción de alimentos. El único caso a des-
tacar es el sector de bebidas, que a partir de 1994 comen-
zó a ser un receptor de IED muy importante.
• La orientación exportadora de las empresas con IED

no ha sido particularmente destacada ni en el período
preapertura ni en el posapertura. En todos los períodos
considerados, el coeficiente exportador de las empresas con
IED para el conjunto industrial nunca superó el de las
empresas nacionales. Sólo en ciertos sectores puntuales este
coeficiente fue superior. Por lo general, el objetivo funda-
mental tanto de las empresas receptoras de IED –ER–
como de las empresas transnacionales – EET– ha sido el
abastecimiento del mercado interno. En el período po-
sapertura una de las características que sobresale en la
dinámica comercial de las empresas con IED, es la alta
dependencia de insumos y biene de capital foráneos de las
empresas con mayor apertura exportadora.
La comparación de las estructuras técnico producti-

vas y del desempeño económico de empresas nacionales y
receptoras de IED en el período de apertura permitió es-
tablecer diferencias significativas. Se evidenció una ma-
yor intensidad de capital de las ER frente a las empresas
nacionales, lo que en sí mismo parece haber favorecido
una productividad laboral sustancialmente superior en las
primeras. La mayor dinámica de crecimiento de la inten-
sidad de capital en las empresas nacionales frente a las ER
ha sido el reflejo de un relativo rezago en la moderniza-
ción y equipamiento de sus plantas con respecto a las ER.
A su vez, las mayores remuneraciones por trabajador en
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Ciencia y tecnología 197
Capítulo 5
CIENCIA
Y TECNOLOGÍA
Lbioatecnológico
teoría del crecimiento endógeno sugiere que el cam-
tiende a reforzar la posición de las na-
ciones líderes. Sin embargo, algunas veces los líderes cam-
bian. En este capítulo sugerimos un mecanismo que ex-
plica este patrón de salto tecnológico como la respuesta
a grandes cambios ocasionales en la tecnología, que cuan-
do ocurren ofrecen no una mejora para las naciones líde-
res dada su extensa experiencia con las tecnologías más
antiguas. Las naciones rezagadas tienen menor experien-
cia y la nueva técnica les permite usar su salarios más
bajos para entrar en el mercado. Si la nueva técnica re-
sulta ser más productiva que la anterior, tendrán lugar
saltos tecnológicos de liderazgo (Brezies, Krugman,
Tsiddon, 1993).
Los recientes estudios y reflexiones acerca de los
determinantes del crecimiento económico le confieren
un papel central a la producción de conocimientos en el
desarrollo económico de los países. Durante los últimos
años varios estudios han incorporado diversos elementos
para explicar de manera más amplia el crecimiento eco-
nómico: de un lado, se ha hecho énfasis en el papel de la
educación y del progreso técnico; de otro, en el aporte
que hace la producción de conocimientos en el ritmo de
crecimiento económico.
Las limitaciones teóricas del modelo convencional
neoclásico, en el sentido de que el crecimiento económi-
co se explica por un aporte residual al de los factores de
producción, conocido como cambio tecnológico, llevó
en los últimos años a ampliar aun más las respuestas so-
bre el papel que desempeñan la innovación y el cambio
tecnológico en la utilización de los factores de produc-
ción. Dentro de los elementos que se incorporaron y que
se vienen considerando como fundamentales se encuen-
tran: primero, la existencia de un alto grado de asocia-
ción positiva entre el crecimiento de un país y su nivel
de desarrollo tecnológico, medido por el número de cien-
tíficos e ingenieros, gastos de investigación y desarrollo,
número de patentes otorgadas y números de publicacio-
nes científicas; segundo, el crecimiento económico que
tiende a estar asociado a un incremento constante del
capital humano, medido por ejemplo por el nivel de edu-
cación y calificación; y tercero, que la afluencia de capi- IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACIÓN

tal foráneo tiende a ser un propagador tecnológico y que Y DEL DESARROLLO TECNO
éste, a su vez, impulsa el crecimiento. LÓGICO
Según lo anterior se considera que la innovación y el
desarrollo tecnológico, medido por una mayor acumula-
ción de capital humano y el aprendizaje constante en la Cualquier estudio que aborde el análisis del progreso
producción de bienes y servicios, son fundamentales para técnico y el crecimiento económico debe empezar por el
la creación de ventajas competitivas. En este constexto, el famoso artículo de Solow (1957), en el que demostró que
presente capítulo presenta y analiza la política tecnológi- el crecimiento económico de los Estados Unidos se po-
ca que de una u otra forma ha tenido incidencia en el dría atribuir a variables como el progreso técnico –pro-
comportamiento y evolución de la estructura manufactu- ductividad total de los factores, que es el aporte residual
rera nacional, específicamente en el área de la ciencia y la adicional al de los factores de producción en el crecimien-
tecnología con incidencia directa en la creación de venta- to del producto–. Con esta metodología se estableció que
jas competitivas y en el acortamiento de brechas tecnoló- el cambio técnico es el responsable de la mayor parte del
gicas y productivas. crecimiento económico (Solow, 1957). La descomposi-
Este capítulo se desarrolla en tres partes. La primera ción de la PTF en los factores de producción –capital y
presenta un recuento sobre la importancia de la investi- trabajo– y del progreso técnico representó un importan-
gación y desarrollo –I&D– en el crecimiento económico y te avance en el análisis del crecimiento económico. Pos-
el papel que juega el Estado en el apoyo de ésta. La segun- teriormente, Denison (1960), Jorgenson y Griliches
da expone de manera detallada la evolución en el desarro- (1967) y Arrow (1967), siguiendo esta línea de investi-
llo de la infraestructura institucional y normativa de la gación, ampliaron las consideraciones sobre el cambio
ciencia y la tecnología en el país. La última relaciona una técnico al ajustar la calidad de los factores de produc-
serie de indicadores con el objeto de ubicar el grado de ción; por ejemplo, al factor trabajo se le incorpora el pro-
desarrollo de estas áreas y su orientación e incidencia en la ceso de aprendizaje y el capital físico se ajusta mediante
industria manufacturera nacional. la inclusión del progreso técnico.
El controvertido supuesto de que el crecimiento
económico es causado totalmente por el cambio técnico
exógeno, explicado por los cambios de la PTF, indujo a
varios investigadores a incorporar la utilización de in-
formación de innovación tecnológica para explicar más
ampliamente la hipótesis neoclásica. Indicadores como
los gastos de I&D, patentes, balanza de pagos tecnoló-
gica, importación de maquinaria y equipo han servido
como parámetros para evaluar de manera rigurosa las tra-
yectorias del crecimiento económico.
Los estudios realizados por Griliches y Mansfield
derivaron estimaciones de la productividad factorial
usando la función de producción Cobb Douglas. En es-
tos estudios se indagó sobre la influencia de la innova-
ción y el progreso técnico en la PTF, utilizando insumos
tecnológicos como el gasto en I&D. Posteriormente el
trabajo de Griliches (1986) encontró evidencia de que
el gasto en I&D contribuía de manera positiva al creci-
miento de la PTF y que ésta presentaba una alta tasa de
retorno; asimismo sus resultados le permitieron concluir
que la investigación básica es el factor más importante
en comparación con otros tipos de I&D, y que el gasto
en I&D financiado por el sector privado era más eficien-
te que el gasto financiado por el gobierno.
Trabajos recientes que analizan las fuentes de cre-
cimiento económico han tratado plenamente de que la meta social es aumentar la cobertura de la educa-
endogenizar el papel de la innovación tecnológica en el ción media, en los modelos que se basan en el (aprendi-
proceso de crecimiento económico. Estos estudios teóri- zaje learning to learn), el acervo de capital humano debe-
cos han considerado cuatro tipos de innovación: el apren- ría crecer con el esfuerzo por mejorar las instrucciones
der haciendo (learning by doing) propuesto por Romer para la adecuada combinación de materias primas, es
(1986), capital humano (Lucas, 1988), investigación y decir que una vez se incurre en el costo de crear un con-
desarrollo (Romer,1986) e infraestructura pública (Ba- junto de instrucciones, éstas pueden usarse una y otra
rro, 1990). Es difícil generalizar los efectos de las aproxi- vez sin costo adicional –rendimientos crecientes en la
maciones empíricas de estos trabajos, que puedan expli- formación educativa–.1
car de manera satisfactoria el comportamiento del creci- De hecho, Romer separa los elementos del capital
miento económico. humano en un componente rival del conocimiento y otro
La importancia de los anteriores modelos reside en tecnológico, no rival y no excluyente.2 De estos mode-
que llevaron a endogenizar las fuentes de crecimiento al los se deduce que el sector privado invierte muy poco en
proponer, partir de una función de producción agrega- la producción de capital humano y en I&D porque cree
da, la incorporación del stock de capital físico, la fuerza que no podrá apropiarse plenamente de los frutos de di-
de trabajo, el acervo de capital humano integrado a la cha inversión.
fuerza de trabajo y un índice del nivel de tecnología. El resultado de generar un mejor diseño eleva la
Ilustran, entre otras, el papel que juega la endogenización productividad de todos los individuos dedicados en el
del capital humano en el crecimiento económico e in- futuro a la investigación pero su beneficio no se refleja
tentan determinar los factores que afectan el cambio tec- en el precio del mercado porque no es excluible. Romer
nológico y, a su vez, la acumulación continua de capital plantea que para corregir la asignación del capital hu-
y en general la acumulación tecnológica. mano en diferentes sectores, sería necesario subsidiar la
Con respecto al primer tipo de innovación –apren- producción del capital humano, si la mayor dedicación
der haciendo–, Romer y Lucas sugieren que mediante de capital humano a la investigación no se compensa y,
una mayor incorporación del capital humano en la fun- por lo tanto, no brinda efectos en el bienestar.
ción de producción, es decir, una mayor inversión en edu- Con respecto a la segunda visión –capital huma-
cación formal y adiestramiento en el trabajo, se generan no–, los estudios sobre el crecimiento endógeno tienden
externalidades que determinan mayores niveles de cre- a sugerir que la introducción de actividades como la in-
cimiento. En este caso, el análisis sugiere que en el pro- vestigación y el desarrollo complementan la explicación
ceso de apropiación de conocimientos se deberían incluir del crecimiento económico. Al respecto señalan que la
en la educación elementos más rigurosos como la cali- mayor inversión en I&D puede generar una mayor pro-
dad y mayores gastos en el proceso de investigación. pagación tecnológica, a nivel de imitación, cambio téc-
Romer y Lucas también subrayan la importancia del nico, apropiación de los resultados y transformación en
aprendizaje para el crecimiento, entendiendo por apren- las estructuras de los mercados. Con esta alternativa, el
dizaje la experiencia acumulada y la información que pro- crecimiento se explica por la acumulación tecnológica y
porciona el mercado. ésta se define como la cantidad disponible de factores
Una mayor inversión en la educación se fundamenta intermedios de producción. El progreso técnico consiste
en que ésta hace parte del desarrollo tecnológico, y es en diversificar la economía acrecentando los bienes que
esencial en las decisiones de los empresarios para alcan- se saben producir. Para Grossman y Helpman la tecno-
zar mayores aumentos de productividad. De igual ma- logía se manifiesta en el número de bienes disponibles
nera, el concepto de capital humano está ligado al incre- para el consumo, así como el trabajo destinado para su
mento de la productividad social, dada la experiencia
acumulada de la fuerza de trabajo. En efecto, el concep-
to de capital humano combina implícitamente la no- 1 La característica de desarrollar nuevas y mejores instruccio-
nes para la producción de nuevos productos es la propiedad
ción de conocimiento que puede sobrevivir a cualquier que define la tecnología.
individuo y aquél que está limitado por el número de 2 Siguiendo los fundamentos de los bienes económicos, se dice
años de vida. Al respecto, Romer supone que la apropia- que un bien es rival ya que impide su utilización a otros in-
ción y producción de conocimientos son desarrolladas dividuos y tiene posibilidad de exclusión cuando el propie-
tario impide que otros lo usen. Generalmente, los bienes
en el proceso de investigación. A diferencia de los mo- públicos tienen características de no rivalidad y no exclu-
delos basados en la inversión de capital humano, en los sión.
desarrollo. rios aguas abajo.

Siguiendo a Romer (1992), la producción de cono- EL PAPEL DEL ESTADO EN LA
cimientos y de tecnología tiene características de bienes FINANCIACIÓN DE LA
públicos, por la presencia de la no rivalidad y no exclu- INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
sión. Así, el desarrollo tecnológico que conlleva un cam-
bio del mismo tipo ocurre cuando las acciones de indi-
viduos que persiguen su propio interés pueden generar Actualmente existe una gran controversia sobre el papel
mejoras en las tecnologías, de las cuales se benefician que juega el Estado en la financiación de los gastos en
otros sin ningún costo adicional –es decir, que no se pre- I&D. Por una parte, hay evidencia de que los propaga-
senta exclusión–. Por ejemplo, la producción de un di- dores provenientes de la investigación académica y al-
seño tiene unas características físicas que permite que gunos tipos de I&D del gobierno y del sector privado no
pueda copiarse y usarse en cuantas actividades se desee. alcanzan a generar ampliamente los beneficios espera-
En general, los modelos de crecimiento endógeno su- dos. Ahora bien, al aceptar que la I&D tiene caracterís-
gieren que los propagadores de tecnología son un im- ticas de un bien público, el gobierno debería asumir cier-
portante componente del proceso de crecimiento. tos gastos para inducir una mayor acumulación de capi-
Se supone que la tecnología genera externalidades tal humano y tecnología que contrarresten la subinver-
positivas y que las empresas no se apropian plenamente sión del sector privado. Sin embargo, algunos estudios
de las ganancias derivadas de la innovación tecnológica demuestran que sólo un reducido número de firmas se
realizada por ellas. Así, las externalidades pueden ocu- apropian de la propagación tecnológica.
rrir en tres formas: primero, los propagadores de tecno- Por otra, puede existir un desplazamiento (crowding
logías reducen los costos de las empresas rivales a causa out) de la I&D privada porque el gobierno encuentra que
de la asimilación del conocimiento, la imperfecta el esfuerzo en este sector es mínimo, por lo tanto desea-
patentización y el movimiento de trabajo calificado que ría garantizar metas de mayor contenido social. Además
se dirige a otras firmas; segundo, las externalidades en algunos investigadores han señalado que los proyectos
cadena pueden incrementarse a causa de los mayores pa- que financia el Estado usualmente son mal dirigidos, y
gos para la adopción de las innovaciones; y tercero, in- que con frecuencia se realizan con el único objetivo de
cluso si no hay propagación tecnológica, la firma lograr metas sociales que la I&D del sector privado no
innovadora no se apropiará de todas las ganancias socia- tendría interés en adelantar.
les de la innovación a menos que ella pueda discriminar El gobierno debería asumir gastos en I&D en donde
perfectamente los precios para empresas rivales y usua- se alcancen metas de mayor contenido social y no en ac-
tividades que desplacen la iniciativa privada. Existe un
gran número de posibles argumentos: la I&D implica
un alto riesgo e incertidumbre, tiene cualidades de bien
público, como se anotó anteriormente, y allí pueden pre-
sentarse fallas si la financiación la asume el sector priva-
do. Sin embargo, para garantizar que se lleven a cabo los
proyectos de I&D por parte del Estado, es comparativa-
mente difícil obtener de manera conjunta efectos direc-
tos en la productividad como beneficios sociales.
Según la argumentación de Katz (1996) sobre el
tipo de instituciones e instrumentos de política pública
sectorial que podrían ser necesarios para acelerar los pro-
cesos de catch up con la frontera tecnológica internacio-
nal, sugiere que a partir de la heterogeneidad estructu-
ral de las industrias de los países en desarrollo se mida el
alcance del proceso de la I&D. Es decir, apartándose del
análisis convencional de firma representativa y argumen-
tando que en el tejido industrial no todas las firmas tie-
nen acceso perfecto a la información y al mercado de los
factores, la política pública para el acceso a la I&D de-
bería ser selectiva y enfocada a aquel segmento donde vos productos y buscar información constante sobre me-
las fallas del mercado no pueden superarse fácilmente joras de diseño y de proceso, que en últimas incrementan
(Katz, 1996).3 En este sentido se resalta la importancia la tasa de productividad. Las firmas, si quieren alcanzar
que la literatura económica le ha dado a las externalidades niveles de eficiencia en tecnología en el menor tiempo
en el proceso de desarrollo, especialmente en la educa- posible para enfrentar la competencia global, deben asu-
ción, el aprendizaje y la adquisición de capacidades tec- mir altos costos e inversiones. Ante este evento la polí-
nológicas de países en desarrollo. Por el contrario, en tica industrial deberá aceptar una discriminación de pro-
países desarrollados algunas externalidades están inter- tección cuando las industrias sean nacientes y con re-
nalizadas en grandes corporaciones, que a su vez pueden querimiento tecnológicos altos.
asumir algunas fallas del mercado (Stwewart Ghani, La necesidad de que los gobiernos asuman la inter-
1991). vención de las fallas del mercado surge cuando es necesa-
Por otra parte, el crecimiento económico depende rio estimular y mejorar las condiciones tecnológicas que
esencialmente del modo en que las firmas gestionan el el mercado no puede superar. El éxito o fracaso de la in-
proceso de desarrollo tecnológico y organizacional. A di- tervención del gobierno depende del grado de mejoramien-
ferencia de lo que supone la teoría ortodoxa, la tecnolo- to y del esfuerzo requerido para enfrentar las fallas del
gía no es un bien del todo transferible y codificable, sino mercado. En este sentido, está ampliamente reconocida la
que tiene elementos tácitos que hacen necesario para el bondad de una cierta provisión por parte del gobierno de
comprador invertir en el desarrollo de nuevas capacida- educación básica y servicios de infraestructura para pro-
des y en la adquisición de información. Éste es un promover el desarrollo industrial y tecnológico. En este sen-
ceso costoso de alto riesgo y de alcances inciertos, que tido, como lo sugiere Lall (1995), es importante fortale-
además de insumos físicos requiere diversos factores re- cer las capacidades del Estado y su desempeño burocráti-
lacionados con los sistemas educativos, instituciones de co. Sin embargo, al presentarse formas de intervención
capacitación y servicios técnicos. Además, a medida que más selectivas, el diseño de política requiere enormes ha-
se profundiza en el desarrollo industrial y tecnológico, bilidades, información y disciplina que determinan la na-
los costos de aprendizaje se elevan progresivamente y se turaleza y el éxito del desarrollo industrial.
enfrentan diversos tipos de fallas del mercado y En el proceso del desarrollo de las capacidades tec-
externalidades (Lall, 1994). nológicas, por lo general, el mercado no muestra señales
El gobierno es el encargado de reconocer la inci- claras y únicas acerca de la orientación que se le debe
dencia de las fallas del mercado, y la única forma de co- dar a los recursos en la educación, la inversión física, la
rregirlas es asumiendo un papel selectivo. Lall (1995) adquisición de tecnología y el esfuerzo tecnológico. Por
desarrolla una serie de argumentos focalizados en la ad- ejemplo, en el caso de la naciente industria, dadas la fal-
quisición de capacidades tecnológicas y en las fallas que ta de información y las imperfecciones del mercado de
se enfrentan en dicho proceso. Las capacidades tecnoló- capitales en países en desarrollo, la exposición a la com-
gicas de las firmas son un conjunto de elementos competencia plena de las importaciones puede impedir la
binados que les permiten funcionar como una organiza- entrada a actividades con tecnologías sofisticadas. Así,
ción, con flujos efectivos de información y con interac- al considerar los diferentes costos de aprendizaje entre
ción constante entre sus miembros y en sus decisiones lo diversas actividades de innovación e incorporación tec-
cual constituye una sinergia, que es mayor que la suma nológica se vislumbra la necesidad de que la interven-
de sus habilidades individuales. En este sentido se debe ción sea selectiva y no uniforme (López 1995).
considerar el desarrollo de la competitividad a nivel de Asimismo, Arrow ha demostrado que el libre mer-
firma como inversión en tecnología incorporadora. cado puede fallar en asegurar una actividad innovadora
La exposición al mercado internacional estimula el óptima, por imperfecciones en la pertinencia de la in-
desarrollo de las capacidades tecnológicas, al promover formación y de las capacidades creadas. A su vez, en los
la reducción de costos, mejorar la calidad, introducir nue- países en desarrollo se enfrenta un problema adicional
derivado del hecho de que es más fácil importar tecno-
3 Mediante el análisis diferencial los grandes conglomerados y logía empaquetada que realizar esfuerzos endógenos para
las empresas transnacionales han podido asumir las fallas del adquirirla. Sin embargo, como lo señala Lall, esto difi-
mercado por mecanismos diferenciales que tienen sobre la culta las adquisición de capacidades locales indispensa-
capacidad tecnológica y empresarial en cada grupo, las for-
mas directas de interdependencia e integración vertical, y que bles para una correcta asimilación de los conocimientos
no poseen en general las pequeñas medianas empresas. tecnológicos generados en el exterior. Lundvall (1994)
señala que en las economías modernas el principal re-

curso económico es el conocimiento, y que, por lo tanto, INSTITUCIONALIDAD Y NORMATIVA
el proceso económico fundamental es el aprendizaje. Si DE LA CIENCIA Y TECNOLOGÍA
éste es el caso, la teoría neoclásica, incluso en el recono- EN COLOMBIA
cimiento de las fallas de mercado, no provee reglas úti-
les para señalar cuáles son las opciones de intervención
pública más adecuadas. Apoyándose en una visión de El recuento de la forma en que se ha desarrollado la es-
sistema nacional de innovación (López y Lugones, 1997), tructura institucional de la ciencia y tecnología –C&T–
la acción del Estado debería orientarse hacia el modela- en el país, así como del proceso normativo que ha acom-
miento de la estructura productiva y la organización ins- pañado esta evolución, deben contemplar como fechas
titucional, de manera que permita promover un auto- clave el año de 1968, cuando se creó el Fondo Colom-
aprendizaje organizado y, por lo tanto, reduzca la nece- biano de Investigaciones Científicas y Proyectos Espe-
sidad de recurrir a intervenciones de sinfonía fina en la ciales –Colciencias–; 1990, año en el cual fue expedida
economía. la ley de ciencia y tecnología –ley 29 de 1990–; y 1991,
cuando en la reforma constitucional se estipuló la inclu-
sión explícita de la política científica y tecnológica en
los planes de desarrollo económico y social.
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL
Teniendo en cuenta las fechas mencionadas, la revisión

se divide en tres períodos: hasta 1968, de 1968 a 1990 y
a partir de 1990.
Para clasificar la estructura organizacional, se em-
plea la propuesta del Banco Interamericano de Desarro-
llo, según la cual se pueden diferenciar cuatro niveles
básicos en la composición institucional de la C&T: Nivel
1. Planificación y dirección: corresponde a organismos
que definen políticas, señalan objetivos y metas, y ela-
boran estrategias para alcanzarlos. Nivel 2. Promoción:
comprende instituciones de fomento, coordinación y fi-
nanciamiento de las actividades científica y tecnológica.
Nivel 3. Ejecución de investigaciones: corresponde a las
instituciones que realizan I&D. Nivel 4. Servicios cien-
tíficos y tecnológicos: abarca las entidades de servicios
complementarios que utilizan el instrumental propio de
las ciencias para apoyar la I&D o para transferir y difun-
dir sus resultados.
PRIMER PERÍODO (ANTES DE 1968)
El proceso histórico del desarrollo institucional de la cien-

cia y la tecnología en Colombia se remonta a la época de
la Colonia, cuando se fundaron los primeros colegios y
universidades, se emprendió la Expedición Botánica y
surgieron organizaciones de carácter científico y tecno-
lógico ligadas a sectores económicos con tradición pro-
ductiva como el agropecuario y el minero. A partir de la
Tabla 5.1 tinuación.

Centros e instituciones con algún grado de aplicación Nivel 1. En este nivel se ubican entidades como el
tecnológica
Nivel 3 Departamento Nacional de Planeación –DNP– y el Con-
Décadas Institución
sejo Nacional de Política Económica y Social –Conpes–,
1930 Instituto Geográfico Agustín Codazzi creados en 1958 bajo la denominación de Consejo Nacio-
Centro de Investigaciones del Café nal de Política Económica y Planeación en 1968; asumie-
1940 Instituto Etnológico Nacional
Instituto Caro y Cuervo ron su estructura y denominación actual. A pesar de que
1950 Instituto Colombiano de Antropología la C&T no se planteaba como objetivo explícito de la
Departamento de Investigaciones Agropecuarias
Instituto Colombiano de Estudios Técnicos en el Exterior
política económica y social en los planes y programas
Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas oficiales, estos organismos, como rectores de la política
Servicio Nacional de Aprendizaje y con capacidad decisoria, tenían injerencia en las medi-
Instituto de Asuntos Nucleares
Instituto de Investigaciones Tecnológicas das y pautas que de una u otra manera estaban relacio-
15 universidades nadas con la C&T.
1960 Instituto de Investigaciones Marinas Ese mismo año se creó el Consejo Nacional de Cien-
Instituto Colombiano Agropecuario
Centro de Investigación y Educación Popular cia y Tecnología como organismo consultivo y asesor del
Instituto Colombiano de Normas Técnicas gobierno en lo referente a esta temática y, la dirección y
coordinación de la ciencia se fijó, a partir de entonces,
en el ministerio de Educación Nacional, al crearse Col-
Segunda Guerra Mundial se crearon condiciones para el ciencias como entidad adscrita.
surgimiento de una industria nacional contemporánea4, Nivel 2. Aquí se ubica principalmente el Fondo Co-
y esto indujo a la creación de algunos centros y la pres- lombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Es-
tación de servicios tecnológicos puntuales, que podrían peciales –Colciencias– (1968), encargado de la financia-
ubicarse en su mayoría en el nivel 3 (Tabla 5.1). En este ción, coordinación, difusión y ejecución de programas y
período no se puede hablar de una organización institu- proyectos de desarrollo científico y tecnológico. En 1968
cional como tal, sino más bien de los primeros pasos para también se creó el Instituto Colombiano para el Fomen-
la constitución de una estructura institucional que, aun- to de la Educación Superior –Icfes– y el Instituto Co-
que incipiente y desarticulada, constituía las bases para lombiano de Cultura –Colcultura–, que junto con enti-
el posterior desarrollo científico del país. dades que venían del período anterior, como el Icetex y
el Instituto Caro y Cuervo, tenían incidencia en el sec-
tor educativo en lo relativo a la coordinación y el fo-
SEGUNDO PERÍODO (1968-1990) mento de las estrategias científicas y tecnológicas.
En 1981 se firmó el convenio Incomex-Colciencias
La reforma administrativa de 1967 marcó el inicio de para el fomento de la industria de bienes de capital y se
este período. Para ese entonces, el desarrollo de la C&T puso en marcha el mecanismo de desagregación tecno-
debía responder a las necesidades del modelo de desa- lógica de los grandes proyectos de inversión del Estado.
rrollo hacia adentro centrado en la sustitución de im- El financiamiento de programas de C&T, a través del
portaciones. A partir de la Declaración de los Presiden- primer crédito otorgado por el BID, se convirtió en un
tes de América (Punta del Este, 1967) Colombia y otros instrumento para modernizar sistemas de investigación
países de la región comenzaron a plantear la necesidad y de prestación de servicios tecnológicos en el sector pro-
de emprender un esfuerzo institucional organizado en ductivo.
materia de C&T. En 1968 la Organización de Estados Nivel 3. En este período se creó un número signifi-
Americanos –OEA– instauró programas regionales de cativo de entidades de ejecución de I&D y algunas de
ciencia y tecnología. A partir de entonces se crearon en- las existentes adquirieron su identidad actual, sin que
tidades pertenecientes a los diferentes niveles de la com- ello correspondiera a una política integral y organizada
posición institucional de la C&T, como se describe a con- de desarrollo de la infraestructura científica y tecnológi-
ca del país. Entre las entidades creadas se destacan: el
Instituto de Inmunología, el Instituto Colombiano del
4 Entre 1945 y 1948 se crean las dos primeras siderúrgicas –Simesa Petróleo, el Instituto Colombiano de Hidrología, Me-
y Sidemuña–, en 1947 se crea Telecom, en 1950 Ecopetrol,
en 1954 entra en operación Acerías Paz del Río y se instala tro-logía y Adecuación de Tierras, el Instituto Nacional
Sidelpa. de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente,
la Empresa Colombiana de Productos Veterinarios, el armonía con las políticas generales.5 Sin embargo este
Centro de Investigaciones Biológicas, el Centro Inter- período fue importante en cuanto se logró algún grado
nacional de Investigaciones Médicas, el Laboratorio de de desarrollo en la creación de una infraestructura bási-
Investigaciones sobre la Química del Café, el Centro de ca, institucional, científica y tecnológica.
Investigaciones de la Caña de Azúcar, el Centro Interna- En 1988 se conformó la Misión de Ciencia y Tec-
cional de Agricultura Tropical y la Fundación para la nología con el objeto de establecer el estado del arte de
Educación Superior y el Desarrollo. los diferentes aspectos relacionados con estas áreas, pro-
Nivel 4. Dada la ausencia de una política estructurada poner una reorganización institucional y proporcionar
para el desarrollo científico y tecnológico, en este nivel un marco normativo para el desarrollo de la ciencia y la
aún no se encontraban organismos dedicados propiamen- tecnología en Colombia. Este hecho y las recomenda-
te a la prestación de servicios científicos y tecnológicos, ciones resultantes, dieron inicio al tercer período.
que promovieran la difusión de nuevos conocimientos y
que apoyaran logísticamente la C&T. Más bien, se trataba TERCER PERÍODO (1990-1996)
de organismos que contemplaban entre sus actividades la
prestación de algunos servicios complementarios. Es el El año de 1990 fue importante en relación con las defi-
caso, del Himat, el INS y los laboratorios de pruebas y niciones en el tema de la C&T, y con los importantes
ensayos de algunas universidades. cambios estructurales que se dieron al iniciarse el proce-
En este período, y pese al esfuerzo de clasificación, so de apertura económica que implicaba una nueva vi-
no se puede afirmar que existiera una organización ins- sión en la cual el aprovechamiento de las oportunidades
titucional, sino más bien la presencia de diferentes enti- del conocimiento y la información en mercados globaliza-
dades interesadas en el quehacer científico y tecnológi- dos se convertiría en preocupación fundamental para en-
co, pero que adolecían de vínculos reales y sistemáticos frentar los nuevos retos planteados por el modelo de
entre ellas y cuyos objetivos, proyectos y actividades no internacionalización.
obedecían a una política definida para potenciar el desa- Este período se inició con la creación del Sistema
rrollo científico y tecnológico del país. Si bien en algu- Nacional de Ciencia y Tecnología –SNCT–, mediante
nos de los planes de desarrollo elaborados en este perío- el decreto 1767 de 1990 y la adscripción de Colciencias
do se hacía mención de los aspectos científicos y tecno- al Departamento Nacional de Planeación, como señal
lógicos e incluso se trazaban objetivos y estrategias para de que en adelante la C&T deberían considerarse como
su desarrollo, el resultado era su inclusión marginal sin una fuerza productiva articulada de manera estrecha con
la planeación del desarrollo nacional, y que su promo-
5 La Misión de Ciencia y Tecnología señala: “La incorporación
explícita de la dimensión científica y tecnológica a la
ción y regulación serían tareas pertinentes al Estado.
planeación nacional es (aún más) reciente y presenta un ca- El SNCT tiene una organización triangular, Esta-
rácter muy débil y variable”. En una primera ocasión (1979- do-investigadores-productores, que pretende establecer
1982-Plan de integración nacional), dicha incorporación apa- lazos de intercambio y asociación entre los distintos ac-
rentemente adquiere un carácter multisectorial pero, en rea-
lidad, es un agregado al Plan que no logra insertarse en los tores. La base organizativa del sistema son los progra-
postulados básicos que definen la orientación del desarrollo mas nacionales de ciencia y tecnología, cada uno de los
económico y social. En la segunda oportunidad –Cambio con cuales es un “ámbito de preocupaciones científicas y tec-
equidad–, la política de ciencia y tecnología se inscribe den-
tro del sector educativo, pero su sentido impregna la concep- nológicas estructurado por objetivos, metas y tareas fun-
ción total y los objetivos generales del plan. En el tercer damentales, que se materializa en proyectos y otras acti-
momento –Plan de economía social–, no existe ninguna for- vidades complementarias que realizan entidades públi-
mulación explícita de una política de ciencia y tecnología
dentro del texto del Plan; ésta se divulga posteriormente como cas o privadas, organizaciones comunitarias o personas
complemento al texto básico. naturales”.6 Haciendo la salvedad de que la clasificación
“Desde el punto de vista sectorial, en los últimos tres planes
se ha reconocido, de manera explícita, la importancia de la
tífica y tecnológica viene ganando en el mundo actual, mas
tecnología para satisfacer las metas de crecimiento y desarro-
no porque obedezca a un principio plenamente aceptado por
llo. No obstante, su inclusión no obedece a una concepción
las instancias técnicas. Así lo demuestra la desarmonía de las
integral de la ciencia y tecnología, ni guarda armonía con las
políticas y la precariedad de los recursos financieros que se
políticas generales”.
destinan a su apoyo”. Misión de Ciencia y Tecnología; Es-
“A la planeación nacional se le reconoce el mérito de haber tructura Científica Desarrollo Tecnológico y Entorno Social. Tomo
dado un lugar a la dimensión científica y tecnológica; sin I, No. 2, p. 323.
embargo podría decirse que ese mérito es impuesto por las
6 Decreto 585 de 1991, artículo 5.
circunstancias de reconocimiento social que la actividad cien-
por niveles es poco flexible y que no obedece estricta- ha recurrido a varias fuentes: aportes del presupuesto na-
mente a una concepción de sistema, se presenta su com- cional, crédito externo y cooperación técnica internacio-
posición para este período de referencia. nal. La fuente más importante es la contratación de cré-
Nivel 1. El SNCT es dirigido y coordinado por el ditos externos, pues, en buena medida, éstos han marca-
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología –CNCT–, los do las tendencias del gasto nacional en C&T concentra-
consejos de programas nacionales y las comisiones re- do en Colciencias8, que actúa principalmente como in-
gionales de ciencia y tecnología. En su composición el termediario financiero para el desarrollo de proyectos de
CNCT busca ser representativo tanto del gobierno el los programas nacionales. A su vez, las entidades de los
sector público, como del sector central y los entes regio- sectores de salud, educación –incluyendo universidades
nales, asimismo vincula a la academia. Colciencias ejer- y centros de investigación– y agricultura administran
ce –a veces sola y a veces de manera compartida– la se- directamente una participación significativa del gasto
cretaría técnica y administrativa de los consejos de pro- gubernamental en C&T.9
gramas nacionales, para preparar todo el material que Además, el IFI y Colciencias suscribieron en 1995
éstos necesitan y para asegurar que sus decisiones sean un convenio para crear un esquema conjunto de finan-
puestas en práctica. ciación de proyectos de desarrollo tecnológico.10
El sistema comenzó a operar a partir de la instala- Colciencias también ha firmado con Proexport, Fondo
ción del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología en Nacional de Garantías e Icetex, entre otros11, para al-
octubre de 1991, la instalación de los consejos de los canzar la integración del sistema financiero y ordenar
once programas nacionales de C&T, la elaboración de los servicios prestados.
los planes de acción de estos mismos programas y la re- En este nivel también pueden ubicarse entidades
estructuración de Colciencias. como la Fundación para la Promoción de la Investiga-
En 1992, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecno- ción y la Tecnología –Banco de la República–, Super-
logía instaló cinco misiones regionales de ciencia y tec- intendencia de Industria y Comercio, la FES, Ecofondo,
nología, con el fin de definir tanto la configuración re- el Fondo FEN, el Fondo de Capital de Riesgo y otras
gional del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología fundaciones privadas, que cuentan con recursos para fi-
como la estrategia de regionalización en el contexto de nanciar proyectos de I&D específicos en concordancia
los programas y demás estrategias del sistema.7 con el objeto de cada entidad.
A finales de 1994 Colciencias fue reestructurada Nivel 3. Como entidades ejecutoras de investiga-
nuevamente con el objetivo prioritario de promover un
acercamiento de esta entidad y sus actividades con el
sector productivo. En consecuencia, la estructura de 8 La contratación de crédito externo para ciencia y tecnología
Colciencias se abrió en dos vertientes relacionadas pero se ha hecho con el BID. El primer crédito cubrió el período
1983-1987 y se contrató por US$ 50 millones –incluyendo
independientes en sus funciones: Subdirección de Pro- contrapartida–; el segundo, se desarrolló entre 1989-1993
gramas Estratégicos y Subdirección de Innovación. Ésta por US$ 66.7 millones –incluyendo contrapartida nacional–
última está encargada de todos los programas, proyectos y el tercero, en ejecución, se contrató en 1994 por US$ 219
millones –incluyendo contrapartida nacional de US$ 119
y actividades relacionadas con el sector productivo na- millones–.
cional. 9 En este punto es importante mencionar cómo bajo la estipu-
Nivel 2. En este nivel la entidad por excelencia con- lación de la ley 29 de 1990 y sus decretos reglamentarios se
tinúa siendo Colciencias al tener como funciones funda- desarrollaron normas de estímulos tributarios, que estable-
cen amplias deducciones tributarias para quienes realicen
mentales la promoción, coordinación, diseño de estrate- inversiones en investigación científica y tecnológica, así como
gias y financiamiento parcial o total de proyectos espe- para quienes efectúen donaciones a entidades sin ánimo de
cíficos y especiales aprobados por los consejos de pro- lucro cuyo objetivo social comprenda actividades de investi-
gramas nacionales y por el CNCT, respectivamente. Ade- gación científica y tecnológica. Así mismo, se exonera del
impuesto a las ventas la importación de activos destinados a
más, este instituto actúa como Secretaría Técnica del proyectos de investigación científica que efectúen universi-
SNCT. dades y centros de investigación.
En lo relacionado con el financiamiento de la C&T, 10 Al respecto consúltese El futuro del sistema colombiano de inno-
la mayor responsabilidad ha recaído en el Estado, que vación; Misión para el desarrollo de las capacidades tecnoló-
gicas en Colombia. Volumen I, diciembre de 1996.
11 Al respecto consúltese “Sistema nacional de financiamiento
7 Las misiones son: Orinoquia-Amazonia, Costa Atlántica, Cen- del desarrollo tecnológico”. Informe final, Asesoría y Ges-
tro-Oriente, Nor-occidente y Occidente. tión, Cía Ltda. Bogotá, 1996.
ción científica y desarrollo tecnológico, se cuenta con innovación y desarrollo tecnológico, componente fun-
Corpoica, Cormad, Inpa, Corporación Calidad, Institu- damental en la evolución de la C&T. Aceptado el nuevo
to Tecnológico de Alimentos, Icontec, Cenipalma, contexto internacional, el país deberá desarrollar venta-
Cenipacífico, Instituto Colombiano del Plástico y el jas competitivas sostenibles. En tal sentido, la creación
Caucho –ICIPC–, los centros de investigación de las ins- de Sistema Nacional de Innovación14 en 1995 busca con-
tituciones académicas, de las organizaciones no guber- tribuir al fortalecimiento de la actividad competitiva del
namentales y de fundaciones o instituciones del sector sector productivo nacional.
social, las corporaciones regionales, el Instituto Von Por otra parte, se ha venido estructurando un pro-
Newman –recursos biológicos–, el Instituto Amazónico yecto de asistencia para el desarrollo de capacidades tec-
Sinchi, Ceniacua, la Fundación Centro las Gaviotas, en- nológicas en Colombia que pretende alimentar los planes
tre otros. de acción que deberá implementar el Sistema Nacional
Nivel 4. En este nivel se encuentran entidades del de Innovación. Para ello se intentará detectar las limita-
nivel anterior que también contemplan su objeto social ciones más importantes para la adquisición, adaptación y
la prestación de servicios a terceros y aquellas que se asimilación de tecnologías en las empresas, e identificar
pueden caracterizar como entidades esencialmente las mayores necesidades de desarrollo tecnológico.
prestadoras de servicios científicos y tecnológicos. En las La concepción de sistema para desarrollar la cien-
primeras figuras se tiene fundamentalmente entidades cia y la tecnología en el país implica un cambio sustan-
ligadas a sectores productivos específicos como el ICIPC, cial, cuantitativo y cualitativo, con relación la evolución
Corpoica, Cenicaña, Cenipalma, ICP, entre otras, que descoordinada de las etapas anteriores y revela un es-
además de desarrollar proyectos de investigación de lar- fuerzo institucional y estatal decisivo hacia un objetivo
go alcance, proporcionan soluciones a problemas tecno- que viene a considerarse crucial en la etapa de desarrollo
lógicos puntuales de los sectores respectivos. actual. Sin embargo, el sistema apenas comienza a fun-
En la segunda categoría se ubica el Instituto Co- cionar, sin que aún se reflejen resultados notorios y, en-
lombiano de Normas Técnicas, que trabaja en el tema frentando serias dificultades que, en buena medida, se
de la normalización; la Superintendencia de Industria y derivan del hecho de que hasta el momento el país no
Comercio en lo relacionado con patentes; el Centro de contaba con el factor C&T en su cultura empresarial y
Control de Calidad y Metrología, el Consejo Nacional de gestión productiva. En el país ha sido notoria la esca-
de Normas y Calidad, las entidades certificadoras, las sa vinculación del sector productivo en actividades de
unidades sectoriales de normalización, los Centros de De- C&T, la prevalencia de otras herramientas para la
sarrollo Tecnológico que trabajan en diferentes áreas in- competitividad, la muy pobre inversión en estos cam-
dustriales,12 pero que se encuentran en una etapa inci- pos, la escasa detección de las necesidades tecnológicas,
piente de desarrollo; el Centro de Información Tecnoló- etcétera. Como se evidenciará a través de los indicadores
gica –INNOTECH-SIE–, los centros de desarrollo tec- de la próxima sección, aún resta un largo recorrido para
nológico del Sena y las corporaciones de economía mix- consolidar la ciencia y la tecnología como un factor de
ta creadas a raíz de la expedición del decreto 393 de producción decisivo que impregne las diferentes esferas
1991.13 de la vida nacional.
En el SNCT también se quiso abordar el área de
12 Existen CDT en los sectores metalmecánico, plásticos y cau-

cho, textiles, industrias gráficas, alimentos, calzado, pulpa y
papel.
13 Entre las corporaciones de economía mixta, se tienen: Cor-
poración para la Investigación de la Corrosión, Corporación
Nacional de Investigaciones y Asfalto para Pavimentos, Cor-
poración Centro Acuicultura, Corporación Biotec, Corpora- 14 El Sistema nacional de innovación es concebido como un mo-
ción para Investigaciones en Biotecnología, Corporación Co- delo iterativo de creación y aplicación del conocimiento, en
lombia Internacional, Asociación Centro de Gestión Hospi- el que intervienen los diversos agentes ligados con el desa-
talaria, Asociación Colombiana de Soldadura, Corporación rrollo tecnológico y con su vinculación a la producción, den-
Calidad, Coinvertir, Corpración para el Desarrollo de la tro de un proceso de búsqueda permanente de la
Microempresa, Corporación Programa Bolívar, Corporación competitividad sostenible y del mejoramiento en la calidad
para el Desarrollo de la Cericultura, Incubadora de Empresas de vida de la población. Dicho sistema hace parte del SNCT,
de Base Tecnológica –Innovar– y Centro de Sistemas de In- Conpes 2875 DNP —UIP-UDE—Minhacienda, Santafé de
formación –InterRed–. Bogotá D.C., agosto 28 de 1996.
AVANCES DE LA POLÍTICA DE rentes países con el objetivo de promover alianzas estra-

CIENCIA Y TECNOLOGÍA tégicas, transferencia de tecnología y asegurar un mayor
EN COLOMBIA acceso a la frontera del conocimiento.
El Sistema Nacional de Innovación se concibe como
una estrategia que pretende integrar dos dimensiones: por
A inicios de 1996, el Consejo Nacional de una parte, se conciben mecanismos sectoriales –centros
Competitividad15 adoptó la Estrategia nacional de de desarrollo tecnológico, entre otros–, y por otra, se im-
competitividad. Con el objetivo de plasmar las estrate- pulsan sistemas regionales o departamentales de innova-
gias diseñadas se han venido desarrollando los programas ción –centros regionales de productividad e incubadoras
del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. A través de base tecnológica–.
del Sistema Nacional de Innovación se han realizado va- Dado que los CDT constituyen una de las princi-
rias acciones en torno al fortalecimiento de la innova- pales estrategias de la Política de innovación y de la Es-
ción, desarrollo y trasferencia tecnológica. Los avances trategia nacional de competitividad se presenta un re-
más importantes en la articulación del SNCT se han pro- cuento de los avances en la creación, fortalecimiento y
ducido en áreas como la modernización del sistema de apoyo de los centros.
financiación, la activación del mercado de servicios tec-
nológicos y la integración de los sectores sectorial y re-
gional en los programas. A continuación se presentan CENTROS DE DESARROLLO TECNOLÓGICO –CDT–
algunos resultados.
En lo que se refiere a la modernización e integración El actual plan de fortalecimiento de centros de desarro-
del sistema de financiamiento del desarrollo tecnológico, se ha llo tecnológico, a diferencia de la concepción anterior, le
avanzado en el diseño de cuatro tipos de programas: lí- confiere un papel crucial a la participación conjunta del
neas de crédito con tasas de interés subsidiadas, siste- Estado y el sector privado, el mejoramiento de la estruc-
mas de cofinanciación, en el cual se otorgan fondos no tura de investigación, capacitación del recurso humano
reembolsables hasta en un 50%; capital de riesgo, en el y de prestación de servicios tecnológicos. Los centros de
cual un inversionista calificado aporta recursos financie- desarrollo tecnológico –CDT– se conciben como una es-
ros a una empresa, asumiendo así el riesgo asociado y trategia fundamental de la política de innovación,
obteniendo una rentabilidad proporcional, y reducción competitividad y desarrollo tecnológico. Los CDT im-
del monto de garantías exigidas a las pequeñas y media- plican la construcción de redes de innovación para ade-
nas empresas para el otorgamiento de créditos. En el cuar el vínculo entre empresas, universidades y otras
marco de esta estrategia se han financiado proyectos de entidades de apoyo al cambio técnico, orientadas a pro-
innovación en gestión, tecnología de producto y proce- mover procesos de innovación en el sector productivo.
so y proyectos de apoyo a servicios tecnológicos. Su objetivo es incrementar la productividad y compe-
En cuanto a la activación de los servicios tecnológicos y titividad de los sectores productivos mediante la pro-
formación de recursos humanos,16 aprovechando la experien- moción de una cultura de innovación empresarial basa-
cia de Icontec y el recientemente inaugurado Centro Na- da en la cooperación y en alianzas estratégicas interem-
cional de Metrología y Normalización, se han ampliado presariales y la gerencia participativa.
los servicios tecnológicos que promueven la calidad y Como estrategia esencial, los centros se deben cons-
oportunidad del producto en el mercado nacional. De tituir tanto en instrumentos facilitadores del conjunto
otra parte, mediante los convenios de Colciencias y el de políticas tecnológicas encaminadas a facilitar la trans-
Sena se han desarrollado misiones empresariales en dife- ferencia interna de tecnología, aumentando, racionali-
zando y mejorando la capacidad negociadora en la ad-
15 El Consejo Nacional de Competitividad está compuesto por quisición de tecnología importada, así como en genera-
la Secretaría Económica y de Competitividad de la Presiden- dores de tecnología de origen nacional con amplias po-
cia de la República, Colciencias, el Departamento Nacional
de Planeación, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de sibilidades de transferencia a las empresas. Los princi-
Desarrollo Económico, el Ministerio de Trabajo, el Sena, el pales ámbitos que los centros deben desarrollar son: tec-
IFI, gremios, empresarios, universidades y otras entidades. nologías organizacionales, gerencia estratégica, desarro-
16 Dentro de los programas se incluye los Planes de normaliza- llo de competitividad, mejoramiento continuo, coope-
ción, metrología, certificación de calidad, pruebas y ensayos,
diseño industrial, información asesoría, asistencia técnica y ración interempresarial, gestión tecnológica y desarro-
capacitación. llo de recursos humanos.
Tabla 5.2
Centros de Desarrollo Tecnológico
Centro Tipo Carácter Fundación E. Jurídica Sectorial
CIDETEXCO Industria Virtual 1996 Privado Textil-confección
CEINNOVA Industria Virtual 1996 Privado Calzado
IFTAG Industria Virtual 1990 Privado Artes gráficas
ICIPC Industria Real 1990 Privado Caucho-plástico
CIC Industria Real 1994 Mixto Corrosión-horizontal
CIAL Industria Virtual 1995 Privado Alimentos
CRTM Industria Virtual 1995 Privado Metalmecánico
CENPAPEL Industria Real 1996 Privado Papel
CORPODIB Nuevas Tecnologías Virtual 1995 Mixto Biotecnología
CENIACUA Agropecuario Real 1993 Mixto Acuacultivo
INNOVAR Incubadoras de empresas Virtual 1995 Privado Horizontal
Fuente: Colaboración en el proceso de planeación estratégica de doce centros de desarrollo tecnológico. DNP-Colciencias.
Respecto a su estructura, para garantizar sosteni- de Cenipapel es especial, ya que todas las empresas del
bilidad y eficiencia en su operación, se ha creído conve- sector colombiano de papel y sus productos están pre-
niente adoptar el enfoque de centros virtuales o centros- sentes como asociados.
red, modalidad que optimiza el aprovechamiento de las El carácter es de centro real para algunos y de virtual
capacidades existentes de investigación y servicios tec- para otros. En la actualidad, los centros con carácter
nológicos, a la vez que racionaliza los costos de opera- exclusivamente real, con personal, equipamiento y edi-
ción. Se trata de incorporar las capacidades de investiga- ficios propios son: el Instituto del Caucho y Plástico
ción, servicios tecnológicos y capacitación existentes en –ICIPC–, la Corporación para la Investigación de la Co-
universidades, empresas y entidades regionales de desa- rrosión –CIC– y la Corporación Centro de Investigación
rrollo tecnológico. de la Acuicultura de Colombia –Ceniacua–.
En el mismo sentido, los CDT al cumplir la función Los CDT tienen bien definido el portafolio de ser-
asignadas, deben asegurar que sus servicios tengan deman- vicios y prácticamente todos ellos coinciden en que los
da dentro de los usuarios en el sector productivo, sin pre- más importantes son: capacitación, asistencia técnica,
tender reemplazar la actividad tecnológica de las empre- consultoría e información. En algunos centros se obser-
sas usuarias sino potenciarla y complementarla. Como va un interés todavía incipiente en la I&D, que respon-
misión prioritaria los centros han de desplegar activida- de en todos los casos a una realidad de los sectores in-
des dirigidas a prestar servicios tecnológicos de apoyo y dustriales que todavía no incorporan la tecnología como
desarrollar tecnologías precompetitivas estratégicas para herramienta de competitividad. Sin embargo, en otros
el país, que difícilmente pueden ser abordadas por em- centros, el desarrollo y aplicación de proyectos de I&D
presas individuales en razón de su alto costo y riesgo. se considera como una de las actividades prioritarias –
La financiación de este tipo de centros cuenta con el caso de Ceniacua, CIC–.
aporte del capital público en la modalidad de capital semi-
lla, imprescindible en el período de maduración del cen-
tro. Se observa la necesidad de mantener esta modalidad RELACIÓN DE LOS CDT CON LA POLÍTICA DE
durante el tiempo suficiente para lograr su consolidación, APOYO AL SISTEMA NACIONAL
y sustituirlo posteriormente por contratos marco que per- DE INNOVACIÓN
mitan incrementar la capacidad tecnológica del centro.
Como se aprecia en la Tabla 5.2, desde 1990 se han El desarrollo de los centros tecnológicos, incluso en las
creado varios tipos de CDT; entre ellos sobresalen los economías más desarrolladas, no se puede realizar al mar-
destinados a la actividad industrial, la agropecuaria, las gen de las políticas públicas de apoyo a la innovación.
nuevas tecnologías e incubadoras de empresas de base Por ello resulta fundamental que exista coherencia entre
tecnológica. En general, los centros tienen personería ju- los objetivos y los planes elaborados por cada CDT, con
rídica propia, unos son privados y otros mixtos. El caso los programas y actuaciones previstas en la construcción
del Sistema Nacional de Innovación y transferencia de INDICADORES DE CIENCIA

tecnología.17 Y TECNOLOGÍA
Se debe tener en cuenta que la empresa innovadora
es el elemento esencial del sistema de innovación, pues
ella decide hasta qué punto se quiere involucrar en el Los indicadores que se presentan a continuación siguen
proceso, debiendo ser consciente de que allí esta la clave la clasificación propuesta por la Unctad (Secretaría,
de su competitividad y supervivencia. La empresa 1991), en la cual se distinguen como categorías genera-
innovadora tiene como referencia el mercado, sin em- les los indicadores de insumo –miden los recursos dedi-
bargo, la perspectiva de un desarrollo rápido y eficaz de cados a la producción de conocimientos científicos y tec-
los CDT en Colombia aún no es alentadora a la luz de nológicos– y los indicadores de resultados –miden el pro-
los siguientes factores:18 ducto de las actividades científicas y tecnológicas–. En
• Falta de cultura empresarial para considerar la in- lo posible se utilizan los indicadores aceptados a nivel
novación tecnológica como un elemento clave de internacional y en algunos casos se proponen otros par-
la competitividad. ticulares para el caso colombiano, que se derivan funda-
• Dificultad para identificar necesidades, generar pro- mentalmente de las estadísticas recogidas por Colciencias
yectos y presentarlos adecuadamente a los organis- a partir de las actividades desarrolladas por los diferen-
mos financiadores como consecuencia de las limites programas nacionales de desarrollo científico y tec-
taciones en conocimiento e información tecnológi- nológico.
ca por parte de los gestores de las empresas. Los indicadores empleados se pueden dividir en
• Limitada capacidad de inversión y, en algunos ca- indicadores de tecnología importada o transferida y en
sos, de endeudamiento de las empresas. indicadores de insumo o esfuerzo interno.
• Deficiencias asociadas con el hecho de que los ins-
trumentos actuales de apoyo a la innovación tecno-
lógica están basados en el crédito, con unas exigen- INDICADORES DE TECNOLOGÍA IMPORTADA
cias de garantías (120%) no asumibles por muchas O TRANSFERIDA
empresas.
Se asume que el receptor de la tecnología no sólo ad-
A ello hay que añadir una estructura empresarial basada quiere equipo físico y soporte lógico, sino que acumula
en amplios sectores tradicionales, cuyas necesidades tec- los conocimientos técnicos necesarios para dominar la
nológicas se perciben limitadas y en los que, en muchos tecnología importada. La opinión generalizada es que
casos, la tecnología dura no es el elemento clave de los países tienen que desarrollar unas aptitudes específi-
competitividad. cas para lograrlo. La transferencia de tecnología se reali-
En este contexto, los CDT constituyen una oportu- za fundamentalmente mediante la importación de bie-
nidad para crear una mayor cultura tecnológica e innovadora nes de capital con tecnología incorporada –ya sea en forma
dentro del aparato productivo doméstico, de manera que de piezas sueltas, de maquinaria y equipo o de fábricas
facilite la incorporación competitiva del país en el merca- totalmente montadas, llave en mano–, las inversiones ex-
do internacional. Para ello ofrece lo que se espera sea un tranjeras directas y la transferencia de tecnología no in-
apoyo en cuanto a la articulación de los programas estra- corporada mediante la concesión de patentes, los acuer-
tégicos, la identificación y concreción de proyectos em- dos para la transferencia de conocimientos técnicos, la
presariales y la aplicación de la financiación pública al prestación de servicios técnicos y de asesoramiento, las
desarrollo de sus capacidades, aspectos hasta ahora muy empresas conjuntas, la migración de mano de obra cali-
poco incorporados en la cultura empresarial del país. ficada, etcétera. La cooperación técnica financiada por
17 En la última sección del capítulo se presenta en detalle los promoción de las actividades de desarrollo tecnológico por
elementos del Sistema Nacional de Innovavión. parte las empresas en colaboración con los CDT –proyectos
18 El estudio “Productividad,Innovación y desarrollo tecnoló- en cooperación empresa-CDT–. Y además realizar acciones
gico en Colombia: Situación actual y políticas de fomento”, para el mejoramiento de la oferta de los CDT como: la reali-
señala algunos de los principales aspectos que serán necesa- zación de proyectos estratégicos que permitan desarrollar las
rios fortalecer para alcanzar el éxito en la evolución, desem- capacidades y conocimientos del Centro, la formación y ca-
peño y eficacia de los CDT; se mencionan: la sensibilización pacitación del personal, la formación en técnicas de gestión
y concientización empresarial sobre la importancia de la in- y mercadeo. Uncst-Unctad-Colciencias, Santafé de Bogotá,
novación, programas de mejora de la gestión en la empresa. enero 1997.
organismos gubernamentales oficiales y por organizacio- Resulta interesante destacar que en estos años y en
nes no gubernamentales, así como la información de pe- términos de crecimiento, la mayor dinámica se presentó
riódicos y publicaciones especializadas, constituyen una en la importación de bienes con densidad tecnológica
forma de transferencia de tecnología por canales no co- alta, pues en tanto para 1986 presentó una tasa de creci-
merciales. miento anual del 76%, en 1990 alcanzó una del 32% y
Una dificultad común a estos indicadores es que, tal en 1993 llega al 84%. Los bienes identificados como de
como se menciona en Unctad (1991), los intentos de cuan- densidad tecnológica media, luego de una abrupta caída
tificar la tecnología que se transfiere en el ámbito interna- en 1991 se recuperaron y lograron alcanzar tasas de cre-
cional tropiezan con una grave escasez de datos, particular- cimiento superiores a las de principios del período con-
mente en lo que se refiere a los contratos sobre tecnología siderado. Así entre 1992 y 1995 esta categoría presentó
patentada, nuevas formas de inversión, empleo de mano de ritmos importantes de crecimiento y alcanza su mayor
obra extranjera capacitada y adquisición de información tasa en 1993 con una del 46% (Gráfico 5.2).
codificada. Además, se da un alto grado de coincidencia Por tipo de bien importado, dos partidas arancela-
parcial entre las diferentes subcategorías de tecnología trans- rias, 8471 y 8802 (máquinas automáticas para el trata-
ferida, ya que una misma transacción se suele incluir más miento de información y sus unidades, lectores magné-
de una forma de transferencia de tecnología. ticos u ópticos, máquinas para registro de datos sobre
Unctad (1991) propone los siguientes indicadores soportes en forma codificada y máquinas para procesa-
de la tecnología transferida internacionalmente: miento de esos datos; y aeronaves, vehículos espaciales y
vehículos de lanzamiento respectivamente) representa-
1. Importación de productos con tecnología incorporada. ron un 37.1% de las importaciones consideradas de alta
2. Inversiones extranjeras directas. densidad tecnológica. Por su parte, la partida 8703 (co-
3. Pagos por tecnología patentada. ches de turismo y demás vehículos automóviles proyec-
4. Donaciones para cooperación técnica. tados principalmente para el transporte de personas, in-
cluidos los vehículos de tipo familiar y los de carreras)
IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS CON TECNOLOGÍA representó un 20.9% del total de importaciones con den-
INCORPORADA sidad tecnológica media.
En 1993, estas posiciones exhibieron crecimientos
Se usa aquí la clasificación de las densidades de I&D rea- del 134% para la posición 8471, del 135.4% para la
lizada por la Ocde19, lo que significa aceptar la medi- 8802 y 228.8% para la 8703.
ción en términos de los estándares internacionales, aun- A un nivel más general, se presentan las importa-
que el ejercicio presenta la desventaja de no consultar la ciones de bienes de capital, que tal como se señala en
realidad de la industria nacional. Unctad (1991) son una medida más útil y aproximada
De acuerdo con esta clasificación, se observa que la de la tecnología transferida, dadas las dificultades que
importación de bienes con densidades tecnológicas alta plantea la definición de la densidad tecnológica entre
y media participó con un 27% del total de importacio- países con diferentes perfiles industriales.
nes en 1985, en tanto que para 1996 esta participación La clasificación de importaciones manufactureras
había alcanzado el 38%. Las importaciones de bienes con de bienes de capital permite ratificar la tendencia obser-
densidad tecnológica media supera sustancialmente la vada según la clasificación por densidades tecnológicas.
participación de la de alta intensidad. Así, mientras la Por sector de clasificación CIIU, el de la maquinaria no
primera participa con un 24%, la segunda alcanza el eléctrica participó con el 40.8%, seguida por equipo y
13.7% en 1996. En el período analizado, sin embargo, material de transporte con el 30.5% en 1992. Estos dos
se presentan algunas fluctuaciones, siendo 1991 y 1994 sectores contribuyeron con las mayores participaciones
los años de mayor participación en las importaciones de en todos los años del período considerado, excepto en
este tipo de bienes, lo que se compadece con el progra- 1991 en el caso de equipo y material de transporte.
ma de desgravación arancelaria que se estaba llevando a Al analizar la composición de las importaciones por
cabo (Cuadro 5.1 y Gráfico 5.1). densidad tecnológica según la clasificación CIIU, se ob-
serva que en la categoría de densidad alta los sectores de
mayor importancia son fabricación de aeronaves y de
19 La densidad tecnológica se define por Ocde, 1986. Citado en máquinas de oficina, cálculo y contabilidad, fabricación
Unctad, Secretaría. de maquinaria y equipo y material científico. En las
Cuadro 5.1
Importaciones densidad tecnológica
Densidad 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
(Variaciones)
Media 2.3% 13.1% 32.1% -3.8% 8.3% 1.6% 20.3% 46.7% 18.6% 19.1% -3.8%
Alta 73.8% 21.2% -2.4% 3.3% 32.2% -25.2% 34.7% 84.4% 35.4% -4.6% 6.8%
Total A y M -6.7% 9.8% 18.4% 0.1% 11.5% -11.3% 34.5% 47.6% 21.4% 16.1% -1.3%
Total imp. nacional 19.0% 15.9% 19.8% 1.7% 15.6% -7.8% 24.4% 58.3% 24.6% 9.9% -0.2%
(Participación sobre el total industrial)
Media 20.7% 22.7% 23.4% 26.1% 25.1% 24.4% 27.9% 25.0% 24.8% 24.3% 24.9% 24.3%
Alta 6.3% 11.7% 13.0% 10.7% 11.0% 13.1% 11.0% 11.1% 13.8% 15.4% 12.7% 13.7%
Total A y M 27.0% 34.5% 36.4% 36.8% 36.2% 37.5% 39.0% 39.0% 33.7% 39.7% 37.6% 33.0%
Fuente: Registros de importación-Dian.
Gráfico 5.1
Importaciones por densidad tecnológica.
Participación sobre el total importado
70 .0%
60 .0%
50 .0%
40 .0% Alta
30 .0%
20 .0%
10 .0% Media
0.0 %
1 9 8 5 1 9 8 6 1 9 8 7 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6
Fuente: Registros de importación-DIAN. Cálculos del autor.
Gráfico 5.2
Importaciones por densidad tecnológica.
Variaciones 1985-1996
10 0.0 0%
80 .00 %
60 .00 %
40 .00 %
20 .00 %
0.0 0% ○ ○ ○ ○
Media
Alta
-2 0.0 0% Impo. Nacional
-4 0.0 0%
1 9 8 6 1 9 8 7 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6
Fuente: Registros de importación-DIAN. Cálculos del autor.

Gráfico 5.3
Composición de las importaciones por alta densidad Composición de las importaciones por media densidad
tecnológica tecnológica
6104
3909 3843
3852 3833
3851 3832
3829
3845
3827
3841
3826
3839
3825
3832
3824
3831 3823
3829 3822
3827 3821
3826 3814
3825 3723
3559
3824
3540
3823
3530
3821
3529
3814 3522
3813 3513
1985-1990 1985-1990
3522 3511
1991-1996 1991-1996
0.00% 5.00% 10.00% 15.00% 20.00% 25.00% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
Fuente: Registros de Importación-DIAN. Cálculos del autor.
importaciones por densidad media se destaca el sector tecnológica podría significar una recomposición de las
de fabricación de sustancias químicas industriales (grá- importaciones por grado de densidad tecnológica, que
fico 5.3). aún resulta muy prematuro confirmar.
Debe resaltarse la permanencia de la participación
sectorial de las importaciones de bienes de capital en INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA20
los períodos 1985-1990 y 1991-1996, al mantenerse
concentradas en el tipo de procesos y productos sim- La inversión extranjera directa –IED– se considera un
ples como la maquinaria no eléctrica (Don E. Cash y importante difusor de tecnología, que puede ser delibe-
Ricroft Robert W). rada, cuando la filial cede una licencia a una empresa
Un inconveniente importante de la utilización de nacional para que explote la tecnología (technological
los bienes de capital u otras definiciones amplias de los spillover). Cuando el efecto tecnológico es indirecto, las
productos con tecnología incorporada como indicadores empresas trasnacionales –ET– difunden a los agentes
de la tecnología transferida, es que poco se puede inferir económicos nacionales beneficios previstos. Un ejemplo
acerca de su contenido tecnológico. Ello es consecuencia de difusión tecnológica deliberada es la mejora de la ca-
de las diferencias entre países en la composición de los pacidad tecnológica de la empresa nacional que estable-
bienes de capital y la selección de productos dentro del ce relaciones con la transnacional; tal es el caso de las
mismo subgrupo de bienes de capital importados. Esto multinacionales productoras de pulpa de papel en Co-
limita la utilidad del indicador como variable explicati- lombia que transfieren tecnologías en el área de refo-
va del cambio tecnológico (Unctad, Secretaría, 1991). restación.
Teniendo en cuenta las dificultades y limitaciones La difusión indirecta de tecnología puede ser hori-
mencionadas y dada la coincidencia de tendencias al com- zontal cuando la ET tiene una nueva tecnología y la asi-
parar las dos clasificaciones, se puede afirmar que en Co- milan posteriormente las empresas nacionales competi-
lombia la transferencia tecnológica por este concepto lo- doras; y vertical, cuando la transnacional transfiere tec-
gra un mayor dinamismo a partir de 1992 y se mantie- nología a las empresas que suministran insumos o reali-
ne concentrada en bienes considerados como de densi- zan actividades en las fases finales de la cadena de pro-
dad tecnológica media o que involucran procesos tecno-
lógicos relativamente simples. No obstante, la recupe- 20 Para una mayor ampliación de los efectos de la IED, ver el
ración de las importaciones de bienes con alta densidad Capítulo 4.
Cuadro 5.2
Inversión extranjera en Colombia*
Registro según actividad económica (participación)
Sector 1970 1980 1985 1990 1992 1993 1994 1995 1996
Agricultura, caza, silvicultura y pesca 1.2% 2.1% 0.3% 2.3% 1.9% 3.3% 1.6% 2.1% 1.4%
Explotación de minas y canteras 8.5% 5.3% 89.9% 21.0% 26.1% 1.5% 3.2% 7.9% 2.4%
Industrias manufactureras 72.6% 97.5% 5.2% 51.2% 24.1% 50.4% 45.5% 41.3% 34.7%
Electricidad, gas y agua 0.0% -0.1% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.8% 0.6% 7.7%
Construcción 0.4% 0.6% -0.2% 18.1% 6.7% 4.8% 4.2% 2.3% 1.2%
Comercio al por mayor y al por menor,
restaurantes y hoteles 8.1% 1.4% 1.0% 5.2% 6.7% 8.0% 10.1% 9.4% 8.0%
Transportes almacenamiento y
comunicaciones 1.5% 1.7% 0.2% 0.0% 2.3% 1.5% 19.6% 15.5% 8.4%
Establecimientos financieros, seguros,
bienes inmuebles 6.9% -8.6% 3.4% 2.1% 31.9% 29.4% 14.1% 19.7% 35.5%
Servicios comunales sociales y personales 0.4% 0.0% 0.0% 0.1% 0.2% 0.3% 0.2% 0.7% 0.6%
Actividades no bien especificadas 0.3% 0.2% 0.0% 0.0% 0.2% 0.8% 0.7% 0.6% 0.1%
Notas:
*No incluye inversión en petróleo
Hasta 1991 hace referencia a las autorizaciones y para 1992-96 a los registros
ducción o distribución. Es el caso de algunas empresas marcas de fábrica o de comercio y nombres comerciales;
petroquímicas en Colombia, donde el componente tec- conocimientos técnicos de procedimientos secretos sin
nológico trasciende el proceso de producción, a través de patentar, específicos de la empresa inversora; y la inver-
la sustitución y empleo de nuevos productos. En general, sión de los conocimientos especializados de la empresa
estos rasgos difusores de tecnología son resaltados por los en la organización, la gestión y la capacitación. Por otra
economistas como externalidades positivas. parte, la IED puede no entrañar ningún género de trans-
Las empresas transnacionales pueden, por lo tanto, ferencia, como en el caso de la simple adquisición de
desempeñar un papel importante en la transferencia in- empresas ya existentes (Unctad, 1991).
ternacional de tecnología. Entre los distintos mecanismos A nivel general, en el Cuadro 5.2 se observa que
mediante los que estas empresas pueden transferir tecno- los sectores que mayor participación han tenido en el
logía, la IED es, en términos de valor, el más importante. total de inversión extranjera diferente al petróleo, son
Este mecanismo es también el único sobre el que se dis- los establecimientos industriales, financieros y de segu-
ponen de series estadísticas generales. Otros mecanismos, ros, y de explotación de minas. En 1970, el flujo de
como las empresas conjuntas, la concesión de licencias, la inversión extranjera sin el petróleo alcanzó US$104 mi-
concesión de franquicias, los contratos de gestión, llones de dólares, de los cuales el 72% se registró en el
comercialización y servicios técnicos, los contratos llave sector industrial. En 1980 se recibieron cerca de US$103
en mano y la subcontratación internacional, con frecuencia millones por IED, de los cuales fueron destinados exclu-
representan una forma de transferencia de tecnología más sivamente al sector industrial el 97% del total. En 1985
efectiva para el país receptor, pero sobre ellos no se tienen la mayor parte de IED estuvo destinada a la explotación
datos estadísticos confiables. de minas y canteras, principalmente en yacimiento carbo-
Por lo que se refiere al contenido tecnológico de la nífero del Cerrejón: de los US$489 millones de dólares,
IED y su importancia como canal de transferencia de el 90% se destinó a esta actividad.
tecnología, resulta difícil generalizar, ya que son mu- En la década de los noventa la afluencia de la IED
chos los factores determinantes que varían según los paí- se incrementó sustancialmente, siendo los sectores ma-
ses –nivel de control extranjero, régimen de ganancias nufacturero y financiero los más receptivos. Para 1990,
reinvertidas, fuentes de la IED y de la financiación–. La el 51% de la IED (US$ 230 millones) fue recibido por
tecnología suministrada a través de las IED puede inel sector industrial, el 21% por el de explotación de minas
cluir una de las formas siguientes o la combinación de y canteras y el 2.1% por el financiero. Para 1992 se des-
algunas de ellas o incluso de todas: bienes de capital, taca que de los US$ 350 millones de dólares recibidos,
derechos de propiedad industrial en forma de patentes, el 32% se orientó al sector financiero, el 26.1% a la ex-
plotación de minas y canteras y el 24% al sector industriales. En este sentido, la dinámica que presentan los
trial. A partir de 1993, los flujos de IED se empiezan a flujos de inversión extranjera hacia el sector manufactu-
diversificar en nuevos sectores: de los U$ 436 millones rero industrial podrían contribuir de manera al desem-
de dólares, el 45% se dirigió al sector industrial, el 30% peño de la industria, en particular al fundamenta al ge-
al financiero; los restaurantes y hoteles figuran con una nerar patrones de especialización competitivos.
participación del 8%. Como respuesta a la liberalización del mercado y la
Tomando en conjunto el período en 1994 a 1996, mayor flexibilidad jurídica de la inversión extranjera, el
los sectores industrial y financiero continuaron siendo sector industrial colombiano ha presenciado en los últi-
los de mayor interés por parte de los inversores extranje- mos años una afluencia de IED significativa (Gráfico 5.5).
ros, la industria participó con un 40% y el sector finan- La incorporación de nuevas plantas industriales, la mo-
ciero con un 23% del total. Sin embargo, se resalta la dernización y reestructuración de algunas filiales, y un
dinámica del sector de transporte y comunicaciones, que conjunto de contratos a nivel de firma, reflejan la diná-
presentó el 14% de la IED, y los restaurantes y hoteles mica que ha tenido la IED hacia la industria en los últi-
con un 9% del total de la IED sin petróleo (Cuadro 5.2 mos años. Es de destacar que la dinámica se encuentra
y Gráfico 5.4). en los sectores de tradicional predomino de empresas fi-
Cabe resaltar la importancia que han alcanzado los liales transnacionales. Sin embargo, en los últimos años,
establecimientos financieros como destinatarios de la IED la IED representa planes de modernización y reestruc-
–de representar en 1985 el 3.4% del total de IED se turación.
llega en 1996 al 35.5%–. Esto reviste importancia en Al analizar la IED por tipo de bien, se observa que
cuanto es aceptado, en general, que en este sector existe los sectores productores de bienes de consumo duradero
un nivel de transferencia de tecnología intangible im- y no duradero incrementaron su participación, al pasar
portante por ejemplo, –know how, actitud empresarial–. del 26% en 1990 al 58% en 1996, destacándose los sec-
No obstante, se requiere un análisis de indicadores de tores de bebidas y de productos farmacéuticos. Caso con-
transferencia de tecnología particular para este sector y trario ocurrió con los sectores de bienes intermedios –en
para el país, con el fin de sustentar esta afirmación. especial, el de plásticos y otros derivados de petróleo– al
La transferencia de tecnología, la incorporación de descender su participación del 58% al 28% en el mismo
innovaciones en los procesos productivos y las mejores período.
técnicas de producción con que cuentan las empresas En la categoría de los sectores productores de bie-
multinacionales y que las hacen más competitivas, en- nes de capital, se aprecia que su participación se ha ido
cuentran su mejor manifestación en las empresas indus- reduciéndo, con excepción del productor de maquinaria
Gráfico 5.4
Flujos de inversión extranjera por actividad económica
miles de US$
2.500 000
123456
123456
123456
123456
2.000 000 123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
1.500 000 123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
123456
1.000 000 123456
123456
123456
123456
123456 123456
123456 123456
123456 123456
123456
123456 123456
123456
500 000 123456
123456 123456
123456
123456 123456 123456
123456 123456 123456
123456 123456 123456
123456
123456 123456
123456 123456
123456 12345
123456
123456 123456
123456 123456
123456
12345
12345
123456 123456 123456 12345
1970-1979 1980-1989 1990-1996
123
123
1234
Establecimientos financieros, seguros, bienes inmuebles Transportes, almacenamiento y comunicaciones 123
123 Electricidad, gas y agua
1234
1234
1234 Industrias manufactureras Comercio al por mayor y al por menor, restaurantes Explotación de minas y canteras
Fuente: Registros Banco de la República.

Gráfico 5.5
Flujos de inversión extranjera al sector industrial
miles de US$
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
1234
1234
123 1234 12345 1234 1234
1234 1234 12345 1234 1234
1974-1979 1980-1985 1986-1990 1991-1993 1994-1996
1234
1234
1234 Productos alimenticios, bebidas y tabaco Industrias metálicas básicas 1234Fabricación productos minerales no metalic.
1234
1234 Fabric. de sust. químicas y químicos derivados del
1234
1234 petróleo y carbón Fab. de papel, imprenta y editoriales Total industria
Fuente: Registros Banco de la República. Cálculos del autor.
eléctrica que ha mantenido su participación relativa. En mía colombiana. Cuando los datos lo permitan, también
cambio, el sector automotor colombiano han contado en sería deseable presentar indicadores sobre las nuevas for-
promedio con un 10% de la IED del total recibido por mas de inversión y su importancia como canal de trans-
el sector industrial (Cuadro 5.3). ferencia tecnológica.
Por país de origen, los Estados Unidos mantienen
una alta participación en el total de la IED que llega a PAGOS POR TECNOLOGÍA PATENTADA
Colombia (35.1% en 1993), aunque se destaca su pérdi-
da de importancia relativa, ya que en 1985 contribuía Probablemente la forma más directa de transferencia de
con el 92.1% del total. El cambio en la composición por tecnología es la no incorporada. Una manera de medirla
país de origen empieza a operarse a partir de 1989, cuan- es basándose en los pagos por tecnología patentada –por
do se establece claramente la pérdida de participación ejemplo la concesión de patentes, los acuerdos para la
de los Estados Unidos, pero sin que se hubiera definido transferencia de conocimientos técnicos y los contratos
una nueva estructura estable en términos de participa- de gestión–. La información relativa a esos pagos figura
ción del resto de países. Por ahora, sólo se puede afir- en los pagos por servicios en la cuenta corriente de la
mar, que se ha dado una mayor diversificación por país balanza de pagos del país, bajo la partida de pagos por
de origen de la IED, la cual constituye un elemento de tecnología. Aunque en teoría esta partida abarca todas
análisis esencial debido a que los países tienden a espe- las transacciones relativas al comercio de conocimientos
cializarse en diferentes formas de inversión y éstas, a su técnicos y servicios con un contenido tecnológico, en la
vez, implican diversos grados de importancia como ca- práctica la balanza de pagos por tecnología comprende
nales de transferencia tecnológica hacia el país receptor.21 una serie de activos corrientes que no guardan relación
Así, la IED estadounidense ha sido caracterizada en el con la transferencia de tecnología, a la vez que excluyen
pasado por autores como Mortimore como poco diná- otras corrientes importantes; de hecho, en la mayoría de
mica, y la transferencia de tecnología por su conducto los casos, abarcan sólo las regalías y derechos de licencia
como poco importante en términos de las enseñanzas para (Unctad, Secretaría, 1991).
la industria local, desde el punto de vista de la asimila- La balanza de pagos tecnológica se compone de dos
ción, la adaptación y el mejoramiento de las tecnologías. categorías de pagos: los correspondientes a las transac-
Sería conveniente realizar el análisis de la IED es- ciones comerciales relativas a elementos protegidos por
tadounidense de los últimos años, a fin de establecer la derechos de propiedad intelectual e industrial y aque-
ocurrencia de cambios en su forma de inversión ante el llos que llevan aparejada la prestación de servicios con
proceso de apertura e internacionalización de la econo- contenido técnico. Cada categoría incluye corrientes muy
heterogéneas de contenido tecnológico variable. Gene-
21 Mortimore, Michel (1994), trabaja este tema para la IED ralmente se considera que la balanza de pagos tecnoló-
norteamerciana y japonesa. gica abarca una serie de pagos más amplia que la que
Cuadro 5.3
Flujos de inversión extranjera directa al sector
industrial (Participación)
De Colombia Hacia Colombia
CIIU 1992C 1993C 1994C 1995C 1996C 1992X 1993X 1994X 1995X 1996X
322 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.2% 0.2% 0.4% 0.9% 0.8% 0.3%
324 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.6% 0.0% 0.1% 0.1% 0.0% 0.5%
332 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 1.1% 0.4% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0%
342 1.7% 0.5% 6.1% 2.3% 2.4% 0.5% 0.9% 0.4% 1.6% 1.6%
352 0.0% 2.1% 4.7% 4.7% 37.0% 12.8% 18.6% 16.5% 15.5% 20.7%
385 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 1.0% 0.0% 0.0% 0.2% 0.0%
390 0.0% 0.0% 1.3% 0.0% 4.2% 1.1% 0.1% 0.0% 3.0% 1.2%
BCD 1.7% 2.7% 12.2% 7.1% 45.5% 16.0% 20.0% 17.9% 21.2% 24.3%
311 0.0% 4.1% 12.5% 0.3% 15.7% 7.8% 10.4% 4.4% 5.8% 2.3%
312 0.4% 0.4% 0.0% 0.0% 4.7% 0.8% -0.4% 1.7% 7.1% 4.9%
313 80.2% 75.4% 23.1% 7.8% 3.5% 0.0% 0.1% 8.4% 13.8% 26.3%
314 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.1% 0.1%
BCND 80.7% 79.9% 35.6% 8.1% 23.9% 8.8% 10.2% 14.5% 26.9% 33.6%
321 0.0% 0.2% 0.5% 0.0% 0.2% 7.9% 3.6% 4.1% 2.4% 6.0%
323 0.0% 0.2% 0.0% 0.0% 0.4% 0.0% 0.0% 0.2% 0.6% 0.0%
331 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 1.0% 0.9% 0.9% 0.8%
341 0.7% 1.9% 26.8% 50.5% 4.0% 2.8% 1.7% 3.8% 10.2% 7.4%
351 7.5% 4.4% 1.3% 16.2% 9.7% 8.0% 15.9% 10.1% 14.1% 6.8%
354 5.3% 1.5% 0.0% 0.0% 0.4% 3.0% 17.2% 5.1% 0.0% -0.6%
356 0.0% 0.0% 3.0% 0.0% 0.0% 17.2% 2.5% 3.9% 1.5% 1.2%
361 0.0% 0.0% 0.0% 2.6% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% -0.5% 0.2%
362 0.0% 8.6% 0.4% 2.3% 4.0% 2.6% 1.5% 3.2% 2.3% 0.0%
369 0.0% 0.0% 1.2% 7.5% 2.8% 5.8% 6.8% 0.2% 2.4% 3.8%
371 0.0% 0.0% -0.2% 1.5% 2.1% 8.9% 0.3% -1.0% -0.1% 1.9%
372 0.0% 0.0% 2.4% 0.0% 0.0% 0.0% 0.2% 0.2% 0.0% 0.0%
BIMP 13.5% 16.7% 35.3% 80.6% 23.6% 56.3% 50.7% 30.7% 33.7% 27.7%
381 0.4% 0.0% 0.6% 0.5% 3.5% 5.7% 3.6% 5.4% 1.8% -0.5%
382 0.0% 0.3% 15.9% 0.2% 0.2% 2.1% 0.7% 0.9% 0.3% 0.7%
383 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.8% 3.6% 1.2% 4.9% 2.5% 3.8%
BK 0.7% 0.3% 16.6% 0.7% 4.5% 11.5% 5.6% 11.3% 4.6% 4.0%
355 0.0% 0.0% 0.0% 4.5% 0.0% 0.3% -2.7% 2.0% 3.1% 1.9%
384 3.4% 0.4% 0.3% -1.0% 2.5% 7.2% 16.2% 7.9% 9.6% 8.7%
BST 3.4% 0.4% 0.3% 3.5% 2.5% 7.5% 13.5% 9.9% 12.6% 10.6%
353 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 15.8% 1.0% -0.3%
Total 47 020 26 482 24 169 73 588 38 219 69 858 197 924 364 893 576 539 652 806
Notas: El total está en miles de dólares. C: Flujos netos de inversión extranjera de Colombia al resto del mundo. X: Flujos netos de inversión extranjera
hacia Colombia
parecería implicar las definiciones de conocimientos téc- vel de conocimiento, destreza, know how tecnológico o
nicos. las aptitudes productivas de la población de los países
En cambio, puede haber transferencia de tecnolo- en desarrollo –esto es, a aumentar el stock de capital hu-
gía sin pagos tecnológicos conexos. En muchos casos, mano intelectual– o, segundo, a aumentar la capacidad
los pagos no figuran en la balanza de pagos por tecnolo- de los países en desarrollo para hacer un uso más efecti-
gía ya que están ocultos por otros pagos, tales como las vo de su dotación de recursos. Constituye una forma de
remesas de beneficios de las empresas transnacionales. tecnología transferida por canales no comerciales y, por
En la balanza de pagos tecnológica existen además otras ello, el contenido tecnológico no es muy alto, corres-
corrientes financieras que no corresponden a elementos pondiendo principalmente a la categoría de conocimiento
de propiedad industrial y conocimientos técnicos, sino no apropiables a nivel privado y caracterizado por su baja
a derechos de propiedad intelectual en general, como intensidad en I&D y su distanciamiento de las fronteras
derechos de autor. tecnológicas.
No obstante lo anterior, la cooperación técnica in-
COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL ternacional podría incluirse en los indicadores de C&T,
ya que dado el nivel de desarrollo del país ésta podría
La cooperación técnica internacional provee recursos des- constituir una forma de transferencia tecnológica de
tinados fundamentalmente, primero, a aumentar el ni- importancia relativa. Desafortunadamente el manejo de
estadísticas en este tema ha sido disperso y aislado y no Cuadro 5.4

se cuenta con un estudio integrado de cuáles son las prin- Participación del gasto del gobierno central
en ciencia y tecnología en el PIB
cipales formas de cooperación internacional que han lle- 1980-1996
gado al país y de qué sectores se benefician de ella.
1980 0.16
1981 0.14
1982 0.19
INDICADORES DE ESFUERZO INTERNO 1983 0.15
1984 0.14
Estos indicadores intentan mostrar los recursos moneta- 1985 0.13
rios, físicos y humanos, dedicados al desarrollo de las 1986 0.12
1987 0.18
capacidades científicas y tecnológicas en el país, como 1988 0.19
una forma de aproximar el esfuerzo que se hace a nivel 1989 0.18
doméstico para alcanzar niveles aceptables de avance cien- 1990 0.17
tífico y tecnológico o, por lo menos, para evitar un ma- 1991 0.18
1992 0.18
yor rezago y una ampliación de las brechas que en estas 1993 0.11
áreas se presentan entre los países. Los indicadores que 1994 0.15
usualmente se trabajan son: gasto público interno en 1995 0.21
I&D, formación y capacitación del recurso humano e in- 1996 0.25
versión interna bruta en C&T. Fuente: 1980-1988: Misión de Ciencia y Tecnología, 1990.
1989-1992: Cálculos DNP-UDE-DDT, 1994
1993-1996: Indicadores Nacionales de C&T, DNP-UDE- DDT,1997
GASTO PÚBLICO INTERNO EN INVESTIGACIÓN
Y DESARROLLO
presenta el presupuesto de inversión del gobierno cen-
Éste es el indicador de uso más extendido y refleja el tral en C&T muestra crecimientos reales del 38%, 50%
esfuerzo que el gobierno lleva a cabo para fomentar la y 25% en los años 1994, 1995 y 1996, respectivamente
producción, promoción, difusión y aplicación de los co- (Gráfico 5.6).
nocimientos científicos y técnicos en todos los campos En el Gráfico 5.7 se observa la tendencia de la in-
de la ciencia y la tecnología. Se integra con el presu- versión en C&T por parte del gobierno central como pro-
puesto que las dependencias y entidades de la adminis- porción del PIB: en 1993 del 0.11%, en 1994 del 0.15%,
tración pública central destinan a la realización de acti- en 1995 del 0.21% y en 1996 del 0.25%. Esta partici-
vidades científicas y tecnológicas, incluyendo recursos pación incluye los gastos de funcionamiento que las en-
fiscales y propios que se reportan, inicialmente, en la ley tidades del gobierno central dedican para administrar la
de presupuesto general de la nación. C&T, la inversión de las empresas industriales y comer-
Con el objeto de analizar una serie relativamente ciales del Estado y la inversión del sector productivo.
larga que permita establecer la evolución del gasto del
gobierno en ciencia y tecnología, el Cuadro 5.4 presenta
la participación de éste en el PIB nacional para el perío- Gráfico 5.6
do de 1980 a 1996, con la salvedad de que la serie se Evolución de la inversión del gobierno central en C&T
1993-1996
construye sobre diferentes fuentes.
25 0 00 0 00 0
No obstante esta limitación, la serie así construida
permite establecer la evolución general del indicador y 20 0 00 0 00 0
para el último período (1993-1996) se encuentra un tra- 15 0 00 0 00 0
bajo más elaborado realizado por la División de Desa- 10 0 00 0 00 0
rrollo Tecnológico del DNP22 para tratar de identificar

50 00 000 0
los sectores destinatarios de este gasto y otros aspectos

de interés relacionados con el mismo. La evolución que 0
19 93 19 94 19 95 19 96
Año s
22 “Indicadores nacionales de inversión en ciencia y tecnología

para Colombia”, División de Desarrollo Tecnológico, De- Fuente: DNP con base en los proyectos de inversión pública. Cálculos
partamento Nacional de Planeación, 1997. del autor.
Gráfico 5.7 Durante el período analizado (1993-1996), las enti-

Inversión del gobierno central en C&T como porcentaje dades que mayor cantidad de recursos dedican a C&T son,
del PIB
en su orden: Colciencias (25.8%), ministerio de Agricul-
0.30%
tura (15.67%) y Universidad Nacional (11.33%). Se ob-
Porcentaje del PIB
0.25% serva que de las 108 entidades analizadas, las menciona-

0.20% das arriba participan del total de la inversión con un 53%
0.15% y las demás universidades con un 2% (Gráfico 5.8).
0.10% El sector hacia donde más se han dirigido recursos
0.05%
es el productivo con una participación promedio 37%,
0.00%
durante el período 1993-1996, seguido por el académi-
1993 1994 1995 1996
Años co-científico con el 25%. El sector hacia donde menos

se han dedicado recursos es el privado sin fines de lucro,
Fuente: DNP con base en los proyectos de inversión pública. Cálculos
con un 0.02% de la inversión total. Por su parte, el campo
del autor. de la ciencia que más recursos ha demandado es el de las
ciencias agrícolas, incluyendo la agricultura, forestación,
pesca y ciencias afines como agronomía, cría de anima-
Gráfico 5.8 les, horticultura y otras. También se incluyó la medici-
Participación de las entidades en la inversión de C&T
para el período 1993-1996 na veterinaria. El campo al que menos se han orientado
recursos es el de las humanidades, el cual participa con
Otros
Otras
8%
un 0.32% del total de inversión del gobierno central en
Institutos
8%
Institu tos
descentralizados C&T (Gráfico 5.9).
24%
De sce ntralizado
24%
TENDENCIAS INTERNACIONALES
Ministerios
Para establecer la importancia del gasto del gobierno cen-
Minis11%
terio
Colciencias,
Minagricultura 11%
tral colombiano en ciencia y tecnología, vale la pena es-
U. Nacional Universidades
Univers idades
tablecer algunos comparativos internacionales. Toman-
Colcie
53%ncias, 2%
Minagricu ltura, Corporaciones
2% do la información estadística de Ricyt-OEA, que apa-
U Nacional Corporacione2%
s rentemente estaría sobreestimada, por lo menos en lo
2%
53% relativo a Colombia, el Cuadro 5.5 sugiere una marcada
diferencia en los niveles de gasto en I&D como porcen-
Fuente: DNP con base en los proyectos de inversión pública. Cálculos taje del PIB para los países en desarrollo frente a los de-
del autor. sarrollados.
Gráfico 5.9
Participación de los sectores potencialmente beneficiarios de la inversión del gobierno central en C&T
45.00
Participación
40.00
35.00
30.00
25.00
20.00
15.00
Sector público
10.00 Sector productivo
Sector académico-científico
5.00
Combinación de sectores
0.00 Sector social

1993 1994 1995 1996
Años
Fuente: DNP con base en los proyectos de inversión pública. Cálculos del autor.
Mientras Canadá gasta aproximadamente en I&D

un 1.5% sobre el PIB y los Estados Unidos y Corea su-
peran el 2.5%, los países en desarrollo no llegan a sobre-
pasar el 0.8%, con excepción de Cuba y Costa Rica que
alcanzan el 1.5% en 1995. Colombia se compara favora-
blemente con los demás países en desarrollo, siendo so-
brepasado solamente por Chile y Brasil.
La brecha existente para este indicador entre países
desarrollados y en desarrollo responde lógicamente a la
necesidad de asignar recursos en mayor cuantía para la
satisfacción de necesidades básicas de la población de los
países de menor desarrollo, lo que disminuye las posibili-
dades de inversión en ciencia y tecnología. Por ejemplo,
observar el comportamiento de la participación del gasto
de I&D de Corea, induce a pensar que los niveles de creci-
miento económico son afectados de manera importante
por los mayores gastos de I&D en todos los sectores.
Otra forma de examinar la brecha existente en los
niveles de investigación y desarrollo entre países, es me-
diante el indicador de gastos en I&D por habitante.Al
igual que en el anterior indicador, se señala que los paí-
ses desarrollados como Canadá y los Estados Unidos tie-
nen una amplia ventaja sobre los países en desarrollo.
Así, mientras Canadá gasta US$300 por habitante, los
Estados Unidos más de U$600 e incluso España más de
US$100, los países en desarrollo no alcanzan a superar
los US$60 por habitante.
Es evidente que este indicador muestra con clari-
dad la brecha del gasto en I&D entre las economías. Para
el caso de Colombia, el indicador del gasto de I&D por
habitante es preocupante, si se tiene en cuenta que sólo
alcanza US$13, superado ampliamente por países como
Brasil, Costa Rica y Chile (Cuadro 5.6).
Un indicador importante es el uso de recursos para
la investigación y el desarrollo; en el Gráfico 5.10 puede
observarse un comparativo entre varios países. Para el
caso de Canadá y los Estados Unidos el sector privado es
el que más contribuye al gasto en I&D. En los países en
vía de desarrollo como Colombia, Chile y México el pa-
pel del Estado es de gran importancia en la oferta de
recursos para la I&D. Sin embargo, la composición de
este indicador en Colombia no necesariamente es un
parámetro de eficiencia, pues como se observó en el caso
de los países desarrollados, que son los que más invier-
ten en I&D, el sector es el de mayor participación tiene
en dicho gasto.
Cuadro 5.5
Gastos en I&D como porcentaje del PIB
País 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Bolivia n.d. n.d. 0.37 0.4 0.4 0.37 0.34
Brasil 0.28 0.28 0.23 0.44 0.43 0.6 n.d.
Canadá 1.46 1.51 1.55 1.61 1.61 1.59 1.57
Colombia n.d. n.d. n.d. n.d. 0.44 0.62 0.62
Costa Rica 0.73 1.03 1.23 1.42 1.23 1.25 1.13
Corea 1.88 1.94 2.09 2.33 2.61 n.d. n.d.
Cuba 0.87 0.9 1.04 1.23 1.28 1.26 n.d.
Chile 0.53 0.53 0.58 0.63 0.65 0.64 0.63
España 0.85 0.87 0.91 0.92 0.85 n.d. n.d.
EE. UU. 2.73 2.79 2.73 2.6 2.49 2.52 2.48
México n.d. n.d. n.d. 0.22 0.29 0.31 n.d.
Panamá 0.08 0.09 0.2 0.11 0.11 0.1 0.11
Fuente: Indicadores de ciencia y tecnología, Iberoamericanos/Interamericanos, 1990, Ricyt, Cyted, OEA.

Science and technology in Korea, 1996, Ministry of Science and Technology, Republic of Korea.
Cuadro 5.6
Gastos de investigación y desarrollo por habitante
en US$
País 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Bolivia n.d. n.d. 3.04 3.25 3.31 3.24 3.16
Brasil 11.63 11.45 90.7 17.9 19.43 25.97 n.d.
Canadá 270.02 281.26 295.28 315.27 331.21 333.78 338.14
Colombia n.d. n.d. n.d. n.d. 7.68 12.68 13.64
Costa Rica 13.85 18.91 26.41 13.39 31.24 34.42 61.62
Cuba 15.48 14.16 14.41 14.33 14.97 15.11 n.d.
Chile 12.27 13.68 18.28 20.78 24.32 30.31 31.39
España 100.98 112.16 123.41 123.11 116.76 114.29 n.d.
EE. UU. 605.78 633.29 643.67 639.42 644.87 678.75 n.d.
México n.d. n.d. n.d. 10.03 13.72 9.72 n.d.
Fuente: Indicadores de ciencia y tecnología, Iberoamericanos/Interamericanos, 1990.

Ricyt, Cyted, OEA.
Gráfico 5.10
Gastos en I&D por sector de financiamiento
80
70
60 12345
12345
12345
12345
12345
12345
50 12345 12345
12345 12345
12345 12345
12345 12345
12345 12345
40 12345
12345 12345
12345
12345
12345 12345
12345
12345 12345
12345 12345 12345
30 12345
12345
12345
12345
12345
12345
12345 12345 12345 Gobierno
12345
12345 12345
12345 12345
12345 123
123
20 12345
12345 12345
12345
12345
12345 12345
12345 123 Sector empresarial
12345 12345 12345 12345 12345
12345 12345 12345 12345 12345 Educación Superior
12345 12345 12345 12345 12345
10 12345
12345 12345
12345 12345
12345 12345
12345 12345
12345
12345 12345 12345 12345 12345 Org. Privadas
12345 12345 12345 12345 12345
12345 12345 12345 12345 12345
12345 12345 12345 12345 12345 Extranjero
0
Chile Colombia USA México Canada
Fuente: Rycit.
CONCLUSIONES
Una vez recorrido el panorama tanto de la evolu- tinencia para el desarrollo competitivo del país. Esto se
ción institucional que enmarca las políticas de ciencia y refleja en alguna medida en que el número de proyectos
tecnología como del estado actual de desarrollo de la cien- de inversión con contenido tecnológico han sido hasta
cia y tecnología –C&T– en el ámbito productivo do- ahora escasos y aislados.
méstico, se presentan a modo de conclusión los aspectos
y reflexiones más importantes. • Atendiendo sólo el caso de los centros de desa-
rrollo tecnológico –CDT– que son el componente más
• Como instrumento de creación de ventajas com- avanzado en el SNCT, se evidencian problemas que li-
petitivas en un entorno de globalización, es innegable mitan el despegue y efectividad de sus actividades en el
que la C&T ha adquirido importancia y vigencia como país. De una parte, no todos los CDT han entrado en
factor de desarrollo, por lo que se erige en uno de los funcionamiento, algunos se han alejado del objetivo de
campos centrales de la política industrial. Aunque en el innovación e investigación y atienden otras necesidades
período preapertura se contaba con un sinnúmero de cen- que sin ser menos importantes, desvían recursos y es-
tros e instituciones que atendían en algún grado las nece- fuerzos de su principal objetivo. Entre otros problemas
sidades de desarrollo tecnológico e investigación científi- se han detectado la escasa atención empresarial a la inno-
ca, éstos no se coordinaban entre sí ni atendían una estra- vación, el desarrollo y la investigación tecnológica como
tegia integral de política para el desarrollo. Las directri- herramientas para el mejoramiento de la competitividad;
ces e instituciones creadas a partir de la conformación del los elevados costos de inversión que estos procesos requie-
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología –NCT– son ren y que buena parte de las empresas manufactureras no
un primer esfuerzo coordinado hacia la incorporación de podrían asumir por sí solas sin contar con una adecuada
la C&T en las prioridades del desarrollo productivo del financiación y el relativo desconocimiento por parte de
país, la determinación de las necesidades y la vincula- las empresas tanto de sus propias necesidades tecnológi-
ción del sector privado en el esfuerzo tecnológico y de cas como de los avances de la frontera tecnológica en sus
innovación, y hacia una ejecución más eficiente de los respectivas actividades productivas.
recursos destinados a esta actividad.
• El financiamiento del desarrollo tecnológico en
Sin embargo, el funcionamiento y alcance en térmi- el sector productivo merece una mención particular por
nos de cobertura del SNCT es aún incipiente para poder su importancia para el funcionamiento de la política de
avanzar en la configuración de una verdadera infraestruc- la C&T. A pesar del incremento relativo en las asigna-
tura tecnológica e investigativa en el país. Todavía se de- ciones presupuestales del Estado para el desarrollo de
tectan limitaciones importantes para lograr la requerida esta área, subsisten problemas referentes a la eficiencia
integralidad institucional del SNCT. Entre ellas, “serias en la asignación y en la cuantía de los recursos. Por ejem-
dificultades en la articulación de políticas y acciones en- plo, en la actualidad los CDT no cuentan con un sufi-
tre los consejos de los programas nacionales y las instan- ciente monto de recursos para poder establecer conve-
cias de programación de los respectivos ministerios, así nios de cooperación tecnológica y desarrollar proyectos
como la falta de claridad sobre las funciones y responsabi- de innovación, así como las trabas en el desembolso de
lidades de los ministerios del ramo en cada uno de los los recursos comprometidos por el IFI para el apoyo de
consejos del programa” (Documento Conpes 2848, mayo los centros (Documento Conpes 2848, mayo 1996).
1996).
El desarrollo poco dinámico de la C&T en la acti-
Al nivel de la aplicación de los programas que com- vidad productiva del país, se refleja en una altísima de-
ponen el SNCT los avances son todavía marginales. En- ficiencia de los indicadores y estadísticas apropiadas para
tre otras, se destaca la carencia de planes estratégicos evaluar no sólo el estado actual de la C&T, sino además
que orienten y delimiten las áreas para el desarrollo la efectividad de los procesos de desarrollo tecnológico
investigativo, las prioridades en cuanto innovación y asi- que vienen gestándose en los diferentes ámbitos produc-
milación tecnológica, no sólo bajo meros criterios de tivos. En otros países de la región, la instrumentación y
cobertura sino fundamentalmente en términos de su per- adecuación de mecanismos para hacer seguimiento de la
gestión tecnológica y para detectar las necesidades tec- solidación de la innovación, investigación y desarrollo tec-
nológicas percibidas por los empresarios viene funcio- nológico en motores del desarrollo productivo y competi-
nando desde hace ya varios años, mientras que en Co- tivo del país.
lombia son muy incipientes los avances en este campo.
Observando los incrementos presentados en el pe-

ríodo de apertura de importaciones de bienes de capital
como de los flujos de inversión extranjera, al menos en
principio podría pensarse que el país atraviesa por un mo-
mento de incorporación tecnológica con respecto a los
estándares observados en el período de preapertura. Sin
embargo este proceso no se ha hecho extensivo a todos los
sectores manufactureros sino que por el contrario, la in-
corporación y adopción de tecnología externa ha estado
concentrada en pocos procesos productivos. Asimismo,
más allá de la presunción de que mediante la inversión
extranjera y la importación de bienes de capital con algún
grado de contenido tecnológico se pueden favorecer los
procesos internos de formación de tecnología y aprendi-
zaje técnico, no existen los indicadores que permitan eva-
luar el grado de asimilación doméstica en las empresas
receptoras ni los beneficios directos derivados.
• Se destaca que en Colombia se ha incrementado la

asignación de recursos para el desarrollo de la C&T y acti-
vidades conexas, como porcentaje del PIB, en especial
durante los últimos años. Así mismo, resulta importante
que el sector productivo haya sido uno de los principales
receptores de estos recursos por sus potencialidades para
el desarrollo competitivo. Sin embargo, los comparativos
internacionales señalan claramente el camino aun por re-
correr en materia tecnológica. De una parte, la participa-
ción del gasto en el PIB para el desarrollo de la C&T es
todavía muy baja, aún frente a varios países en desarrollo,
en especial en lo que se refiere al gasto por habitante. De
otra parte, en Colombia la financiación del gasto en C&T
proviene ante todo del Estado, siendo muy baja la vincu-
lación del sector privado, aspecto que no atiende a las ne-
cesidades de eficiencia en la asignación del gasto. Por
último, el incremento de la inversión C&T incluye los
gastos de funcionamiento de las diferentes entidades en-
cargadas de atender la misión tecnológica, lo cual implica
menos recursos efectivos para el desarrollo propio de la
actividad tecnológica, la investigación y el desarrollo.
• Recapitulando, si se entiende el desarrollo de la

C&T como componente fundamental de un esquema in-
tegral de política industrial, se evidencia aún una insufi-
ciencia tanto en el esquema institucional como en la do-
tación y asignación de recursos, para contribuir a la con-
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Organización laboral y recursos humanos 225
Capítulo 6
ORGANIZACIÓN
LABORAL
Y RECURSOS
HUMANOS
P or mucho tiempo las teorías de crecimiento econó-

mico buscaron explicar el crecimiento de los países se-
gún a la contribución de los insumos productivos y de
un factor exógeno denominado cambio tecnológico. Éste
último sólo se empezó a configurar a partir de las teorías
de desarrollo endógeno, las cuales concebían la posibili-
dad de alterar el cambio tecnológico por medio de las
labores que las personas pueden hacer things people do. En
tal sentido Romer (1994) señala cómo el avance tecno-
lógico del mundo no ha sido accidental ni resultado del
paso del tiempo, sino obra de los descubrimientos e in-
novaciones en los diferentes ámbitos productivos y cien-
tíficos y, por lo tanto, se convierte en otro de los factores
endógenos para explicar el crecimiento económico.
Una de las primeras variables que se incorporó a
los modelos de crecimiento endógeno para explicar el
comportamiento del cambio técnico fue el capital hu-
mano, entendido como el componente educativo de la
población, sus habilidades y conocimientos. La forma-
ción de recursos humanos resulta favorable para el creci-
miento económico en dos aspectos: genera una mayor
productividad laboral y puede producir avances progre-
sivos de conocimiento que permitan un incremento en
los niveles de tecnología, pues esto sólo es posible con
elevados stocks de capital humano. (Lucas, 1988).
Con anterioridad a las teorías de crecimiento
endógeno, ya se había señalado el papel del capital huma-
no como componente fundamental de las economías en
crecimiento. Por un lado, estaban los estudios teóricos
que destacan la relación positiva entre el nivel educati-
vo de la población y las condiciones de igualdad en la
distribución del ingreso (Kugler, Reyes, De Gómez,
1979; Psacharopoulos y Woodhall, 1987; Solow, 1993);
por otro, los estudios de corte microeconómico que exal-
tan los incrementos en productividad provenientes de
una mayor formación del recurso humano así como las
posibilidades de adaptación a los nuevos escenarios pro-
ductivos que brindan los trabajadores educados (Schultz,
1961, 1963 y 1981). Otra de las tendencias
microeconómicas destacaban el papel de capital huma-
no como factor complementario tanto del incremento miento económico. En el caso del modelo de Romer
en el capital físico como de la orientación exportadora (1986), el conocimiento se considera un subproducto de
de las empresas. la inversión en capital físico y la experiencia, una fuente
Según los modelos macroeconómicos de crecimien- acumulada de conocimientos, la cual se relaciona direc-
to económico, el capital humano ha tenido desde hace tamente con aumentos en la productividad. La inver-
varias décadas un papel relevante. Estudios de corte sión individual de cada firma aumenta el capital agre-
neoclásico, como el de Mankiw, Romer y Weil (1992), gado de la economía –es decir, el conocimiento– el cual,
ampliaron el modelo de Solow al incluir el capital hu- debido al efecto de desbordamiento (spill-over), genera
mano como un factor productivo en la función de pro- externalidades que conducen a rendimientos crecientes
ducción (Solow sólo incluía el capital físico), lo que les a escala en el producto agregado de la economía.
permitió concluir que a largo plazo el crecimiento del Por su parte, el modelo de Lucas (1988) ofrece lu-
ingreso per cápita estaría determinado por el crecimien- ces respecto a la posibilidad de que el crecimiento tec-
to poblacional y por la acumulación de capital físico y nológico sea endógeno, al suponer que el capital huma-
humano. Asimismo, el estudio empírico de Baumol, no es un factor susceptible de ser acumulado y de ser
Blackman y Wolff (1991) permitió validar la hipótesis producido, sin que este proceso produzca rendimientos
de convergencia1 entre países pobres y ricos para los ca- decrecientes. En su modelo, utiliza una función de pro-
sos en que los primeros dispongan de niveles de capital ducción tradicional –dependiente del capital y el traba-
humano similares al de los segundos. En otras palabras, jo–, pero ampliada para incluir una externalidad positi-
una manera de cerrar la brecha entre unos y otros sería va del capital humano, la cual proviene del aumento en
fortalecer el capital humano de los países pobres. la productividad derivado de contar con personas edu-
En conjunto, la revolución de las teorías de creci- cadas y con conocimientos. Lo más interesante del mo-
miento endógeno consistió en ofrecer elementos para ex- delo de Lucas es la conclusión de que el motor principal
plicar el crecimiento sostenido de los países a largo pla- del crecimiento económico es la acumulación de capital
zo, al introducir elementos endógenos que permitirán humano, bien sea que la educación genere o no
obtener rendimientos crecientes a escala en la función externalidades. El crecimiento a largo plazo dependerá
de producción.2 Con respecto al capital humano como de la productividad del sector educativo.
factor endógeno de producción, Maital (1992) señala que: En el nuevo marco de globalización, el capital hu-
la clave del crecimiento económico recae en el hecho mano ha adquirido una gran importancia como factor
de que las personas no las máquinas pueden apren- determinante de la creación de ventajas competitivas.
der. Inversiones que aumenten las habilidades de las De una parte, el componente del costo laboral y todas
personas y su productividad arrojan por tanto, no ren- las disposiciones que rodean la organización del trabajo
dimientos decrecientes, sino constantes e incluso cre- tienen un impacto directo sobre los costos de produc-
cientes. ción y sobre la capacidad de gestión y flexibilidad de las
firmas. De otra parte, el capital humano de las empre-
Romer y Lucas han sido hasta ahora los principales ex- sas, su capacidad de adaptación ante los cambios tecno-
ponentes de los modelos de crecimiento endógeno y lógicos y organizacionales que se vienen imponiendo,
ambos, aunque de manera diferente, han incorporado el constituyen un requisito indispensable para adelantar
concepto de capital humano para comprender el creci- procesos de innovación, desarrollo de nuevos productos,
modernización de líneas y procesos productivos, y adop-
ción de formas de gestión modernas, hoy herramientas
1 La hipótesis de convergencia se derivó del modelo de creci- clave de la competitividad.3
miento económico de Solow (1957), según la cual los países
que en un estado inicial tuvieron un menor nivel de capital
per cápita ostentarían mayores tasas de crecimiento del in- 3 Mertens L. ofrece una concepción de sistema para el fortale-
greso per cápita que aquellos países que tenían en su inicio cimiento de la productividad y competitividad, en la cual las
niveles elevados de capital per cápita. Esto indicaría que a interrelaciones entre los nodos del sistema deben apoyarse en
largo plazo tendería a cerrarse la brecha entre los países po- la formación del recurso humano: “el impacto de la gestión
bres y los países ricos. de los recursos humanos depende entonces de su articulación
2 En las teorías del crecimiento económico exógeno, no se da con las otras tres áreas de la estrategia de productividad –
la posibilidad de que los países tengan un crecimiento soste- productos, procesos, gestión–. Se podría decir que en cierta
nido en el tiempo, perdurable, sino que llegan a un estado medida estos tres elementos forman un ancla con los recur-
estacionario donde el crecimiento del ingreso per cápita será sos humanos, para que éstos últimos tengan impacto como
igual a cero y no positivo. ventaja competitiva”. (Mertens, L., 1997).
Con los anteriores elementos, este capítulo buscará MERCADO DE TRABAJO

abordar las características principales del factor trabajo Y LEGISLACIÓN LABORAL
en Colombia, atendiendo tanto aspectos relacionados con
la organización laboral y la normatividad que regulan el
mercado de trabajo, como el desempeño y evolución de A diferencia de otros países, Colombia no se ha caracte-
la formación de recursos humanos en el país, especial- rizado, por tener políticas de empleo específicas para los
mente en la capacitación técnica para el trabajo. sectores productivos o dirigidas en particular a grupos
Todo ello, tendiente a verificar si en el campo la- vulnerables de la población. Excepción hecha de las po-
boral y de formación de recursos humanos, se están dan- líticas de fomento en el sector microempresarial, las cua-
do las condiciones necesarias para enfrentar de manera les han tenido una trayectoria a largo plazo y una relati-
adecuada las nuevas condiciones de competencia en un va continuidad,4 los demás programas de empleo han
contexto de apertura económica e internacionalización. tendido a resolver situaciones coyunturales de desem-
pleo o a intentar cumplir con metas específicas de em-
pleo planteadas por el gobierno de turno. Por ejemplo,
en la política de Salto Social, de la administración Samper,
se planteó como meta la generación de un millón seis-
cientos mil nuevos puestos de trabajo en el curso de los
cuatro años de gobierno. Entre los programas plantea-
dos para cumplir con estos objetivos, se formuló un pro-
grama de empleo solidario con tres componentes: 1. Plan
de empleo rural de emergencia, 2. Plan de empleo ur-
bano de emergencia, 3. Plan de capacitación para el
trabajo.
Asimismo, como precaución ante posibles desequi-
librios en el mercado laboral provenientes del proceso
de adaptación de las empresas al nuevo entorno compe-
titivo de la apertura económica, se han creado progra-
mas que pretenden ayudar a reubicar a los trabajadores
afectados por los despidos y disminuciones de personal
en las empresas. Es el caso del sistema de adaptación
laboral implemetado en 1992, tanto para empleados del
sector público como del sector industrial, que ampara-
do en la prestación de servicios de empleo, la definición
del perfil ocupacional, la recalificación laboral y en pro-
yectos de microempresa, pretende reubicar a los traba-
jadores desplazados de sus empleos.
Las principales modificaciones que afectan directa-
mente el funcionamiento del mercado laboral se han pre-
sentado más en materia de legislación laboral, que en
políticas o programas específicos de empleo. En el país,
la normatividad que regulaba el mercado laboral estaba
amparada en el Código Sustantivo del Trabajo, estipula-
do en 1950, y en algunas modificaciones posteriores. Ya
desde la crisis de empleo de 1985, algunas de las nor-
4 Los programas de fomento a las microempresas se iniciaron

hacia 1983, pero se intensificaron a partir de los diagnósti-
cos del mercado de trabajo derivados de la Misión de Empleo
en 1986. Actualmente, todos los programas referentes al de-
sarrollo de las microempresas se enmarcan en el Plan nacio-
nal para la microempresa.
mas de la legislación laboral habían sido señaladas como dad promedio de los trabajadores era de 4.5 años, pro-
problemáticas para la generación y estabilidad del em- medio muy inferior al de décadas anteriores y, en buena
pleo por parte de la Misión Chenery5. Sin embargo, fue medida, atribuible a una carga prestacional creciente con
sólo en el momento de la apertura económica cuando se la antigüedad de los trabajadores (Triana, F. y Triana,
introdujeron las modificaciones necesarias a la legisla- M., 1990).
ción laboral, como parte de un conjunto de reformas Dos disposiciones centrales del código anterior fue-
institucionales llevadas a cabo para adecuar el sistema ron en conjunto los principales causantes de la inestabi-
económico al nuevo entorno de globalización. lidad en el empleo y el desestímulo a la generación de
La normatividad vigente en materia de legislación nuevos puestos de trabajo: la doble retroactividad de los
laboral es un aspecto fundamental para la competitividad retiros parciales de cesantías y la acción de reintegro en
de las empresas productivas en la medida en que allí conjunto con la pensión-sanción.
quedan consagrados aspectos referentes a los costos la- En la legislación anterior, el impacto de la retroacti-
borales y prestacionales que deben enfrentar, así como vidad de las cesantías sobre los costos laborales era radical-
políticas reguladoras de la actividad sindical que influ- mente diferente en el caso de que se hicieran retiros parcia-
yen directamente en el desempeño de las empresas. les o de que no se realizaran, lo cual implicaba una alta
distorsión entre los costos laborales de los trabajadores se-
gún su antigüedad. En el caso en que no se realizaran reti-
LEGISLACIÓN LABORAL ros parciales, la retroactividad de las cesantías era equiva-
lente al aumento del salario nominal del trabajador más un
En el debate previo a la reforma laboral de 1990 (ley 50) interés del 12% anual, pagado por los empleadores al fina-
se discutieron ampliamente los aspectos críticos de la lizar el año, por el hecho de haber dispuesto de las cesantías
antigua legislación laboral, los cuales, a pesar de que eran de los trabajadores durante ese período. Este costo para los
reconocidos desde la década del ochenta, con la apertura empleadores era elevado mas no excesivo, si se comparaba
económica vinieron a ser destacados como factores ad- con las tasas de interés del mercado.
versos a la competitividad de las empresas, tanto por el No obstante, si el trabajador realizaba retiros par-
incremento en los costos como por la escasa flexibilidad ciales de las cesantías, se generaba un sobrecosto laboral
en los regímenes de contratación. Antes de presentar las para el empleador, proveniente de la obligación de can-
principales modificaciones en la legislación laboral in- celar al trabajador como cesantía adicional por los años
troducidas por la ley 50, se señalan algunos de los facto- de derechos ya retirados, cualquier aumento nominal de
res críticos en el mercado de trabajo que se derivaban de los salarios, sin que, a su vez, la empresa hubiese tenido
deficiencias de las normas vigentes en el código y la a su disposición el capital de trabajo correspondiente a
obsolescencia de las mismas frente a las necesidades de las cesantías ya retiradas. Dado que la probabilidad de
las empresas. realizar retiros parciales era mayor con la antigüedad de
los trabajadores, el régimen de cesantías castigaba la es-
INESTABILIDAD LABORAL Y DESESTÍMULOS tabilidad del trabajo al propiciar sobrecostos excesivos
A LA GENERACIÓN DE EMPLEO en el caso de los trabajadores de mayor antigüedad. La
diferencia en los costos a cargo de los empleadores era
Diversos estudios, entre ellos los de la Misión Chenery y sustancial. Por ejemplo, el número de salarios pagados
de Hugo López, señalaron cómo el 33% de la fuerza la- anualmente como cesantía podía oscilar entre 1.29 para
boral en el país estaba rotando anualmente, lo que en trabajadores con un año de antigüedad y 4.97 para tra-
cifras equivalía a una desvinculación laboral de dos mi- bajadores con veinte años de antigüedad, si se efectuaban
llones de personas cada año. El aumento en el despido retiros anuales de las cesantías; mientras que sin retiros
de trabajadores próximos a cumplir los diez años de vin- parciales, ésta misma relación variaba solamente entre
culación laboral en una empresa, en 1990 ya habían so- 1.11 y 1.36 salarios por año (Revista Economía Colombia-
brepasado las cifras de los cien mil por año. La antigüe- na, agosto 1996). El sobrecosto de los retiros parciales se
conocía como doble retroactividad de las cesantías e im-
plicaba para las empresas uno de los aspectos más adver-
5 La Misión Chenery o Misión de Empleo de 1986 constituyó
un diagnóstico del mercado laboral en Colombia; fue contra-
sos de la legislación laboral.
tado por el gobierno nacional con el fin de buscar una salida La cláusula de acción de reintegro fue promulgada
a la profunda crisis de empleo que venía atravesando el país. con el objeto de garantizar la estabilidad laboral para los
trabajadores antiguos, pero en la práctica revirtió en lo ya que una buena proporción de empleados temporales
opuesto: es decir, en el despido masivo de los trabajadores eran vinculados por las empresas a través de agencias de
próximos a cumplir los diez años de antigüedad. En el servicios temporales que, en muchos casos, evadían las
régimen de despidos e indemnizaciones del código ante- prestaciones sociales, el pago de horas extras, recargos diur-
rior, existía una cláusula para los trabajadores con más de nos y nocturnos, etcétera, o pagaban al trabajador sueldos
diez años de antigüedad, que de ser despedidos sin justa muy inferiores a los recibidos por trabajadores permanen-
causa podían demandar a la empresa por una acción de tes que realizaran las mismas funciones.
reintegro o alternativamente, exigir el pago de una pen-
sión-sanción al llegar a la edad de jubilación. Esto en vir- DEBILIDAD DEL MOVIMIENTO SINDICAL
tud de que se presumía un alto riesgo de indigencia para
un trabajador que era despedido después de diez años de El movimiento sindical en Colombia atravesaba en el
trabajo con una misma empresa, al disminuir la proba- momento de la reforma por un período de estancamien-
bilidad de vinculación laboral en un nuevo oficio y, to, en especial en lo referente al grado de sindicalización
adicionalmente, al carecer del derecho a una pensión por en la industria manufacturera. La proporción sindica-
parte del sistema de seguridad social. lizada pasó del 9.3% de la población empleada en 1984
El riesgo considerable para el empresario al mante- al 7.8% en 1990, tendencia que resultaba preocupante
ner la estabilidad después de diez años de un trabajo, esti- ante la necesidad de construir relaciones obrero-patro-
mulaba el despido prematuro, y generaba el reemplazo nales más democráticas, sostener una participación acti-
de trabajadores cercanos a los diez años de servicio por va de los trabajadores en las decisiones económicas de
trabajadores nuevos. Todo ello implicaba la consecuente las empresas y proteger los derechos de los trabajadores.
pérdida relativa de productividad al deshacerse de traba- La debilidad del movimiento sindical era atribui-
jadores de carrera, con experiencia y conocimientos acu- ble en cierta medida a problemas internos pero, a su vez,
mulados, en quienes la empresa ya había invertido en ca- la legislación laboral no facilitaba la consolidación y for-
pacitación, a cambio de trabajadores sin experiencia. talecimiento de los grupos sindicales. La elevada rota-
Además, la pensión-sanción fue creada cuando la pen- ción laboral fue uno de los motivos con mayor inciden-
sión de los trabajadores todavía estaba a cargo de las em- cia sobre la baja tasa de sindicalización, al no dejar tiempo
presas y se creía que podía existir interés por parte de los a los trabajadores para afiliarse a las organizaciones sin-
empleadores de propiciar el despido con el único fin de eludir dicales; asimismo la escasa aplicación de convenios de la
el pago de la pensión. Sin embargo, a partir de 1967, año OIT y la tramitomanía excesiva ante el ministerio de
en el cual el Instituto de Seguros Sociales –ISS– asumió el Trabajo eran trabas instituidas en el Código Sustantivo
riesgo de vejez con base en el número correspondiente de del Trabajo que desalentaban dicha actividad.
cotizaciones, esta presunción perdía toda validez una vez
que, incluso con una alta rotación laboral, el trabajador con-
servaba ante el ISS todos sus derechos pensionales. PRINCIPALES REFORMAS A LA LEGISLACIÓN
LABORAL INTRODUCIDAS POR LA LEY 50
AUGE DE LA TEMPORALIDAD
La reforma laboral se elaboró con el fin de corregir los pro-
El fenómeno de la temporalidad y la subcontratación en blemas anteriormente señalados, que le restaban
el empleo estaba presente desde la pasada década y ve- competitividad a las empresas debido a las distorsiones de
nían acelerándose como un mecanismo de las empresas los costos laborales, la poca flexibilidad en la contratación,
para buscar mayor flexibilidad en la contratación, me- la débil generación y estabilidad del empleo, y la tendencia
nores costos laborales y mayor correspondencia entre los al debilitamiento de los movimientos obreros. A continua-
requerimientos de empleo y los ciclos de la producción. ción se exponen brevemente las principales normas intro-
Sin embargo, el fenómeno de la temporalidad desbordó ducidas para solucionar los problemas mencionados.
su naturaleza y dió paso a la sustitución de trabajadores
permanentes por trabajadores temporales, lo que de nue-
vo era un factor en contra de la estabilidad y productivi-
dad del empleo. El crecimiento de la temporalidad vino
acompañado, a su vez, de una relativa precariedad del
trabajo y una reducción remunerativa para el trabajador,
NORMAS PARA AUSPICIAR LA CREACIÓN DE EMPLEOS Otro de los aspectos introducidos por la reforma
EN EL SECTOR FORMAL Y PROPICIAR SU ESTABILIDAD para flexibilizar el mercado de trabajo fue la jornada la-
boral de 36 horas semanales sin recargos nocturnos, con
Flexibilización del mercado de trabajo y el régimen lo cual se posibilita el trabajo en turnos que requieren
de contratos algunos procesos productivos, sin implicar sobrecargas
onerosas por concepto de horas extras para los empresa-
En el nuevo contexto internacional era apremiante brin- rios. Finalmente, se introdujo la opción para que traba-
darles a las empresas una mayor flexibilidad en la con- jadores con ingresos superiores a diez salarios mínimos
tratación, no sólo para aumentar su competitividad sino se acogieran a un salario integral, compuesto simultá-
también para facilitar su adaptación a las condiciones neamente por el componente salarial básico más el pres-
cambiantes de los procesos productivos. Buscando tal tacional, con lo cual se buscaba restarle cierto paterna-
flexibilidad, la ley 50 de 1990 eliminó la presunción de lismo a las relaciones laborales respecto a la legislación
contrato laboral para profesiones liberales y para otros anterior.
contratos de servicios, con lo cual se pretendía aumentar
la subcontratación de servicios por parte de las empre- Eliminación de la acción de reintegro o la pensión-sanción
sas, en áreas como asesoría, consultoría, mantenimien-
to, gestión, entre otras, sin que ello implicara adquirir La reforma laboral eliminó la acción de reintegro con lo
obligaciones contractuales con los profesionales y técni- cual se liberó a los empresarios de esta posible carga la-
cos en estas áreas. boral y se le dio mayor certeza a la previsión de costos de
De otra parte se flexibilizó totalmente la contrata- indemnización, ya que anteriormente el empresario no
ción directa a término fijo por parte de las empresas, para sabía a ciencia cierta si el trabajador despedido buscaría
permitirles obtener las bondades del empleo temporal,6 la aplicación de la acción de reintegro o, en su defecto,
sin que derivase en condiciones remunerativas y la pensión-sanción. Como contraprestación a los traba-
prestacionales precarias de los trabajadores temporales fren- jadores, la ley 50 estableció un régimen de indemniza-
te a los trabajadores a término indefinido. Para ello, se ciones por despido sin justa causa más oneroso que el
eliminó la duración mínima de un año para los contratos anterior. Para el caso de trabajadores con más de diez
a término fijo que regía en la anterior legislación y se años de antigüedad, se asignó una indemnización equi-
amplió la posibilidad de renovación7 de los mismos, dán- valente a 45 días por el primer año de servicio más cua-
dole mayor facilidad legal a las empresas para realizar este renta días por cada año adicional de trabajo, mientras
tipo de contratos. Por otra parte, la ley obligó a las em- que en el régimen anterior este rubro era de treinta días
presas de servicios temporales a pagar a los trabajadores por cada año adicional de trabajo.8
en misión un salario equivalente al que pagaría para el
cargo correspondiente, además de todas las prestaciones Constitución del salario
legales, con el propósito de evitar la precariedad del tra-
bajo que se venía propiciando a través de estas agencias. En la ley se estableció que los beneficios logrados en las
convenciones colectivas de forma extralegal, constitu-
6 Farné y Nupia destacan algunas de las motivaciones de las yen salario y, por lo tanto, no causan prestaciones, a me-
empresas para demandar personal temporal: selección de per- nos de que así se haya acordado previamente por las par-
sonal –si el trabajador resulta útil para la empresa es poste-
riormente contratado a término indefinido–; menores costos tes. Con esta determinación del salario se pretendió eli-
laborales, en especial aquellos relativos a prestaciones minar las llamadas prestaciones en cascada, que suma-
extralegales que normalmente no son pagadas a los trabaja- ban al salario legal las prestaciones extralegales con el
dores temporales; cubrimiento de ausencias temporales y ne-
cesidades especializadas de personal; adaptación flexible de consecuente incremento de los costos laborales para los
la fuerza laboral a los ciclos de la actividad económica; re- empresarios.
ducción del riesgo sindical.
7 En la legislación anterior el contrato a término fijo no podía
ser inferior a un año y si no había preaviso quedaba
automáticamente renovado por un año más, pudiéndose re-
novar de manera indefinida. Con la reforma, se hace flexible
8 El empleado despedido será beneficiario de la pensión-san-
la duración del contrato, y en cuanto a su renovación se esta-
ción a cargo del empleador si no ha cotizado para pensión de
blece que las tres primeras veces se renueva por el período
vejez del ISS o si todavía no completa el número de semanas
pactado inicialmente y la cuarta renovación no puede ser in-
necesarias para recibir la pensión plena por parte del ISS.
ferior a un año.
Modificación del régimen de cesantías la fecha ascendía a $1.165.119 millones (Revista Andi,
mayo de 1997), monto que en buena medida ingresó al
La ley 50 estableció un nuevo régimen de cesantías para mercado financiero, permitiendo un impacto directo so-
los contratos celebrados a partir de la vigencia de la ley, bre el ahorro nacional.
y opcional para los contratos anteriores, con el cual se
elimina la doble retroactividad de las cesantías sobre re- NORMAS PARA FORTALECER EL SINDICALISMO
tiros parciales, se obliga a las empresas a pagar un inte-
rés del 12% sobre las cesantías del año anterior, a liqui- Las anteriores disposiciones, además de pretender cons-
dar anualmente de forma definitiva los pasivos de ce- tituirse en un estímulo para la creación y la estabilidad
santías y consignarlos a favor del trabajador en cualquiera del empleo, constituyen en ciertos casos alicientes para
de los fondos de cesantías creados para este fin. la competitividad de las empresas ya que facilitan la re-
La normatividad sobre cesantías es quizás la prin- ducción parcial de algunos de los costos laborales y per-
cipal reforma en la legislación laboral, ya que reduce para miten una mayor agilidad en la contratación de perso-
los empresarios la incertidumbre con respecto al cálculo nal. La contraparte a estas disposiciones fueron las nor-
actuarial de los pasivos de cesantías –que dependía enor- mas tendientes a fortalecer la actividad sindical, mediante
memente de la frecuencia incierta de los retiros parcia- la cual se presume que se protegen los derechos de los
les– y disminuye, en términos netos, el costo de las ce- trabajadores y se les otorgan mayores beneficios. En tal
santías. Esta medida busca además fomentar la genera- sentido las principales normas en pro del fortalecimien-
ción de empleo, debido al menor costo relativo de este to del movimiento sindical fueron:
factor y en el futuro disminuir la inestabilidad laboral • A fin de facilitar una mayor amplitud al derecho
en los trabajadores de mayor antigüedad, ya que su cede asociación sindical, se faculta a los trabajadores
santía no dependerá de la frecuencia de retiros parciales y empleados a constituir sin autorización previa del
–factor que bajo la antigua legislación castigaba la esta- ministerio de Trabajo ni de ninguna otra entidad,
bilidad laboral–.9 las organizaciones sindicales que estimen conve-
La adopción del nuevo régimen de cesantías ha brin- nientes, con la expedición de los debidos estatutos.
dado una mayor seguridad para los trabajadores. Desde Esta cláusula validaba en la legislación colombiana
su inicio, los fondos de cesantías han ofrecido una renta- los acuerdos suscritos ante la OIT en 1976 pero
bilidad relativamente alta frente a otro tipo de inversio- que no habían tenido una aplicación verdadera en
nes –la rentabilidad real para el empleado alcanzó el el país.
9.47% en 1996–, lo cual compensa en cierta medida la • Se otorga un plazo máximo de quince días para que
pérdida de retroactividad y hasta la fecha no se han pre- el ministerio de Trabajo dé su aceptación o rechazo
sentado casos de pérdidas de cesantías de un trabajador a la conformación del sindicato y, con el fin de evi-
en los fondos (Revista Andi, mayo 1997). tar discrecionalidad en dicha decisión, se exige es-
Los fondos de cesantías cumplen la doble función tablecer claramente las causales en caso de nega-
de administrar las cesantías de los trabajadores a la vez ción de la solicitud.10
de propiciar una mayor solidez en el mercado financiero • Se elevan de manera considerable las multas para
y un aumento en el nivel de inversión de la economía. los empleadores que atenten o desestimulen la
Al respecto, cabe destacar que los fondos de cesantías sindicalización de los trabajadores.11
han tenido un crecimiento importante: los afiliados pa- • Se elimina la posibilidad de disolución o suspen-
saron de 1.447.921 en enero de 1996 a 1.2 billones en sión por vía administrativa de los sindicatos.12
febrero de 1997; el valor de las cesantías consignadas a
9 Existirá, no obstante, un período de desfase ya que la legisla-

ción anterior continúa rigiendo para los contratos anteriores 10 La negación de la conformación de un sindicato puede ori-
a la vigencia de la ley y, por lo tanto, la doble retroactividad ginarse en su inconstitucionalidad, cuando éste sea confor-
de las cesantías seguirá pesando sobre algunas empresas, es- mado con menos de 25 miembros o cuando ya exista otro.
pecialmente sobre las que tienen una porción importante de
trabajadores antiguos. En 1994, el 20.7% de los trabajado- 11 Se aumenta de cuarenta a cien salarios mínimos legales, la
res del sector manufacturero y el 14.5% de los empleados máxima sanción por atentar contra el derecho de asociación
del comercio seguían aún amparados bajo el régimen ante- sindical.
rior de cesantías con doble retroactividad, (Lora y Henao, 12 Para buscar la disolución de un sindicato debe hacerse me-
1995) diante un proceso judicial y no por vía administrativa.
• Todos los trabajadores beneficiados con la conven- El Cuadro 6.1 ilustra de manera sucinta la evolu-
ción colectiva deben hacer los mismos aportes al ción de las cargas laborales sobre la nómina, tanto antes
sindicato, independientemente de que estén o no de la introducción de las leyes 50 y 100 como después.
sindicalizados. En el cuadro se observa, que las principales reducciones
• Se extiende de cuarenta a sesenta días el período de en costos laborales provinieron del pago de cesantías,
huelga sin que antes proceda la suspensión por parte mientras que el mayor incremento se originó en las con-
del ministerio de Trabajo. tribuciones adicionales a la seguridad social, en salud y
en pensiones.
Algunas encuestas realizadas a empresarios indus-
IMPACTOS DE LA REFORMA LABORAL triales ofrecen a nivel cualitativo una mejor idea de cuá-
les han sido los beneficios y costos derivados de la refor-
COSTOS LABORALES ma laboral. Según la encuesta realizada en 1994 por
Fedesarrollo, un 37.2% de las empresas industriales
Determinar el impacto de la ley 50 sobre los costos la- encuestadas respondió que el mayor beneficio de la ley
borales es una tarea compleja en la medida en que las 50 había sido la eliminación de la doble retroactividad
modificaciones introducidas por esta ley se superponen de las cesantías, seguido por el 32.9% que eligió la ma-
con las normas introducidas con la reforma a la seguri- yor certidumbre acerca de los costos laborales debido a
dad social, ley 100 de 1994, y la reforma al Servicio Na- la eliminación de la acción de reintegro y de la pensión-
cional de Aprendizaje,13 que también afectaron los cos- sanción. A su vez, con respecto a la pregunta de cuáles
tos laborales de las empresas. Sin embargo, la sensación eran los principales obstáculos para la generación de em-
entre empresarios es que la relativa disminución de los pleo después de la ley 50 de 1990, el 32.9% hizo alu-
costos laborales proveniente de la reforma laboral, espe- sión a los mayores costos de la seguridad social, mien-
cíficamente de la eliminación de la retroactividad de las tras que el 17.3% respondió que se trataba de los costos
cesantías y de la acción de reintegro, luego fueron reba- de despido –los cuales se incrementaron con la nueva
sados por el aumento de las cotizaciones de la seguridad tabla de indemnizaciones a partir de la vigencia de la
social a cargo de los empleadores, estipuladas en la res- ley 50–.
pectiva reforma14.
Antes de la ley 100 de 1993, las contribuciones a la
seguridad social constituían el 13.5% de los salarios, del
cual le correspondía al empleador el 9% y a los trabajado-
res el 4.5% restante. Con la ley 100, el pago para pensio- Cuadro 6.1
nes y para salud se incrementó, hasta alcanzar en 1996 un Cargas legales sobre la nómina
18.1% a cargo de los empleadores, lo que representó un (Como porcentaje de los salarios básicos)
aumento de más de nueve puntos porcentuales. Por su
Tipo de recargo Antes de ley 50/90 y Después de ley 50/90 y
parte, la reducción de costos laborales con motivo de la
Ley 100/94 ley 100/93
eliminación de la doble retroactividad de las cesantías ha
Salarios diferidos 22.5 - 30.82 22.50
sido calculada en aproximadamente 4.2 puntos porcen-
Prima de navidad 8.33 8.33
tuales, monto insuficiente para compensar el incremento
Vacaciones 5.83 5.83
del costo laboral por cotizaciones a la seguridad social.
Cesantía 8.33 -16.66 8.33
13 En la ley que reformó el Sena se introdujo un sobrecosto del Contrib. seg. social 11.0 - 12.5 19.20 - 21.38
1% si las empresas contribuyen a centros sectoriales de capa- Pensiones 5.33 10.12 - 10.88
citación, adicional al 2% de la nómina a las que ya venían
Salud 4.67 8.0
contribuyendo para el pago de los programas de formación
profesional ofrecidos por la entidad. Atep 1.0 - 2.5 1.0 - 2.5
14 La ley 100 de 1994 introdujo importantes modificaciones al Contrib. parafiscales 9.0 9.0 - 10.0
régimen de seguridad social vigente hasta ese momento. Sena 2.0 2.0 - 3.0
Incrementó sustancialmente las contribuciones para salud y
ICBF 3.0 3.0
pensiones: eliminó el monopolio del Instituto de Seguros So-
ciales, al crear fondos privados de pensiones y empresas pri- Subsidio familiar 4.0 4.0
vadas de salud para generar una competencia en la presta- Total 42.50 - 52.32 50.07 - 53.88
ción del servicio; extendió la cobertura obligatoria en salud a
toda la familia del trabajador. Fuente: Reyes,1997b.
Cuadro 6.2
Índice del costo laboral por hora - Trabajadores de producción en la industria
80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96
Colombia 15.5 15.9 17.0 16.7 16.2 13.5 11.7 11.6 11.4 10.7 10.0 9.9 9.3 9.7 11.5 12.5 14.2
Estados Unidos 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
México 22.4 25.9 16.9 11.7 12.4 12.2 8.2 7.7 9.0 10.0 10.6 11.8 13.5 14.5 14.6 8.5 8.5
Hong Kong 15.3 14.3 14.2 12.4 12.6 13.3 14.2 15.5 17.3 19.5 21.5 23.0 24.4 26.0 27.3 27.1 29.0
Korea 9.7 9.4 9.3 9.5 9.6 9.5 9.9 11.8 15.8 22.1 24.9 29.6 32.4 34.2 37.9 41.6 46.4
Taiwan 10.1 11.1 10.6 10.6 11.3 11.5 13.0 16.7 20.2 24.6 26.4 28.0 31.6 31.4 32.5 32.7 33.0
Portugal 20.9 18.8 16.1 13.3 11.6 11.8 15.7 18.6 20.0 20.7 25.3 27.2 32.1 27.3 27.3 30.2
Fuente: US Department of Labor, Bureau of Labor Statistics, “International comparisons of hourly compensation costs for production workers in manufacturing”,
June 1997. Para Colombia: cálculos propios con base en Encuesta Anual Manufacturera.
Los costos laborales en Colombia siguen siendo re- vidad laboral. Dicha situación desvirtúa, por lo tanto, el
lativamente bajos si se comparan con otras economías que esté ganando competitividad a pesar de tener costos
más desarrolladas, incluso después de entrar en vigencia laborales relativamente menos onerosos que los demás
las disposiciones de la ley 100 y la ley 50. Este hecho se países. Por el contrario una economía como la de Hong
refleja en el Cuadro 6.2 en donde aparecen un índice del Kong, a pesar de que ha venido incrementando sus cos-
costo laboral por hora para trabajadores de producción tos laborales en una proporción muy superior que la de
en siete países. Mientras que en 1980 Colombia ocupa- Colombia, compensa dicha situación con aumentos sus-
ba el cuarto lugar en orden descendente según el valor tanciales en términos de su productividad laboral. La
de los costos laborales por hora, en 1990 pasó a ser el de escasa mejoría en la productividad laboral de Colombia
menor costo relativo y en 1996 sólo México presentaba pone en tela de juicio la capacidad real de la industria
un menor costo laboral. En términos de la competitividad para competir con éxito en los mercados externos.
externa, estos resultados podrían reflejar una relativa ven- De otra parte, el incremento reciente del desem-
taja a favor de Colombia ya que ante un mercado de re- pleo16 ha sido asociado en cierta medida con el incre-
ferencia como son los Estados Unidos, los costos labora- mento sustancial de los costos laborales a cargo del em-
les serían menos onerosos que los de otros países. presario, lo cual evidencia que aun teniendo un relativo
Sin embargo, los anteriores resultados pueden re- menor costo en términos internacionales esto no se tra-
sultar engañosos si no se comparan con la productividad duce a nivel interno en una mayor estabilidad del em-
laboral. En un escenario de globalización, sustentar la pleo y mucho menos en una dinamización del mismo.
competitividad en la abundancia relativa de factores pro- El debate reciente ante la problemática del desempleo
ductivos, como el trabajo o los recursos naturales, puede ha generado diferentes alternativas. Entre ellas, el go-
resultar muy frágil ante incrementos en la competitividad bierno propuso la creación de incentivos tributarios y
provenientes de mejorías en los procesos productivos, de- subsidios a las empresas que generen empleo, aspecto
sarrollo tecnológico e incrementos en la productividad. que fue rebatido con la contrapropuesta de eliminar
En tal sentido, el Gráfico 6.1 ofrece unos compara- sobrecostos sobre la nómina como la cotizaciones al Sena,
tivos de productividad laboral entre Colombia y otros al ICBF, reducción del impuesto redistributivo del com-
países de referencia.15 Como se puede observar, Colom- ponente de cotización para la seguridad social, entre otras.
bia muestra un productividad laboral varias veces infe-
rior a la presentada por los Estados Unidos y Hong Kong
y parcialmente inferior a la de Portugal. A su vez, Co-
lombia es el país que ha crecido menos en su producti-
16 En el Capítulo 12 se hace una exposición completa de la evo-
15 No fue posible obtener comparativos internacionales de pro- lución reciente del empleo industrial y de factores relaciona-
ductividad laboral para todos los países incluidos en el cuados como la salarización, el costo laboral unitario y la pro-
dro 5.2. ductividad laboral.
Gráfico 6. 1
Productividad laboral en la industria manufacturera
Dólares por Trabajador
180 000
160 000
140 000
120 000
100 000
80 000
60 000 Estados Unidos
40 000 Colombia
Hong Kong
20 000
Portugal
0
85 89 90 91 92 93
Fuente: International Year Book of Industrial Statistics,1996. Para Colombia: Encuesta anual manufacturera
SINDICALIZACIÓN gociación y también en el número de huelgas realizadas.

Así, a pesar de que la industria manufacturera es el sec-
A pesar de las normas introducidas en la reforma laboral tor que presentó un mayor número de huelgas de 1964
para agilizar la creación de los sindicatos y protegerlos a 1993, con 858 huelgas realizadas, éstas se concentra-
contra el intento de disolución por vía administrativa, ron en los años anteriores a 1991 –cuando entró en vi-
el sindicalismo en Colombia sigue atravesando por un gencia la ley 50–. Mientras que entre 1986-1990 el nú-
relativo estancamiento si se compara con décadas ante- mero promedio de huelgas al año fue de 31, entre 1991
riores. Ya se había mencionado que en 1990 la tasa de y 1994 bajó a 16 (Gráfico 6.2).
sindicalización había descendido a 7.8%; ahora bien, se- Cabe entonces preguntarse qué factores están inci-
gún la Escuela nacional Sindical, en 1996 esta tasa dis- diendo en los movimientos sindicales para su relativo de-
minuyó a una participación del 6.0% (Revista Andi, mayo bilitamiento, ya que con la ley 50 se eliminaron muchas
1997). de las posibles trabas en contra de su formación y fortale-
La industria manufacturera, por su parte, presen- cimiento
taba en 1993 una tasa de sindicalización del 7.19%, tasa
muy baja si se compara con los sectores de electricidad TEMPORALIDAD DEL EMPLEO
(29.6%), transporte (10.2%) y servicios (13.2%). Esto
ha incidido en la injerencia de los sindicatos en las deci- Como se mencionó anteriormente, el empleo temporal
siones económicas de las empresas, su capacidad de ne- en Colombia ha tenido un crecimiento importante des-
Gráfico 6. 2
Número promedio de huelgas industria manufacturera
35
30
25
20
15
10
61-70 71-80 81-85 86-90 91-94
Pe r odo
Fuente: “Sindicalización y huelgas”, en Revista Coyuntura Social, No.13, 1995.

Gráfico 6. 3
Estructura porcentual del empleo, según forma de concentración
Due ños y soc ios
Aprendi ce s
Se rvi ci os te mporale s
Té rmino fij o
1993
Té rmino inde fini do
1990
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Fuente: Álvaro Zerda, Funcionamiento del mercado de trabajo industrial, Análisis de la segunda etapa, encuesta a establecimientos.
Gráfico 6. 4
Crecimiento anual del empleo temporal y el empleo permanente
10.0%
Porcentaje
8.0%
6.0%
4.0%
2.0%
-2.0%
-4.0% Permanentes
-6.0% Temporales
91/90 92/91 93/92 94/93 94/94 96/95
Fuente: EAM, proyecciones con MMM. Cálculos del autor.
de la década del ochenta, y los estudios elaborados para La reforma laboral generó una redución en la rela-
evaluar los efectos de la reforma laboral indican que ha tiva precariedad en las condiciones laborales de este tipo
seguido creciendo debido, en gran medida, a que este de trabajadores, ya que desestimuló a las empresas de
tipo de empleo se adecúa con mayor flexibilidad a cier- servicios temporales que no ofrecían garantías a sus tra-
tos requerimientos de empleo de las empresas. En 1996 bajadores en misión. Así los empleados temporales con-
el empleo temporal participaba con el 10.9% del em- tratados a través de agencias de servicios temporales pa-
pleo industrial, siendo particularmente elevado en algu- saron de representar el 6.6% en 1990 al 3.8% en 1993,
nos sectores: calzado (26.9%), cueros (11.9%), alimentos mientras que los empleados temporales contratados di-
(13.2% ), café y productos alimenticios diversos (18.3 ), rectamente por las empresas, a través de contratos a tér-
bebidas (16.2%), tabaco (15.1%), productos químicos mino fijo, pasaron del 17.3% en 1990 al 22.5% en 1993
industriales (10.9%), metales básicos de hierro y acero (Gráfico 6.3). El mayor incentivo creado por la ley 50
(11.3%), fundición de otros metales no ferrosos (18.7%), para la contratación a término fijo provino de la flexibi-
fabricación de productos metálicos excepto maquinaria lidad introducida a este tipo de contrato, en especial la
(20.3%), maquinaria no eléctrica (14.7%), maquinaria posibilidad de contratar trabajadores temporales por un
eléctrica (15.2%) y equipo y material de transporte período inferior a un año.
(10.3%).
En el Gráfico 6.4 se muestra la evolución del creci- FORMACIÓN DE RECURSOS

miento del empleo temporal y el empleo permanente HUMANOS
entre 1991 y 1996. Como se observa, el empleo tempo-
ral ha tenido un mejor comportamiento que el perma-
nente, en particular a partir de 1993, cuando comenzó En el nuevo contexto de internacionalización de las eco-
un deterioro generalizado del empleo por lo cual el cre- nomías, el capital humano adquiere aún mayor relevan-
cimiento del número de empleados temporales ha con- cia al convertirse en uno de los principales motores para
tribuido en alguna medida a aliviar la acentuada caída el crecimiento de la competitividad, como condición para
del empleo permanente. alcanzar una mejor inserción en los mercados externos.
En la actualidad para poder competir las empresas de-
ben hacer énfasis en los elementos que no figuran en el
estado de resultados: aspectos tecnológicos únicos, ba-
ses de conocimiento, formación y capacitación, poten-
cial de innovación, conocimiento de mercados, etcétera.
En tal sentido Mertens (1997) señala que:
en relación con la estrategia de competitividad, el sur-
gimiento de la competencia laboral tiene que ver con
las necesidades de las empresas de encontrar las vías de
diferenciación en el mercado global, ubicándose entre
sus componentes claves, y que lo distingue como orga-
nización, el desarrollo de la competencia humana.
Los sistemas de formación y capacitación de recursos

humanos en América Latina han debido enfrentar el cam-
bio en el modelo de desarrollo y ajustarse a las nuevos
requerimientos de la producción. En el período de la
posguerra, cuando tales sistemas fueron creados y du-
rante buena parte de la vigencia del modelo de sustitu-
ción de importaciones, respondieron a las necesidades
de capacitación del sistema productivo. “Cualquier tipo
de capacitación era bienvenido y había escasez de prác-
ticamente todas las especialidades” (De Moura, Claudio,
1994). Con el agotamiento del modelo de sustitución
de importaciones y liberalización de las economías, los
sistemas de formación vigentes empezaron a evidenciar
sus flaquezas, especialmente en cuanto a su incapacidad
de impartir una formación que se ajustara a las nuevas
tendencias del empleo, a las habilidades que debe po-
seer el trabajador en el nuevo esquema de producción.
La especialización flexible, entendida como la for-
mación que habilita al trabajador para controlar una am-
plia gama de procesos productivos, altamente automa-
tizados, indispensables para la continua y rápida ade-
cuación de los procesos de fabricación (Ramírez, 1994),
se perfila como la cualidad básica que los trabajadores
deberán adquirir y uno de los objetivos hacia donde los
sistemas de formación deberán enfocar su atención.
Asimismo, los sistemas de formación técnica para
el trabajo adquieren un papel importante durante el
proceso de transformación económico al convertirse en
una herramienta de apoyo para neutralizar el posible de- marco de las políticas de desarrollo hacia adentro y de
terioro del nivel de empleo durante el período de ajuste. las primeras etapas de sustitución de importaciones.
En efecto, la acomodación de las empresas al nuevo entor- Dicho esquema tuvo un relativo éxito en la medida en
no de internacionalización de la economía puede implicar que el incipiente desarrollo de los países latinoamerica-
fuertes presiones sobre los niveles de empleo, debido tan- nos permitía detectar con alguna facilidad las necesida-
to a incongruencias entre la oferta laboral capacitada y los des de calificación de mano de obra.
oficios y especialidades que demandan las empresas –des- En la década del ochenta ya era evidente el agota-
empleo estructural–, como la eliminación de puestos de miento del modelo de sustitución de importaciones, lo
trabajo por parte de las empresas en la búsqueda de me- que a su vez repercutió sobre la institucionalidad de los
nores costos. En tal dirección, muchos países latinoame- modelos de formación. Se decidió optar por su transfor-
ricanos han enfrentado bajo el modelo de apertura, un in- mación, dándole una mayor injerencia al sector privado
cremento sustancial en las tasas de desempleo. Atender a sobre la ejecución de los programas de formación y ca-
las poblaciones más afectadas por el proceso de ajuste pacitación, aunque el Estado conservo las funciones de
mediante programas de recalificación, subsidios para la planeación y formulación de políticas de los recursos hu-
capacitación de grupos marginales e intermediación la- manos y empleo, así como la autonomía para acreditar
boral, constituyen, entre otras, nuevas funciones que de- la pertinencia de los centros de formación. A continua-
ben asumir los sistemas de formación y capacitación de ción se presentan algunas experiencias en este sentido.
recursos humanos.
• INA de Costa Rica. Esta entidad conserva su carác-
ter estatal y actualmente aprovecha su experiencia
SISTEMAS DE FORMACIÓN TÉCNICA PARA EL para acreditarse como la entidad rectora de la for-
TRABAJO EN AMÉRICA LATINA mación laboral en el país. Funciona mediante me-
canismos de acreditación y certificación de empre-
La experiencia recogida recientemente a partir de cen- sas capacitadoras, contratación de servicios de ca-
tros de formación y capacitación de recursos humanos pacitación y utilización de centros colaboradores
en otros países refleja algunas tendencias hacia las cua- (Vargas, 1997).
les se pretenden dirigir los modelos de formación, a fin • Sence de Chile. El estatuto de capacitación y empleo
de responder con mayor dinamismo y eficacia a las nece- promulgado en 1976 convirtió al Estado en super-
sidades impuestas por la internacionalización de las eco- visor y cofinanciador de actividades de capacitación,
nomías. Algunos de los lineamientos básicos requeridos dejando de ser el ejecutor. En esta medida, el sec-
son: mayor autonomía de los organismos que regulan y tor privado pasó a ser el principal ejecutor de las
proveen los fondos de financiación, creciente competen- acciones de formación y capacitación. Entre otras
cia entre organismos proveedores de servicios de capaci- disposiciones, el estatuto estableció un incentivo
tación; fortalecimiento de la demanda como promotor tributario equivalente a una deducción del 1% del
del sistema de capacitación, papel subsidiario del Esta- impuesto de renta, para aquellas empresas que des-
do como regulador de fallas del sistema en cuanto efi- tinaran cierto monto de inversiones anuales para
ciencia y equidad social, mayor participación de los capacitación de los trabajadores. El Servicio Nacio-
empleadores y trabajadores en la formulación y ejecu- nal de Capacitación y Empleo –Sence– (Vargas,
ción de políticas de formación, y creciente descentrali- 1997), entidad que conserva su carácter estatal y
zación de los servicios (Vargas, 1997). cuya función es mantener un adecuado nivel de
Anteriormente, el común denominador de los sis- empleo para mejorar el bienestar de los trabajado-
temas de formación en América Latina era la existencia res, es la encargada de administrar el incentivo fis-
de instituciones públicas que se apoyaban en una finan- cal de franquicia tributaria, buscando que éste sea
ciación proveniente de cotizaciones de los empresarios utilizado de manera creciente. Asimismo, conserva
como un porcentaje sobre la nómina. Entre estas insti- algunos programas de tipo redistributivo concen-
tuciones se cuenta el Senai de Brasil (1942), el Sena de trados en la capacitación de sectores en desventaja.
Colombia (1957), el Ince de Venezuela (1959), el INA La capacitación ejecutada por parte del sector pri-
de Costa Rica (1965), el Inacap de Chile (1966), el Secap vado se ha concentrado en las cámaras empresaria-
de Ecuador, entre otros. Estos centros de formación res- les que estructuran la formación de acuerdo con las
pondían a las necesidades de formación laboral en el necesidades del sector que representan. Buena par-
te de sus servicios y cursos son vendidos a los pro- na muy frágil si continúa basándose sólo en dichos fac-
gramas que el Sence administra; los demás son ofre- tores; actualmente la creación de ventajas competitivas
cidos directamente a empresarios de cada sector. debe sustentarse en factores dinámicos como el cambio
tecnológico, el capital humano y el conocimiento. En
• Senai de Brasil. El Servicio Nacional de Aprendiza- todos estos aspectos, la educación y la formación de re-
je Industrial –Senai–, cuya estructura básica fue cursos humanos son factores indispensables para poder
posteriormente adoptada por el Sena, se ha rees- alcanzar un buen desempeño en la gestión tecnológica y
tructurado con tres objetivos básicos: la formación en la disposición de trabajadores con las capacidades ne-
para el trabajo, la información tecnológica y el ase- cesarias para enfrentar los nuevos requerimientos de pro-
soramiento tecnológico. Consciente de su infraes- ducción y especialización. Tilch (1997b) destaca cómo
tructura limitada, la entidad ha utilizado como la adaptación del nivel de calificación a las exigencias
principal mecanismo para cumplir con tales obje- que plantean las nuevas tecnologías permite aprove-
tivos la conformación de Centros Promotores de char mejor su potencial de racionalización técnica, de
Formación Profesional Senai-empresa –CPFP–. Con modo que el perfeccionamiento profesional es un me-
estos centros se busca mejorar la oferta privada de dio para obtener un mayor nivel de productividad.
servicios de capacitación. El Senai se encarga, entre Además muchas empresas esperan obtener una mayor
otras funciones, de dar el reconocimiento a las em- grado de flexibilidad en el uso de su personal a través
presas que participen en los programas de los CPFP, de un nivel de calificación superior.
divulgar la existencia de estos centros, certificar a
los egresados con el mismo nivel que lo hubiera Los diagnósticos de la situación en materia educativa y de
hecho en un centro propio y admitir a los instruc- calificación de recursos humanos han permitido estable-
tores de las empresas en su propio programa de per- cer que el país no cuenta con una fuerza de trabajo apta
feccionamiento pedagógico. En últimas, el Senai para responder a los cambios tecnológicos y a las nuevas
va complementando su papel de ejecutor directo formas de producción. El Reporte Mundial de
de la formación laboral, con el de ser un asesor, pro- Competitividad ubica a Colombia en la posición 38 entre
motor y gestor de la formación ejecutada por ter- 41 economías, en lo que respecta al nivel de calificación
ceros (Vargas, 1997). de la mano de obra (The World Competitiveness Year
Book, 1996), lo cual ilustra lo dramático de la situación.
En diversas encuestas realizadas por la Andi con el propó-
COMPETITIVIDAD LABORAL EN UN CONTEXTO sito de detectar los principales problemas que a juicio de
DE APERTURA los empresarios constituyen barreras al incremento de la
productividad de las empresas, al fomento de la gestión
En la actualidad, la globalización de las economías jun- tecnológica y al incremento de la competitividad, se des-
to con el acelerado cambio tecnológico por el que atra- tacaron como aspectos críticos la baja calificación de los
viesa el mundo, someten al trabajador a exigencias muy trabajadores y la inadecuación entre la formación educa-
diferentes a las presentadas en el modelo fordista de pro- tiva de la fuerza laboral y las necesidades reales de las
ducción en masa. Se requieren trabajadores cuya princi- empresas.
pal cualidad sea la flexibilidad ante los nuevos conoci- Las deficiencias en el sistema educativo provienen
mientos y formas de gestión, su capacidad de aprendiza- de todos los niveles: básico general, medio y técnico den-
je continuo y de adaptación a los permanentes cambios tro de la cual se ubica el Sena.17
de orden tecnológico y organizacional, para poder res- En Colombia además de que la educación básica,
ponder a las nuevas formas de producción y eficiencia es actualmente de sólo nueve años, las tasas de deserción
organizacional, según las cuales, las empresas deben y repitencia siguen siendo muy elevadas. De mil estu-
adoptar mecanismos de gestión modernos para llegar a diantes que ingresan al sistema educativo básico, 524
competir en el mercado internacional.
Antes de la apertura, la economía del país se sus-
tentaba, en buena medida, en una relativa dotación de 17 Dado que el Sena constituye la principal entidad encargada
de proporcionar educación y capacitación en el campo técni-
recursos naturales y en el uso de una mano de obra poco co, las deficiencias de la formación técnica en el país se dis-
calificada y bajo costo relativo. En el marco de la inter- cutirán en detalle en la sección que analiza la evolución de
nacionalización de la economía, la competitividad se tor- esta entidad y su desempeño.
terminan el quinto grado y 323 el noveno. Aunque el El esquema de educación media comprende el ba-
Estado se ha preocupado por ampliar la cobertura como chillerato técnico, el cual es una modalidad de forma-
mecanismo democrático que pretende facilitar la igual- ción profesional en la educación secundaria. Aunque en
dad de oportunidades –sociales, económicas y laborales– teoría podría representar un soporte a la capacitación de
entre los miembros de una sociedad, la importancia del tipo técnico, no ha tenido buena acogida en el sistema
aumento de la cobertura se ha visto aminorada con la global de educación, ni ha repercutido positivamente
baja calidad de la educación básica impartida, que sigue sobre el mercado laboral. López (1994) señala cómo en
siendo muy deficiente si se compara con parámetros in- 1990 la matrícula en el bachillerato técnico –industrial,
ternacionales. El sistema de enseñanza se ha basado en pedagógico, comercial, agropecuario y de promoción
la repetición de ejercicios y en la memorización más que social– sólo representaba el 25% del total de matricula-
en la comprensión racional y el entendimiento crítico. dos en este nivel de educación. Asimismo se presentaba
Este tipo de educación se ha reflejado en pruebas que el hecho paradójico de que la tasa de desempleo de los
han realizado trabajadores de diferentes empresas, las egresados del bachillerato técnico era superior que la de
cuales han permitido detectar una gran deficiencia en los egresados del bachillerato académico (López, 1994b).
conceptos básicos de matemáticas, comunicación oral La dicotomía implícita entre educación media y la
y escrita, capacidad de abstracción y familiaridad con formación técnica ha repercutido tanto sobre la efectivi-
la ciencia.18 dad de la segunda como sobre la flexibilidad requerida
La educación media cumple un papel fundamental en los trabajadores modernos. Los contenidos educati-
en la formación de recursos humanos ya que para mu- vos de carácter general –tales como las bases científicas
chas personas constituye el último ciclo educativo a que y humanísticas y el desarrollo de la capacidad de con-
tienen acceso antes de vincularse al mercado laboral. No ceptualización y abstracción– en la actualidad constitu-
obstante su importancia, en los últimos años, ha estado yen la capacidad básica para el aprendizaje continuo, la
bastante marginada del conjunto de políticas educati- recalificación y actualización profesional indispensables
vas19 y hoy presenta una gran debilidad en cuanto a la en el trabajador. Al respecto, Paredes y Riveros (1994)
calidad de la formación y a la incorporación de compe- mencionan cómo
tencias llamadas fundacionales20, que son indispensables en el caso en que el país tenga un mayor nivel de edu-
tanto para acceder posteriormente a una capacitación de cación, le será más fácil reentrenar su mano de obra,
tipo técnico como para insertarse en las formas flexibles por lo que el proceso de recreación de habilidades aso-
de producción. Su principal problema frente a las nece- ciado a un proceso de ajuste estructural resultará me-
sidades del sistema productivo moderno es que no ha nos costoso. En tal sentido, la rentabilidad de una ma-
incorporado los conceptos básicos de la tecnología en su yor educación general debe evaluarse también en la pers-
estructura curricular, ni los conocimientos generales de pectiva de que crecientemente los países requerirán
la aplicación de las ciencias, que permitan al estudiante adaptaciones en sus recursos humanos, por lo cual el
familiarizarse con el cambio técnico y el aprendizaje nivel de educación general será un activo muy valioso.
transversal que al momento de ingresar a la vida laboral
les permita adaptarse a una estructura flexible de la pro- Aunque el objetivo de la capacitación técnica, es pro-
ducción. fundizar en los conocimientos del cambio tecnológico
en actividades específicas, en el desarrollo de capacida-
18 Estas apreciaciones se recogieron en el foro nacional Compe- des de asimilación científica y organizacional, que per-
titividad, desarrollo tecnológico y formación para el trabajo mite la adaptación flexible a los nuevos equipos y tecno-
en la mesa de trabajo encargada del tema: Educación básica y
media, desarrollo tecnológico y formación para el trabajo logías asociadas a oficios específicos, gran parte de su
19 Esta aseveración hace parte de las conclusiones de la mesa de efectividad se pierde si los alumnos que se capacitan no
trabajo Educación básica y media, desarrollo tecnológico y cuentan con contenidos educativos generales lo suficien-
formación para el trabajo en el foro Competitividad, desa- temente sólidos. En última instancia, en lugar de la di-
rrollo tecnológico y formación para el trabajo, Santafé de
Bogotá, 1995. cotomía que ha venido existiendo, deberá lograrse una
20 Dentro de las competencias fundacionales se encuentran las estricta complementariedad entre la educación media y
habilidades básicas de expresión, matemáticas aplicadas a la formación técnica.
problemas concretos, capacidad de pensar, de emplear recur- A los anteriores problemas, se suma la drástica se-
sos en función de los objetivos buscados, de trabajo en gru-
po, de liderazgo, de identificar, evaluar y procesar informa- paración y desconocimiento mutuo entre los delinea-
ción. mientos de la política educativa nacional y la política de
Cuadro 6.3
Distribución de los gastos en educación como porcentaje del PIB
Porcentajes del PIB 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Educación1 2.5% 2.4% 2.3% 2.4% 2.52% 2.56% 3.45% 3.20% 3.15% 3.79% 3.91% 4.01%
Básica2 1.8% 1.8% 1.7% 1.7% 1.66% 1.70% 1.78% 2.09% 1.98% 2.20% 2.39% 2.36%
3
Educación superior 0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.59% 0.61% 0.52% 0.52% 0.52% 0.59% 0.65% 0.65%
Sena4 0.26% 0.24% 0.27% 0.30% 0.30% 0.29% 0.28% 0.29% 0.35% 0.39%
Notas:
1 Incluye tanto el monto destinado a funcionamiento y a inversión por parte del sector central.
2 Monto destinado a la educación básica por parte del sector central. Incluye primaria, secundaria, media vocacional, colegios cooperativos,
planteles nacionales y aportes a planteles nacionales.
3 Monto destinado a la educación superior por parte del sector central, incluye: Icetex, Icfes, universidades, Esap.
4 Se trata de los ingresos del Sena destinados a funcionamiento y a inversión.
Fuente: Cálculos elaborados por la Unidad de Desarrollo Social-División de Educación-DNP.
calificación laboral y técnica del sector productivo. Ig- nos del PIB es aún bastante marginal –esto sin tener en
norar las necesidades del sector productivo en términos cuenta criterios de calidad de la educación impartida ni
de la capacitación y formación básica de sus trabajado- de eficiencia del gasto–, lo cual pone en tela de juicio la
res es hacer caso omiso de que los alumnos de hoy serán capacidad real de la economía para sustentar su proceso
parte de la fuerza laboral futura, máxime cuando la for- de desarrollo externo sobre la base de una riqueza de
mación universitaria está lejos de tener una cobertura recursos humanos. Si se observa la cifra de participación
general en el país –sólo cobija el 14% de la población de gastos del Sena, que no supera en ningún año el 0.39%
relevante– y que en consecuencia el ciclo de formación del PIB, y se considera que gran parte de la oferta de
media o técnica constituye el máximo nivel que pueden capacitación de técnicos y tecnólogos proviene de esta
alcanzar muchos de los aspirantes al mercado de trabajo. entidad, la perspectiva es aún más alarmante. Se eviden-
El sistema educativo –desde el ciclo básico hasta la for- cia una deficiencia del sistema educativo global para for-
mación técnica– debe, por lo tanto, contribuir a impul- mar una fuerza laboral que permita, en última instan-
sar los procesos de modernización que requiere el país. cia, el desarrollo de sectores productivos intensivos en
Bajo la nueva organización del trabajo Weinberg (1997) tecnología.
señala que: Al comparar el gasto en educación del país con los
la formación debe ser entendida en el marco de un pro- patrones internacionales, la situación para Colombia re-
ceso por el cual las unidades productivas y los trabaja- sulta preocupante. Mientras que en 1990 países como
dores reciben un cúmulo de conocimientos científicos Malasia presentaban un gasto en educación cercano al
y tecnológicos vinculados con los procesos productivos. 7% del PNB, Colombia apenas alcanzaba cerca de un
3%. En 1980 Colombia estaba relegada al último lugar
Por su parte Wallenborn (1997) afirma que: en la participación del gasto en educación frente a doce
la educación técnica y la formación profesional tiene países; en 1990 sólo ganaba una posición, alcanzando el
fundamentalmente una función complementaria en re- onceavo lugar. Lo que parece aun más inquietante, es el
lación con el desarrollo industrial y artesanal y, en con- hecho de que comparativamente los demás países vie-
secuencia, en relación con el desarrollo económico y nen ostentando un mayor crecimiento del gasto en edu-
social de un país. cación (Gráfico 6.5).
Corregir el aún escaso gasto público en educación
Como complemento se presentan algunas estadísticas del en Colombia debe convertirse en un frente de política
gasto de educación en Colombia que evidencian la esca- inaplazable, más aún cuando se viene demostrando la
sa inversión en recursos humanos. El Cuadro 6.3 mues- creciente rentabilidad de la mano de obra calificada bajo
tra la composición del gasto en educación como porcen- un contexto de apertura y la progresiva dispersión sala-
taje del PIB. A pesar de que este gasto ha crecido para rial entre trabajadores de alto y bajo nivel de califica-
todos los niveles educativos, su participación en térmi- ción. En un reciente estudio, Nuñez y Sánchez (1998)
Grafico 6.5
Gasto público en educación como porcentaje del PNB
1980 y1990
Colombia Ecuador
Uruguay Colombia
Bolivia
Brasil
República de Corea Uruguay
República de Corea
Venezuela
Chile
Bolivia
Venezuela
Chile
México
México
Brasil
Francia
Japón
Ecuador
Francia
Japón
Malasia
Malasia
0 1 2 3 4 5 6 7
0 1 2 3 4 5 6
Porcentaje Porcentaje
Fuente: Anuario estadístico Banco Mundial. Informe mundial sobre la educación 1993
demuestran cómo, para todos los sectores productivos, proporcionar capacitación y formación básica para los tra-
la demanda de trabajadores calificados (con más de 16 bajadores. Cuando se creó en 1957, el país se encontraba
años de escolaridad) se ha incrementado a tasas muy su- en la segunda fase del modelo de sustitución de impor-
periores21 que para los trabajadores con menor califica- taciones, por medio del cual se pretendía fortalecer un
ción; incluso en el período de apertura comenzaron a proceso de industrialización que impulsara el desarrollo
registrarse tasas de absorción laboral negativas para los económico. La cobertura de la educación básica y media
trabajadores con educación inferior al bachillerato. era aún deficiente y las tasas de deserción escolar eleva-
Adicionalmente, mientras que a finales de los setenta y das. En conjunto, la fuerza laboral se caracterizaba por
principios de los ochenta la dispersión salarial en el país sus bajos niveles educativos, que en su mayoría no su-
había disminuido entre trabajadores calificados y no ca- peraban la primaria. En este momento el Sena debía pro-
lificados, ya desde finales de los ochenta y particular- porcionar un vínculo entre el nivel básico de educación y
mente en el período apertura la distribución salarial co- el mercado laboral, familiarizando a los alumnos que in-
menzó a deteriorarse debido al premium salarial para gresaran a sus cursos con los conocimientos, habilidades,
los trabajadores de mayor calificación frente al resto de tecnologías y conceptos organizacionales requeridos en el
trabajadores y al incremento relativo en su demanda. trabajo en las diferentes actividades productivas.
Los sectores que más han incrementado su deman- De esta manera, se instauró lo que se conoce como
da laboral por trabajadores de mayor calificación han sido contrato de aprendizaje, con el cual los empresarios se com-
el financiero y la construcción. Para el caso de la indus- prometían a aportar un 2% del valor de la nómina al
tria manufacturera, a pesar de que en el período 1991- Sena y a preparar un aprendiz por cada veinte trabajado-
1995 la tasa de crecimiento de la demanda laboral fue res. El Sena, en contraprestación, debía ofrecer a los
negativa para todos los grupos de escolaridad, se obser- aprendices los servicios de formación básica para el tra-
va que para el grupo de trabajadores con mayor califica- bajo, la capacitación en las diferentes técnicas producti-
ción el descenso fue menos pronunciado que para el res- vas y algunos oficios que el sector productivo requiriera.
to de grupos de inferior nivel educativo. De esta manera, el aprendiz quedaba amparado por un
contrato laboral y podía combinar su tiempo entre las
actividades productivas de su empresa empleadora y su
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE, SENA capacitación en los centros de aprendizaje en cursos téc-
nicos que tenían una duración entre dos y tres años.
En Colombia el Servicio Nacional de Aprendizaje –Sena– En 1963, el Sena delimitó los tipos de formación
ha sido por excelencia la entidad estatal encargada de de los trabajadores de acuerdo con el nivel de educación
y la población a capacitar: habilitación para oficios
21 Los grupos de escolaridad incluidos en el estudio son cero semicalificados, aprendizaje y complementación para
años de educación, uno a cinco años, seis a diez años, once
años, doce a quince años y dieciseis o más años de educación.
oficios calificados, y especialización para técnicos me-
Esta disminución en la distribución salarial se debió al efec- dios. En este período el Sena se caracterizó por imitar
to combinado de un incremento en la oferta de trabajadores las tecnologías existentes y enseñar su aplicación y su
calificados y a una disminución relativa de la demanda por conocimiento.
trabajadores de alta calificación.
La década comprendida entre 1965 y 1975 permi- sistema productivo y a la adaptación de la fuerza laboral
tió percibir las debilidades del modelo de industrializa- a los nuevos esquemas del trabajo. El Sena, como princi-
ción adoptado, así como la premura por incrementar los pal entidad estatal encargada de la formación técnica para
niveles de cobertura en capacitación. En esta fase, el Sena el trabajo, debió enfrentar unos cambios de tipo institu-
promovió nuevos cursos dirigidos al sector agropecuario cional que, de una parte, aliviaran las deficiencias que
y comercial, para promover el crecimiento del empleo venía presentando la entidad y, de otra, se ajustaran al
en estos sectores. En 1968, el decreto 3123 le otorgó al escenario de internacionalización de la economía. A con-
Sena el carácter de establecimiento público encargado tinuación se destacan las principales deficiencias encon-
de cumplir la política social del gobierno en lo relativo tradas en el esquema organizacional anterior del Sena.
a la formación de la fuerza de trabajo.
En este contexto se amplió la cobertura de la insti- Capacitación entendida como una externalidad por parte
tución a nivel nacional, se comenzó a impartir la ense- de los empresarios
ñanza tanto en los centros como en las propias empresas
y se dirigió la atención hacia sectores industriales con El contrato de aprendizaje comenzó a tener poca acogi-
mayor complejidad tecnológica. Asimismo, en 1974 se da por parte de los empleadores por considerar la capa-
incorporó de forma explícita el desarrollo tecnológico citación de sus trabajadores como una externalidad y una
dentro de sus funciones. Algunos de los centros de apren- responsabilidad que corresponde al propio trabajador y
dizaje se involucraron, entonces, en actividades de ges- no a la empresa. Varios estudios revelaron claramente
tión de calidad, asistencia técnica, informática, etcétera, cómo los empresarios prefieren contratar trabajadores ya
que buscaban incrementar la productividad y eficiencia calificados en algún oficio que aprendices combinen su
de las empresas. jornada laboral con el tiempo de estudio. Esta actitud
De 1976 a 1980, los servicios del Sena se amplia- de los empresarios se reflejaba en el cálculo de la evasión
ron al sector informal con la adopción de métodos flexi- del contrato de aprendizaje que, según estimó el Depar-
bles de autoformación. Esta política respondió a una co- tamento Nacional de Planeación, era del 83% en 1991.
yuntura de relativa desindustrialización y escasa demanda En 1993, de los 120 mil aprendices que por ley debería
interna. Se hizo un esfuerzo por rediseñar los programas estar capacitando el Sena, sólo lo estaba haciendo con un
de aprendizaje en módulos que impartieran una forma- número cercano a 17 mil (Zerda, 1994).
ción general y especializada. A la inflexibilidad del contrato de aprendizaje se
Entre 1983 y 1989, debido al relativo deterioro de sumaba la inconformidad de los empresarios –particu-
la actividad económica y al incremento sustancial de las larmente de las grandes empresas– con la calidad y per-
tasas de desempleo, el Sena redefinió la orientación de tinencia de la educación impartida (cuadro 6.4), lo cual
sus cursos y dirigió nuevos esfuerzos para atender el con- conducía a una reticencia a pagar los impuestos
junto de sectores socioeconómicos, para alcanzar una cul- parafiscales dirigidos a la institución, al no ver retribui-
tura del trabajo productivo. Se hizo gran énfasis en la ac- da esta inversión en un mejoramiento cualitativo de sus
tualización pedagógico-técnica de los docentes y en la trabajadores.
modernización de los equipos. Para incrementar la co- Considerando la subutilización del contrato de
bertura de los servicios, se creó una nueva modalidad de aprendizaje, en la reforma al Sena se introdujeron algu-
Formación Abierta y a Distancia –FAD–, y en 1984 se nos ajustes que buscaban darle mayor flexibilidad:
promovió la modalidad de divulgación tecnológica que con- • El empresario puede elegir libremente a los tra-
sistía en difundir en las comunidades y en las empresas bajadores para participar en un contrato de aprendizaje,
la experiencia acumulada por el personal del Sena, por siempre y cuando éstos cumplan con los requisitos de
ejemplo en materia de tecnología, cooperación interna- entrada exigidos por el Sena. Esto involucra a trabajado-
cional, casos empresariales. res nuevos o viejos que requieran algún tipo de capaci-
tación.
PROBLEMÁTICA DETECTADA EN EL SENA EN EL CON- • El tiempo compartido del alumno es de medio
TEXTO DE APERTURA día en el centro de formación y medio día en la empresa,
para lograr una mayor interacción del aprendiz con la
Con la apertura, el cambio en el modelo económico im- empresa y para posibilitar a la empresa a usufructar en
plicaba nuevos retos al sistema de formación, dada la el proceso de aprendizaje los beneficios de capacitar a
necesidad de que éste respondiera a las demandas del sus trabajadores.
• Se flexibiliza el tiempo de capacitación al dispo- Cuadro 6.4

ner que el contrato de aprendizaje pueda impartirse en Capacitación adicional requerida por los egresados
módulos trimestrales que hacen parte de alguna espe- del Sena, en opinión de empleadores
cialidad. Al cumplimiento de cada módulo se expede 100% Si No
una certificación. El aprendiz completa la formación ocu- Agropecuario 53% 47%
pacional en la medida en que curse los módulos trimes- Industria 56% 44%
trales. Comercio 51% 49%
• La certificación otorgada al aprendiz por el Sena, Servicios 45% 55%
sirve para que pueda acceder a otro tipo de formación Total nacional 49% 51%
profesional: técnico profesional, tecnólogo, profesional,
universitario.
•El contrato de aprendizaje no tiene que estar limi- Cuadro 6.5
tado al Sena, sino que las empresas pueden tener contra- Distribución de los egresados del Sena
tos de aprendizaje con otras entidades, previa validación por tamaño de empresa
de los programas de capacitación. Se busca ampliar la co- Tamaño Participación
bertura en materia de formación para el trabajo y crearle Microempresa 25.1%
competencia a la entidad. Periódicamente ésta debe eva- Pequeña empresa 51.8%
luar la calidad de la formación impartida por las otras ins- Mediana empresa 20%
tituciones. Los empresarios, por su parte, también pue- Gran empresa 3.2%
den participar en la evaluación tanto de los programas del Total 100%
Sena como los de otras entidades. Fuente: Sena, Encuesta de evaluación de impacto, para egresados de
Aun con las modificaciones introducidas en el con- cursos largos en 1994.
trato de aprendizaje, sería importante evaluar la posibi-

lidad de crear un sistema paralelo de formación de re-
cursos humanos en donde las empresas que creen pro-
gramas de capacitación sean retribuidas con deduccio-
nes de impuestos sobre la nómina, experiencia que ya se Proliferación de cursos cortos, escaso fomento de la forma-
ha llevado a cabo en otros países, por ejemplo en Chile y ción técnica y baja cobertura del sistema
que le podría dar mayor rentabilidad al sector producti-
vo por su inversión en educación.22 En la evolución de las matrículas para los cursos largos y
Sin embargo, esta consideración no debe ignorar los cortos, se evidenciaba una clara preferencia por los
que en el sector productivo no todas las empresas – cursos cortos. De los recursos del Sena sólo una cuarta
microempresas e incluso pymes– poseen la capacidad fi- parte se destinaba a los primeros, que por su duración,
nanciera ni técnica para adelantar sus propios progra- se orientan hacia una formación para el trabajo. Los se-
mas de capacitación y de incorporación de nuevas tec- gundos no necesariamente resultan superficiales, pero en
nologías y formas de gestión. En el Cuadro 6.5 se puede muchos casos únicamente abarcan temas muy específi-
observar cómo los egresados del Sena se encuentran con- cos que por lo mismo no brindan formación en conoci-
centrados en micro y pequeñas empresas, mientras que mientos transversales, que hoy son un requisito indis-
la categoría de gran empresa tan sólo participa con el pensable para el trabajador.
3.2% de los egresados. La distribución de la capacitación impartida por el
Sena según los diferentes modos de formación (Cuadro
6.6), refleja cómo en los últimos diez años la formación
del tipo denominado promoción, orientado a preparar per-
sonal altamente calificado –para atender necesidades de
los niveles intermedios denominados técnicos y tecnó-
22 La ley de ciencia y tecnología estableció la posibilidad de
que los empresarios creen sus propios centros de formación logos–, ha participado con menos del 1%. Dada la limi-
dedicando para ello hasta el 50% de los aportes que están tada educación técnica que se ofrece en Colombia –las
obligados a pagar al Sena, siempre y cuando se comprometan carreras de tipo técnico y tecnológico sólo absorben el
a aportar a dicho centro un 1% adicional del valor de su nó-
mina. Hasta el momento tal disposición no ha tenido aplica- 9.1% de los estudiantes de nivel superior en las siete
ción en el país. principales ciudades– y la creciente necesidad de forma-
Cuadro 6.6
Distribución de la capacitación por modos de formación
Modo de formación1 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 19952 1996
Aprendizaje 3.3% 2.2% 2.2% 1.8% 1.8% 1.8% 1.8% 2.0% 4.2% 6.7%
Promoción 0.9% 0.6% 0.5% 0.4% 0.5% 0.6% 0.7% 0.7% 0.0% 0.0%
Complementación 80.8% 81.9% 82.1% 80.7% 77.4% 72.9% 79.7% 76.1% 89.7% 93.3%
Habilitación 14.4% 14.8% 14.7% 16.4% 19.5% 23.8% 16.9% 12.6% 0.0% 0.0%
Especialización 0.6% 0.5% 0.5% 0.7% 0.7% 0.9% 0.9% 1.3% 0.0% 0.0%
Eventos de Divulgación Tecnológica. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 7.3% 6.1% 0.0%
Notas:
1: Según las definiciones del Sena, los modos de formación corresponden a:
Aprendizaje: modo de formación para preparar nueva mano de obra calificada.
Promoción: modo de formación orientado a preparar personal altamente calificado, para atender necesidades de los niveles intermedios de las empresas,
denominados técnicos y tecnólogos.
Complementación: modo de formación dedicado a complementar la capacitación en oficios de ocupaciones a nivel calificado.
Habilitación: modo de formación orientado a capacitar trabajadores semicalificados.
Especialización: modo de formación dedicado a capacitar personal altamente calificado.
2: Para 1995 y 1996. En cursos regulares por aprendizaje se incluye técnicos, tecnólogos y alumnos con certificados de aptitud profesional, por
complementación certificaciones en cursos cortos y salidas parciales.
Fuente: El Sena en cifras, 1997.
ción especializada, no debe desaprovecharse la infraes- cuenta con una amplia red de información para el
tructura ni la experiencia acumulada por parte de la en- empleo, constituida por centros localizados en todo
tidad y su posibilidad de convertirse en una institución el país, con los cuales se busca facilitar el contacto
de educación técnica continuada. entre los empresarios que demandan trabajadores
El modo llamado especialización, cuyo objeto es for- para determinados cargos y los desempleados que
mar personal altamente calificado, también ha tenido reúnan las condiciones para ocupar esas vacantes.
una mínima participación en el conjunto de capacita- El acortamiento en el tiempo de búsqueda que se
ción ofrecido por la entidad. Asímismo, la modalidad pretende lograr con estos centros favorecería una
de aprendizaje, no obstante su relativo incremento en reducción en el desempleo friccional. Asimismo,
1995 y 1996, sigue teniendo una participación muy baja, los centros de información para el empleo están des-
que resulta preocupante si se tiene en cuenta que la for- tinados a detectar las deficiencias en el tipo de ca-
mación de aprendices atañe a una población joven que lificación de quienes buscan empleo y que no satis-
constituye la nueva fuerza de trabajo del país. facen los requerimientos mínimos para ser acepta-
Considerando lo anterior, el Sena ha venido adop- dos, para así poder diseñar políticas orientadas a
tando una estrategia de cobertura, pertinencia y calidad reducir el desempleo de tipo estructural.
para lo cual se han planteado diversas metas e introduci- • Con el objetivo de que un mayor número de perso-
do algunos programas: nas tenga acceso a la capacitación para el trabajo,
• Aumentar la cobertura y pertinencia de la forma- se expidió el acuerdo 005 de 1995, mediante el cual
ción impartida por el Sena mediante un incremen- el Sena, a través de un fondo, podrá patrocinar a
to en los cursos/horas dictados y mediante alianzas alumnos de escasos recursos que no cuenten con un
estratégicas con el sector educativo y productivo contrato de aprendizaje. Este apoyo financiero y
en todo el país. Las metas propuestas en 1996 eran educativo no sustituye el contrato de aprendizaje;
las de incrementar el número de alumnos en cursos es un mecanismo temporal para personas que bus-
largos, de 19 mil en 1994 a 50 mil en 1998, a la can capacitarse pero que no tienen una fuente de
vez que ampliar la cobertura de los cursos cortos ingresos para su manutención. Durante la etapa de
de 605 mil a 630 mil en 1998. práctica laboral, el alumno podrá seguir amparado
• Con miras a cumplir con su deber constitucional por el sistema, si aún no ha sido contratado como
de promover el empleo en Colombia, la institución aprendiz por alguna empresa. La remuneración será
Cuadro 6.7
Procedencia de aportes al Sena versus capacitación impartida a los diferentes sectores
87 88 89 90 91 92 93 94 95 96
Distribución de los aportes por sectores
Agropecuario 8.6% 4.7% 4.7% 8.5% 9.2% 9.1% 8.6% 7.6% 6.6% 7.1%
Industria 32.1% 35.7% 35.7% 31.1% 30.6% 30.3% 30.0% 29.6% 28.1% 28.4%
Comercio y servicios 59.3% 59.6% 59.6% 60.4% 60.2% 60.6% 61.5% 62.7% 65.3% 64.5%
Distribución de los alumnos capacitados en cursos orientados a los diferentes sectores
Agropecuario 28.0% 24.5% 24.3% 23.3% 23.4% 24.3% 22.4% 17.5% 20.2% 19.1%
Industria 25.9% 22.2% 21.2% 20.5% 21.3% 20.4% 16.1% 19.8% 20.7% 24.6%
Comercio 46.1% 8.5% 8.1% 6.6% 6.3% 13.5% 15.3% 18.4% 17.1% 6.5%
Servicios 0.0% 44.8% 46.5% 49.6% 49.0% 35.9% 29.2% 24.8% 24.6% 25.0%
Divulgación Técnica 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 5.9% 6.4% 7.3% 6.1% 0.0%
Multisectorial 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 10.6% 12.2% 11.4% 24.7%
Fuente: El Sena en cifras, ejecución 1996. Cálculos del autor.
del 50% del salario mínimo legal durante la etapa una tendencia a dictar los cursos ya existentes, que en
de enseñanza y 100% durante la etapa práctica. muchos casos no suplían las necesidades regionales en
cuanto a capacitación, ni se actualizaban con nuevas téc-
Subsidios intersectoriales nicas y tecnologías. El rezago de los cursos se manifesta-
ba respecto a los nuevos conocimientos en el mundo y a
El Sena se ha convertido en un medio indirecto de las necesidades reales del sector productivo, especialmen-
redistribución del ingreso debido a que transfiere una te de las empresas de mayor tamaño.23
porción importante de ingresos provenientes del sector Igualmente, la falta de introducción de cursos
industrial y de servicios a la actividad agrícola. La capa- novedosos repercutió en la baja disposición por parte del
citación en el sector agrícola ha sido ampliamente Sena de renovar la calidad profesional de los propios ins-
subsidiada con los aportes realizados por las demás acti- tructores de los centros de formación. Así, en 1991 el
vidades productivas. Obsérvese cómo mientras los apor- 26% de los instructores al servicio de los centros indus-
tes del sector agrícola no han superado en ningún año el triales del Sena tenía un título profesional y sólo el 1%
10% del total recibido los alumnos capacitados en cur- una especialización (Bernal y Laverde, 1994). Tal situa-
sos de orientación agrícola han participado casi en un ción atenta contra el mejoramiento de la calidad de la
20% del total. Por su parte, el sector industrial ha apor- capacitación impartida y pone en tela de juicio la capa-
tado a lo largo del período cerca del 30% y sólo partici- cidad real de la institución para transmitir las innova-
pa, en promedio, con el 21% de los alumnos capacita- ciones tecnológicas que serían de mayor utilidad para la
dos en cursos que sean pertinentes a la actividad indus- modernización del sistema productivo del país.
trial (Cuadro 6.7). Dicha situación se ha traducido en Ante esta situación, en la reforma del Sena se plan-
un desestímulo adicional para contribuir con los aportes teó la necesidad de impartir una formación de mejor cali-
obligatorios al Sena, en los sectores que están subsidiando dad y más acorde con las necesidades del sector producti-
la capacitación en cursos que no son orientados a su ac- vo en cada región, para lo cual se vinculó a empresarios
tividad de interés. del sector privado en los comités técnicos de los centros,
de tal manera que participen en los lineamientos que debe
Ausencia de un sistema ágil y oportuno en la actualización perseguir la formación y capacitación, según las necesi-
permanente de los cursos dades productivas en cada región. Mejorar la calidad de
A pesar de que la institución tenía un sistema de 23 Esta situación se hizo recurrente no sólo en Colombia sino
planeación de sus cursos y currículos, la excesiva buro- en otros países latinoamercanos. Al respecto De Moura seña-
cracia, la centralización del sistema y los escasos estu- la como “la inercia de las instituciones de capacitación –en
América Latina– las condujo a repetir los mismos cursos sin
dios de eficiencia y seguimiento de la matrícula, termi- considerar qué mercados habría para sus graduados” (De
naron por hacer poco operativo el sistema. Se presentó Moura, Claudio, 1994).
los instructores del organismo es un reto que aún en- Escasa actividad de mercadeo institucional y conocimiento
frenta la institución y que requiere políticas a mediano de la competencia
plazo.
El Sena como única institución estatal líder en la capa-
Deficiencias en el sistema de financiamiento citación técnica de Colombia, no se preocupó de esta-
blecer un sistema moderno para ofrecer sus servicios y
El Sena se ha financiado con los impuestos parafiscales para evaluar la gestión de la institución en todos sus fren-
sobre la nómina, con recursos estatales y con rendimien- tes. Como cualquier empresa de servicios, en la situa-
tos provenientes de excedentes financieros. Sin embar- ción actual la institución debe mercadear sus servicios,
go, en la financiación y ejecución del presupuesto se han proyectarlos en las comunidades donde opera y planificar
enfrentado algunos problemas. sus acciones futuras en el contexto de la competencia.
Con relación al financiamiento, se ha venido pre- La dirección general es la encargada de promover los
sentando una resistencia por parte de los empresarios a cursos de capacitación y de distribuir la información. Sin
realizar sus aportes al Sena por razones como: la capaci- embargo, el hecho de que esta función esté centralizada
tación entendida como una externalidad y no como una atenta contra la eficacia y oportuna prestación y divulga-
responsabilidad del empresario; percepción de baja cali- ción de sus servicios. Esto se ha visto reflejado en el des-
dad en los cursos del Sena; escasa correspondencia de los conocimiento de los propios empresarios sobre los dife-
cursos con las necesidades de las empresas; poca flexibi- rentes servicios y la gran variedad de cursos que ofrece el
lidad del contrato de aprendizaje. Sena. Sin duda, el deficiente mercadeo de los servicios de
Con anterioridad a la ley 19 de 1994 se permitía la institución no permite aprovechar en buena medida su
cierta autonomía por parte de las regionales del Sena en capacidad instalada.
el recaudo de los recursos locales, provenientes de un Hasta ahora el Sena no se ha interesado lo suficien-
porcentaje de la nómina de las empresas radicadas en los temente en conocer la competencia. Existen otras insti-
departamentos respectivos. Debido a las diferencias exis- tuciones privadas que imparten educación de tipo téc-
tentes entre las regiones a nivel de tamaño y de concen- nico y tecnológico, y el Sena desconoce casi por comple-
tración de empresas, se produjeron contrastes entre ellas: to los servicios que ofrecen, cómo operan y qué grado de
unas presentaban superávit de ingresos y otras, déficit. aceptación tienen entre el sector productivo.
Por tal motivo, la dirección general podía redistribuir a
nivel nacional hasta un 20% de los recursos locales. Sin NUEVAS FUNCIONES ASIGNADAS A LA ACTIVIDAD
embargo, esto tendía a crear dos tipos de actitudes por DEL SENA
parte de las regionales. Por una parte, un desestímulo
en el recaudo por parte de las financieramente más sóli- Con la apertura, la entidad ha sido encargada adicional-
das y, por otra, perpetuación de la dependencia de los mente de algunos programas y de la ejecución de políti-
recursos nacionales, al premiar en ciertos casos la inefi- cas estatales, entre los cuales figuran los siguientes:
ciencia administrativa de algunos de los centros en cuanto
a la recaudación de los aportes. • Convenios de cooperación (ley 29 de 1990, decretos 393
La toma de decisiones acerca de la ejecución del y 581 de 1991). Según las normas establecidas por la ley
presupuesto se realizaba conjuntamente entre la direc- de ciencia y tecnología, el Sena puede suscribir conve-
ción general y las regionales, lo cual se traducía en una nios con gremios, empresas y entidades mediante los
elevada burocracia y en un alejamiento de las priorida- cuales se busca suplir la demanda por formación y ac-
des reales. Los centros de formación profesional no par- tualización de los trabajadores por parte de la gran em-
ticipaban en las decisiones de ejecución, a pesar de ser presa, la prestación de servicios tecnológicos y el apoyo
los directamente involucrados con cada región. Actual- profesional.
mente, a pesar de que se han realizado esfuerzos ten- Muchos de estos convenios ya se han suscrito: en
dientes a disminuir la excesiva centralización del Sena, 1996 se firmaron setenta, con lo cual se beneficiaron de
las regionales aún no cuentan con autonomía suficiente manera directa e indirecta 350 empresas con 1.230 pro-
que les permita darle un direccionamiento más adecua- gramas de capacitación, a los que tuvieron acceso más
do a la formación impartida. de 60 mil empleados (Conpes, 1997). El objetivo gene-
ral de estos convenios es vincular la cooperación entre el
Sena y el sector productivo para la adopción de nuevas
tecnologías productivas, administrativas y organizacionales tecnología en el país y que, a su vez, dispone de un presu-
que permitan al trabajador colombiano adquirir los cono- puesto cuya ejecución debe ser destinada al desarrollo de la
cimientos necesarios para adaptarse a los permanentes cam- investigación y al fomento de la innovación tecnológica.
bios del mercado laboral y para aumentar su productivi- • Conformación de un sistema de formación profesio-
dad. Según los convenios, las empresas podrán solicitar al nal. A pesar de los esfuerzos que el Sena viene realizan-
Sena cursos en técnicas muy especializadas o en conocido para ampliar la cobertura de su formación y la perti-
mientos particulares en un oficio, la difusión de estos nencia de la misma, la institución no alcanza a cubrir
conocimientos y la utilización de las instalaciones del todas las demandas de los sectores productivos e insti-
Sena. A su vez, la entidad podrá acordar con la empresa tuciones del país en términos de formación profesional.
la contratación de expertos internacionales en tecnolo- Por lo tanto, en el último documento Conpes, se diseña
gías que la institución desconozca y aprovechar estos la estrategia para conformar un sistema de formación
contratos para que sus instructores se actualicen en nue- profesional en cabeza del Sena, a fin de propiciar una
vas tecnologías. oferta mixta de capacitación, tanto del sector público
Sin duda, el número de convenios ya suscritos es como del privado para ampliar la cobertura y pertinen-
un reflejo de que existía una amplia necesidad por parte cia del sistema.
del sector productivo de proveer para sus empleados y El sistema se concibe como el conjunto de entida-
trabajadores un tipo de capacitación especializada en téc- des que ofrecen educación técnica, tecnológica y forma-
nicas y metodologías propias de cada actividad econó- ción profesional en el país, entre las cuales el Sena, con-
mica. Asimismo, estos convenios ponen de manifiesto juntamente con el ministerio de Educación, deberá te-
la importancia de que el sector productivo tenga una ner el liderazgo para unificar y mejorar la pertinencia de
participación directa en la formación de su fuerza labo- la educación y para fomentar alianzas entre los diferen-
ral. En tal sentido, los convenios de cooperación son una tes actores de la educación, el sector productivo y el sec-
avance significativo por parte del Sena y responden a los tor gubernamental (Conpes, 1997).
actuales lineamientos internacionales de los centros de El sistema debe gestarse y desarrollarse integrado
formación, que justamente procuran involucrar cada vez con la educación formal en los niveles educativos básico,
más al sector productivo en la ejecución directa de la medio y superior de pregrado y posgrado –técnica, tec-
capacitación y formación de recursos humanos. nológica y profesional universitaria–, pues es evidente
• Desarrollo tecnológico. A partir de la ley de ciencia la necesidad de lograr mayores sinergias, coherencia y
y tecnología (ley 29 de 1990), el Sena quedó compro- complementariedad entre ellos (Sena, 1997).
metido junto con otras entidades –Ministerio de Desa- Los objetivos del Sistema se resumen en: i. Defini-
rrollo, Colciencias, Ministerio de Trabajo– a promover ción estratégica de sus programas. ii. Captura, apropia-
el desarrollo tecnológico del país. Cuatro estrategias ha- ción y transferencia de tecnologías en cabeza del Sena.
cen parte de la acción que la institución debe asumir en iii. Creación de espacios para alianzas. iv. Instalación de
esta materia: i. Convenios de cooperación tecnológica que un sistema de información y evaluación.
promuevan la innovación y el desarrollo tecnológico a tra- Este sistema, aunque en principio está delineado
vés de la capacitación de los recursos humanos. ii Partici- con el fin de buscar una mayor cobertura y mayor
pación en los acuerdos sectoriales de competitividad, de integralidad entre los agentes que pueden ofrecer capa-
tal forma que ofrezca sus servicios de formación profesio- citación técnica, es todavía demasiado impreciso en sus
nal y los servicios tecnológicos de calidad. iii. Articula- objetivos y la forma de llevarlo a cabo.
ción del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología con
los centros de desarrollo tecnológico y de productividad
de la entidad. iv. Promoción del desarrollo de la red de EXPERIENCIAS PRIVADAS EN LA FORMACIÓN
información para la gestión tecnológica en el país. DE RECURSOS HUMANOS EN COLOMBIA
Para estos efectos, el Sena deberá destinar el 20%
de su presupuesto al desarrollo tecnológico. Sin demeritar No se dispone de información detallada que permita
la importancia que el desarrollo tecnológico tiene para cuantificar los esfuerzos privados por parte del sector
el país, cabe preguntarse si dicha actividad no produce productivo en actividades de formación y capacitación,
una mayor dispersión en las funciones de la entidad, in- en particular del monto de recursos destinados por las
cluso cuando existe otra entidad de carácter público como empresas, pero se cuenta con información parcial res-
Colciencias que es la rectora de las políticas de ciencia y pecto a la percepción por parte de las empresas de la
Cuadro 6.8
Evolución del esfuerzo de capacitación de las empresas industriales
Tamaño Al ingreso Vinculados
1990 1993 1990 1993
Total industria 43.70% 66.0% 36.0% 44.2%
Pequeña 34.30% 56.60% 25.30% 31.20
Mediana 58.30% 81.40% 51.30% 64.20
Grande 74.60% 81.80% 80.40% 79.60
Fuente: Zerda Álvaro, “Funcionamiento del mercado de trabajo industrial: Análisis de la segunda etapa, encuesta a establecimientos”, en Políticas de
empleo y modernización económica, ministerio de Trabajo, Santafé de Bogotá, 1995, No. 36.
necesidad creciente de capacitar su mano de obra. El Además de los esfuerzos privados de capacitación
Cuadro 6.8 compara los porcentajes de establecimientos por parte de la empresas, los centros de desarrollo tec-
que ofrecían capacitación al ingreso y para nológico –CDT– creados al amparo de la ley de ciencia
reentrenamiento entre 1990 y 1993. y tecnología24 (ley 29 de 1990), en alguna medida han
Como se observa, para todos los tamaños de em- reflejado las necesidades de capacitación por parte del
presa, la proporción en la oferta de capacitación se incre- sector productivo que buscan ser suplidas a través de los
mentó sustancialmente durante el período 1990-1993, servicios ofrecidos por los centros. El objeto de los CDT
en particular para los trabajadores que ingresan por pri- está orientado a proporcionar servicios de investigación
mera vez. Este aumento es consistente con la necesidad, y desarrollo en actividades tecnológicas y científicas re-
en el modelo de internacionalización de la economía, de queridas en los diferentes sectores, de manera que con-
crear ventajas competitivas dinámicas según las cuales tribuyan a mejorar la productividad y competitividad
el capital humano se convierte en un instrumento clave. de la actividad productiva del país. No obstante, la ca-
Con respecto a la pregunta de si los establecimien- pacitación por sí misma hace parte del desarrollo tecno-
tos encuestados estaban en disposición de ofrecer tiem- lógico y, por ende, constituye un servicio ineludible por
po y recursos para programas de reentranamiento, el 86% parte de este tipo de centros. El marco legal que rige
respondieron afirmativamente y seleccionaron al Sena estos CDT estipula la cofinanciación Estado-sector pri-
como lugar de preferencia para entrenar el personal. No vado en la creación y posterior funcionamiento de los
obstante, al desagregar por tamaño de empresa y por ac- mismos, pero la gestión y desarrollo de las actividades y
tividad económica, se destaca cómo las empresas media- servicios ofrecidos por los CDT deben ser liderados por
nas y grandes prefieren brindar el reentrenamiento en la la iniciativa y ejecución del propio sector productivo.
propia empresa en lugar del Sena u otros establecimien- De los CDT existentes en la actualidad, el Institu-
tos de formación, lo cual de nuevo evidencia una dis- to de Capacitación e Investigación del Plástico y del Cau-
conformidad con la oferta de capacitación de la entidad. cho –ICIPC– se creó con anterioridad a la estipulación
Analizando a nivel sectorial, se puede observar cómo en de la ley 29 de 1990, por iniciativa privada. Su trayec-
los sectores de alimentos, imprentas y editoriales, plás- toria durante cuatro años ha dejado en claro la necesidad
ticos, cerámica, material de transporte e industrias di- por parte del sector –y de allí su receptividad hacia los
versas, la empresa fue señalada como el lugar predilecto servicios ofrecidos por la institución– de contar con ser-
para el reentranamiento (Cuadro 6.9). vicios de tipo técnico y científico que contribuyan a
El tipo de capacitación más frecuentemente reque- mejorar la gestión del sector de plásticos y cauchos en
rido por las empresas industriales se concentra en opera- Colombia, tanto para el mercado interno como para el
rios calificados, personal administrativo –con excepción externo. En particular, los servicios de capacitación ofre-
hecha de la gran empresa– y personal profesional/técni- cidos por este instituto han tenido plena acogida entre
co. Para la gran empresa, la categoría de operarios las empresas del sector, y ante un reciente estudio de
semicalificados también es de importancia (Cuadro 6.10). demanda, las necesidades de capacitación siguieron sien-
En general los requerimientos de capacitación privile-
gian actualmente el mayor nivel de calificación de los 24 En el Capítulo 5, Ciencia y Tecnología, se expone en detalle
trabajadores. los lineamientos de esta ley.
Cuadro 6.9
Disposición de las empresas industriales a ofrecer tiempo y recursos para programas de reentranamiento
(Porcentaje de establecimientos)
Tamaño y sector Disposición Lugar

Empresa Sena Otro
Total industria 86% 39.7 43.6 16.4
Pequeña 80.8 37 47.7 14.6

Mediana 94.3 41.9 39.1 19.1
Grande 95 56.9 25.7 17.4
Alimentos 87.3 42.4 36.1 21.5

Textiles 88.9 34 53.6 12.4
Confecciones 82.8 33.4 51.4 15.2
Cuero y calzado 71.1 20.7 50.7 28.8
Madera y muebles 88.7 36.5 63.5
Papel y cartón 73.7 48.6 51.4
Imprenta, editoriales 89 42.3 29.7 28
Químicos, caucho 100 34.2 44.7 21.1
Plásticos 74 44.8 31.1 24.1
Cerámica 88.2 70.5 15.5 14
Metalmecánica 87.2 36.6 50.4 11.5
Material de transporte 83.1 58.5 31 10.4
Industria diversas 100 44.5 42 13.5
Fuente: Zerda Álvaro, “Funcionamiento del mercado de trabajo industrial: análisis de la segunda etapa, encuesta a establecimientos”, en Políticas de
empleo y modernización económica, Ministerio de Trabajo, Santafé de Bogotá, 1995, No. 36.
Cuadro 6.10
Categorías ocupacionales reentrenadas o capacitadas
(Porcentaje de establecimientos)
Categorías Total Tamaños
Pequeña Mediana Grande
Operarios calificados 36.9 44.1 30.9 34
Administrativos 17.4 18.5 18.2 4.5
Personal profesional técnico 13.6 12 14.4 18.4
Oerarios semicalificados 9.3 8.8 9.3 11.7
Ventas 8.1 4.4 12 2.8
Supervisores/capataces 6.9 4.5 8 15.1
Trabajadores no calificados 4 4.7 3.9
Nivel directivo superior 3.6 2.9 2.8 13.4
Servicios 0.2 0.5
100 100 100 100
Fuente: Zerda Álvaro, “Funcionamiento del mercado de trabajo industrial: Análisis de la segunda etapa, encuesta a establecimientos”, en Políticas de
empleo y modernización económica, Ministerios de Trabajo, Santafé de Bogotá, 1995, No. 36.
do de especial prioridad25 para los empresarios. Hasta redefinición de unidades con el propósito de atender sec-
1996 la capacitación ofrecida por el ICIPC constaba de tores económicos específicos. Wienberg, 1997 señala que
una especialización en procesos de transformación del mientras que en muchos países y durante décadas, una
plástico y del caucho26, cuarenta cursos abiertos en di- unidad educativa o formativa cobijaba un importante
versas especialidades27 y 23 cursos cerrados para empre- número de especialidades universales –mecánica, elec-
sas particulares que demandan el servicio y con capaci- tricidad, química, construcción, etcétera–, la tenden-
tación específica según las necesidades de cada empresa. cia en la actualidad indica la apuesta a responder a las
En conjunto, este tipo de capacitación ha sido de gran necesidades de un sector determinado.
pertinencia en el sector debido a su especialización en
técnicas y conocimientos en áreas específicas requeridas, Cabe mencionar la eventual duplicidad de costos para el
que desbordaban en cierta medida la oferta de cursos sector productivo en los casos en que además de las coti-
por parte del Sena. zaciones que aportan al Sena, deban incurrir en cargas
Todos los centros de desarrollo tecnológico creados financieras adicionales para acceder a los servicios de di-
recientemente, entre los cuales se destacan el de la in- cho tipo de centros o realizar otras inversiones propias
dustria de alimentos, la Corporación para la Investiga- en capacitación.
ción de la Corrosión, el Centro de Innovación y Servi-
cios para la Industria del Calzado, el Centro Red Tecno-
lógico Metalmecánico, el Centro de Investigación y De-
sarrollo Tecnológico del Sector Textil y la Corporación
Centro de Investigación de la Acuicultura de Colombia,
realizaron informes de diagnóstico para evaluar la situa-
ción de los sectores correspondientes y sus necesidades
en términos de servicios tecnológicos y de capacitación.
En todos los casos, la demanda de servicios presentada
por las empresas señaló como punto importante la capa-
citación en conocimientos aplicados en tecnologías e in-
novaciones específicas del sector.
Aunque el desarrollo de estos centros es aún inci-
piente, desde ya se vislumbra un crecimiento de la com-
petencia en la oferta de servicios de capacitación y forma-
ción en el país y, en cierta medida, una complementación
a los servicios ofrecidos por el Sena, especialmente en aque-
llas áreas de mayor conocimiento tecnológico. Asimis-
mo, la creación de estos centros apunta hacia las tenden-
cias actuales en formación de recursos humanos que se-
ñalan como prioridad la sectorialización, es decir, la
25 Según la encuesta realizada, el concepto de capacitación que

espera el cliente del sector de plásticos y cauchos, es un ser-
vicio adaptado a sus necesidades tecnológicas y a su perfil de
personal, de bajo costo, de fácil acceso –cursos locales–, y
difusión, de conversión inmediata en resultados y en hora-
rios preferiblemente fuera de la jornada laboral (Corporación
Calidad, 1997).
26 Se pudo ofrecer esta capacitación mediante un acuerdo del
ICIPC con la Universidad Eafit de Medellín.
27 Procesos de transformación por extrusión, inyección y sopla-
do, cauchos de silicona, compuestos de EVA y cauchos ex-
pandidos, compounding y procesos de la industria del caucho,
tecnología de los cauchos nitrilo, materiales termoplásticos,
aditivos, mezclas y reciclaje de los mismos, así como otros
dedicados a productos y moldes de inyección.
CONCLUSIONES institución se concentrara en su objetivo principal: ca-

pacitación técnica para el trabajo.
• Dentro de los factores determinantes de la com-
petencia abierta en el escenario de internacionalización A pesar de las exigencias en términos de competi-
de la economía, la formación del recurso humano viene tividad en un contexto de internacionalización de la eco-
ganando especial importancia. En efecto, la acumula- nomía, se percibe aún escaso interés por parte de los em-
ción de habilidades y conocimientos, así como la adqui- presarios de invertir recursos en la capacitación de sus
sición de capacidades y flexibilidad laborales mejoran la trabajadores. Asimismo, el sector productivo en general
absorción tecnológica y la modernización productiva no se ha vinculado estrechamente con el sistema educa-
exigidas por el continuo progreso técnico. tivo ni con el Sena para delinear las necesidades en tér-
minos de formación que el aparato productivo está re-
A pesar de que el recurso humano es un factor in- quiriendo y que sin su activa participación directa se
dispensable para la competitividad, el sistema de edu- hacen difíciles de determinar.
cación colombiano en sus niveles básico, secundaria y
formación tecnológica reflejan grandes debilidades, no • Bajo el modelo de sustitución de importaciones,
sólo en términos de cobertura sino especialmente en la orientación del Sena parecía estar enfocada a unas ne-
cuanto a su calidad y correspondencia con las necesida- cesidades específicas de formación de la fuerza laboral
des de la actividad productiva. Las deficiencias de cali- directamente relacionadas con las necesidades de capa-
dad se aprecian en aspectos como habilidades básicas: citación del aparato productivo. Sin embargo, ya desde
comprensión matemática, lectura, conocimiento de prin- la década de los ochenta y en lo que va corrido de la
cipios básicos de la ciencia, etcétera, que crean un círcu- apertura económica, el organismo debió –por mandato
lo vicioso que impide el aprovechamiento adecuado y la gubernamental– comenzar a responder a múltiples pro-
aplicación de la formación en el campo técnico. La defi- pósitos, muchos de los cuales sólo atienden necesidades
ciente capacitación del recurso humano en el país es una coyunturales y a corto plazo, que sin entrar a cuestionar
barrera para el sector productivo al dificultar su adecua- su importancia, dispersan a la entidad de lo que se su-
ción a las nuevas condiciones de competencia, además pone es su objetivo central: la capacitación técnica para el
de que constituye un factor que le resta estabilidad y trabajo. Por ejemplo, a pesar de que bajo el escenario
equidad salarial a la fuerza laboral. actual de ajuste estructural, es válido que la entidad di-
rija parte de sus recursos a atender poblaciones margi-
• A pesar del esfuerzo realizado en la moderniza- nales con mayores tasas de desempleo, otras múltiples
ción y adecuación del Sena al nuevo entorno económico responsabilidades le han venido siendo asignadas a la ins-
del país y a las necesidades tanto de la fuerza laboral titución, tales como: participación activa en el PNR,
como del sector productivo, se perciben aún serias defi- DRI, ICBF, Incora y en programas especiales como los
ciencias tanto en la ejecución y orientación de los recur- de pesca artesanal, minusválidos, reclusos, ejército na-
sos como en los esquemas de política que pareciesen ir cional, reinsertados, etcétera. Zerda (1994a) menciona
en contravía de las necesidades de formación de recursos cómo:
humanos a mediano y largo plazo. todas estas acciones, basadas en la disponibilidad de
recursos, distrajeron los esfuerzos de planificación y
Se destacan algunas consideraciones a la luz del es- desarrollo del Sena de su misión principal.
quema aquí presentado:
La capacitación que ofrece la entidad todavía se aleja
• Persiste aún una desarticulación y descoordina- en términos de calidad y pertinencia de las necesidades
ción entre el sistema educativo global y la capacitación del sistema productivo, en particular de las empresas in-
de tipo técnica que ofrece principalmente el Sena y, en dustriales de mayor tamaño. El sistema de planificación
menor grado otras entidades, con lo cual el alcance de la de los cursos, el nivel educativo previo de los aspirantes a
formación técnica para el trabajo queda limitada desde los cursos de la entidad, la baja formación profesional de
su inicio. Por ejemplo, el perfil de alumnos que ingre- sus instructores, son, entre otros factores, los que más con-
san a la entidad debería ya disponer de los conocimien- tribuyen a continuar con lo que se podría llamar la inercia
tos transversales necesarios y estar familiarizado con los en la oferta de capacitación por parte de la entidad.
conceptos del cambio técnico para que la acción de la
Se evidencia un segmento de capacitación particu- misión de impartir una formación técnica. La segunda
larmente débil que es el de técnicos y tecnólogos, en el es la duplicidad de costos para el empresario al incurrir
cual justamente recaen muchas de las demandas de fuer- en gastos de capacitación de sus trabajadores bien sea a
za de trabajo del sector productivo. Pocas entidades ofre- través de los CDT u otras organizaciones cuando simul-
cen este tipo de capacitación y el Sena, que en principio táneamente tiene la obligación de continuar cotizando
debería ofrecer ésta formación tiene una participación al Sena.
muy baja en este tipo de cursos.
Cabe señalar que en Colombia el costo de la mano
• Ante la reciente situación de deterioro del em- de obra para las empresas ha tenido incrementos impor-
pleo –tasas de desempleo cercanas al 14%–, el gobierno tantes en el período de apertura, tanto a nivel doméstico
nacional asignó al Sena la responsabilidad de capacitar por factores asociados con el régimen de seguridad so-
18.500 jóvenes bachilleres desempleados como técnicos cial y cargas extraprestacionales, como en términos a ni-
en áreas estratégicas para la competitividad y el desarro- vel internacional por factores como la revaluación del
llo tecnológico productivo. Esta disposición apunta a peso (Capítulo 1). Esto ha conducido a una creciente dis-
aliviar, en alguna medida, el desajuste estructural de la persión de salarios entre tipos de calificación laboral, a
apertura económica que en muchos sectores se ha mani- una destrucción de puestos de trabajo y a una pérdida de
festado con desplazamientos de la mano de obra. Sin la ventaja comparativa del país derivada de la disponi-
embargo es pertinente mencionar que la deficiencia en bilidad de mano de obra no calificada.
el nivel de capacitación de la fuerza laboral no ha sido la
única causa del desempleo reciente y que la todavía de-
ficiente calidad de la formación impartida por la insti-
tución no garantiza en sí misma una disminución de la
tasa de desempleo a corto plazo.
• Los recursos destinados a la educación en el país

tanto en su nivel básico como técnico y universitario si-
guen siendo aún incipientes no sólo con respecto al PIB
sino también a la inversión realizada por otros países.
En muchos otros países de la región la participación del
gasto en educación como porcentaje del PNB es supe-
rior a la de Colombia.
La reciente creación de centros de desarrollo tecno-

lógico –CDT– se vislumbra como una buena alternativa
para el sector privado de acceder no sólo a nuevas tecno-
logías y conocimientos de la actividad económica en cues-
tión, sino también a la capacitación en especialidades
propias del sector que sobrepasen las posibilidades de
oferta del Sena. En tal sentido los centros podrán contri-
buir a ampliar la oferta de capacitación de técnicos y
tecnólogos –segmento con muy baja oferta–, pero para
ello será necesario esperar a que estos ganen dinamismo
y mayor cobertura.
Con respecto a los CDT surgen dos inquietudes: la

primera es la posibilidad de que se generen traslapos entre
la participación del Sena en actividades de desarrollo tec-
nológico y otras instituciones como, por ejemplo,
Colciencias o el Ministerio de Desarrollo que en últimas
termine por dispersar esfuerzos y alejar el Sena de su
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Infraestructura física 255
Capítulo 7
INFRAESTRUCTURA
FÍSICA
E l avanzado proceso de internacionalización y el rápido

progreso tecnológico en espacios cada vez más amplios
del sistema mundial, han venido reduciendo drásticamente
los costos para realizar negocios a distancia1 (Frankel,
1997). No obstante, diferencias institucionales y en la
organización social entre países y fallas en la competencia
a nivel doméstico e internacional, con la permanencia de
bajos grados de apertura externa2 de las principales áreas
económicas del mundo, entre otros factores, muestran cla-
ramente cómo la localización de la producción y el consu-
mo continúa siendo elemento determinante en la evolu-
ción de las diferentes economías del sistema. Ciertamen-
te, la geografía económica –en términos de Krugman,
“la localización de la producción en el espacio”– es pieza
esencial en el estudio de los determinantes de la especiali-
zación y el comercio internacional.
Por sorprendente que pueda parecer, la mayor parte
de la teoría económica previa a los ochenta y de los mode-
los de comercio internacional ignoraban la distancia y otros
factores geográficos. “La mayoría de los modelos tenían
una característica en común: trataban a los países como
entes etéreos sin localización física en el espacio geográfi-
co. Una de las razones explicativas de dicha omisión resi-
de en que la investigación tradicional no buscaba explicar
las cuantías o la composición del comercio bilateral. Su
propósito era más bien explicar las cuantías y composi-
ción del comercio total de un país, independientemente
de los socios comerciales” (Frankel, 1997).
A lo que habría que agregar que otra razón, indu-
dablemente más fundamental, reside en la imposibili-
dad de tratar los fenómenos espaciales en modelos
estándares sustentados en los supuestos de competencia
perfecta y retornos constantes a escala. La localización como
1 Por ejemplo, en los últimos cincuenta años se han reducido a
la tercera parte los fletes y cargos portuarios –por tonelada
de exportación e importación– en los Estados Unidos, en tanto
que el costo de una llamada telefónica de tres minutos de
duración entre Nueva York y Londres ha caído a una ochentava
parte –de US$244.65 a US$3.32–.
2 Definido como la participación –porcentual– del comercio
con el exterior en el producto nacional.
objeto de estudio implica el reconocimiento de la presencia de transporte entre localidades –por ejemplo, entre el
de imperfecciones en la competencia y retornos crecientes a puerto de embarque en el país exportador y el puerto de
escala. En efecto, como ya lo había señalado Marshall (1920) desembarque en el país importador–; el segundo es el
con base en su concepción sobre externalidades, existen al de los costos asociados con el tiempo requerido en el
menos tres razones para la concentración espacial de activi- proceso de transporte de las mercancías entre países, como
dades industriales: la configuración de un mercado locali- los costos de oportunidad por la demora entre el mo-
zado para trabajadores calificados en provecho tanto de los mento de despacho de las mercancías y el recibo del pago,
propios trabajadores como de las firmas; la eficiente provi- las pérdidas por daño en las mercancías, especialmente
sión de insumos no-comerciables específicos para la indus- de bienes perecederos; y el tercero es el asociado con las
tria; y el aprovechamiento de externalidades. limitaciones que impone la insuficiente familiaridad con
En este sentido, la distancia conduce a la conglo- las leyes, instituciones, reglas del juego, hábitos y lengua-
meración espacial. Esta tendencia resulta necesariamen- je para la conducción de negocios a distancia.
te reforzada con la existencia de costos para realizar ne- Bajo estas circunstancias, es evidente que los costos
gocios a distancia. Siguiendo a Frankel, sobresalen tres para hacer negocios a distancia se reducen favorablemen-
tipos de costos: el primero y más evidente es el de costos te con mejoras en la infraestructura física –por ejemplo,
Cuadro 7.1
Inversión en infraestructura 1975,1985 y 1995
Millones de pesos de 1988
Sector 19751 19851 1995
Pública Privada
a. Transporte
Inversión transporte2 65 759 136 879 132 026 24 418
Inversión/PIB 1.03% 1.43% 0.85% 0.16%
Inversión en carreteras 40 475 79 669 94 732 18 695

Inversión carreteras / Inversión en transporte 61.55% 58.20% 71.75% 76.56%
Inversión carreteras / PIB 0.63% 0.83% 0.61% 0.12%
Inversión en ferrocarriles 5 759 1 772 4 707

Inversión ferrocarriles / Inversión en transporte 8.76% 1.29% 3.57%
Inversión ferrocarriles / PIB 0.09% 0.02% 0.03%
Inversión fluvial 2 642 6 204 2 621

Inversión fluvial / Inversión en transporte 4.02% 4.53% 1.99%
Inversión fluvial / PIB 0.04% 0.07% 0.02%
Inversión en puertos 2 310 2 568 1 662 5 723

Inversión puertos / Inversión en transporte 3.51% 1.88% 1.26% 23.44%
Inversión puertos / PIB 0.04% 0.03% 0.01% 0.04%
Inversión en aeropuertos 10 316 8 979 10 849

Inversión aeropuertos / Inversión en transporte 15.69% 6.56% 8.22%
Inversión aeropuertos / PIB 0.16% 0.09% 0.07%
b. Energía
Inversión energía 323 203
Inversión/PIB 2.09%
Inversión en electricidad 30 892

Inversión en petróleo 199 703
Inversión en gas 61 246
Inversión en carbón 25 954
Inversión en minería 5 407
c. Telecomunicaciones
Inversión telecomunicaciones 16 835 27 880 17 394 78 965
Inversión/PIB 0.26% 0.29% 0.11% 0.51%
Notas:
1 Sólo se incluye inversión pública
2 Dentro del total de inversiones del sector de transporte se tienen en cuenta, además de las mencionadas, las inversiones del INTRA, Fondo Nacional
de Cofinanciación de Vías y en ductos.
Fuente: Geosov Consultores Ltda. Departamento Nacional de Planeación. Cálculos del autor.
carreteras, vías férreas, puertos, aeropuertos, telecomuni- INFRAESTRUCTURA DE

caciones–, en la organización institucional –por ejemplo, TRANSPORTE
estabilidad y transparencia de reglas de juego y normas como
las relacionadas con la inversión extranjera, con la
tributación, con el comercio exterior– y, entre otros, en el ANTECEDENTES
relacionamiento con otros países –por ejemplo, a través
de acuerdos mutilaterales como la OMC, regionales o bi- Desde la época de la Colonia hasta mediados de este si-
laterales–. Aquellas políticas gubernamentales y acciones glo los ríos, en particular el Magdalena, y los caminos
tanto públicas como privadas que sean dirigidas reales eran los medios de desarrollo de las actividades
eficientemente en dicha dirección pueden alcanzar sufi- económicas colombianas.
ciente justificación en términos de la teoría del bienestar. A finales del siglo XIX se empezaron a construir
Y todavía con mayor razón en la medida en que se vaya vías férreas, y ya para 1930 habían unos 2.843 km de las
profundizando en la internacionalización de la economía. mismas, trazadas con el objetivo de unir los puertos flu-
De ahí la importancia de analizar la situación tanto viales y el puerto marítimo de Buenaventura con los cen-
de la infraestructura física y organizacional en Colombia tros económicos. En el período de preguerra, la mitad
como de las acciones que se lleven a cabo para su adecua- de la carga interna se movilizaba por vía férrea; sin em-
ción a las nuevas condiciones de la competencia en medio bargo, en 1954 sólo se transportaba por este medio la
del proceso de apertura y reforma estructural de la econo- cuarta parte de la misma, tendencia que se acentuó en
mía colombiana. las décadas del setenta y ochenta (Cuadro 7.2).
Algunas de las dificultades estructurales de la infraes- En muchas zonas del país donde no era posible ac-
tructura colombiana están relacionadas con la difícil topo- ceder por los medios de transporte existentes, en las que
grafía y la falta de integración entre los diferentes modos el montaje de ferrocarriles resultaba muy costoso y com-
de transporte. El problema se agudiza al tener en cuenta plicado por las condiciones del terreno y el traslado de
que en el país los centros de desarrollo están separados por mercancías a través de ríos riesgosos, se recurrió, desde
grandes distancias y que, por lo general, están alejados de la segunda década del siglo XX, a la movilización de
los centros de entrada y salida de productos al exterior. carga por carretera. Con el paso del tiempo éstas se han
Durante las últimas tres décadas se ha presentado constituido en uno de los medios de transporte más uti-
una disminución de la inversión pública en infraestructu- lizados, en detrimento de los ferrocarriles y ríos3, a pe-
ra como proporción del PIB, siendo que en el subsector sar de las dificultades en su construcción y mantenimien-
de transporte ésta descendió de 1.03% en 1975 a 0.85% to y que en la actualidad se estima que el atraso de la red
en 1995 y en el de telecomunicaciones pasó de 0.26% en vial nacional es de más de 25 años4. En 1995 el 85% del
1975 a 0.11% en 1995. Sin embargo, gracias a las trans- transporte del tonelaje total en el interior del país era
formaciones institucionales realizadas en los noventa, los realizado por este medio, siendo que en 1970 fue de 70%
agentes privados han incrementado su participación den- (Cuadro 7.2), en 1954 de 63%, en 1946 de 36% y en
tro del sector de infraestructura mediante inversiones en 1938 de 29%5 (Cuadro 7.3).
transporte, energía y telecomunicaciones (Cuadro 7.1). Colombia posee la línea aérea más antigua de Amé-
En este capítulo se expone la evolución de los prin- rica Latina, la cual fue organizada en 1919. Durante los
cipales indicadores físicos de la infraestructura de trans- treinta años siguientes se presentó un acelerado creci-
porte –modos carretero, férreo, fluvial, marítimo y aé- miento del transporte mediante este modo, siendo que
reo–, energía y telecomunicaciones para el caso colom- en 1938 el tonelaje transportado por avión representaba
biano y se llevan a cabo comparaciones internacionales.
Adicionalmente, se presentan algunos cálculos de la in-
cidencia dentro del valor CIF de las mercancías y de los
3 Según Roa et al. (1995), los sobrecostos anuales para los usua-
sobrecostos por concepto de fletes y por consumo de ener- rios por inadecuada utilización modal de la carretera con car-
gía del sector industrial. ga de vocación fluvial o férrea son de, aproximadamente,
85.119 millones de pesos (pesos de 1994).
4 Para Roa et al. (1995), el costo de oportunidad que ha tenido
que asumir la economía como resultado del atraso vial podría
ser del orden de 255 mil millones de pesos al año.
5 La información para 1954, 1946 y 1938 fue extractada de
Naciones Unidas (1957).
Cuadro 7.2
Movimiento de carga nacional por modo de transporte
Miles de toneladas/año
Año Carretera Ferrocarriles Fluvial Aéreo
1970 14 693 3 693 2 390 107
1980 36 600 2 189 1 996 72
1990 56 102 13 813 2 678 112
1994 82 483 14 471 2 890 140
1995 86 742 15 346 2 633 169
Fuente: Años 1990 - 1994: “El transporte en cifras 1970-1994”, Ministerio de Transporte, Bogotá, 1996.
1995: Datos de Carbocol, Acerías Paz del Río, Ferrovías, Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y Superintendencia General de
Puertos.
Cuadro 7.3
Movimiento de carga de comercio exterior
Toneladas/año
Año Importaciones Exportaciones
Carretera Aéreo Marítimo Carretero Aéreo Marítimo
1970 34 399 7 302 1 902 397 94 894 12 210 11 659 293
1980 231 183 71 073 7 340 650 455 707 92 491 5 842 907
1990 446 173 118 324 5 788 645 678 944 155 760 35 226 504
1994 774 150 191 346 10 410 817 1 011 429 211 787 37 575 122
1995 1 282 775 189 949 10 519 309 1 525 523 214 869 41 757 800
Fuente: Años 1990 - 1994: “El transporte en cifras 1970-1994”, Ministerio de Transporte, Bogotá, 1996.
1995: Datos de Carbocol, Acerías Paz del Río, Ferrovías, Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil y Superintendencia General de
Puertos.
el 0.1% del total de carga movilizada a nivel interno, en bajos es de 683 km (Cuadro 7.4). Entre 1970 y 1995 se
1946 el 0.4%, en 1954 el 0.7% (Currie,1957). Estos pavimentaron unos 7.000 km de vías, lo que equivale a
crecimientos se encontraban directamente unos 270 km anuales –menos de 14 km/año pavimenta-
correlacionados con las dificultades del terreno y las dis- dos en cada departamento en promedio–.
tancias entre los centros de desarrollo. Del total de la red troncal, 13.449 km están a cargo
En cuanto al comercio exterior, en Colombia la del Instituto Nacional Vías –Invías– de los cuales 9.532
mayor parte de la carga se ha transportado por el modo km están pavimentados; de ellos el 28% está en regular o
marítimo (Cuadro 7.3). mal estado y el 73% en buen estado. De otro lado, el 36%
de la red troncal sin pavimentar a cargo de Invías, se en-
cuentra en buen estado y el 64% en regular o mal estado.
INFRAESTRUCTURA FÍSICA En la actualidad en el país hay registrados 1.867 puentes
de longitud mayor o igual a 10 m y, según una evalua-
RED VIAL ción realizada por Invías en 1996, el 66% de los mismos
estaba en buenas condiciones.
Actualmente en Colombia existen 120.000 km de vías, Entre 1975 y 1995, la inversión pública en carre-
de los cuales aproximadamente el 10% se encuentra pa- teras presentó un crecimiento real del 44.1% al pasar,
vimentado6. El país cuenta con 9 km de vías pavimen- en pesos de 1988, de $ 65.759 millones el primer año a
tadas por cada 1.000 km2 de superficie, mientras que $ 94.732 millones el segundo. La inversión en carrete-
naciones como India tienen 231 km por cada 1.000 km2 ras dentro del total de inversión en transporte aumentó
de superficie nacional. Por cada millón de habitantes en del 61.6% en 1975 al 71.5%, lo que significó la conso-
el país existen 309 km de vías pavimentadas, siendo que lidación del subsector como el más importante en tér-
el patrón internacional de naciones con ingresos medios minos de inversión (Cuadro 7.1).
6 Dirección General de Vías e Infraestructura del Ministerio

de Transporte.
Cuadro 7.4 de doble calzada con separador central, cifra bastante baja
Número de km de carreteras pavimentadas si se compara con la registrada en países como Venezuela
1996 y México, en donde hay, respectivamente, unos 1.500 km
Por 1.000 km2 de superficie Km por millón de habitantes
País Indicador País Indicador y 4.000 km de vías con estas especificaciones. Sin embar-
Corea 346 Trinidad 1 724 go, es necesario llevar a cabo un análisis del flujo vehicular
India 231 Zimbawe 1 389
Pakistán 109 Venezuela 1 340
para determinar los lugares en donde la construcción de
Túnez 107 Panamá 1 332 dobles calzadas en las carreteras es indispensable.
Tailandia 78 Chile 1 059 En 1995 el 10.7% de las importaciones y el 3.5%
Marruecos 65 Yemen 95
Indonesia 61 India 893 de las exportaciones de Colombia se llevaron a cabo a
Bangladesh 48 México 820 través de las carreteras. Entre 1990 y 1995, el crecimiento
Burundi 36 Brasil 704
Ghana 35 Gabón 560
de la carga importada por carretera fue de 52.32% y el
Zimbawe 33 Somalia 375 de las toneladas exportadas de 86.27%8. Comparando
Rwanda 28 Rep. Dominicana 364 este crecimiento con el registrado por los demás modos,
Senegal 20 Guatemala 350
Guinea 18 Perú 347
se observa que el transporte por carreteras ha sido el más
Etiopía 11 Ecuador 336 dinámico del sector (Cuadro 7.3).
Uganda 10 Honduras 335 Tradicionalmente el Estado era el encargado del
Somalia 10 Colombia 309
Colombia 9 mantenimiento, construcción y financiación de la red
Fuente: Instituto Nacional de Vías vial nacional y departamental. Los contratos celebrados
directamente por la nación eran altamente ineficientes,
ya que la ejecución de los proyectos era muy costosa –
hasta 300% por encima de lo presupuestado– y se pre-
sentaban grandes retrasos –en promedio 3.5 años más
Gran parte de la inversión realizada se ha destina-
de lo esperado– (DNP, Gerencia de participación priva-
do a la rehabilitación de vías7. Sin embargo, las obras se
da en infraestructura).
realizan cuando las carreteras son casi intransitables como
Mediante la ley 105 de 1993 se dejó de lado la con-
consecuencia del deterioro, dejándose de lado su mante-
tratación directa para darle paso al mecanismo de conce-
nimiento preventivo. Lo anterior ocasionó en 1994
sión. Entre 1995 y 1996 el sector privado invirtió alrede-
sobrecostos a los usuarios de aproximadamente 340 mil
dor de $ 44.081 millones (pesos de 1988) en vías, siendo
millones de pesos (pesos de 1994) (Roa et al. 1995).
que en este subsector quedaron concentrados cerca del 70%
Según el Ministerio de Transporte, en 1995 el 40%
de los recursos invertidos en infraestructura durante los
de la red vial no contaba con señales verticales adecua-
años mencionados. A noviembre de 1997 Invías había
das y en el 80% de las carreteras no pavimentadas no
firmado trece contratos de concesión con agentes priva-
existía señalización. El 70% de las vías que necesitaban
dos, entre los cuales se encontraban vías de gran impor-
tachas reflectivas no las tenían, la mitad de la red que
tancia nacional como Barranquilla-Ciénaga, Bogotá-
requería defensas metálicas no la poseía y el 60% que
Tuluá-La Paila, Santa Marta-Paraguachón, Cartagena-
las tenía no contaba con guardafaros.
Barranquilla, Neiva-Espinal y El Vino-Tobía Grande-
Según Roa et al. (1995), del total de sobrecostos en
Puerto Salgar. Las empresas privadas se comprometieron
los servicios de infraestructura de transporte, el 90.3%
a rehabilitar 1.184 km de vías, a construir 278 km de
lo aporta el sector vial, siendo que el 65.7% es asumido
nuevas carreteras –variantes y segundas calzadas– y a operar
por los usuarios y el 34.3% por la nación. De acuerdo
y mantener 1.375 km.
con estudios empíricos, las carreteras son el componen-
Bajo el nuevo esquema los sobrecostos se han si-
te de la infraestructura que mayor incidencia tiene so-
tuado alrededor del 40%9 y los retrasos en la ejecución
bre la productividad total de la economía y sobre los
sectores agrícola e industrial (Ocampo, 1996). 8 Según información de Colfecar, cerca del 82% de las expor-
La mayoría de vías en Colombia son de dos carriles taciones realizadas hacia Venezuela en 1996 y del 80% de la
carga transportada hacia Ecuador durante el mismo año, se
y solamente hay construidos unos 100 km de carreteras llevó a cabo a través de las carreteras.
9 Según Sarmiento et al. algunas de las causas de los altos
7 Aproximadamente el 45% de la inversión pública en la red sobrecostos de las obras son: 1. Deficiencia en los diseños,
troncal del año de 1996 fue destinada a su rehabilitación y análisis económicos y programación; 2. inexistencia de ade-
55% se invirtió en la construcción de nuevas carreteras y cuados sistemas administrativos, gerenciales y financieros al
puentes. interior de las empresas de ingeniería que ejecutan los pro-
Gráfico 7.1
Evolución del movimiento de carga nacional por el modo férreo
14 000
Miles de toneladas/año
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
Interior
Paz del Río
0 Cerrejón
1970 1980 1990 1994 1995
Año
Fuente: Años 1990-1994, Ministerio del transporte. Para 1995: Carbocol, Acerías Paz del Río y Ferrovias.
Cuadro 7.5 viales, la cual incluye 27 proyectos. En esta fase se espe-

Vías férreas en operación ra perfeccionar el esquema utilizado en la primera10.
1990 Según estimaciones del Departamento Nacional de
País Km km/mill. hab
Argentina 35 754 1 106 Planeación aproximadamente el 30% del costo de reha-
Chile 7 998 607 bilitación, construcción y mantenimiento de carreteras
México 26 334 297
Brasil 22 123 147
durante 1996 se destinó a cancelar los servicios de em-
Colombia 3 239 100 pleados directos y por cada empleo directo se generaron
Venezuela 445 23 aproximadamente 2.5 empleos indirectos.
Fuente: Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe.
De otra parte, de la mano del proceso de consolida-
ción de la apertura, en el país se llevó a cabo un proceso
de reconversión de tractocamiones. Es así como, entre
1990 y 1995 el porcentaje de camiones de cuatro y de
de los proyectos han sido de 17 meses en promedio, lo seis ejes en las carreteras nacionales aumentó 227.9% y
que implica una reducción de casi tres veces en la ejecu- 265.1%, respectivamente. Este incremento de la parti-
ción y de más de siete veces en los sobrecostos con res- cipación de los tractocamiones de más de tres ejes ha
pecto al antiguo esquema de contratación directa. En el producido un aumento en la oferta de transporte y una
año de 1997 se inició la segunda etapa de concesiones disminución en el consumo de combustible con respec-
10 Para incrementar la eficiencia de las concesiones, el Instituto

yectos; 3. falta de un marco institucional –los procesos de Nacional de Vías planea entregar a los concesionarios los di-
licitación no son transparentes y no existen mecanismos que seños definitivos de las vías para evitar los sobrecostos gene-
permitan hacer responsables a los agentes de los compromi- rados por cambios de última hora; además, la entidad está
sos adquiridos, de los resultados y de su gestión–; 4. como adelantando conversaciones con las comunidades con el fin
consecuencia de la inestabilidad presupuestal, en muchas oca- de concertar la instalación de peajes en la zona donde se cons-
siones los proyectos tienen que ser adjudicados por montos truirá la carretera; adicionalmente, Invías adelantará la com-
diferentes a los inicialmente programados y hay demoras en pra de los predios necesarios para la construcción de la vía; y
los desembolsos a los contratistas; y 5. las interventorías se los contratistas recibirán la licencia ambiental antes de ini-
realizan pasivamente. ciar las obras.
to a la carga transportada, lo que contrasta con los bajos La relativa reactivación del transporte de carga por
niveles de crecimiento de las carreteras pavimentadas. el modo férreo en la década de los noventa se explica por
la iniciación de la restauración del servicio en el período
TRANSPORTE FÉRREO 1990-1994. El Estado asumió los costos derivados de la
rehabilitación de las vías férreas y la financiación se obtu-
En Colombia existían 100 km/mill. hab. de vías férreas vo mediante la liquidación de los Ferrocarriles Naciona-
en 1990, mientras que en países como Argentina ha- les de Colombia, entidad que se encargaba de regular el
bían 1.106 km/mill. hab., en Brasil 147 km/mill. hab. sector y operar los equipos13. Fue así como entre 1985 y
y el promedio de América Latina era de 250 km/mill. 1995 se presentó un incremento de la inversión pública
hab. de vías férreas (Cuadro 7.5). En la actualidad, de en el subsector férreo del orden del 165.6% en términos
los 3.239 km de vías férreas existentes, tan sólo 2.102 reales, al pasar de $ 1.772 millones (pesos de 1988) en
km se encuentran en operación y de estos 1.915 km for- 1985 a $ 4.707 millones en 1995. A pesar del aumento,
man la red férrea del interior del país11 y 187 km cons- la participación de la inversión en el subsector dentro del
tituyen el sistema ferroviario que le da salida a produc- total de inversión en el sector de transporte ha perdido
tos de la minería –Cerrejón y Paz del Río– (Gráfico 7.1). importancia durante los últimos veinte años, al caer de
Del total de corredores activos tan sólo operan co- 8.76% en 1975 a 3.57% en 1995 (Cuadro 7.1).
mercialmente los siguientes tramos: Bogotá-Santa Mar- En la actualidad la función de regulación la ejerce
ta, a través del cual se transporta acero, maíz y conte- la Dirección General de Transporte Ferroviario, adscrita
nedores cargados de productos varios; Medellín-Santa Mar- al Ministerio del Transporte, y Ferrovías, que hoy en día
ta, tramo por el que se transportan los mismos productos es una empresa industrial y comercial del Estado, se en-
que la línea anteriormente mencionada y café para expor- carga del mantenimiento, rehabilitación y construcción
tación; la línea Buenaventura-Buga, por la cual se trans- de las líneas férreas y de la señalización y control de las
porta principalmente caña de azúcar; y La Caro-Belencito, operaciones. Bajo el nuevo esquema, la operación del sis-
corredor por el que se traslada cemento y acero. tema quedó en manos de la Sociedad de Transporte Fe-
Entre 1990 y 1995 el crecimiento de la demanda rroviario –STF–, la Sociedad de Transporte Ferroviario
por el servicio fue tan sólo del 6.0%, después de presen- de Occidente –STFO–, la Cooperativa Cotransferros en
tar crecimientos negativos acumulados de 56.6% en la Antioquia y la Sociedad del Tren Sabanero, compañías
década de los ochenta y de 43.7% en los setenta. de propiedad del sector privado o mixtas. Sin embargo,
El comportamiento del número de toneladas trans- el bajo ritmo de crecimiento en el número de operacio-
portadas es el resultado de la falta de mantenimiento nes y los altos costos fijos han producido una disminu-
preventivo de la red, que con el tiempo la llevó a un ción en la rentabilidad del negocio.
profundo estado de deterioro que ha hecho necesario re-
habilitarla casi en su totalidad. Esto ha producido un TRANSPORTE FLUVIAL
alto y creciente número de interrupciones –descarrila-
mientos y otras novedades– y ha hecho que la red posea Colombia, después de Brasil, es el país de América Lati-
bajas especificaciones de velocidad12. na con mayor potencial en términos de navegabilidad
fluvial. En la actualidad la red fluvial se encuentra divi-
dida en cuatro cuencas fluviales –Orinoquía, Amazonía,
11 La red férrea del interior del país está compuesta por la red Atrato y Magdalena– y está compuesta por 16.877 km
del Atlántico –Puerto Salgar-Santa Marta–, cuya longitud es
de 1.171 km; la red de Occidente –Buenaventura-Buga– con de ríos navegables, de los cuales 8.423 km correspon-
una longitud de 236 km; y la red del Nordeste –Bogotá- den a red primaria y 8.454 km hacen parte de la red
Belencito y La Caro-Lenguazaque– cuya longitud es de 340 secundaria14.
km.
12 Según datos de Ferrovías, durante el primer semestre de los
años 1995, 1996 y 1997 se presentó un descarrilamiento por
cada 7.47, 10.50 y 13.14 trenes despachados, respectivamen- 13 Según Roa et al. (1995), los sobrecostos para la nación gene-
te. De otra parte, durante el primer semestre de 1997 la ve- rados por el mal estado de la red férrea fueron del orden de
locidad promedio de la red férrea fue de 20.5 km/h, mientras 136.317 millones de pesos (pesos de 1994) entre 1991 y 1994.
que durante el primer semestre de 1996 fue de 20.2km/h y
de 19.3 km/h en 1995; este aumento, aunque modesto, en la 14 La función principal de la red primaria es servir de enlace
velocidad es el resultado de los planes de rehabilitación pues- entre los puertos fluviales y las capitales de los departamen-
tos en marcha durante los últimos años. tos, mientras que la de la secundaria es comunicar interna-
mente las diferentes regiones del país.
Del total de puertos existentes, el 43% se encuen- interna por medio de los ríos, como consecuencia del
tra en buen estado, el 23% en regular estado y el 34% deficiente estado de la infraestructura portuaria, los ele-
en mal estado. Las mayores deficiencias se presentan en vados niveles de riesgo de pérdida y del deterioro de la
los equipos de manejo de carga, bodegas, cobertizos, mercancía transportada. Lo anterior se ha traducido en
patios y muelles, en los cuales ha faltado mantenimien- una pérdida de competitividad del transporte fluvial fren-
to preventivo (Documento Conpes 2814, 1995). te al transporte carretero (Cuadro 7.2). Reflejo de esta
Los corredores fluviales se clasifican en dos: aquellos situación es que en la actualidad tan sólo un 2% del
en los que se puede navegar durante todo el año y los que total de carga transportada en el país se realiza por el
son transitables solamente en época de invierno15. En la modo fluvial, mientras que en naciones como Alemania
actualidad existen 24.437 km de canales con navegabilidad se transporta alrededor del 25% del total de carga con la
permanente, de los cuales 6.175 km pueden ser recorri- que se comercia en el país.
dos por embarcaciones mayores y 18.144 km por embar- La inversión pública en el subsector fluvial, des-
caciones menores. Adicionalmente hay 4.144 km con pués de haber aumentado, en pesos de 1988, de $ 2.642
navegabilidad transitoria para embarcaciones mayores16. millones en 1975 a $ 6.204 millones en 1985, cayó más
La principal vía fluvial es el río Magdalena. Por éste del 50% en 1995, año en el que se invirtieron $ 2.621
se moviliza aproximadamente el 70% del total de la car- millones. Adicionalmente, la participación de las inver-
ga transportada mediante el modo fluvial, y su importan- siones en el subsector dentro del total de inversiones en
cia se debe a que recorre la zona del país con mayor con- transporte cayeron a 1.99% en 1995, siendo que en 1985
centración de población y en la que se genera un porcen- representaban el 4.53% (Cuadro 7.1).
taje significativo del PIB nacional. Su longitud es de 1.550 En estos momentos está aprobado el Plan para la
km, de los cuales las embarcaciones mayores pueden re- recuperación y manejo del río Grande la Magdalena, con
correr de forma permanente 631 km y transitoriamente el cual se pretende fortalecer la navegabilidad del tramo
256 km, mientras que las menores tienen 1.092 km de Barranquilla-Puerto Berrío (729 km) y del Canal del
navegabilidad permanente. El río es una de las principa- Dique (114 km). El esquema con el que se manejará el
les fuentes de ingreso para las familias ribereñas que se proyecto es el de concesión y el contratista tendrá la res-
dedican a la comercialización de pescado y de productos ponsabilidad de realizar el dragado de mantenimiento y
derivados; sin embargo, los ingresos de este grupo de po- las obras complementarias de señalización y de balizaje.
blación se han visto reducidos durante los últimos años,
como consecuencia de la creciente contaminación del río TRANSPORTE MARÍTIMO
y por las malas prácticas de pesca.
La mayoría de la carga fluvial movilizada en ambos Durante 1995 el transporte marítimo movilizó cerca del
sentidos por el Magdalena utiliza el tramo 87.7% de las importaciones y el 96.0% de las exporta-
Barrancabermeja-Barranquilla. La flota fluvial está orien- ciones realizadas en Colombia (Cuadro 7.3). Los princi-
tada a la movilización de hidrocarburos17, por lo que hay pales productos exportados utilizando este modo son el
poco equipo de transporte de carga seca y contenirizada en petróleo y sus derivados, carbón, café excelso, banano,
los puertos. cemento, azúcar y preparados de azúcar y miel. La gaso-
En general, en el quinquenio 1990-1995 se pre- lina, cereales, granos y sus preparados, productos quí-
sentó un decrecimiento de 1.7% del transporte de carga micos industriales, CKD y maíz son los principales pro-
ductos importados, siguiéndoles en importancia acero,
fósforo y cloruros, cebada y malta, trigo, soya, abonos
15 Las cuencas más vulnerables durante las épocas secas del año manufacturados y repuestos.
son las de la Orinoquía y Amazonía, siendo que en estas dos Los principales puertos colombianos sobre el mar
regiones los ríos constituyen el principal modo de transporte
de carga y pasajeros y el medio de comunicación más impor- Caribe son Puerto Bolívar18, Santa Marta (1.055 m de
tante con el resto del país. muelle), Barranquilla (1.058 m de muelle y 550 m de
16 El 17% del parque fluvial colombiano está constituido por muelle fluvial) y Cartagena (595 m de muelle marginal
embarcaciones mayores, las cuales son navíos que transpor- y dos espigones de 200 m cada uno). Sobre el Pacífico
tan 25 toneladas o más.
están los puertos de Buenaventura (2.004 m de muelle
17 Durante 1995 se transportaron 3.678.779 toneladas a través
del río, de las cuales 1.540.696 (44%) corresponderían a
carga general, –dentro de éstas están incluidas 961 mil tone- 18 Puerto utilizado para la exportación de carbón de las minas
ladas de carbón– y 2.138.083 toneladas de hidrocarburos. del Cerrejón en el departamento de la Guajira.
y un muelle petrolero) y Tumaco (184 m) y la base naval políticas, planes y programas en materia de transporte
de Bahía Málaga de la Armada Nacional. Adicionalmente marítimo y tiene la función de ejecutar y controlar el cum-
existen 68 terminales de servicio público y privado cons- plimiento de las mismas.
truidos, ocho terminales de servicio público en proceso Con respecto a 1975, durante las dos últimas déca-
de construcción y 31 embarcaderos en funcionamiento das se ha presentado una disminución de la inversión pú-
(Documento Conpes 2782, 1995). blica en infraestructura portuaria en términos reales y como
La longitud de los muelles existentes en el país es porcentaje del total de la inversión en transporte. Es así
competitiva frente a la de otros países del Caribe: el puer- como en 1985 la inversión en el subsector, en pesos de
to de Aruba cuenta con 1.440 m de muelles, el de Barba- 1988, fue de $ 2.568 millones y en 1995 fue de $ 1.662
dos con 700 m y el de Curazao con 2.500 m, entre otros. millones, siendo que en 1975 ésta fue del orden de $ 2.310
Los puertos nacionales cuentan con 270 mil m2 de área millones (Cuadro 7.1). Sin embargo, la inversión privada
cubierta de almacenamiento, 843 mil m2 de áreas de pa- en el subsector ha venido creciendo durante los últimos
tios, treinta bodegas, 24 cobertizos y 45 patios, todos ellos años: en 1995 ésta fue de $ 5.723 millones, en 1.996 de $
de servicio público. 6.584 millones y se esperaba que en 1997 ascendieran a $
Uno de los principales problemas del sector es la baja 14.564 .
profundidad de los canales de acceso y de los muelles. Otra reforma importante fue la eliminación de la
Actualmente sólo pueden entrar barcos con calado infe- reserva de carga en 1992, medida que fue tomada con el
rior a 11.5 m y una eslora de 200 m, siendo que este tipo objetivo de incrementar la competitividad del comercio
de naves sólo representan cerca del 14% de la flota mun- exterior del país. En el pasado, el 50% de la carga general
dial de portacontenedores. Lo preocupante es que, con el y el 10% de la carga transportada en granel que entraba o
paso el tiempo se han venido incrementando los buques salía del país debía ser trasladada por buques de bandera
tipo Panamax19, los cuales poseen una capacidad de trans- colombiana, los cuales eran de propiedad de la Flota Mer-
porte de, aproximadamente, 40 mil toneladas. A este pro- cante Grancolombiana21. La no aplicación de la reserva
blema se suma la falta de mantenimiento de los puertos y está sujeta al principio de reciprocidad, el cual se pone en
su alta sedimentación. Adicionalmente, las vías que co- práctica en caso de que se imponga alguna restricción,
munican al interior del país con los puertos se encuentran exclusión o reserva de carga a los buques nacionales.
en mal estado20, lo que se constituye en un obstáculo para El cambio institucional ha generado un incremento
el eficiente manejo de la carga terrestre. en la eficiencia del subsector. Es así como, entre 1990 y
Hasta 1993 la administración y operación de los 1995 cayó el índice de permanencia de los buques de diez
puertos de la nación se encontraba en manos de la Empre- a dos días, la productividad efectiva de los puertos se
sa de Puertos de Colombia –Colpuertos–. En ese año, esta multiplicó por cuatro, al pasar de 502 ton/nave-día en
labor fue puesta en manos de las sociedades portuarias re- 1990 a 2.598 ton/nave-día en 1995, las tarifas de los ser-
gionales –SPR– de Cartagena, Buenaventura, Santa Marta, vicios para las naves y la carga disminuyeron 52% en tér-
Barranquilla y Tumaco, entre otras, y la prestación de los minos reales y se dio un incremento importante en la oferta
servicios de cargue, descargue y almacenamiento le fue de transporte marítimo para los productos exportados
asignada a empresas privadas de servicios portuarios –ope- desde el país.
radores portuarios–. Además, se estableció que la Direc- A pesar del incremento en la oferta de transporte
ción General Marítima –Dimar– debería estar sujeta a una marítimo, durante los últimos años no se han presenta-
relación de coordinación con el Ministerio de Transporte; do cambios importantes en el cubrimiento de los servi-
la entidad es la encargada de proponerle al Ministerio las cios prestados por las navieras. La mayoría de los zarpes
se realizan desde los puertos de Buenaventura hacia to-
19 Según la Superintendencia General de Puertos –SGP–, el cre-
cimiento promedio anual entre 1980 y 1990 de los buques
con calado inferior a 11 m fue de 13.1%; el de los buques 21 En 1996 la Flota Mercante Grancolombiana se liquidó. Poste-
tipo Panamax –calados entre 11.5 m y 12.1 m– de 17.7%; y riormente se constituyó una nueva naviera con el nombre de
el de los buques Post Panamax –calados por encima de 13 Transportación Marítima Grancolombiana –TMG–; el 60%
m– es de 12.9%. En la actualidad, estos tipos de buques re- de la propiedad está en manos de Transportación Marítima de
presentan el 14%, 42% y 47%, respectivamente, de la flota México –TMM– y el 40% continuó siendo de la Flota Mer-
mundial de naves portacontenedores. cante Grancolombiana. La nueva administración liquidó al-
gunos de los acuerdos que había establecido con navieras ex-
20 Particularmente en la vía que comunica al puerto de Buena-
tranjeras, llevó a cabo un proceso de reestructuración de algu-
ventura con el resto del país tienen lugar con bastante fre-
nos de los servicios que se estaban prestando y eliminó otros.
cuencia derrumbes, accidentes e interrupciones.
Cuadro 7.6
Principales destinos servidos desde Colombia
Destino Conferencia Puerto
Estados Unidos Golfo Houston y New Orleans
Costa Este New York y Miami
Costa Oeste Los Ángeles y San Francisco
Europa Witass (Norte de Europa) Alemania: Hamburgo, Bremen, Amsterdam,
Rotterdam, Bremerhaven
Bélgica: Amberes
Francia: Le Havre, Dunquerque
España: Bilbao, Vigo, Gijón
Portugal: Lisboa, Oporto
Reino Unido: Liverpool, Felix Stowe
Medvenco (Europa Mediterránea) Italia: Genova, La Spezia, Livorno, Nápoles, Trieste
España: Barcelona, Valencia
Francia: Marsella, Tulón
Fuente: Proexport
dos los destinos –Estados Unidos, Europa y Asia– y de TRANSPORTE AÉREO

Cartagena –Costa Este y el Golfo en los Estados Uni-
dos–. En el Cuadro 7.6 se presentan los principales des- Colombia cuenta con 474 aeropuertos y campos de
tinos servidos desde Colombia. aterrizaje, de los cuales 73 son de la nación, 313 son
En cuanto a las perspectivas del sector, durante los privados y 88 son de propiedad de los departamentos y
próximos años se espera desarrollar el proyecto acceso in- municipios (DNP, 1995).
tegral al Pacífico. El objetivo es integrar el Pacífico co- En 1995 el transporte aéreo movilizó el 1.6% del to-
lombiano con el resto del país y con el mundo, median- tal de carga importada y el 0.5% de la carga exportada en
te el mejoramiento de la infraestructura de transporte y el país. En la presente década, el volumen de carga impor-
la movilización de carga que se maneja desde el puerto tada por vía aérea cayó en 14.95%, en tanto que las tonela-
de Buenaventura22. El megraproyecto consta de cinco das exportadas incrementaron 14.36% (Cuadro 7.3). A pe-
proyectos que se desarrollarán en dos fases y se ha esti- sar de su poca importancia dentro del transporte del total
mado que su costo estará entre US$ 1.580 millones y de carga que se comercia con el exterior, una gran cantidad
US$ 1.800 millones. En la primera etapa se incluye un de productos perecederos son exportados utilizando este
programa de mejoramiento de la capacidad de acceso al modo –flores23, frutas, peces ornamentales y otros–. La de-
puerto de Buenaventura, la ampliación de la capacidad manda por el servicio en el interior del país ha sido tradi-
del corredor vial Buga-Buenaventura y la rehabilitación cionalmente baja, transportándose alrededor del 0.2% del
de la red férrea del Pacífico que une al puerto con la total de la carga con la que se comercia.
ciudad de Medellín. En la segunda fase se llevarán a cabo Los aeropuertos que mayor cantidad de pasajeros y
la ampliación de la capacidad portuaria de Buenaventu- carga movilizan son los de Santa Fe de Bogotá, Cali,
ra a través del desarrollo del estero de Aguadulce y el Rionegro, Barranquilla, San Andrés y Cartagena (Cua-
mejoramiento del corredor vial Buenaventura-Bogotá dro 7.7). Estos aeródromos adolecen de mal estado de
mediante la realización del proyecto de construcción del las pistas, plataformas y terminales. La pista, platafor-
Paso por la Cordillera Central. Los estudios para el desa- ma y terminal del aeropuerto El Dorado de Santa Fe de
rrollo de cada uno de los proyectos presenta un nivel de Bogotá se empezaron a saturar desde 1990; a partir de
avance diferente, razón por la cual los procesos de licita- este año los costos generados por la congestión en el ae-
ción se llevarán a cabo entre el segundo semestre de 1998 ropuerto, según cálculos de Roa et al. (1995), habrían
y el año 1999. sido de aproximadamente $ 44.711 millones (pesos de
1994) al año para los usuarios. En la actualidad está cons-
truida la segunda pista del aeropuerto y sólo falta la li-
22 A través del puerto de Buenaventura se moviliza aproxima- cencia ambiental para empezar a operar.
damente el 50% del total de la carga de comercio exterior
del país, siendo que entre el 54.37% y el 36.97% correspon-
de a carga de importación y el resto es de exportación. Se 23 Según información de la Aeronáutica Civil, las flores consti-
estima que en el 2000 por el puerto se movilizarán unas ocho tuyeron aproximadamente el 80% del total de carga trans-
millones de toneladas de productos. portada por el modo aéreo en 1996.
Cuadro 7.7
Participación de los principales aeropuertos en la movilización de pasajeros y de carga.
Junio de 1997
Aeropuerto Pasajeros Pasajeros Carga Carga
nacionales Internacionales nacional internacional
Bogotá 33.0% 69.7% 32.7% 75.6%
Barranquilla 4.1% 2.9% 9.1% 2.9%
Cali 10.0% 8.8% 8.6% 7.6%
Cartagena 4.4% 3.9% 2.6% 0.3%
Rionegro 7.3% 8.9% 5.6% 11.6%
San Andrés 4.2% 1.2% 4.9% 0.5%
Total 6 aeropuertos 63.0% 95.3% 58.6% 98.5%
Total resto aereopuertos 37.0% 4.7% 41.4% 1.5%
Fuente: Aerocivil
A los problemas mencionados se suma el mal esta- impulsado la frecuencia de vuelos en algunas rutas25 y
24
do , el atraso técnico y, en algunos casos, la inexistencia la suspensión de otras con poco tráfico. Adicionalmente
de buenos sistemas de comunicación, ayudas visuales, se ha producido un incremento en el número de
información meteorológica y una apropiada red de radio aerolíneas transportadoras de pasajeros y de carga26 y en
ayudas, situaciones que han generado un costo cercano a los volúmenes de pasajeros y carga transportados (Gráfi-
los $ 180.440 millones (pesos de 1994) para la nación cos 7.2 y 7.3).
durante los últimos diez años (Roa, et. al., 1995). De De otra parte, por medio de la ley 105 de 1993 –
acuerdo con un estudio realizado por el Departamento ley de transporte– se le ordenó a la Aerocivil iniciar el
de Planeación Nacional, en 1994 la cobertura del siste- proceso de privatización de la operación de sus princi-
ma de control del espacio aéreo era de 40.5% en sistema pales terminales mediante concesiones, las cuales deben
de radar –NDB–, 52.9% en equipos de determinación tener una duración máxima de quince años. El gobierno
de posiciones aéreas –VOR/DME–, 55.5% en equipo de nacional planea dejar en manos de compañías especiali-
apoyo a las aeronaves en curso –VOR– y 56% en siste- zadas del sector privado el manejo directo del terminal,
mas de ayuda para aterrizaje –ILS–. La planta de pista, rampa, ayudas visuales de aproximación, instala-
controladores y de personal de comunicaciones que par- ciones aeroportuarias y zonas accesorias. Adicionalmente,
ticipan en el sistema de control de tráfico aéreo es insu- el concesionario deberá realizar las inversiones de
ficiente y falta coordinación entre los diferentes meca- reacondicionamiento y mantenimiento que sean necesa-
nismos de control. Sin embargo, según la Aeronáutica rias. En la actualidad ya se han llevado a cabo las conce-
Civil, entre 1995 y 1996 se redujo a la mitad el número siones de los aeropuertos de Cartagena y Barranquilla,
de accidentes sobre el total de operaciones. dos de los principales centros industriales del país, y se
En 1991 se inició la política de cielos abiertos para espera que a finales de 1998 se realice el proceso de
el movimiento de carga internacional y se establecieron privatización de los terminales de Cali y Bogotá.
una serie de medidas tendientes a desregular las tarifas, En 1996 el sector privado invirtió alrededor de $
las frecuencias de vuelos y rutas de pasajeros y la carga a 3.061 millones en el sector del transporte aéreo y a fina-
nivel nacional e internacional. Además, se creó la Uni- les de 1997 ésta debió ascender a $ 13.535 millones.
dad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil con Adicionalmente, las inversiones por parte del sector pú-
el fin de descentralizar el sector. Estas políticas han blico en 1975 fueron del orden de $ 10.316 millones y
incrementado la competencia entre las empresas de trans- en 1995 fueron $ 10.849 millones –todas estas cifras
porte de pasajeros y de carga internacional, lo cual ha dadas en pesos de 1988– (Cuadro 7.1).
25 Entre 1990 y 1993 el promedio de frecuencias de viaje pasó
de 465 viajes semanales a 674 para las principales rutas del
24 Los programas de mantenimiento preventivo no son suficien- país.
tes –según la Aerocivil, en 1993 sólo se registró el 18.1% 26 En 1990 funcionaban nueve empresas que transportaban pa-
del mantenimiento estándar requerido– y se registran demo- sajeros y 18 que transportaban carga; en el año 1996 existían
ras en los mantenimientos correctivos. 21 de pasajeros y 25 de carga.
Gráfico 7.2
Movimiento de carga
1986-1995
60 0
Carga (millones de toneladas)
50 0
40 0
30 0
20 0
10 0
19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95
Aæo
Fuentes: Años 1990 - 1994: El transporte en cifras 1970 - 1994, Ministerio de Transporte, 1996.
1995: Datos de Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil.
Gráfico 7.3
Pasajeros movilizados
1986-1995
Pasajeros (miles)
12000
10000
8000
6000
4000
2000
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Aæo
Fuente: Años 1990 - 1994: El transporte en cifras 1970 - 1994, Ministerio de Transporte, 1996.
1995: Datos de Unidad Administrativa de la Aeronáutica Civil.
Cuadro 7.8
Incidencia de los fletes externos en el valor CIF de las principales importaciones colombianas
Total incidencia Unión Europea Mecosur Grupo Andino Estados Unidos
1992 1994 1996 1992 1994 1996 1992 1994 1996 1992 1994 1996 1992 1994 1996
1. Bienes agrícolas
Trigo 12.3% 12.8% 9.5% 0.0% 12.7% 0.0% 14.7% 13.6% 0.0% 0.7% 0.0% 0.0% 12.9% 12.4% 9.5%
Maíz 0.0% 15.8% 11.3% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 2.6% 14.6% 0.0% 2.1% 2.8% 0.0% 16.7% 11.8%
Arroz 9.8% 10.1% 4.0% 45.3% 12.2% 1.1% 0.0% 2.2% 2.5% 9.5% 3.7% 3.9% 6.6% 13.7% 18.8%
Soya 11.7% 10.0% 7.5% 12.8% 0.0% 0.0% 10.9% 11.7% 12.3% 12.2% 10.7% 11.4% 9.5% 8.6% 7.0%
Algodón 10.3% 5.9% 5.8% 10.2% 7.0% 6.4% 0.0% 6.3% 6.0% 0.0% 2.3% 4.7% 10.5% 5.2% 5.2%
2. Bienes intermedios
Harina de pescado 10.6% 9.8% 6.3% 0.0% 0.0% 12.9% 0.0% 0.0% 0.0% 10.6% 9.8% 6.3% 0.0% 8.9% 0.0%
Aceite de soya 11.4% 7.3% 8.2% 0.0% 0.0% 7.7% 11.4% 7.5% 8.3% 11.6% 7.9% 7.6% 6.9% 5.4% 7.6%
Gasolina para motores 3.5% 9.2% 5.4% 3.1% 47.9% 6.7% 3.5% 11.5% 7.1% 3.4% 8.0% 5.2% 23.1% 8.8% 4.0%
Gasoils 0.0% 0.0% 9.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 22.5% 0.0% 0.0% 8.9% 0.0% 0.0% 6.9%
Aceites base para lubricantes 6.8% 7.8% 8.6% 14.4% 6.2% 17.3% 0.0% 0.0% 0.0% 5.8% 6.4% 6.3% 15.6% 16.0% 18.2%
Cloruro de vinilo 18.1% 8.2% 11.5% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 5.1% 9.2% 18.1% 8.3% 11.7%
Cloruro de potasio 17.9% 20.0% 16.6% 16.2% 17.9% 13.9% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 60.0% 18.6% 19.1% 18.4%
Polietileno 9.2% 8.3% 7.6% 12.9% 10.9% 10.2% 13.7% 13.3% 10.3% 0.9% 3.3% 3.9% 10.2% 9.1% 9.2%
Pasta química de madera 12.8% 12.4% 11.1% 0.0% 0.0% 0.0% 14.4% 17.2% 15.3% 0.0% 0.0% 0.0% 17.7% 18.9% 13.6%
Papel prensa 15.2% 16.1% 12.1% 15.8% 19.5% 11.8% 0.0% 0.0% 12.2% 11.4% 0.8% 0.9% 17.9% 16.4% 14.0%
Libros 8.5% 9.7% 8.6% 8.6% 9.9% 7.7% 7.1% 8.4% 6.2% 3.2% 5.3% 6.2% 8.3% 9.0% 10.2%
Alambre de cobre 3.8% 3.7% 3.2% 4.3% 3.6% 3.4% 4.8% 4.9% 0.0% 2.9% 0.0% 2.6% 7.4% 4.6% 3.5%
CKD 0.0% 0.0% 4.9% 0.0% 0.0% 3.6% 0.0% 0.0% 11.1% 0.0% 0.0% 0.4% 0.0% 0.0% 6.9%
Fuente: Dian. Cálculos del autor.
INCIDENCIA DE LOS COSTOS DE TRANSPORTE Es importante anotar que el comercio industrial

EN LA COMPETITIVIDAD tendría de esta manera un sobre arancel como consecuen-
cia del sobrecosto que se tiene que asumir por concepto
Los costos de transporte ejercen una gran inciden- de fletes internos terrestres. En particular, en promedio
cia en los precios de venta de las mercancías, en los pre- el sobrecosto por concepto de transporte terrestre inter-
cios de las materias primas y bienes intermedios y, en no con respecto al costo total del flete que se paga para
consecuencia, en la competitividad internacional de la la importación de mercancía en 1997, en el caso de mo-
producción doméstica. vilización de carga desde el puerto de Buenaventura ha-
En el Cuadro 7.8 se encuentra consignada la evo- cia Bogotá fue del 30%, hacia Medellín del 28.3% y
lución de la incidencia de los fletes externos sobre el va- hacia Cali, que es la ciudad más cercana al puerto, del
lor de las importaciones para algunos productos prove- 16% (Cuadro 7.10).
nientes de diferentes países. Como se puede observar, en La anterior situación es preocupante si se tiene en
la década de los noventa se ha presentado una disminu- cuenta que, en 1994, el 65.7% de la producción indus-
ción de la participación de los fletes externos dentro del trial se encontraba concentrada en estas tres ciudades27
valor CIF de importación. (Capítulo 12) y la alta dependencia de la oferta y de-
Asumiendo que los productos seleccionados tienen manda doméstica de productos importados. En particu-
como puerto de destino Buenaventura y que son transpor- lar, durante 1996 en Bogotá el 32.8% de las materias
tados hasta la ciudad de Bogotá por vía terrestre, los fletes primas fueron importadas y el 26.7% fueron traídas del
internos y externos tuvieron, en 1996, las incidencias sobre resto del país; adicionalmente, el 38% de las ventas se
el valor CIF de importación señaladas en el Cuadro 7.9. realizaron al resto del país y el 8.3% al resto del mundo.
Ahora bien, la participación del flete externo en Con el objetivo de satisfacer la demanda doméstica, el
1996 sobre el valor de las importaciones de bienes agrí- 22% de las mercancías vendidas en la ciudad provenían
colas tomados en cuenta fue en promedio de 7.6% y la del resto del país y el 12% eran importadas (Departa-
del interno fue de 15.8%; para bienes intermedios la mento Administrativo de Planeación Distrital, 1997).
incidencia de los primeros estuvo en el orden de 8.4% y
la de los segundos en el 5.5%; y para bienes finales la
participación de los fletes externos fue del 7.4% y la de
27 En 1994 Bogotá aportó el 34.1% de la producción indus-
los internos del 4.6%. trial, Cali el 13.5% y Medellín el 18.1%.
Cuadro 7.9
Incidencia de los fletes en el valor CIF de las principales importaciones colombianas
1996
Producto Total Incidencia Unión Europea Mercosur Grupo Andino Estados Unidos
Fletes Fletes Fletes Fletes Fletes Fletes Fletes Fletes Fletes Fletes
externos internos externos internos externos internos externos internos externos internos
1. Bienes agrícolas
Trigo 9.5% 20.3% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 9.5% 19.9%
Maíz 11.3% 25.2% 0.0% 0.0% 14.6% 0.0% 2.8% 20.0% 11.8% 25.9%
Arroz 4.0% 11.5% 1.1% 9.9% 2.5% 9.1% 3.9% 11.6% 18.8% 8.5%
Soya 7.5% 15.4% 0.0% 0.0% 12.3% 0.0% 11.4% 15.0% 7.0% 15.5%
Algodón 5.8% 2.7% 6.4% 2.7% 6.0% 2.7% 4.7% 2.6% 5.2% 2.6%
2. Bienes intermedios
CKD 4.9% 0.5% 3.6% 0.4% 11.1% 0.7% 0.4% 0.4% 6.9% 0.5%
Aceite de soya 8.2% 7.8% 7.7% 8.7% 8.3% 7.9% 7.6% 7.2% 7.6% 8.2%
Gasolina para motores 5.4% 22.7% 6.7% 21.3% 7.1% 23.5% 5.2% 20.9% 4.0% 22.7%
Gasoils 9.1% 25.0% 0.0% 0.0% 22.5% 0.0% 8.9% 22.7% 6.9% 28.8%
Aceites base para lubricantes 8.6% 13.1% 17.3% 12.8% 0.0% 0.0% 6.3% 13.1% 18.2% 13.6%
Cloruro de vinilo 11.5% 10.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 9.2% 11.0% 11.7% 9.9%
Cloruro de potasio 16.6% 37.2% 13.9% 37.0% 0.0% 0.0% 60.0% 0.0% 18.4% 37.7%
Polietileno 7.6% 4.8% 10.2% 4.5% 10.3% 5.1% 3.9% 5.1% 9.2% 4.7%
Pasta química de madera 11.1% 7.4% 0.0% 0.0% 15.3% 0.0% 0.0% 0.0% 13.6% 7.7%
Papel prensa 12.1% 6.4% 11.8% 4.7% 12.2% 5.3% 0.9% 3.8% 14.0% 7.0%
Alambre de cobre 3.2% 1.7% 3.4% 1.7% 0.0% 0.0% 2.6% 1.8% 3.5% 1.6%
3. Bienes finales
Libros 8.6% 0.6% 7.7% 0.5% 6.2% 0.3% 6.2% 0.9% 10.2% 0.9%
Harina de pescado 6.3% 8.5% 12.9% 0.3% 0.0% 0.0% 6.3% 8.7% 0.0% 0.0%
De esta manera se hace evidente que en Colombia za, son mucho más competitivos que los que se cobran
los costos de producción y, por lo tanto, los precios de en los demás puertos.
venta, se ven incrementados como consecuencia de la El acelerado y alto incremento en la oferta de ca-
distancia entre los centros de producción y los puntos miones y tractocamiones ha venido produciendo cierta
de entrada y salida de productos. disminución en el costo de los fletes en el interior del
A continuación se presentan algunas estimaciones país (Cuadro 7.12). Para compensar las pérdidas de ren-
de los fletes de los diferentes modos de transporte. El tabilidad, los transportadores optaron por sobrecargar-
procedimiento utilizado para el cálculo de los mismos se, lo que ha producido una disminución de la vida útil
se describe en el Anexo Metodológico. de la red vial colombiana. El exceso de tonelaje ha sido
consecuencia de la incapacidad para ejercer un control
FLETES DE TRANSPORTE DE CARGA POR CARRETERA efectivo de la cantidad de carga transportada.
Como se mencionó anteriormente, los dos principa-
En Colombia existe una gran dispersión de los fletes te- les destinos de las exportaciones colombianas realizadas
rrestres, no sólo por el relativo poder descrecional en la por carretera son Ecuador y Venezuela. Si la mercancía es
fijación de los mismos, sino también por la estacionalidad transportada directamente hasta el Ecuador, un funciona-
de la carga. En los Cuadros 7.10 y 7.11 se presenta una rio de la aduana de ese país debe acompañar la carga hasta
estimación de los fletes internos cobrados por el trans- su lugar de destino –sistema de custodio–, lo cual
porte de carga por carreteras. incrementa el costo de la operación de comercio exterior.
Los fletes que se cobran desde el interior hacia los En consecuencia, con el objetivo de minimizar el costo de
puertos son más bajos que los que se tienen que pagar ventas, se hace el transbordo de el 70% de las mercancías
en sentido inverso, lo cual favorece en cierta medida a aproximadamente. Esta operación se lleva a cabo en la ciu-
las exportaciones. Este hecho refleja la relativa dad fronteriza de Tulcán y tiene una duración de dos a
unidireccionalidad de la demanda del transporte de car- tres días. En algunas ocasiones los custodios no prestan el
ga terrestre en favor del transporte hacia el interior del servicio, hecho que genera un sobrecosto adicional. Los
país de bienes importados. fletes estimados del transporte de carga con transbordo se
De otra parte, los fletes que se cobran desde Bue- encuentran en el orden de los US$ 86 por tonelada y US$
naventura hacia las ciudades de Bogotá, Cali y Medellín, 97 por tonelada en la ruta Bogotá-Quito y Bogotá-
que son centros de desarrollo, e Ipiales, ciudad fronteri- Guayaquil, respectivamente. Cuando la mercancía viene
Cuadro 7.10
Sobrecostos transporte terrestre
1997
Producto Ruta Modo Valor flete Total costo de Sobrecosto
transporte transporte
US$/ton. US$/ton. terrestre
CKD Japón - Buenaventura Marítimo 182 182 -
Buenaventura - Bogotá Terrestre 48 230 20.9%
Buenaventura - Cali Terrestre 22 204 10.6%
Buenaventura - Medellín Terrestre 44 226 19.6%
Chatarra Japón - Buenaventura Marítimo 128 128 -
Libros Estados Unidos - Buenaventura Marítimo 120 120 -
Algodón Europa - Buenaventura Marítimo 105 105 -
Pasta de madera Estados Unidos - Buenaventura Marítimo 68 68 -
Fuente: DIMAR, Superintendencia General de Puertos. Cálculos del autor.
Cuadro 7.11
Valor de fletes internos transporte de carga terrestre.
US$/ton.*
Agosto de 1997
Destino
/ Origen Bogotá Cali Medellín B/ventura Cartagena Santa Marta B/quilla B/manga Cúcuta Ipiales
Bogotá 38.8 38.8 41.8 47.8 40.2 44.8 37.2 44.8 61.4
Cali 43.3 37.2 22.2 53.9 46.3 53.8 46.3 64.4 43.3
Medellín 38.8 29.7 31.2 29.7 35.7 31.2 43.3 59.8 53.8
Buenaventura 48.2 21.6 44.4 67.0 66.7 66.7 66.8 76.4 48.2
Cartagena 71.9 70.4 56.8 71.9 28.1 22.2 52.3 65.5 91.5
Santa Marta 64.4 68.9 61.4 70.4 31.2 22.2 38.8 58.3 88.5
Barranquilla 67.4 64.4 53.8 1.1 22.2 22.2 41.7 61.4 90.0
Bucaramanga 37.2 44.8 43.3 46.3 41.8 31.2 34.2 28.2 64.4
Cúcuta 52.3 64.4 56.7 64.4 56.7 49.3 52.3 28.2 88.5
Ipiales 61.4 43.3 61.4 46.3 94.5 88.5 91.5 64.4 88.5
Nota:*Tasa representativa del mercado: $1.090
Fuente: Ministerio del Transporte. Cálculos del autor.
Cuadro 7.12
Variación nominal fletes de las principales rutas
Enero 1995 - Enero 1996
Origen/ Destino Bogotá B/ventura Cartagena Cúcuta Ipiales Medellín
Bogotá 0.59% -28.77% 10.10% 3.51% 4.78%
B/ventura 21.96% 9.47% 21.81% -0.50% 9.39%
Cartagena 0.15% -2.74% 2.36% -10.47% 12.79%
Cúcuta 4.83% -14.51% -3.83% -14.15% -18.82%
Ipiales -2.97% -13.21% -7.48% -14.15% 1.62%
Medellín 4.78% -16.50% -29.46% -14.13% -11.08%
Fuente: Sandoval, D.,1996
desde Ecuador existe la posibilidad de realizar transbordo de Cuadro 7.13

los productos en la ciudad de Ipiales. Comparación valor de fletes
En cuanto a Venezuela, la carga se puede llevar di- 1997
Origen – Destino Férreo* Carretero
rectamente o transbordarla en la Península de la Guaji- US$/ ton.** US$/ ton.**
ra –punto de contacto Paraguachón-Guarero– o en el Bogotá - Santa Marta 37-39 40
Santa Marta - Bogotá 44 64.
paso fronterizo Cúcuta-Villa del Rosario-San Antonio Santa Marta – Medellín 39 61
del Táchira-Ureña; esta operación toma menos de un día. Medellín - Santa Marta 32-34 36
Ahora bien, si la carga se lleva directamente al lugar de La Caro – Belencito 12
Belencito - La Caro 12
destino también se debe utilizar el sistema de custodios y, Notas:
como consecuencia de los sobrecostos que esto produce, *Los fletes de transporte férreo incluyen costos de cargue y descargue y
la mayoría de la carga es transbordada. El valor estima- margen de intermediación.
**Tasa representativa del mercado: $1.090
do del flete de la ruta Bogotá-Caracas está en el orden
Fuente: Sociedad de Transporte Ferroviario. Cálculos del autor.
de los US$ 96 por tonelada y el flete Bogotá-Maracaibo
es de unos US$ 89 por tonelada.
Ahora bien, si los centros de producción se encon- FLETES MARÍTIMOS DE TRANSPORTE DE CARGA
traran cerca a las fronteras terrestres, los sobrecostos so-
bre el valor de venta de las mercancías generados por los Los fletes del transporte marítimo dependen de las
fletes de transporte terrestre, presentarían una conside- características de la carga –relación peso/volumen–, de
rable disminución. Así, por ejemplo, el costo de trans- la modalidad del servicio y de las condiciones del con-
portar una tonelada desde Bogotá hasta Caracas está 45% trato de transporte.
por encima del costo de movilizar la carga desde la ciu- En la actualidad los fletes se fijan por el libre juego
dad de Cúcuta hasta el mismo destino. Otro caso lo cons- entre oferta y demanda y, gracias al incremento en la
tituye la ruta Bogotá-Quito: el costo de la operación se- eficiencia del servicio, éstos han disminuido de manera
ría 70% más bajo si la mercancía se tuviera que trasla- sustancial. A pesar de las reducciones, las tarifas de ser-
dar solamente desde Ipiales hasta la ciudad ecuatoriana vicios portuarios siguen siendo superiores a los de otros
y no desde la capital del país hacia el mismo destino. puertos latinoamericanos. En muellaje, la tarifa prome-
dio del país está en US$ 6 m eslora/día, mientras que el
FLETES DE TRANSPORTE DE CARGA POR FERROCARRIL valor promedio que se cobra en Latinoamérica está US$
1.9 m eslora/día. Los costos de los servicios de carga ge-
Por medio de los ferrocarriles es posible transportar ma- neral y graneles cuestan el doble que en otros puertos de
yores volúmenes de mercancía y carga contenirizada para la región (Contraloría General de la República, 1997).
largos trayectos. Después de las reformas institucionales, En los Cuadros 7.14 y 7.15 se presenta la estima-
las tarifas del transporte férreo son fijadas por las em- ción de fletes unitarios para algunos productos de ex-
presas encargadas de la operación del servicio. Estas es- portación hacia diferentes destinos.
tablecen unos fletes de referencia y las negocian con los De acuerdo con los términos de negociación, dentro
usuarios cuando se trata de carga especial. del flete pueden estar o no incluidos los costos de opera-
En el Cuadro 7.13 se presentan las tarifas base por ción portuaria. Con el propósito de observar los sobrecostos
tonelada transportada que se cobraban en 1997. adicionales, en el Anexo Metodológico se presenta un
Transportar carga desde Santa Marta hasta Bogotá ejemplo de fletes con el cálculo de estos costos.
y Medellín resulta más económico utilizando el modo
férreo que el carretero; los costos de ambos modos son FLETES DE TRANSPORTE DE CARGA AÉREA
casi iguales para el tramo Medellín-Santa Marta. Esta
diferencia entre los fletes cobrados por parte de cada uno Antes de 1991 las tarifas del transporte aéreo eran fija-
de los modos de transporte es el mecanismo que utilizan das mediante un sistema de precios techo que establecía
los operadores ferroviarios para ser competitivos frente el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Ci-
al transporte por carretera. vil. En la actualidad las tarifas para transportar carga de
Según estudios del Departamento Nacional de exportación son fijadas libremente por las aerolíneas,
Planeación, si la red férrea se encontrara en buen estado quienes toman en consideración las tarifas publicadas
el ahorro por tonelada transportada sería aproximada- en The Air Cargo Tariff –TACT–, los rangos estableci-
mente del 30% con respecto al modo vial. dos en las resoluciones expedidas por la autoridad aero-
Cuadro 7.14
Valor de fletes para algunos productos exportados desde el puerto de Buenaventura
US$/ Unidad de Carga
Octubre de 1997
Descripción Destino Modalidad Tarifa básica
del Carga Contenedor 20 Contenedor 40
servicio suelta
Café Estados Unidos H/H 1 151 1 035

Puertos del Norte de Europa H/H 2 691 4 247
Puertos del Mediterráneo H/H 2 700 4 276
Bananos Estados Unidos H/H 3 455
Puertos del Norte de Europa H/H 4 554
Puertos del Mediterráneo H/H 4 583
Ferroníquel Puertos del Norte de Europa P/P 2 977 3 968
Puertos del Mediterráneo P/P 2 986 3 997
Azúcar Estados Unidos P/P 169
Camarones Estados Unidos P/P 345
Tabaco Puertos del Norte de Europa H/H 2 850 5 263
Puertos del Mediterráneo H/H 2 859 5 292
Carga no Especificada Costa Este H/H 1 611 2 144
Golfo H/H 2 226
Europa 2 794 3 048
Canadá 2 300 4 000
Perú/Ecuador/Chile 1 000 1 500
Fuente: DIMAR, Superintendencia Nacional de Puertos. Cálculos del autor.
Cuadro 7.15
Valor de fletes para algunos productos exportados desde el puerto de Cartagena
Octubre de 1997
Descripción Destino Modalidad Flete
de Carga Contenedor 20 Contenedor 40 Granel
servicio Suelta
Aceites crudos de petróleo Estados Unidos H/H 1 611

Café Estados Unidos H/H 1 651
Puertos del Norte de Europa H/H 208 2 342 2 850
Puertos del Mediterráneo H/H 198 2 351 2 879
Hullas térmicas Estados Unidos H/H 2 111 3 344
Bananos Puertos del Norte de Europa H/H 3 866 7 041
Ferroníquel Puertos del Norte de Europa P/P 170
Puertos del Mediterráneo P/P 160
Azúcar Estados Unidos P/P 1 311
Fungicidas Estados Unidos H/H 1 076 1 844
Camarones Estados Unidos P/P 296 3 195
Cementos Estados Unidos H/H 1 874 2 190
Centro América H/H 1 370 1 830
Tabaco Puertos del Norte de Europa H/H 208 2 850 3 945
Carga no Especificada Estados Unidos H/H 911 1 144
Japón H/H 3 912 4 562
Fuente: DIMAR Superintendencia Nacional de Puertos. Cálculos del autor.
Cuadro 7.16 INFRAESTRUCTURA ENERGÉTICA

Fletes de transporte de carga aérea desde Santa Fe de
Bogotá
Octubre de 1997
Producto Ruta Flete
ENERGÍA ELÉCTRICA
US$/kg.
Flores Miami 2.01 En la actualidad el país cuenta con 10.872 mw de capaci-
Los Angeles 2.69
New York 2.46 dad instalada, de los cuales 8.032 mw son generados por
Frankfurt, Londres, París 3.24 plantas hidráulicas y 2.840 mw por plantas térmicas.
Frutas Miami 1.41
Los Angeles 1.83
El Sistema de Transmisión Nacional –STN– cuen-
New York 1.76 ta con 1.065 km de líneas a 500 kv y con 9.176 km de
Frankfurt, Londres, París 2.91 líneas a 220 kv, siendo que las últimas presentaron un
Libros Miami 1.41
Los Angeles 1.59 incremento del 20.7% entre 1993 y 1997 (Cuadro 7.18).
Manufacturas de cuero, Miami 0.97 La inversión pública en energía eléctrica durante
textiles y sus confecciones Los Angeles 1.41 1975 se ubicó, en pesos de 1988, en el orden de $ 28.892
New York 1.14
Frankfurt, Londres, París 2.32 millones y en 1985 se multiplicó por más de cuatro veces
Carga general Miami 1.84 y se situó en $ 104.224 millones (Cuadro 7.1).
Los Angeles 2.36
New York 2.06
La oferta de electricidad en 1996 fue de 45.631 gWh,
Frankfurt, Londres, París 5.27 de los cuales 31.208 gWh. fueron generados por plantas
Fuente: Cálculos del autor. hidráulicas y 14.153 gWh. por térmicas. Este nivel de ge-
Cuadro 7.17 neración es bastante bajo en comparación con otros países
Comparativos de fletes de transporte de carga aérea de América Latina: en Brasil, durante el mismos año, la
Ruta Carga general* oferta de electricidad total fue de 268.874 gWh, en Méxi-
US$/kg.
Bogotá – Miami 1.35
co fue de 129.532 gWh y en Venezuela fue de 74.886 gWh.
Caracas – Miami 1.42 Durante los últimos veinte años el índice de pérdi-
Lima – Miami 2.57 das ha presentado una tendencia creciente, como conse-
Quito – Miami 2.73
Caracas – Londres 3.63
cuencia del incremento de las pérdidas técnicas y negras.
Bogotá – Londres 4.78 En 1994 éste índice se situó en 16%, siendo que en Chile
Quito – Londres 6.54 fue del 4% y en México fue del 12% (Gráfico 7.4). Según
Lima – Londres 6.30
Nota: *Más de 300 kg. los datos arrojados por el censo poblacional de 1993, la
Fuente: The Air Cargo Tariff (TACT), No. 123, Agosto, 1997. cobertura del servicio de energía eléctrica urbana en Co-
lombia era del 95% y rural del 61% en ese año.
En 1994 el consumo total per cápita en Colombia
náutica nacional –Aerocivil– y las condiciones del mer- fue de 1.027 kwh-año/habitante, de los cuales 442 kwh-
cado. Adicionalmente se tiene en cuenta el volumen de año/habitante fueron consumidos por el sector residen-
carga a transportar, la periodicidad con la que se realiza cial y 585 kwh-año/habitante por el sector no residen-
la exportación, el tipo de mercancía y los acuerdos que cial. Dentro del contexto latinoamericano, el país regis-
realizan los exportadores con las aerolíneas. tró los niveles más bajos de consumo final per cápita en
En el Cuadro 7.16 se presenta la estimación de los el período 1985-1994 (Gráfico 7.5).
fletes aéreos de transporte internacional para las expor- El esquema tarifario que funciona actualmente es
taciones colombianas. Para las importaciones el flete es el de subsidios cruzados entre usuarios. En este modelo
establecido de acuerdo con las condiciones de oferta y los sectores industrial, comercial, los autogeneradores si
demanda del mercado y con los mecanismos fijados en se exceden en 25 mw de su capacidad instalada, y los
los convenios binacionales. estratos 4 y 5 del sector residencial deben pagar una ta-
Colombia cobra una de las tarifas más bajas de rifa que se encuentra por encima del costo de prestación
transporte de carga general con destino Miami y Lon- del servicio para financiar los consumos de los estratos
dres. Sin embargo, estas tarifas no incluyen los recargos 1, 2 y 3 (Gráfico 7.6). El esquema de subsidios cruzados
ni los sobrecostos de embarque, los cuales son funda- en Colombia ha producido rezago tarifario y adolece de
mentales para determinar la competitividad de los fle- algunos problemas en la estratificación de los predios,
tes colombianos (Cuadro 7.17). lo que ha hecho que zonas de niveles altos estén clasifi-
cadas en estratos subsidiados.
Gráfico 7.4
Coeficiente de pérdidas de energía eléctrica
1985-1994
25
Porcentaje
20
15
10
Argentina
Brasil
5 Chile
Colombia
México
0 Venezuela
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Fuente: Olade.
Gráfico 7.5
Consumo total de energía eléctrica per cápita 1985-1994
3 000
Kwh - Año/hab.
2 500
2 000
1 500
1 000
Argentina
500 Brasil
Chile
Colombia
México
0 Venezuela
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Año
Fuente: Olade.
Gráfico 7.6
Evolución precios de electricidad - Colombia. Enero 1990 - enero 1996
9.00
Precio ( centavos de US$/kWh )
8.00
7.00
6.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00 Residencial
Industrial
-
Ene-90 Jul-90 Ene-91 Jul-91 Ene-92 Jul-92 Ene-93 Jul-93 Ene-94 Jul-94 Ene-95 Jul-95 Ene-96
Aæo
Fuente: Olade - Siee.

Gráfico 7.7
Evolución precios energía eléctrica residencial
12.00
Precio ( centavos US$/kWh )
10.00
8.00
6.00
4.00
2.00
Argentina
Colombia
Perú
0.00 Venezuela
Año
Fuente: Olade.
Gráfico 7.8
Evolución precios energía eléctrica industrial Enero 1990-Enero 1996
20.00
Precio ( centavos US$/kWh )
18.00
16.00
14.00
12.00
10.00
8.00
6.00
4.00
Argentina
2.00 Colombia
Perú
0.00 Venezuela
Año
Fuente: Olade.
Cuadro 7.18
Evolución de la infraestructura eléctrica nacional, 1993-1997
Año Capacidad instalada Líneas
(mw) (km)
Hidráulica Térmica Total Sector privado 220 kv. 500 kv.
1993 7 658 2 145 9 803 160 7 604 1 065
1994 7 863 2 217 10 080 190 8 276 1 065
1995 7 838 2 225 10 063 244 8 580 1 065
1996 8 017 2 584 10 601 2 717 8 903 1 065
1997* 8 032 3 854 11 886 4 591** 9 176 1 065
Notas:*Valores esperados para 1997.
**A la capacidad instalada de 1996 se le agregaron 860 mw de Epsa y 1.014 mw de proyectos que entrarán en operación en el segundo semestre
de 1997 (Flores III, Tebsa, Termovalle, Termodorada, Termoerilétrica, TermoOpón).
Fuente: Unidad de Infraestructura. División de Minas y Energía. Departamento Nacional de Planeación
En enero de 1996 el precio promedio de kw/h para eléctrica. Se espera que en los próximos años las inver-
el sector industrial colombiano era de US$ 0.0763, mien- siones de las empresas privadas asciendan a US$ 2.375.90
tras que en Perú se cobraban US$ 0.0598 por cada kw/h millones.
consumido, en Brasil US$ 0.0339 por cada kw/h y en Ahora bien, las empresas privadas que generan energía
Venezuela US$ 0.0095 por cada kw/h. De otra parte, el con base en gas, desperdicios, fuel oil o cualquier otro com-
precio promedio por kw/h consumido para el sector re- bustible, están en desventaja frente a las empresas oficiales o
sidencial era en promedio US$ 0.0490 en Colombia, en de economía mixta, ya que las primeras están gravadas con
Brasil US$ 0.0912, en Argentina US$ 0.1185, en México uuna tasa de impuesto impuesto a la renta del 35%.
US$ 0.0351 y en Venezuela US$ 0.0046. A pesar de lo anterior, en la actualidad hay 26 ge-
Además de Colombia, países como Argentina, neradores de electricidad, de los cuales 12 son privados
México y Venezuela cobran tarifas al sector industrial y 14 son públicos, siendo que los últimos generan el
que están por encima de las que paga el sector residen- 67% del total de la energía (7.211 mw). Además, exis-
cial. Entre 1990 y 1996 Colombia registra la diferencia ten 35 distribuidores, de los cuales dos son privados –Com-
promedio entre el precio industrial y el residencial más pañía de Electricidad de Tuluá (CET) y Epsa– y 33 son
alta dentro de este grupo de naciones, la cual se sitúa en públicos. De otra parte, hay 56 compañías dedicadas a la
US$ 0.0294 por kw/h. (Gráficos 7.7 y 7.8). Teniendo en actividad de comercialización, siendo 17 privadas y 39 pú-
cuenta el comportamiento de los costos de la energía blicas.
para el sector industrial, los costos de producción por Como consecuencia de la alta dependencia en hidro
concepto de energía eléctrica en Colombia serían supe- electricidad, durante 1992 se presentó el racionamiento
riores que los registrados en otros países de Latinoamérica del servicio como resultado de la disminución en el ni-
con similares niveles de desarrollo. vel de los embalses, la cual se produjo en buena medida
En 1996 el sobrecosto aproximado que tuvo que por el fenómeno climatológico de El Pacífico30. Duran-
asumir el sector industrial colombiano sobre el valor de te los dos últimos años se ha presentado una mejora con-
su producción por concepto de compra de energía eléc- siderable de las reservas de agua, las cuales han estado
trica fue del 0.78% en comparación con Perú y del 0.66% por encima del 55% de la capacidad total con respecto a
con respecto a Venezuela; y sobre su valor agregado fue 1992, año en el que las reservas hidráulicas se encontra-
del 0.78% con respecto al primer país y del 3.16% en ban entre 16% y 47% de la capacidad total. Una de las
comparación con el segundo. principales políticas del sector ha sido incrementar la
A raíz de la difícil situación financiera y adminis- generación térmica: en 1992 el 78% de la energía era
trativa de las empresas estatales que prestaban los servi- generada por plantas hidráulicas y el 22% por térmicas,
cios de generación, transmisión, distribución y mientras que en la actualidad la proporción es de 74% y
comercialización de energía, a partir de 199628 se per- 26%, respectivamente. Se espera que en el 2000 el 70%
mitió a los agentes privados generar energía eléctrica. de la capacidad efectiva instalada sea producida por hi-
Fue así como entre 1994 y mediados de 1997 el sector droeléctricas y el 30% por termoeléctricas. Según Roa et
privado instaló 475 mw de energía generada por gas y al. (1995), el mal uso de la energía ha causado sobrecostos
adquirió activos con capacidad efectiva de 2.700 mw29. por $ 311.947 millones (pesos de 1994) durante los úl-
En 1995 el sector privado invirtió, en pesos de timos veinte años; además, la utilización ineficiente de
1988, $ 181.032 millones en el subsector de energía energéticos alternativos, por ejemplo gas natural, podría
ocasionarles a los usuarios sobrecostos de $ 743.7850
millones anuales (pesos de 1994).
28 Estas transformaciones se llevaron a cabo mediante la ley 226
de 1995 –ley de privatizaciones–. En el país se puede adquirir energía mediante con-
29 De acuerdo con lo establecido en la Ley de Privatizaciones, al tratos de largo plazo y mediante la Bolsa de Energía, la
sector solidario se le hizo la primera oferta de las empresas y cual está funcionando desde 1995. La introducción de
la segunda a inversionistas estratégicos. En 1996 se privati- este mecanismo ha contribuido al avance del mercado
zaron las centrales hidroeléctricas de Betania (510 mw) y
Chivor (1.000 mw) y las centrales termoeléctricas de mayorista de energía colombiano, ya que se han
Termotasajero (50 mw) y Termocartagena (180 mw); duran-
te ese año la participación privada en infraestructura de mi-
nas y energía ascendió a 1.8 billones de pesos. En 1997 se 30 Este fenómeno se encuentra caracterizado por la aparición de
han adelantado los procesos de privatización de Gas Natural aguas cálidas con temperaturas por encima de lo normal, en
y EPSA (860 mw), empresa que además de ser generadora, es la región del Pacífico Ecuatorial Oriental a lo largo de la cos-
distribuidora de energía en el Valle. ta de Perú y Ecuador.
incrementado el número de oferentes y demandantes del gas consumido en el país durante 1996 y aportó el 43%
servicio. del total de las reservas. Adicionalmente se cuenta con
Antes de iniciarse el proceso de privatización, In- las reservas de la cuenca del valle inferior, medio y supe-
terconexión Eléctrica S.A. ESP –ISA– era la empresa es- rior del Magdalena y de los Llanos Orientales, las cuales
tatal que tenía el monopolio de generación y transmi- contienen, respectivamente, el 14% y 42% del total de
sión de energía eléctrica en el país. En la actualidad la reservas del país. Se estima que con estas reservas se po-
empresa se encuentra desintegrada verticalmente: la com- drá atender demanda hasta el 2050.
pañía encargada de la transmisión, que continúa siendo Dentro del Plan de gas se contempla la construc-
un monopolio estatal, es ISA31 e Isagen es la encargada ción de una red troncal de gasoductos de Norte a Sur
de la generación32 y comercialización de energía eléctri- del país, desde Ballenas en la Guajira hasta los campos
ca. También se desintegró la Corporación Autónoma Re- del Huila, incluyendo sistemas transversales para conec-
gional del Valle del Cauca –CVC–, la cual realizaba las tar a Medellín, el campo de Cusiana con Vasconia y al
actividades de control ambiental y de distribución de la Viejo Caldas con el departamento del Valle. La red ten-
energía en el Valle; hoy en día la Empresa de Energía drá una longitud de unos 3.900 km con diámetros entre
del Pacífico –Epsa– es la encargada de ejercer esta últi- 4 y 22 pulgadas.
ma función. La utilización de gas tiene varias ventajas. La pri-
mera de ellas es que este insumo en la generación de
electricidad, es 30% menos costoso que el carbón y 15%
GAS más barato que la energía hidráulica. Lo anterior implica
que el incremento en su consumo disminuirá las tarifas
En 1991 se inició el Plan de masificación del gas con el que actualmente se cancelan por la utilización del servicio
objetivo de sustituir el consumo en los hogares de ener- eléctrico, tanto en el sector residencial como en los
gía eléctrica, leña, carbón, fuel oil y crudo de Castilla sectores comercial e industrial. Además, la producción
por gas, y de ampliar la generación térmica y de vapor industrial con base en el empleo de gas tiene poco
con éste mineral para la industria. Cuando se inició el impacto ambiental.
programa había unas 400 mil familias conectadas en 31 Como parte del ordenamiento institucional previsto
municipios de la Costa Atlántica y en el Huila y exis- en el Plan de gas, durante 1997 se creó la empresa Ecogas.
tían 1.810 km de gasoductos. Entre 1991 y 1997 se co- La compañía está encargada de la operación, manteni-
nectaron aproximadamente 800 mil instalaciones domi- miento y facturación del transporte de gas por los
ciliarias en más de cien municipios del país. La deman- gasoductos de los subsistemas de Centro Oriente, Lla-
da de gas natural en 1996 fue de 459 MPCD, de los nos, Ballena-Barrancabermeja, Mariquita-Cali y
cuales el 8.5% fue consumido por el sector residencial, Sebastopol-Medellín. Además, debe realizar las amplia-
el 24% por el industrial y el 39% por el sector térmico. ciones en el sistema de transporte que sean necesarias
Entre 1994 y 1996 el sector que ha presentado un ma- para satisfacer la demanda por gas, comercializar el gas
yor crecimiento en su demanda ha sido el residencial de regalías de la nación, operar la infraestructura de trans-
(26%), seguido por el industrial (9%). Hoy en día los porte de gas de propiedad de terceros y administrar el
precios del gas natural son regulados por el Estado, sin Centro Nacional de Despacho de Gas.
tener en cuenta un esquema tarifario que involucre la Según estimaciones de la Unidad de Política Mi-
estratificación del sector residencial o el uso de la figura nero Energética del Ministerio de Minas y Energía, en-
de los subsidios cruzados entre usuarios. tre 1997 y el 2010 se registrará un crecimiento anual de
El país tiene reservas probadas de gas natural de la demanda por gas de 3.7% en la costa Atlántica y del
unos 7.763 GPC y probables de 3.721 GPC, aproxima- 11.5% en el interior del país. El crecimiento anual para
damente. Los principales yacimientos se encuentran en el sector residencial se estimó en un 10% en promedio,
la cuenca de la Guajira y de ella se extrajo el 70% del para el industrial del 6% y para el termoeléctrico del
9%. Teniendo en cuenta estas proyecciones, se esperan
construir 2.252 km de gasoductos para lo que será nece-
31 ISA transmite aproximadamente el 75% del total de la ener-
gía generada. sario una inversión de US$ 854.8 millones entre 1998 y
32 En la actualidad la capacidad instalada de Isagen es de 1.793 el 2016.
MW, de los cuales el 90% son de generación hidráulica y el
10% son de origen térmico.
INFRAESTRUCTURA DE La actual estructura de precios no refleja los costos

TELECOMUNICACIONES en que tienen que incurrir las empresas para prestar el
servicio. Las tarifas del servicio de telefonía local están
por debajo de su costo real, como consecuencia de los
La red colombiana de telecomunicaciones está compuesta subsidios cruzados entre servicios. En este modelo los
principalmente por la red telefónica. Como consecuen- servicios de larga distancia nacional –LDN– e interna-
cia de una agresiva política de las empresas tendiente a cional –LDI– subsidian al servicio de telefonía local. Para
satisfacer la demanda por el servicio telefónico, entre obtener financiación, las tarifas de los servicios de larga
1991 y 1995 se incrementó en casi 60% el número de distancia se encuentran por encima de su costo real. Esto
líneas telefónicas instaladas en Colombia, lo que repre- ha hecho que, en el caso de la telefonía de LDI, las tari-
sentó un crecimiento de la densidad telefónica de 9.3 a fas que se cobran en Colombia se encuentren por encima
13.9 líneas por cada cien habitantes; el número de abo- de las internacionales33.
nados de telefonía local creció 52%. Con el objeto de incrementar la eficiencia en la pres-
En términos reales se ha presentado una disminu- tación del servicio de telecomunicaciones, el gobierno
ción de la inversión pública en el sector de telecomuni- ha venido incrementando la participación de los agentes
caciones durante los últimos diez años, siendo que ésta privados en el sector. Mediante el decreto 1990 de 1990
pasó de $ 27.880 millones en 1985 a $ 17.394 millones se permitió a las entidades públicas territoriales asociar-
en 1995 (Cuadro 7.1). De otra parte, en 1995 el sector se con inversionistas privados para prestar el servicio lo-
privado invirtió en el sector $ 78.965 millones y se es- cal de telefonía mediante concesiones.
peraba que en 1997 ésta llegara a $ 84.873 millones, Durante la administración Gaviria se reglamentó
todo lo anterior en pesos de 1988. el servicio de telefonía móvil celular (ley 37 de 1993), el
A pesar del incremento en la cobertura, un alto cual puede prestarse mediante contratos de concesión
porcentaje de la población no cuenta con el servicio, ya otorgados por el Ministerio de Comunicaciones a través
que el montaje de nuevas líneas se ha concentrado en las de licitación pública. Fue así como se constituyeron seis
principales ciudades del país. Reflejo del déficit de lí- empresas –Comcel, Celumóvil Oriente y Costa Atlánti-
neas telefónicas es la demora en la instalación de una ca, Celcaribe, Cocelco y Occel– de las cuales tres son
nueva línea, la cual en 1994 se ubicaba alrededor de dos propiedad privada y las demás están constituidas con
años y medio, tiempo que se encontraba por encima del capital mixto. A finales de 1994 habían, aproximada-
promedio latinoamericano –aproximadamente dos años–. mente, unos 87.000 abonados al servicio, y en 1995 se
Tradicionalmente, la mayoría de los suscriptores de las contabilizaron 274.590 usuarios.
empresas de telefonía local han sido los residenciales, Después de las reformas institucionales, la regula-
que durante 1995 representaron aproximadamente el ción del servicio quedó a cargo de la Comisión de Regu-
71.8% del total de suscriptores de las empresas de lación de Telecomunicaciones y, con la creación de esta
telefonía; la instalación de líneas telefónicas ha estado institución, el Estado solamente quedó encargado de la
concentrada en los estratos 2 y 3. operación del servicio. Se espera que en 1998 se les per-
Como consecuencia de la falta de mantenimiento mita a los inversionistas privados participar en la pres-
de las redes y la demora en la prestación de este servicio, tación de los servicios de larga distancia nacional e in-
en el año de 1994 se registraron en promedio 89.8 da- ternacional.
ños anuales por cada cien líneas principales, número que De otra parte, en Colombia tradicionalmente se
superaba ampliamente los promedios registrados por desarrollaron redes multipropósito, de datos y de voz, y
países como Venezuela, 5.1 daños anuales y México, 21.3 la mayor parte de la capacidad de las mismas estaba de-
(Cuadro 7.19). Los sobrecostos causados por la dicada a soportar los servicios de telefonía conmutada.
ineficiencia del sector ascendieron a $ 3.2 billones de Con el paso del tiempo se ha venido presentando un in-
1994 anuales, lo que representa el 0.35% PIB de 1994. cremento en la demanda de las redes de datos y ha sido
Del total de estos sobrecostos, los usuarios han asumido necesario establecer circuitos dedicados exclusivamente
el 84% y la nación el 26% restante (Roa et al., 1995).
En Colombia, el servicio de telefonía local ha sido pres-
33 En Colombia durante 1996 la tarifa en hora pico a los Esta-
tando por empresas públicas, lo mismo que el de larga dis- dos Unidos era de US$ 3.98 por impulso, mientras que en
tancia nacional e internacional que ha estado a cargo de la Venezuela era de US$ 2.43 por impulso y en México de US$
Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Telecom). 3.10 por impulso (Banco Mundial, 1996).
Cuadro 7.19
Indicadores de telecomunicaciones
1994
País Densidad telefónica Tiempo de espera para instalación Daños anuales por 100 líneas
(líneas/100 hab.) de nueva línea (años) principales
Argentina 14.1 0.9 29.3
Brasil 7.1 0.9 43.2
Chile 11.0 1.2 80.0
México 8.0 0.2 21.3
Venezuela 10.9 3.7 5.1
Colombia 11.2 2.6 89.8
Perú 2.7 4.3 46.7
Promedio 9.3 2.0 45.1
Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones.
a su transmisión. En la actualidad se está llevando a cabo CONCLUSIONES

un proceso de consolidación de la tecnología de datos en
el país por medio de la utilización de redes privadas cor-
porativas. Adicionalmente, una de las grandes innova- • La inversión pública como proporción del PIB
ciones en el campo de las redes multipropósito ha sido en el sector de infraestructura ha venido disminuyendo
la introducción del Sistema de Fibra Óptica, el cual está durante los últimos años. Es así como en el subsector de
ofreciendo alrededor de 30.000 circuitos telefónicos de transporte ésta descendió del 1.03% en 1975 al 0.85%
LDN (red de voz) en unas 50 ciudades del país. En un en 1995 y en el de telecomunicaciones cayó de 0.26%
futuro con la red se prestarán servicios de banda ancha en 1.975 a 0.11% en 1995. En cuanto a la inversión
para videocomunicaciones, transporte de multimedia y privada, en el año de 1995 en el primer subsector fue
transmisión de datos (Telecom, 1996). del 0.16% del PIB y en 1996 ascendió a 0.23% del PIB,
No existe información exacta acerca del número de en el de energía pasó del 2.09% en 1995 a 2.93% en
afiliados a Internet, pero se esperaba que a finales de 1997 1996 y en el de telecomunicaciones descendió de 0.51%
existieran unos 164 mil usuarios. Según datos de la del PIB a 0.47% del PIB durante esos años.
Unión Internacional de Telecomunicaciones, en 1994 el
94.9% de los hogares de Colombia tenía acceso a la tele- • Colombia contaba en 1996 con 9 km de carrete-
visión y el 1.1% estaba suscrito a una empresa de televi- ras pavimentadas por cada mil km2 de superficie, sien-
sión por cable. De otra parte, según estadísticas del do que países como Ghana tenían 35 km, Indonesia con-
Computer Industry Almanac de 1996, en 1995 Colombia taba con 61 km y Corea tenía 346 km De otro lado, el
contaba con 18 computadoras por cada mil personas, en país poseía en el mismo año 100 km/mill.hab. de vías
comparación con 35 en el caso de México y de 29 en el férreas en operación, siendo que Argentina contaba con
de Venezuela. 1.106 km/mill.hab. y Brasil con 147 km/mill.hab.
Desde mediados de este siglo se presentó una paula-

tina sustitución entre el transporte de carga interna por
medio de las carreteras y el traslado de mercancías a tra-
vés de los ferrocarriles y ríos. Este hecho fue el resultado
del deterioro de las redes férrea y fluvial, el cual se tradujo
en altos costos de operación, baja rentabilidad y poca efi-
ciencia en la prestación de los servicios.
La mayoría de carga de comercio exterior se trans-

porta mediante el modo marítimo. El país cuenta con
una infraestructura portuaria moderadamente competi-
tiva; sin embargo, el principal problema del sector radi-
ca en la poca profundidad de los puertos, la cual impide
la entrada de buques de gran calado. Aparte de que los
fletes no favorecen el transporte internacional de mer- La participación del flete externo en 1996 sobre el
cancías por vía aérea, las grandes dificultades de su in- valor de las importaciones de bienes agrícolas fue de 7.6%
fraestructura son la falta de sistemas de seguridad, de y la del interno fue de 15.8%; para ciertos bienes inter-
control de vuelos, de aterrizaje y de radio ayudas, ins- medios la incidencia de los primeros estuvo en el orden
trumentos indispensables para el desarrollo de un buen de 8.4% y la de los segundos en 5.5%; y para determi-
movimiento aéreo en un país con tan difícil topografía. nados bienes finales la participación de los fletes exter-
nos fue de 7.4% y la de los internos de 4.6%.
El Estado ha desregulado la fijación de tarifas de
transporte de carga nacional e internacional, lo cual ha • En Colombia existe una alta capacidad de gene-
generado una reducción en la mismas y un aumento del ración de energía eléctrica. No obstante, durante la pre-
número de empresas prestadoras de servicios, de pasaje- sente década se ha desacelerado el crecimiento de la oferta
ros y de toneladas transportadas. Sin embargo, los fletes por el ritmo de la construcción de centrales hidro y
portuarios y aéreos en algunos casos se encuentran por termoeléctricas. Como consecuencia de la alta dependen-
encima de los internacionales y su incidencia sobre el va- cia de energía hidráulica y la rigidez en el sistema, du-
lor de los productos de importación continua siendo muy rante 1992 se presentó un fuerte racionamiento de elec-
elevada, aunque decreciente. Además la competitividad tricidad. A partir de entonces los esfuerzos han estado
del país en materia de transporte no se ha incrementado.34 concentrados en la sustitución de este tipo de energía
por generación térmica, énfasis en gas y se ha incremen-
• El país no cuenta con una adecuada integración tado la participación del sector privado dentro de la ac-
entre los diferentes modos de transporte, los núcleos de tividad de generación.
producción están aislados entre ellos y cada uno respec-
to a los puntos de entrada y salida de productos del país. En el país funciona el sistema de subsidios cruza-
Esta situación es reflejo de la clara orientación de la dos entre usuarios del servicio de energía eléctrica: los
producción a la satisfacción del mercado doméstico, lo sectores comercial e industrial, los autogeneradores y los
que resulta preocupante si se tiene en cuenta que estratos altos cancelan una tarifa que se encuentra por
Colombia es un país que se encuentra en un proceso de encima del costo de prestación del servicio, con el obje-
apertura en un mundo que tiende hacia la globalización tivo de financiar el consumo de eléctricidad de los estratos
de los mercados. bajos del sector residencial. En comparación con otros
países latinoamericanos, en Colombia existe la mayor di-
El sobrecosto que resulta de la distancia entre los ferencia entre la tarifa cobrada entre el sector industrial
centros de desarrollo y los pasos fronterizos terrestres se y el residencial para el período 1990-1996. En 1996 el
encuentra entre 45% y 70% y el que debe ser asumido sobrecosto aproximado que tuvo que asumir el sector
como consecuencia de la distancia entre el puerto de Bue- industrial colombiano sobre el valor de su producción
naventura y los centros industriales está en 30% para por concepto de compra de energía eléctrica fue del
Bogotá, 28.3% para Medellín y 16% para Cali (ciudad 0.16% en comparación con Perú; y del 0.66% con res-
más cercana al puerto35). El comercio industrial tendría pecto a Venezuela; y del 0.78% con respecto al primer
de esta manera un sobrearancel producido por el país y del 3.16% en comparación con el segundo, en
sobrecosto que se tiene que asumir por concepto de fle- términos de valor agregado.
tes internos, situación preocupante si se tiene en cuenta
la alta dependencia de la producción y consumo • El sector de telecomunicaciones ha tenido un de-
demesticos del exterior. sarrollo aceptable dentro del contexto regional. Entre
1991 y 1995 la densidad telefónica pasó 9.3 a 13.9 lí-
neas por cada cien habitantes y el número de abonados
de telefonía local aumentó 52%. Aunque en la actuali-
34 Colombia ocupa el lugar 41 entre 44 países en materia de
competitividad de transporte, según el World Competitiveness dad se está revaluando el esquema de subsidios cruzados
Report del Banco Mundial. entre los servicios de telefonía de larga distancia nacio-
35 Según la información contenida en la sección de composi- nal e internacional y el de telefonía local, todavía las ta-
ción industrial por área metropolitana del capítulo 12, en el rifas de larga distancia internacional cobradas en Colom-
año de 1994 el 34.1% de la producción industrial nacional
se encontraba concentrada en Bogotá, el 13.5% en Cali y el bia se encuentren por encima de las que se cobran en
18.1% en Medellín. otros países del mundo.
• La tendencia a la concentración de los centros

productivos en localizaciones alejadas de los puertos y
las fronteras fue resultado, entre otras razones, del pro-
pósito de satisfacer la demanda interna como tendencia
natural en un modelo de desarrollo hacia adentro como el
experimentado por el país con la sustitución de impor-
taciones.
Esta localización geográfica no es la más propicia

para profundizar la inserción de la producción domésti-
ca en los mercados internacionales. Y se hace aún más
inadecuada por las dificultades topográficas, la falta de
una infraestrura eficiente de transporte y los consecuen-
tes altos fletes internos con respecto a otros países, y las
deficiencias en la prestación de otros servicios que en su
conjunto encarecen la producción deméstica, afectando
su competitividad para lograr una mayor inserción en
los mercados internacionales.
En este sentido el patrón geográfico de localización

en las condiciones de infraestructura existentes en el
país resulta disfuncional para mejorar la competitividad
económica a nivel sistémico en un mundo en competen-
cia abierta bajo el proceso de globalizaciónn económica.
Innegablemente, en la manera de afrontar esta
problematica reside uno de los retos más importantes
del país en su búsqueda de un modelo de internacionali-
zación de la economía.
ANEXO METODOLÓGICO CÁLCULO DE FLETES DE

TRANSPORTE MARÍTIMO
CÁLCULO DE FLETES DE TRANSPORTE
POR CARRETERA El flete de transporte de carga marítimo está definido
en dólares por cada tonelada o metro cúbico, de acuerdo
Los fletes fueron definidos como: con el producto y con lo que más le convenga al naviero.
Está dado por:
F = TB + R
R = Cc + Cd + MI F = TB + R + TP
R = B/L + BAF + CAF
donde:
donde:
c
F, son los fletes; TB, la tarifa básica; R, los recargos; C ,
los costos de cargue; Cd, los costos de descargue y MI, el F, son los fletes; TB, la tarifa básica; R, los recargos; B/
margen de intermediación. L, el conocimiento de embarque; BAF (Bunker
Adjusttment Factor), el recargo que cobran las Conferen-
En cuanto a los fletes internos, la TB fue extractada de la cias Marítimas por cambios en el precio del combusti-
tabla de tarifas publicada por el Ministerio del Transpor- ble y se establece como un valor en dólares por cada uni-
te en la Resolución No. 0004394 del 24 de julio de 1997. dad de flete; CAF (Cuurrent Adjusttment Factor), el recar-
En ésta se encuentran registrados los costos de operación go monetario, el cual se aplica para los tráficos con Eu-
por tonelada transportada en las diferentes rutas (Ver ropa y el Lejano Oriente –se aplica como un porcentaje
Cuadro 7.2A). de la TB–; y TP, las tarifas portuarias.
Se supuso: La TB es un promedio de las tarifas cobradas por las

Cc = US$ 0.7 = Cd y MI = 0.2* TB. diferentes navieras hacia los distintos destinos. Estas ta-
rifas pueden variar dependiendo del volumen/peso del
De otra parte, las tarifas básicas que se tomaron para el producto transportado. En los Cuadros 7.3A y 7.4A se
cálculo de los fletes externos son las que se muestran en presentan los TB para algunos productos exportados des-
el Cuadro 7.1 A de los uertos de Buenaventura y Cartagena.
Estas incluyen el margen de intermediación y corres- Aquellos productos cuyos términos de negociación se
ponden a las tarifas que se cobran al llevar a cabo el trans- definieron como P/P no incluyen costos portuarios.
bordo en los pasos fronterizos. Al igual que para fletes
internos, se supuso: Cc = US$ 0.7 = Cd. Para el cálculo de los fletes se adoptaron los siguientes
supuestos:
B/L = US$ 45
BAF: Ver cuadro 7.5 A
CAF: Europa = 27% * T.B.
Japón: 47.5% * T.B.
EJEMPLOS
Cuadro 7.1A
US$/ ton. pagaderos al propietario del vehículo 1. Buenaventura - Puertos del Norte de Europa – Café
Destino/Origen Bogotá
Caracas 95 TB = US$ 2.075 x TEU (20 pies)
Maracaibo 88 B/L = US$ 45
Quito 85
Guayaquil 96
CAF = US$ 11 x TEU (20 pies)
Fuente: Confederación de Transportadores de Carga por Carretera – BAF = 27% del valor de la TB
Colfecar–. TOTAL = US$ 2.691 x TEU (20 pies)
2. Cartagena - Estados Unidos –Carga no Especificada CÁLCULO DE FLETES DE

TB = US$ 1000 x TEU (40 pies) TRANSPORTE AÉREO
B/L = US$ 45
CAF = US$ 99 x TEU (40 pies)
TOTAL = US$ 1.144 x TEU (40 pies) El flete aéreo se expresa en dólares por cada kilo de peso
bruto o de volumen. Los fletes de exportación de mer-
3. Buenaventura - Puertos de Europa Mediterránea – cancías se definieron como:
Ferroníquel
TB = US$ 3.080 x TEU (40 pies) F = TB + R + SE
B/L = US$ 45 R = DA + DC
CAF = US$ 40 x TEU (40 pies) S = CTM + CAA
BAF = 27% del valor de la TB
donde:
Los términos de negociación de este contrato son P/P. F, son los fletes; TB, la tarifa básica; R, los recargos; DA,
En este caso no están incluidos los costos de estiba y los derechos de agente (Due Agent); DC, los derechos
desestiba y demás derivados de la operación portuaria. adicionales del transportador; SE, los sobrecostos del
Para encontrar el costo total de transportar la mercancía embarque; CTM, el costo de traslado de la mercancía
se redefine el flete como: desde la fábrica hasta el aeropuerto; y CAA, la comisión
del agente de aduana.
F = TB + R + TP
donde, Se adoptaron los siguientes supuestos:
TP, son las tarifas portuarias.
• La TB corresponde a la tarifa registrada en The Air
TP = 85 x TEU (40 pies) Cargo Tariff –TACT–, No. 123, Agosto de 1.997.
• Para todos los productos los DA tienen un costo de
TOTAL = US$ 4.053 x TEU (40 pies) US$ 20 y los DC tienen un valor de US$ 25 por embar-
que.
En el Cuadro 7.6 A se muestran las tarifas portuarias • CTM = US$ 28 por embarque.
vigentes en octubre de 1997. CAA = US$ 73 por embarque.
Es importante tener en cuenta que la tarifa depende de

la magnitud del embarque. Se utilizaron magnitudes de
embarque del Cuadro 7.7A
Cuadro 7.2A
Fletes de transporte terrestre
US$/ ton.* pagaderos al propietario del vehículo
Julio de 1997
Destino / Bogotá Cali Medellín B/ventura Cartagena Santa Marta B/quilla B/manga Cúcuta Ipiales
Origen
Bogotá 31.4 31.4 33.9 38.9 32.6 36.4 30.1 36.4 50.2
Cali 35.2 30.1 17.6 44.0 37.7 44.0 37.7 52.7 35.2
Medellín 31.4 23.9 25.1 23.9 28.9 25.1 35.2 49.0 44.0
Buenaventura 39.2 17.1 36.1 54.9 54.7 54.7 54.8 62.8 39.2
Cartagena 59.0 57.8 46.5 59.0 22.5 17.6 42.7 53.7 75.3
Santa Marta 52.7 56.5 50.2 57.8 25.1 17.6 31.4 47.7 72.8
Barranquilla 55.3 52.7 44.0 56.5 17.6 17.6 33.8 50.2 74.1
Bucaramanga 30.1 36.4 35.2 37.7 33.9 25.1 27.6 22.6 52.7
Cúcuta 42.7 52.7 46.4 52.7 46.4 40.2 42.7 22.6 72.8
Ipiales 50.2 35.2 50.2 37.7 77.9 72.8 75.3 52.7 72.8
Nota:*Tasa representativa del mercado: $1.090
Fuente: Ministerio del Transporte.
Cuadro 7.3A
Valor de tarifas básicas para algunos productos exportados desde el puerto de Buenaventura
Octubre de 1997
Descripción Destino Tarifa básica
Carga Contenedor 20 Contenedor 40
Suelta
Café Estados Unidos H/H 1040 990
Puertos del Norte de Europa H/H 2075 3300
Bananos Estados Unidos H/H 3400
Puertos del Norte de Europa H/H 4498
Puertos del Mediterráneo H/H 4498
Ferroníquel Puertos del Norte de Europa P/P 2300 3080
Puertos del Mediterráneo P/P 2300 3080
Azúcar Estados Unidos P/P 120
Camarones Estados Unidos P/P 296
Tabaco Puertos del Norte de Europa H/H 2200 4100
Carga no Especificada Costa Este H/H 1500 2000
Golfo H/H 2115
Europa 2200 2400
Canadá 2300 4000
Perú/Ecuador/Chile 1000 1500
Nota:Aquellos productos cuyos términos de negociación se definieron como P/P no incluyen costos portuarios.
Fuente: Dimar, Superintendencia Nacional de Puertos. Cálculos del autor.
Cuadro 7.4A
Valor de tarifas básicas para algunos productos exportados desde el puerto de Cartagena
Octubre de 1997
Descripción Destino Flete
Carga Contenedor 20 Contenedor 40 Granel
Suelta
Aceites crudos de petróleo Estados Unidos 1500
Café Estados Unidos H/H 1540
Puertos del Norte de Europa 120 2286 2794
Puertos del Mediterráneo 120 2286 2794
Hullas térmicas Estados Unidos 2000 3200
Bananos Puertos del Norte de Europa 3810 6985
Puertos del Mediterráneo 6350
Ferroníquel Puertos del Norte de Europa 114.3
Puertos del Mediterráneo 114.3
Azúcar Estados Unidos 1200
Fungicidas Estados Unidos 965 1700
Camarones Estados Unidos 185 3150
Cementos Estados Unidos 1730 2145
Centro América 1325 1785
Tabaco Puertos del Norte de Europa 152 2794 3900
Carga no Especificada Estados Unidos 800 1000
Japón 3850 4500
Fuente: Dirección Marítima Regional (Dimar).
Cuadro 7.5A
Factor BAF
TRÁFICO CARGA SUELTA (US$ ton. o m3) CONTENEDOR 20 (US$/TEU) CONTENEDOR 40 (US$/TEU)
Estados Unidos 4 66 99
Puertos del Norte de Europa 11 11 11
Japón 16.5 16.5 16.5
Fuente:: Dimar. Se asumió las conferencias marítimas y las líneas independientes cobran el mismo BAF.
Cuadro 7.6A
Tarifas portuarias para las SPR de Buenaventura y Cartagena
Octubre de 1997
Tipo de servicio Unidad de cobro Tarifas portuarias
Buenaventura Cartagena
l. Uso de instalaciones
a. Carga general Tonelada 4.50 4.50
b. Granel Tonelada 4.00 4.00
b. Contenedores
- Llenos de 20 pies Unidad (TEU) 70.00 75.00
- Llenos de 40 pies Unidad (TEU) 85.00 93.00
- Vacíos de 20 pies Unidad (TEU) 15.00 18.00
- Vacíos de 40 pies Unidad (TEU) 18.00 23.00
ll. Servicios públicos
a. Energía eléctrica kw/h Tfa+15% Tfa+15%
b. Agua m3 Tfa+15% Tfa+15%
c. Teléfono o fax Impulso Tfa+15% Tfa+15%
d. Combustible Galón Tfa+15% Tfa+15%
lll. Almacenaje
Del día 1 al 5 libre
Del día 6 al 10
a. Carga general
- Areas cubiertas Ton/día 1.00 1.00
- Areas descubiertas Ton/día 0.75 0.75
b. Contenedores
- Llenos
1. 20 pies 0.75 ton./día 15 unid./día
2. 40 pies 0.75 ton./día 19 unid./día
- Vacíos
1. 20 pies Unidad TEU 5.75 0.75
2. 40 pies Unidad TEU 9.50 0.95
Fuente:: Superintendencia Nacional de Puertos.
Cuadro 7.7A
Magnitudes de embarque
Producto Ruta Magnitud embarque kg.
Flores Miami, Los Angeles , New York 200.00
Frankfurt, Londres, París 300.00
Frutas Miami, Los Angeles , New York 200.00
Frankfurt, Londres, París 500.00
Libros Miami, Los Angeles 200.00
Manufacturas de cuero, Miami, Los Angeles, New York 500.00
textiles y sus confecciones Frankfurt, Londres, París 300.00
Carga general Miami, Los Angeles, New York, Frankfurt, Londres y París. 300.00
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Tributación 287
Capítulo 8
TRIBUTACIÓN
La estructura tributaria por tipo de impuestos, la com-

posición y niveles de las tasas impositivas y la inestabi-
lidad del régimen tributario1 afectan a los sectores co-
mercial e industrial por el impacto negativo que ejercen
sobre la planeación de los negocios, en una perspectiva a
mediano y largo plazo; sobre los costos de producción,
ya que los agentes se ven sometidos a cambios continuos
de las reglas de juego; y, en últimas, sobre la competi-
tividad de una economía con respecto a la de otros países.
Durante las últimas dos décadas se ha llevado a cabo
una reforma del sistema tributario colombiano cada tres
años aproximadamente y entre cada una de ellas se han
sancionado una serie de leyes y decretos reglamentarios.
Esta situación es preocupante si se tiene en cuenta que la
mayor participación dentro de los recaudos por concepto
de impuestos la han registrado las empresas (Cuadro 8.1).
Si bien entre 1972 y 1997 se ha presentado un cre-
cimiento sustancial de los ingresos tributarios nomina-
les, no se ha producido un incremento significativo de
la presión tributaria, definida como la proporción de los
ingresos tributarios en el PIB. En Colombia el índice de
presión fiscal ha sido tradicionalmente bajo en compa-
ración al registrado en otros países latinoamericanos, por
ejemplo Argentina, Brasil, Chile, México, Perú y Vene-
zuela. Según datos del Fondo Monetario Internacional,
entre 1975 y 1980 se observó en el país la presión fiscal
más baja del grupo de naciones: 10.7% para Colombia,
1 Con respecto a este punto es importante anotar que en 1995,

mediante el Artículo 169 de la Ley 223 se introdujo el régi-
men especial de estabilidad tributaria. En este artículo se es-
tablece que, mediante la suscripción de un contrato por par-
te de las personas jurídicas con el Estado que tiene una dura-
ción de 10 años, cualquier impuesto o contribución del or-
den nacional que se establezca después de la suscripción de
dicho contrato o durante su vigencia, o cualquier incremen-
to de la tarifa del impuesto a la renta y complementarios por
encima de la establecida (2% por encima de la tarifa general
de éste impuesto vigente en el momento de firmar el contra-
to) que se decrete durante tal lapso, no se aplica a los contri-
buyentes que están cobijados por el régimen de estabilidad
tributaria. Sin embargo, muy pocas personas jurídicas se han
acogido al régimen, posiblemente por desconocimiento.
Cuadro 8.1
Participación dentro de los recaudos por modalidad. 1990-1996
Millones de pesos
Impuesto Año
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Renta 92.0% 91.0% 91.8% 94.8% 94.7% 94.4% 95.7%
Empresas 72.6% 72.3% 66.7% 65.8% 70.4% 66.9% 87.5%
Grandes contribuyentes 19.5% 18.6% 25.1% 28.9% 24.2% 27.5% 8.3%
Personas jurídicas 8.0% 9.0% 8.2% 5.2% 5.3% 5.6% 4.3%
Personas naturales
Ventas
Empresas 97.7% 96.8% 95.9% 95.7% 95.8% 95.5% 96.4%
Grandes contribuyentes 76.2% 73.5% 69.1% 65.0% 71.7% 67.7% 91.8%
Personas jurídicas 21.5% 23.3% 26.8% 30.6% 24.1% 27.8% 4.6%
Personas naturales 2.3% 3.2% 4.1% 4.3% 4.2% 4.5% 3.6%
Fuente: Departamento de Impuestos y Aduanas Nacionales. Cálculos del autor.
Gráfico 8.1
Índice de presión tributaria en elección de paísses
1975-1991
25.0
Presión ( % )
20.0
15.0
Chile
10.0 Venezuela
Brasil
Perœ
5.0 MØxico
Colombia
Argentina
1975-1980 1981-1985 1986-1991
Fuente: Government Finance Statistics e International Finance Statistcs, Fondo Monetario Internacional, 1996
mientras que el índice promedio fue de 16.3%. Como que para el impuesto a la renta sobre las sociedades se
agravante de lo anterior, en el período 1981-1985 el ni- encuentra alrededor del 30%, y para el impuesto a las
vel cayó a 9.5% en el país, en tanto que el promedio ventas es de 14% aproximadamente (Cuadros 8.2 y 8.3).
latinoamericano se mantuvo en 16%. Entre 1986 y 1992, Adicionalmente, existe otra variedad de tributos
aunque la presión tributaria más baja que se registró fue como son el impuesto a las remesas, a las ganancias oca-
de 8.8% (Perú), el nivel de Colombia (11.4%) continuó sionales, a la nómina, de timbre, de registro y anota-
por debajo del promedio latinoamericano (Gráfico 8.1 y ción, y de carácter departamental, como los impuestos
Anexo 8.1A). Una de las principales consecuencias de al consumo, y municipal, como el predial, de industria
esta situación es el deterioro de las finanzas públicas. y comercio y de azar y espectáculos, entre otros (Tabla
A pesar de los bajos niveles de recaudos efectivos, 8.2 .2A del anexo 8.2)2, que generan un incremento adi-
los cuales son producidos, entre otras razones, por la dicional de la carga tributaria. Esta situación preocupa por-
versidad de deducciones, descuentos y exenciones y las que la mayoría de los tributos recaen sobre los grandes
altas tasas de evasión, la carga impositiva colombiana es contribuyentes y la tasa de evasión es bastante alta: en
una de las más elevadas de América Latina. El país tiene 1994 se ubicó en 34.5% para el impuesto al valor agre-
una de las tarifas más altas en materia de impuesto a la gado –IVA– (Steiner et al., 1997).
renta sobre las sociedades, 35%, superada solamente por
Estados Unidos y Canadá, y de impuesto sobre las ven-
2 En Colombia los impuestos nacionales, departamentales, mu-
tas, 16%. En ambos casos, las tasas cobradas en Colom- nicipales, distritales, tasas, sobretasas y contribuciones su-
bia se encuentran por encima del promedio americano, man más de 60.
Tributación 289
Cuadro 8.2 ta a cargo de los grandes contribuyentes, las personas

Tarifas del impuesto sobre la renta, 1997 jurídicas y las naturales.
%
País Sociedades Personas naturales Entre 1974 y 1997 se pueden distinguir dos perío-
Estados Unidos 15 a 39 16 a 40 dos en la evolución de la normatividad colombiana en
Canadá 38 17 a 29 materia tributaria. El primero de ellos abarca las refor-
Colombia 35 0 a 35
mas que se llevaron a cabo entre 1974 y 1986, cuyo es-
Honduras 15 a 35 10 a 30
Venezuela 15 a 34 6 a 34 píritu fue el mejoramiento de la neutralidad tributaria.
México 34 3 a 35 El segundo período comprende las reformas que se rea-
Argentina 33 6 a 33 lizaron entre 1990 y 1997, cuyo principal objetivo fue
Costa Rica 30 10 a 25
la profundización de la internacionalización de las normas
Guatemala 30 15 a 30
Nicaragua 30 10 a 30 tributarias colombianas.
Paraguay 30 0
Perú 30 15 a 30
Uruguay 30 0
Bolivia 25 13
Ecuador 25 10 a 25
El Salvador 25 10 a 30
Brasil 15 15 a 25
Chile 15 6 a 45
Fuente: Orozco, Alba Lucía, Pardo, Santiago, “Impuestos por las nu-
bes”, en La nota económica. No. 4, 1997.
Cuadro 8.3
Tarifas del impuesto sobre las ventas, 1997
%
País Impuesto sobre las ventas
Uruguay 23
Argentina 21
Brasil 17 a 18
Venezuela 16.5
Colombia 16
Costa Rica 16
Perú 16
México 15
Nicaragua 15
Bolivia 13
Chile 13
El Salvador 13
Ecuador 10
Guatemala 10
Paraguay 10
Canadá 7
Honduras 7
Estados Unidos 6.5 a 7.5
Fuente: Orozco, Alba Lucía, Pardo, Santiago, “Impuestos por las nu-
bes”, en La nota económica, No. 4, 1997.
Como se mencionó, el régimen tributario colom-

biano contempla una serie de deducciones3, exenciones
y descuentos. En 1995 éstas equivalieron al 19.8%,
58.5% y 1.0%, respectivamente, del impuesto a la ren-
3 Dentro de las deducciones está incluida la deducción a la con-

tribución de hidrocarburos y la deducción por la contribu-
ción especial (Bonos para el Desarrollo Social y Seguridad
Interna (BDSI)).
REFORMAS LEGISLADAS ENTRE 1977 y 1979 habían provocado un retroceso en materia

1974 Y 1986 redistributiva con respecto a la de 1974, por lo que fue-
ron calificadas como contrarreformas (Perry et al., 1986).
En la década de los setenta los impuestos directos
REFORMAS DE LOS SETENTA se constituyeron en la principal fuente de ingresos en
Colombia. Según información del Fondo Monetario In-
La primera reforma de la década de los setenta fue la de ternacional, entre 1975 y 1980 el impuesto sobre la renta
1974. Con ella se pretendía subsanar el déficit fiscal y, aportó en promedio el 32.5% del total de ingresos tri-
para lograrlo, se llevaron a cabo profundos cambios en butarios del país, mientras que los impuestos domésti-
la estructura del impuesto a la renta y al patrimonio y cos a bienes y servicios participaron con el 23.9%, y los
en el impuesto a las ventas (Anexo 8.2). Las modifica- gravámenes al comercio aportaron el 22.9% (Fondo Mo-
ciones al primer grupo de gravámenes estaban encami- netario Internacional, 1996).
nadas a aumentar la equidad y neutralidad fiscal es me- Sin embargo, la participación de los impuestos di-
diante un mayor incremento de la tributación de las ren- rectos dentro del total de recaudos del fisco colombiano
tas de capital y mixtas para los rangos altos de ingreso, y empezó a decrecer con el paso del tiempo, y fueron sus-
un aumento menor de los impuestos sobre los niveles tituidos por impuestos al comercio exterior e indirec-
bajos de renta. En cuanto al impuesto a las ventas, se tos, como sucedía en otros países de América Latina4.
ampliaron tanto la base como las tarifas, con el fin de Fue así como la contribución del primer grupo de gravá-
incrementar los recaudos del gobierno. Adicionalmente, menes al total de recaudos pasó de 48.8% en 1973 a
se tomaron medidas para simplificar la administración e 30.8% en 1980, en tanto que la participación de los
intensificar la descentralización del gasto público. impuestos indirectos subió de 26.2% en 1973 a 30.1%
Posteriormente, mediante las leyes 54 de 1977 y en 1980, y la de los tributos al comercio exterior de
20 de 1979 se realizaron dos nuevas reformas tributarias 24.9% en 1973 a 39.2% en 1980 (Gráfico 8.2).
con las cuales se introdujeron algunas modificaciones al
impuesto a la renta sobre las sociedades. En particular,
se redujeron los efectos de la inflación sobre las tablas de
tarifas y descuentos y sobre el impuesto de ganancias 4 Durante este mismo período, los impuestos indirectos eran
la base de los ingresos tributarios en países como Brasil, Chi-
ocasionales, y se desmontaron los impuestos de renta de le y Perú, siendo que las participaciones de los mismos den-
goce y actividad ganadera. Como conssecuencia de estas tro del total de recaudos fueron de 30.2%, 46.8% y 44.9%,
dos últimas medidas, se consideró que las reformas de respectivamente (Anexo 8.1).
Gráfico 8.2
Participación en el total de recaudos
1972-1980
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980
ID/TR II/TR ICE/TR
Notas:
D: Impuestos directos.II: Impuestos indirectos. CE: Impuestos al comercio exterior. TR: Total de recaudos.
Fuente: Banco de la República. Cálculos del autor
Tributación 291
Gráfico 8.3
Presión tributaria
1972-1980
12 .0%
10 .0%
8.0 %
6.0 %
4.0 % TR/PIB
ID/PIB
2.0 %
II/PIB
0.0 % ICE/PIB
19 72 19 73 19 74 19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80
Notas:
ID: Impuestos directos. II: Impuestos indirectos. ICE: Impuestos al comercio exterior. TR: Total de recaudos. PIB: Producto interno bruto.
Fuente: Banco de la República. Cálculos del autor
Según datos del Banco de la República, durante la que sustituyeran los recursos provenientes de la cuenta
década de los setenta la presión tributaria colombiana especial de cambios, e incentivar la inversión con el áni-
aumentó 0.8 puntos porcentuales, al pasar de 9.5% en mo de reactivar la economía (como se explicó con algún
1970 a 10.3% en 1980. Si bien entre 1973 y 1976 el detalle en el capítulo1). Para lograr estos propósitos se
índice presentó una tendencia creciente (pasó de 9.5% llevaron a cabo modificaciones en el impuesto a la renta y
en 1973 a 10.1% en 1976), en 1977 y 1979, años de complementarios y en el impuesto a las ventas. En cuanto
reformas, se registraron importantes caídas del mismo: a los primeros, se redujeron las tarifas aplicadas a las per-
en 1977 la disminución fue de 1.2 puntos porcentuales, sonas naturales y jurídicas, se disminuyó la doble
mientras que en 1979 fue de 0.7 puntos, al pasar de tributación para las sociedades anónimas, se estableció una
11.2% en 1978 a 9.5% en 1979 (Gráfico 8.3). nueva base para el cálculo del impuesto a las remesas, se
redujo el número de declarantes y se incluyeron en el ré-
gimen de renta presuntiva las sociedades limitadas y si-
REFORMAS DE LOS OCHENTA milares.
Por medio del decreto 3541 de 1983 se realizó la
En 1982 se declaró la emergencia económica en Colom- reforma más importante al impuesto a las ventas, la cual
bia, como consecuencia de la profunda recesión que atra- consistió en ampliar su cobertura desde las actividades de
vesaba el país. La disminución de la actividad producti- distribución hasta las del comercio al detal, medida que
va condujo a una caída en los recaudos tributarios: su acercó este gravamen a un impuesto de valor agregado.
participación dentro del PIB pasó de 7.8% en 1981 a Adicionalmente se eliminaron algunas tarifas diferencia-
7.4% en 19835 (Gráfico 8.5). les, mediante la unificación de la tarifa base con la de bie-
En 1983 se legisló una nueva reforma tributaria nes de consumo básico a una tasa del 10%, y se amplió
por medio de las leyes 9 y 14. Sus principales objetivos la base del impuesto. Respecto a los impuestos al co-
fueron financiar el déficit fiscal con ingresos tributarios mercio exterior, se estableció un tributo uniforme a las
importaciones (sobretasa impositiva) de 18% sobre su
valor CIF, y los productos procesados y los bienes de ca-
pital quedaron exentos del IVA de exportación.
5 Los recaudos por concepto de impuestos al comercio exterior Como se ilustra en el Gráfico 8.4, a principios de
e impuestos indirectos contribuyeron a esta caída. La presión
de los primeros disminuyó de 1.9% en 1981 a 1.4% en 1983 la década de los ochenta los impuestos directos conti-
y de los segundos pasó de 2.9% en 1981 a 2.7% en 1983. nuaron perdiendo importancia frente a los indirectos den-
Gráfico 8.4
Participación en el total de recaudos, 1981-1996
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
ID/TR
10.0%
II/TR
0.0% ICE/TR
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Notas:
ID: Impuestos directos. II: Impuestos indirectos. ICE: Impuestos al comercio exterior. TR: Total de recaudos
Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Cálculos del autor
tro del total de recaudos tributarios6. La participación personas naturales y la unificación de la tarifa del im-
de los primeros cayó de 42.2% en 1983 a 36.3% en 1985, puesto que recaía sobre las personas jurídicas en 30%.
en tanto que la de los segundos se incrementaba de Adicionalmente, se eliminó la doble tributación de las
36.0% a 37.8% en esos mismos años. Lo anterior queda sociedades y se reformó la estructura administrativa de
corroborado por el incremento de la relación entre los los impuestos, con el objetivo de mejorar su recauda-
pagos por concepto de impuestos indirectos sobre el to- ción y reducir la evasión tributaria en el país.
tal de las ventas de la mayoría de sectores de la econo- Entre 1986 y 1989 se cerró la brecha entre la par-
mía: en promedio, éste pasó de 10.3% en 1983 a 13.9% ticipación de los impuestos directos e indirectos dentro
en 1985. De otra parte, aumentó la participación de los del total de recaudos: la contribución de los primeros al
impuestos al comercio exterior, dentro del total de total de ingresos del fisco pasó de 36.3% en 1985 a
recaudos de 18.4% en 1983 a 20.4% en 1985 (Gráfico 35.7% en 1988, y la de los segundos pasó de 37.8% en
8.4). 1985 a 36.5% en 1988.
Según datos del Departamento Nacional de Durante el mismo período creció la participación
Planeación, la presión tributaria entre 1983 y 1986 pre- de los impuestos sobre el comercio exterior dentro del
sentó un incremento de un punto porcentual, al pasar total de recaudos, al pasar de 20.4% en 1985 a 25.1%
de 7.6% en 1983 a 8.6% en 1985 (Gráfico 8.5). Tanto en 1988, en detrimento de los impuestos de origen in-
los impuestos indirectos como los de origen externo ejer- terno, que cayeron de 74.1% en 1985 a 72.2% en 1988.
cieron una influencia positiva en el incremento de la Esto fue consecuencia de la aplicación de una sobretasa
presión. sobre el valor CIF de las importaciones del 18% a me-
En 1986 se llevó a cabo la segunda reforma de im- diados de 1985 y de la bonanza cafetera de 1986, que
portancia durante la década de los ochenta. Con ella se impulsó el incremento de los recaudos del impuesto ad
pretendía mejorar la eficiencia y equidad del sistema tri- valorem al café (Gráfico 8.4). Según información del Fon-
butario por medio del perfeccionamiento de la estructu- do Monetario Internacional, en países como Argentina
ra del impuesto a la renta. Las principales modificacio- y Chile también se presentó un incremento de la parti-
nes fueron la reducción de las tasas de tributación a las cipación de los impuestos al comercio exterior dentro
del total de recaudos en esos años: en Argentina el pro-
medio de la participación de los mismos ascendió de
6 Según datos del FMI, entre 1981 y 1985 se observó una ten- 15.0% entre 1982 y 1985 a 16.4% entre 1986 y 1989,
dencia creciente en la participación de los ingresos por con-
cepto de impuestos indirectos dentro del total de recaudos
y en Chile pasó de 9.3% a 12.7% en esos períodos. Lo
en algunos países latinoamericanos, como es el caso de Ar- contrario ocurrió en países como Brasil, México, Perú y
gentina, Brasil, Colombia, México y Perú (Anexo 8.1). Venezuela (Anexo 8.1A).
Tributación 293
Gráfico 8.5
Presión tributaria en Colombia
1981-1996
12.0%
10.0%
8.0%
6.0%
4.0%
2.0% TR/PIB
IR/PIB
IBS/PIB
0.0% ICE/PIB
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Notas:
ID: Impuestos Directos,II: Impuestos Indirectos, CE: Impuestos al Comercio Exterior. TR: Total de Recaudos, PIB: Producto Interno Bruto
Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Cálculos del autor.
En Colombia la presión tributaria apenas subió de REFORMAS LEGISLADAS EN LOS

8.6% en 1985 a 9.6% en 1988, siendo que la participa- AÑOS NOVENTA
ción del total de recaudos de origen interno y externo
dentro del PIB fue positiva y creciente (Gráfico 8.5). A comienzos de la década de los noventa se empezó a
presentar un fuerte crecimiento de los gastos del gobier-
no central, como consecuencia de la atención de deudas
de vigencias pasadas, el pago de prestaciones sociales a
los trabajadores del sector nacional, el refuerzo institu-
cional y operativo propuesto para los sectores de justi-
cia, defensa y seguridad, el aumento en el gasto en sec-
tores sociales y el incremento de transferencias de recur-
sos del sector central a las entidades territoriales y a las
descentralizadas de seguridad social. Estos factores, uni-
dos al desmonte de los tributos al comercio exterior, ele-
mento fundamental dentro del proceso de apertura eco-
nómica, hicieron necesario el incremento de las tasas de
los impuestos directos e indirectos aplicados internamen-
te con el fin de aumentar los ingresos tributarios del
fisco.
La primera de las reformas tributarias de los no-
venta se legisló mediante la ley 49 de 1990. En ella se
estableció la ampliación de la base del impuesto al valor
agregado –IVA–, se elevó su tarifa de 10% a 12% y se
adoptaron estímulos a la inversión extranjera, elemento
fundamental dentro del esquema de apertura del merca-
do de capitales colombiano. Mediante esta ley se intro-
dujeron importantes modificaciones al régimen tribu-
tario sobre el comercio exterior, entre las que se cuentan
la reducción de la sobretasa aplicada al valor CIF de las
importaciones de 16% a 13%, la disminución del aran-
cel promedio y el traslado al régimen de libre importa-
ción de 861 posiciones arancelarias que estaban bajo el sar del 21.5% del total de recaudos en 1988 al 9.0% en
sistema de licencia previa (ley marco de comercio exte- 1996.
rior). De otro lado, a partir de 1991 los ingresos por con-
Una nueva reforma se expidió en 1992, mediante cepto de impuestos directos, fundamentalmente a la ren-
la ley 6ª, con el objetivo de complementar las disposi- ta, empezaron a perder importancia frente a los obteni-
ciones establecidas en la reforma anterior. Las principa- dos por concepto de impuestos indirectos. Durante ese
les modificaciones al IVA fueron el incremento transi- año, la participación de los primeros dentro del total de
torio de su tarifa de 12% a 14% y la ampliación de su los ingresos tributarios fue de 46.9%, y la de los segun-
base. En cuanto al impuesto a la renta, se estableció la dos de 36.5%, mientras que en 1996 tales participacio-
paulatina disminución del impuesto a las remesas y se nes llegaron a 36.9% y 52.4%, respectivamente. De
eliminó el impuesto complementario al patrimonio para acuerdo con información de la Superintendencia de So-
todos los contribuyentes. De otra parte, se eliminaron, ciedades, la tasa promedio de impuesto a la renta sobre
para casi la totalidad de los productos, las restricciones las sociedades cancelada por el sector industrial pasó de
para-arancelarias.7 32.6% en 1992 a 28.9% en 1994. De otra parte, según
Tres años después, por medio de la ley 223 de 1995, información obtenida a partir de la Encuesta Nacional
se legisló la tercera reforma tributaria de la década. Los de Hogares, la relación entre los pagos realizados por las
principales objetivos de la misma fueron incrementar la empresas por concepto de impuestos de industria y co-
transparencia, equidad y neutralidad del sistema tribu- mercio y predial y el valor de ventas se incrementó de
tario, mantener en equilibrio las finanzas públicas y es- 0.6% en 1991 a 1.1% en 1995.
timular la inversión extranjera. Fue así como se aumen- Si bien el índice de presión tributaria logró
tó de 14% a 16% la tarifa del IVA y se redujo el grupo incrementarse de 9.6% en 1988 a 11.5% en 1996, cuan-
de bienes exentos de este tributo. De otra parte, se estado en los ochenta había sido en promedio de 8.5%, su
bleció la reducción gradual del impuesto de remesas a nivel todavía permanece por debajo del promedio lati-
las empresas petroleras y a las utilidades reinvertidas por noamericano. Una de las causas de este fenómeno en
parte de las empresas extranjeras, se redujo la tarifa co- Colombia es la evasión. La tasa de evasión del Impuesto
brada a las utilidades obtenidas por la venta de acciones, al Valor Agregado fue de 34.5% en 1994, y en la actua-
se limitaron las exenciones para el salario integral y se lidad se encuentra alrededor del 30%. Igual es la tasa de
aumentaron para los salarios medios y bajos que conti- evasión del impuesto a la renta.
nuaban en el antiguo régimen de cesantías. Mediante la ley 383 de 1997 se reglamentó la cuarta
El efecto de los cambios promovidos con la refor- reforma de los noventa. Ésta fue legislada con el propó-
ma de 1990 en la estructura de los ingresos tributarios sito de penalizar el contrabando e incrementar el con-
se empezó a sentir en 1991. La tendencia creciente de la trol a la evasión de impuestos.8
participación de los gravámenes de origen interno sobre
el total de ingresos tributarios, que venía desde 1988, se
acentuó durante los noventa, al aumentar de 72.2% en
1988 a 89.3% en 1996 mientras que los recaudos de
origen externo empezaron a perder importancia, al pa-
7 Es importante anotar que mediante los artículos 16, 17 y 18

de la ley 6a. se reglamentó la emisión de títulos de deuda
pública interna, denominados bonos para el desarrollo social y
seguridad interna –BDSI– por un valor de $ 260 mil millones
(pesos de 1992). Los recursos obtenidos tendrían como fin
financiar los gastos generales y de la nación que estuvieran
encaminados a la seguridad nacional, los programas de
reinserción para la paz y otros objetivos que se encontraran
enmarcados en la política económica; esta “contribución es-
pecial” funcionaba como una sobretasa del 25% sobre el im- 8 Mediante el decreto 204 de 1997 se ordenó la emisión de
puesto a la renta. Un año después estos artículos fueron de- bonos de deuda pública interna, denominados bonos para la
clarados inexequibles por parte de la Corte Constitucional y seguridad, por un monto de 600 mil millones de pesos Final-
los dineros recaudados fueron aceptados como parte de pago mente fueron recaudados unos 400 mil millones de pesos lo
de impuestos. que equivale al 0.4% del PIB.
Tributación 295
CONCLUSIONES des contribuyentes, las personas jurídicas y las natura-

les.
Durante 1995 las deducciones y exenciones fueron
equivalentes, aroximadamente, al 2.6% del PIB. Si a esto
• Durante los últimos veinte años se ha realizado se le adiciona la relación de la evasión del IVA y del
una reforma al sistema tributario colombiano cada tres impuesto a la renta respecto al PIB, durante ese año la
años, en promedio. La evolución de la normatividad co- presión tributaria en el país se habría ubicado por enci-
lombiana se puede dividir en dos períodos: el primero ma del 16%, superando el promedio latinoamericano.
de ellos abarca las reformas que se llevaron a cabo entre
1974 y 1986, cuyo espíritu fue el mejoramiento de la • La proliferación de exenciones, deducciones y ex-
neutralidad tributaria, en tanto que el segundo incluye cepciones en el régimen impositivo, y la presencia de
las reformas que se realizaron entre 1990 y 1995, cuyo elevados niveles de corrupción, han llevado a la necesi-
principal objetivo fue la profundización de la interna- dad de imponer altos gravámenes para alcanzar niveles
cionalización de las normas tributarias colombianas. apenas modestos de presión tributaria, con una gran con-
centración de la carga impositiva en un número rela-
• En Colombia se registra una de las presiones tivamente reducido de contribuyentes de diferente na-
tributarias más bajas del continente. En el período 1975- turaleza. Lo anterior se retroalimenta con la excesiva ines-
1980 la proporción de los recaudos sobre el PIB fue de tabilidad del régimen de impuestos, atentando seriamen-
10.7% en Colombia, mientras que en América Latina te en contra de su eficacia y llevando a la desinstitucio-
fue de 16.3%; entre 1981 y 1985, el índice en Colom- nalización del deber tributario del ciudadano con la
bia cayó a 9.5%, mientras que el promedio latinoameri- colectividad.
cano se mantuvo en 16.0%; y, finalmente, en el período La estabilidad del régimen tributario, el desman-
1986-1992 la presión tributaria colombiana fue de telamiento de los tratamientos de excepción, la raciona-
11.4%, mientras que en el resto de países latinoameri- lización de las tasas impositivas y el combate a la eva-
canos llegó a 14.1% en promedio. sión son requisitos necesarios, pero no suficientes, para
la recuperación de la plena vigencia de la institución
La carga tributaria teórica en Colombia es una de tributaria en el país. Con ello se lograría mejorar la efi-
las más altas de América. La tasa de impuesto a la renta cacia impositiva, elevar la presión tributaria y avanzar
que se cobra a las personas jurídicas (35%) está por en- hacia una menor inequidad distributiva.
cima del promedio del continente (30%), y solamente
es superada por la cancelada en Estados Unidos (entre
15% y 39%) y Canadá (38%). Igualmente, el país cuen-
ta con las segundas tasas más altas de impuesto a la ren-
ta sobre las personas naturales en América Latina. De
otra parte, la tarifa del IVA (16%) es la quinta más alta
del hemisferio.
Además del impuesto a la renta y el de valor agre-

gado, existe otra variedad de tributos que se cobran a
nivel nacional, como son los impuestos a las remesas, a
las ganancias ocasionales, a la nómina, de timbre, al re-
gistro y anotación; de carácter departamental, munici-
pal y distrital; así como contribuciones, tasas y sobretasas
que generan un incremento adicional de la carga
tributaria.
• El régimen tributario colombiano contempla una

serie de exenciones y descuentos. Para el año gravable
de 1995 éstas equivalían al 19.8%, 58.5% y 10%, res-
pectivamente, del impuesto al renta a cargo de los gran-
ANEXO 8.1
Cuadro 8.1.1
Indicadores de Presión Tributaria, 1975-1992. Países seleccionados América Latina.

Recaudos como porcentaje del PIB
8.1.1.1/1975-1980
País Período Ingreso Impuest. sobre la renta Impuest. Impuest. Impuest. domésticos Impuest. al comercio Impuest.
tributario Total Personas Personas para la sobre la Total Ventas Específc. Total Import. Export. a la
Naturales Jurídicas segurid. nómina o IVA propied.
social
Brasil 1978-1980 14.3 2.6 n.d. 0.8 7.1 0.4 4.5 0.3 4.0 1.0 1.0 - -
Chile 1975-1980 24.0 4.5 2.7 1.6 4.1 - 11.2 8.0 2.5 2.1 2.1 - 0.7
Colombia 1975-1980 10.7 3.5 1.6 1.9 1.5 0.4 2.6 1.8 0.7 2.4 1.4 1.0 -
México 1975-1980 12.7 5.3 2.4 2.8 2.3 0.1 4.9 2.3 2.0 1.9 0.9 1.1 -
Perú 1975-1980 14.1 2.9 0.6 2.2 n.d. 0.5 6.3 4.5 1.7 4.0 2.4 1.5 0.7
Venezuela 1975-1980 22.1 17.1 0.7 16.2 1.1 0.3 1.3 - 0.9 2.0 1.8 - 0.2
Promedio 16.3 6.0 1.6 4.3 3.2 0.3 5.1 2.8 2.0 2.2 1.6 0.6 0.3
Fuente: Government Finance Statistics Yearbook. 1996, Fondo Monetario Internacional. International Finance Statistics, Fondo Monetario Internacional.
8.1.1.2/1981-1985
social
Argentina 1982-1985 10.0 0.5 n.d. n.d. 2.4 - 4.4 1.6 2.7 1.5 0.5 0.9 0.4
Brasil 1981-1985 17.9 4.0 0.2 1.3 6.2 1.2 5.8 0.4 3.7 0.8 0.4 0.4 -
Chile 1981-1985 23.0 4.3 2.1 2.2 2.7 - 11.8 9.4 2.4 2.1 2.0 - 0.6
Colombia 1981-1985 9.5 2.7 1.5 1.2 1.1 0.6 3.2 2.4 0.8 1.7 1.5 0.2 -
México 1981-1985 14.6 4.4 2.1 2.3 2.1 0.1 8.6 2.8 1.9 2.3 0.7 1.7 -
Perú 1981-1985 12.3 1.7 0.3 1.9 n.d. 0.6 6.7 3.6 3.0 3.2 2.7 0.5 0.5
Venezuela 1981-1985 24.5 18.1 1.1 16.5 1.1 0.2 1.3 - 1.2 3.5 1.6 - 0.2
Promedio 16.0 5.1 1.2 4.2 2.6 0.4 6.0 2.9 2.2 2.2 1.3 0.5 0.2
8.1.1.3/1986-1992
social
Argentina 1986-1989 10.9 0.8 0.1 - 3.7 - 3.5 1.4 2.0 1.7 0.7 0.8 6.6
Brasil 1986-1991 16.0 4.2 0.2 1.2 5.9 1.0 4.4 1.0 2.5 0.5 0.5 0.1 0.1
Chile 1986-1992 20.5 4.1 n.d. n.d. 1.9 - 10.9 8.4 2.4 2.6 n.d. n.d. 0.3
Colombia 1986-1989 11.4 3.4 1.6 1.7 1.4 0.5 3.5 2.8 0.7 2.4 2.2 0.2 0.2
México 1986-1990 14.4 4.8 2.2 2.5 2.0 0.1 9.6 3.2 2.3 0.8 0.8 - -
Perú 1986-1992 8.8 1.5 0.2 0.7 n.d. - 5.1 1.8 3.3 1.4 1.4 0.1 5.6
Venezuela 1986-1992 16.7 11.8 n.d. 10.0 0.9 - 1.2 - 1.2 2.4 1.9 - 0.8
Promedio 14.1 4.4 0.9 2.7 2.6 0.2 5.5 2.7 2.1 1.7 1.3 0.2 1.9
Tributación 297
Cuadro 8.1.2
Estructura tributaria, 1975-1992. Países seleccionados América Latina.
8.1.2.1/1975-1980
social
Brasil 1978-1980 100.0 14.7 n.d. 4.3 54.1 2.4 30.2 1.7 27.1 5.9 5.9 - -
Chile 1975-1980 100.0 18.8 11.4 6.3 17.2 - 46.8 33.5 10.6 8.7 8.7 - 3.0
Colombia 1975-1980 100.0 32.5 14.6 17.8 13.7 3.5 23.9 17.2 6.4 22.9 13.2 9.6 0.5
México 1975-1980 100.0 41.3 19.0 21.8 18.1 1.2 39.3 18.1 16.1 14.7 6.8 7.9 0.1
Perú 1975-1980 100.0 20.5 4.0 15.4 n.d. 3.6 44.9 31.7 12.4 28.1 17.0 10.7 4.7
Venezuela 1975-1980 100.0 77.2 3.3 73.2 5.3 1.2 5.8 - 4.2 9.0 9.0 - 1.0
8.1.2.2/1981-1985
social
Argentina 1982-1985 100.0 4.9 n.d. n.d. 23.1 - 45.1 16.4 27.2 15.0 5.5 8.5 4.3
Brasil 1981-1985 100.0 22.5 1.1 7.5 34.6 6.5 32.2 2.2 20.2 4.3 2.3 2.0 -
Chile 1981-1985 100.0 18.5 9.0 9.4 11.5 - 51.5 40.9 10.4 9.3 8.7 - 2.5
Colombia 1981-1985 100.0 28.4 16.2 12.3 11.8 5.8 33.9 24.7 8.7 18.0 15.3 2.5 0.4
México 1981-1985 100.0 30.5 14.2 15.8 14.2 0.8 58.0 19.2 12.8 16.5 4.6 11.8 0.1
Perú 1981-1985 100.0 13.8 2.2 14.5 n.d. 5.1 54.9 29.2 24.5 26.1 22.1 4.0 3.8
Venezuela 1981-1985 100.0 73.2 4.3 66.6 4.5 1.0 5.4 - 5.1 14.9 6.5 - 0.8
8.1.2.3./1986-1992
social
Argentina 1986-1989 100.0 6.7 0.7 0.1 35.2 - 30.3 11.7 17.2 16.4 6.4 7.9 6.6
Brasil 1986-1991 100.0 26.4 1.5 7.5 36.5 6.2 27.4 6.3 15.5 3.4 2.8 0.6 0.1
Chile 1986-1992 100.0 20.0 n.d. n.d. 9.1 - 53.2 41.3 11.8 12.7 n.d. n.d. 0.3
Colombia 1986-1989 100.0 29.6 14.3 15.3 12.3 4.7 30.8 24.5 6.0 21.0 19.1 1.6 0.2
México 1986-1990 100.0 33.3 14.7 17.1 13.7 0.8 66.4 22.0 15.6 5.4 5.3 0.1 -
Perú 1986-1992 100.0 16.6 2.0 8.1 n.d. - 58.8 21.1 37.0 16.3 15.6 0.7 5.6
Venezuela 1986-1992 100.0 70.7 n.d. 59.2 5.6 0.2 7.4 - 7.3 14.2 11.6 - 0.8
ANEXO 8.2 to de renta pasó de 52% a 56%, y la de patrimonio

de 1.5% a 2.0%. Adicionalmente, se disminuye-
A continuación se presenta un resumen de la evolución ron las tarifas para los niveles medios y bajos de
de los impuestos a través de las reformas de los últimos renta y, de esta manera, las rentas inferiores a 20
treinta años. Los tributos fueron clasificados en cuatro millones de pesos y los patrimonios menores a 80
grupos para facilitar el análisis. Éstos son: millones de pesos para el año gravable de 1974
quedaron exentos del impuesto a la renta.
a. Impuesto a la renta y complementarios a las perso- 2. Renta de trabajo: Se estableció el descuento del 10%
nas naturales. del valor total de la retención en la fuente realizada
b. Impuestos a las sociedades. el año inmediatamente anterior, como compensa-
c. Impuesto a las ventas-valor agregado. ción parcial a la inequidad causada por el pago de
d. Impuestos al comercio exterior. impuestos recibidos en el año corriente por parte
e. Otros. de los asalariados, (los demás contribuyentes lo ha-
cían con respecto al año anterior).
REFORMAS LEGISLADAS EN LAS DÉCADAS DEL Impuestos a las sociedades

SETENTA Y OCHENTA
1. Impuesto a la renta: Se sustituyó el impuesto pro-
REFORMAS DE 1974 Y 1975 gresivo a las sociedades por uno más simple, for-
mado por dos tasas uniformes:2 40% para las so-
Objetivos ciedades anónimas y similares y 20% para las limi-
tadas y similares.3 Los socios de las sociedades anó-
1. Incrementar la neutralidad de los impuestos y la nimas quedaron gravados sobre las utilidades dis-
simplicidad administrativa. tribuidas, mientras que los de las sociedades limi-
2. Incrementar los recaudos para, primero, llevar a tadas fueron gravados sobre la totalidad de las uti-
cabo el plan de estabilización con el que se había lidades efectuadas, distribuidas o no.
comprometido el gobierno y, segundo, financiar el 2. Renta presuntiva: Se estableció que, para efectos del
gasto público. impuesto a la renta de personas naturales y socie-
3. Mejorar la asignación de los recursos y acelerar el dades, se presumiera que la renta mínima del con-
crecimiento económico. tribuyente debía ser equivalente al 8% del valor
4. Incrementar la descentralización del gasto público del patrimonio líquido al 31 de diciembre del año
a través del fortalecimiento de las finanzas munici- inmediatamente anterior. Se sustituyó el sistema
pales1. de exenciones por el de descuentos tributarios, y se
disminuyeron estos beneficios para los rangos altos
Modificaciones de renta.
3. Impuesto a las ganancias ocasionales: Se eliminaron los
Impuesto a la renta y complementarios a las personas beneficios tributarios específicos, como las deduc-
naturales ciones especiales, los sistemas especiales de cálculo
de costos, exenciones y rentas exentas, para rentas
1. Tarifas: Se incrementaron las tasas del impuesto a mixtas y de capital. En particular, las ganancias de
la renta y al patrimonio de las personas naturales. capital por venta de activos fijos y otras ganancias
Fue así como la tasa marginal máxima del impues-
2 Dentro de este gravamen estaban contenidos el impuesto a
la renta, a la vivienda, al fomento eléctrico y el de exceso de
1 Según Perry (1977) el promedio del crecimiento del índice utilidades.
de precios al consumidor entre 1966 y 1970 fue del 7%. A 3 Antes de llevar a cabo la reforma existían cuatro grupos de
partir de 1972 se empezó a presentar una aceleración en el sociedades para el tratamiento tributario, los cuales eran las
ritmo de crecimiento del índice, el cual fue 14% durante ese sociedades anónimas y similares, las sociedades limitadas y
año, 25.0% en 1973 y 26.9% en 1974. Este comportamien- similares, las sociedades extranjeras y las sociedades colecti-
to se explica, principalmente, por el aumento de la base mo- vas y similares; éstas quedaron agrupadas en sociedades anó-
netaria de 24.4% en 1972 y 29.1% en 1973, el cual fue ne- nimas –se le asimilaron las sociedades colectivizas– y limita-
cesario para financiar el déficit fiscal del gobierno. das –se le asimilaron las sociedades extranjeras–.
Tributación 299
extraordinarias de personas naturales y sociedades, tió descontar del impuesto a las ventas los tributos
que antes estaban exentas, se gravaron bajo un régi- cancelados en cualquier compra de la empresa, ex-
men nuevo de ganancias ocasionales, siempre y cuan- cepto las de bienes de capital.
do excedieran el 8% anual. Algunos beneficios que 4. Mecanismos de control de la evasión: Se reestructuró el
disminuían la renta gravable de las empresas fueron régimen del impuesto a través de la tecnificación y
sustituidos por descuentos tributarios. simplificación administrativa.
4. Ajustes por inflación: Con el objetivo de atenuar el
efecto distorsionante de la inflación sobre los recaudos Impuesto al comercio exterior
del impuesto a las personas naturales, se estableció
una corrección anual automática del 8% en todas las Desde el año de 1967 las exportaciones venían recibiendo
cifras de la legislación tributaria, expresada en valo- un subsidio del 15% sobre su valor a través de certifica-
res absolutos a partir del año gravable de 1975. dos de ahorro tributario –CAT–; con la reforma éste dis-
minuyó al 5% para algunos bienes y se redujo a cero para
Impuesto a las ventas otros. En contraprestación, el gobierno implantó el sub-
sidio de crédito a las empresas exportadoras de bienes no
En 1974 el impuesto a las ventas sólo era cancelado por tradicionales –exportaciones menores–, el cual fue finan-
las empresas del sector manufacturero y las compañías ciado por un aumento gradual de 1.5% a 5.0% de la tari-
que realizaban actividades de importación; no se grava- fa del impuesto al valor CIF de las importaciones.
ban las etapas de distribución.
REFORMAS DE 1977 Y 1979
1. Tarifas: Se sustituyeron las cuatro tarifas existentes
(25% –consumo suntuario–, 15%,10% y 4% –vesti- Objetivos
do, calzado y los bienes no clasificados en otra tasa–)
por las siguientes: 1. Reducir los efectos de la inflación sobre las tablas
de tarifas y descuentos y sobre el impuesto de ga-
Tabla 8.2.1A nancias ocasionales.
Tarifas diferenciales del impuesto a las ventas 2. Desmontar los impuestos a las ganancias ocasio-
Tarifa Bienes y servicios
De 25% a 35% o más Suntuarios, licores*
nales, renta de goce y actividad ganadera.
15% Demás bienes y la mayoría de industriales
intermedios Modificaciones (ley 54 de 1977)
6% Prendas de vestir, calzado, materiales de
construcción con mayor peso (90%) de la
estructura de costos de la vivienda popular,
1. Base: Quedó exenta del impuesto la asistencia extran-
radios, etc. jera a proyectos en etapa preoperativa, en el caso de
Exentos Alimentos, la maquinaria agrícola y de que esta asesoría no se pudiera prestar internamente.
transporte, los insumos agropecuarios, las 2. Descuentos: Se estableció un descuento en el impues-
drogas y los libros, entre otros.
* Tarifa del impuesto de ventas de cerveza 48%.
to a la renta para las sociedades cuando éstas invir-
Fuente: Perry (1977) tieran hasta el 20% de las utilidades que se encon-
traran por encima de la renta presuntiva mínima
en acciones de nuevas sociedades anónimas abier-
2. Base: Se incluyeron servicios consumidos principal- tas y de interés nacional, según los criterios de cla-
mente por las clases media y alta, como las cuotas sificación definidos por el Conpes. Adicionalmente
de clubes sociales, teléfonos y telecomunicaciones, se descontó el impuesto de renta de las inversiones
parqueaderos, reparación de vehículos y seguros de realizadas por Ecopetrol, Ferrocarriles Nacionales,
daños, entre otros. Colpuertos y las empresas de desarrollo urbano.
3. Devoluciones y descuentos: Se implantó el sistema de 3. Ajustes por inflación: Se estableció que el costo de los
devolución para los impuestos cancelados por pro- activos fijos podría ajustarse hasta en un 100% de la
ductores de bienes exentos, por exportadores de bie- tasa de inflación para propósitos de la aplicación del
nes manufacturados y por las empresas cuyos insu- impuesto de ganancias ocasionales, siempre que el
mos hubieran sido gravados por encima de las tari- 40% de las mismas se invirtiera en bonos públicos o
fas aplicables a sus productos. Además, se permi- acciones de sociedades anónimas abiertas.
4. Amnistías: Se amnistiaron las ganancias ocasio- el propósito de compensarlo se redujeron las tari-
nales y se dieron algunos beneficios a las ganancias de fas del impuesto a la renta. Según Perry (1986), la
capital obtenidas en la venta de acciones. nueva escala tuvo una incidencia superior en un 8%
a la de 1974, en términos reales6. Respecto al im-
Modificaciones (ley 20 de 1979) puesto al patrimonio, también se presentó una dis-
minución en las tarifas y en los topes máximos de
1. Impuesto a las ganancias ocasionales: Se cambió la for- las tasas: pasaron de 2% a 1.8%.
ma de realizar el cálculo del impuesto a las ganan- 2. Base: Se actualizaron los avalúos catastrales, los cua-
cias ocasionales, lo cual produjo una reducción de les afectan tanto el cálculo del impuesto al patri-
las tarifas máximas y de la progresividad del im- monio como el de la renta presuntiva. Esto redujo
puesto4. Se estableció la exención total del impuesto el número de personas obligadas a declarar.
cuando el producto de la venta de sus activos se
reinvirtiera en la empresa o en bonos públicos, y se Impuesto a las sociedades
estableció una tarifa fija y separada para los ingre-
sos de loterías, rifas y similares. 1. Impuesto a la renta: Se redujo la doble tributación
2. Ajustes por inflación: Se incrementó al 100% el ajuste en las sociedades anónimas abiertas, a través de la
por inflación de los activos fijos en las tablas de tari- ampliación del descuento del impuesto a la renta
fas y de los valores de los descuentos tributarios. hasta por el 34.1% de los dividendos recibidos por
3. Descuentos: Se incrementaron los descuentos tributa- los accionistas. Adicionalmente, la tarifa para las
rios personales. Adicionalmente, se incrementó el des- sociedades limitadas cayó dos puntos porcentuales,
cuento por inversión en emisiones de nuevas socieda- al pasar de 20% a 18%. De otra parte, se introdu-
des anónimas y de sociedades de interés nacional. jeron estímulos a la capitalización de las empresas,
4. Amnistías: Ganancias de capital. por medio del descuento del 8% del impuesto a la
renta cuando se realizara un aumento del 8% del
REFORMA DE 1983 (LEYES 9 Y 14) capital de la empresa.
2. Renta presuntiva: Se llevaron a cabo las siguientes
Objetivos reformas en el sistema de presunción de renta mí-
nima: i. Se incluyeron en el régimen las sociedades
1. Financiar el déficit fiscal con ingresos tributarios, limitadas y similares. ii. Se retomó la antigua for-
los cuales sustituirían los recursos monetarios pro- ma de cálculo de la renta presuntiva mínima –com-
venientes de la Cuenta Especial de Cambios. paración de la renta líquida con el 8% del patri-
2. Incentivar la inversión con el propósito de reactivar monio líquido–. iii. se estableció un plan de con-
la economía. trol a los créditos y pasivos ficticios con las institu-
ciones financieras.
Modificaciones Asimismo, se introdujo un nuevo régimen de pre-
sunción sobre los ingresos brutos de todos los con-
Impuesto a la renta y complementarios a las personas tribuyentes, mediante el cual el total de la renta
naturales líquida declarada no podía estar 1.5% por debajo
de éstos.
1. Tarifas: Como consecuencia de la inflación se pre- 4. Ajustes por inflación: Las ganancias de personas natu-
sentó un incremento en el nivel de salarios nomi- rales resultantes de inversiones realizadas en institu-
nales, lo que produjo el efecto inflation creep5. Con ciones financieras que estuvieran bajo la vigilancia
estatal y de compra de papeles de deuda pública y
4 Antes de la reforma la tarifa del impuesto de ganancias oca- bonos o papeles comerciales de sociedades anónimas,
sionales fluctuaba entre el 0% y el 46% y su cálculo depen-
día del nivel de renta y del monto de la ganancia ocasional fueron beneficiadas con la corrección parcial por in-
neta. Con la reforma la tarifa pasó a ser independiente de flación.
este último factor y el margen mínimo quedó en 10% y el
máximo en 28%.
5 Inflation creep: Como consecuencia del incremento de los sa-
larios nominales las personas pasan a ser parte de un rango 6 Reflejo de lo anterior es que las tarifas máximas bajaron del
superior de la tabla de tarifas del impuesto a la renta. 56% en 1974 al 49% en 1983.
Tributación 301
5. Impuesto a las remesas: En la reforma de 1974 se había REFORMA DE 1986 (LEY 75)
definido como la base de cálculo del impuesto a las
remesas el valor de solicitud de giro, lo cual pro- Objetivos
dujo evasión del tributo por medio del envío de las
utilidades sin solicitud. Mediante el decreto 231 1. Incrementar la transparencia, equidad, y neutrali-
de 1983 se estableció que la nueva base de cálculo dad del sistema tributario, por medio del perfeccio-
del impuesto a las remesas fuera la parte de las uti- namiento de la estructura del impuesto de renta.
lidades no reinvertidas que se encontraban consig- 2. Fortalecer la administración tributaria.
nadas en la declaración de renta de la empresa ex-
tranjera. Modificaciones
Impuesto a las ventas Impuesto a la renta y complementarios a las personas

naturales
1. Tarifas: Se unificó en 10% la tarifa de los bienes
que anteriormente se encontraban gravados con ta- 1. Tarifas: Se fijó en 30% la tarifa máxima del im-
sas del 6% y el 15%. Adicionalmente, quedaron puesto de renta, lo que implicó una reducción del
exentos algunos materiales de construcción que can- 38% con respecto a las disposiciones que anterior-
celaban un impuesto del 6%. mente se encontraban vigentes. El primer millón
2. Base: Se extendió el impuesto desde las actividades de pesos de renta líquida quedó exento del impuesto
de distribución hasta las del comercio al detal, me- sobre la renta y las ganancias ocasionales y, de esta
dida que acercó el impuesto de ventas a uno de va- manera, la tasa de tributación de la población con
lor agregado. Se incluyeron los servicios de mante- menores ingresos disminuyó en 100%, con lo cual
nimiento, hoteleros y de arrendamiento de bienes el 95% de los asalariados quedaron libres del pago
muebles. del impuesto.
3. Estructura administrativa: Se llevó a cabo una rees- 2. Base: Se incluyeron las empresas públicas, las so-
tructuración administrativa del impuesto. ciedades de economía mixta, las cajas de compen-
sación familiar y Ecopetrol.
Impuestos al comercio exterior 3. Amnistías: Se estableció un sistema de amnistías para
aquellos contribuyentes que hubieran omitido ac-
1. Con la ley 50 de 1984 se impuso un impuesto a las tivos o declarado pasivos inexistentes. Para tener la
importaciones del 8% sobre su valor CIF, quedan- posibilidad de obtener la amnistía, la renta gravable
do exentos los alimentos y fertilizantes. de 1986 debía estar por encima de la declarada du-
2. Los productos procesados y los bienes de capital rante el año de 1985.
quedaron exentos del pago del IVA de exportación. 4. Estructura administrativa: Con el propósito de rees-
tructurar el régimen de impuestos se inició un pro-
Otros ceso de tecnificación y simplificación de la admi-
nistración y de las relaciones entre el fisco y los con-
Las reformas introducidas por la ley 14 de 1983 estuvie- tribuyentes. Para cumplir con estos objetivos se eli-
ron encaminadas a modificar los principales impuestos minaron varios impuestos de poca importancia y
departamentales, como el de rodamiento, licores, chance, que eran difíciles de controlar y administrar, se for-
gasolina y cigarrillos, y municipales, como el predial, de taleció el sistema de retención en la fuente como
industria y comercio y circulación y tránsito, con el obje- mecanismo para disminuir la evasión, y se diseñó
tivo de disminuir la posible presión que se generaría a un formulario simple de declaración de la renta para
nivel de la administración central con las transferencias, personas naturales.
si en estos niveles se presentara un déficit fiscal.
Impuesto a las sociedades
1. Impuesto a la renta: Se unificó la tarifa de las socie-

dades nacionales y extranjeras en un 30%.
Adicionalmente, se eliminó la doble tributación que
resultaba de gravar, por un lado, los dividendos y Impuesto a las sociedades

participaciones de las personas jurídicas y, por otro,
la renta o ganancia ocasional declarada en cabeza 1. Renta presuntiva: Se modificó la base de cálculo de
de la sociedad. De acuerdo con esta ley, se asimila- la renta presuntiva. Fue así como se estableció que
ron a dividendos las ganancias provenientes de los para efectos del impuesto sobre la renta se presu-
fondos de inversión y de valores administrados por miera que la renta mínima del contribuyente no
las sociedades anónimas, comisionistas de bolsa, estuviera por debajo de la cifra que resultara mayor
fondos mutuos de inversión, de pensiones, jubila- entre el 5% del patrimonio líquido7 y el 1.5% del
ción e invalidez y de empleados de los mismos. patrimonio bruto.8
2. Ajustes por inflación: Se inició el proceso de desmonte 2. Impuesto a las ganancias ocasionales: Se desgravó total-
del descuento por el componente infla-cionario de mente la utilidad obtenida en la enajenación de ac-
los intereses y demás gastos financieros, con lo que ciones en la bolsa. Adicionalmente, se desgravaron
se esperaba igualar las alternativas de financiamien- las utilidades de las transacciones realizadas por fue-
to de las empresas. ra de la bolsa que ya habían sido gravadas en la so-
ciedad, con el objetivo de impulsar el desarrollo del
mercado de capitales.
REFORMAS LEGISLADAS EN LA DÉCADA DEL
NOVENTA Impuesto al valor agregado
REFORMA DE 1990 (LEY 49) La tarifa del impuesto de valor agregado aumentó del
10% al 12% y se unificó en un solo nivel para los bienes
Objetivos no exentos, con el objetivo de compensar la disminu-
ción de los ingresos tributarios que resultó de la reduc-
1. ncrementar el ahorro para financiar la inversión. ción del arancel nominal promedio al 11%.
2. Aumentar los ingresos tributarios con el propósito
de compensar los efectos de la reducción de arance- Impuestos al comercio exterior
les.
3. Impulsar el desarrollo del mercado de capitales. Con los objetivos de orientar y dinamizar el comercio
4. Estimular la repatriación de capitales del exterior. exterior de Colombia y de mejorar la inserción del país
en los mercados internacionales, se reglamentó la ley
Modificaciones marco del comercio exterior. Las principales modifica-
ciones introducidas por dicha ley fueron:
Impuesto a la renta y complementarios a las personas
naturales 1. Se redujo de 16% a 13% la sobretasa aplicada al
valor CIF de las importaciones. Se pretendía llevar
1. Tarifas: Descendió a 3% la tarifa del impuesto de esta tasa a 8% en 1994, proceso que se realizaría
saneamiento –gravamen complementario de los bie- paulatinamente.
nes repatriados– cuando éstos fueran declarados opor- 2. Se disminuyó el arancel promedio ponderado, sin
tunamente. En caso contrario el impuesto era del incluir la sobretasa, de 16.5% en 1990 a 7% en
5%. 1994.
2. Base: Se redujo el número de contribuyentes y se 3. Se trasladaron 861 posiciones arancelarias, que es-
disminuyeron las exigencias para ser declarado exen- taban bajo el régimen de licencia previa, al régi-
to del pago del impuesto a la renta y complemen- men de libre importación.
tarios. Se definieron como no contribuyentes los
fondos de inversión, de pensiones y cesantías y los 7 El patrimonio líquido se obtiene de la diferencia entre el pa-
trimonio bruto en el último día del año o período gravable
fondos valores y comunes administrados por enti- poseído por el contribuyente menos el monto de las deudas a
dades fiduciarias. cargo del mismo, vigentes en esa fecha.
8 El patrimonio bruto está constituido por el total de bienes y
derechos apreciables en dinero poseídos por el contribuyente
en el último día del año o período gravable (artículo 261,
Estatuto tributario, 1997).
Tributación 303
REFORMA DE 1992 (LEY 6ª) 3. Descuentos: Se permitió descontar el IVA pagado

por la adquisición de bienes de capital del impues-
Objetivos to de renta y complementarios.
1. Asegurar la estabilidad macroeconómica a media- Impuestos al comercio exterior

no y largo plazo.
2. Financiar los nuevos y mayores gastos del gobier- 1. Se eliminaron las restricciones arancelarias y para-aran-
no central, que habían sido estipulados en la refor- celarias, salvo algunos bienes agrícolas para los cuales
ma constitucional de 1991. se estableció un sistema de aranceles variables.
3. Compensar la disminución de los recursos deriva- 2. Se introdujeron nuevas facultades para controlar,
da de la aceleración de la rebaja arancelaria que investigar y sancionar los asuntos que eran compe-
acompañó a la apertura comercial. tencia de la Administración de Aduanas.
Modificaciones REFORMA DE 1995 (LEY 223)
Impuesto a la renta y complementarios a las personas Objetivos

naturales
1. Mantener en equilibrio las finanzas públicas como
1. Base: Se incluyeron empresas industriales y comer- mecanismo para lograr: a) estabilidad macro-eco-
ciales del Estado, sociedades de economía mixta, nómica y b) el incremento de los ingresos corrien-
los fondos públicos, las cooperativas financieras y tes del Estado con el fin de aumentar las transfe-
Telecom. rencias del presupuesto nacional a favor de los mu-
2. Impuesto al patrimonio: Se eliminó el impuesto com- nicipios, departamentos y entidades descentraliza-
plementario al patrimonio para todos los contri- das de la seguridad social, y financiar los planes de
buyentes. Este impuesto gravaba la posesión de bie- inversión social y de infraestructura.
nes por parte de personas naturales y las sucesiones 2. Estimular la inversión extranjera como mecanismo
líquidas, cuando éstas tuvieran capacidad real o para aumentar el crecimiento económico y los ni-
potencial de producir renta. veles de competitividad y eficiencia tecnológica.
Impuesto a las sociedades Modificaciones
1. Impuesto a las remesas: Se estableció la paulatina dis- Impuesto a la renta y complementarios a las personas
minución del impuesto a las remesas, el cual debe- naturales
ría llegar a 12% en 1993 y a 7% a partir de 1996.
Esto produjo un descenso de la carga tributaria de 1. Base: Se limitó a 30% el porcentaje de rentas exen-
las empresas extranjeras. Adicionalmente, los fon- tas para el salario integral, y se aumentó el monto
dos de inversión de capital extranjero entraron en de las rentas exentas para los salarios medios y ba-
la categoría de no declarantes. jos que continuaban en el antiguo régimen de ce-
santías.9
Impuesto al valor agregado
Impuesto a las sociedades
1. Tarifas: Se incrementó la tarifa básica del 12% al 14%
por un período de cinco años. Se establecieron nuevas 1. Impuesto a las ganancias ocasionales: Se redujo la
tarifas diferenciales, entre 35% y 45%, sobre la pro- tarifa cobrada a las utilidades obtenidas por la ven-
ducción, importación y comercialización de bienes ta de acciones. Se permitió deducir pérdidas oca-
suntuarios. La medida entró en vigencia en 1993.
2. Base: Se incluyeron servicios que anteriormente es-
taban exentos, y se excluyeron algunos productos 9 Con la ley 50 del 28 de diciembre de 1990 se dejó de lado
el antiguo régimen prestacional mediante la eliminación de
de la canasta familiar y la maquinaria agropecuaria la doble retroactividad de las cesantías y de la liquidación
no producida en el país. anual de éstas.
sionales contra ganancias ocasionales y no contra

rentas ordinarias.
2. Impuesto de remesas: Se estableció la reducción gra-
dual del impuesto de remesas a las empresas petro-
leras, y las utilidades reinvertidas por parte de las
empresas extranjeras quedaron exoneradas de este
impuesto.
3. Inversión extranjera: Se precisaron las normas sobre
el impuesto de rentas para los ingresos de fuente
nacional y para los pagos a la casa matriz.
Impuesto al valor agregado
1. Tarifas: Aumentó la tarifa básica de 14% a 16%.

Adicionalmente se incrementaron las tarifas para
automóviles, aerodinos y vehículos acuáticos, mien-
tras que los vehículos de servicio público, los de
carga y los camperos quedaron con la tarifa básica.
2. Base: El grupo de bienes y servicios exentos quedó
limitado a aquellos que tienen un carácter social –
alimentos, medicamentos, vivienda de interés so-
cial, salud, educación y libros, entre otros–. Se sus-
tituyó la exención del IVA para algunos materiales
de construcción por un descuento del mismo en el
impuesto a la renta.
3. Mecanismos de control a la evasión: Se establecieron
procedimientos para facilitar el control a la factu-
ración del impuesto, como mecanismo para luchar
contra la evasión, tanto del IVA como del impues-
to a la renta.
4. Se introdujo el sistema de retención y anticipos del
IVA. Éste consistía en que, por un lado, las gran-
des empresas deberían llevar a cabo retenciones
cuando tuvieran que cancelar IVA en el momento
de efectuar sus compras de bienes y servicios a em-
presas pequeñas y medianas y, de otro lado, debían
liquidar anticipos en caso de realizar ventas a em-
presas medianas o pequeñas.
REFORMA DE 1997 (LEY 383)
Objetivos
1. Penalizar el contrabando.
2. Incrementar el control de la evasión de impuestos.
En la Tabla 8.2.2 se presenta la estructura actual

de los principales impuestos cobrados a nivel nacional,
departamental y municipal en Colombia.
Tributación 305
Tabla 8.2.2
IMPUESTO RESPONSABLES BASE GRAVABLE TARIFAS EXENCIONES OBSERVACIONES
Nacionales
1. Impuesto al Valor Comerciantes y las perso- Valor total de la ope- Básica: 16%; Diferen- Bienes corporales El IVA se extendió a algu-
Agregado (IVA ) nas que realicen activida- ración de venta o cial: 20% - 35% para muebles exportados nas importaciones antes
des similares a las de ellos comercialización de vehículos, automóvi- el ser vicio de exentas, a nuevos bienes
y los importadores. los bienes y servicios. les y otros bienes reencuache y la ven- y servicios y se elimina-
ta en el país de bieron las tarifas
nes de exportación a preferenciales. Se abolió
Sociedades de la figura de “bienes
Comercialización In- excentos del IVA” y, como
ternacional - siempre consecuencia,desaparece
que se vayan a ex- la devolución del IVA pa-
portar -. gado sobre insumos.
2. Impuesto sobre la Personas naturales - resi- Por lo general es la Personas naturales: Derechos de autor,
renta y complemen- dentes y no residentes -, renta líquida 1. Sin Tabla del impuesto a empresas comunita-
tarios sociedades limitadas y embargo se utiliza la renta y ganancias rias, empresas de ser-
asimiladas, sociedades como base gravable ocasionales; Perso- vicios públicos domi-
anónimas y asimiladas, la renta presuntiva nas jurídicas:35% ciliarios, zonas fran-
sociedades de economía cuando las socieda- cas, fondo de garan-
mixta, empresas industria- des registran utilida- tías y ganadero, ex-
les y comerciales del Es- des antes de impues- plotación de hidro-
tado. tos negativas o nu- carburos,
las2 .
3. Impuesto a la ga- Productores e importadores Precio de venta al 10%
solina de gasolina y las personas consumidor
que tengan vínculos econó-
micos con ellos .
.
Departamentales
1. Impuesto al consu- Productores, importadores Precio de venta al Las tarifas dependen Este impuesto se can-
mo de licores, vinos, y distribuidores detallista3 del grado de alcohol cela por el consumo
aperitivos y similares. que contengan los li- en la jurisdicción de
cores y en la actuali- los departamentos de
dad son las siguien- licores, vinos, aperiti-
tes: entre 2.5 y 15 vos y similares, produ-
grados, el 20%; en- cidos en el interior del
tre 16 y 20 grados, país o en el exterior.
el 25%; entre 21 y
35 grados, el 35%;
de más de 35 grados
el 40%.
2. Impuesto al consu- Productores, importadores Precio de venta al 55%
mo de cigarrillos y y distribuidores detallista3
tabaco elaborado .
3. Impuesto al consu- Productores, importadores Precio de venta al Cervezas y cifones: Dentro del impuesto al
mo de cerveza, sifón, y distribuidores detallista3 48% Mezclas y refa- consumo de la cerve-
refajo y mezclas jos: 20% za se enceun6tra in-
cluido el impuesto a
las ventas del produc-
to - 8 puntos porcen-
tuales - el cual se des-
tina a financiar el se-
gundo y tercer nivel
de atención de salud.
Continúa
Continuación Tabla 8.2.2

IMPUESTO RESPONSABLES BASE GRAVABLE TARIFAS EXENCIONES OBSERVACIONES
Municipales
1. Predial Propietarios o posee- Avalúos catastrales Es un impuesto direc-
dores de predios ubi- to sobre la propiedad
cados en la jurisdic- raíz. Durante los últi-
ción municipal. mos años se ha con-
vertido en una de las
principales fuentes de
ingresos de los muni-
cipios.
2. Circulación y Vehículos paticulares Valor comercial 2 por mil de su valor

Tránsito del vehículo comercial
3. Industria y Comerciantes e indus- Ventas brutas Para los industriales Actividades artesana- Este impuesto grava
Comercio triales. No se incluyen entre el 2 y el 7 por les, sociedades el ejercicio de las ac-
los exportadores. mil y para los comer- mutuarias fondos de tividades industriales,
ciantes entre el 2 y empleados y coope- comerciales y de ser-
el 10 por mil. rativas; educación vicios. Se causa inde-
privada; entidades pendientemente del
sin ánimo de lucro o lugar donde se reali-
dedicadas a la inves- ce la actividad, del
tigación y comunica- tiempo durante el
ción; venta textos es- cual se ejerza y de la
colares y productos intervención personal
agrícolas y/o ali- del declarante.
menticios al detal;
venta autos
Notas:
1: La renta líquida está definida como la diferencia entre la renta bruta y las deducciones causadas por las actividades productoras de renta ( Arículo
178, Estatuto Tributario, 1.997 ).
2: Ver la base de cálculo de la renta presuntiva en el resumen de la Reforma de 1.990.
3: Para los licores producidos en el interior del país el precio detallista es el facturado a los expendedores en donde esté situada la fábrica –capital
del departamento– y para los del exterior, es el valor de aduana –incluyendo aranceles– más 30%.
Tributación 307
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Treinta años de protección 309
COLOMBIA:
1967-1996
Parte III
POLÍTICAS COMERCIALES E INTEGRACIÓN
310 Colombia / Políticas comerciales e integración
ANTECEDENTES TEÓRICOS
E l tema de la intervención gubernamental en el mercado, la política comercial y las
relaciones y cooperación internacional entre países, ha sido objeto de enconados de-
bates a nivel intelectual y programático (Garay, 1992).
La teoría convencional del comercio internacional avanzó en el análisis de la
temática demostrando con rigor axiomático que en un régimen de competencia per-
fecta pura y bajo un sistema de transferencias ideales lump sum transfers, el libre co-
mercio conduce a la economía mundial a una situación pareto-óptima.
Ahora bien, según esta óptica tradicional, el libre comercio no es necesariamen-
te la política óptima para al menos algunos países en el caso de situaciones diferentes
a la de la competencia perfecta. Surge, entonces, con toda legitimidad teórica y
programática el cuestionamiento sobre la política deseable para tales países, particu-
larmente sobre una política de protección-promoción deseable a la luz de su impacto
en el bienestar social de los países en cuestión.
Posteriormente, la teoría neoclásica demostró que la imposición de un arancel
óptimo por parte de un país para el cabal aprovechamiento de su poder monopólico en
el mercado mundial, es legítimamente considerable como política óptima para el
país en cuestión, aunque no para el mundo en su conjunto. Ello al punto de que es el
único argumento en favor de la protección aceptado como válido desde la perspectiva
convencional.
Además de dicho argumento, sostienen teóricos reconocidos como Machlup,
el argumento más fuerte en favor de una protección temporal y selectiva a través de
aranceles es el de la industria incipiente. Fue sugerido inicialmente por oponentes al
libre comercio, luego formulado teóricamente y desarrollado por celosos librecambistas
(Machlup, 1977).
Aunque la teoría ortodoxa llega a reconocer la validez del argumento, especial-
mente en presencia de externalidades derivadas del proceso de aprendizaje en la in-
dustria incipiente, no recomienda la implantación de una política comercial de pro-
tección, sino más bien la adopción de políticas gubernamentales dirigidas directa-
mente a la inversión y a la producción en dicha actividad privilegiada. La protección
arancelaria es concebida apenas como política de segundo, tercer orden, según el caso
particular en referencia.
El trabajo teórico reciente se ha centrado en la búsqueda por incorporar en el
análisis la presencia de diversas formas de competencia imperfecta, la existencia de
corporaciones multinacionales y la profundización de brechas tecnológicas en el mer-
cado internacional.
Innegablemente, entre los hallazgos más significativos de la nueva teoría del co-
mercio internacional, es el de mostrar cómo los efectos de la política comercial pueden
variar sustancialmente con el régimen de competencia y la estructura de mercado. A
manera de ilustración, bajo un sistema de competencia imperfecta: una cuota sobre
importaciones puede llevar a una reducción de la cantidad producida del bien protegi-
do, un impuesto a la exportación puede mejorar los términos de intercambio, un
subsidio a la exportación puede favorecer el incremento de las ganancias de las firmas
privilegiadas por un monto superior al subsidio, la protección comercial puede con-

ducir a un aumento de ganancias de las firmas tanto domésticas como foráneas, un
arancel puede reducir el precio interno del bien protegido.
Una de las ideas más controvertibles de la nueva literatura del comercio y la
organización industrial consiste en la sugerencia de que la intervención guberna-
mental puede mejorar el bienestar nacional mediante la transferencia a firmas do-
mésticas de las rentas oligopólicas de firmas foráneas. Se sostiene que la existencia de
competencia imperfecta no sólo permite la ampliación de las ganancias potenciales
del libre comercio, sino que, al mismo tiempo, introduce un conjunto de excepcio-
nes sustentables a la norma convencional.
El replanteamiento de las bases para una política de comercio bajo condiciones
de competencia oligopólica, sugiere que una política gubernamental activa y estra-
tégica puede beneficiar a un país con relación a la situación de libre comercio y a
expensas de sus socios competidores. Se aducen varios argumentos justificativos, en-
tre los cuales se pueden mencionar los siguientes:1 1. La extracción de rentas de
firmas foráneas. 2. La reducción de costos marginales. 3. La prevención de la entrada
de competidores foráneos. 4. El aprovechamiento de economías externas.
A pesar de su relevancia indiscutible para el análisis de situaciones prácticas, el
problema más grave de esta aproximación teórica es la pérdida de un patrón de efi-
ciencia que la despoja de todo carácter normativo. Ya no pueden prescribirse
normativamente los requisitos del óptimo de primer orden –o de pareto-óptimo– sino
más bien restringirse a la racionalización de las propiedades de segundo orden o de la
suboptimalidad.
CONSIDERACIONES DE POLÍTICA ECONÓMICA

Despojada de un verdadero carácter normativo, la cuestión de la política co-
mercial resulta ampliamente debatible desde diferentes perspectivas teóricas y
programáticas. En un extremo se encuentra la visión neoclásica ortodoxa opuesta a la
intervención de la política gubernamental y, en el otro, la óptica a favor de políticas
públicas activas e inmediatas, pasando por múltiples posiciones intermedias como
aquellas denominadas: cauto activismo e inactivismo precautelativo (Krugman, 1986).
La cuestión se centra en los beneficios y costos, en las fallas y distorsiones y en los
impactos en bienestar que conlleva la intervención estatal para corregir imperfeccio-
nes en la competencia y completar los mercados.
Como consecuencia de sus propios supuestos, el modelo ortodoxo de libro de
texto precluye de entrada la existencia de potenciales beneficios extra normales como
razón justificativa para su protección-promoción.
En el mundo ideal no hay razón para que un gobierno prefiera una estructura
industrial a otra. Todas las industrias son igualmente rentables. La estrategia no
juega ningún papel, ya que todos los agentes se perciben muy pequeños como para
influir al mercado y se comporta como si el entorno estuviera dado (Grossman, 1986).
La teoría convencional argumenta que no existen ni pueden concebirse sectores

estratégicos con suficiente legitimidad y racionalidad, porque la libre competencia
elimina eficazmente cualquier desviación que podría presentarse en las remuneracio-
1 Constituye renta el extrapago a un factor productivo o extraganancia en una determinada activi-

dad con relación a un uso alternativo del mismo.
nes de un mismo factor productivo entre sectores. Los precios del mercado son
indicadores suficientemente fidedignos del retorno social.
De ahí que, según dicha óptica, el patrón óptimo de especialización deba resul-
tar de la interacción soberana de los agentes económicos en el mercado, sin interferencia
desde afuera al libre juego de la oferta y de la demanda.
Una visión menos radical dentro de la perspectiva neoclásica acepta, al menos
en principio, que la intervención en el mercado a través de políticas gubernamentales
puede ser justificada por la existencia de fallas y distorsiones en las condiciones de
competencia. Así, por ejemplo, se argumenta usualmente que en el caso de las expor-
taciones no tradicionales de países en desarrollo, su promoción puede llevar al apro-
vechamiento de economías de escala con la ampliación de la producción para el mer-
cado externo y no sólo al doméstico, al reforzamiento de la competencia a la que se
ven enfrentadas las firmas y al consecuente estímulo para la mejora en competitividad
de la producción doméstica y específicamente en lo que respecta a un ambiente de
protección a la competencia externa, al estímulo del comportamiento maximizador
de las firmas y a la reducción, si no eliminación, del sesgo antiexportador en la econo-
mía2 (Krueger, 1978; Michaely, 1978).
Por su parte, con frecuencia se aduce que la protección de actividades domésti-
cas puede conducir al usufructo de ventajas potenciales que posee el país en una acti-
vidad naciente-incipiente en la que la tasa social de retorno excede la tasa privada de
inversión, la reproducción de externalidades a otras actividades asociadas con el pro-
ceso de aprendizaje y capacitación de la mano de obra, la compensación de distorsiones
en mercados como los de factores y bienes, entre otras razones.
Ahora bien, en presencia de situaciones de mercado asimétricas entre sectores
por la presencia de diferencias en las condiciones de demanda en el mercado interna-
cional, en tecnologías de producción, en grados de protección a la competencia exter-
na, entre otros factores, surge el cuestionamiento de cómo escoger los sectores a
promocionar-proteger. Como lo señala Grossman:
Contrario a lo esperado, no son las industrias que ofrecen los mayores retornos. Más
bien el criterio de selección es cuánto extra-beneficio puede ser transferido de empresas
rivales de otros países hacia las empresas domésticas por unidad de recurso destinado a
promoverla. Ello depende de manera compleja de diversos factores como las tecnolo-
gías de las firmas domésticas y extranjeras, del grado de sustitución entre sus produc-
tos, de la elasticidad precio de la demanda internacional y de la naturaleza de la compe-
tencia oligopolística.
Además, la utilización de recursos de carácter público y privado para promocionar-
proteger sectores tiene implicaciones sobre la distribución de ingreso entre grupos de
la población, aparte del costo social de oportunidad de la desviación de fondos para la
realización de gastos o inversiones en otras actividades de la economía. De ahí que sea
necesario sopesar debidamente en términos de bienestar social, tanto las ganancias
derivadas de la promoción-protección –por ejemplo, aprovechamiento de
externalidades y economías de escala, generación de excedentes de consumidor y pro-
ductor– como de sus costos –por ejemplo, costo de oportunidad de los recursos pú-
blicos y privados, deterioro de la distribución del ingreso–. En otras palabras, un
análisis de la bondad de una política de promoción-protección debe sustentarse en una
rigurosa evaluación social del uso (costo) de recursos domésticos.
2 Con un efecto favorable sobre la localización de recursos productivos.

Aparte de las insuperables dificultades de índole técnica para diseñar una políti-
ca óptima de segundo orden en presencia de diversas imperfecciones y distorsiones en
la competencia, la existencia de fallas inherentes al proceso político, especialmente
ante la prevalencia de comportamientos buscadores de rentas rent seekers, no es fácil
diseñar una política realista que además de eficiente, pueda responder al interés co-
lectivo bajo estrictos criterios de bienestar social.
Es por estas razones que bajo la óptica tradicional no radical se propician posi-
ciones intermedias que privilegian la cautela en la intervención gubernamental. Una
de las prescripciones básicas radica en la prelación de políticas de tipo horizontal a
través de sectores para buscar la nivelación de las condiciones de competencia en la
economía. En ese contexto predomina el caso de las políticas macroeconómicas orien-
tadas a garantizar la estabilidad y el crecimiento y evitar la reproducción de
desequilibrios en variables claves como la tasa de cambio, las tasas de interés, etcétera.
Otro tipo de políticas que han venido ganando aceptación para países en desarrollo
en el contexto de la internacionalización, se refieren por ejemplo, al apoyo guberna-
mental para la calificación de la mano de obra, la creación de un ambiente favorable
para la innovación y a la contribución del ajuste en la localización de recursos en
situaciones como la de la transición hacia un modelo de desarrollo –de la sustitución
a la apertura y a la competencia externa–.
A este mismo tipo de prescripción programática arriban posturas moderadas en
el marco de las nuevas teorías del comercio internacional, de la organización indus-
trial y del crecimiento endógeno, que enfatizan que la política de intervención “de-
seable” habría de ser en todo caso limitada y específica.
Con el propósito de evitar su utilización abusiva de la nueva teoría, reside la
razón de la insistencia del principal exponente e impulsor, al enfatizar que:
La competitividad se puede usar con facilidad como un manto patriótico que justifique
la aplicación de políticas de interés especial. El argumento de la industria incipiente es
impecable en el plano intelectual. Sin embargo, en la práctica, muchos países en desa-
rrollo lo han usado para justificar políticas con las que han sostenido industrias muy
ineficientes y generando grandes ganancias para una élite políticamente influyente.
Los riesgos de un abuso en favor de una política comercial más nacionalista se deben
analizar con cautela, pero no se les ha de descartar de antemano (Krugman, 1991).
En el otro extremo se encuentra la visión de naturaleza estratégica que pregona
un tipo de intervención vertical-selectiva para crear condiciones propicias en el aprove-
chamiento de los beneficios susceptibles de alcanzar con el desarrollo de actividades
con ventajas competitivas dinámicas. No obstante, estos beneficios potenciales pue-
den ser contrarrestados o aún superados por los costos sociales susceptibles de repro-
ducirse a consecuencia de las fallas y distorsiones derivadas de las políticas guberna-
mentales (Capítulo 2).
Por las consideraciones expuestas resulta claro el contexto analítico y programático
en el que debe plantearse la problemática sobre la promoción-protección y el diseño y
evaluación de políticas gubernamentales en la práctica real.
Por último, hasta aquí sólo se ha hecho referencia al caso de un país por separado
y se ha supuesto de entrada que el resto del sistema de países está adscrito a un régi-
men competitivo liberal de mercado, sin mayores interferencias al libre juego de la
iniciativa privada, ni ante la presencia de imperfecciones, externalidades o
indivisibilidades que ameritaran intervención gubernamental alguna.
En la medida en que se presenten imperfecciones en la competencia, que existan
asimetrías o diferencias de poder entre países –para la imposición de acciones por
parte de unos sobre otros, de información entre gobiernos rivales, de capacidad y
margen de maniobra para implantar medidas retaliatorias, de credibilidad en el gra-

do de compromiso para perseverar en una estrategia de conflicto– y, todavía más
determinante, que no impere un sistema multilateral adscrito irrestrictamente al
libre comercio y al régimen de mercado, irrumpe la opción estratégica como una
política comercial susceptible de alcanzar suficiente legitimidad teórica, conceptual
y programática.
En este caso adquiere legítimamente un papel preponderante como marco y
guía de referencia para la acción gubernamental, la denominada en sentido estricto,
economía política de las relaciones económicas internacionales.
El objeto de estudio se convierte ahora en el diseño racional –como óptimo de
segundo orden– de la estrategia de intervención gubernamental en las relaciones con
otros países o grupos de países, para buscar la maximización relativa del bienestar
nacional sujeto a las restricciones institucionales y económicas impuestas por el sis-
tema imperante.
Para ello se debe aprehender como punto de partida y de permanente referen-
cia: la situación de competencia vigente a nivel doméstico –por ejemplo, cartelización,
desarrollo tecnológico– y a nivel internacional –por ejemplo, multi o bilateralismo,
pluri-regionalismo–; las políticas estratégicas implantadas por los otros países del
sistema –por ejemplo, cooperativas o no cooperativas, sectoriales o generales, comer-
ciales o de promoción directa–; la dinámica geopolítica, económica e institucional
en el sistema mundial, regional y nacional –por ejemplo, la configuración de acuer-
dos comerciales discriminatorios y diferenciales entre países aún entre miembros del
mismo bloque de influencia–.
Aquí reside, precisamente, el núcleo del debate moderno sobre la política co-
mercial y de integración económica.
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Capítulo 9
TREINTA AÑOS
DE PROTECCION
L os niveles de protección en Colombia han sufrido mo-

dificaciones como consecuencia de la implantación de
los modelos de desarrollo que se pueden diferenciar en
el período, respondiendo además a las exigencias de la
situación fiscal, monetaria o cambiaria, y también, a la
presión de grupos de interés.
El propósito de este capítulo es presentar una vi-
sión general del desarrollo de la política comercial du-
rante las últimas tres décadas, con énfasis en los aspec-
tos relacionados con el nivel y la estructura de protec-
ción, en particular con las medidas de carácter arancela-
rio y para-arancelario1. Con el fin de enmarcar de mane-
ra comprensiva las medidas de protección durante estos
treinta años se realiza el análisis con arreglo a los perío-
dos de quiebre más importantes.
Debe mencionarse que una característica básica de
las diferentes políticas de importaciones implantadas en
Colombia ha sido la consolidación de una estructura de
protección en cascada que ha privilegiado secularmente
a los bienes de consumo final, manteniendo niveles de
protección efectiva claramente superiores a aquellos es-
tablecidos para la fabricación de materias primas y bie-
nes de capital (Cuadro 9.1 y Gráfico 9.1). Asimismo, se
debe anotar que las restricciones no arancelarias a las
importaciones han jugado un papel esencial en la es-
tructura de protección del aparato productivo nacional
reforzando y ampliando sistemáticamente la protección
otorgada a los sectores con mayores niveles arancelarios
(Gráfico 9.2).
Desde el punto de vista sectorial vale la pena resal-
tar el comportamiento arancelario enfatizando que los
sectores (CIIU 3 digitos) que han recibido niveles de
protección nominal promedio más altos respecto del total
industrial han sido: prendas de vestir, calzado, textiles,
1 Los instrumentos comúnmente empleados en los diferentes paí-

ses para restringir la entrada de importaciones que pudiesen
competir con la industria naciente son de tipo arancelario y
carácter cuantitativo, como la adopción de licencias previas y
cuotas de importación.
Cuadro 9.1
Estructura de protección
1967–1991
Año Arancel Sobretasa Arancel y sobretasa Distribución del universo arancelario según régimen
nominal Promedio pagados
Libre importación Licencia previa Prohibida importación
1967 65.5b 3.0 14.7

1968 15.1
1969 16.2
1970 51.9 17.5
1971 16.4 3.4 80.4 16.2
1972 16.5
1973 16.7 20.2 79.8 0.0
1974 5.0 13.4 29.6 70.4 0.0
1975 32.6 6.5 15.3 34.1 65.9 0.0
1976 16.1
1977 17.2
1978 30.5 15.7 52.8 47.2 0.0
1979 28.2 16.4 66.7 33.3 0.0
1980 26.0 14.9
1981 25.9 6.5 14.8
1982 14.8 70.8 29.2 0.0
1983 14.5 41.9 58.1 0.0
1984 41.7 7.0 14.8 0.5 83.0 16.5
1985 31.4 15.0 19.3 27.0 71.6 1.4
1986 23.9 36.2 62.7 1.1
1987 18.0 24.9 37.8 61.1 1.1
1988 24.1 38.7 60.3 1.1
1989 26.6 22.4 38.8 60.1 1.1
1990 21.1 13.0 18.1 96.7 3.3 0.0
1991 6.1 8.0 13.3 98.6 1.4 0.0
1992 11.3 11.3 98.6 1.4 0.0
1993 11.2 11.2 98.6 1.4 0.0
1994 11.2 11.2 98.6 1.4 0.0
1995 11.1 11.1 98.6 1.4 0.0
1996 11.0 11.0 98.6 1.4 0.0
1997 11.4 11.4 98.6 1.4 0.0
Fuente: Ocampo (1993). Cálculos del autor.
Gráfico 9.1
Protección Nominal Arancelaria
Según tipo de bien. 1964- 1996
100.00
90.00
80.00
70.00
60.00
50.00
40.00
30.00
20.00
Bienes Intermedios
10.00
Bienes de Capital
0.00 Bienes de Consumo
1964 1974 1976 1979 1980 1981 1983 1984 1985 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Años
Fuente: Incomex -DNP. Cálculos del autor.

Gráfico 9.2
Porcentaje de posiciones bajo el régimen de licencia previa
Según tipo de bien 1979--1996
Porcentaje 100.0%
90.0%
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
Total
20.0%
Bienes de Consumo
Bienes Intermedios
10.0% Bienes de Capital
0.0%
1979 1984 1985 1986 1987 1989 1990 1996
Nota: Para 1984 se incluyen las posiciones bajo licencia previa para las que era prácticamente imposible lograr la aprobación de importaciones, a
excepción del caso de bienes indispensables para el consumo o para el apararto productivo doméstico.
Fuente: Incomex-DNP.
Cuadro 9.2 En cuanto a la protección efectiva (Garay, 1991),

Protección nominal arancelaria según tipo de bien, otorgada a lo largo de los últimos 20 años, que toma
1964-1996
(Porcentaje)
en cuenta los aranceles de las materias primas y bienes
Bienes de Bienes Bienes de Total intermedios utilizados en los procesos productivos para
Consumo intermedios capital Bienes estimar la protección al Valor Agregado en un sector
1964 97.69 41.21 40.13 65.60 particular, se observó un mayor promedio para los sec-
1974 48.64 25.34 30.89 30.84
1976 43.42 23.69 27.33 28.07
tores de textiles, prendas de vestir, fabricación de pro-
1979 39.33 21.94 25.45 25.85 ductos alimenticios, calzado, plásticos, muebles de ma-
1980 40.47 22.29 24.18 25.97 dera, bebidas, barro, loza, madera y sus productos,
1981 40.29 22.13 24.04 25.82 construcción de material de transporte, fabricación de
1983 52.56 28.80 30.71 33.49
1984 65.04 35.83 37.68 41.48
otros productos alimenticios, caucho, equipo fijo de
1985 46.96 28.51 27.11 31.48 transporte y cuero y sus derivados (Cuadro 9.3).
1988 44.11 23.86 22.29 27.16
1989 43.93 22.96 22.27 26.59
1990 37.68 20.81 19.01 23.44
1991 27.98 15.80 10.46 16.81
1992 17.26 9.98 10.12 11.34
1993 17.06 9.72 10.22 11.17
1994 17.00 9.77 10.09 11.17
1995 16.86 9.62 9.59 10.98
1996 18.26 9.81 9.72 11.39
Fuente: Incomex-DNP.
plásticos, bebidas, muebles de madera, barro, loza y

madera y sus manufacturas, otras industrias manufactu-
reras, cuero y sus derivados y caucho. En cuanto a los
sectores que han recibido menor protección nominal pro-
medio en el mismo período de tiempo se encuentran re-
finerías de petróleo, químicos industriales, bases metá-
licas de minerales no ferrosos, otros químicos, bases de
hierro y acero y derivados del petróleo entre otros (Cua-
dro 9.3).
Cuadro 9.3
Arancel nominal en la industria según sector CIIU (rev. 2), tres dígitos
1974–1996
CIIU Sector 1974 1979 1983 1984 1989 1990 1992 1996
Total 30.84 25.85 33.49 41.48 26.59 23.44 11.34 11.39
CIIU Total industria 31.83 26.83 34.87 43.16 27.16 23.93 11.92 11.73
311 Fabricación de productos alimenticios 34.78 27.33 36.18 45.11 42.98 39.35 17.87 18.01
312 Fabricación de otros productos alimenticios 36.63 23.44 32.15 39.76 34.93 33.19 16.09 16.32
313 Bebidas 60.93 48.95 66.00 81.74 58.95 38.68 13.03 18.18
314 Tabaco 46.22 23.44 30.60 38.40 42.00 42.50 5.00 18.00
321 Textiles 60.44 57.50 73.37 91.32 45.69 38.02 17.56 17.88
322 Prendas de vestir 78.64 71.93 97.44 119.91 65.67 47.56 19.86 19.86
323 Cuero y sus derivados 49.51 30.54 47.11 59.00 37.72 33.15 13.75 13.21
324 Calzado 70.00 51.67 74.55 93.36 64.55 46.36 19.42 19.17
331 Madera y sus productos 47.36 37.91 49.47 61.90 43.01 34.63 12.61 13.15
332 Muebles de madera 55.00 51.67 68.33 79.33 40.00 35.00 19.64 18.82
341 Papel y sus productos 29.36 26.54 34.39 42.78 34.71 28.09 11.49 11.94
342 Imprenta y editoriales 35.13 26.93 34.96 43.79 36.14 31.43 13.05 13.90
351 Químicos industriales 19.87 18.84 24.00 29.72 17.31 16.56 6.82 6.21
352 Otros químicos 22.06 16.24 21.26 26.75 18.70 17.52 9.62 8.78
353 Refinería de petróleo 11.45 10.13 12.09 15.32 14.18 11.15 9.71 8.04
354 Derivados del petróleo 28.34 16.13 22.11 27.11 22.64 19.58 8.59 8.02
355 Caucho 43.58 38.90 42.73 53.38 34.07 30.79 14.57 13.63
356 Plásticos 72.45 49.50 63.77 80.04 50.74 40.37 17.83 18.19
361 Barro, loza, etcétera. 55.00 41.25 54.73 68.40 47.00 39.00 15.67 16.56
362 Vidrio y sus productos 41.49 27.23 34.79 42.96 31.53 33.40 11.78 12.86
369 Otros minerales no metálicos 36.50 24.64 32.31 40.17 29.66 29.32 13.16 12.95
371 Bases de hierro y acero 20.83 19.70 23.08 28.81 18.48 15.37 8.96 7.86
372 Bases metálicas no ferrosos 23.35 18.39 23.94 29.67 15.48 15.09 7.43 6.98
381 Equipo fijo de transporte 43.59 35.89 44.46 54.74 32.42 31.24 13.87 13.93
382 Construcción de maquinaria excepto la eléctrica 28.68 22.10 27.00 33.16 18.29 14.98 9.73 8.97
383 Construcción de maq. eléc. accesorios y sumin. 36.33 32.41 39.13 48.21 26.10 23.15 10.58 10.24
384 Construcción de material de transporte 39.17 34.14 42.40 50.19 32.74 25.03 13.32 11.78
385 Fabric de equipo profesional y científico 26.72 23.33 27.11 33.47 21.15 16.43 7.72 7.30
390 Otras industrias manufactureras 42.83 35.18 46.41 58.27 37.73 35.10 15.79 15.60
Fuente: DNP, Cálculos del autor.
Cuadro 9.4
Protección efectiva en la industria según sector CIIU (rev. 2), tres dígitos
1974–1996
CIIU Sector 1974 1979 1983 1984 1989 1990 1992 1996
Total 51.56 43.44 57.93 71.37 48.84 43.36 20.50 19.52
Total industria 53.67 45.52 61.06 75.13 50.29 44.57 22.10 19.65
311 Fabricación de productos alimenticios 81.42 79.11 107.67 134.58 147.04 137.59 58.50 52.91
312 Fabricación de otros productos alimenticios 86.92 48.26 67.85 83.02 75.46 73.67 38.74 37.22
313 Bebidas 100.99 83.11 108.97 134.86 95.03 57.42 18.92 21.48
314 Tabaco 91.12 42.28 55.61 69.42 80.42 80.29 5.97 25.86
321 Textiles 129.08 125.30 164.27 203.28 102.39 82.55 34.88 32.55
322 Prendas de vestir 119.75 109.95 156.87 189.98 116.54 73.36 29.74 27.73
323 Cuero y sus derivados 90.65 44.12 78.64 98.97 60.10 51.14 19.97 17.98
324 Calzado 110.90 83.92 133.65 167.43 126.10 82.10 30.65 30.23
331 Madera y sus productos 92.59 74.76 94.48 118.24 82.58 64.85 22.23 22.61
332 Muebles de madera 91.17 90.55 121.33 137.11 64.67 56.50 36.53 34.22
341 Papel y sus productos 44.57 41.51 53.61 66.76 58.22 45.44 17.93 17.84
342 Imprentas y editoriales 50.86 35.99 47.29 59.50 49.82 44.47 19.38 21.36
351 Químicos industriales 24.25 23.89 30.69 37.75 20.84 21.07 8.77 6.45
352 Otros químicos 36.31 24.95 32.71 41.29 31.82 29.65 17.05 14.02
353 Refinería de petróleo 25.56 22.29 25.43 24.90 20.04 27.86 22.32 15.42
354 Derivados del petróleo 74.35 35.31 49.37 55.44 43.35 46.82 17.98 14.75
355 Caucho 87.86 75.95 80.19 100.36 58.92 53.59 24.90 21.16
356 Plásticos 143.07 88.03 116.06 146.69 93.49 71.22 33.72 33.25
361 Barro, loza, etcétera 102.87 75.47 98.50 123.09 86.66 69.93 28.63 28.47
362 Vidrio y sus productos 57.74 35.95 45.59 56.13 45.24 49.59 16.65 15.78
369 Otros minerales no metálicos 59.42 38.25 50.53 62.51 48.11 48.84 21.60 20.77
371 Bases de hierro y acero 28.86 27.83 31.76 39.52 29.26 24.15 14.51 7.51
372 Bases metálicas no ferrosos 40.52 26.18 39.16 49.20 18.59 25.31 13.95 3.11
381 Equipo fijo de transporte 80.04 64.02 80.58 98.78 58.52 58.46 24.18 22.74
382 Construcción de maquinaria excepto la eléctrica 37.04 24.93 30.36 37.24 20.89 16.30 12.77 11.23
383 Construc. de maq. eléc. accesorios y suministro 56.35 52.51 66.66 81.45 40.25 36.95 16.46 14.88
384 Construcción de material de transporte 89.98 75.17 93.27 105.83 74.06 50.35 29.92 21.89
385 Fabric. de equipo profesional y científico 35.05 30.63 35.01 42.82 30.20 22.35 11.03 8.82
390 Otras industrias manufactureras 64.56 53.66 72.91 91.88 62.47 59.37 27.14 25.31
.
ÚLTIMA ETAPA DEL MODELO DE nacionales y los recursos externos, y crear estímulos a las
SUSTITUCIÓN DE exportaciones. Así, en agosto de 1963 el Congreso de-
IMPORTACIONES. 1963-1966 cretó la creación de la Junta Monetaria (ley 21), entidad
que se encargaría de estudiar y adoptar las medidas mo-
netarias, cambiarias y de crédito, responsabilidades que,
La economía colombiana adoleció de una permanente res- de acuerdo con las normas vigentes, se encontraban en
tricción de divisas desde finales de la década del cin- manos del Banco de la República. A partir de septiem-
cuenta, como resultado de la dependencia de las ventas bre del mismo año este nuevo organismo se convirtió en
externas de café, que en esos días se hacían a precios ba- la entidad rectora en materia cambiaria y monetaria. En
jos, y la existencia de un sistema cambiario poco flexi- julio del año siguiente la Junta sería facultada para re-
ble. Al iniciarse la década del sesenta la orientación gular el tipo de cambio fluctuante y modificar el certifi-
exportadora colombiana continuaba siendo marginal y cado de cambio. El decreto 1733 de 1964 reorganizó las
la demanda del mercado doméstico absorbía la casi to- estructuras de funcionamiento de los organismos de co-
talidad de la producción industrial del país. El sector mercio exterior creando la Junta de Comercio Exterior y
industrial tuvo tasas de crecimiento cercanas al 5% pro- la Superintendencia de Comercio Exterior. El decreto
medio anual entre 1955 y 1966 (Capítulo 12) y las ex- 1734 del mismo año redefinió la dirección de la política
portaciones diferentes al café estaban concentradas en cambiaria y comercial en función de los nuevos organis-
muy pocos productos, principalmente agrícolas o de ex- mos creados y permitió el traslado de la totalidad de las
tracción primaria y de muy escaso valor agregado. divisas obtenidas por exportaciones no tradicionales al
Altos niveles arancelarios y otras restricciones de mercado libre.
tipo cuantitativo con apreciable grado de selectividad Debido a las limitaciones del instrumento cambiario
caracterizaban al modelo sustitutivo de importaciones, para lograr un adecuado equilibrio externo, se hizo uso de
mientras que la política comercial se orientaba hacia la los mecanismos arancelarios y de las restricciones cuanti-
consolidación de algunas actividades productoras de bie- tativas y administrativas. El sistema de licencias y de lis-
nes intermedios (Capítulo 12). tas de importación se convirtió en el instrumento por ex-
Para diciembre de 1962 la crónica escasez de divi- celencia para el manejo de problemas cambiarios. Este
sas llevó al Gobierno a adoptar una devaluación drástica sistema adquirió relevancia ante las dificultades econó-
(de $6,7 a $9 por dólar) para encarecer las importacio- micas y la renuencia del gobierno para devaluar hasta
nes y compensar los ingresos de los exportadores, quie- bien iniciado el año de 1964, ante la experiencia vivida
nes estaban facultados para vender sus divisas en el mer- desde 1962, cuando había adelantado la devaluación que
cado libre, en el que normalmente la tasa de cambio se elevó el precio básico del dólar a $ 9 por dólar. El im-
fijaba más alta que la tasa oficial. A inicios de 1963 el pacto de esta medida sobre el nivel de precios, sumado a
Banco de la República disminuyó en 13% la tasa de cam- la escasez de alimentos y al alza de salarios aceleraron la
bio libre aplicable a las exportaciones menores, fijándo- inflación en 1963, eliminando el efecto logrado por la
la en $ 10 por dólar –en diciembre de 1962 había alcan- devaluación del año anterior (Ocampo, 1997). La inter-
zado $ 11.11 por dólar–. Estas medidas, aunadas al in- vención del Banco de la República en el mercado libre
cremento más que proporcional de los precios internos de divisas se suspendió en octubre de 1964 debido al
durante este año como resultado del aumento de sala- alto endeudamiento en el que había incurrido con el
rios decretado a inicios de 1963, estimularon la fuga de Fondo Monetario Internacional y como resultado de su
capitales, favorecieron las importaciones y desestimularon intención de mantener el equilibrio cambiario median-
las exportaciones, al tiempo que disminuyeron las reser- te la intervención en el mercado de divisas.
vas del Banco de la República (Kalmanovitz, 1986). Dada la escasez de divisas y su dificultad de asig-
Esta precaria situación externa condujo al nación para el cumplimiento de los compromisos exter-
replanteamiento de la forma de operar de las instituciones nos, el régimen de importaciones se tornó altamente res-
y los mecanismos de control externo tradicionalmente trictivo. La lista de libre importación bajó al 35% del
utilizados para el control de las operaciones con el exte- total del universo arancelario –en términos del número
rior y de los instrumentos que habían contribuido hasta de ítem– a finales de 1964 y, posteriormente se suspen-
ese momento al desarrollo del modelo sustitutivo de im- dió entre el 1º de diciembre de 1964 y septiembre de
portaciones. El gobierno buscaba asegurar la estabilidad 1965. Complementariamente se aumentó el porcentaje
cambiaria, garantizar el mejor uso de las reservas inter- de rechazos a las solicitudes de importación, y se exten-
dieron el tiempo de decisión sobre su negación u otor- combustibles pagaban un arancel del 20% y las de bie-
gamiento y los plazos de congelamiento de los depósi- nes intermedios y de materias primas para la agricultu-
tos previos. ra pagaban uno del 10%, siendo así el sector menos gra-
En diciembre de 1964 se promulgó un nuevo esta- vado (Cuadro 9.5) (Martínez, 1986).
tuto arancelario, definido en el decreto 31682. En él se Se otorgó alta protección mediante aranceles por
adoptó la nomenclatura internacional de Bruselas, de encima del 100% a los productos tradicionales tales como
acuerdo con las exigencias de la integración americana el sector de alimentos, las manufacturas de cuero, las
planteadas por la Asociación Latinoamericana de Libre prendas de vestir, el calzado y los sombreros. Asimismo
Comercio –Alalc–. Esta reforma condujo a la elimina- se manejaron criterios selectivos para la definición de
ción del arancel específico3, reordenó el arancel en fun- gravámenes, discriminando según la existencia de pro-
ción del Plan de Desarrollo de la administración Valen- ducción nacional, su grado de incipiencia y dependen-
cia y elevó los aranceles promedio, en particular los bie- cia en la importación. Se gravó más a los bienes finales y
nes de capital, consolidando el esquema de protección a al equipo de transporte –en especial vehículos de trans-
la industria nacional. Se buscaba además otorgar protec- porte particular– y se marcó la diferencia con el grava-
ción a la producción de bienes de capital, intermedios, men impuesto a los bienes intermedios y a los bienes de
terminados o materias primas que no hubieran recibido capital. Los artículos suntuarios fueron gravados con un
un tratamiento adecuado hasta el momento. También se alto impuesto reflejando la preocupación existente por
revisó el sistema de exenciones y se derogaron algunos los desequilibrios observados en la balanza de pagos,
aranceles que se consideró no eran compatibles con el aunque también se fijaron siguiendo propósitos fiscales.
criterio de protección a la industria nacional. El Presi- Una particularidad de la reforma de 1964 consis-
dente quedaba facultado para mantener actualizado el tió en la eliminación de aranceles específicos vigentes
arancel, realizando las modificaciones a que hubiera lu- hasta ese entonces y la reducción de la dispersión aran-
gar en el marco de los objetivos mencionados, y bus- celaria. Sin embargo, el sistema de depósitos previos se
cando simultáneamente la protección de la industria mantuvo y las licencias previas fueron adicionalmente
nacional y la integración de la industria con los merca- utilizadas como herramienta de control de las importa-
dos de los países vecinos. ciones. En general, este año se caracterizó por estrictas
Los niveles arancelarios aplicados en la época apun- restricciones a las importaciones, pese a un efímero au-
taban a la consolidación del esquema de protección que mento en las divisas debido al aumento de las ventas de
se buscaba preservar. El promedio arancelario nominal café, resultado que se dio como consecuencia de una he-
en 1964 fue del 65.6%, con variaciones notables entre lada de la cosecha brasileña.
sectores económicos. Así, los bienes de consumo se cons- Pese a que las restricciones cuantitativas se mantu-
tituyeron en el pilar de la política de protección, ya que vieron durante los primeros meses de 1965 se propuso,
su arancel promedio para los de consumo duradero llegó bajo la presión del FMI y de la AID, la liberación plena
al 104.9% y al 95% para los de consumo no duradero. con el traslado a libre importación del total de mercan-
Fueron gravados con un arancel promedio del 74% los cías. Para subsanar los problemas de índole cambiario y
bienes diversos que son especialmente artículos fiscal que aún prevalecían, el gobierno elevó gradual-
suntuarios y materiales de construcción con un poco más mente el precio de compra de los certificados de cambio
del 70%. El equipo de transporte ocupó el quinto lugar desde $ 8.50 por dólar a mitad del año, mientras que la
al ser gravado con un arancel del 61.7%, las materias tasa libre llegaría a $ 19.00, pero se reglamentó la pro-
primas para la industria con un gravamen del 42.1% y hibición de aplicar ésta última a las exportaciones dife-
el de los bienes de capital para la industria fue del 39.8%. rentes al café. Se fijó también una tasa fija para las ex-
Los bienes de capital para la agricultura fueron protegi- portaciones diferentes al café de $ 13.00 por dólar, que
dos con un 22%, casi la tercera parte del arancel nomi- se encontraba entre la fijada posteriormente para el cer-
nal promedio para la economía. Las importaciones de tificado de cambio de $ 9.00 y el nivel de $ 17.80 al que
había llegado la tasa de cambio en el mercado libre cuan-
do se dictó la medida.
2 Hasta 1964 hubo tan sólo tres reformas arancelarias a desta- Las pérdidas en que incurría el Banco de la Repú-
car, la de 1950 (decreto 2218), la de 1959 (decreto 1345 y
1346 de 1959) y la de 1964 (decreto 3168). blica cuando se intentaba intervenir para evitar que la
3 Mediante el arancel específico se aplicaban valores nominales tasa preponderante en el mercado cambiario se alejara
fijos de tributación para la importación de mercancías. del tipo de cambio básico condujo a las autoridades en
Cuadro 9.5
Tarifas arancelarias según tipo de bien. 1964
Sector No. item No. cap. Promedio
Total 5162 107 52.08
Total * 3165 99 65.60
Bienes de consumo 584 31 97.69
1o. Consumo no duradero 421 22 94.9
2o. Consumo duradero 163 9 104.9
Bienes intermedios 2535 58 41.21
3o. Combustibles y lubricantes 44 1 20.1
4o. Materias primas para agricultura 40 2 10.2
5o. Materias primas industria 2451 55 42.1
Bienes de capital 1297 15 40.13
6o. Materiales de construcción 112 3 70.8
7o. Bienes de capital para la agricultura 337 1 22.5
8o. Bienes de capital para la industria 721 7 39.8
9o. Equipo de transporte 127 4 61.7
10o. Diversos 746 3 74.1
Nota:
El total de ítem del arancel difiere en el cálculo de Martínez del total por sectores CUODE porque ésta última clasificación contabiliza doblemente
algunos capítulos arancelarios
Fuente: Martínez, A.,1980 y Cálculos del autor.
junio de 1965 a establecer una tasa de $13,5 por dólar acentuaron y todos los ítem del arancel quedaron suje-
aplicable a las exportaciones menores. Entre tanto se tos a licencia previa o prohibida importación.
adelantó un proceso de liberación de importaciones Pese a las dificultades de la política económica, du-
acompañado de un traslado de éstas de la tasa preferen- rante estos años los ritmos de crecimiento de la econo-
cial de $9 a la de $13,5. En noviembre de 1966 se revir- mía y de la industria fueron relativamente aceptables.
tió por completo tal liberación y se eliminó el mercado Fue así como el crecimiento del PIB se mantuvo por
libre de capitales, dejando en manos de la Junta Mone- encima del 3% anual y el de la industria superior al 3.5%
taria la definición de la tasa de cambio aplicable a las anual entre los años 1963 y 1967. Los desequilibrios
transacciones efectuadas a través de este mercado. propios del mercado externo se compensaron a través del
Entretanto el FMI presionaba para que el Gobier- crecimiento de sectores volcados al mercado local, en par-
no adoptara medidas de ajuste que permitieran sobre- ticular de bienes intermedios y de bienes de capital, y el
llevar el desequilibrio registrado, enfatizando en la avance de otros sectores que no se vieron afectados por
implantación de una reforma al régimen de cambios. Se el cierre de importaciones, tales como la construcción y
crearon dos tipos de mercado para las divisas destinadas los servicios (Kalmanovitz, 1986). No obstante, se re-
a las importaciones, mediante el decreto 2322 de 1965. gistró cierto estancamiento en la producción de bienes
Las importaciones sujetas a licencia previa se transaron de consumo no duradero como resultado de las recurren-
en un mercado denominado preferencial con una tasa de tes crisis cambiarias de estos años que desviaron la aten-
cambio de $ 9.00 y las de mercado ordinario, para im- ción del proceso de sustitución, especialmente al permi-
portaciones en lista de libre, lo hacían a una tasa de cam- tir el incremento de las importaciones de bienes de con-
bio de $ 13.50. Cada mercado tendría su propia fuente sumo básico.
de divisas. En el caso del mercado preferencial las divi-
sas provenían de exportaciones tradicionales y no tradi-
cionales cuyo valor agregado fuese menor al 50%. El
mercado libre mantendría una relativa estabilidad de la
tasa de cambio libre cercana a los $ 16.25.
El FMI solicitaba además la liberación de las im-
portaciones la cual, una vez realizada, facilitó la obtención
de préstamos de la Tesorería americana, de la AID y
adicionalmente el stand by del FMI. Dado que no se so-
lucionaron los problemas de balanza de pagos ni los fis-
cales rápidamente, en 1966 se restableció el control de
importaciones y el control de cambios, iniciándose un
nuevo período proteccionista. En 1967 los controles se
MODELO MIXTO titución vigente en ese entonces y se expidió el decreto

SUSTITUCIÓN-PROMOCIÓN. 2867 de 1966. Esta misma norma facultó a la Junta
1966-1970 Monetaria para determinar el orden de prelación de los
pagos al exterior y fijar los precios de compra y venta de
La liberación de importaciones iniciada en 1965 median- divisas determinados hasta el momento por el mercado
te la creación de dos mercados de divisas para el pago de libre.
las importaciones y el tratamiento cambiario diferencial La Junta Monetaria fijó a partir de diciembre 1º de
para cada uno de ellos se prolongó durante el primer 1965 una tasa de cambio de $ 16.25 por dólar para com-
semestre de 1966. En el segundo semestre se produjo pra y $ 16.30 para venta. Si se considera que la tasa de
un cambio de gobierno y asumió Lleras R.. El entrante referencia del mercado libre había llegado a $ 19.25 por
presidente continuó durante los primeros meses de su dólar en agosto de 1965, esta medida no era sino una
mandato con esta política. revaluación, aunque, al tomar como base el valor de $ 13.50
Con miras a reducir el crecimiento monetario –una del mercado intermedio se podía mostrar como una
de cuyas causas fue el crédito del Banco de la República devaluación. Asimismo, la Junta Monetaria prohibió los
destinado a financiar la compra de la cosecha cafetera a retiros en moneda extranjera de los organismos de cré-
precios internos artificialmente altos–, se recurrió enton- dito del país. De otra parte, en materia de control a las
ces a la rebaja de los precios internos del café, lo cual importaciones, la Junta de Comercio Exterior entró a
disminuyó los ingresos de los cafeteros, y se acordó si- eliminar la lista de libre importación, y fue creada la
multáneamente elevar el precio de las divisas originadas Prefectura de Cambios, organismo que vigilaría el cum-
en la exportación del grano para compensar dicha pérdi- plimiento de las nuevas medidas.
da. Como el gobierno contaba adicionalmente con in- Estas medidas fueron de particular trascendencia
gresos de divisas provenientes de recursos de crédito exen la época tanto para el ordenamiento de la economía
terno de la AID, en el último trimestre de 1966 se optó como en términos de la toma de decisiones nacionales
por liberar las importaciones reduciendo los depósitos en virtud del distanciamiento respecto de las exigencias
previos y trasladando las importaciones que aún estaban del FMI. Pero a pesar de su adopción, la evolución de las
en el mercado preferencial al intermedio, pese a que ello reservas internacionales netas continuó una tendencia a
aumentaba la demanda de divisas. la baja, los precios internacionales del café siguieron ca-
Los recursos externos se encontraban sujetos al cum- yendo y aumentaron los retrasos en el cumplimiento de
plimiento de un mínimo de reservas internacionales que los pagos de crédito externo, a lo cual se sumó el pano-
aseguraran la disponibilidad de divisas para el rama incierto en la consecución de divisas externas.
cubrimiento del servicio de la deuda, requisito que fi- Así, las restricciones a las importaciones se torna-
nalmente no fue satisfecho por la caída en las exportaron drásticas al iniciarse 1967. En diciembre de 1966 la
ciones y la presión que existía en la demanda de impor- lista de libre importación había sido eliminada cuando
taciones. Se sumaban como factores adversos la imposi- tan sólo tres meses atrás un 80% de los ítem arancela-
bilidad de obtener recursos de crédito externo a corto rios se importaba libremente. El porcentaje de rechazo
plazo por parte del Banco de la República y una crecien- de solicitudes de importación en 1967 fue elevado –al-
te deuda externa de la Federación Nacional de Cafeteros canzó un 40% de los registros–. Los depósitos previos
que demandaba divisas y presionaba la balanza de pa- aumentaron y se estableció la vigilancia cambiaria. Con
gos. estas medidas los registros de importación pasaron de
El FMI sujetó el desembolso de un nuevo crédito US$ 50 millones en octubre de 1966 a US$ 26 millones
de contingencia a un drástico proceso de devaluación. en enero de 1967 y los ingresos aduaneros cayeron en un
El gobierno respondió que dadas las políticas 26% en 1967 respecto al año anterior (Díaz Alejandro,
antiinflacionaria, de saneamiento fiscal y de estímulos a 1973, citado por Martínez, 1980).
la actividad productiva no consideraba conveniente la El país había transitado las etapas del modelo
medida. Como el FMI respondió categóricamente de- sustitutivo de importaciones pero aún buena parte de la
jando al gobierno ante la disyuntiva de devaluar o reali- demanda interna era satisfecha con bienes foráneos, es-
zar un control de cambios y un control de las importa- pecialmente bienes intermedios, equipo y algunos artí-
ciones, se optó por esta última opción y la suspensión culos de consumo no producidos en el país. El acopio de
del mercado libre de divisas, recurriendo a las facultades las divisas requeridas para adquirir bienes de capital que
extraordinarias que otorgaba el artículo 121 de la Cons- permitieran continuar con el proceso de industrializa-
ción encontraba las limitaciones propias de la alta de- ción de las divisas. El primero era el de certificados de
pendencia del comportamiento de las exportaciones, par- cambio para las divisas ingresadas por concepto de ex-
ticularmente del café (Capítulo 12). La demanda inter- portaciones y del crédito externo, y con los cuales se can-
na tampoco era suficiente para estimular grandes inver- celaban las importaciones y el servicio de la deuda ex-
siones en nuevas industrias. En este contexto, los con- terna. Los precios de este certificado se regulaban en fun-
troles de carácter administrativo previstos para evitar la ción de las reservas del Banco de la República, lo cual
fuga de divisas debían acompañarse de medidas estruc- evitaba traumatismos cambiarios como los ocurridos con
turales que superaran las limitaciones al desarrollo. Así anterioridad. El segundo era el mercado de capitales en
se diseñó la estrategia de promoción de exportaciones, el que se manejaban las divisas provenientes de la com-
orientada a estimular el sector externo como “motor de pra de oro, de los servicios y transferencias y de las im-
desarrollo” con base en la promoción de exportaciones portaciones de capital mediante el cual se pagaban los
de nuevos productos diferentes al café, dentro del pro- fletes de importación, servicios y transferencias y
pósito de garantizar un ingreso estable y sostenido de repatriación de utilidades del capital extranjero. La tasa
divisas. La estrechez del mercado buscaba ser abordada, de cambio era fijada por la Junta Monetaria. Posterior-
entre otros, con la suscripción de acuerdos de integra- mente, en 1968, este mercado se unificó trasladando to-
ción como el iniciado con la conformación de la Alalc en dos los ingresos y egresos al mercado de certificados.
1961. La Junta de Comercio Exterior manejaba el con-
Así fue como se hizo necesario instituir un sistema trol de las importaciones mediante la creación de las lis-
orgánico de administración cambiaria y de manejo del tas de libre, previa y prohibida importación. Se estable-
régimen comercial, dándose lugar a la promulgación del ció adicionalmente el impuesto ad valorem del 22% que
decreto ley 444 del 22 de marzo de 1967. A su vez, con fue reducido paulatinamente hasta el mes de diciembre
el objetivo de buscar modalidades de ajuste que equili- de 1968. El proceso de configuración del modelo mixto
braran la balanza comercial del país y permitiesen salir de desarrollo sustitución-promoción dio lugar a la im-
del llamado estrangulamiento externo, se adoptó a partir plantación de mecanismos de apoyo a las exportaciones
de 1967 el denominado modelo mixto de orientación tales como el certificado de abono tributario4 –CAT–.
exportadora. La reducción en la demanda de divisas era Asimismo, mediante el decreto ley 444 de 1967 se creó
inaplazable a corto plazo; sin embargo, en una perspec- Proexpo, institución de apoyo a la promoción de las ex-
tiva de desarrollo a largo plazo la promulgación de esta portaciones. Se contempló también la exención de aran-
norma buscaba superar la crónica escasez de divisas, celes a las importaciones de materias primas e insumos
mejorando los ingresos mediante la promoción de los dedicados a la producción de bienes orientados a la ex-
productos nacionales en el mercado externo. portación mediante la modificación del Plan Vallejo,
Los objetivos de la política fueron la promoción de creado en 1957 y mediante el cual se facultaba a los
exportaciones con el mantenimiento de la protección a exportadores para importar los insumos necesarios li-
la industria nacional. El nuevo estatuto perseguía los si- bres de derechos de importación, ampliando sus beneficios
guientes objetivos: 1. Fomento y diversificación de las a empresas exportadoras que adquiriesen en el país estos
exportaciones. 2. Aprovechamiento de las divisas dispo- bienes comprándolos a un importador. Adicionalmente, se
nibles. 3. Control de cambios para evitar la fuga de capi- perfeccionaron los mecanismos de apoyo financiero a las
tales. 4. Estímulo a la inversión extranjera. 5. Repatriación empresas y se crearon incentivos tributarios de promoción
de capitales y reglamentación de las inversiones colom- a industrias básicas.
bianas en el exterior. 6. Mantenimiento de un nivel de En cuanto al régimen de capitales, el decreto esta-
reservas suficiente para el manejo de cambios interna- bleció la vigilancia de las empresas con capital extranje-
cionales. Estos propósitos se mantendrían hasta tanto ro por parte de la Superintendencia de Sociedades Anóni-
persistiera la inestabilidad externa. mas, limitando la remisión de capitales al exterior. Tam-
Las medidas del decreto ley 444 contemplaron di- bién se crearon incentivos tributarios a la repatriación de
ferentes mecanismos, entre ellos el manejo de la tasa de capitales nacionales. La Junta Monetaria gozó de faculta-
cambio mediante la modalidad gota a gota –crawling peg– des que le permitían manejar, con autonomía, las políti-
para contrarrestar sus drásticos vaivenes que hasta 1967 cas cambiaria y monetaria.
se habían constituido en una limitante a la promoción
de exportaciones. Dos mecanismos adicionales fueron 4 En un principio era de un 15% y luego se diferenció por pro-
creados al amparo del decreto ley 444 para la negocia- ductos y destinos. (Capítulo 10).
De esta forma, se consolidó un sistema de institu- Los primeros resultados asociados con el modelo
ciones de manejo y control acorde con criterios básicos mixto sustitución-promoción adoptado fueron satisfac-
de un modelo mixto de sustitución de importaciones y torios. Durante el período 1967-1974, el crecimiento
promoción de exportaciones, y al culminar la década se del PIB evidenció tasas superiores al 6% anual y la in-
contaba con un marco normativo que garantizaba un dustria manufacturera presentó las mayores tasas de cre-
razonable margen de estabilidad a las actividades eco- cimiento registradas en los últimos treinta años (7.0 %
nómicas asociadas al mercado externo. Como los meca- anual en promedio), impulsadas por un incremento de
nismos de manejo eran flexibles se logró un control de las exportaciones menores, que para el primer lustro de
importaciones y de la tasa de cambio compatible con el la década de los setenta llegaron a representar el 40 %
doble propósito de estimular las ventas al exterior, que del total de las exportaciones (Ocampo, 1993). (Capítu-
aumentaron de US$ 524.3 millones en 1967 a US$ 755 los 1 y 12).
millones en 1969, y mantener un nivel de reservas ade- La promulgación del decreto ley 444 formalizó la
cuado a las necesidades de la balanza de pagos. orientación de la economía colombiana hacia el modelo
Los controles a las importaciones continuaron bajo mixto de sustitución de importaciones y promoción de
la estrategia de protección a la industria nacional pese a exportaciones. Mediante este decreto confluyeron y se
que se realizaron algunas modificaciones al sistema de consolidaron bajo un sólo esquema los diferentes instru-
control de divisas. El contexto de la política de protec- mentos creados a lo largo de las décadas del cincuenta y
ción y su concepción se reforzaron al amparo de la sesenta y se lograron contrarrestar los desequilibrios
suscripción del Acuerdo de Cartagena en 1969 que dio cambiarios y comerciales que caracterizaron estas dos
origen al Pacto Andino. Se trataba de llevar al país a décadas. Posteriormente se relativizaría su papel central
una nueva etapa del modelo sustitutivo buscando apro- en los planes de desarrollo, sin que por ello se modifica-
vechar las ventajas derivadas de un mercado ampliado, ra sustancialmente la estructura de protección ni se eli-
ya que se consideraba que una de las limitaciones al minaran en la práctica las instituciones y mecanismos
surgimiento de nuevas industrias y al crecimiento de que le dieron cuerpo. Uno de los elementos esenciales
las existentes se encontraba en el tamaño del mercado in- que condujo al cuestionamiento del modelo fue el he-
terno (Garay, 1972). Tres lineamientos básicos enmarcaban cho de que los instrumentos de protección y promoción
esta iniciativa: por una parte, la implantación de progra- de exportaciones cedieran espacio como elementos esen-
mas sectoriales de desarrollo industrial (Capítulo 11), el ciales de la política comercial en favor de la tasa de cam-
tratamiento restrictivo de la inversión extranjera (Capí- bio, cuyas fluctuaciones han sido a la postre decisivas en
tulo 4) y la creación de un área de libre comercio, bus- las oscilaciones de las exportaciones industriales (Capí-
cando simultáneamente el acercamiento en los arance- tulo 10).
les externos de los países con miras a la conformación de
una unión aduanera. Bolivia y Ecuador, en calidad de
países de menor grado de desarrollo relativo frente a sus
socios, recibirían un tratamiento preferencial (Garay,
1972).
La estrategia propuesta en ese entonces no se llevó
a la práctica al presentarse múltiples obstáculos, desde
la prevalencia de intereses nacionales sobre los
subregionales previstos en el Acuerdo, hasta la falta de
voluntad para hacer cumplir los compromisos acordados
conjuntamente. Venezuela entró a hacer parte del Acuer-
do en 1973, en tanto que Chile se retiró en 1976, lo que
contribuyó a agudizar la falta de credibilidad y com-
promiso con los objetivos del Acuerdo. Asimismo, se
avanzó en la definición de los acuerdos sectoriales
metalmecánico (1972), petroquímico (1975) y automo-
tor (1977), cuyas realizaciones prácticas fueron bastante
limitadas.
AUGE DE LA ESTRATEGIA DE decidió disminuir su plazo de vencimiento de nueve a

PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES. seis meses. En 1973 se redujo el CAT del 15% al 10%
1971-1974 para algunos productos específicos y se amplió su plazo
de redención de nueve a once meses (Capítulo 10).
Entretanto, el ritmo de las importaciones aumen-
La crisis monetaria mundial marcó el inicio de la década. tó en un 48% en 1973 presionado por las demandas
La devaluación del dólar forzó al reacomodamiento de las internas de abastecimiento y quizás favorecido por la
paridades cambiarias de los países que tuviesen relaciones política de liberación gradual de importaciones que se
comerciales con los Estados Unidos. Las relaciones de pre- enmarcó en un esfuerzo gubernamental por disminuir
cios internacionales de intercambio sufrieron los rigores los ritmos de inflación, garantizar la eficiencia produc-
del shock petrolero de 1973 y de la presión que imprimió tiva y reforzar protecciones transitorias a los sectores que
sobre los costos de las materias primas. así lo requiriesen. La orientación de la política era rela-
Los precios del café observaron un repunte desde tivamente liberacionista y los conceptos de eficiencia pro-
1970 hasta 1974, al pasar de 56.4 ctvs. a 77 ctvs. de ductiva y protección temporal apoyaron las decisiones.
dólar por libra. Sin embargo, el destacado dinamismo Adicionalmente, se desmontó el sistema de depósito pre-
observado por otras exportaciones condujo a que la par- vio al registro de importación iniciado en 1970 y se apro-
ticipación de las exportaciones del grano en el total de bó la ley 6ª de 1971, más conocida como ley marco de
exportaciones colombianas descendiera del 62.8% en aduanas, para efectuar modificaciones al arancel de adua-
1970 al 41.4% en 1974. Las exportaciones no tradicio- nas, haciéndose explícitos los fines que se podrían per-
nales ganaron participación en el total exportado pasan- seguir con el manejo de los gravámenes arancelarios, tales
do del 29.3% en 1970 al 58.3% en 1974. La modifica- como estimular determinados patrones de crecimiento
ción de la tendencia monoexportadora que tradicional- económico, precisar algunos criterios de protección a la
mente caracterizaba a la economía colombiana se refor- industria y promover la sustitución de importaciones,
zó ante la notoria disminución de las exportaciones pe- entre otros.
troleras. La ley 6ª de 1971 permitió hacer más expeditas las
A partir de 1970 la administración Pastrana privi- modificaciones arancelarias al trasladar al ejecutivo la
legió la construcción de vivienda popular para liderar la facultad de decretar reformas al arancel que eran atribu-
estrategia de desarrollo, buscando sustentar el crecimien- ción del consejo de política aduanera desde 1964, pues
to industrial en la dinámica de la demanda doméstica, con anterioridad a este año eran competencia del Con-
aprovechando los encadenamientos productivos greso de la República. Este organismo, creado en 1959,
intersectoriales de la actividad de la construcción. Du- se encargaba de elaborar la legislación aduanera, cuya
rante este período se planteó también la necesidad de interpretación y aplicación estaba asignada a la direc-
consolidar la estrategia de promoción de exportaciones ción de aduanas. De esta forma, y sin necesidad de trá-
dados los resultados positivos arrojados hasta ese enton- mites de carácter legislativo el Consejo, bajo instruc-
ces (Las cuatro estrategias, 1970). De hecho, durante el ciones directas del ejecutivo, quedó facultado para pro-
período se superaron las metas de exportaciones fijadas ducir cambios en la nomenclatura según patrones inter-
en el Plan Cuatrienal de Desarrollo y se disminuyeron nacionales, realizar desdoblamientos de la nomenclatu-
los controles a las importaciones con el objetivo de esti- ra para productos que hubieran ganado importancia en
mular el abastecimiento interno, pero en todo caso man- la estructura productiva del país, actualizar las normas
teniendo unos márgenes apreciables de protección a la sobre valoración de mercancías o bien restringir las exen-
industria nacional. La estrategia privilegió el ingreso de ciones cuando fueran incompatibles con la protección a
nuevas divisas, dada la necesidad de reducir la vulnera- otorgarse a la industria y, por supuesto, variar las tarifas
bilidad externa derivada de la dependencia de los pre- arancelarias de acuerdo con las metas del Plan de Desa-
cios del café. rrollo.
En 1972 la Junta Monetaria creó un cupo de crédi- La independencia del ejecutivo en la toma de deci-
to para el estímulo a las exportaciones menores y poste- siones acerca de las modificaciones tarifarias produjo la
riormente, en 1974, se destinaron a Proexpo los recur- oposición por parte del Congreso de la República debi-
sos obtenidos del aumento del impuesto sobre el valor do a que ya no era necesario ningún trámite legislativo
CIF de las importaciones. Los subsidios otorgados a tra- para realizar modificaciones al Arancel de Aduanas. A
vés del CAT se mantuvieron inalterados hasta que se raíz de ello se promulgó el decreto 1868 de 1972 con el
objeto de sujetar las modificaciones arancelarias a estu- régimen; la industria metalmecánica con el 68% de las
dios y análisis sobre el posible impacto de las medidas posiciones arancelarias y el 55% en el caso de las indus-
en los sectores económicos que se vieran afectados con trias intermedias (Cuadro 9.6).
éstas. Se trataba de proteger a los productores naciona- Vale la pena mencionar, a manera de ilustración,
les e importadores frente a repentinos cambios en la polos niveles de protección nominal promedio para los di-
lítica arancelaria. ferentes sectores (CIIU tres dígitos) vigentes en 1974.
Mediante el decreto 305 de 1972 se efectuaron re- Para ese entonces los sectores con promedios arancela-
ducciones tarifarias. Con este decreto se buscaba rios más altos que el de la industria en su conjunto fue-
incrementar los ingresos fiscales y organizar las tarifas ron los de prendas de vestir (78.6%), plásticos (72.4%),
arancelarias. Estas medidas fueron posteriormente de- calzado (70.0%), bebidas (60.9%) y textiles (60.4%).
rogadas por varios decretos, dentro de los que se destaca Los sectores con una menor protección nominal para ese
el decreto 875 de 1972. Esta reacción fue fruto, entre mismo año fueron refinería de petróleo (11.4%), quími-
otros factores, de la respuesta de Fedemetal y de la Andi, cos industriales (19.8%), básicas de hierro y acero
gremios que se sintieron afectados por la primera medi- (20.8%) y otros químicos (22.0%). En cuanto a la pro-
da (Martínez, 1980). Para ese mismo año la composición tección efectiva otorgada se observó en mayor medida
de las listas de importación en términos del número de para los sectores de plásticos (143.0%), textiles (129.8%),
ítem arancelarios era del 69% la de licencia previa, 30% prendas de vestir (129.8%), calzado (110.9%). En con-
la de libre y un 1% la de prohibida; composición que traste, el sector de químicos industriales tuvo menor
posteriormente se alteraría en atención a la necesidad de protección efectiva del período (24.2%), refinería de
reducir los controles y las cargas administrativas que petróleo (25.5%), bases de hierro y acero (28.8%) (Cua-
incrementaban los costos de los importadores. dros 9.2 y 9.3).
En 1974 y con el propósito de aumentar la El sistema de depósito previo que soportaba la so-
competitividad de las exportaciones mediante la reduc- licitud de divisas vigente desde 1951 sufrió también mo-
ción de costos para la importación de materias primas dificaciones empezándose su desmonte en 1970 y que-
garantizando el abastecimiento interno y la estabilización dando finalmente suspendido en 1973. Con ello se bus-
de los precios internos, se produjeron nuevas reduccio- caba liberar capital de trabajo para las pequeñas y me-
nes que disminuyeron las tarifas de algunas materias dianas empresas y reducir los costos administrativos.
primas y, mediante resoluciones del Consejo Superior Además, el aumento de reservas internacionales reducía
de Comercio Exterior, se trasladaron algunos ítem de la su necesidad como instrumento para disminuir impor-
lista de licencia previa a libre importación, llevando a taciones. Por otra parte, el depósito previo perdía la im-
que el 33.3% del universo arancelario quedara bajo este portancia que tuvo durante la década anterior si se con-
régimen y a que la participación de los de licencia pre- sidera que representaba tan sólo el 23% del total de las
via se redujera al 69%. La lista de prohibida importa- importaciones en 1970 frente a un 44.3% en 1964. Como
ción se había eliminado en 1973. Estas medidas se conse temía una eventual expansión monetaria resultante
sagraron mediante los decretos 515 y 2172. de la eliminación del depósito previo se introdujo el
En cuanto a la composición sectorial del régimen mecanismo del depósito provisional para obtener las li-
de importaciones se debe resaltar que las licencias pre- cencias de cambio. También en 1973 se obligó a los
vias se encontraron particularmente concentradas en las importadores a depositar el 100% del valor de la impor-
industrias tradicionales con el 98% de los ítem bajo éste tación previo al otorgamiento de la licencia.
Cuadro 9.6
Número de posiciones por régimen de importación 1974
Libre Previa Total
No. % No. % No.
TOTAL 1469 31.32% 3221 68.68% 4690
Primario 33 8.46% 357 91.54% 390
Industrias tradicionales 19 2.34% 792 97.66% 811
Industrias intermedias 804 45.12% 978 54.88% 1782
Industria metalmecánicas 467 32.41% 974 67.59% 1441
Otras industrias 152 55.88% 120 44.12% 272
Fuente: Garay (1974) Cálculos de Fedesarrollo.
El aumento de reservas de US$ 35 millones a US$ BONANZA CAFETERA Y

568 millones durante el período 1968-1974 no sólo obe- ESTABILIZACIÓN. 1975-1978
decía a los buenos precios del café y al aumento de las
exportaciones menores, correspondía también al ingreso
de recursos externos como resultado de la política de La administración López (1974-1978) volcó en un pri-
endeudamiento externo para financiar el déficit fiscal. mer momento su atención hacia una promoción de ex-
La deuda pública externa pasó de US$ 1.134 millones portaciones apoyada inicialmente en la tasa de cambio y,
en 1968 a US$ 2.073 millones en 1973. Este factor, su- en menor medida, el crédito de Proexpo, restándole cier-
mado a la eliminación de los depósitos previos, condujo ta importancia al CAT al reducir sus niveles a partir de
al aumento de los medios de pago de forma tal que en 1975 como parte de una estrategia de contracción del gasto
1974 se revirtió la tendencia de la política al buscar fre- público. Para compensar la pérdida de competitividad de
nar el ingreso de divisas por medio de la contracción del las exportaciones menores por la reducción de subsidios
endeudamiento, aceleración de giros para importación y se buscó acelerar temporalmente la devaluación de la tasa
nuevas cargas a las importaciones. de cambio. De esta forma, la devaluación nominal pasó
La situación cambiaria de Colombia entre 1967 y del 8% en 1973 a más del 18% en 1975. Como resultado
1974 fue relativamente estable gracias, entre otros fac- de los elevados índices de inflación, que fueron de 6,8%
tores, a los resultados del mecanismo de ajuste gradual en 1970 al 26% en 1974, los esfuerzos cambiarios queda-
de la tasa de cambio adoptado en 1967 y pese al creci- ron reducidos a una revaluación real de la tasa de cambio
miento de los medios de pago y a la presión inflacionaria. entre 1975 y 1978 (Capítulo 1) modificando en la prácti-
ca el enfoque original del Plan de Desarrollo.
La estabilización de la economía, en particular la
disminución de los índices de inflación a través del con-
trol de la expansión de los medios de pago, reducción
del déficit fiscal y reordenamiento del sistema financie-
ro, fueron las prioridades. En este sentido se adelantó
una ambiciosa reforma tributaria, se liberaron las tasas
de interés, se contrajo el gasto público y se aceleró la
devaluación para compensar la disminución de los sub-
sidios a las exportaciones menores.
A raíz del aumento del ingreso de divisas como re-
sultado del alza de los precios internacionales del café, en
1975 se planteó la necesidad de adelantar un plan de
estabilización con el objeto de contrarrestar el impacto
monetario que ellas causaban. Se suspendió la devalua-
ción en el año de 1977 y se establecieron otras medidas
como el control a la tasa de interés, se elevó el encaje del
sistema financiero y se enfatizó en el control al gasto pú-
blico. Para evitar un mayor ingreso de divisas se controló
drásticamente el endeudamiento externo, tanto público
como privado. Los esfuerzos para restringir los ingresos
de divisas generaron también medidas de ahorro forzoso
como la obligatoriedad para los exportadores de mante-
ner durante al menos cuatro meses los certificados de cam-
bio antes de redimirlos en el Banco de la República.
Dada la necesidad de neutralizar la abundancia de
divisas, reducir el contrabando técnico5 y acercar las pro-
5 El contrabando técnico se define como aquella práctica en la

que se busca obtener beneficios a través de la nacionalización
de mercancías por posiciones arancelarias diferentes a aquellas
que correspondería a los bienes importados.
tecciones arancelarias nominales y efectivas promedio a Los sectores con mayor reducción arancelaria fue-
los niveles previstos en el Grupo Andino, en 1976 se ron: tabaco (23 puntos), cuero y calzado (20 puntos),
tomaron nuevas medidas de rebaja de tarifas. Se busca- vidrio (14 puntos), otros productos alimenticios (13
ba adicionalmente estimular la importación de bienes puntos), bebidas (12 puntos), vidrio (12 puntos), pro-
de capital y contrarrestar los impactos domésticos –por ductos plásticos (10 puntos), productos minerales no me-
ejemplo, en precios– de la elevada concentración indus- tálicos (12 puntos) y editoriales (9 puntos). En contras-
trial (Martínez, 1986). te, los químicos industriales, las industrias básicas de
La estructura de protección adoptada en 1976 re- hierro y acero, refinerías de petróleo, papel y sus pro-
cogió la reducción en los niveles arancelarios realizada ductos y textiles mantuvieron sus niveles arancelarios
en el primer quinquenio de los setenta, la cual fue pos- (Cuadro 9.2).
teriormente profundizada con la liberación de importa- En el caso de textiles se aconsejaba posponer la re-
ciones del período 1978-1982. Consecuentemente, en baja para el sector, y en el de calzado y tabaco los com-
el período 1970-1976 el arancel promedio descendió promisos asumidos con el Grupo Andino sobre arancel
desde el 50% en 1971 al 30% en 1974, al 28% en 1976 externo mínimo común impedían cualquier modifica-
y llegaría hasta el 26% en 1979 (Cuadro 9.7). ción al respecto (Garay, 1993). Curiosamente los efectos
Vale la pena resaltar las reducciones arancelarias a corto plazo observados en ese entonces sobre los secto-
según tipo de bienes ocurridas entre 1974 y 1976, es- res industriales no se concentraron en aquellos objeto de
pecialmente en el caso de los bienes de consumo no du- una mayor liberalización arancelaria (Capítulo 12).
radero que vieron reducido su arancel promedio –arit- Las modificaciones arancelarias ocurridas en el pe-
mético simple– de un 47% a un 41% y sobre todo el de ríodo no alteraron sustancialmente la tendencia vigente
los bienes de capital para la agricultura del 27% al 19%. desde inicios de los setenta en el sentido de ir reducien-
Los restantes bienes fueron objeto de reducciones que do gradualmente la protección nominal otorgada a la
no superaron los cinco puntos porcentuales (Cuadro 9.6). industria. Se consolidó la liberación de importaciones
Debido a que las rebajas arancelarias entre tipo de tanto con la rebaja de aranceles nominales como con la
bienes no fueron uniformes, se produjeron diferentes reducción de restricciones no arancelarias, para enfren-
efectos en la protección efectiva otorgada a dichos bie- tar la acumulación de reservas, resultado de las bonan-
nes. Las rebajas porcentuales según agrupaciones Cuode zas externas cafetera y de otras índoles, y adicionalmente
fueron en orden descendente, así: bienes industriales y para reducir las tendencias inflacionarias.
equipo de transporte, maquinaria y equipo, bienes pri-
marios y bienes industriales de consumo. En general,
todos los sectores industriales (CIIU tres dígitos) vieron
reducidos los márgenes de protección arancelaria (Cua-
dro 9.2).
Cuadro 9.7
Estructura de las tarifas nominales, 1974-1976
Según uso o destino económico
Sector 1974 1976
Prom Desv. Std. Prom Desv. Std.
Total 30.84 18.83 28.07 17.46
Bienes de consumo 48.64 25.65 43.42 22.71
1º. Consumo no duradero 47.24 23.62 41.39 21.97
2º. Consumo duradero 51.22 29.38 47.14 24.07
Bienes intermedios 25.34 16.74 23.69 15.03
3º. Combustibles y lubricantes 10.41 5.83 10.34 5.61
4º. Materias primas para agricultura 13.64 15.78 9.43 8.19
5º. Materias primas industria 25.87 16.89 24.28 15.35
Bienes de capital 30.89 18.17 27.33 19.48
6º. Materiales de construcción 34.31 14.35 31.35 13.60
7º. Bienes de capital para la agricultura 26.91 17.39 18.96 16.90
8º. Bienes de capital para la industria 30.34 14.56 27.13 16.56
9º. Equipo de transporte 32.34 39.18 28.74 39.99
Fuente: DNP.
SHOCKS EXTERNOS Y LIBERACIÓN 1981 (Colombia alcanzó un récord de acumulación de

COMERCIAL. 1978-1982 divisas superior a los cinco mil millones de dólares) y para
ello se recurrió a la liberación de importaciones. Desde
1979 y hasta 1981 se adelantó un proceso de liberación
El programa económico de la administración Turbay comercial del país cuyo objetivo principal, de carácter co-
(1978-1982) se enmarcó en el Plan de Integración Na- yuntural, fue reducir la presión cambiaria causada por el
cional –PIN–. Uno de sus objetivos fue la realización de ingreso de divisas, sin que se considerara una política ge-
grandes proyectos con el propósito de fortalecer la infra- neral de desarrollo como objetivo a largo plazo.
estructura como estrategia para la ampliación de los mer- Esta política de liberalización privilegió aquellos
cados internos. Estos proyectos debieron ser financiados bienes que tenían una mayor elasticidad frente a movi-
mediante gasto público y, finalmente, al momento de su mientos de aranceles y cuya demanda se reflejaba en el
realización, buena parte de la financiación del plan provi- mercado interno, lo que combinado con la sobrevaluación
no de la contratación de crédito externo. de la tasa de cambio –se produjo una drástica revalua-
En materia de gasto público se había logrado, du- ción de la tasa de cambio que en 1981 llegó a unos 25
rante los primeros años de la década de los setenta, lle- puntos reales respecto al nivel de 1975– conducía a la
var el déficit fiscal a niveles bastante moderados (Capí- utilización rápida de reservas. Estas medidas abarata-
tulo 1) y para el año de 1977 era prácticamente nulo. La ban las importaciones y disminuían la presión sobre los
aplicación de la nueva orientación de la política interna, precios internos.
propuesta en el PIN, trajo consigo un aumento del défi- Se tomaron entonces medidas en los ámbitos aran-
cit fiscal, mientras que el auge del mercado financiero celario y para-arancelario que pueden sintetizarse como
internacional hizo más asequible el crédito externo que sigue.
a la postre financiaría en buena medida el PIN. La hol-
gura relativa de la balanza de pagos heredada de las bo-
nanzas de los años anteriores y los ingresos no esperados ESTRUCTURA ARANCELARIA
de la Cuenta Especial de Cambios –CEC–, que fueron
transferidos como ingresos corrientes del Gobierno en- En septiembre de 1979 se dictaron normas que modifi-
tre 1977 y 1983, estimularon adicionalmente la percep- caron la estructura arancelaria vigente y cuyo alcance fue
ción de la permanente existencia e ingresos como sopor- relativamente limitado, ya que cubrió tan sólo un 8.4%
te a la ampliación del gasto público. (393 posiciones) del universo arancelario y por lo cual la
Entre 1976 y 1982 el nivel de gasto publico se ele- reducción promedio resultó apenas de 2.3 puntos por-
vó apoyado en la financiación de crédito externo cuyo centuales. Los restantes ítem (3.178) no sufrieron modi-
origen, usos y condiciones financieras eran ficación alguna. En este sentido, la reforma arancelaria
cualitativamente diferentes al cambiar el perfil de los fue parcial y se concentró en pocos productos.
acreedores externos respecto de la tradicional banca mul- Desde el punto de vista sectorial sobresalieron las
tilateral y bilateral. La deuda externa se incrementó de disminuciones realizadas en el caso de las materias pri-
US$ 3.800 millones en 1977 a US$ 10.400 millones en mas con destino a la industria, y los bienes intermedios
1983, buena parte de la cual fue contratada con banca y equipo de transporte (en un 9.6% y 9.2%, respectiva-
comercial internacional, hecho que hizo más oneroso el mente) y de los bienes agropecuarios y mineros (6.4%).
servicio de la deuda externa y condujo a una aguda crisis Este movimiento arancelario de alguna manera equilibró
fiscal y, posteriormente, a la aplicación del programa de las rebajas arancelarias de bienes de consumo duradero
ajuste del primer lustro de los ochenta. y materias primas para la industria ocurridas en 1976
En un clima de recesión de la economía como el en el sentido de desgravar parcialmente la importación
que se vivía en esos años, el impacto que podrían traer de grupos de bienes para los que se habían mantenido
los recursos de crédito externo y la bonanza cafetera de los niveles arancelarios sin modificación durante este
1978 sobre la inflación interna condujeron a mantener lapso (Cuadro 9.8).
y profundizar la liberación de importaciones adelantada A nivel sectorial (CIIU tres dígitos) los movimien-
desde los primeros años de la década de los setenta, y tos arancelarios sobresalieron en el caso de productos mi-
además a reforzar los controles a la emisión monetaria nerales no metálicos, vidrio, editoriales, productos plás-
(Capítulo 1). Así, dentro de una estrategia antirrecesiva ticos y bebidas. Entretanto el sector textil no sufrió mo-
se consideró necesario esterilizar parte de las divisas en dificación alguna como resultado de la crítica situación
Cuadro 9.8
Estructura y evolución de las tarifas nominales 1979-1981
Sector 1979 1980 1981
PROM DESV STD PROM DESV STD PROM DESV STD
Total 25.85 15.68 25.97 15.94 25.82 16.08
Bienes de consumo 39.33 21.68 40.47 22.30 40.29 22.56
1º. Consumo no duradero 38.07 21.62 38.36 21.99 38.34 22.50
2º. Consumo duradero 41.64 21.78 44.34 22.88 43.88 22.66
Bienes intermedios 21.94 13.44 22.29 13.90 22.13 14.01
3º. Combustibles y lubricantes 9.41 7.12 8.28 5.13 8.28 5.13
4º. Materias primas para agricultura 9.64 8.57 9.24 7.82 9.96 9.42
5º. Materias primas industria 22.46 13.66 22.85 14.19 22.66 14.25
Bienes de capital 25.45 16.69 24.18 16.13 24.04 16.26
6o. Materiales de construcción 27.01 11.33 27.44 11.80 27.90 11.52
7o. Bienes de capital para la agricultura 17.96 13.00 16.09 11.96 15.59 11.86
8o. Bienes de capital para la industria 24.97 14.86 24.07 14.59 23.77 14.58
9o. Equipo de transporte 30.02 32.07 25.70 29.47 26.00 30.74
Fuente: DNP. Garay (1991). Cálculos del autor.
financiera por la que atravesaba y los sectores tabaco y años anteriores. La dispersión de la estructura arancela-
calzado mantuvieron sus niveles de protección debido a ria se mantuvo inalterada en la práctica pero considera-
los compromisos adquiridos en el Grupo Andino da sectorialmente es claro que los bienes de consumo
(Giraldo, 1979 citado por Garay, 1979). registraron los mayores aumentos en sus coeficientes de
La reforma arancelaria de 1979 no modificó de ma- variación en contraste con los restantes sectores. La es-
nera sustancial la estructura de protección otorgada a tructura de protección y los niveles de preferencia
los diferentes sectores industriales (CIIU tres dígitos) intersectorial se mantuvieron relativamente estables.
respecto del año 1974. Los niveles de protección nomi-
nal promedio fueron más elevados que el promedio de
la industria para los sectores de prendas de vestir LIBERACIÓN DE RESTRICCIONES PARA-ARAN-
(71.9%), textiles (57.5%), calzado (70.0%) y muebles CELARIAS
de madera (51.6%). Los sectores con una menor protec-
ción nominal fueron refinería de petróleo (10.1%), de- En materia de liberación para-arancelaria el tratamiento
rivados de petróleo (16.1%), otros químicos (16.24%), tendió a desmontar los mecanismos vigentes hasta ese
básicas de hierro y acero (16.24%) y otros químicos entonces. Mediante la resolución 75 de 1979 el Consejo
(18.3%). En cuanto a la protección efectiva otorgada, se Directivo de Comercio Exterior adoptó medidas que con-
observaron mayores niveles para los sectores de textiles dujeron a disminuir el porcentaje de ítem bajo la lista
(125.0%), prendas de vestir (109.9%), muebles de made licencia previa y a dar un trato más flexible a las soli-
dera (90.5%) y plásticos (88.0%). Los sectores con una citudes de importación sujetas a este tratamiento. Al tras-
menor protección efectiva fueron refinería de petróleo ladar inicialmente 626 posiciones arancelarias (13.1%
(22.2%), de químicos industriales (23.8%) y construc- del universo) el porcentaje de ítem en licencia previa se
ción de maquinaria excepto eléctrica (24.9%) (Cuadros redujo del 46% al 33% entre 1979 y 1980, hasta llegar
9.2 y 9.3). al 29% en 1982. Entretanto, los ítem en libre importa-
En cuanto a las variaciones de protección efectiva ción pasaron del 54% al 67% y al 71% en los mismos
resultantes de las medidas adoptadas, es claro que se pro- años. El énfasis se dio en el sector de bienes intermedios
dujeron rebajas que afectaron en primera instancia a los en contraste con las medidas del año 1976 en las que la
bienes industriales intermedios y al equipo de transpor- liberación se concentró en bienes de capital.
te (9.3%); maquinaria y equipo (7.6%); bienes prima- Con posterioridad a la resolución 75 se adoptaron
rios (7.4%); bienes industriales de consumo (6.9%). En medidas que llevaron a que la lista de licencia previa
general, las protecciones efectivas se vieron reducidas cobijara tan sólo el 29% del universo arancelario. Los
en todos los sectores productivos (CIIU tres dígitos). subsectores que mayor liberación recibieron durante el
Finalmente, se debe mencionar que el alcance de período fueron: combustibles y lubricantes para los que
la rebaja arancelaria fue relativamente limitado si se la el porcentaje de ítem arancelarios en libre importación
compara con las reducciones arancelarias ocurridas en pasó del 25% al 68%; los bienes metalmecánicos y el
equipo de transporte, ya que un 23% de sus ítem pasó en apenas unos dos puntos porcentuales –para colocarse
de previa a libre importación; los bienes de consumo no en el 26%–, manteniéndose prácticamente inalterada su
duradero con una importante reducción de la propor- dispersión salvo los sectores arriba mencionados en los
ción de ítem cobijados bajo la licencia previa al pasar de que se observó una variación significativa.
un 47% a un 28%, a diferencia del sector de bienes de A diferencia de la liberación de importaciones de
consumo duradero para los que la participación de la mediados de los setenta que se concentró en bienes de
licencia previa se mantuvo prácticamente inalterada. consumo y bienes de capital, el énfasis de finales de la
Estas modificaciones en la composición entre regímenes década y principios de los ochenta se centró en las ma-
de importación reflejan claramente la intención de esti- terias primas y bienes intermedios. Por lo regular los
mular rápidamente el aumento de las importaciones de ítem arancelarios liberados o bien no tenían producción
los productos con una mayor elasticidad. (Cuadro 9.9). nacional o bien se trataba de aquellos que fuesen no
Debe anotarse que en este proceso de liberación se comercializables. Así, entonces, la liberalización aran-
registraron algunos movimientos proteccionistas que celaria y el tratamiento dado a las licencias brindaron
contrarrestaron las medidas tomadas en 1976, como ocu- un tratamiento preferencial a favor de los sectores lla-
rrió en el caso del sector textiles y confecciones. Asimis- mados tradicionales, desarrollados de acuerdo con la es-
mo, es de resaltar que buena parte de la liberación de trategia particular de sustitución de importaciones pro-
importaciones se centró en bienes no producidos en el movida en el país durante décadas (Garay, 1991).
país, con lo cual se redujo significativamente el posible Los impactos desproteccionistas de estas medidas pu-
impacto que la medida pudiera tener sobre la estructura dieron ser relativamente modestos a corto plazo para la
industrial colombiana. Otras modificaciones ocurridas producción nacional. Al parecer las medidas de la libe-
en este lapso tuvieron importancia por la agilización de ración del período 1979-1981 no explican la problemá-
trámites y procedimientos administrativos para la im- tica por la cual atravesaba la industria en ese entonces.
portación (Garay, 1991). En ese sentido, las proteccio- Se argumenta que dada la corta duración de las medidas
nes reales, que en últimas dependen también del trata- y la poca profundidad de la liberación de importaciones
miento dado a las licencias previas y de los trámites ad- para el caso de bienes producidos domésticamente, los
ministrativos, se redujeron sustancialmente en el perío- problemas estructurales de la industria no pueden ex-
do mencionado. plicarse por la política liberacionista de importaciones
Como resultado de este proceso de liberación se reper se, aunque ella sí representó traumatismos a la ya de
gistró un aumento de las importaciones debido primor- por sí afectada estructura productiva colombiana (Garay,
dialmente al traslado a libre importación y a una mayor 1991). De hecho, la industria desde mediados de los se-
flexibilidad en el manejo de la licencia previa. En efec- tenta venía sintiendo los rigores de factores tanto inter-
to, el nivel promedio de protección nominal se redujo nos como externos que condujeron a la pérdida del di-
Cuadro 9.9
Número de posiciones por régimen de importación. 1979–1982
1979 1980 1982
Libre previa Total Libre Previa Total Libre Previa Total
.
Total 2558 2216 4774 3184 1590 4774 3563 1470 5033
53.6% 46.4% 66.7% 33.3% 70.8% 29.2%
Industria 2381 2022 4403 2903 1500 4403 3324 1341 4665
54.1% 45.9% 65.9% 34.1% 71.3% 28.7%
Consumo no duradero 424 379 803 586 217 803 570 226 796
52.8% 47.2% 73.0% 27.0% 71.6% 28.4%
Consumo duradero 235 217 452 278 174 452 362 300 662
52.0% 48.0% 61.5% 38.5% 54.7% 45.3%
Bienes intermedios 1040 729 1769 1283 486 1769 1392 440 1832
58.8% 41.2% 72.5% 27.5% 76.0% 24.0%
Metalmecánicos y eq. de trans. 667 652 1319 730 589 1319 936 345 1281
50.6% 49.4% 55.3% 44.7% 73.1% 26.9%
Combustibles y lubricantes 15 45 60 26 34 60 64 30 94
25.0% 75.0% 43.3% 56.7% 68.1% 31.9%
Primario 177 194 371 281 90 371 239 129 368
47.7% 52.3% 75.7% 24.3% 64.9% 35.1%
namismo en su crecimiento. Los shocks petroleros así dado se siguió ampliando al final de la administración
como la bonanza cafetera y los ciclos de los flujos de Turbay hasta pasar de 2.9% del PIB en 1980 a un 6.8%
capitales externos, sujetos a la influencia de las exporta- del PIB en 1984 (Garay, 1987). La tasa de cambio con-
ciones ilegales desde finales de los setenta, produjeron tinuó revaluándose de manera sostenida y el escenario
efectos indirectos perjudiciales a la dinámica del sector internacional contribuyó a desmejorar las perspectivas
industrial. A ello se sumó el manejo de la política made la economía colombiana dado que la crisis de la eco-
croeconómica y el síndrome de enfermedad holandesa nomía mexicana desembocó en la restricción del finan-
que desestimularon la acumulación de capital pese a la ciamiento internacional. Adicionalmente, la situación de
disponibilidad de recursos externos (Capítulo 12). la economía venezolana condujo a una disminución de
En cualquier caso, la política de liberación de im- las exportaciones a ese país.
portaciones mediante la cual se buscó contrarrestar un Simultáneamente a los problemas domésticos, los
ciclo caracterizado por abundancia de divisas sí estimu- primeros síntomas de la crisis de la deuda latinoameri-
ló una mayor competencia de productos foráneos frente cana se hacían evidentes y la caída en el ritmo de creci-
a la industria nacional. Estas medidas, a las que se su- miento de los países industrializados condicionaba un
maron la drástica revaluación del peso y el aumento de lento crecimiento de los mercados internacionales, todo
la demanda doméstica, condujeron a un crecimiento lo cual contribuyó a observar, un débil desempeño de
anual promedio de las importaciones del 19.9% (en tér- las exportaciones colombianas, las cuales cayeron casi un
minos reales) durante el período 1978-1982, destacán- 10% anual entre los años 1980 y 1983. Por su parte, las
dose el crecimiento entre los años 1978 y 1980 –del exportaciones menores o industriales cayeron en prome-
orden del 30% y 35%, respectivamente– (Garay, 1991). dio en más del 14% al año.
El crecimiento de las importaciones se concentró en los En estas circunstancias, el nivel de reservas inter-
bienes intermedios; en este rubro están incluidos el pe- nacionales inició una rápida caída alcanzando su punto
tróleo y sus derivados, cuyas importaciones en ese mis- más bajo en 1984, lo que condujo a una crisis de liqui-
mo período registraron un incremento de más del 38% dez cambiaria que se contrarrestó, entre otras razones,
promedio anual. Los bienes de consumo, por su parte, con la medida de ampliación de plazos mínimos de giro
presentaron también un significativo crecimiento pa- para el pago de importaciones y la contratación de un
sando sus importaciones de US$ 417 millones en 1979 crédito de balanza de pagos. Esta coyuntura condujo hacia
a US$ 675 millones en 1982. un giro radical en la orientación de la política comercial
Entre 1980 y 1982 la economía colombiana entró que, por fuerza de las circunstancias de la situación fis-
en un período de acelerado deterioro. El déficit en cuenta cal y de balanza de pagos del país, tuvo que recurrir a un
corriente de la balanza de pagos alcanzó niveles eleva- esquema de protección que había sido relajado paulati-
dos como consecuencia, entre otros factores, de la caída namente durante la década de los setenta.
en las exportaciones cafeteras, del modesto comporta-
miento de las exportaciones no tradicionales y de la con-
tracción de la demanda mundial dada la fase recesiva en
la que se encontraba la economía internacional. A ello
se sumó la demanda por divisas para importaciones, es-
pecialmente de bienes intermedios, y el incremento en
las erogaciones por concepto de intereses sobre la deuda
externa.
El déficit comercial alcanzó US$ 300 millones en
1980 y se disparó a US$ 2.100 millones en 1982. No
obstante, las reservas internacionales se mantuvieron re-
lativamente altas debido al ritmo de endeudamiento ex-
terno que condujo a acumular una deuda externa de US$
10.300 millones. Dos años después el servicio de la deuda
demandaría más de la mitad de los ingresos por expor-
taciones. La inflación alcanzó niveles elevados a lo cual
se sumó la crisis del sistema financiero en 1982. El dé-
ficit de operaciones efectivas del sector público consoli-
AJUSTE, ESTABILIZACIÓN Y CIERRE Los cambios arancelarios ocurridos en el período

DE LA ECONOMÍA. 1983-1985 buscaron defender la balanza de pagos encareciendo las
importaciones y, a su vez, contribuir al mejoramiento
de las finanzas públicas. El arancel fue modificado en
Dada la situación de agudo deterioro económico, la nueva tres ocasiones entre 1982 y 1984 incrementando las ta-
administración se vio en la necesidad de buscar corregir la rifas para todos los ítem con excepción de los alimentos,
situación del sector externo con la idea de que ello a su vez los productos objeto de negociaciones internacionales y
conduciría a una recuperación de los agregados internos. El algunos bienes de capital. El aumento consistió en la
cierre de los flujos de capital hacia América Latina, obligó multiplicación de las tarifas vigentes por 1.25 y la in-
a la administración Betancur a plantearse la necesidad de troducción de una sobretasa del 8%. Como resultado,
realizar un fuerte proceso de ajuste y estabilización. Las pri- los promedios nominales de protección alcanzaron un
meras medidas estuvieron encaminadas a solucionar el pro- 41% en 1984. Los sectores más protegidos fueron los
blema del déficit del sector externo. La política económica bienes de consumo no duradero con un 70% y los de
entre 1982 y 1984 se fundamentó en un proceso de des- consumo duradero con un 62%, en contraste con nive-
monte de la liberación comercial iniciada en la década an- les del 57% y 49% del año inmediatamente anterior
terior (Fernández, 1985), en la ampliación del gasto públi- (Cuadro 9.10).
co en programas sociales de vivienda y en la protección a la En materia arancelaria, para 1984 la estructura de
producción doméstica. Las circunstancias conducirían pos- protección permaneció similar a la vigente en 1979 en
teriormente a un ajuste fiscal y cambiario. los diferentes sectores industriales (CIIU tres dígitos).
En el frente externo se optó por una devaluación Los niveles de protección nominal promedio fueron más
real más acelerada y un aumento de los subsidios a las elevados que el promedio de la industria para los secto-
exportaciones menores mediante el CAT, recientemente res de prendas de vestir (119.9%), calzado (93.4%), tex-
transformado en el certificado de reembolso tributario tiles (91.3%), bebidas (81.7%) y muebles de madera
(Capítulo 10). No obstante, las reservas internacionales (79.3%). Los sectores con una menor protección nomi-
se redujeron de US$ 5.630 a US$ 1.795 millones entre nal para ese mismo año fueron refinería de petróleo
1981 y 1984. A ello se sumó la restricción al acceso a (15.3%), otros químicos (26.8%), derivados de petró-
recursos de crédito externo como fruto de la crisis de la leo (27.1%), básicas de hierro y acero (28.8%). En cuanto
deuda. Esta situación condujo al incremento de los im- a la protección efectiva otorgada se observó una mayor
puestos de importación, al fortalecimiento de las res- protección para los sectores de textiles (203.2%), pren-
tricciones para-arancelarias al comercio mediante el tras- das de vestir (189.8%), calzado (167.4%), plásticos
lado de posiciones arancelarias del régimen de libre im- (146.6%) y muebles de madera (137.1%). Los sectores
portación al régimen de licencia previa. con una menor protección efectiva fueron refinería de
En 1981 se inició el proceso de desliberalización petróleo (24.9%), construcción de maquinaria y equipo
restringiéndose progresivamente la aprobación de soli- (37.2%), producción de químicos industriales (37.8%)
citudes vía el régimen de licencia previa (Garay y (Cuadros 9.2 y 9.3).
Carrasquilla, 1987). La proporción de licencias rechaza- En 1984 prácticamente la totalidad de los produc-
das en el valor de las licencias solicitadas para bienes tos del universo arancelario se encontraba sujeta a prohi-
bajo el régimen de licencia previa pasó del 1.9% en 1979, bida importación o licencia previa y la tasa de rechazo de
al 2.5% en 1980, al 6.9% en 1981, al 7.5% en el pri- éstas últimas se elevó hasta alcanzar un 30% en 1984
mer trimestre de 1982 y hasta el 26.8% en el segundo frente un 1.9% en 1979. Por otra parte, la eliminación
semestre de 1983. Para 1984 el índice llegó al 30%, en 1984 de la tarifa arancelaria única –TAU– desincentivó
sosteniéndose en enero de 1984. En esta dirección las el uso de la licencia global (Campuzano y Ríos, 1986).
primeras medidas de importancia adoptadas en 1982 en Pese a la reducción en el ritmo de crecimiento de
el frente comercial y con efecto altamente restrictivo y las importaciones (10% respecto de 1983 y 33% res-
proteccionista fueron el traslado del 97% del universo pecto de 1982) y a la recuperación en las exportaciones
arancelario a los regímenes de prohibida y previa im- de café, y no obstante las medidas anotadas, hacia fina-
portación, acompañado de una severa administración de les de 1984 el nivel de reservas internacionales había
las divisas. Para ese entonces la reactivación económica descendido US$ 3.835 millones con respecto al nivel de
como objetivo central había cedido espacio frente a la in- 1981. Ello obedecía en parte al incremento en el servi-
minente necesidad de corregir el desequilibrio externo. cio de la deuda, lo que condujo a tomar nuevas medidas
Cuadro 9.10
Estructura y evolución de las tarifas nominales. 1983-1985
Sector 1983 1984 1985
Prom. Desv Std. Prom. Desv. Std. Prom. Desv. Std.
Total 33.49 21.21 41.48 25.99 31.48 13.71
1o. Consumo no duradero 49.92 29.70 62.24 37.13 46.58 15.95
2o. Bienes de consumo duradero 57.40 30.80 70.17 36.33 47.65 19.20
3º. Combustibles y lubricantes 10.41 6.97 13.69 8.63 14.18 6.79
4º. Materias primas para agricultura 11.56 10.63 14.50 13.13 9.16 8.87
5º. Materias primas industria 29.54 19.01 36.74 23.65 29.27 12.45
6º. Materiales de construcción 36.96 15.92 46.09 19.80 32.80 11.97
7º. Bienes de capital para la agricultura 20.00 15.21 25.37 18.71 13.45 13.57
Fuente: DNP , Cálculos del autor.
cuya primera etapa se caracterizó por el reforzamiento El proceso de ajuste se desarrolló también bajo la
de la política de austeridad fiscal a partir de 1984 como perspectiva de lograr la normalización de las relaciones
parte del paquete de ajuste y estabilización de la econo- con la banca internacional, recobrando la credibilidad
mía. El ajuste externo se planteó como segunda etapa crediticia del país. Desde 1982 la banca comercial había
del plan de ajuste y cubrió los aspectos cambiario, co- restringido la concesión de créditos al país, destacándo-
mercial y de capitales. En materia cambiaria se aceleró se los destinados al proyecto del Tren Metropolitano y a
el ritmo de devaluación bajo el mecanismo del crawling la Financiera Eléctrica Nacional. Las entidades presta-
peg evitando generar expectativas especulativas (Capí- mistas buscaban el aval de la Nación frente a los crédi-
tulo 1), y buscando desestimular la fuga de capitales y tos concedidos a la empresa privada y a las entidades
mejorar la balanza comercial. Al mismo tiempo, se bus- financieras colombianas. Pese a que los montos adeuda-
có restablecer las relaciones con la banca comercial con dos por Colombia no alcanzaron las proporciones de los
miras a obtener recursos externos frescos. otros países latinoamericanos, éstos representaron para
En octubre de 1984 la Junta Monetaria del Banco la economía interna uno de los factores más importantes
de la República adoptó medidas encaminadas a reducir en el desajuste de las finanzas públicas del país desde
el flujo de divisas hacia el exterior introduciendo plazos finales de los setenta. Como resultado de la expansión
mínimos de giro. Se pretendía que la demanda de los del gasto público entre 1978 y 1982, el crecimiento anual
importadores por crédito se volcara al mercado externo promedio de la deuda externa pública colombiana fue,
y obviamente disminuir la presión sobre las reservas, al en términos de dólares, de más del 36%, alcanzando un
extender los plazos entre los períodos de aprobación de saldo total de US$ 6.820 millones en 1982.
la licencia de importación y el momento del giro al ex- Lograr la alternativa de financiamiento que respal-
terior. Se buscaba evitar la acelerada caída de las reser- dara el repago de amortizaciones de la deuda se convir-
vas internacionales y mantener constante el nivel de tió en una prioridad de política ante la suspensión del
endeudamiento externo. Con esta medida se logró dis- crédito fresco por parte de la banca comercial interna-
minuir el monto de los giros de importación en 1985 cional a los países latinoamericanos, y dada la precaria
en US$ 774 millones. En la misma dirección, en febre- situación cambiaria del país. En efecto, el Banco Mun-
ro de 1984 la Junta Monetaria estableció un cupo para dial decidió en 1984 la suspensión temporal de las ne-
importaciones de US$ 3.900 millones anuales, reducién- gociaciones de un crédito destinado a la política comer-
dolo en junio del mismo año a US$ 3.300 millones. La cial y diversificación de exportaciones. A ello se sumó la
efectividad de la medida evitó que se tomaran otro tipo exigencia de garantizar un aval por parte del FMI al pro-
de decisiones adicionales tales como la reducción del grama de ajuste sugerido por el gobierno colombiano.
cupo de divisas disponibles para importaciones que tra- El eje central del proceso de negociación fue la exigen-
dicionalmente asignaba la Junta Monetaria, así como la cia por parte de la banca comercial de un acuerdo formal
eliminación de los plazos mínimos en 1986 (Garay y stand by con el FMI. El gobierno nacional requería re-
Carrasquilla, 1987). cursos para la financiación de las inversiones en los sec-
tores del petróleo (Caño Limón) y carbón (Cerrejón), las no haber afrontado crisis cambiaria, lograron que no hu-
cuales se perfilaban como fuentes de exportaciones que a biese necesidad de adoptar soluciones similares a las de
la postre permitirían el fortalecimiento del sector externo los países vecinos. Colombia, a diferencia de otros paí-
del país en el mediano plazo. No obstante, el tipo de acuer- ses latinoamericanos, no tuvo necesidad de suspender el
do sugerido por el FMI condicionaba la ejecución de los pago de amortizaciones o intereses, ni de entrar en la
recursos a su utilización únicamente para pagos al exte- reestructuración de la deuda, como tampoco tuvo que
rior de bienes, servicios y de capital, sin la posibilidad de nacionalizar buena parte de la deuda privada externa.
convertirlos a moneda local ni orientarlos a los requeri- Gracias a los logros obtenidos frente a la banca inter-
mientos internos de inversión. Este organismo exigía, en- nacional y ante indicios de mejoramiento del sector exter-
tre otras metas de carácter macroeconómico, detener el no en 1985, expresados en la reducción del déficit comer-
proceso de disminución de las reservas internacionales. cial, el mejoramiento de las condiciones de acceso al crédi-
Iniciando el año de 1985 el Gobierno colombiano to internacional y las nuevas perspectivas de exportación
reiteró la solicitud de un crédito sindicado por un monto como resultado de la devaluación real del 28.5% en 1985,
de US$ 1.000 millones para el período 1985–1986 pro- el Gobierno consideró conveniente adelantar una reforma
poniendo adicionalmente un mecanismo de seguimiento tendiente a la desgravación y liberación gradual del comer-
trimestral de los principales agregados macroeconómicos cio. Como resultado de la decisión los aranceles llegaron a
así como de la política de comercio exterior y del progra- un promedio del 31.4%, permaneciendo relativamente in-
ma de inversión pública de mediano plazo. Finalmente se variables hasta 1987. Con una clara orientación de la polí-
obtuvo el apoyo del Banco Mundial a la propuesta co- tica comercial que buscaba estimular la competitividad in-
lombiana, el aval del gobierno norteamericano y el con- dustrial se fijaron aranceles por debajo del promedio a los
cepto favorable que el FMI dio sobre el manejo de las fi- bienes de capital para la industria y la agricultura. Los bie-
nanzas públicas a mediados de 1995, una vez acordadas nes de consumo duradero y no duradero mantuvieron aran-
las metas trimestrales de seguimiento incorporadas al pro- celes cercanos al promedio general.
grama de monitoreo. El manejo administrativo de los mecanismos para-
En diciembre de 1985 la banca comercial concedió arancelarios como la licencia previa fue agilizado bus-
el crédito por un monto de US$ 1.000 millones desti- cando además una mayor racionalidad en la asignación
nado en primera instancia a la política comercial y pro- de los cupos entre tipos de bienes. Ello de acuerdo con
moción de exportaciones que, de acuerdo con la los criterios de existencia o no de producción nacional y
contrapropuesta colombiana, apoyaba con un monto sig- de acuerdo con la presión de la demanda industrial por
nificativo de crédito de libre disponibilidad la ejecución materias primas y bienes intermedios. Se trasladaron así
del programa macroeconómico de ajuste 1985–1986. La algunas posiciones del régimen de prohibida importa-
importancia de esta negociación radicó en la recupera- ción al de previa y de este último al de libre importa-
ción de la credibilidad y del status de país buen deudor ción. Las medidas de liberación se concentraron en bie-
ante la banca internacional. nes en los que el país tuviera una ventaja competitiva
El Banco Mundial concedió en 1985 un primer cré- en el mercado internacional, bienes no producidos lo-
dito de política comercial y promoción de exportaciones calmente y para los que existiera una demanda apremian-
por la suma de US$ 300 millones para el financiamien- te y bienes no comercializables. En este sentido, la me-
to del programa de ajuste macroeconómico 1985-1986 dida no buscó un mayor impacto sobre el nivel de im-
bajo el acuerdo de co-monitoría con el FMI. En 1986 portaciones sino la disminución en el volumen de trá-
otorgó un segundo crédito de programa orientado a es- mites requeridos para el otorgamiento de licencias de
timular reformas en el sector agropecuario por US$ 250 importación en manos de la Junta de Importaciones.
millones. Finalmente, en 1988, el Banco formalizó un El gobierno no tuvo autonomía total en el manejo
tercer crédito de US$ 300 millones orientado a inver- de la política de liberación de importaciones, dada la
siones del sector eléctrico (Garay, 1991). Estos créditos condicionalidad que el Banco Mundial impuso para la
se encontraban sujetos al cumplimiento de metas del pro- suscripción del crédito de apoyo presupuestal y de ba-
grama macroeconómico de ajuste. El desembolso de es- lanza de pagos que se había tornado indispensable para
tos créditos se encontró sujeto al cumplimiento de me- el programa de ajuste. Este crédito se destinaría a cum-
tas del programa macroeconómico de ajuste. plir los objetivos del programa de ajuste fortaleciendo
Las condiciones favorables de la deuda colombia- el nivel de reservas internacionales y reabriendo las po-
na, en términos de plazos amplios e intereses fijos, y el sibilidades de financiamiento internacional con la ban-
ca comercial, contando con el aval del FMI una vez sus- Entre 1984 y 1986 se desmontó el control cuasi
crito el acuerdo de co-monitoría del programa prohibitivo de las importaciones establecido en el pe-
macroeconómico adoptado por el gobierno colombiano. ríodo de agudo desajuste cambiario (1982-1984). El por-
Pese a la liberación de importaciones de 1985, se centaje de posiciones arancelarias en libre importación
mantuvo el énfasis restrictivo en los bienes de consumo aumentó del 0.5% al 35.4%, en tanto que los de prohi-
no duradero y duradero en los que el 90% por ciento de bida importación y los sujetos al régimen de licencia
los ítem se encontraba sujeto a licencia previa o prohi- previa descendieron del 16.5% al 1% y de 83% al 63%,
bida importación, reforzándose la tendencia proteccio- respectivamente (Cuadro 9.12). A esta liberación se sumó
nista que caracterizó a las medidas arancelarias (Cuadro la caída en el porcentaje de negación del valor de solici-
9.11). Se incrementaron adicionalmente los subsidios a tudes bajo licencia previa en 1986 respecto de 1983 y
las exportaciones buscando complementar los diferen- 1984. Complementariamente se rebajó el arancel pro-
tes instrumentos de promoción a las exportaciones me- medio de un 42% en 1985 a un 31.2% en 1986, lo cual
nores y se revirtió la tendencia revaluacionista de la tasa condujo a una protección efectiva promedio del 52%.
de cambio y, como resultado, se obtuvo uno de los más Los resultados de las medidas de cierre de la econo-
altos niveles de devaluación real de los últimos años mía a mediados de la década de los ochenta permitieron
(Garay y Carrasquilla, 1987). diversas interpretaciones sobre sus efectos. Se ha afirma-
Cuadro 9.11
Número de posiciones por régimen de importación. 1985
SECTOR LIBRE PREVIA PROHIBIDA TOT
No. % No. % No. % No.
Total 1368 26.7% 3709 72.3% 53 1.0% 5130
Bienes de consumo 46 4.7% 891 90.1% 52 5.3% 989
Consumo no duradero 31 4.9% 551 86.9% 52 8.2% 634
Consumo duradero 15 4.2% 340 95.8% 355
Bienes intermedios 1171 40.5% 1722 59.5% 1 2894
Combustibles y lubricantes 7 20.6% 27 79.4% 34
Materias primas para agricultura 22 16.9% 108 83.1% 130
Materias primas industria 1142 41.8% 1587 58.1% 1 2730
Bienes de capital 142 11.7% 1074 88.3% 1216
Materiales de construcción 6 4.8% 119 95.2% 125
Bienes de capital para la agricultura 13 16.3% 67 83.8% 80
Bienes de capital para la industria 97 11.8% 727 88.2% 824
Equipo de transporte 26 13.9% 161 86.1% 187
No clasificados 9 29.0% 22 71.0% 31
Fuente: DNP.
Cuadro 9.12
Número de posiciones por régimen de importación. 1986
LIBRE PREVIA PROHIBIDA TOT
No. % No. % No. % No.
Total 1815 35.4% 3262 63.6% 53 1.0% 5130
Bienes de consumo 80 8.1% 857 86.7% 52 5.3% 989
Consumo no duradero 37 5.8% 545 86.0% 52 8.2% 634
Consumo duradero 43 12.1% 312 87.9% 0 0.0% 355
Bienes intermedios 1329 45.9% 1564 54.0% 1 0.0% 2894
Combustibles y lubricantes 7 20.6% 27 79.4% 0 0.0% 34
Materias primas para agricultura 24 18.5% 106 81.5% 0 0.0% 130
Materias primas industria 1298 47.5% 1431 52.4% 1 0.0% 2730
Bienes de capital 396 32.6% 820 67.4% 0 0.0% 1216
Materiales de construcción 8 6.4% 117 93.6% 0 0.0% 125
Bienes de capital para la agricultura 29 36.3% 51 63.8% 0 0.0% 80
Bienes de capital para la industria 317 38.5% 507 61.5% 0 0.0% 824
Equipo de transporte 42 22.5% 145 77.5% 0 0.0% 187
No clasificados 10 32.3% 21 67.7% 0 0.0% 31
Fuente: DNP. Cálculos del autor.
do, por una parte, que dichas medidas “generaron un am- CONSOLIDACIÓN DE LA
biente nuevamente favorable tanto a las industrias como a las ESTABILIZACIÓN Y AVANCE INICIAL
actividades agrícolas orientadas tanto al mercado interno como DE LA LIBERACIÓN DE
a la exportación” (Ocampo, 1990). IMPORTACIONES. 1986-1990
Por otra parte, otros diagnósticos (Banco Mundial,
1989) criticaron el proceso como nocivo para el desarro-
llo competitivo de la industria por el otorgamiento de El final de la administración Betancur se caracterizó por
elevados niveles de protección, así como por la repro- el logro de la estabilidad económica. El deterioro exter-
ducción de distorsiones en la asignación de los recursos. no, fiscal y financiero heredado del quinquenio anterior
La industria tuvo tasas negativas de crecimiento entre logró ser contrarrestado gracias a las medidas adoptadas
1981 y 1983, las exportaciones menores cayeron un 14% y a condiciones favorables en la economía internacional
durante el período 1980-1983 y las totales lo hicieron –por ejemplo, baja en las tasas de interés–. A finales de
en un 10%; y presentó una recuperación en los años 1984 1985 una minibonanza cafetera reforzó el inicio de una
y 1985, lo que permitió alcanzar una tasa anual prome- fase de recuperación en la balanza de pagos. No obstan-
dio del 1.3 % para el período 1981-1985 (Capítulo 12). te, persistía el desequilibrio externo como fruto del alto
También se argumentó que la restricción de importa- nivel de endeudamiento externo que para 1986 se acer-
ciones, como resultado del proceso de ajuste, resultó ser caba a US$ 15.000 millones.
adecuada a la estructura productiva en contraste con la En materia cambiaria se buscó mantener la tasa de
liberación previa ocurrida entre 1979 y 1981, la cual no cambio real al nivel alcanzado a finales de 1985, el cual
condujo a diversificar la estructura industrial (Capítulo había corregido la fuerte revaluación ocurrida desde me-
12) y, por el contrario, tuvo efectos contraccionistas en diados de la década de los setenta. En este sentido se
algunos sectores industriales relativamente incipientes buscó preservar una cierta competitividad para las ex-
como el metalmecánico (Garay y Carrasquilla, 1987). portaciones y atenuar en lo posible el sesgo
antiexportador de las medidas arancelarias y los contro-
les a las importaciones.
Asimismo, se introdujeron reformas al Plan Vallejo
a fin de brindarle mayor automaticidad y agilidad eli-
minando el requisito de comprobar la no existencia de
producción nacional para su aprobación. También se re-
visó el Certificado de Reembolso Tributario –Cert– en
cuanto a niveles y composición (Capítulo 10) y se eli-
minó una gran cantidad de exenciones al pago de im-
puestos de importación, con lo cual creció la participa-
ción de los impuestos sobre el comercio exterior dentro
del total de recaudos, aumentando de 20.4% en 1985 a
25.1% en 1988. Lo anterior fue consecuencia de la imple-
mentación de la sobretasa sobre el valor CIF de las impor-
taciones del 18% a mediados de 1985 (Capítulo 7).
Las medidas adelantadas entre 1985 y 1989 cons-
tituyeron una primera etapa de racionalización del co-
mercio exterior colombiano enmarcadas en un progra-
ma de ajuste gradual de la economía colombiana. Se
adelantó una liberación de importaciones, reducción de
los subsidios a las exportaciones y una tarificación de las
restricciones no arancelarias al comercio que estaba orien-
tada a racionalizar el control de importaciones más que
a promover una abrupta liberalización de la economía
colombiana. Estas medidas, apoyadas en los créditos sec-
toriales otorgados por el Banco Mundial, hacían parte
del proceso de ajuste de la economía colombiana.
El nuevo gobierno finalmente mantuvo el interés lista de prohibida importación en 1986 se mantuvieron
de preservar el status de buen deudor logrado a partir de hasta 1989. No obstante, quedaron bajo el régimen de
las negociaciones con la banca comercial. El buen des- licencia previa los productos que competían con la pro-
empeño de los agregados macroeconómicos que fortale- ducción nacional y la tasa de rechazos de licencias pre-
cía la capacidad de pago de la deuda había permitido vias se mantuvo bastante alta, con lo cual los niveles de
dar inicio a un tímido proceso de liberación comercial. protección real se sostuvieron a niveles elevados. Se re-
En efecto, durante este período se racionalizó la estruc- gistró una cierta flexibilización en el otorgamiento de
tura arancelaria de forma tal que se redujo tanto el nú- las licencias para el caso de bienes de capital e insumos
mero de niveles arancelarios como su promedio, corri- intermedios no producidos en el país o producidos insu-
giendo distorsiones para bienes de capital, insumos y ficientemente.
materias primas, atendiendo al criterio de protección en En consecuencia, entre 1986 y 1989 no ocurrieron
cascada y en consulta con la restricción fiscal impuesta cambios sustanciales en la liberación comercial, pero se
por la situación de las finanzas públicas (Garay, 1991). avanzó en la racionalización y flexibilización de los ins-
Se buscaba impulsar la inversión en el sector industrial trumentos de control a las importaciones y en una orien-
y disminuir los costos de producción con el objeto de tación más transparente de los criterios de selectividad.
estimular la producción. Se asignaron las licencias con menor restrictividad intro-
Desde noviembre de 1987 y hasta 1988 se modifi- duciendo criterios asociados a la existencia de producción
caron los aranceles para cerca de 2.114 posiciones, dis- nacional, a su calidad y posibilidades reales de
tribuidas de la siguiente manera: 1.110 correspondien- aprovisionamiento del mercado interno. De esta forma se
tes a bienes de capital y sus materias primas, partes y buscó liberalizar las condiciones comerciales de bienes no
piezas, 808 a insumos, materias primas y bienes inter- producidos nacionalmente o con clara ventaja competiti-
medios no producidos en el país, y 196 a maquinaria y va a nivel internacional. Asimismo, se introdujo la defi-
equipo. Estos cambios llevaron el arancel promedio del nición de aranceles por tipos de bienes, haciendo más ac-
31% en 1985 al 27% en 1988. La tarifa de bienes de tivo el criterio de reducción de la protección efectiva de la
consumo duradero pasó del 47% al 41%, la de materias producción doméstica.
primas de 28% a 24% y la de bienes de capital de 27% Es de destacar que para diciembre de 1989 el aran-
a 22%. cel promedio pagado era del 43.7% si se incluía la
Se aplicó adicionalmente un criterio selectivo de sobretasa a las importaciones, la cual compensó la caída
desgravación que privilegió a los bienes de producción de ingresos fiscales como resultado de la disminución
nacional. Los aranceles de productos no producidos se de los aranceles, alcanzándose una protección efectiva
redujeron a 5% y 15%, disminuyéndose su promedio total a la industria nacional del 90%. La estructura aran-
del 23.6% al 11.2%; en tanto que los productos de pro- celaria incluida la sobretasa se distribuía así: los bienes
ducción nacional apenas vieron reducido su promedio de consumo registraron un arancel promedio de 43.5%,
arancelario del 24.9% al 20.8%. los bienes intermedios 23% y los bienes de capital, 22%6.
En diciembre de 1987 se crearon los Programas (Cuadro 9.13)
Especiales de Importación de materias primas e insu- Los sectores industriales (CIIU tres dígitos) man-
mos, mediante el decreto ley 2444, para garantizar una tuvieron los niveles de protección relativos con respecto
adecuada disponibilidad de materias primas e insumos de la tradicional estructura de protección vigente en Co-
intermedios para aquellos productores de bienes y ser- lombia. Los sectores que mantuvieron niveles de pro-
vicios que hubieran importado bienes similares a los so- tección nominal promedio más altos con respecto del
licitados por más de un millón de dólares al año duran- promedio de la industria fueron: prendas de vestir
te el bienio previo y que además pudieran demostrar (65.6%), calzado (64.5%), bebidas (58.9%), plásticos
que eran indispensables para su actividad. (50.7%). Los sectores con una menor protección nomi-
Entre 1987 y 1988 no se tomaron otras medidas nal para ese mismo año fueron refinería de petróleo
de trascendencia en materia de comercio exterior de for- (14.1%), básicas de hierro y acero (15.4%), químicos
ma tal que hasta 1989 el proceso de liberación fue bas-
tante moderado. Se hicieron revisiones menores a los ni- 6 Las medidas se recogen en los decretos 2223 de noviembre de
veles y a la estructura del Cert. Las medidas tomadas en 1987, 2516 de diciembre de 1987, 728 de abril de 1988, 1972
de septiembre de 1988, 2843 de noviembre de 1988, 1187 de
cuanto a la liberación de posiciones arancelarias (38% junio de 1989, 2430 de octubre de 1989, 2864 de diciembre
de los ítem) así como la desaparición en la práctica de la de 1989 y 2865 de diciembre de 1989.
Cuadro 9.13
Estructura y evolución de las tarifas nominales 1985-1989
SECTOR 1985 1988 1989
PROM DESV STD PROM DESV STD PROM DESV STD
Total 31.48 13.71 27.16 14.30 26.59 14.21
1o. Consumo no duradero 46.58 15.95 45.62 16.54 45.39 16.81
2o. Bienes de consumo duradero 47.65 19.20 41.34 20.00 41.25 20.00
3o. Combustibles y lubricantes 14.18 6.79 14.18 6.79 13.77 7.10
4o. Materias primas para agricultura 9.16 8.87 8.89 8.91 8.81 8.88
5o. Materias primas industria 29.27 12.45 24.44 13.95 23.50 13.75
6o. Materiales de construcción 32.80 11.97 30.04 11.97 30.04 11.97
7o. Bienes de capital para la agricultura 13.45 13.57 14.62 13.27 14.62 13.27
industriales (17.3%). En cuanto a la protección efectiva ausencia de modernización de algunas actividades del
otorgada se observó un mayor promedio para los secto- sector público. (Banco Mundial, 1989). Dicho diagnós-
res de fabricación de productos alimenticios (147.0%), tico se apoyaba en la celeridad con la cual se adelantaba
calzado (126.1%) prendas de vestir (116.5%) y textiles la apertura en los países vecinos. La ejecución del pro-
(102.3%). Los sectores con una menor protección efec- grama macroeconómico de los años 1989 y 1990 reque-
tiva fueron bases metálicas no ferrosas (18.5%), refine- ría una nueva inyección de recursos de libre disponibi-
ría de petróleo (20.0%), de químicos industriales lidad dentro de los créditos a contratar con el Banco
(20.8%), construcción de maquinaria y equipo (20.8%) Mundial.
(Cuadros 9.2 y 9.3). Dados los desarrollos en la conducción de la crisis
Esta primera etapa del proceso gradual de liberación de la deuda colombiana y como resultado del papel que
de importaciones buscó una racionalización del sistema el Banco Mundial había jugado en la definición de la
de control a las importaciones sin exponer mayormente política macroeconómica y comercial colombiana, des-
la producción nacional a la competencia internacional. de mediados de 1988 esta institución había sugerido
Se eliminaron las protecciones redundantes, se avanzar más rápidamente en la reforma económica que,
sistematizaron y agilizaron algunos trámites de comer- de acuerdo con su criterio, debía iniciarse con una libe-
cio exterior, se disminuyó la dispersión arancelaria y se ralización del comercio exterior, y continuar con la
eliminaron los niveles arancelarios excesivamente eleva- desregulación de otros mercados como el mercado fi-
dos –superiores al 70%, excepto vehículos y unos pocos nanciero. La consecución de recursos de libre disponi-
artículos de lujo–. bilidad quedó sujeta a las evaluaciones que sobre el avan-
En principio se puede afirmar que los productores ce en las políticas de reforma hiciera el Banco, y en parti-
nacionales no se vieron afectados dado que los movimien- cular sobre los avances que a juicio de éste fueran sufi-
tos arancelarios se concentraron en bienes no produci- cientes para avanzar en dichas reformas. El Banco sugirió
dos nacionalmente, o en bienes producidos con ventajas la orientación de créditos a las reformas en la política co-
absolutas en el mercado internacional o bienes no mercial. Desde finales de 1988 e inicios de 1989 el go-
comercializables, manteniendo los criterios selectivos de bierno avanzó en el diseño de una propuesta en un nivel
manejo en las restricciones cuantitativas. Por último, se técnico que permitiera el desmonte del régimen tradicio-
buscó acelerar la devaluación de la tasa de cambio para nal de restricciones para-arancelarias y sustituirlo por el
ajustarla a las exigencias de una economía abierta, como mecanismo arancelario, para reflejar de manera más cier-
paso previo al proceso de apertura iniciado en 1990. ta, transparente y previsible el nivel de protección otor-
Pese a los avances adelantados en materia de gado a la economía colombiana. Esta propuesta se incli-
desregulación y apertura subsistían, a juicio de las enti- naría al desmonte de las restricciones para-arancelarias al
dades internacionales de crédito, obstáculos de política comercio y su sustitución por un mecanismo que tradu-
que impedían la corrección de desequilibrios sectoriales jese la protección otorgada a los sectores de manera más
así como una excesiva protección a la industria local y transparente vía precios: los aranceles.
En abril de 1989 se formalizó la posición del Ban- Sobre la base de estos criterios se adelantó la pri-
co Mundial acerca del proceso de liberalización y aper- mera etapa del programa de apertura económica de la
tura de la economía colombiana: planteó la necesidad economía colombiana. Se buscó el cumplimiento de es-
de reorientar la política económica, en el sentido de per- tos criterios a través del traslado rápido al régimen de
mitir que el sector externo se convirtiera en motor del libre importación, evitando un aumento no deseable de
desarrollo económico. Los principales instrumentos de importaciones mediante la imposición transitoria de
la nueva política, de acuerdo con el documento, serían aranceles. En segunda instancia, se recurrió a la subasta
el uso de la tasa de cambio como mecanismo de regula- de cupos de importación de bienes competitivos con la
ción del intercambio comercial, con el ánimo de esti- producción nacional que permitió, bajo el mecanismo
mular las exportaciones y sustituir las importaciones; el del precio, el otorgamiento de un cupo de importación
reemplazo de las licencias previas por instrumentos aran- de bienes entre posibles demandantes. Las ofertas que
celarios y la eliminación de los subsidios a las exporta- éstos estuvieran dispuestos a pagar orientó acerca del ni-
ciones como el Cert y el crédito de Proexpo, dado que vel de protección requerido por la industria nacional.
de acuerdo con el Banco Mundial estos incentivos ha- Estos criterios guiaron la propuesta de liberación
brían estimulado una inadecuada orientación de los re- del equipo técnico del gobierno colombiano, que fue
cursos fiscales (Banco Mundial, 1989). analizada por el equipo técnico del Banco Mundial el
Las discusiones técnicas del equipo colombiano con- primer semestre de 1989. Sobre este trabajo, y luego de
cluyeron en un consenso en torno a la inminencia del pro- unos ajustes técnicos menores, se convino que la pro-
ceso de apertura, así como a la necesidad de impedir que puesta podría servir de base para el desembolso de un
el programa, en su primera fase, generara traumatismos a crédito de US$ 300 millones de libre disponibilidad y
la estructura productiva doméstica. Asimismo, se incor- de lento desembolso para apoyar el proceso de libera-
poraron como criterios que debían orientar el proceso los ción de importaciones y el saneamiento de las finanzas
principios de gradualidad, universalidad, sostenibilidad, públicas. La propuesta fue rechazada por el Banco Mun-
automaticidad y predecibilidad en su ejecución. De acuer- dial pese al consenso técnico que existía sobre ella debi-
do con el criterio de gradualidad se buscaba garantizar do a que esta institución consideraba oportuno un pro-
un tiempo prudencial de ajuste de la estructura produc- ceso más profundo de liberación frente al presentado por
tiva a las condiciones de apertura. La homogeneidad en el el gobierno nacional. De acuerdo con el Banco debería
tratamiento arancelario y para-arancelario se lograría so- eliminarse totalmente la licencia previa y proceder a
bre la base de la no discriminación en contra de sectores instrumentalizar protecciones arancelarias que, si bien
específicos, exponiendo el total de los sectores a la com- podrían resultar excesivas, garantizarían su desmonte en
petencia, garantizándose la universalidad del proceso. un lapso no mayor a dos años, alcanzando un promedio
El criterio de sostenibilidad se refería a la necesi- arancelario del 15% con máximo tres o cuatro escalas
dad de evitar efectos adversos sobre la producción do- arancelarias.
méstica de una liberación acelerada de importaciones, Pese a que los objetivos principales del programa
de tal forma que la política de apertura se consolidara de ajuste y estabilización adelantado en Colombia se
en una estrategia de desarrollo a largo plazo. Esto último habían cumplido a cabalidad, existía un ambiente poco
se asociaba a la necesidad de mantener el equilibrio favorable al otorgamiento de nuevos créditos debido al
macroeconómico interno de la balanza de pagos que ga- desconocimiento, por parte de nuevos funcionarios del
rantizara dicho proceso. Banco Mundial, del alcance de los créditos, su objetivo
El criterio de automaticidad pretendía evitar la y naturaleza, así como de los resultados obtenidos (Garay,
creación de distorsiones adicionales a las ya existentes 1991). Al parecer, la negativa del Banco Mundial de
dado el sesgo discrecional en el otorgamiento de la li- proveer el desembolso del nuevo crédito radicó también
cencia previa para el ingreso de importaciones al país, en la evaluación de los créditos otorgados en los años
dando un tratamiento homegéneo al universo arancela- 1985 y 1986, no sólo sobre la base del desempeño de los
rio y de acuerdo con un cronograma previsto en la defi- agregados macroeconómicos sino a la luz de los criterios
nición de la estructura de protección deseable según los con los cuales se llevaría a cabo la reforma estructural de
propósitos de la política. Por último, la conveniencia de la economía colombiana a finales de los ochenta. En cual-
definir señales claras, estrictas y transparentes sobre el quier caso el Banco Mundial deseaba concretar la colo-
programa previsto así como su cumplimiento condujo a cación de recursos adicionales en Colombia para reforzar
incorporar el criterio de predecibilidad. el papel jugado por esta institución en el diseño de las
reformas de ajuste estructural de aquellos países con pro- HACIA LA APERTURA ECONÓMICA.
blemas de endeudamiento. 1989-1990
En materia de comercio exterior es claro que no se
avanzó decisivamente en la profundización de las suge-
rencias del Banco Mundial entre 1988 y 1989. En esta Al iniciarse la década de los noventa la economía co-
primera etapa se eliminó la protección redundante a la lombiana había logrado encontrar un relativo equilibrio
industria dada por los mecanismos de control de impor- de los agregados macroeconómicos. Pese a la ruptura
taciones, con la rebaja en la dispersión arancelaria y la del Pacto Internacional del Café, la situación cambiaria
agilización de trámites administrativos. Esta etapa ha logró estabilizarse manteniendo un nivel de reservas ade-
sido considerada como preparatoria de la aplicación del cuado –equivalente a nueve meses de importaciones–
programa de apertura iniciado en la década de los no- (Ocampo, 1997). Los indicadores relativos al grado de
venta. No obstante, desde 1988 existía un consenso den- inserción de la economía colombiana a las corrientes de
tro del gobierno sobre la necesidad de avanzar hacia una intercambio comercial arrojaban como resultado una ten-
segunda etapa del proceso de apertura. dencia hacia un enclaustramiento progresivo (Capítulo
1). El país tenía los aranceles más altos dentro del Gru-
po Andino y era claro que el modelo de desarrollo so-
portado en la protección a la producción interna mos-
traba signos de agotamiento (Hommes, Montenegro,
Roda, 1994).
Debido al ingreso de cuantiosos capitales a corto
plazo, –destacándose especialmente el rubro de transfe-
rencias que creció en más del 65%–, se logró consolidar
un patrón de transferencias de servicios a favor de la eco-
nomía nacional que garantizaba un equilibrio en la cuen-
ta de servicios de la balanza de pagos. La cuenta corriente
de ésta, que había sido negativa durante toda la década
de los ochenta (excepto 1986), se tornó positiva a partir
de 1990, siendo superavitaria en más de US$ 2.350 mi-
llones en 1991. Las reservas internacionales en ese año
aumentaron un 40%, al pasar de US$ 4.595 millones
en 1990 a US$ 6.500 millones en 1991. Para garantizar
la estabilidad macroeconómica, en particular para con-
trarrestar el nivel de reservas, se tomaron medidas en los
frentes monetario, cambiario, comercial y fiscal que cons-
tituyeron finalmente el proceso de apertura económica
(Capítulo 1).
En materia de deuda externa era clara la negativa
del Banco Mundial para otorgar nuevos créditos de apo-
yo al proceso de apertura. Dada esta circunstancia, el
gobierno Barco decidió avanzar en el proceso de acuer-
do con lo previsto en el programa inicial planteado al
Banco Mundial en 1989, y retiró la solicitud de finan-
ciamiento del programa de apertura y modernización
de la economía, gestionando un crédito de política de
libre disponibilidad mas no de rápido desembolso des-
tinado a apoyar la reforma y modernización del sector
público. Debido a la relativa holgura en el nivel de re-
servas internacionales, el país no requería de un flujo de
recursos como los previstos en la iniciativa Brady así
como tampoco de préstamos como los previstos en los
programas stand by del FMI. No obstante, el Banco in- pas: la primera etapa se estimó en dos años contados a
sistió en la necesidad de suscribir un acuerdo con el FMI partir de febrero de 1990, período en el cual se debían
sujeto al cumplimiento de metas de carácter reducir progresivamente las restricciones cuantitativas
macroeconómico y de cuyo seguimiento se encargaría el mediante un mecanismo de asignación de cupos de im-
propio Banco Mundial. Finalmente se acordó la presen- portación para ítem bajo el régimen de licencia previa,
tación de dos informes de seguimiento al año en el mar- compensando esta mayor exposición de la producción do-
co de los estatutos del FMI sin compromisos específicos méstica con protección arancelaria y sobre todo con una
de cumplimiento de metas macroeconómicas. El Banco devaluación favorable de la tasa real de cambio. Durante
Mundial aplicó condicionalidades sectoriales relaciona- los dos primeros años se eliminarían las licencias de im-
das con el objeto del crédito y, de común acuerdo con el portación sustituyéndolas por aranceles y aumentándolos
FMI, realizaría las evaluaciones de desempeño requeri- en aquellos sectores que así lo necesitaran, desmontándose
das para el desembolso corriente de los créditos. gradualmente la discrecionalidad que tradicionalmente
Pese a la renuencia del Banco Mundial para otor- tenía el Incomex en su manejo. Estas medidas se adelan-
gar desembolsos de crédito de libre disponibilidad, en taban con la idea de permitir la adecuación de la indus-
febrero de 1990 la administración Barco anunció un pro- tria a las nuevas condiciones de competencia que afron-
grama de liberación con una orientación gradualista de taría a mediano plazo.
la apertura que, en consonancia con la orientación del En una segunda etapa se buscaría reducir aranceles
Banco Mundial, modificaba la concepción sobre el mode forma tal que se alcanzara en un período de tres años
delo de desarrollo vigente en Colombia hasta entonces, el nivel de protección deseable que, de acuerdo con los
centrando la atención en el sector externo como motor documentos oficiales, oscilaba en torno a un arancel pro-
del desarrollo (Documento Conpes, 2465 del 22 de fe- medio, incluida la sobretasa, del 25% (Cámara de Co-
brero de 1990). Aunque se reiteró en el diagnóstico que mercio de Bogotá, 1993). Paralelamente, la devaluación
la estrategia de sustitución de importaciones, protección nominal en 1990 se aceleraría, alcanzando el 31%, con
a la industria nacional y promoción de exportaciones el fin de evitar que la liberalización comercial indujera
desarrollada durante los últimos años había permitido una excesiva demanda de importaciones que pudiera
en su momento impulsar la industrialización, se insistió atentar contra la estabilidad cambiaria y, por ende, pu-
en que la presencia marginal de las exportaciones co- siera en riesgo la profundización del propio proceso de
lombianas en los mercados internacionales era una ca- apertura. Sin embargo, desde enero de 1991 se inició un
racterística de la economía colombiana que forzaba a un proceso de revaluación real, tendencia que se manten-
cambio en el modelo de desarrollo. dría prácticamente invariable hasta 1996.
El lanzamiento de esta iniciativa sin el concurso Se reiteró además el papel nocivo que jugaban los
del apoyo externo del Banco Mundial, la realización de mecanismos de protección en los precios relativos y la
reformas al estatuto presupuestal, el ajuste fiscal y el incidencia que el aislamiento de la economía tenía sobre
reordenamiento de algunas entidades del Estado entre el cambio técnico y, por lo tanto, en el crecimiento eco-
otras medidas fueron, a juicio del gobierno colombiano, nómico. Adicionalmente, se le atribuyó al modelo vi-
suficientes para soportar la solicitud de crédito con mi- gente una inadecuada asignación de recursos producti-
ras a la modernización del sector público colombiano. vos. Todo ello se traducía en un lento crecimiento del
El Banco Mundial consideró, no obstante, que era con- producto, ya que pese a la dinámica positiva que las ex-
veniente retrasar el crédito hasta tanto se conocieran los portaciones menores experimentaron a finales de la dé-
lineamientos de política a seguir por parte de la admi- cada de los ochenta, aún continuaban siendo relativa-
nistración de gobierno entrante que a juicio del Banco mente bajas como proporción del producto nacional. No
debían propender por la modernización y apertura de la obstante, se consideró indispensable mantener cierto gra-
economía colombiana. Finalmente este préstamo se fir- do de protección con el objeto de que los sectores pro-
maría en enero de 1991 por un monto de US$ 600 millo- ductivos se adecuaran al proceso de apertura.
nes, en una operación de cofinanciación entre el BID y el Adicionalmente se buscaba evitar como objetivo a me-
Banco Mundial. diano plazo, descalabros en la balanza de pagos. Se hacía
El programa de apertura de la economía colombia- necesario entonces propender por la modernización del
na se presentó durante los últimos meses de la adminis- aparato productivo aprovechando la relativa solidez
tración Barco. Se planteó introducir competencia gra- macroeconómica.
dual y progresiva a la producción nacional en dos eta-
Se mencionaba la necesidad de adelantar el proceso táneamente se redujo el arancel, que correspondían a

de apertura entendiéndolo no como uno de liberaliza- bienes para los cuales no existía producción doméstica o
ción de importaciones, sino como un proceso de adecua- se trataba de insumos y materias primas de necesaria im-
ción de la estructura productiva y de costos de la econo- portación. En el régimen de libre importación queda-
mía doméstica para enfrentar las nuevas condiciones de ron 2.850 posiciones de las 5.143 que conforman el uni-
la competencia externa y sustentar una progresiva verso arancelario.
inserción de los productos nacionales en el mercado in- El resto del universo (2.229 ítem) permanecería en
ternacional. licencia previa, estableciéndose un desmonte gradual que
Las dos etapas planteadas para el proceso deberían buscaba reducir el riesgo en la transición: Un primer
ser diferenciadas en cuanto que la primera consistía en la grupo, denominado previa-libre, correspondía a posicio-
racionalización de los mecanismos de protección con el nes que recibían aprobación automática. Un segundo tipo
reemplazo de los mecanismos de regulación de índole ad- correspondió a bienes finales de los que no había impor-
ministrativa hacia mecanismos vía precios exclusivamen- taciones en el pasado por la negación de las licencias ante
te –en particular el arancel ad valorem–; mientras que en la existencia de producción nacional, para el que se esta-
la segunda etapa se debía avanzar en el proceso real de blecieron cupos de importación y cuyos aranceles se fi-
apertura y exposición de la producción doméstica a la com- jaban siguiendo el mecanismo de encuesta arancelaria –
petencia externa para desmontar el sesgo antiexportador y subasta de cupos de importación–.
eliminar los criterios discrecionales de protección preva- Desde febrero de 1990 se inició el proceso de tránsito
lecientes hasta entonces. Un propósito central de la polí- a la libre importación mediante la introducción de meca-
tica de apertura era la implantación de unos niveles de nismos que flexibilizaran el régimen de licencias previas.
protección deseables que no desestimularan la moderniza- Fue así como se clasificaron los bienes en cuatro grupos:
ción del aparato productivo y contribuyeran a avanzar en 1. Licencia previa-encuesta: 744 posiciones a las que
la reconversión industrial y a la vez permitieran alcanzar se les asignó un cupo de US$ 150 millones para
mayores niveles de eficiencia. 1990. Se trataba de bienes de consumo final e in-
En febrero de 1990 el Conpes (Documento 2465, sumos con carácter de bienes terminados que en el
febrero, 1990) estableció la programación, criterios e ins- pasado no se podían importar por ser producidos
trumentos para llevar a cabo el programa de apertura eco- nacionalmente. Se estableció para cada posición un
nómica. cupo de importación no superior al 3% de la pro-
Se tomaron en su primera etapa medidas que man- ducción nacional, cuya asignación se efectuaba
tenían la filosofía del desmonte gradual de la protección mediante una encuesta que permitía seleccionar los
a la industria en la búsqueda de permitirle al sector pro- mejores postores para acceder al cupo con base en
ductivo una adaptación a los cambios en el escenario de el pago de un sobrearancel por encima del arancel
competencia para garantizar la sostenibilidad del proce- vigente.
so, así como el mantenimiento de una adecuada situa- 2. Licencia previa-libre: 781 posiciones. Se trataba de
ción de balanza de pagos. insumos y bienes de capital de carácter industrial sin
Entre finales de 1989 y febrero de 1990 unas 861 producción en el país, o con producción doméstica
posiciones arancelarias fueron trasladadas al régimen de siempre que hubieran contado hasta 1989 con pro-
libre importación (Cuadro 9.14). Esta decisión modificó tección natural alta. Su aprobación era automática.
la proporción de la lista de licencia previa del 60% al 46% 3. Licencia previa-cupo: 350 posiciones arancelarias.
del universo arancelario. Se trataba fundamentalmente de Bienes intermedios y partes y piezas para bienes de
insumos y bienes de capital cuyas solicitudes estaban sien- capital que eran producidos en el país, cuya impor-
do aprobabas por la Junta de Importaciones. La mayoría tación había sido restringida total o parcialmente.
de las mercancías que conformaban esta lista pertenecían Se estableció para cada posición un cupo de impor-
al grupo de bienes incorporados en las etapas primarias tación no superior al 3% de la producción nacional.
de la producción y a los no producidos en el país. Para un 4. Licencia previa-previa: 354 posiciones correspondien-
subconjunto de 122 ítem de producción nacional se con- tes a bienes agropecuarios, químicos, farmacéuticos cuya
sideró deseable posponer la liberación, incluso aumentando importación era restringida por política agrícola, o de
provisionalmente los aranceles. la industria militar o de uso bélico. Su importación era
Dentro del grupo de bienes trasladados a libre im- restringida por razones de seguridad nacional.
portación se encontraban 71 posiciones a las que simul-
Cuadro 9.14
Posiciones arancelarias según régimen de licencias
Régimen 1980 1985 1989 19901 19902 19903 19904 19905 19906
1. Libre 3276 1359 1999 2860 2873 2986 3454 3940 4995
2. Previa 1502 3602 3090 2229 2231 2118 1704 1218 168
2.1. Libre 781 798 688 541 76
2.2. Previa 354 356 354 354 354
2.3. Cupo 350 332 331 236 236
2.4. Encuesta 744 745 745 573 552
3. Prohibida 0 69 54 54 54 54 0 0 0
Total 4778 5030 5143 5143 5158 5158 5158 5158 5163
Notas:
1 Resolución CDCE 04 del 22/Febrero/90 a marzo de 1990
2 Resolución CDCE 011 del 08/Mayo/90
3 Resolución CDCE 015 del 12/Junio/90
4 Resolución CDCE 021 del 24/Julio/90
5 Resolución CDCE 031 del 18/Septiembre/90
6 Resolución CDCE 039 del 06/Noviembre/90
Fuente: Arancel de Aduanas. Cálculos DNP – UDIT – DCX
Estas modalidades deberían entenderse como un LA APERTURA ECONÓMICA. 1990-1994

paso previo a la liberación con el traslado de las posicio-
nes de previa-libre a libre importación, de previa cupo
al de previa-libre y de ésta al de libre y con la liberación En agosto de 1990 inició su gobierno la administración
de las posiciones sujetas a encuestas una vez se fijasen Gaviria. En octubre de 1990 a tres meses de inaugurada
los niveles de protección adecuados de acuerdo con los ésta, el Conpes estableció un nuevo cronograma de eje-
resultados de los sobrearanceles fijados en las encuestas. cución de las reformas del régimen de importaciones y
Para las importaciones que aún se encontraban en el ré- de la desgravación arancelaria para el período 1990-1994
gimen de prohibida importación, 54 posiciones, se esta- (Documento Conpes 2494, octubre 29 de 1990). Se es-
bleció su flexibilización trasladándolas al régimen de li- tablecieron los siguientes lineamientos:
cencia previa con un cupo de divisas asignado. 1. Se eliminaron las licencias previas de importación
Por otra parte, se decidió mantener los mecanis- durante el último trimestre de 1990. Sólo se man-
mos de agilización de trámites, como los programas es- tendrían en este régimen los bienes bajo el meca-
peciales de importación de insumos —Pempis—, el tra- nismo de franjas de precios, bienes amparados por
tamiento especial de las importaciones bajo Plan Vallejo razones de seguridad nacional y otros productos
y la automaticidad para la aprobación de las importa- agropecuarios.
ción de posiciones liberadas bajo convenios bilaterales o 2. Se mantendrían los niveles de protección, incluso
multilaterales. Se trataba de impulsar los convenios de aceptándose subir los aranceles para los bienes que
integración como el del Grupo Andino (Capítulo 11). así lo requiriesen.
3. Se disminuirían de 14 a 7 los niveles arancelarios,
con el ánimo de simplificar la estructura tarifaria.
Se deseaba llegar a tres niveles antes de tres años.
4. Se reduciría de manera gradual el nivel promedio
de aranceles y la sobretasa. La desgravación arance-
laria se iniciaría en 1991, con rebajas al final del
año. El programa, buscaba eliminar el sesgo
antiexportador.
Se estableció que el arancel máximo, que en ese momento

era del 50% con una sobretasa del 13%, debía llegar a
un máximo del 15% con una sobretasa del 8% en 1993
y que en diciembre de 1993 el gravamen consolidado
promedio que a finales de 1990 se encontraba en un
34.6%, debía haber llegado a un nivel promedio del 15%
con cuatro niveles arancelarios. La estructura arancelaria
vigente fijada el 6 de noviembre de 1990 perduraría hasta disminuyó del 22.1% al 21.1% y el ponderado con las
septiembre de 1991. Este cronograma de liberación fue importaciones de 1989 bajó del 16.5% al 16.4%.
aprobado por el Consejo Nacional de Política Aduanera La protección efectiva para todo el universo aran-
–Conpa– en diciembre de 1990. celario pasó del 60.4% al 59.0% y para el caso concreto
En 1990 el régimen arancelario fue objeto de tres de los bienes de consumo duradero y no duradero, se
reformas (Cuadro 9.15). La primera se efectuó en el mes incrementó ligeramente al pasar del 104.3% al 105.6%7.
de marzo (decreto 686) y sus principales componentes En diciembre de 1990, mediante el decreto 3095
fueron la reducción de 23 a 13 niveles arancelarios, la se especificaron los niveles arancelarios que regirían a
definición de un arancel igual para bienes semejantes, la partir del primero de enero de 1992 y se definieron los
corrección de protecciones negativas, la disminución de siguientes criterios de desgravación para los años de 1993
costos al aplicar menores tasas arancelarias a insumos que y 1994: a. desgravación gradual8. b. reducción de los
no eran producidos nacionalmente y el estímulo a la niveles arancelarios. c. protección efectiva positiva. 4.
inversión mediante la aplicación de menores tasas a fijación de un arancel mayor en la medida en que un
bienes de capital. A esto se sumó la reducción de la tasa producto entrara a hacer parte de un proceso más avan-
arancelaria promedio del 26.6% al 23.5% y la prome- zado de la cadena productiva.
dio (ponderado por las importaciones efectivamente Con las nuevas modificaciones se pretendía dismi-
realizadas en 1989) pasó del 23.2% al 18.0%. Se esta- nuir el nivel conjunto del arancel y la sobretasa del 33.5%
blecieron aranceles del 20% y 30% para los bienes de vigente en noviembre de 1990 al 27.0% en 1992, al
capital y materias primas e insumos consumidos por la 19.8% en 1993 y al 14.6% en 1994; y la protección
industria y producidos internamente, del 50% para los efectiva –incluido el arancel y la sobretasa– del 59.0%
bienes finales producidos nacionalmente y del 0.1% para en 1991 al 47.2% en 1992, al 32.44% en 1993 y, final-
los bienes de capital y materias primas para la agricultura. mente, al 24.85% en 1994.
La disminución de las tasas arancelarias estuvo Los cambios arancelarios ocurridos entre 1989 y
acompañada de una reducción de la sobretasa 1990 disminuyeron los niveles promedio de protección
generalizada a las importaciones del 18% al 16%. efectiva de los diferentes sectores industriales (CIIU tres
En septiembre de 1990, mediante el decreto 2184, dígitos) pero mantuvieron finalmente la estructura re-
se realizó una segunda reforma al régimen arancelario, lativa de protección tradicionalmente vigentes en Co-
con carácter más selectivo. Fue así como se redujo el ni- lombia. Los sectores que mantuvieron niveles de pro-
vel de las tarifas cobradas a las importaciones de bienes tección nominal promedio más altos con respecto del
de capital y los insumos no producidos nacionalmente y total industrial fueron: prendas de vestir (47.5%), cal-
utilizados por la industria, con el propósito de facilitar zado (46.3%), tabaco (42.5%), plásticos (40.3%). Los
la reconversión industrial. Adicionalmente se disminu- sectores con una menor protección nominal fueron refi-
yeron las tasas arancelarias aplicadas a las sustancias bá- nería de petróleo (11.1%), construcción de maquinaria
sicas utilizadas por la industria farmacéutica y las co- (14.9%), bases metálicas de metales no ferrosos (15.0%)
bradas a bienes terminados del sector. Con estas modifi- y básicas de hierro y acero (15.3%). En cuanto a la pro-
caciones, la tasa de arancel promedio cayó del 23.5% al tección efectiva otorgada se observó un mayor nivel pro-
22.1%. De otra parte, se eliminó la exención del pago medio para los sectores de fabricación de productos ali-
del arancel del cual gozaba el sector oficial y se redujo la menticios (137.5%), textiles (82.5%), calzado (82.1%),
sobretasa general al valor CIF de las importaciones del tabaco (80.2%). Los sectores con una menor protección
16% al 13%. Fue así como la suma promedio del aran- efectiva fueron construcción de maquinaria y equipo
cel y la sobretasa disminuyó 4.2 puntos porcentuales, al (16.3%), químicos industriales (21.0%), fabricación de
pasar del 38.6% al 34.4%.
En octubre de 1990 (decreto 2755) se llevó a cabo 7 Esta medida se tomó con el objetivo de disminuir el impacto
de la liberación de las importaciones a la economía nacional,
una nueva modificación al régimen arancelario con el ob- debido a la alta sensibilidad de las importaciones de este tipo
jetivo de hacer más transparente la política de manejo de de bienes a las restricciones administrativas.
las importaciones y disminuir la incertidumbre del sector 8 Estaba programado que en 1992 se pasara de 9 a 7 niveles
productivo. Fue así como se simplificó aún más la estruc- arancelarios, a 6 en 1993 y a 5 en 1994. Adicionalmente, el
nivel máximo, sin incluir automóviles, debería reducirse del
tura tarifaria y se redujo de 14 a 9 el número de niveles 50% al 40% en 1992, al 25% en 1993 y al 15% en 1994. De
arancelarios. Como resultado de las modificaciones in- otra parte, se proyectaba llevar la sobretasa general a las im-
troducidas con la reforma, el arancel promedio simple portaciones al 10% a finales de 1991 y al 8% a partir de 1993.
Cuadro 9.15
Nivel arancelario promedio y sobretasa por bienes según uso o destino económico.
1989-1990
Clasificación No. posición1 Arancel Arancel + sobretasa
CUODE 1989 19902 19903 19904 19902 19903 19904
I. Bienes de consumo 981 43.5 37.4 37.0 36.7 53.2 49.9 49.6
1. Duradero 630 44.8 38.3 38.0 37.4 54.1 50.9 50.3
2. No duradero 351 41.2 35.8 35.3 35.5 51.7 48.2 48.5
II. Materias primas y
bienes intermedios 2928 22.9 20.9 20.0 18.8 35.7 32 30.9
3. Combust. y lubricant. 34 13.7 11.2 11.3 12.1 26.4 23.9 24.7
4. Para la agricultura 115 9.4 9.3 9.3 8.4 21.1 18.4 18.1
5. Para la industria 2779 23.6 21.4 20.6 19.4 36.4 32.7 31.5
III. Bienes de capital 1234 22.1 18.7 15.3 14.6 34.3 27.9 27.3
6. Mat. de construcción 147 28.7 27.2 25.8 24.4 43.2 38.8 37.4
7. Para la agricultura 70 13.8 12.9 11.6 10.1 24.9 19.4 19.8
8. Para la industria 828 20.6 17.2 12.7 11.9 33 25.5 24.8
9. Material de transporte 189 26.3 21.1 21.0 20.4 37 33.3 33.3
TOTAL 5143 26.6 23.5 22.1 21.1 38.6 34.4 33.5
Notas:
1 Posiciones arancelarias, clasificación Nabandina, 1990
2 Luego de la reforma del Decreto 686 del 28/Marzo/90
3 Luego de la reforma del Decreto 2184 del 17/Septiembre/90
4 Luego de la reforma del Decreto 2755 del 14/Noviembre/90
Fuente: Decretos Ministerio de Hacienda.
equipo profesional y científico (22.3%) y bases de hie- ma de ajuste interno en 1991, una de cuyas principales
rro y acero (24.1%) (Cuadros 9.3 y 9.4). medidas fue la intervención del Banco de la República
Para agosto de 1991 el país se encontraba pasando en las operaciones de mercado abierto –OMA– para con-
por un período de alta inflación (Capítulo 1) y el com- trarrestar los efectos monetarios de la acumulación de
portamiento del sector externo no era el esperado. Si bien reservas. Este programa contempló también la reduc-
las exportaciones habían crecido ligeramente, especial- ción del gasto público así como la decisión de acelerar el
mente las menores, esta era una tendencia iniciada des- programa de liberación de importaciones, que original-
de mediados de la década del ochenta. Las importacio- mente estaba previsto para tres años.
nes, en cambio, habían caído en términos de dólares co- El desbalance de la cuenta corriente y las expecta-
rrientes cerca del 11%, incrementándose únicamente las tivas generadas por la gradualidad de la apertura comer-
importaciones de bienes de consumo en casi un 10% cial hicieron que a mediados de 1991 se acelerara el pro-
(Conpes, Documento 2549, agosto 26. 1991). Estos re- grama de desgravación arancelaria, con el fin de impul-
sultados iban en contravía con los objetivos de la aper- sar las importaciones9 y de esta manera disminuir las
tura que buscaba, por una parte, orientar progresivamen- presiones sobre la tasa de cambio. Además, con esta me-
te parte de la producción hacia los mercados externos y dida se pretendía eliminar la incertidumbre y se evitaba
aumentar sustancialmente la participación de las expor- el aplazamiento de las decisiones de inversión por parte
taciones en el PIB, y por otra, facilitar el acceso a insu- de los agentes económicos. Estas acciones produjeron
mos y bienes de capital foráneos con el fin de reactivar como resultado un crecimiento de la demanda agregada
la economía y elevar la capacidad productiva de la in- interna a niveles superiores al 10%, todo lo cual llevó a
dustria doméstica. un significativo crecimiento del PIB hasta alcanzar 5.3%
La incertidumbre sobre la evolución de la balanza en 1993, 5.7% en 1994 y aún 5.8% en 1995. El pro-
de pagos como resultado del colapso del Pacto Interna- grama de estabilización macro debía mantener un es-
cional del Café condujo a la administración Gaviria a tricto control en el gasto público que, sin embargo, no
acelerar la devaluación mientras se adelantaba la apertu- se logró, pues pasó del 11.2% del PIB en 1990 al 16.4%
ra gradual de importaciones. Los efectos previsibles de en 1994; todo lo cual configuraba una dinámica
la liberación arancelaria reforzaron la idea de mantener expansiva del gasto no sustentable bajo un esquema de
una tasa de cambio competitiva que soportara el proce- estabilidad macroeconómica.
so de liberación comercial. No obstante, el ritmo de la
devaluación condujo a estimular el incremento de los 9 Entre 1990 y 1991 el valor en dólares de las importaciones
precios internos, hecho que obligó a realizar un progra- cayó casi un 9%.
La administración Gaviria abandonó los conceptos número de niveles arancelarios se redujo a cinco. De esta
gradualistas dada la postergación de los flujos de impor- forma, se adelantó en junio la desgravación prevista para
taciones como resultado de la expectativa generada a los 1992 y en agosto la planeada para 1994 (Cuadro 9.16).
importadores frente a futuras liberaciones arancelarias En febrero de 1992 se consolidó una nueva estruc-
(Documento Conpes 2492, octubre 29,1990). Ello con- tura arancelaria (promedio nominal del 11.7% y efecti-
dujo a una acumulación innecesaria y perversa de divi- va promedio del 21.5%), se redujo el número de niveles
sas que a mediano plazo podría producir inestabilidad arancelarios a cuatro y la sobretasa a las importaciones
en la balanza de pagos. Con base en la coyuntura que fue eliminada. Estas modificaciones al régimen arance-
atravesaba la economía, el gobierno decidió dejar de lado lario se realizaron con el propósito de cumplir con las
el gradualismo en la apertura comercial. obligaciones que el país adquirió con sus socios del Pac-
La ley 9a de 1991 derogó el decreto 444 de 1967 y to Andino y, en particular, con el compromiso que se
creó nuevas reglas institucionales de juego en el manejo había llevado a cabo con Venezuela para establecer un
del comercio exterior. Se eliminó el monopolio del Ban- arancel común entre ambos países.
co de la República sobre el control de divisas, con lo Los movimientos arancelarios adelantados en 1992
cual el grueso de las operaciones financieras empezó a durante la aceleración del proceso de apertura marcaron
realizarse a través de los intermediarios financieros. Se un cambio en los niveles de protección otorgados a los
liberalizó el régimen de inversión extranjera, consagrando diferentes sectores industriales (CIIU tres dígitos). Los
la igualdad de derechos entre inversionistas nacionales y sectores que mantuvieron niveles de protección nomi-
extranjeros (Capítulo 4). La reglamentación de dicha ley nal promedio más altos respecto del total industrial fue-
correspondió a la Junta Monetaria del Banco de la Re- ron: prendas de vestir (19,8%), muebles de madera
pública primero y, luego, ante su supresión, a la Junta (19.6%), calzado (19.4%), fabricación de productos ali-
Directiva del mismo, dada la autonomía del Banco Cen- menticios (17.8%), plásticos (17.8%), textiles (17.56%).
tral estipulada en la Constitución de 1991. Los sectores con una menor protección nominal fueron
En septiembre de 1991, mediante el decreto 2095, tabaco (5.97%), químicos industriales (8.7%), equipo pro-
se redujo el arancel promedio nominal al 18.5% para fesional y científico (11.0%), construcción de maquinaria
bienes de consumo, al 9.2% para materias primas y al excepto eléctrica (12.7%). En cuanto a la protección efec-
9.6% para bienes de capital, en contraste con lo previsto tiva otorgada se observó un mayor promedio para los sec-
con anterioridad, ya que se había planeado que estas tores de fabricación de productos alimenticios (58.5%),
medidas serían desarrolladas en un período de tres años. fabricación de otros productos alimenticios (38.74%),
Con las nuevas modificaciones la protección nominal muebles de madera (36.5%), textiles (34.8%), plásticos
promedio se ubicó en el 11.7%, la protección efectiva (33.7%) y calzado (30.6%). Los sectores con una menor
para la producción doméstica se situó en el 26.2% y el protección efectiva fueron tabaco (5.97%), químicos in-
Cuadro 9.16
Nivel arancelario promedio y sobretasa por bienes según uso o destino económico
Clasificación No. posición1 Proyectada Ejecutada
CUODE Nominal Efectiva Nominal Efectiva
19902 19902 19923 19923
I. Bienes de consumo 1,635 53.2 109.2 17.4 37.3
1. Duradero 1,075 54.1 116.3 17.2 36.8
2. No duradero 560 51.7 96.5 17.7 36.4
II. Materias primas y bienes intermedios 3,429 35.7 60.8 9.9 17.6
3. Combustibles y lubricantes 38 26.4 43.3 8.0 15.3
4. Para la agricultura 112 21.1 29.8 8.9 18.8
5. Para la industria 3,279 36.4 62.3 10.0 16.9
III. Bienes de capital 1,753 34.3 48.3 10.3 15.0
6. Mat. de construcción 242 43.2 69.5 12.4 21.0
7. Para la agricultura 79 24.9 27.9 10.4 15.9
8. Para la industria 1,179 33.0 44.2 9.5 12.5
9. Material de transporte 253 37.0 57.2 11.7 19.2
TOTAL 6,817 38.6 66.9 11.7 21.5
1/ Posiciones arancelarias, clasificación Nabandina, 1990
2/ Luego Decreto 686 del 28/Marzo/90
3/ Luego Decreto 255 del 11/Febrero/92
Fuente: Decretos Ministerio de Hacienda
dustriales (8.7%), fabricación de equipo profesional y cien- LA INTERNACIONALIZACIÓN DE LA

tífico (11.0%) construcción de maquinaria excepto eléc- ECONOMÍA. 1995-1997
trica (12.77%) (Cuadros 9.3 y 9.4).
En el frente del control a las prácticas desleales, se adoptó
el sistema de precios de referencia y oficiales para las impor- En los últimos tres años el crecimiento de la economía
taciones de textiles, confecciones, algunos productos agríco- se ha explicado básicamente por el crecimiento de la de-
las y automotores. Adicionalmente, se tomaron medidas le- manda doméstica ya que, pese a las medidas adoptadas
gales para atacar el fenómeno del dumping y los aumentos de y a la orientación del modelo de apertura, las exporta-
importaciones que perjudicaran la producción nacional. ciones no han logrado convertirse en el motor del desa-
En cuanto al desempeño de la industria manufactu- rrollo económico (Capítulos 1 y 12). Hasta 1995 el cre-
rera durante el período de apertura, se debe mencionar cimiento industrial mantuvo ritmos de crecimiento sa-
que creció a ritmos anuales que oscilaron entre el 1.2% tisfactorios. Sin embargo, desde finales de 1995 y du-
en 1990 y el 6.3% en 1993, mientras el PIB registró una rante 1996 la actividad económica entró en un claro es-
tasa promedio de crecimiento del 4.5% anual en el perío- tancamiento, motivado en buena medida, por una
do 1990-1995. Los sectores productores de bienes de con- revaluación real del peso, unas elevadas tasas de interés
sumo durable vieron incentivado su crecimiento a partir internas, el fin del ciclo de auge en la construcción, un
del impulso dado por la demanda interna. Por su parte, incremento importante de los niveles de contrabando y
varios sectores se favorecieron del menor costo relativo de un clima político desfavorable que condujeron a una caída
las importaciones –maquinaria y equipos, materias pri- en el crecimiento de la industria manufacturera al pun-
mas– (Capítulo 12). to de registrar en 1996 una tasa de crecimiento negativa
Las importaciones aumentaron al tiempo que las del 3.1%, dejando entrever problemas de ajuste estruc-
exportaciones cayeron de forma inesperada, como pro- tural en el proceso de adopción del modelo de apertura.
porción del PIB. El proceso de revaluación real se man- La administración Samper (1994-1998) inició su
tuvo hasta mediados de 1994, lo cual afectó negativa- período bajo la perspectiva de un crecimiento difícil-
mente el objetivo de dinamizar y diversificar las expor- mente sostenible a los ritmos observados en los años pre-
taciones nacionales. La misma revaluación, coincidien- vios. Así, se tomaron medidas por parte del gobierno y
do con la disminución de las restricciones cuantitativas, del Banco de la República tendientes a detener la
favoreció el crecimiento de las importaciones y si bien revaluación de la tasa de cambio. Para 1995 ya era claro
las de bienes de capital crecieron (19.8% entre 1990 y que las altas tasas de interés comenzaban a afectar la de-
1996), se observó un verdadero auge de importaciones manda doméstica, al punto que después de que el PIB
de bienes de consumo –crecieron en promedio, entre se incrementara un 5,8% en dicho año, en 1996 escasa-
1990 y 1996, un 33%, con un máximo del 100% entre mente crecería al 2.1%, apenas por encima del creci-
1992 y 1993–. Es necesario aclarar que las importacio- miento de la población. La demanda agregada interna
nes de bienes estrictamente clasificados como bienes de en 1996 aumentó tan sólo el 1.9%, nivel por demás
capital, en el sentido de una relación directa con la acti- modesto si se compara con el promedio de los años 1992-
vidad productiva, fue de apenas en promedio un 31% 1995 cuando aumentó un 10.3%. Varios factores afec-
del valor de las importaciones realizadas entre 1991 y taron la caída de la demanda, destacándose dos de ellos:
1994 de bienes agrupados bajo el rubro general de bie- el final del auge de la construcción, que había sido uno
nes de capital. de los pilares del crecimiento hasta el año 1994 y la caí-
da de los precios del café, lo que además afectó grave-
mente las finanzas del Fondo Nacional del Café.
Otros factores han afectado negativamente el des-
empeño económico reciente. En un entorno recesivo y
ante los resultados macroeconómicos señalados, el pro-
grama bandera de la administración Samper, la creación
de 1.600.000 empleos en el cuatrienio 1994-1998, fra-
casó, pues el desempleo en 1995 rondaba ya el 10%,
alcanzando casi el 12% en 1996. El incumplimiento de
las metas de inflación, especialmente en 1996 cuando se
esperaba una tasa del 17% en lugar de la alcanzada del
21.6%, afectó seriamente otro programa importante del de 1996. Se estimó que el 62% del sacrificio fiscal estu-
gobierno: el Pacto Social de Productividad, Precios y vo concentrado en bienes de capital, un 32% materias
Salarios. Este era un novedoso programa que por prime- primas y el resto en importaciones de algodón.
ra vez se aplicaba en Colombia y por medio del cual se En la cadena metalmecánica las reducciones aran-
pretendía frenar el carácter inercial de la inflación10. celarias se concentraron en materias primas y bienes de
La administración Samper contempló una estrate- capital prioritarios mediante el decreto 2317 de 1995,
gia de modernización y reconversión industrial con el objeti- cuyo costo fiscal entre enero y agosto de 1996 se elevó a
vo de lograr una mayor competitividad y promover al los $ 10.600 millones concentrados en un 60% en bie-
sector manufacturero hacia una mejor inserción en el nes de capital, 35% en materias primas y 5% en equipo
mercado internacional. Se continuó con los instrumen- de transporte.
tos tradicionales contemplados en la política industrial, Como se mencionó, estas medidas se realizaron al
enfatizando en la promoción de proyectos industriales, amparo de los acuerdos previstos en el marco del Grupo
el estímulo al cambio técnico, calificación de recursos Andino en cuanto al tratamiento discrecional que cada
humanos, provisión de financiamiento industrial y apo- país miembro puede dar a los productos no producidos
yo a programas de iniciativa empresarial. En esta estra- a nivel subregional andino. Por supuesto los márgenes
tegia el énfasis se ha dado a programas sectoriales, que de protección efectiva para estos sectores se elevaron
se vienen desarrollando mediante procesos conciliatorios sustancialmente dada la importancia que estos bienes
bajo acuerdos sectoriales de competitividad. A diferen- tienen en la estructura productiva de dichos sectores.
cia del período 1990-1994, en el que estuvo ausente la Las reducciones arancelarias adelantadas para ma-
utilización de instrumentos de política industrial, la es- terias primas y bienes de capital modificaron la estruc-
trategia propuesta de modernización y reconversión in- tura de protección favoreciendo relativamente a los di-
dustrial planteó la necesidad de avanzar en la identifica- ferentes sectores industriales (CIIU tres dígitos)
ción de las mejoras requeridas en la mesoeconomía y en importadores de estos bienes. Los sectores que mantu-
políticas horizontales para mejorar el ambiente compe- vieron niveles de protección nominal promedio más al-
titivo de la economía colombiana, y prestar debida aten- tos con respecto del total industrial fueron: prendas de
ción a sectores de potencial desarrollo o con prioridades vestir (19,8%), calzado (19.1%), muebles de madera
coyunturales críticas. (18.8%), plásticos (18.1%), bebidas (18.1%) y fabrica-
Como parte de la estrategia exportadora, mediante ción de productos alimenticios (18.0%). Los sectores con
la cual se buscó contrarrestar la caída de las exportacio- una menor protección nominal para ese mismo año fue-
nes menores, desde el año de 1994 se promovieron los ron: químicos industriales (6.21%), bases metálicas de
acuerdos sectoriales de competitividad (Documento materiales no ferrosos (6.9%), fabricación de equipo pro-
Conpes 2762, enero, 1994) al amparo de los cuales se fesional y científico. (7.3%). En cuanto a la protección
adelantaron rebajas arancelarias para las materias primas efectiva otorgada se observó un mayor promedio para los
y bienes de capital con destino a los sectores textil y sectores de fabricación de productos alimenticios (52.9%),
metalmecánico en consonancia con lo previsto en el ar- fabricación de otros productos alimenticios (37.2%), mue-
tículo 65 del Acuerdo de Cartagena y en el artículo 4 de bles de madera (34.25%), plásticos (33.25%), textiles
la decisión 370 de la Comisión del Acuerdo de Cartage- (32.5%) y calzado (30.2%). Los sectores con una menor
na. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público fijó la protección efectiva fueron: bases metálicas de materiales
suma de $ 15.000 millones como tope máximo de sacri- no ferrosos (3.1%), químicos industriales (6.4%), bases
ficio fiscal en 1996, monto que fue superado en $ 1.600 de hierro y acero (7.5%), fabricación de equipo profesio-
millones dado el alto volumen de importaciones bajo nal y científico (8.8%) y construcción de maquinaria ex-
las posiciones arancelarias cubiertas por la medida. cepto eléctrica (11.2%) (Cuadros 9.2 y 9.3).
En el caso del sector textil-confecciones se rebaja- En paralelo al avance de la política industrial se
ron los aranceles para las importaciones de algodón, lana, gestaban las causas de una crisis económica que condujo
fibras sintéticas y artificiales, y bienes de capital me- a la declaratoria de Emergencia Económica en enero de
diante los decretos 1260 de julio de 1995 y 772 de abril 1997. La revaluación real del peso acentuó esta situa-
ción durante el segundo semestre del año. La pérdida en
recaudación por concepto de importaciones superó los
10 Cabe destacar que para 1997 la meta de inflación se cumplió,
siendo el crecimiento del IPC ligeramente inferior al 18% pre- quinientos mil millones de pesos (equivalente a un 6%
visto. del PIB).
Simultáneamente, la tendencia revaluacionista de Esta norma estuvo vigente durante tres meses a par-
la tasa de cambio se acompañó de una caída de las ex- tir del primero de abril de 1997 y no se aplicó a las im-
portaciones no tradicionales que en julio de 1996 caye- portaciones provenientes de los países miembros del Gru-
ron un –3.7% y un aumento del déficit de la balanza de po Andino. Asimismo no se hizo extensiva a las impor-
pagos. A ello se sumó el encarecimiento relativo del en- taciones originarias de Chile y México en virtud de los
deudamiento interno que favorecía el endeudamiento acuerdos comerciales suscritos con estos países (Capítu-
externo y la entrada de capitales especulativos. En efec- lo 11).
to, entre octubre y noviembre de 1997 se incrementó
inusitadamente el registro de deuda externa privada acu-
mulando un total de 1.300 millones de dólares. La en-
trada de divisas condujo a acumular reservas internacio-
nales por 1.576 millones de dólares cifra cinco veces su-
perior a la prevista en la programación macroeconómica.
Este nivel de reservas cubrió el déficit de la balanza
cambiaria (422 millones de dólares) y forzó al Banco de la
República a adquirir el sobrante para lograr mantener la
tasa de cambio dentro del corredor previsto.
El giro de las condiciones cambiarias y monetarias
inducido por la fuerte acumulación de reservas interna-
cionales de diciembre de 1996, y la proliferación de re-
gistros de endeudamiento externo, rompían con los ob-
jetivos plasmados en el Programa Macroeconómico acor-
dado con la Junta Directiva del Banco de la República y
amenazaban con estimular la revaluación del peso. Ante
este panorama el gobierno Nacional decidió acudir a la
Emergencia Económica para atenuar los ingresos de ca-
pitales provenientes del exterior, incrementar los ingre-
sos tributarios con nuevos impuestos sobre el endeuda-
miento externo, la ampliación de la base para algunos
tributos, mayores controles a la evasión y el contraban-
do, y otras medidas. Se creó el Comité de Tesorería para
controlar el flujo de divisas y los pagos al exterior por
parte de las entidades públicas, incluyendo las descen-
tralizadas. Las normas dictadas al amparo de la Emer-
gencia Económica fueron posteriormente declaradas
inexequibles por la Corte Constitucional.
Posteriormente, y como resultado de la crisis fiscal
por la que atraviesa el país, se adelantaron cambios aran-
celarios que condujeron a un aumento provisional de
aranceles (decreto 690 de marzo 13 de 1997). Se trató
de aumentar los gravámenes que estaban en 5% al 7%,
correspondientes a materias primas y bienes de capital
no producidos en el país. Los gravámenes del 10% au-
mentaron al 12%, correspondiendo a materias bienes de
capital producidos localmente. Finalmente las materias
primas y bienes de capital producidos localmente, así
como los bienes de consumo final cuyos aranceles eran
del 15% y 20% respectivamente, aumentaron al 20% y
25% durante la vigencia de la medida.
CONCLUSIONES contracción de los mercados internacionales, generaron

las condiciones para la implantación de un programa de
ajuste fiscal, cambiario y crediticio, que en su primera
•En la primera mitad de la década de los sesenta se etapa se caracterizó por la desliberalización del comercio
inició la modificación del modelo sustitutivo de impor- exterior colombiano durante el primer lustro de la déca-
taciones que en diferentes etapas había prevalecido en da. En dicha etapa del ajuste se alcanzaron niveles de
Colombia desde la década de los treinta. Elevados nive- protección similares a los vigentes a finales de la década
les arancelarios y restricciones cuantitativas con un apre- de los sesenta. Durante el segundo lustro de la década
ciable grado de selectividad sectorial caracterizaron el de los ochenta se registró un repunte de la actividad ma-
modelo. Las crisis cambiarias sucedidas en el primer lus- nufacturera y de la inversión en el sector, además del
tro de los sesenta y la defensa de intereses de carácter mejoramiento de las condiciones de acceso al crédito
sectorial llevaron a una elevada protección. externo y del comportamiento de las exportaciones. Todo
ello condujo a un nuevo ciclo de liberalización de im-
La consolidación del modelo mixto de sustitución portaciones cuyo principal objetivo fue la agilización de
de importaciones-promoción de exportaciones, en el que trámites de comercio exterior y la eliminación de pro-
se mantuvieron las restricciones de carácter comercial tecciones arancelarias redundantes. Las medidas adelanta-
heredadas del modelo sustitutivo, exigió redefinir el en- das avanzaron en la racionalización del comercio exterior
torno institucional y diseñar los instrumentos básicos y, al amparo de créditos de apoyo sectorial del Banco
necesarios para su implantación. Entre éstos, el Estado Mundial, constituyeron el primer paso hacia la apertura
contó con un régimen general de cambios y de comercio de los años noventa. No obstante, se mantuvieron eleva-
exterior (el decreto ley 444 de 1966) que permitió ajus- dos niveles de protección a la producción doméstica.
tar los controles a las importaciones y la política
cambiaria.Con posteroridad a la adopción del modelo • Los cambios iniciados a comienzos de la década
mixto, se dieron resultados satisfactorios en términos de de los noventa con la tarificación de las restricciones para-
crecimiento industrial y de diversificación de exporta- arancelarias y el desmonte de la licencia previa, y las re-
ciones. No obstante, la industria mantuvo su dependen- formas institucionales marcaron el final del modelo mixto
cia de la demanda doméstica, pese a la dinámica expor- y el inicio del modelo de apertura. Inicialmente se dise-
tadora observada a lo largo del período. ñó un programa gradual de apertura de la economía co-
lombiana que se preveía adelantar a lo largo de cuatro años.
• El énfasis liberacionista orientó la política comer- Sin embargo, la confluencia de factores desestabilizadores
cial durante la década de los setenta. El equilibrio exter- como la entrada de capitales de diversa naturaleza (legal,
no fue un objetivo explícito a lograr a través de la pro- paralegal e ilegal), el alza de las tasas de interés domésticas
moción de las exportaciones. La política de estabiliza- para esterilizar los flujos excedentarios de capitales del ex-
ción desplazó las estrategias de crecimiento de largo plazo terior, la postergación de planes de importación a la espera
lo cual, sumado al debilitamiento de los instrumentos de ulteriores rebajas arancelarias y las consecuentes presio-
de política industrial, condujo a una pérdida de liderazgo nes cambiarias condujeron a mediados de 1991 a acelerar
de la industria durante la segunda década de los setenta. dicho programa, alcanzando en 1992 los niveles de protec-
La corta duración y el carácter sectorial de las medidas ción previstos para 1994. El aumento de la demanda inter-
de liberación comercial adoptadas, impidieron que ésta na y la revaluación del peso, entre otros hechos, favorecie-
se constituyera en un determinante definitivo del dete- ron un auge inusitado de importaciones de todo tipo de
rioro estructural de la industria, aunque si afectó nega- bienes producidos y no producidos localmente, mientras
tivamente las de por sí bajas tasas de crecimiento que que se daba un pobre desempeño exportador. No obstante,
caracterizaron el final de la década de los setenta e ini- la dinámica de la demanda interna permitió ritmos de cre-
cios de los ochenta. cimiento industrial relativamente satisfactorios hasta 1995,
aunque de manera temporal, no sustentable en el mediano
• Los desequilibrios fiscales y macroeconómicos de plazo, especialmente en aquellos sectores volcados a satisfa-
principios de la década de los ochenta, causados entre cer la demanda de consumo.
otros factores por la caída de los precios del café y el
modesto comportamiento de las exportaciones menores, En efecto, en la segunda década de los noventa la
agravados por la crisis de la deuda latinoamericana y la industria ha registrado signos inequívocos de estanca-
miento productivo al punto de sufrir tasas de crecimiento dustriales (CIIU 3 dígitos) se ha caracterizado por pre-
negativas en 1996. sentar protecciones más elevadas (sobre el promedio in-
dustrial) para los sectores de textiles, confecciones, cal-
La estructura arancelaria colombiana es en la ac- zado, plástico, fabricación de productos alimenticios y
tualidad similar a la prevista en el programa de apertu- muebles de madera. Estos sectores a su vez han recibido
ra. No obstante, durante los tres últimos años se han protección adicional a través de los mecanismos de li-
realizado dos modificaciones arancelarias de interés. En cencia previa y de prohibida importación. Sobresale el
primer lugar la liberación de materias primas y bienes hecho de que estos mismos sectores han registrado los
de capital de los sectores textil y metalmecánico, y en indicadores de desempeño más desfavorables desde la im-
segundo lugar, en 1997 el aumento temporal (durante plantación de la apertura económica y en particular du-
tres meses) de aranceles para todo el universo de pro- rante el segundo lustro de los noventa.
ductos, con el objeto de contrarrestar la crisis fiscal.
• El análisis de las políticas de protección y aper-
• Pese a las sucesivas modificaciones ocurridas a lo tura se ve dificultada por el hecho de que sus modifica-
largo de los últimos treinta años, en Colombia las res- ciones han respondido a una variada gama de objetivos
tricciones arancelarias han mantenido una estructura de y criterios debido a su capacidad de servir a distintos
protección "en cascada", con aranceles bajos para mate- fines de la política económica. Las restricciones a las im-
rias primas y bienes de capital y altos para los bienes portaciones o su liberación respondieron a problemas de
finales en correspondencia con el criterio de “tipo de desequilibrio externo, al interés de promover el desarro-
bien” heredado del modelo sustitutivo de importacio- llo industrial y económico, en el contexto de un deter-
nes. Este criterio de protección “en cascada” ha privile- minado “modelo de desarrollo”, a necesidades de afron-
giado secularmente a los bienes producidos en el país. tar dificultades fiscales o bien a prioridades como las de
estabilidad de precios, control monetario y ajuste de los
Tradicionalmente las medidas para-arancelarias, en- agregados macroeconómicos.
tendidas como licencias previas, listas de prohibida im-
portación, y sus mecanismos de asignación han reforza- A los objetivos mencionados se le han sobrepuesto
do la protección otorgada por los mecanismos arancela- otros como el de eliminación del sesgo antiexportador. Con-
rios. A éstos se sumaron, hasta los años setenta, depósi- secuentemente, la toma de decisiones en materia de po-
tos previos, sobretasas, tasas de cambio múltiple, y lítica comercial a lo largo de los últimos treinta años se
aranceles específicos o ad valorem. Estos mecanismos fueron ha visto supeditada a prioridades macroeconómicas de
utilizados en primera instancia como instrumentos comer- corto plazo tales como la corrección de desequilibrios
ciales para contrarrestar los ciclos de la balanza de pagos. fiscales, desajustes de la balanza de pagos, el alineamiento
del tipo de cambio, o bien por necesidades como estabi-
La validez del argumento de la "industria incipien- lizar el crecimiento de precios.
te" para justificar los niveles de protección en Colombia
se mantuvo quizá hasta entrada la década del setenta. La prevalencia de objetivos de índole macroeconómica
Sin embargo la economía del país no logró consolidar de corto plazo ha sido un obstáculo determinante para la
los mercados que fueron ganados durante los primeros implantación efectiva de verdaderos modelos de desarrollo
años de los setenta, y no se llegó a definir una política durante períodos de tiempo de consideración, en especial
industrial que hubiera podido contribuir a esta consoli- después de la vigencia del modelo mixto de sustitución-
dación y al fortalecimiento y ampliación de la estructu- promoción a mediados de los setenta y hasta la instaura-
ra productiva. ción de la apertura económica en los noventa.
Es así como desde los años setenta no hay eviden-

cia de que los altos niveles de protección que se observa-
ron hubieran estimulado el crecimiento de la produc-
ción y de la inversión en los sectores más protegidos.
Durante los últimos veinte años la protección aran-

celaria nominal y efectiva de los diferentes sectores in-
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La promoción a las exportaciones en perspectiva 357
Capítulo 10
LA PROMOCIÓN A
LAS EXPORTACIONES
EN PERSPECTIVA
E n el presente capítulo se estudian los diferentes

instrumentos de política comercial utilizados tanto en
el modelo de sustitución de importación y de orienta-
ción exportadora, como en el de apertura económica. El
análisis parte del estudio de los mecanismos de promo-
ción a las exportaciones tradicionalmente usados en Co-
lombia: Plan Vallejo, Cert y crédito de fomento, para
luego considerar el papel de un instrumento adoptado
recientemente, las zonas francas. Por último, se analiza
la influencia de la tasa de cambio en la dinámica
exportadora. El objetivo del análisis es clarificar la im-
portancia relativa que han tenido los incentivos y obser-
var a través de su evolución el cumplimiento de los ob-
jetivos para los cuales fueron adoptados.
ANTECEDENTES miembros únicamente alteraran la paridad de la mone-

da en circunstancias de un desequilibrio fundamental y bajo
su aval. Estas disposiciones, que estuvieron vigentes hasta
Durante veinticuatro años el decreto-ley 444 de 1967 principios de los años setenta, limitaron, en gran medi-
constituyó el principal marco regulatorio dirigido a da, el campo de acción en materia de política cambiaria,
estabilizar el manejo cambiario del país y a subsanar las lo que llevó a que el mantenimiento de un determinado
periódicas crisis en la balanza de pagos que la economía nivel de la tasa de cambio se convirtiera en un fin en sí
colombiana venía atravesando desde los años treinta. mismo. A juicio de críticos como Lleras Restrepo, dicha
Desde los años treinta hasta los sesenta diversos fac- concepción contribuyó en muchos casos a posponer ajus-
tores se combinaron y contribuyeron a crear el llamado tes inevitables, con demoras que, en últimas, lo único
desajuste estructural del sector externo. Colombia, bajo el que hacían era hacer más costosos, en lo económico y lo
modelo de sustitución de importaciones, venía desarro- político, los correctivos necesarios”.2
llando un crecimiento hacia adentro con una altísima La crisis cambiaria que de nuevo golpeó al país en
dependencia de las exportaciones de café, fuente 1965, reflejó en buena medida las consecuencias de un
abastecedora de divisas para el financiamiento de las sistema cambiario poco flexible, así como la vulnerabi-
importaciones. La escasa diversidad exportadora del país, lidad de la economía por depender en tan alto grado del
conjuntamente con la alta volatilidad del precio inter- valor de las exportaciones de un sólo producto cuyo mer-
nacional del café, impedían satisfacer debida y oportu- cado internacional sufría permanentes oscilaciones. Den-
namente los requerimientos de divisas para la importa- tro de lo que se juzgó como un desequilibrio estructural de
ción de bienes, indispensables para un proceso de creci- la economía, el gobierno de Lleras Restrepo, contrario
miento económico. al criterio del FMI,3 estableció la necesidad de implan-
Los créditos internacionales por mucho tiempo fi- tar grandes reformas en toda la economía en lugar de
nanciaron el déficit en la balanza comercial, creando no realizar un tratamiento de choque, tipo devaluación
obstante un alto endeudamiento que reproducía un des- masiva que sólo era un instrumento válido para un des-
ajuste estructural de la balanza de pagos. El expresiden- ajuste pasajero.
te Lleras Restrepo describía la situación así: “un grado Fue así como el decreto-ley 444 de 1967 se diseñó
de autoabastecimiento bastante grande, en el sentido de para responder a los problemas derivados de los perma-
que importamos una proporción reducida de bienes de nentes sobresaltos en la balanza de pagos y para buscar
consumo directo; marcada dependencia en cuanto a la una solución profunda al desajuste estructural del sector
importación de materias primas y artículos externo.4 Tres pilares básicos conformaron el decreto-
semimanufacturados y, de consiguiente, gran vulnera- ley 444: el control de cambios y a las importaciones, el
bilidad del nivel de empleo ante los bruscos descensos fomento a las exportaciones y el régimen de la inversión
de la capacidad importadora” 1. extranjera privada. Era apremiante tomar un conjunto
El estatuto del Fondo Monetario Internacional esde medidas que, de una parte, racionalizaran el uso de
tablecía que todos los países miembros, entre ellos Co- las divisas y, de otra, crearan los incentivos necesarios
lombia, debían contar con la entidad multilateral para para diversificar la base exportadora del país.
el manejo de sus asuntos cambiarios. Dentro de las dis-
posiciones señaladas en la conferencia de Bretton Woods,
quedó establecido cómo los países debían fijar una pari- 2 Ibid.
dad de su moneda con respecto al dólar –éste, a su vez, 3 Existió una divergencia de criterios entre el FMI y el gobier-
no colombiano, con respecto a la profundidad de la crisis
convertible en oro– y comprometerse a mantener la pa- cambiaria, así como a los instrumentos adecuados para
ridad escogida dentro de unos márgenes preestablecidos. enfrentarla. El FMI consideraba la crisis como resultado de
En gran medida, el espíritu del FMI era evitar las efectos pasajeros ocasionados por políticas fiscales y moneta-
devaluaciones competitivas que en el período de rias desordenadas y no por características propias de la eco-
nomía colombiana, como por ejemplo la altísima vulnerabi-
entreguerra habían contribuido a la contracción del co- lidad del crecimiento de la economía al desempeño del sector
mercio mundial. El Fondo pretendía que los países externo.
4 Entre los objetivos principales del decreto -ley 444 se encon-
traban: fomentar y diversificar las exportaciones, aprovechar
1 Extracto de discurso del presidente Carlos Lleras Restrepo, adecuadamente las divisas, controlar la demanda de divisas
tomado de Banco de la República, Colombia 20 años de régi- para prevenir la fuga de capitales, estimular la inversión
men de cambios y comercio exterior, 1988. extranjera y un nivel de reservas adecuado.
FOMENTO A LAS EXPORTACIONES regular en 1961. En sus primeros años de funcionamien-

to, el Plan Vallejo consistió básicamente en la liberación
de aranceles sobre insumos importados para empresas
Entre 1945 y 1967 el desarrollo económico de Colom- que efectuaran contratos de exportación con el gobierno.
bia se sustentó en el modelo de sustitución de importa- Hasta principios de 1965 se habían celebrado 127
ciones. Durante este lapso, el fomento a las exportacio- contratos y se encontraban cinco más en tramitación.
nes no constituyó uno de los instrumentos principales De enero a octubre de 1964 se autorizaron, bajo tales
de la política comercial. No obstante, en los últimos años contratos, importaciones y exportaciones por US$ 4.7 y
del período en mención se observó un incipiente estímulo US$ 12.3 millones, respectivamente (Lleras Restrepo,
a la promoción de exportaciones que pretendió ser 1965).
alcanzado por medio del manejo de la tasa de cambio y Pero, como se anotó anteriormente, es en 1967 cuan-
la adopción de exenciones tributarias (ley 81/60) y de do se complementó la legislación sobre dicho mecanis-
los sistemas especiales de importación-exportación. mo. Específicamente, se creó un procedimiento para otor-
Pero fue sólo hasta 1967 cuando la legislación en gar exenciones arancelarias sobre insumos importados uti-
materia de incentivos a las exportaciones se determinó lizados en exportaciones ya efectuadas –el denominado
de manera más completa. El interés por fomentarlas pro- Plan Vallejo Junior– y se permitieron nuevas modalida-
dujo en 1967 un amplio debate en torno a los instru- des dentro del programa original del Plan Vallejo, tales
mentos idóneos por medio de los cuales se debía buscar como el de exportación parcial en el caso de las importacio-
dicho objetivo. Una devaluación masiva, aunque en pri- nes de maquinaria (Perry y Echavarría, 1979).
mera instancia sí contribuiría a favorecer el sector ex- Es así como el Plan Vallejo estableció medidas ten-
portador, viciaría el mercado interno ya que dada la es- dientes a reducir el desestímulo a las exportaciones, me-
casa capacidad de ensanchamiento de la economía con- diante mecanismos dirigidos a exonerar a los exportadores
tribuiría a crear un alza del nivel interno de los precios. del pago de gravámenes e impuestos sobre las materias
Los mecanismos de fomento a las exportaciones, fi- primas, insumos, bienes de capital y repuestos importa-
nalmente adoptados, se plasmaron en el decreto-ley 444 dos utilizados en la fabricación de productos destinados
sobre el régimen de cambios internacionales y de co- a la exportación o a servicios directamente relacionados
mercio exterior. Se estableció el certificado de abono tri- con la actividad exportadora. En esta medida se estable-
butario –CAT–, se creó Proexpo y se complementó la cían compromisos mediante contratos de importación-
legislación en materia de exenciones arancelarias a las exportación en los que quedaba estipulado el compro-
importaciones de materias primas a ser utilizadas en la miso de los beneficiarios del Plan a exportar total o par-
producción de bienes para exportación, en especial aque- cialmente la producción obtenida a partir de los bienes
llas exportaciones no tradicionales –Plan Vallejo–. Adi- y materias primas importadas, gracias a las exenciones e
cionalmente, el decreto 444 de 1967 amplió el sistema incentivos del sistema de Plan Vallejo.
de beneficios a las exportaciones que no gozaban del estí- Gran parte de las disposiciones que hoy reglamen-
mulo tributario otorgado por la ley 81 de 1960 y otorgó tan el uso del Plan Vallejo se estipularon con el decreto
nuevos beneficios tales como la exención del impuesto de 444 de 1967. Las modalidades de importación-exporta-
timbre a aquellos contratos y manifiestos de exportación ción establecidas se describen a continuación:
correspondientes a productos que recibían el CAT.
En esta sección, se analizarán la evolución de los • Importación de materias primas con el compromi-
incentivos a las exportaciones, su estructura actual, el so de exportar el 100% (artículo 172, decreto 444/
cumplimiento de los objetivos y su concordancia con las 67). Se refiere a la importación temporal de mate-
condiciones actuales del comercio internacional. rias primas con el fin de utilizarlas exclusivamente
en la producción de bienes destinados a la exporta-
ción. Los bienes producidos pueden exportarse di-
SISTEMAS ESPECIALES DE IMPORTACIÓN Y EX- rectamente o servir como insumos intermedios de
PORTACIÓN-PLAN VALLEJO terceros que los destinen a la elaboración de pro-
ductos de exportación.
Los sistemas especiales de importación y exportación se • Importación de materias primas e insumos con
instituyeron en 1959 (ley 1ª, artículos 55-60) bajo el compromiso a exportar parcialmente (artículo 173,
gobierno de la Junta Militar e iniciaron su operación literal b, decreto 444/67).
• Importación de bienes de capital con compromiso rias primas e insumos previamente importados. Con
a exportar el 70% (artículo 173, literal c, decreto esta disposición, también conocida como Plan
444/67). Mediante este mecanismo se permite la Vallejo Junior, se favorecen exportadores esporádi-
importación de maquinaria y equipos destinados cos cuyas exportaciones responden a una coyuntu-
al ensanche o instalación de empresas siempre y ra específica y, por tanto, no se les exige un com-
cuando los aumentos en la producción se destinen promiso de importación-exportación.
en por lo menos el 70% al mercado externo. Más • Importación de mercancías para exportar servicios.
adelante, mediante el decreto 631 de 1985, se am- Posterior a las normas estipuladas con el decreto
plió esta modalidad a los bienes de capital y a los 444 de 1967, se realizaron algunas modificaciones.
repuestos requeridos en la producción de bienes des- Actualmente las normas que rigen para el Plan
tinados a la exportación. Asimismo, este sistema Vallejo son:
abarca los bienes de capital y repuestos dirigidos a - Decreto 2666 de 1984: normas relativas al proce-
la producción de servicios de exportación. En este dimiento para importar por este sistema.
caso, el compromiso de exportación debe ser como - Decreto 631, 1985: se faculta al Incomex para con-
mínimo tres veces el valor importado. trolar el desarrollo de los programas aprobados.
• Importación de bienes de capital con compromiso - Decreto 1208 de 1995: se asigna al Incomex el con-
a exportar el 1.5% del valor importado (artículo trol de los compromisos, mediante la constitución
174, decreto 444 de 1967). Bajo esta modalidad se de garantías bancarias o de compañías de seguros.
realizan operaciones iguales a las del literal ante- - Decreto 697 de 1990: además de las anteriores
rior que se diferencian en los beneficios recibidos garantías, se dispone la garantía personal.
según sean los compromisos de exportación del - Resolución 682 de 1995 de Incomex: se establece
usuario. el procedimiento de requisitos para autorizar los
• Reposición de materias primas e insumos-Plan programas.
Vallejo Junior ( artículo 179, decreto 444/67 y Re-
solución 2386 del Incomex). Esta norma cobija a Los incentivos varían en cada modalidad. Se proporcio-
personas jurídicas que mediante los canales regu- nan incentivos de tipo fiscal, como la exención del im-
lares y llenando todos los requisitos legales hubie- puesto al valor agregado; arancelarios, como la exención
ran realizado exportaciones de productos en cuya del gravamen y de otra índole como las exenciones de
manufactura se involucraron materias primas e in- licencia previa y demás impuestos y contribuciones que
sumos importados. La norma establece el derecho causen las importaciones. En el Cuadro 10.1 se resumen
a importar libre de gravámenes, impuestos y delos incentivos para cada una de las modalidades.
más contribuciones, una cantidad igual a las mate-
Cuadro 10.1
Incentivos bajo el Sistema Plan Vallejo
Sistema Especial Incentivo Fiscal Incentivo Arancelario Otros Incentivos
Materias primas e insumos.

Compromiso a exportar 100%.
Materias primas e insumos. Exención IVA

Compromiso a negociar.
Exención de Exención de:
Reposición de MP e insumos. Gravamen -Licencia previa
Plan Vallejo Junior. Arancelario -Demás impuestos Y contribuciones
que cause la importación.
Bienes de capital y repuestos, Pago diferido
con compromiso a exportar 70%. de IVA
Bienes de Capital y Repuestos. No tiene Exención de:

Compromiso a exportar el 1.5%. - Licencia previa
Fuente: Tomado de la Guía de Sistemas Especiales Plan Vallejo.

Cuadro 10.2 torizado de US$ 654 millones, superando el cupo aproba-

Número de programas aprobados bajo Plan Vallejo do al sector metalmecánico de US$ 371 millones (Ministe-
1993-1996
Sector Número de programas rio de Comercio Exterior, 1997e).
Fabricación de productos alimenticios excepto bebidas 109 FLUJO COMERCIAL BAJO EL PLAN VALLEJO
Elaboración de productos alimenticios diversos
Industria de bebidas
Industria del tabaco Antes de profundizar en los sectores productivos que han
Fabricación de textiles y prendas de vestir
exportado bajo el Plan Vallejo, vale la pena observar
528
Industria del cuero y productos del cuero primero el monto agregado de exportaciones e
Fabricación de calzado, excepto el de caucho vulcanizado. importaciones Plan Vallejo, para indagar sobre el grado
Industria de la madera y productos de madera y de corcho 15
de dependencia de importados de dichas exportaciones
excepto muebles. –valor de exportaciones por dólar importado– y así em-
Fabricación de muebles y accesorios
pezar a dilucidar la posible efectividad del incentivo.
69
Fabricación de papel y productos de papel Retomando las estadísticas de Gómez (1996), se
Imprentas, editoriales e industrias conexas. observa en el Cuadro 10.3 cómo, entre el período 1982-
Fabricación de sustancias químicas industriales 181
1995, la participación de las exportaciones por Plan
Fabricación de otros productos químicos. Vallejo en el total exportado osciló entre el 21.1% y el
Refinerías de petróleo. 41.6%, porcentajes nada despreciables que reflejan la
Fabricación de productos diversos.
Fabricación de productos de caucho. importancia del mecanismo como promotor de las ex-
Fabricación de productos plásticos portaciones en el país. El aumento en la participación
Fabricación de objetos de barro, loza y porcelana
de las exportaciones gracias al Plan Vallejo en los años
30
Fabricación de vidrio y productos de vidrio de apertura refleja que el mecanismo continúa siendo
Fabricación de otros productos minerales no metálicos vigente, a pesar de la rebaja arancelaria y el desmonte de
Industrias básicas de hierro y acero 256
restricciones de índole cuantitativa implantados en el
Industrias básicas de metales no ferrosos contexto de la internacionalización de la economía.
Fabricación de productos metálicos Por su parte, las importaciones por Plan Vallejo
Construcción de maquinaria excepto eléctrica.
Construcción de material de transporte representaron, en el período 1982-1995, entre un 2.7%
y un 7.9% –con un nivel excepcional del 12.5% en
Fuente: Incomex, 1997.
1991– y al igual que las exportaciones, presentaron una
SECTORES BENEFICIADOS BAJO EL PLAN VALLEJO tendencia creciente en el tiempo. En el período analiza-
do, por cada dólar importado bajo el sistema de Plan
Debido a que este estudio busca enmarcar las políticas Vallejo se registraron por lo menos 3.4 dólares de expor-
transversales que directa o indirectamente han apoyado tación. Estos datos reflejan la relevancia del sistema Plan
el desarrollo del sector productivo y particularmente de la Vallejo como incentivo a las exportaciones del país, in-
industria, resulta importante distinguir aquellos sectores cluso durante el período de apertura.
industriales que se han beneficiado primordialmente con
los sistemas especiales de importación-exportación Plan COMPOSICIÓN SECTORIAL DE LAS EXPORTACIONES
Vallejo, tanto en número de programas como en el valor
del cupo autorizado. El Cuadro 10.2 permite observar cómo, En el período comprendido entre 1985 y 1990, la estruc-
los programas aprobados bajo Plan Vallejo en el período tura sectorial de las exportaciones por Plan Vallejo (según
1993-1996, cobijaron prácticamente la totalidad de la in- clasificación CIIU cuatro dígitos) no se modificó conside-
dustria manufacturera. No obstante, llama especial aten- rablemente. El cambio más importante se debió al gran
ción la alta concentración de programas alrededor de los dinamismo de las exportaciones del sector minero; mien-
sectores de textiles, prendas de vestir e industria del cuero, tras que en 1985 el sector de la explotación de minas de
con 529 programas, seguido por el sector de productos carbón participó en 3.2% del total exportado por Plan
metálicos con 256 programas aprobados. Asimismo, el va- Vallejo, en 1990 alcanzó una participación del 27.2%, lle-
lor del cupo autorizado en el sector de textiles, prendas de gando a ser el principal sector usuario de este mecanismo.
vestir e industrias del cuero supera con creces a todos los Entre los sectores que más utilizaron el sistema Plan
demás sectores industriales, con un valor que asciende a Vallejo en los años 1985 y 1990 se destacan: el sector
US$ 962 millones. El sector de industrias químicas, por su agropecuario, las industrias básicas de hierro y acero, la
parte cuenta con 181 programas aprobados y un cupo au- fabricación de textiles, la elaboración de cemento, pren-
Cuadro 10.3
Importancia de las exportaciones e importaciones bajo Plan Vallejo
1982-1995
Export PV Import PV Participación Participación XPV/MPV
(Mill.US$) XPV/XTOT MPV/MTOT
1982 633 148 21.1% 2.7% 4.3
1985 767 171 23.2% 4.1% 4.5
1988 1460 394 33.4% 7.9% 3.7
1991 2659 635 38.8% 12.5% 4.2
1993 2959 670 41.6% 6.8% 4.4
1995 3758 1092 38.5% 7.9% 3.4
Nota: las estadísticas de exportaciones son manifiestos de aduana, mientras que los datos de importaciones son registros de importación.
Fuente: Gómez, Ignacio, Plan Vallejo y Draw Back, DCX-UDE-DNP, 1996.
Cuadro 10.4
Principales sectores exportadores bajo el plan Vallejo. 1985-1990 (Participaciones)
CIIU Descripción 1985 1990
2100 Explotación de minas de carbón 3.2% 27.2%
1110 Producción agropecuaria 37.8% 23.9%
3710 Industrias básicas de hierro y acero 7.1% 6.8%
3220 Fabricación de prendas de vestir 4.6% 4.9%
3513 Fabricación de resinas sintéticas y fibras artificiales 3.5% 4.8%
3118 Fábricas y refinerías de azúcar 1.1% 3.3%
3512 Fabricación de abonos y plaguicidas 2.1% 2.5%
3211 Hilado tejido y acabado de textiles 6.1% 2.1%
3114 Elaboración de pescado 2.4% 2.0%
3511 Fabricación de sustancias químicas 1.6% 2.0%
3692 Fabricación de cemento, cal y yeso 5.6% 1.9%
Fuente: Incomex. Las exportaciones corresponden a declaraciones de aduana. Cálculos del autor.
das de vestir, envases, cajas de papel, resinas sintéticas, Las exportaciones por Plan Vallejo en sectores como
fibras artificiales, pescado, abonos y plaguicidas. (Cua- fabricación de productos alimenticios, fabricación de
dro 10.4 y Cuadro10.1Anexo). textiles y fabricación de sustancias químicas industria-
Se observó un alto nivel de concentración en las les participaron, respectivamente, con más del 6% del
exportaciones bajo el Plan Vallejo: en 1990 dos produc- total exportado bajo este sistema, en cada uno de los años
tos representaron el 42.3% del valor total exportado y del período en referencia.
los primeros trece, el 67%. Los principales productos Por su parte, los sectores usuarios del Plan Vallejo
exportados bajo el Plan Vallejo fueron: plátano, que resultaron tener el comportamiento más dinámico5
ferroníquel, cemento, cajas de cartón, tejidos de algo- fueron, en su orden, los de industrias básicas de metales
dón y hullas –carbón–. Se destaca el hecho de que en los no ferrosos, industrias de bebidas, fabricación de papel
dos últimos años del período, las exportaciones de hulla y productos de papel y fabricación de productos plásti-
y flores presentaron un gran dinamismo y, en consecuen- cos ( Cuadro 10.4A).
cia, incrementaron su participación ampliamente. (Cua- Uno de los objetivos para adoptar el sistema im-
dro 10.5 y en el Anexo, Cuadro 10.2A, se pueden obser- portación-exportación del Plan Vallejo fue el de ampliar
var las participaciones de los primeros cincuenta pro- la base exportadora del país, promoviendo las exporta-
ductos en el período). ciones no tradicionales. Por tal motivo, es importante
La situación anterior no cambió radicalmente en el vislumbrar en qué medida estas exportaciones se han apo-
período de apertura 1991-1996. Los sectores producción yado en dicho mecanismo de fomento. En el período
agropecuaria y explotación de minas de carbón se destacan 1991-1995, en promedio, el 58% de las exportaciones
por haber sido los principales usuarios del sistema Plan no tradicionales del país se realizaron utilizando los be-
Vallejo (Cuadro 10.3A). En efecto, las exportaciones del neficios del Plan Vallejo. El Cuadro 10.5A del Anexo,
sector de producción agropecuaria alcanzaron una partici-
pación, en cada uno de los años, superior al 22% del valor
total exportado bajo el Plan Vallejo, mientras que la del 5 Para determinar los sectores más dinámicos se tomó el crite-
rio de la tasa geométrica de crecimiento entre los años 1991
sector de explotación de minas de carbón llegaba al 14%. y 1995.
Cuadro 10.5
Principales productos exportados bajo Plan Vallejo
1985-1990
No. Nabandina Descripción 85 90
1 27010102 Hullas bituminosas 3% 27%
2 08010001 Plátanos frescos o secos 24% 15%
3 73020009 Ferroníquel 7% 6%
4 06030002 Flores y capullos de claveles 0% 4%
5 17010102 Azucar crudos con 85% a 97.5 de sacararosa. 1% 3%
6 06030005 Flores y capullos de rosas 0% 2%
7 61020200 Ropa exterior para mujer, niña e infantes de algodón 1% 2%
8 39010502 Cloruro de polivinilo tipo suspensión 0% 2%
9 03030299 Demás crustáceos y moluscos 2% 2%
10 06030004 Flores y capullos 0% 1%
11 60040200 Ropa interior de algodón de punto 0% 1%
12 25230003 Cemento portland 4% 1%
13 55090101 Otros tejidos de algodón crudos con pesos 85 0+D 3% 1%
Subtotal 45% 67%
Fuente: Incomex. Las exportaciones corresponden a declaraciones de aduana. Cálculos del autor.
detalla, para los diferentes sectores, la participación de Cuadro 10.6

las exportaciones no tradicionales por Plan Vallejo en el Principales productos exportados bajo
contexto total de las exportaciones no tradicionales en Plan Vallejo en el período
1993-1996
sus respectivos sectores. Tomando el promedio simple Descripción (Nandina) Porcentaje
para el período 1992-1995, se observan varios sectores bajo PV en 1995
con una participación mayor al 70%. Entre ellos: la pro- Hullas térmicas 98.5%
Bananos, plátanos frescos 99.6%
ducción agropecuaria, la extracción de minerales no Ferroníquel 100.0%
metálicos, la fabricación de papel y productos de papel, Demás claveles frescos 85.5%
la fabricación de sustancias químicas industriales y la Rosas frescas 87.7%
Demás azúcares de caña en bruto 99.7%
fabricación de vidrio y productos de vidrio. sin aromatizar ni colorear
Otros doce sectores industriales exportaron, en pro- Pantalones de algodón para mujer
medio, entre el 50% y el 70% del total de sus exporta- Pompones frescos 92.7%
Policloruro de vinilo 89.7%
ciones no tradicionales bajo el sistema Plan Vallejo: la Camarones de cultivo 89.5%
industria del tabaco, la fabricación de textiles, la fabri- Congelados 55.9%
cación de prendas de vestir (excepto calzado), la fabrica-
Fuente: Construido a partir de Incomex, 1997.
ción de productos de caucho, la construcción de maqui-
naria, aparatos y accesorios eléctricos, entre otros.
Finalmente, conviene identificar las exportaciones COMPOSICIÓN SECTORIAL DE LAS IMPORTACIONES6
por Plan Vallejo a nivel producto para conocer en mayor
detalle el tipo de bienes más favorecidos por este meca- En el período 1985-1990 se observó una creciente
nismo. El Cuadro 10.6 revela los principales productos participación de los bienes de capital con respecto de las
de exportación en el período 1993-1996. Obsérvese cómo materias primas e insumos –bienes de consumo e inter-
predominan los productos agrícolas sobre los productos medios– en el total de importaciones realizadas bajo el
industriales y como el porcentaje exportado por Plan Plan Vallejo. Los bienes de capital pasaron de representar
Vallejo –en las exportaciones totales del respectivo pro- un 17% en 1985 a un 30% en 1990, aunque las materias
ducto– supera en varios casos el 90%. La concentración primas e insumos siguieron conservando la mayor parti-
de productos exportados bajo Plan Vallejo es elevada: cipación, un 70.2% en 1990. Esto refleja, en parte, la
siete productos participaban en 1995 con el 37% expor- mayor importancia del mecanismo para el caso de impor-
tado bajo este mecanismo y los primeros cuarenta pro- tación de materias primas (Gráfico 10.1).
ductos con el 66%. El Cuadro 10.6A del Anexo , detalla
los cincuenta principales productos exportados median-
te el Plan Vallejo. 6 El dato de importaciones puede estar sobrestimado, debido a
que la única información disponible se obtuvo de los registros
de importación que son intenciones más no necesariamente
exportaciones efectivas.
Gráfico 10.1
Importaciones bajo Plan Vallejo por tipo de bien
1985-1995
90.0%
Participaci n
80.0%
70.0%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
Capital
0.0% Materias primas e insumos
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Aæos
Fuente: Incomex. Registros de importación.
En el período de apertura (1991-1995) la importa- del Plan Vallejo. Se observa que el nivel de concentra-
ción de bienes de capital empezó a reducir su participa- ción ha permanecido relativamente estable en el tiem-
ción en el total de importaciones por Plan Vallejo, des- po, no obstante, existe una menor concentración que la
cendiendo del 30% en 1990 al 24% en 1995. encontrada en el caso de las exportaciones: ocho produc-
Las principales importaciones de maquinaria, ma- tos representaron el 24%del total importado por Plan
terias primas e insumos efectuadas en el período 1985- Vallejo en 1985 y1990 y 22.4% en 1995, y los 44 prin-
1990, correspondían especialmente a productos como cipales productos el 54% en 1985 y el 50% en 1990 y
sustancias químicas industriales –con una participación 1995. El ordenamiento de los productos importados se
cercana al 18%– maquinaria y equipo especial (16%); mantiene relativamente estable entre los años. Para 1995
pulpa de madera y papel (11%); resinas sintéticas y fi- los principales ocho productos bajo el Plan Vallejo –se-
bras artificiales (7%); prendas de vestir (5%); textiles gún registros de importación– fueron: tubos para oleo-
(5%); abonos y plaguicidas (4%) y producción ductos o gasoductos (4.9%), estireno (3.8%), demás
agropecuaria (3%). En 1990, bienes de estos sectores par- volquetas (2.9%), cloroetileno (2.6%), demás papeles y
ticiparon con el 71% del total importado por Plan Vallejo cartones Kraft (2.4%), papel semiquímico (2.1%), al-
(Cuadro 10.7A, Anexo ). godón sin cardar ni peinar (1.9%) y tejidos denim
Por su parte, en el período de apertura, los bienes (1.9%).
importados correspondieron en su mayoría a materias
primas. Las importaciones realizadas en el período 1990- COSTO FISCAL
1995, bajo la modalidad del Plan Vallejo, favorecieron
prioritariamente el abastecimiento de sustancias quími- El Plan Vallejo acarrea un costo fiscal correspondiente a
cas industriales, maquinaria no eléctrica, textiles y pa- lo que el Estado deja de percibir con motivo de las
pel y productos de papel. Estas importaciones tuvieron exenciones arancelarias y fiscales que proporciona el
participaciones en el total importado bajo el Plan Vallejo sistema. Un informe del Incomex para 1988 calculó el
en un rango que osciló entre el 9.2% y el 23.7% para el costo fiscal del Plan Vallejo en doscientos millones de
período analizado. Otros insumos que se han venido dólares distribuidos así: 53% por concepto de exención
importando pero en menor medida que los anteriores, arancelaria, 37.8% por concepto de la exención del im-
son las prendas de vestir, excepto calzado, cueros, propuesto contemplado en la ley 75 de 1986 y el 9.2% por
ductos químicos y material de transporte. concepto de la exención del impuesto sobre las ventas.
El Cuadro 10.8A del Anexo presenta los principa- Recientemente, Gómez (1996) calculó el costo fis-
les cincuenta productos importados bajo la modalidad cal del Plan Vallejo para 1995, entendiendo como costo
Gráfico 10.2
Evolución del subsidio implícito en el Plan Vallejo
1985-1996
16.0%
Porcentaje por dolar
exportado por PV
14.0%
12.0%
10.0%
8.0%
6.0%
4.0%
Agropecuario
2.0% Mineria
Manufacturero
0.0% Total
1985 1986 1987 1989 1990 1992 1993 1994 1995 1996
Años
Fuente: Incomex
fiscal la exención del gravamen arancelario e IVA a las G. y Echavarría, J., 1979). (Anexo, Cuadro 10.9A).
importaciones realizadas bajo el sistema. El costo fiscal En el Gráfico 10.2 se muestra la evolución del
calculado sumó US$ 286.4 millones. Este aumento del subsidio implícito del Plan Vallejo entre los años 1985
costo fiscal entre 1985 y 1995 se explica por el incre- y 19967. En 1985 la economía en su conjunto recibía
mento en el volumen importado que compensa más que un subsidio correspondiente al 9.1% del valor total de
proporcionalmente la reducción del arancel promedio – las exportaciones, posteriormente se incrementó en 1987
en 1988 el arancel promedio simple era del 44.8% en al 14%, para descender aceleradamente hasta un nivel
comparación con 11.58% para 1995–. de subsidio del 4% en 1992 y mantenerse estable du-
La distribución del costo fiscal estuvo altamente rante el resto del período. Este comportamiento se ex-
concentrada según el tipo de bien: las materias primas y plica por los cambios en la política arancelaria presenta-
producción para la industria, participaron con el 48.6% dos en varios años del período, en especial las reduccio-
del costo fiscal y los bienes de capital para la industria nes arancelarias ocurridas especialmente en los primeros
con el 16.2%. años del período de apertura económica.
Durante todo el período en referencia los subsidios
SUBSIDIO IMPLÍCITO promedio para los sectores manufacturero y agropecuario
conservaron la misma tendencia, no obstante, el sector
El Plan Vallejo constituye un subsidio para los industrial siempre presentó niveles mayores de incenti-
exportadores por el hecho de que al usar el mecanismo vo, debido a que el sector agropecuario utiliza, en gene-
se benefician de exenciones arancelarias y tributarias, este ral, un bajo porcentaje de materias primas importadas.
subsidio se expresa como un porcentaje del valor total Resalta el hecho de que la estructura sectorial del
exportado. En 1976 se estimó que el valor medio del subsidio por Plan Vallejo no es muy estable año a año,
subsidio implícito era de 2.69% y que estaba altamente ya que en promedio, sólo tres sectores, que se sitúan en-
concentrado. Cuatro sectores usufructuaban excesivos tre los diez primeros, siguen permaneciendo al año si-
niveles de subsidio, tejidos de punto (43.97%); fabrica- guiente. Se destaca el caso excepcional del sector de pren-
ción de prendas (13.04%); fabricación de madera y cor- das de vestir que sí logró mantenerse entre los diez sec-
cho (11.05%) y fabricación de máquinas de oficina tores con mayor subsidio durante todo el período en cues-
(11.63%). Ello se debía a que el mecanismo sólo era
importante para sectores intensivos en importaciones y
para empresas grandes que pudieran satisfacer los requi- 7 El cálculo del subsidio se realizó según la metodología espe-
sitos burocráticos de los contratos por Plan Vallejo (Perry, cificada en el Anexo al final del capítulo.
Cuadro 10.7
Principales sectores beneficiados por el Plan Vallejo
CIIU Subsidio
1985 3819 Productos metálicos 116%

3814 Artículos de fontanería y calefacción 62%
3220 Prendas de vestir 60%
3845 Aeronaves 56%
3832 Equipos y aparatos de radio, televisión y comunicaciones 24%
1996 3133 Bebidas malteadas y malta 738%
3813 Productos metálicos estructurales 59%
3521 Pinturas, barnices y lacas 39%
3114 Pescado y otros productos marinos 17%
3220 Prendas de vestir 16%
Fuente: Incomex. Cálculos del autor.
Cuadro 10.8
Concentración del subsidio implícito
1985-1996
No. de sectores 1985 1986 1987 1989 1990 1992 1993 1994 1995 1996
Con subsidio 28 27 31 70 76 73 71 72 67 66
Sin subsidio 60 61 57 18 12 15 17 16 21 22
Desviación estándar 0.26 0.33 0.17 0.08 0.22 0.04 0.10 0.10 0.59 0.91
Fuente: Incomex. Cálculos del autor.
tión. En el Cuadro 10.7 se muestran los primeros cinco el Banco de la República. Al momento de reintegrar las
sectores en los años 1985 y 1996 (Anexo 10A, Cuadro divisas provenientes de exportaciones distintas del
10.10A). petróleo y sus derivados, cueros crudos de res y café, el
Adicionalmente, a partir de 1989, se empezó a ob- Banco de la República entregaba al exportador certifi-
servar una menor concentración del incentivo, esto se cados por un monto equivalente en pesos a un 15% del
evidencia tanto por el mayor número de sectores que valor total del reintegro. Sin embargo, dicho porcentaje
aparentemente empezaron a beneficiarse8, como por la podía ser modificado anualmente por el gobierno
menor desviación estándar que presentaron los subsidios nacional, según diversos criterios como el de la compe-
sectoriales hasta 1994 (Cuadro 10.8). En 1995 y 1996 titividad de las exportaciones colombianas (Cuadro 10.9).
el nivel de concentración aumentó por el alto subsidio Durante los primeros años de vigencia del incenti-
recibido por el sector de bebidas malteadas y malta. vo, se aplicaron sólo dos niveles, 12% y 15%, equiva-
lentes a un nivel efectivo9 situado entre el 9.6% y 16.8%.
Esto, unido al gran dinamismo de las exportaciones –en
CERTIFICADO DE ABONO TRIBUTARIO –CAT– el período 1967-1974 crecieron a una tasa promedio de
30.4%–, condujo a que el valor real de las expediciones
Otro de los mecanismos de fomento a las exportaciones de CAT creciera considerablemente (Cuadro 10.10).
no tradicionales introducidos en 1967 fue el certificado En 1974 el costo fiscal había llegado a representar
de abono tributario. Dichos certificados eran documen- el 8% de los ingresos tributarios del Estado, ciertos pro-
tos al portador, libremente negociables y expedidos por ductos adolecían de problemas de abastecimiento inter-
no y se consideraba que algunas exportaciones habían
mejorado su competitividad en el mercado internacio-
8 Dado que no existe una coincidencia exacta entre la nal (Proexpo, 1998a). Lo anterior condujo a que, en di-
información de exportaciones e importaciones desagregada
por NIT, no es posible afirmar con toda certeza que un sector
no poseía subsidio en un año determinado. Lo anterior pudo 9 El nivel efectivo de CAT se calculó como el valor de las expe-
haberse debido a que las empresas registraban importaciones diciones de certificados sobre el valor total de las
mas no exportaciones. exportaciones con derecho a CAT.
cho año, se adoptara un nuevo nivel del 1% para algu- presupuestales y la presencia de los demás incentivos –
nos productos. Pero esta reducción del nivel de incenti- Plan Vallejo y financiación de Proexpo–. Por lo ante-
vo no disminuyó considerablemente el costo fiscal: el rior, el CAT llegó a ser calificado como un instrumento
valor real de las expediciones creció a una tasa del 12% caótico, que no respondía a ninguna estructura coherente
y el nivel efectivo de CAT fue similar al del año ante- de promoción a las exportaciones (Consultores Asocia-
rior, 13%. dos Ltda., 1987). Adicionalmente, muchas veces en la
Entre 1975-1980 el mejoramiento de los precios asignación práctica de los niveles del CAT predominó el
internacionales de los principales productos agropecuarios poder de presión ejercido por diferentes sectores económi-
de exportación unido a los problemas de abastecimiento cos (Proexpo, 1988a). En este contexto, en 1983 se creó
de otros rubros de este sector (Proexpo, 1998a), condujo el certificado de reembolso tributario (Cert) como un
a que prácticamente se eliminara el incentivo para di- nuevo instrumento de promoción a las exportaciones de
versos productos, con la adopción de un nivel de CAT bienes y servicios.
del 0.1%.10 La reducción en los niveles se reflejó en una
disminución de ocho puntos porcentuales del nivel efec-
tivo de CAT y una reducción del valor total de certifica- CERTIFICADO DE REEMBOLSO TRIBUTARIO
dos expedidos, con unas tasas de decrecimiento situadas -CERT
entre el 28% y el 57%. Específicamente, Perry y
Echavarría, (1979) estimaron que en 1976 el subsidio
por concepto del CAT osciló sectorialmente entre el 9.1% En 1983 el gobierno nacional expidió la ley 48 por medio
y el 0% del valor de las exportaciones manufactureras, de la cual se estipularon las nuevas pautas de orienta-
con un valor medio de 4.51% y una desviación estándar ción del comercio exterior, creando, entre otros, el certi-
de 2.33%. Destacándose entre los más subsidiados los ficado de reembolso tributario –Cert– en reemplazo del
sectores fabricantes de alimentos –aceites, carnes, pescado, CAT. Como se observa en el Cuadro 10.9, el nuevo
confitería, dietéticos y alimentos para animales–, vinos, incentivo conserva la estructura básica del anterior, en
bebidas espirituosas y los aserraderos. Por su parte, la cuanto a tipo de documento, entidad encargada de su
fabricación de cementos, cueros, sustancias químicas in- expedición y tipo de cambio utilizado para su liquida-
dustriales básicas y fibras artificiales eran los sectores con ción. La definición de los objetivos del nuevo instru-
menor incentivo (Anexo, Cuadro 10.9A). (Perry et al., mento se guió también por la concepción de la política
1978). previa:
Se destaca cómo, desde 1975 hasta el último año • Estimular las exportaciones mediante la devolución
de vigencia del CAT, se presentaron valores reales de ex- total o parcial de los impuestos indirectos, tasas y
pedición del incentivo inferiores a los del período 1968- contribuciones pagados por el exportador.
1974. A partir de 1981, la ley 67/79 permitió la elimi- • Promover aquellas actividades que tiendan a
nación del incentivo para productos diferentes a los tra- incrementar el volumen de las exportaciones sobre
dicionalmente exentos y, en consecuencia, el valor real la base del valor exportado.
de las expediciones presentó un comportamiento decre-
ciente. No obstante, los niveles efectivos de CAT se Los criterios de asignación del nuevo instrumento fue-
incrementaron, situándose entre el 7.2% y el 8.2%. ron ampliados y complementados con respecto a los que
Hecho explicable por la aplicación de niveles del 15% y regían para el CAT (Cuadro 10.11).
20% para algunos productos. En materia de utilización, período de maduración,
En los dieciseis años que tuvo vigencia el CAT, se caducidad, requisitos para la expedición, base de liqui-
revisaron frecuentemente los niveles y se adoptaron di- dación, exclusiones y régimen tributario aplicables, la
ferentes criterios técnicos como: grado de elaboración, legislación se amplió y complementó, aunque variando
competitividad de los bienes, evolución de los costos de algunos plazos.
producción, comportamiento de los precios, empleo ge- Las diferencias fundamentales entre el CAT y el Cert
nerado, abastecimiento interno, limitaciones atañen el período de modificación de niveles y la posibi-
lidad de asignar incentivos diferenciales por mercado de
10 La idea era eliminar el incentivo para algunos productos, pero destino. El Cert ganó en flexibilidad operativa ya que
legalmente no se podían asignar niveles de cero a productos podía ajustarse en cualquier momento, en contraste con
diferentes al café, cueros crudos de res, petróleo y sus
derivados. la fijación anual en el caso del CAT. Esta mayor flexibi-
Cuadro 10.9
368
Una caracterización comparativa Cat–Cert

CAT CERT
1967-1984 A partir de 1984
Tipo de documento Documento al portador libremente negociable
Utilización Pago impuestos: renta, complementarios, aduana y ventas.
Otros impuestos, tasas y contribuciones, a condición de que el pago de los mismos se acepte por las
entidades recaudadoras, previo acuerdo con la entidad que los liquida.
Período de maduración En los años de vigencia se situó 3 Meses

entre 0 y 1 año.
Expedición Banco de la República Banco de la República

A partir de 1997: Incomex
Caducidad 3 años 2 años
Requisitos para la expedición Otros documentos Reintegrar las divisas provenientes de exportaciones
Colombia / Políticas comerciales e integración
Presentación de la solicitud durante los 6 meses siguientes al reintegro de las divisas.

Formulario único de exportación.
Otros documentos.
No contravenir las disposiciones que regulan las exportaciones en sus aspectos cambiarios,
aduaneros o de comercio.
Base de liquidación A partir de 1975: Valor agregado en el Valor FOB de la exportación de mercancías.
caso de bienes que utilizan sistemas Valor agregado en el caso de bienes que utilizan sistemas especiales de importación exportación
especiales de importación exportación y bienes producidos en zonas francas.
Exclusiones Cueros crudos de res. Café, petróleo y sus derivados.

En general no dan derecho a la expedición y entrega del CERT la reexportación de mercancías; las
exportaciones temporales; las exportaciones de muestras y de productos en cantidades no
comerciales; y las ventas externas cobijadas por empresas del Estado.
Tipo de cambio Para liquidar el incentivo en pesos se utiliza el tipo de cambio vigente en la fecha del reintegro de las divisas
.
Definición de exportadores Tienen derecho a recibir el Cert las personas naturales o jurídicas que produzcan y vendan al exterior las mercancías objeto de comercio;
A partir de 1979: las personas y sociedades de comercialización internacional que vendan mercancías producidas en Colombia
por otras empresas y las personas naturales o jurídicas que vendan o entreguen en el país bienes de exportación a sociedades de
comercialización internacional a condición de que los bienes sean efectivamente exportados, en cuyo caso el cert se liquida una sóla vez
por cada exportación.
Régimen tributario aplicable Entre 1967-74 eran títulos exentos de Actualmente, las personas que reciben el cert pueden descontar hasta el 35% de su valor
impuestos. Después de 1979 se podía del impuesto a la renta y complementarios.
descontar entre el: 20% y 40%
Modificación Anual En cualquier momento, pero con un término de vigencia no inferior a tres meses.
No Discriminado por mercados
Fuente: Legislación y Proexpo. CAT y Cert. 1988. En este último documento se encuentra una detallada exposición de las leyes que reglamentaron las modificaciones del CAT y Cert,entre 1967-1988.
Cuadro 10.10
Evolución del CAT
1967-1984
(Millones de pesos)
Año Niveles de Cat1 Valor Valor Valor real Tasa Exportaciones CAT
expediciones redenciones expediciones3 crecimiento menores4 efectivo5
1967 15% 160.7 ND 7 530.5 112 823.0 9.6%
1968 15% 348.8 ND 15 347.0 104% 156 078.0 13.7%
1969 15% 491.7 ND 19 915.7 30% 186 810.0 15.2%
1970 15% 559.8 ND 21 276.2 7% 195 957.0 15.4%
1971 15% 756.7 ND 25 215.1 19% 225 308.7 16.8%
1972 12% y 15% 1 169.7 ND 34 193.2 36% 372 157.6 14.3%
1973 12% y 15% 1 704.6 ND 40 146.7 17% 518 638.8 13.9%
1974 1%, 12% y 15% 2 408.2 ND 44 882.5 12% 678 987.6 13.5%
1975 1%, 5% y 7% 1 209.2 ND 19 134.8 -57% 688 887.1 5.6%
1976 1%, 5% y 7% 1 010.6 ND 12 715.5 -34% 703 077.3 4.1%
1977 1%, 5% y 8% 934.0 ND 9 128.7 -28% 785 346.0 3.2%
1978 1%, 5%, 9% y 12% 1 658.4 ND 13 689.8 50% 871 244.7 4.9%
1979 1%, 5%, 9% y 12% 2 991.7 2 624.0 19 173.8 40% 1 092 177.1 6.4%
1980 1%, 5%, 9% y 12% 3 575.7 3 243.0 18 197.7 -5% 1 443 612.2 5.2%
1981 0%, 5%, 9% y 12% 4 390.5 3.873.7 17 680.2 -3% 1 112 845.5 7.2%
1982 0%, 4%, 5%, 9% y 12% 5 322.4 5 547.4 17 280.4 -2% 1 120 878.1 7.4%
1983 0%, 5%, 10% y 15% 6 193.7 6 138.7 17 240.9 0% 954 445.0 8.2%
19842 0%, 5%, 10%, 15% y 20% 2 255.4 3 409.0 5 307.3 972 835.7
Notas:
1. La conservación de los rangos en los niveles generales, no implica que no existiesen modificaciones a nivel de productos.
2. Hasta marzo 3.
3. Deflactado por IPC base 1988.
4. Exportaciones diferentes de café, petróleo y sus derivados, valor FOB, miles de dólares. Hasta 1980 todas las exportaciones recibían CAT, a partir
de 1981 la introducción del nivel 0%, conduce a que sólo se tengan en cuenta las exportaciones con derecho al incentivo.
5. Valor de expediciones de CAT/valor total de las exportaciones menores en dólares.
Fuente: El certificado de abono tributario –CAT– y el certificado de reembolso tributario-Proexpo, 1988.
Banco de la República. Cálculos del autor.
Cuadro 10.11
Criterios para la asignación del Cert
• Incremento en el valor agregado nacional de las exportaciones
• Estímulo al empleo de mano de obra
• Impulso a la adopción de nuevas tecnologías
• Contribución a la diversificación de mercados y nuevos productos
• Comportamiento de los precios relativos de los productos de exportación y la relación entre los costos de producción interna y los precios
internacionales
• Apoyo otorgado por el gobierno mediante otros mecanismos de promoción a las exportaciones
• Condiciones del mercado interno
• Comportamiento de la demanda externa
• Desempeño de la paridad de la moneda colombiana frente a las monedas de otros países
• Armonía con la política de comercio exterior
• Limitaciones del presupuesto
Fuente: Decreto 636 de 1984.

lidad, adecuadamente aplicada, posibilita una mejor ade- • La concepción del Cert como incentivo a corto o
cuación del instrumento para atender situaciones coyun- largo plazo y, en consecuencia, la conveniencia de
turales que afecten las exportaciones. su flexibilidad o estabilidad.
• Los objetivos para la asignación del Cert, entre ellos:
EVOLUCIÓN Y MANEJO DE CRITERIOS DEL INCENTIVO la devolución de impuestos, la compensación del
excesivo costo de bienes no comercializables y mano
En los primeros años de vigencia del Cert se observaron de obra en un contexto de atraso cambiario, la pro-
dos períodos. Entre 1984-1985 se conservaron los niveles moción de las exportaciones nuevas o el incentivo
altos del CAT, agregándose únicamente un nuevo nivel, a la generación de empleo.
1%. Lo anterior se reflejó en unos niveles efectivos de • La conveniencia de asignación según el monto de
CAT-Cert muy elevados, sólo superados por los que se valor agregado o del valor de exportación.
tenían en la década de los setenta, y en un costo fiscal • La existencia de un Cert diferencial entre produc-
creciente. Ante las restricciones impuestas por el tos industriales y agrícolas.
programa de ajuste 1984-1985 y como consecuencia de • El costo fiscal.
la devaluación real de la tasa de cambio –de unos 25
puntos en 1985–, entre otras razones, a partir de 1986 En estos temas nunca se llegó a un consenso definitivo y
se redujo el monto del incentivo y en 1987 se estable- esto condujo a que no existiera un hilo conductor claro
cieron los niveles básicos que regirían durante los tres en la definición de los criterios para establecer los nive-
años siguientes. En estos años se observó un costo fiscal les y estructura (Consultores Asociados Ltda., 1987). Fue
creciente: con tasas reales de crecimiento del valor de así como en 1991 se eliminó el Comité Asesor del Cert.
los certificados expedidos entre el 8% y el 20% al año, y
se observó un nivel del Cert efectivo entre el 6.2% y el EVOLUCIÓN RECIENTE DEL CERT
7.3% (Cuadro 10.12).
Para garantizar el cumplimiento de los criterios Durante el período 1991-1996 se realizaron modifica-
de asignación del nuevo incentivo y de los lineamientos ciones al Cert basadas en diversos criterios que, en
que debía seguir el instrumento, se creó el Comité Asesor últimas, condujeron a que se presentara una clara ten-
del Cert (decreto 636/84 reglamentario de la ley 48/ dencia decreciente en los niveles y montos reales de eje-
83). En el seno del Comité el debate sobre el Cert giró, cución del incentivo. El Cert efectivo pasó del 6.7% al
entre otros, en torno a los siguientes temas: 3.9% para la economía en su conjunto –en el caso de los
Cuadro 10.12
Evolución del CAT-Cert
1984-1991
(Millones de pesos)
Año Niveles de Cert1 Valor Valor Valor real Tasa Exportaciones CERT
expediciones redención expedición2 crecimiento menores3 efectivo4
19845 0%, 1%, 5%, 10%,15% y 20% 9 531.0 7 755.0 22 427.7 972 835.7 12.0%
19846 0%, 1%, 5%, 10%, 15% y 20% 11 786.4 11 164.0 27 735.0 60.9% 1 017 431.8 13.4%
1985 0%, 5%, 9% y 14% 19 446.4 19 446.5 37 373.4 34.8% 1 063 793.1 9.6%
1986 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 19 789.0 19 677.7 31 445.1 -15.9% 1 210 449.0 7.3%
1987 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 21 522.7 21 234.0 27 575.8 -12.3% 1 443 470.0 6.9%
1988 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 29 824.1 27 816.0 29 824.1 8.2% 1 668 091.0 7.1%
1989 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 45 385.1 45 044.0 35 986.3 20.7% 2 071 755.4 6.6%
1990 0%, 3%, 5%, 6%, 9% y 12% 68 590.2 66 129.9 41 086.4 14.2% 2 754 329.5 6.2%
1991 0%, 5%, 8% y 10% 106.809.2 94 764.5 50 448.0 22.8%
Notas:
1. La conservación de los rangos en los niveles generales, obviamente no implica que no existiesen modificaciones en los productos.
2. Deflactado por IPC base 1988.
3. Incluye sólo las exportaciones en miles de dólares con derecho a CERT. A partir de 1988, los datos son estimados.
4. Valor de las expediciones/valor de las exportaciones.
5. A partir de abril.
6 Incluye CAT y CERT.
Fuente: El certificado de abono tributario –CAT– y certificado de reembolso tributario –CERT– Proexpo, 1988. Banco de la República. Cálculos del
autor.
Cuadro 10.13
Cert efectivo 1996*
CIIU Descripción %
3140 Preparación del tabaco y fabricación de sus productos 5.9
3240 Fabricación de calzado, excepto el de caucho, vulcanizado o moldeado 5.9
3233 Fabricación de productos de cuero y sucedáneos del cuero, excepto calzado 5.8
3114 Elaboración de pescado, crustáceos y otros animales marinos y de agua dulce 5.7
3111 Matanza de ganado, preparación y conservación de carnes 5.6
1301 Pesca de altura y costera 5.6
3312 Fabricación de envases de madera, caña y artículos menudos de caña 5.5
3122 Elaboración de alimentos preparados para animales 5.4
3116 Productos de molinería 5.4
3113 Envasado y conservación de frutas, legumbres y vegetales en general 5.4
Nota: * El Cert efectivo es igual al valor expedido en dólares sobre el valor de las exportaciones con derecho al incentivo.
Fuente: Banco de la República. Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.
bienes manufacturados se presentó la misma tendencia, plio de productos que no recibían dicho incentivo.
aunque los niveles fueron superiores al promedio de la • Diversificación de mercados mediante la asigna-
economía (Gráfico 10.3). ción de niveles de Cert adicionales, del 50% y de 30%
En este período, el grupo de sectores más beneficia- sobre la tasa vigente, para las exportaciones destinadas a
dos –en términos del valor del Cert recibido–, se conser- Asia, América Latina y el Caribe, respectivamente.
vó relativamente de año a año. No obstante, solamente En marzo de 1992 el Ministerio de Comercio Ex-
dos sectores se mantuvieron en los niveles más altos de terior realizó una propuesta para reformar el Cert, en la
los cuatro años en cuestión: la pesca de altura y costera y cual se conservaban los tres criterios que guiaban la mo-
la matanza de ganado, preparación y conserva de carnes. dificación anterior y además se buscaba acercar el incen-
Es importante resaltar que estos sectores poseen montos tivo a una devolución de impuestos indirectos. Median-
de exportación bajos –razón por la cual no tienen partici- te el decreto 446/92 se realizaron las nuevas modifica-
paciones importantes en los montos de incentivo otorga- ciones, entre las que se destacan: la reducción de los tres
dos en pesos–. En el Cuadro 10.13 se muestran los secto- niveles existentes a 2.5%, 4% y 5%; la eliminación del
res con mayor incentivo y en el Cuadro 10.11A del Anexo, incentivo para las exportaciones a Estados Unidos de
se incluye el nivel de Cert para todos los subsectores. bienes como azúcar, flores, banano y para aquellos que
A continuación se hace una exposición detallada de existiera una clara evidencia de sobre-facturación de ex-
los diferentes decretos por medio de los cuales se modifi- portaciones, ya fuera por el tipo de bien o por destino,
caron la estructura y niveles del Cert. especialmente Panamá y Antillas Holandesas. Igualmen-
Con el objeto de corregir el sesgo anti-exportador te se eliminó el Cert adicional para los productos expor-
durante los inicios de la apertura, de fomentar las exportados hacia Asia, Oceanía y América Latina.
taciones y reducir el costo fiscal, en 1990 se implementó Las medidas enunciadas anteriormente contribuye-
una reforma al Cert que entró a regir a partir de mayo ron a que en 1992 el incentivo efectivo para el conjunto
de 1991. Esta nueva estructura siguió básicamente tres de la economía se situara en un 6.7%. Adicionalmente,
criterios: simplicidad, grado de madurez del sector res- en dicho año la fabricación de cordelería (11%) y la ela-
pectivo e incentivo a la generación de valor agregado boración de alimentos preparados para animales (10%)
nacional. Los principales cambios fueron: fueron los sectores con mayor nivel efectivo de Cert.
• Simplificación de los niveles existentes, reducién- En 1993, en cumplimiento de la decisión 330 de
dolos a cuatro: 0%, 5% –productos agropecuarios tradi- la Comisión del Acuerdo de Cartagena, se excluyeron
cionales–, 8% –bienes intermedios– y 10% –bienes fi- del incentivo las exportaciones a Bolivia, Ecuador y Ve-
nales y resto de productos agropecuarios. nezuela, manteniéndose las destinadas al Perú. Y en sep-
• Se homogeneizó la estructura por tipo de bienes, tiembre se modificaron los niveles de Cert para unos
teniendo en cuenta la consolidación de la presencia en pocos productos y mercados. Lo anterior condujo a que
los mercados internacionales y el grado de elaboración. en 1993 el valor de ejecución del incentivo se redujera
• Promoción de nuevos sectores de exportación significativamente y se presentara un nivel efectivo del
mediante el otorgamiento del Cert a un conjunto am- 4%. En este año, los sectores beneficiados con los mayo-
Gráfico 10.3
Cert efectivo
1992-1996
8.0 %
Nivel
7.0 %
6.0 %
5.0 %
4.0 %
3.0 %
2.0 %
1.0 %
Total
Total industria
0.0 % Agropecuario
19 92 19 93 19 94 19 95 19 96
Aæos
Nota: * El nivel efectivo es igual al Cert expedido en dólares sobre el valor de las exportaciones con derecho a Cert.
res niveles de incentivo efectivo fueron en su mayoría dujo en un 11%, mientras que el nivel efectivo de incen-
industriales, destacándose: elaboración de pescado, fa- tivo fue muy cercano al del año anterior, 3.9%.
bricación de envases de madera y caña, fabricación de
elementos estructurales metálicos y producción de ma- EJECUCIÓN
nufacturas de cuero.
Posteriormente se han realizado cuatro modifica- El certificado de reembolso tributario es un instrumen-
ciones al Cert. En octubre de 1994 y marzo de 1995 se to de promoción a las exportaciones cuyo costo fiscal debe
incrementó el estímulo para el banano con el objeto de ajustarse a un presupuesto establecido anualmente. Es
disminuir los efectos de las bajas cotizaciones en el pre- por ello que en la determinación de los niveles de
cio de la fruta, la revaluación del peso colombiano y la incentivo otorgados a los diferentes productos se toma
no entrada en operación del Acuerdo Marco de la Unión como referencia el costo fiscal involucrado.
Europea. En abril de 1995 el Cert se incrementó en tres En los últimos años la ejecución del incentivo ha
puntos para sectores en situación crítica, que cumplie- sido inferior al presupuesto, como se muestra en el Cua-
ran tres condiciones: ser intensivos en mano de obra, con dro 10.14. Esto ha ofrecido un mayor margen de ma-
una apertura exportadora superior al 15% y caída de sus niobra en los niveles del certificado y ha permitido los
exportaciones en los últimos tres años (Ministerio de incrementos antes mencionados para apoyar sectores en
Comercio Exterior, 1996d). En este período el valor real crisis. Adicionalmente, se observa que los montos tota-
de la ejecución del incentivo decreció levemente, el ni- les, ejecutados entre 1992 y 1996, presentaron una ten-
vel efectivo de Cert osciló entre 3.6% y 4%, para la eco- dencia decreciente, especialmente en 1993, explicado,
nomía en su conjunto y los sectores más beneficiados en buena parte, por la eliminación del incentivo a las
fueron: preparación de pescado y crustáceos, preparación exportaciones dirigidas al Grupo Andino.
de tabaco, fabricación de calzado y productos de cuero.
Finalmente, en mayo de 1996 se efectuó la última DISTRIBUCIÓN SECTORIAL
modificación (decreto 955/96) reduciendo los niveles
generales a 2.25%, 3.6% y 4.5%, aunque elevándolos para Al ser el certificado de reembolso tributario un instru-
algunos sectores en crisis. Esta modificación tuvo en cuenta mento de fomento a las exportaciones, es importante
el ajuste presupuestal sobre el incentivo y la liberación de analizar cuáles han sido los sectores más beneficiados,
recursos. Para distribuir el presupuesto asignado entre teniendo en cuenta tanto los niveles establecidos como
sectores se consideraron los criterios de abril/95 y ade- los montos de ejecución.
más, el comportamiento de la producción y el empleo de En el Gráfico 10.4 se muestra cómo la participa-
los sectores (Ministerio de Comercio Exterior, 1996d). En ción sectorial, según tipo de bien en el total ejecutado
este año la ejecución real –en valor– del incentivo se re- por concepto del incentivo, ha permanecido casi cons-
Cuadro 10.14
Presupuesto y ejecución
Cert-Anual 1992-1997
(Millones de $)
1992 1993 1994 1995 1996 1997*
Presupuesto 100 000 72 000 70 953 90 734 100 195 111 500
Ejecución** 92 718 56 542 56 542 78 486 85 280 23 787
Porcentaje 92.7% 78.5% 78.5% 86.5% 85.1% 21.3%
Notas:
*Datos a marzo.
**Corresponde al valor realmente desembolsado en pesos.
Fuente: Ministerio de Comercio Exterior. Banco de la República. Cálculos del autor.
Gráfico 10.4
Distribución del Cert ejecutado según destino de los bienes exportados
70%
Participación
60%
50%
40%
30%
20%
10%
Consumo
Intermedio
0% Capital
1992 1993 1994 1995 1996 1997
Fuente: Ministerio de Comercio Exterior. Cálculos del autor.
tante entre 1992 y 1996. El patrón de participación colas ganaron tres puntos en su participación dentro de las
rresponde, como era de esperarse, a la estructura de las exportaciones totales.
exportaciones colombianas. Los bienes de consumo po- El alto nivel de concentración se evidencia en el
seen la mayor participación, oscilando entre el 55% y el hecho de que sólo diez subsectores productivos (según
63% del valor total de Cert ejecutado entre 1992 y 1997 la clasificación CIIU cuatro dígitos) participaron con el
y los bienes intermedios con una participación del 31% 66% del valor total ejecutado del Cert en 1996. Entre
en 1996. Por su parte, 1992 fue el año en el que los ellos se destacan: el sector agropecuario (16.2%); la ela-
bienes de capital alcanzaron su mayor participación, 9%, boración de pescados, crustáceos y otros productos ma-
la cual cayó en los años siguientes en medio punto por- rinos (13.2%); la fabricación de prendas de vestir (7%);
centual cada año. la producción de resinas sintéticas materias plásticas y
A nivel sectorial se observa cómo la distribución fibras artificiales (6.4%) y el sector de imprentas edito-
de los montos de incentivo otorgados ha permanecido riales e industrias conexas (4.3%) (Cuadro 10.15 y Cua-
casi estable en el período comprendido entre 1992 y dro 10.12A). La importancia de los diferentes subsectores
1997, presentando una leve tendencia hacia el incremen- industriales en el total de ejecución del incentivo se ha
to de la participación de los productos agropecuarios, en mantenido casi constante durante el período 1992-1996.
detrimento de los industriales. Mientras que en 1992 el La alta participación del sector agropecuario en el
sector agropecuario se beneficiaba con el 13% y el sec- valor de los certificados expedidos se debe a que el 25%
tor manufacturero con el 85% del valor ejecutado por del total de exportaciones con derecho a Cert correspon-
concepto de este incentivo, en 1996 estas participacio- den a productos agropecuarios. Por su parte, en los sec-
nes fueron del 16% y 83%, respectivamente. Esto se tores industriales se debe a que poseen altos montos de
explica por el menor dinamismo que presentaron las ex- exportación –se ubican entre los doce primeros sectores
portaciones manufactureras con derecho a Cert respecto en el total de exportaciones con derecho a incentivo– y a
a las agrícolas. En este período las exportaciones agríco- que han tenido niveles altos de tasas efectivas de Cert.
Cuadro 10.15
Distribución sectorial de la ejecución del Cert
1996
CIIU Sector Part Cert Part Expo
Cert Ejecutado Efectivo* Con Cert
1110 Producción Agropecuaria 16.2% 2.5% 25.7%
3114 Elaboración de pescado, crustáceos y otros animales marinos y de agua dulce 13.2% 5.7% 8.9%
3220 Fabricación de prendas de vestir, excepto calzado 7.0% 4.4% 6.2%
3513 Fabricación de resinas sintéticas, materias plásticas y fibras artificiales 6.4% 3.9% 6.5%
3420 Imprentas, editoriales e industrias conexas 4.3% 4.9% 3.4%
3512 Fabricación de abonos y plaguicidas 4.2% 4.0% 4.1%
3511 Fabricación de sustancias químicas industriales básicas, excepto abonos 3.9% 3.8% 4.0%
3233 Fabricación de productos de cuero y sucedáneos del cuero, excepto calzado y 3.5% 5.8% 2.3%
3213 Fabricación de tejidos de punto 3.4% 4.9% 2.7%
3118 Ingenios y refinerías de azúcar 3.3% 2.5% 5.2%
Subtotal 65.5% 69.1%
Total Industria 83% 4.4% 73.3%
*El Cert efectivo al Cert expedido en dólares sobre el valor de las exportaciones con derecho a Cert.
Cuadro 10.16
Distribución del Cert por productos
1996-1997
Nandina Descripción 1996 1997* Part. Part. acum
1 0803001200 Bananas o plátanos frescos tipo Cavendish Valery 8213875589 3853455922 9.6% 9.6%
2 0306139020 Camarones de pesca congelados 2 959 170 429 1 077 215 006 3.5% 13.1%
3 4901990090 Demás libros e impresos similares, incluso en hojas sueltas 2 362 034 636 409 355 749 2.8% 15.9%
4 0306139010 Camarones de cultivo congelados 2 360 416 906 539 927 720 2.8% 18.6%
5 1701990000 Demás azúcares en bruto no comprend, posic, anteriores 1 604 826 257 1 261 241 193 1.9% 20.5%
6 0803001100 Bananas o plátanos frescos tipo Plantain 1 578 268 639 234 215 317 1.9% 22.4%
7 1604140000 Atunes, listados y bonitos (Sarda SPP), excluido pescado picado 1 554 570 912 331 871 682 1.8% 24.2%
8 6203420000 Pantalones PP PC de algodón para hombres o niños 1 460 082 913 464 083 938 1.7% 25.9%
9 2523290000 DMS Cemento Portland 1 440 908 737 229 612 001 1.7% 27.6%
10 0603101099 Los demás claveles frescos, cortados para ramos o adornos 1 355 069 151 277 998 222 1.6% 29.2%
A nivel de productos, se observa que treinta posi- gociaciones del Gatt. Las tres legislaciones que han exis-
ciones arancelarias se beneficiaron con la mitad del va- tido en materia de subsidios son: la normatividad vi-
lor total ejecutado por concepto del Cert en 1996. El gente hasta 1979 (Artículos VI y XVI del Acuerdo Ge-
principal producto es el banano (10% del Cert ejecuta- neral), el Código de Subsidios y Medidas Compensatorias
do),11 los demás productos son en su mayoría de origen de la Ronda de Tokio y el de la Ronda Uruguay. La dife-
industrial (25 posiciones arancelarias), destacándose los rencia fundamental entre estas legislaciones ha sido tan-
alimentos y las confecciones. En el Cuadro 10.16 se in- to la definición y el nivel de detalle como la cobertura.
cluyen los diez productos que más se beneficiaron del Las dos primeras carecían de una definición exacta de
incentivo y en el Cuadro 10.13A, se aprecian los cin- subsidios y sólo eran aplicables a los países firmantes del
cuenta primeros productos. Acuerdo.12 Por su parte, en la Ronda Uruguay, se elabo-
LOS INSTRUMENTOS DE FOMENTO A LAS EXPOR- 12 Este último punto condujo a que a principios de los años
ochenta, los Estados Unidos llevaran a cabo investigaciones
TACIONES EN EL MARCO DE LOS ACUERDOS IN- de importaciones de productos colombianos, como resultado
TERNACIONALES de las cuales podía aplicar derechos compensatorios sin
necesidad de la prueba de perjuicio, debido a que Colombia
no hacía parte del código de subsidios. Estas investigaciones
En materia de regulación del comercio internacional, los culminaron con la suscripción de acuerdos de suspensión,
subsidios que tienen un impacto en el precio de las ex- mediante los cuales los exportadores colombianos se
portaciones han constituido un punto crítico en las ne- comprometieron a no recibir el Cert, tasas preferenciales en
los créditos de Proexpo, ni la importación de maquinaria
11 Es importante anotar que desde 1986 el banano es el principal exenta de derechos arancelarios vía Plan Vallejo o zona franca,
producto beneficiado por el incentivo. (Proexpo, Secretaria a cambio de que no se impusieran derechos compensatorios.
Técnica del Cert, 1988a). (Ministerio de Comercio Exterior, 1949a).
ró una definición detallada de subsidios y reglas para Cuadro 10.17

aplicar medidas compensatorias. La Ronda cobija a to- Subsidio implícito en el Cert 1995
1 2
dos los países, aunque los menos desarrollados poseen Sector agropecuario 1.9% 2.0%
un tratamiento diferencial. Industria 1.4% 1.9%
En el Código de Subsidios y Medidas Compensatorias Total 1.5% 1.8%
de la Ronda Uruguay, las subvenciones se clasifican en Nota: La diferencia entre la estimación 1 y 2 reside en la tasa arancela-
ria supuesta. Para la estimación 1 la tasa arancelaria se derivó de la
tres: prohibidas, recurribles y no recurribles. Las prohibi- información de valor agregado contenida en los DEX, mientras que para
das, son todas aquellas que estén supeditadas a resulta- la estimación 2, proviene de información que registran las empresas al
dos del comportamiento exportador o al uso preferen- Incomex.
Fuente: Banco de la República. Ministerio de Comercio Exterior. Bolsa
cial de insumos domésticos. Las recurribles son subsi-
de Bogotá. DCX-UDE-DNP. Estimación del costo del Sistema Draw Back.
dios dirigidos a sectores específicos que tienen un efecto
sobre los precios de las exportaciones. Estos subsidios
pueden justificar medidas compensatorias cuando se de-
sólo es posible devolver o exonerar de impuestos indi-
muestre que causan o amenazan causar un perjuicio se-
rectos a las materias primas o insumos físicamente in-
rio a la producción nacional de otro país miembro del
corporadas en los bienes de exportación, razón por la cual,
Acuerdo. Las subvenciones no recurribles son generales
el Plan Vallejo para bienes de capital debería ser des-
y no poseen un impacto directo sobre los precios, entre
montado. Adicionalmente, en la comunidad andina exis-
ellas están los subsidios para investigación y desarrollo
te consenso para armonizar los sistemas de incentivos a
y la asistencia para regiones atrasadas.
las exportaciones intrasubregionales; en este contexto,
Colombia adhirió al Código de Subsidios y Medi-
Colombia tiene el compromiso de suspender el Plan
das Compensatorias en 1990. En la Ronda Uruguay es
Vallejo para bienes de capital y repuestos en los sectores
considerado como un país en desarrollo, razón por la cual
de flores y textiles.
Colombia tiene como plazo máximo el año 2003 para el
Para estimar el grado en el que el incentivo actual se
desmonte de las distorsiones –subsidios– y la adopción
aleja de una simple devolución de impuestos indirectos,
de mecanismos de incentivos. Este desmonte debe ha-
se realizó una estimación del subsidio implícito
cerse preferiblemente en forma gradual y no se deben
involucrado en el Cert, teniendo en cuenta como impues-
establecer nuevos programas que constituyan en sí mis-
tos indirectos solamente a los aranceles (ver Anexo). Se-
mos subsidios a las exportaciones.
gún dicha estimación, en 1995 el subsidio implícito por
De acuerdo con la definición de subsidios del Gatt/
concepto del Cert se ubicaría entre un 1.5% y un 1.8%
OMC, la devolución de impuestos indirectos, su exen-
por dólar exportado para el conjunto de la economía. Se
ción o aplazamiento no se considera subsidio sino in-
observa, además, un mayor nivel de subsidio para el sec-
centivo. En este sentido, es aceptado el Cert como me-
tor agropecuario con respecto a la industria manufacture-
canismo de devolución. Sin embargo, los problemas de
ra (Cuadro 10.17).
acceso, a información, su liquidación y forma de asigna-
Entre los sectores que usufructúan mayores niveles de
ción no garantizan que se restituya al exportador la sola
subsidio se encuentran la fabricación de tabaco (5,5%), la
devolución de tales impuestos (DNP, 1996c). Colombia
preparación de aceites y grasas (4.5%)13 y la destilación y
se comprometió a sustituir el Cert por un mecanismo
mezcla de bebidas espirituosas (4.4%). Pero también se
transparente de devolución de impuestos y a no
encontraron sectores en los cuales el nivel del incentivo no
incrementar los niveles del Cert, durante los años de su
implica subsidio alguno, antes por el contrario, no alcanza
permanencia, respecto a los niveles que regían en 1986.
a cubrir lo pagado en impuestos. Entre ellos se destacan: la
La implantación de un mecanismo transparente de
fabricación de máquinas de oficina, cálculo y contabilidad
devolución de impuestos indirectos se concibe como un
(-2.1%), y las industrias de bebidas vinícolas (-8.4%),
incentivo complementario al Plan Vallejo para materias
malteadas y malta (-5.9%) (Anexo, Cuadro 10.14A).
primas, ya que algunos sectores gozarían de las
Es importante anotar que existe una baja coinci-
exoneraciones de impuestos y otros de las devoluciones.
dencia entre los sectores más subsidiados por el meca-
En este contexto, sería deseable aprovechar la experien-
nismo del Plan Vallejo y por el Cert. Sin embargo, esto
cia del Plan Vallejo para la aplicación del nuevo incenti-
vo. En cuanto al Plan Vallejo para bienes de capital, la
13 Como se anotó anteriormente, en 1976 este sector también
situación es preocupante, porque, como se analizará más era una de las actividades que recibía mayor subsidio implícito
adelante, según la definición de incentivos de la OMC por concepto del CAT.
debe tomarse tan sólo como una observación dado que Algunos temas a tener en cuenta para la adopción
sólo será posible realizar dicha comparación en un año. de un sistema de devolución de impuestos son:
• La cobertura del sistema. Esto es, si el sistema debe
cubrir indistintamente a todas las exportaciones.14
EL SISTEMA DRAW-BACK COMO UNA POSIBI- Si esto se aplica, sería un punto a favor del nuevo
LIDAD PARA SUSTITUIR EL CERT incentivo, ya que se favorecerían muchos produc-
tos que actualmente no gozan del Cert, entre ellos
El Draw Back es un sistema de devolución de impuestos los dirigidos al Grupo Andino, principal destino
utilizado y aceptado por los países miembros de la OMC. de las exportaciones industriales de Colombia.
Su objetivo es que las mercancías exportadas sólo paguen • La conveniencia o no de conservar el Cert hasta que
impuestos en el país en donde son consumidas, evitándose sea obligatorio su desmonte, o más bien, implan-
así la exportación de impuestos y la doble tributación. tar el Draw Back a la menor brevedad posible. La
Como se detalla en el Anexo, los impuestos indi- primera opción se apoya en la idea de que con la
rectos contenidos en las exportaciones resultan del efec- adopción de un sistema tipo Draw Back se perdería
to directo e indirecto de: el Cert como instrumento para el apoyo temporal
• Los aranceles cancelados sobre insumos, materias de sectores afectados por la revaluación y para la
primas y bienes de capital importados excepto si compensación ante la presencia de precios interna-
se importan bajo el Plan Vallejo; cionales distorsionados.15 Por su parte, la adopción
• El IVA sobre materias primas nacionales e impor- inmediata del Draw Back se sustenta en que, a ni-
tadas diferentes a las registradas bajo el Plan Vallejo vel internacional, éste es un mecanismo más trans-
y a bienes de capital no cobijados por el decreto parente, más estable y tendría una mayor cobertura.
2076; • Los sectores con menor porcentaje importado –en
• El impuesto a la gasolina; especial el sector agrícola– se verían perjudicados,
• El efecto indirecto del impuesto de industria y co- puesto que recibirían menores incentivos que los
mercio. actuales; es por ello que se podría pensar en la im-
plementación de un incentivo alternativo.
La legislación de la Ronda Uruguay sólo contempla la
devolución de impuestos pagados por insumos incorpo-
rados físicamente en las exportaciones. Es decir, no se CRÉDITO DE FOMENTO16
podría plantear la devolución de impuestos sobre com-
bustibles y bienes de capital o del impuesto de industria La creación de Proexpo fue otro de los pilares del decre-
y comercio. En este contexto sólo se podrían devolver to-ley 444 de 1967. Proexpo era la entidad encargada
los impuestos pagados por la compra de materias pri- de la promoción de las exportaciones no tradicionales a
mas –IVA y aranceles. través de dos mecanismos básicos: el otorgamiento de
De otra parte, la implantación de un sistema de créditos a los exportadores y la prestación de asistencia
devolución de impuestos exige que la devolución esté técnica y ayuda financiera para solucionar problemas de
debidamente respaldada por documentos que certifiquen comercialización y transporte.
la restitución eclusiva de la suma pagada. La compleji- En el desarrollo del nuevo esquema de
dad, y en muchos casos, la imposibilidad de obtener tal internacionalización de la economía y en la búsqueda de
información, conduce a que se plantee la adopción de una nueva estructura institucional para la promoción de
un sistema para devolver únicamente los aranceles a in- exportaciones, la promoción se dividió en dos áreas: la fi-
sumos y materias primas foráneos incorporados física- nanciera y la no financiera. La entidad que asumió la pri-
mente en la mercancía exportada. Criterio que ha pre- mera función, fue el Banco de Comercio Exterior –
dominado en la elaboración de propuestas para adoptar Bancoldex–, creado como una sociedad anónima de econo-
el sistema Draw Back, realizadas por el Ministerio de mía mixta y organizado como establecimiento de crédito
Hacienda y el Ministerio de Comercio Exterior.
15 Objetivo contemplado en la ley 48 de 1993 y el plan estraté-
gico exportador.
16 El financiamiento al sector exportador se analiza en detalle
14 El diferenciar productos se podría justificar bajo considera- en el Capítulo 3; en esta subsección se retoman algunas de
ciones fiscales. las conclusiones.
bancario vinculado al Ministerio de Comercio Exterior. En desembolsos y más aún la conservación de la estructura
cuanto a la otra área, Bancoldex destinó el patrimonio de jerárquica de su distribución durante quince años, po-
Proexpo a la creación de un fideicomiso con patrimonio dría indicar del bajo grado de diversificación alcanzado
autónomo cuya misión es la de llevar a cabo la promoción por las exportaciones. Al menos en principio, sería de
no financiera de las exportaciones del país –Proexport. prever que si se hubiera diversificado de manera signifi-
Es así como Bancoldex comenzó a operar a partir cativa la base exportadora, la distribución de los crédi-
de 1992 como un banco de segundo piso, prestando ser- tos debería haber presentado una menor concentración
vicios de crédito a los exportadores a través de los inter- (para mayor detalle ver Capítulos 11, 12 y 14).
mediarios financieros, con el objetivo de ampliar Por último, el crédito de Proexpo-Bancoldex, al ser
significativamente la cobertura de los créditos. ofrecido a tasas de interés menores a la del mercado,
Para avanzar en el estudio de la efectividad de implica un subsidio implícito para los exportadores. Este
Proexpo-Bancoldex en su objetivo de promover la se ha venido reduciendo sistemáticamente ya que, mien-
diversificación de la base exportadora, se comienza con tras en 1976 el valor medio del subsidio era del 2.5%
el comportamiento de los desembolsos efectuados en el del valor total exportado, en el período 1982-1986 se
período 1982-1996. Es importante anotar que la situó en el 1.8%, y continúuó descendiendo en los pe-
dinámica de la evolución de los desembolsos fue consi- ríodos 1987-1991 y 1992-1996 hasta llegar al 0.4% y
derablemente mayor en los años de existencia de Proexpo 0.1%, respectivamente.
respecto a la que se presentó a partir del inicio de opera- Aunque la estructura sectorial del subsidio implí-
ciones de Bancoldex. En efecto, en el período 1982-1991, cito por dólar exportado del crédito otorgado por
los desembolsos presentaron una tasa promedio anual de Proexpo-Bancoldex ha cambiado entre 1982 y 1996, ello
crecimiento real del 6.9%, mientras que en el período no es muy relevante dado que la dispersión de los nive-
1992-1996, ésta fue tan sólo del 1%. Lo anterior se debe, les presentados en los distintos sectores es muy baja –con
en parte, al comportamiento del diferencial de las tasas una desviación estándar entre el 0.02 y 0.001–. Tres sec-
de interés reales de mercado y de fomento, que fue, en tores se ubicaron entre los más beneficiados en el perío-
promedio, de 9.6 puntos en el período 1986-1991 y de do en cuestión, la producción de papel, la fabricación de
6.6 puntos en el período 1992-1996. otros productos químicos y la fabricación de productos
A nivel de actividades, en el período 1982-1996, metálicos excepto maquinaria y equipo, con niveles de
el sector industrial presentó la mayor participación en subsidio implícito promedio para el período 1982-1996
los desembolsos, seguido por el sector agrícola, con par- del 0.29%, 0.25% y 0.29%, respectivamente.
ticipaciones promedio del 70% y 15%, respectivamen-
te. En el interior del sector industrial se observa que los
sectores de bienes intermedios alcanzaron una partici- ZONAS FRANCAS17
pación promedio en los desembolsos dirigidos al sector
industrial del 48% en el período 1982-1996, seguidos Bajo el esquema de promoción de exportaciones, en es-
por los sectores de bienes de consumo durable y no pecial de manufacturas, los países han establecido diver-
durable que presentaron participaciones promedio del sos mecanismos entre los que se encuentra el de las zo-
19% y 20%, respectivamente. Esta tendencia, además, nas francas.
es similar a la que presentaron los desembolsos de los En el mundo existen hoy en día más de 2.500 zo-
créditos otorgados por el IFI. nas francas, las cuales han venido incrementando su nú-
Se evidencia una alta concentración en los desem- mero desde la década de los años setenta especialmente
bolsos dirigidos al sector industrial, ya que tan sólo diez en países en vía de desarrollo. Se destacan los países re-
subsectores (CIIU cuatro dígitos) recibieron el 53% del
total de créditos desembolsados en el período 1982-1996.
Además, tres sectores (CIIU tres dígitos) se han mante-
nido entre los que mayores créditos han recibido duran- 17 Esta sección esta basada en: Ministerio de Comercio Exte-
rior, Instrumentos de promoción a las exportaciones en Colombia, 1994d.
te todo el período de estudio, 1982-1996. Los sectores Decretos 1823 de 1990, 2131 de 1991, 1552 de 1992 y 971 de
de fabricación de textiles, producción de alimentos ex- 1993. Ley 105 de 1958. Instituto Colombiano de Comercio Exte-
cepto bebidas y fabricación de sustancias químicas in- rior, Comercio exterior colombiano, 1995. La apertura económica en
Colombia: agenda de un proceso, Cámara de Comercio, Bogotá, 1993.
dustriales obtuvieron participaciones del 15.5%, 18.4% Asian Productivity Organization, Export Processing Zones in Asia:
y 14.6%, respectivamente. La alta concentración de los Some Dimensions, 1977.
cientemente industrializados del Este Asiático –Corea Latina. Este tipo de inversión ha repercutido en el pro-
del Sur, Hong Kong, Singapur y Taiwán– de quienes se ceso de industrialización exportadora de los primeros
asegura deben parte de su rápida industrialización a la contribuyendo al ahorro interno, suministrando nuevas
aplicación de diversos esquemas de protección, entre ellos tecnologías y la experiencia productiva necesarias para
el de las zonas francas. alcanzar niveles adecuados de competitividad y pene-
Según la Asociación Latinoamericana de Zonas trar mercados externos. La activa participación pública
Francas, en 1992 los Estados Unidos tenían 326 zonas, de negociación en el capital extranjero buscó la manera
Europa 105, América Latina y el Caribe 124 –por ejem- de asegurar una adecuada transferencia tecnológica ha-
plo, República Dominicana cuenta con 32 zonas francia empresas nacionales.
cas, en su mayoría privadas, con un empleo aproximado Así, la gestión de la IE dio lugar a un proceso de
de 150 mil personas y Costa Rica quince zonas francas complementación con la inversión nacional, basado en
privadas y 70 mil empleos–, Africa 36, el Lejano Orien- un conjunto de externalidades asociadas con la difusión
te 78, y el Medio Oriente 18. del conocimiento tecnológico y del aprendizaje indus-
Las zonas francas pueden ser marítimas –situadas trial. En sus primeras etapas del desarrollo económico,
en un puerto– o mediterráneas, siendo una de las condi- las inversiones se hicieron en sectores de industria livia-
ciones indispensables para su operación la existencia de na y de productos intermedios –en estas actividades se
un tráfico comercial activo y dinámico. obtienen relativamente rápidos retornos a la inversión–,
Dentro de las modalidades de zonas francas que para posteriormente darse en la industria pesada y
existentes en el mundo están las de exportación –no se microelectrónica.
permite que la producción ingrese al mercado local–, En general, para el éxito de las zonas francas en
las de internación o sustitución –es el caso de Manaos, estos países se conjugaron los siguientes elementos:
Brasil, donde el 100% de la producción es destinada al - Localización geográfica –cerca de los centros ur-
propio país sede–, las de maquila –como en México–, banos o de los puertos.
las turísticas, tecnológicas, comerciales, industriales y - Estabilidad política y social.
agropecuarias. - Políticas de desarrollo a largo plazo.
El principale objetivo del establecimiento de zo- - Infraestructura básica.
nas francas en países como los del Asia ha sido atraer - Abundante mano de obra a bajo costo.
inversión extranjera, impulsar las exportaciones, gene- - Eficiente administración.
rar empleo, lograr transferencia tecnológica y promover - Transferencia tecnológica sustentada en la forma
el desarrollo de las regiones. ción del recurso humano para su efectiva absorción.
Las operaciones de las empresas extranjeras en las
zonas francas han redundado en diferentes campos. Sin DEFINICIÓN DE ZONA FRANCA EN LA LEGISLACIÓN
embargo, se han hecho diversas criticas al establecimiento COLOMBIANA
de inversión extranjera –IE– en dichas zonas por los es-
casos beneficios reales que los países pueden derivar de Una zona franca es un establecimiento público con
esa inversión en términos de su contribución directa y personería jurídica, autonomía administrativa y patri-
aún indirecta al proceso de industrialización del país monio independiente, adscrito al Ministerio de Comer-
anfitrión. Todo depende de los aportes de la IE en diver- cio Exterior, cuyo objeto es la prestación de un servicio
sos campos como la incorporación tecnológica, el cam- público sin ánimo de lucro a personas naturales o jurídi-
bio técnico, la preparación y aprendizaje de la mano de cas nacionales o extranjeras, domiciliadas o no en el país,
obra local, la demanda por materias primas e insumos que introduzcan dentro del área mercancías o materias
domésticos y la reproducción de externalidades de di- primas libres de gravamen para manufacturar u operar
verso tipo, entre otros factores. en ellas y bien exportar sus productos o importar al res-
La modalidad de la IE y la transferencia tecnológi- to del territorio nacional bienes introducidos inicialmen-
ca influyen en las probabilidades de modernización, inte en la zona, que en este caso, se someterán a las normas
novación y mejoramiento productivo en un país en de- de conformidad con la legislación aduanera.
sarrollo. Así, por ejemplo, la experiencia de los países Las zonas francas pueden ser administradas tanto
asiáticos en este campo, basada en la IE como portadora por el sector público como por el sector privado nacio-
de tecnología foránea, ha tenido mayores efectos en su nal y extranjero, de acuerdo con lo establecido en los
competitividad internacional que en el caso de América decretos 2131 de 1991 y 971 de 1993. Dentro del pro-
ceso de modernización de las zonas francas, se ha diseña- vicios de la actividad turística –alojamiento, agen-
do un esquema para su privatización que incluye la li- cias de viajes, restaurantes, servicios de transporte,
quidación de los establecimientos públicos que las ad- etcétera–, destinados al turismo receptivo y de
ministran y el arriendo de las instalaciones a los opera- manera subsidiaria al nacional.
dores privados. • Zona franca industrial de servicios tecnológicos: debe
En la zona franca –que debe ser un área del territo- promover y desarrollar como mínimo diez empresas
rio nacional perfectamente delimitada– el Estado auto- de base tecnológica, cuya producción se destine al
riza la aplicación de un régimen normativo especial a mercado internacional y de manera subsidiaria al na-
través del cual se ofrecen incentivos en materia cambiaria, cional.
aduanera, de inversión de capitales, de comercio exte- Actualmente existen en Colombia zonas francas in-
rior y tributarios especiales sobre la venta de bienes y dustriales de bienes y servicios ubicadas en
servicios a mercados externos. Estas zonas fueron crea- Barranquilla, Bogotá, Cali –la Ciudadela Industrial
das con el objetivo de convertirlas en instrumentos de del Pacífico–, Cartagena, Cúcuta, Malambo,
apoyo al modelo de apertura e internacionalización de la Palmaseca, Quindio, Rionegro y Santa Marta. Así
economía, a través del fomento de la industrialización, mismo, hay autorizadas tres zonas francas de servi-
de la generación de divisas y de la expansión del comer- cios turísticos que son las de Barú y Eurocaribe de
cio internacional. Indias en Cartagena y Pozos Colorados en Santa
En Colombia existen tres clases de zonas francas: Marta.
industriales, comerciales y transitorias.
De otra parte, las zonas francas comerciales son aque-
ZONAS FRANCAS INDUSTRIALES , COMERCIALES Y llas que pueden definirse como bodegas de almace-
TRANSITORIAS namiento de mercancías para una futura
comercialización. Desde su creación han mantenido
En general, en una zona franca industrial se reúnen varias el mismo régimen estipulado en la ley 105 de 1958,
empresas cuya producción es destinada en su mayoría a el cual establece básicamente los siguientes incenti-
la exportación –son consideradas como prioritariamente vos aduaneros:
exportadoras las que destinan más del 51% de su • ngreso de bienes extranjeros al territorio nacional
producción a los mercados internacionales–. También se sin el pago de impuestos de importación.
considera como exportación la venta de la producción • Almacenamiento por tiempo indefinido de bienes
hecha al resto del territorio nacional, cuando se trate de foráneos y posibilidad de nacionalizar parcialmen-
programas especiales de importación-exportación como te las mercancías extranjeras. Este punto constitu-
es el caso del Plan Vallejo. Adicionalmente, los ye la diferencia con los depósitos aduaneros, los
industriales de zonas francas pueden vender en el terri- cuales deben cumplir con un plazo de dos meses
torio nacional más del 49% de su producción anual si para la nacionalización o reembarque de las mer-
cumplen con un contenido nacional del 35%, si esa pro- cancías.
ducción corresponde a sustitución de importaciones o si • Introducción de bienes extranjeros a territorio co-
el mercado internacional no les favorece por razones de lombiano sin la existencia de licencia o registro de
reducción del mercado o por aplicación de barreras aran- importación.
celarias y no arancelarias por parte de terceros países.
Las actividades principales de las zonas francas indus- La existencia y regulación de las zonas francas transitorias
triales son la manufactura, el procesamiento de mercan- se rige mediante el decreto 1552 de 1992. Con este régi-
cías y el ensamblaje. men se le otorga de manera temporal el tratamiento de zona
Las clases de zonas francas industriales son: franca comercial a los terrenos donde se celebren ferias, ex-
• Zona franca industrial de bienes y servicios: tiene posiciones, congresos y seminarios de carácter internacio-
por objeto principal promover y desarrollar el pro- nal, con el fin de permitir el ingreso de mercancías proce-
ceso de industrialización de bienes y de prestación dentes del exterior libres de aranceles e IVA. El tiempo
de servicios, destinados a mercados externos y de máximo de permanencia de las mercancías en la zona fran-
manera subsidiaria al mercado nacional. ca transitoria incluye la duración del evento más dos perío-
• Zona franca industrial de servicios turísticos: su ob- dos adicionales; uno de tres meses antes de su iniciación y
jetivo primordial es promover la prestación de ser- otro de seis meses después de su terminación.
INCENTIVOS OFRECIDOS EN LAS ZONAS FRANCAS Además de las ventajas legales, el país anfitrión le
COLOMBIANAS ofrece al inversionista la posibilidad de penetrar merca-
dos de países extranjeros con quienes haya firmado acuer-
1. Tributarios. Los usuarios de las zonas francas in- dos bilaterales o multilaterales con países terceros que
dustriales y turísticas gozan de: así lo permitan. Algunas zonas francas ofrecen también
• Exención del pago del impuesto de renta y com- una infraestructura muy sofisticada, servicios públicos
plementarios sobre sus ingresos. subsidiados y otra serie de servicios comunes.
•Exención del impuesto de renta y de remesas para Un elemento adicional en favor de las zonas francas
los pagos y transferencias efectuados al exterior por es que la división y especialización del trabajo y la com-
concepto de intereses y servicios técnicos, efectuados petencia entre empresas lleva a mejoras de productividad
por los usuarios industriales de bienes y servicios. y, en consecuencia, de competitividad a través de la gene-
ración de economías de escala en la medida en que los
2. De comercio exterior. Exención de derechos de impor- procesos se vuelven cada vez más productivos, como con-
tación para los bienes provenientes del exterior introduci- secuencia de la acumulación e innovación de conocimien-
dos a las zonas francas industriales y comerciales. De otra tos derivados de la competencia, del trabajo conjunto y
parte, los bienes introducidos a estas zonas, procedentes del del continuo mejoramiento de las técnicas de producción.
país, se consideran una exportación y obtienen los benefi- En general, estos esquemas de promoción de ex-
cios de los incentivos otorgados a las exportaciones colom- portaciones buscan atraer inversión extranjera, ofrecer
bianas. Además, la importación al país de bienes produci- condiciones competitivas a los productores nacionales
dos en zona franca causa los derechos de importación sobre que deseen exportar y así promover el comercio exterior,
el componente extranjero incorporado. crear empleos, transferir tecnología y generar divisas.
A continuación se presenta información sobre inver-
3. A la inversión extranjera. Las inversiones de capi- sión, empleo y exportaciones realizadas en las zonas francas
tal extranjero gozan de libre repatriación de utilidades y industriales de bienes y servicios en Colombia a partir de
capitales y pueden realizarse bajo las siguientes modali- julio de 1994.
dades: maquinaria y equipo, materias primas y bienes Con respecto a la inversión realizada a junio de 1996
intermedios, divisas, servicios técnicos y activos (Cuadro 10.18), se ha concentrado en las zonas corres-
intangibles, reinversiones y utilidades generadas por pondientes a los principales centros industriales del país,
empresas que operen en el resto del país y que superen alcanzándose un 63% de su inversión total proyectada.
los límites de transferencia al exterior. En cuanto al valor de las exportaciones (Cuadro 10.19),
la mayoría ha sido realizado por las zonas francas ubicadas
4. Cambiarios. Los incentivos que se ofrecen a los en Barranquilla, Cartagena, Palmaseca y Santa Marta, sien-
usuarios de las zonas francas industriales son: do las últimas tres costeras. Las ventas al exterior hechas
• Libertad de posesión y negociación de toda clase por estas zonas sólo alcanzaron al 14% del valor proyectado
de divisas convertibles dentro de la respectiva área inicialmente y participaron con el 82% del total exportado
de zona franca y la posibilidad de mantener tales por las zonas francas existentes en el país.
divisas en depósitos o cuentas corrientes en bancos Por último, el empleo directo e indirecto en las zo-
colombianos o del exterior. nas francas industriales de bienes y servicios se ha con-
• Por los ingresos percibidos en desarrollo de sus ac- centrado en aquellas que registran mayor valor de ex-
tividades, las empresas instaladas en zonas francas portaciones (Cuadro 10.20), con un 94% del empleo total
industriales no se encuentran obligadas a reintegrar generado. Infortunadamente, el empleo creado hasta ju-
las divisas correspondientes al mercado cambiario. nio de 1996 alcanzó apenas un 15% y 37% del número
de puestos de trabajo directo e indirecto proyectados
Las zonas francas del país también ofrecen a los inicialmente.
inversionistas el atractivo del certificado de reembolso
tributario (Cert) equivalente al 15% del valor agregado
colombiano –materia prima, mano de obra, etcétera– en
el producto terminado. Otras zonas no cuentan con este
incentivo pero no exigen el pago de impuesto a la renta
sobre las utilidades como sí ocurre en el país.
Cuadro 10.18
Inversión en zonas francas industriales de bienes y de servicios
Pesos corrientes
Zona Franca Realizada Total (*)
Jul-Dic 1994 1995 Ene-Jun 1996 Total Proyectada
Bogotá 4 688 192 000 11 624 582 000 3 484 319 000 19 797 093 000 29 655 400 000
Pacífico 7 018 290 000 8 687 129 000 1 942 209 000 17 647 628 000 9 076 028 895
Rionegro 5 187 000 000 1 035 000 000 1 099 000 000 7 321 000 000 15 183 000 000
Palmaseca 157 927 377 3 276 499 047 187 530 849 3 621 957 273 23 439 058 000
Barranquilla 165 293 932 486 810 074 248 565 030 900 669 036 1 272 773 000
La Candelaria nd 600 000 000 nd 600 000 000 8 000 000 000
Cartagena 97 363 074 238 019 678 216 543 476 551 926 228 3 676 750 000
Santa Marta 40 123 905 244 889 799 285 013 704 3 398 556 048
Malambo 0 0 0 5 464 825 000
Quindío 0 0 0 35 000 000 000
Cúcuta 0 0 0 5 628 000 000
Total 17 354 190 288 26 192 929 598 7 178 167 355 50 725 287 241 139 794 390 943
Nota: * Inversión total de proyecto.

Fuente: Solicitudes de declaratoria e informes de actividades presentados al Ministerio de Comercio Exterior.
Cuadro 10.19
Exportaciones de las zonas francas industriales de bienes y de servicios
Dólares
Zona Franca Realizada Proyectada*
Jul-Dic 1994 1995 Ene-Jun 1996 Total
Barranquilla 77 746 000 176 778 232 125 388 214 379 912 446 3 552 228 000
Cartagena 28 485 071 63 981 270 28 822 753 121 289 094 4 500 000
Palmaseca 42 388 697 52 570 825 21 316 097 116 275 619 300 000 000
Santa Marta 3 500 000 13 000 000 17 859 010 34 359 010 102 395 543
Rionegro nd 3 217 543 7 754 383 10 971 926 100 000 000
Pacífico nd nd 4 330 969 4 330 969 300 000 000
Cúcuta 137 394 1 552 855 85 495 1 775 744
Bogotá 0 0 0 0 200 000 000
Malambo 0 0 0 0 1 440 000 000
La Candelaria 0 0 290 000 000
Quindío nd nd nd nd 70 000 000
Total 152 257 162 311 100 725 205 556 921 668 914 808 6 359 123 543
Nota: * Total para el período de desarrollo de cada zona franca.

Cuadro 10.20
Empleo zonas francas industriales de bienes y de servicios
Zona Franca Generado Proyectado*
Jul-Dic 1994 1995 Ene-Jun 1996 Total
Directo Indirecto Directo Indirecto Directo Indirecto Directo Indirecto Directo Indirecto
Barranquilla 7 270 14 540 7 370 14 740 7 283 14 566 21 923 43 846 30 000 80 000
Palmaseca 3 264 12 968 2 412 9 560 1 851 7 356 7 527 29 884 25 000 nd
Cartagena 836 140 842 143 842 143 2 520 426 25 000 nd
Rionegro 0 nd 0 nd 500 120 500 120 13 000 26 000
Santa Marta 258 75 278 138 385 344 921 557 7 551 15 855
Pacífico 0 0 144 0 254 3 540 398 3 540 25 000 nd
Cúcuta 148 370 148 370 148 370 444 1 110 1 305 2 741
Bogotá nd nd nd nd 25 63 25 63 30 000 60 000
Malambo nd nd nd nd nd nd 8 383 16 766
La Candelaria nd nd nd nd nd nd 50 000 nd
Quindío nd nd nd nd nd nd 3 129 8 806
Total 11 776 28 093 11 194 24 951 11 288 26 502 34 258 79 546 218 368 210 168
Nota:* Total para el período de desarrollo de cada zona franca.

EL PAPEL DE LA TASA DE CAMBIO exportaciones totales. Sin embargo, dos aspectos difie-
REAL EN LA DINÁMICA ren notoriamente en el caso de las exportaciones no tra-
EXPORTADORA dicionales. En primer lugar, la relación entre volumen
exportado y valor exportado –en dólares– se mantuvo
Una de las variables que recurrentemente se analiza como muy estrecha tanto en el caso de las exportaciones tota-
determinante de las exportaciones es la tasa de cambio les como en las no tradicionales, salvo durante la signi-
real. Con el fin de dar algunas luces sobre el tema para ficativa devaluación registrada entre 1989 y 1990, que
el caso colombiano, en la presente sección se realiza un vino acompañada de un importante crecimiento en dó-
análisis gráfico de la tasa de cambio real y de las expor- lares, mas no en cantidades en el caso de las exportacio-
taciones colombianas, tanto totales como industriales no nes industriales. En segundo lugar, el nuevo proceso de
tradicionales.18 Las series utilizadas se trimestralizaron revaluación de la tasa de cambio iniciado desde finales
para el período comprendido entre el primer trimestre de 1995, frenó el crecimiento de las exportaciones tanto
de 1981 y el segundo de 1997. Además, con el fin de en valores como en cantidades. El contraste con lo ob-
poder presentar las diferentes variables en la misma base, servado en el caso las exportaciones totales sugiere que
se convirtieron a índices todas las series.19 el vínculo entre exportaciones y tasa real de cambio ha
Como se observa en los Gráficos 10.5 y 10.6 sido bastante estrecho en el caso de las industriales.
existe una estrecha relación positiva entre la tasa de La evidencia expuesta permite sugerir que efectiva-
cambio real y el volumen de las exportaciones entre 1981 mente, tal y como recurrentemente se ha planteado en
y 1993. El significativo proceso devaluacionista diversos trabajos sobre el tema, las exportaciones colom-
registrado a partir de 1983 e intensificado en 1985, bianas mantienen una cercana relación con la dinámica
coincide con un crecimiento de las exportaciones tanto de la tasa de cambio real. El análisis expuesto permite
en dólares como en volumen, siendo especialmente también inferir que esta relación es particularmente im-
relevante en este último caso. El proceso revaluacionista portante en el caso de las exportaciones no tradicionales,
iniciado en 1991 continuó hasta mediados de 1995 y vino lo que parece indicar la aún elevada dependencia de estas
acompañado de un relativo estancamiento en el volumen a las oscilaciones de la tasa de cambio real.
de las exportaciones. Adicionalmente, con la idea de lograr un mayor
Después de tres años de estancamiento en el volu- acercamiento hacia la verdadera relación entre el desem-
men de las exportaciones, se dio paso a un período de peño de las exportaciones industriales y el comportamien-
crecimiento significativo a partir de 1995, a pesar de to de la tasa de cambio real, se estimaron las tasas de
que a mediados de ese año la tendencia revaluacionista crecimiento promedio en varios períodos de acuerdo con
nuevamente se dinamizó hasta el segundo semestre de el comportamiento de la tasa de cambio real.20
1997. Esta reacción iría, al menos en principio, en El Gráfico 10.7 muestra la variaciones conjuntas
contravía con los preceptos teóricos discutidos previa- de la tasa de cambio real y de las exportaciones indus-
mente. La razón de este incremento, inesperado en tér- triales. Durante toda la década del ochenta, la relación
minos de tasa de cambio real, se debió al dinamismo de entre el desempeño de las exportaciones y la tasa de cam-
las exportaciones petroleras, producto de la puesta en bio real, fue estrecha y se comportó según lo previsto por
marcha de los nuevos yacimientos petroleros hallados en la teoría económica. Es decir, los períodos de revaluación
territorio colombiano. de la tasa de cambio se vieron acompañados por menores
De otra parte, al analizar las exportaciones indus- ritmos de crecimiento de las exportaciones industriales,
triales la relación entre volumen exportado y tasa de cam- mientras que los períodos de devaluación estuvieron
bio real fue muy estrecha hasta 1992, siendo el compor- significativamente ligados a rápidos crecimientos en las
tamiento muy similar al registrado para el caso de las
20 Los períodos se clasificaron trimestralmente de acuerdo con
la evolución de la tasa de cambio real. Estos períodos son:
18 Con el fin de obtener las exportaciones industriales no tradi- marzo 1981-junio1983 (revaluación), septiembre 1983-marzo
cionales se excluyó del total de las exportaciones industriales, 1986 (devaluación), junio 1986-diciembre 1986 (fuerte
la trilla de café, esmeraldas y ferroníquel. Cabe aclarar que devaluación), marzo 1987-marzo1989 (estabilidad), junio
tampoco se incluyen las exportaciones de petróleo y carbón 1989-septiembre1990 (estabilidad), diciembre 1990-junio
como industriales. 1992 (devaluación), septiembre 1992-diciembre1993
19 La base utilizada fue diciembre de 1986=100, salvo para el (estabilidad), marzo 1994-junio1995 (devaluación),
caso del PIB trimestral –puesto que no se estima mensual–, septiembre 1996-diciembre 1995 (devaluación) y marzo
el cual quedó con base 100 el cuarto trimestre de 1986. 1996-septimebre 1997 (revaluación).
Gráfico 10.5
Exportaciones totales
1981:01-1997:02
1986:04 = 100
160 350
150
300
140
130 250
120
200
110
150
100
90 100 ITCR (eje izquierdo)
80 Pib Trimestral (eje izquierdo)

50
Cantidades Exportados (eje derecho)
70
Dólares Exportadas (eje derecho)

60 0
Mar-81
Mar-82
Mar-83
Mar-84
Mar-85
Mar-86
Mar-87
Mar-88
Mar-89
Mar-90
Mar-91
Mar-92
Mar-93
Mar-94
Mar-95
Mar-96
Mar-97
Fuente: Dian. Banco de la República. DNP-Umacro
Gráfico 10.6
Exportaciones industriales no tradicionales
1986:04=100
120 400
350
110
300
100
250
90 200
150
80
100
70
50 ITCR (eje izquierdo)
Cantidades Exportadas (eje derecho)
60 0 Dólares Exportados (eje derecho)
Sep-91
Mar-81
Dic-81
Sep-82
Sep-85
Sep-88
Sep-94
Jun-83
Jun-86
Mar-84
Jun-89
Jun-92
Mar-90
Jun-95
Mar-93
Mar-96
Dic-84
Dic-90
Dic-93
Dic-96
Mar-87
Dic-87
Fuente: Dian. Banco de la República.
exportaciones no tradicionales. Durante el proceso de aper- La principal conclusión que se puede inferir del
tura, la relación, globalmente, se mantiene, aunque no de análisis anterior es que la tasa de cambio real habría sido
manera tan estrecha, con la característica de que la sensi- uno de los principales determinantes de las exportacio-
bilidad de las exportaciones industriales a la tasa de cam- nes colombianas, de manera particular de las no tradi-
bio ha sido aparentemente menor. Esto podría explicarse cionales. Así, coincidiendo con lo postulado por la teo-
por la dinámica propia del proceso de apertura, bajo el ría, el manejo adecuado de la tasa de cambio es un ele-
cual se han realizado reformas fundamentales que han va- mento clave para lograr un sector exportador dinámico
riado el entorno macroeconómico. y diversificado en un contexto de apertura.
Gráfico 10.7
Variaciones periodizadas de la ITCR y las exportaciones industriales
1981:01-1997:01
12% ITCR
○
○
○
Quantum de exportaciones
○
○ ○ ○ ○
○
10%
○
○
○
○
○
○
Dólares exportados
○
○
○
8%
○
○
○
○
○
○
○
○
○
6%
○
○
○
○
○
4%
○
○
○ ○
○
○
○ ○
○
○ ○
○
○
○
○ ○ ○ ○
○ ○
○
○
2% ○
○
○
○
○
○
○
○
○
○
0% ○
○
○
○
○
○
○
○
-2%
○
○
○
-4% ○
-6%
mar 81- sep 83- jun 85 - mar 87- jun 88- dic 90- sep 92- mar 94- sep 95- mar 96-
jun 83 mar 85 dic 86 mar 89 sep 90 jun 92 dic 93 jun 95 dic 95 mar 97
CONCLUSIONES preapertura (1987-1990) y posapertura (1992-1995) (Ca-

pítulo 14).
• Buena parte de las exportaciones no tradicionales • Un indicio sobre la relevancia del Plan Vallejo
de Colombia todavía corresponden a bienes considerados para las exportaciones realizadas por Colombia en el pe-
commodities -p. ej., flores, ferroníquel, banano, carbón-. Esta ríodo 1982-1995 consiste en la apreciable participación
es una de las razones que hace que la tasa de cambio real y de las exportaciones por Plan Vallejo en el total exporta-
la evolución de la demanda mundial hayan continuado do que osciló entre el 21% y 42%. Con el ingrediente
siendo factores claves para la dinámica de las exportacio- de que hasta un 58% de las exportaciones no tradiciona-
nes colombianas no tradicionales. Algunos de los les utilizaron las ventajas del Plan Vallejo. Adicional-
mecanismos de promoción han desempeñado papel im- mente, el cumplimiento de los compromisos de impor-
portante para la permanencia de las exportaciones de sólo tación-exportación, implicó que por cada dólar impor-
determinados bienes, sin que hubieran impulsado ma- tado, se registraran como mínimo 3.4 dólares exporta-
yor diversificación y dinamismo de la pauta exportadora dos en el período 1991-1995.
del país como habría sido de esperar.
• No obstante el alto grado de utilización del Plan
No solamente durante el período de apertura ha Vallejo, es importante determinar hasta qué punto se
disminuido la participación de las exportaciones no tra- han cumplido los objetivos que determinaron la crea-
dicionales tanto en el PIB como en el valor de las expor- ción y evolución del incentivo. El Plan Vallejo fue crea-
taciones totales del país -de 7.5% y 48.5% en el bienio do con el fin de estimular las exportaciones, en especial
1991-1992 a 6% y 47% en 1996-1997, respectivamen- las no tradicionales, por medio de la exoneración de im-
te-, sino que son escasos los sectores industriales que puestos y gravámenes. El estricto cumplimiento de es-
mostraron un crecimiento y diversificación de sus ex- tos objetivos resulta discutible si se observa que la es-
portaciones, a excepción de ciertos bienes intermedios tructura de las exportaciones bajo el Plan no sufrió mo-
con relativa incorporación tecnológica como es el caso dificaciones considerables. A manera de ilustración, en
de varios de los subsectores de la industria química (Ca- diez años recientes (1985-1995) se mantuvo un alto gra-
pítulo 12). do de concentración. A nivel de sectores (CIIU cuatro
dígitos), los agropecuario y minero fueron los mayores
Además, menos de una quinta parte de los sec- exportadores, siendo los cinco productos más importan-
tores industriales (CIIU cuatro dígitos) lograron mejo- tes: hullas, banano, ferroníquel, flores y azúcar.
rar su balanza comercial relativa entre los períodos
En todo el período de estudio, las modalidades de De otra parte, el nivel efectivo promedio del Cert
importación de materias primas vía Plan Vallejo fueron descendió de un 10% a mediados de los ochenta a alre-
claramente más importantes que las de bienes de capital. dedor de un 4% en los noventa, con lo cual el subsidio
Del total de importaciones realizadas durante el período implícito por concepto del Cert en 1995 fue en prome-
1985-1995 entre un 60% y un 80% correspondió a dio del 1.5 centavos por dólar exportado para el conjun-
materias primas. to de las exportaciones no tradicionales del país.
El Plan Vallejo, al exonerar del pago de gravámenes • El tercero de los mecanismos de promoción a las
a los exportadores involucra un subsidio implícito. Este exportaciones estudiado es el crédito de fomento. Hasta
subsidio, expresado como un porcentaje del valor expor- 1991 la entidad encargada de ofrecer dicho crédito era
tado, presentó una tendencia decreciente a partir de Proexpo, actualmente es Bancoldex. Se destaca cómo la
1987, manteniéndose más o menos estable a partir de dinámica de los desembolsos fue mayor en el período
1992 en un nivel del 4%. El sector industrial siempre 1982-1991 que entre 1992 y 1996. A nivel sectorial
presentó mayores niveles de subsidio que el agropecuario, agregado, se observa que la estructura de distribución
con una alta concentración en todo el período, pero con de los créditos es similar a la de los préstamos del IFI.
una distribución sectorial inestable (al nivel CIIU cua- Además, se observó una alta concentración en los des-
tro dígitos). Sobresale, de cualquier forma, el caso del embolsos dirigidos al sector industrial, siendo particu-
sector de prendas de vestir como el único sector que se larmente importantes los sectores de fabricación de tex-
conservó entre los diez más subsidiados a lo largo de todo tiles, producción de alimentos y fabricación de sustan-
el período 1987-1996. cias químicas en el período 1982-1996.
• El otro mecanismo de fomento de las exportacio- El crédito ofrecido por Proexpo-Bancoldex a tasas de
nes no tradicionales es una devolución de impuestos al interés menores a las del mercado, conlleva un subsidio
exportador a través del certificado Cat-Cert. El hecho de implícito para los exportadores. Éste ha observado una ten-
que la determinación de los niveles del Cat hubiera es- dencia fuertemente decreciente desde 1982, al bajar del
tado guiada por criterios muy diversos y que además, 1.8% en el período 1982-1986 hasta 0.1% en 1992-1996.
muchas veces dependiera del poder de presión ejercido
por grupos económicos impidió, que se erigiera en un ins- • Entre los instrumentos de promoción de expor-
trumento coherente de promoción. El manejo del Cert en taciones, en especial de manufacturas, se encuentra el de
los primeros años de funcionamiento (1984-1991) pre- las zonas francas, cuyos principales objetivos consisten
tendía eliminar la discresionalidad, pero el constante cam- en atraer inversión extranjera, impulsar exportaciones,
bio en la determinación de los criterios-guía debido a la generar empleo, auspiciar transferencia tecnológica y pro-
falta de consenso al interior del Comité Asesor del Cert, mover el desarrollo de regiones. En general, para el éxito
condujo a que no existiera un hilo conductor claro en la de las zonas francas se conjugan elementos como la locali-
definición de los niveles y estructura del mecanismo. Esta zación geográfica (cerca de centros urbanos o de puertos),
problemática ha permanecido en los últimos años. la estabilidad política y social, políticas de desarrollo de
largo plazo, una infraestructura adecuada, eficiente admi-
Los bienes de consumo registraron las mayores par- nistración y transferencia tecnológica sustentada en la for-
ticipaciones en la ejecución del Cert, entre el 55% y 63% mación del recurso humano para su efectiva absorción.
durante el período 1992-1996. Sobresale el alto nivel de
concentración, a tal punto, que diez subsectores (CIIU La mayor parte del valor de las exportaciones
cuatro dígitos) participaron con el 66% del valor total de realizado por zonas francas se concentra en las de
la ejecución del Cert en 1996. Entre ellos se cuentan: la Palmaseca, Barranquilla, Cartagena y Santa Marta, con
producción agropecuaria, la elaboración de pescado y la una participación del 82% en el valor exportado y 94%
fabricación de prendas de vestir. Además, la mitad del del empleo generado por las zonas francas en el país. Sin
Cert otorgado se concentró en 40 subpartidas arancelarias embargo, las ventas al exterior canalizadas por estas zo-
en 1992 y en apenas 21 subpartidas en 1997, cuando al nas sólo alcanzaron el 14% del valor proyectado inicial-
mismo tiempo se redujo el número total de subpartidas mente y el empleo creado hasta junio de 1996 represen-
beneficiadas de 3092 a 2232. Entre los productos benefi- tó apenas un 37% del número de puestos de trabajo di-
ciados se destacan el banano, los camarones y los libros. recto e indirecto proyectados inicialmente.
• La evolución del conjunto de mecanismos de pro- necesidad de reemplazarlo por un mecanismo transparen-
moción a las exportaciones muestra un alto grado de co- te de devolución de impuestos o por alguna modalidad
incidencia entre los sectores e incluso entre los produc- asociada, por ejemplo, con mejoras en los niveles de pro-
tos con mayor participación en la ejecución del Cert, en ductividad o de generación de valor agregado en las ex-
las exportaciones bajo Plan Vallejo y en los créditos otor- portaciones, y no sobre el valor bruto de las mismas. Esta
gados por Proexpo-Bancoldex, lo cual corresponde a la transición debe empezar a ser contemplada.
estructura concentrada de las exportaciones colombia-
nas. Se destacan a nivel de sectores la producción Además, ante la multiplicidad de mecanismos y
agropecuaria, la fabricación de prendas de vestir, la fa- entidades relacionados con la aplicación de la política
bricación de sustancias químicas industriales básicas, la de exportaciones en el país, resulta necesario proceder a
producción de tejidos y los ingenios y refinerías de azú- la racionalización de su andamiaje y organización para
car. A nivel de productos, sobresalen los casos del banano, alcanzar mayor eficacia en términos de la diversificación
los camarones, el azúcar y algunas prendas de vestir, para y dinámica exportadora.
no citar sino los más destacados.
Además, es importante considerar que existirían

productos altamente vulnerables a la permanencia de in-
centivos como los otorgados por estos instrumentos, dado
el elevado grado de utilización que hacen de los mismos.
Por ejemplo, hay productos que se exportan en más de
un 90% a través del Plan Vallejo, como el caso del
banano. A su vez, el sector agropecuario recibió $13,848
millones en 1996 por concepto del Cert. Esta situación
es delicada ya que, si se suprimieran estos incentivos, las
perspectivas de exportación de tales productos podrían
verse afectadas en forma considerable.
• Del análisis de la relación existente entre la diná-

mica de las exportaciones industriales no tradicionales,
los mecanismos de promoción, y la tasa de cambio se
concluye que ésta última ha sido uno de los principales
determinantes de las exportaciones colombianas, de ma-
nera particular de las no tradicionales. Así, coincidien-
do con lo postulado por la teoría, el manejo adecuado de
la tasa de cambio es un elemento clave para lograr un
sector exportador dinámico y diversificado en un con-
texto de apertura.
• El hecho de que Colombia adhirió al Código de

Subsidios y Medidas Compensatorias en 1990, revivió
el debate acerca de la consideración de los mecanismos
de promoción a las exportaciones como subsidios o incen-
tivos, éstos últimos aceptados internacionalmente. La si-
tuación es clara en torno al Plan Vallejo, el programa para
materias primas es aceptado como un incentivo, mientras
que el programa para bienes de capital se considera un
subsidio que debe desmontarse. El debate se centra en
torno al Cert. Éste actualmente se concibe como un me-
canismo de devolución de impuestos indirectos, pero su
forma de asignación y liquidación hacen que se plantee la
ANEXO SPV = mpv ( A) / X
donde X puede ser alternativamente el valor de las ex-

METODOLOGÍA DE CÁLCULO DEL portaciones Plan Vallejo o el valor de las exportaciones
SUBSIDIO PLAN VALLEJO totales. Ahora bien, dado que no todas las importacio-
nes PV efectuadas durante un año se incorporan necesa-
Para evaluar el subsidio implícito que reciben los riamente en las exportaciones PV de dicho año –este es
exportadores que utilizan el mecanismo Plan Vallejo, se el caso de las importaciones PV de bienes de capital– la
parte de la comparación entre el costo de importar ma- anterior es una estimación aproximada al subsidio im-
terias primas, maquinaria y equipo sin utilizar el siste- plícito por dólar exportado (Perry, G. y Echavarría,
ma, versus el costo de importar haciendo uso del meca- J.1979).
nismo (Perry, Guillermo y Echavarría, J., 1979 y DNP,
1992b).
El subsidio otorgado se deduce, entonces, de la re- C ÁLCULO SECTORIAL DEL SUBSIDIO P LAN
lación entre la ganancia obtenida bajo la utilización del VALLEJO
mecanismo PV y el monto de exportaciones realizadas:
Para poder obtener un cálculo aproximado del subsidio
SPV = G/ X Plan Vallejo a un nivel de desagregación CIIU cuatro
dígitos, se realizó el siguiente procedimiento:
La ganancia unitaria por peso exportado que se obtiene 1. Se calculó mpv (A) y X para cada establecimien-
al importar por Plan Vallejo se deriva de la siguiente to (dado por NIT) que hubiera registrado importacio-
ecuación: nes y exportaciones bajo el sistema Plan Vallejo.
2. Se asignó el sector CIIU (cuatro dígitos) corres-
g = mpv/xpv [ 1+ A] - mpv/xpv pondiente a cada establecimiento. Para ello se identificó
a cuatro dígitos el principal producto de exportación de
donde: dicho establecimiento y se asumió que el establecimien-
mpv = importaciones Plan Vallejo to debería pertenecer a tal subsector.
xpv = exportaciones Plan Vallejo 3. Una vez clasificado cada establecimiento se to-
A = arancel nominal21 talizaron las mpv(A) y X de cada sector CIIU y se calcu-
ló el SPVciiu- 4 d.
que representa la diferencia entre importar sin utilizar
el sistema del Plan Vallejo, es decir, cuando el importador
debe asumir el costo del arancel y demás impuestos, y el
valor de importar haciendo uso del PV, es decir, exento
del pago de impuestos.
Reorganizando la anterior ecuación, se obtiene:
g = mpv( A) / xpv
que al multiplicarse por el monto total de exportaciones

Plan Vallejo, se obtiene la ganancia total:
G = mpv ( A)
De esta manera el subsidio implícito por dólar exporta-

do es:
21 Sólo se toman en cuenta las deducciones arancelarias y no las
exenciones de IVA u otros impuestos, dado que no se dispone
de dicha información al nivel de desagregación requerido.
METODOLOGÍA PARA ESTIMAR EL la gasolina. e- IVA sobre los bienes de capital. f- Im-
SUBSIDIO IMPLÍCITO DEL CERT puestos al consumo y al timbre.22
En la actualidad, algunos de estos impuestos ya no
deben considerarse como contenidos en las exportacio-
En el presente estudio la metodología adoptada se deri- nes debido a que las nuevas reformas tributarias han exi-
vó de las aplicadas por Morawetz (1982) y DNP (1992), mido o planteado mecanismos de devolución para los
pero con diferencias fundamentales en la definición de exportadores. Por lo anterior, se analizará la situación
las variables. El objetivo es calcular la diferencia entre el actual de cada uno de los impuestos:
ingreso simulado de lo exportado, incluyendo el incen-
tivo y descontando los impuestos indirectos –ingreso neto IVA
del exportador–, con respecto al ingreso bruto derivado
de la exportación. La producción nacional destinada a la exportación se en-
Siguiendo la fórmula (1), se realizó el cálculo del cuentra exenta del pago de IVA (artículo 479 del Estatu-
subsidio implícito en el Cert por subsector industrial to Tributario). Pero, en forma indirecta, las exportaciones
(CIIU cuatro dígitos), contendrían este impuesto por el pago del impuesto en la
compra de bienes de capital o materias primas.
Y z = z X (1-t) + z X Cert - d z X Cert (1) La reforma tributaria de 1992 contempla el descuen-
to del impuesto a la renta del IVA pagado por la adquisi-
en donde: ción o nacionalización de bienes de capital (decreto 2076).
Pero este beneficio sólo se aplica a empresas que demues-
Y: ingreso neto del exportador; z: tasa de cambio; X: va- tren la realización de procesos de reconversión producti-
lor fob de las exportaciones; t: tasa arancelaria por dólar va, con una duración mínima de dos años. En este contex-
exportado; y d: tasa de descuento en bolsa. to, el IVA pagado en la adquisición de bienes de capital,
sólo se debe tener en cuenta en los casos en que no se
Manipulando algebraicamente la ecuación (1), se aplique el beneficio expuesto anteriormente.
obtuvo: Por su parte, el IVA pagado por la compra de ma-
terias primas no se contemplaba como contenido en las
(Y / X ) -1 = Cert – t -d Cert (2) exportaciones debido a que, por una parte, los
exportadores, por medio de la adquisición de compro-
misos de exportación, pueden importar materias primas
DEFINICIÓN DE VARIABLES exentas de IVA (Plan Vallejo, artículos 172, 173 y 179
decreto 444/67) y además a que, la Administración de
TASA IMPOSITIVA Impuestos Nacionales tenía establecidos mecanismos
para la devolución de los pagos que los exportadores
En primer lugar, debido a que el Cert es un meca- hubieran realizado al efectuar compras de materias pri-
nismo de devolución de impuestos indirectos, la tasa mas y bienes intermedios. Pero la ley 49/90 desmontó
impositiva asumida contempla dichos impuestos. el mecanismo y, en consecuencia, las exportaciones con-
En 1990 Proexpo contrató un estudio con el obje- tienen el IVA pagado por las materias primas e insumos
tivo de determinar el contenido de impuestos indirectos nacionales e importadas no usuarias del Plan Vallejo.
en las exportaciones no tradicionales (Proexpo, 1991b),
en el que se analizó el efecto directo –impuestos pagados Aranceles y sobretasas
por el productos del bien exportable– e indirecto –im-
puestos pagados por los proveedores del exportador– de El decreto 193/92 determinó la eliminación de la
dichos impuestos. El estudio determinó los siguientes im- sobretasa a las importaciones y su conversión como par-
puestos indirectos contenidos en las exportaciones: a- Aran-
cel y sobretasa a las importaciones de bienes intermedios y 22 En la estimación realizada en el estudio de Proexpo en men-
de capital –si los bienes usan el Plan Vallejo sólo se in- ción, los impuestos al consumo y al timbre, no fueron teni-
cluyó el efecto indirecto. b- Efecto indirecto del impuesto dos en cuenta debido a que poseen un efecto insignificante.
Los impuestos sobre los bienes de capital no se calcularon
de industria y comercio. c- Algunos impuestos a la nó- debido a la carencia de información confiable, aunque se es-
mina –contribuciones al Sena y al ICBF. d- Impuesto a timaba que su efecto era considerable.
te del arancel. Los exportadores pueden acceder a la exen- acervo de capital utilizado específicamente en la produc-
ción del arancel para la importación de bienes de capital ción de bienes exportables, ni el contenido de impuesto
vía Plan Vallejo,23 con el compromiso de exportar el 70% a la gasolina en las exportaciones. Por lo anterior, en el
de la producción (Plan Vallejo, artículo 173, literal c, presente estudio sólo se calcula el efecto directo de los
decreto 444/67). La importación de materias primas tam- aranceles a materias primas e insumos. Para ello se utili-
bién se puede realizar usando el Plan Vallejo (artículos za una tasa impositiva derivada de una estimación del
172, 173 y 179 decreto 444/67). Por lo anterior, las ex- costo de la adopción del sistema Draw Back (DNP,
portaciones contendrían aranceles solamente en los ca- 1996c).
sos en los que no se utilice el Plan Vallejo. La estimación del costo del Draw Back contempló
únicamente la devolución de los aranceles incorporados
Impuesto de industria y comercio en los insumos foráneos adquiridos por el exportador.
Para ello se obtuvo información de los DEX y del
Las exportaciones se encuentran exentas de este Incomex, y se aplicó una tarifa arancelaria promedio.
impuesto. En consecuencia, sólo se debe contemplar su Adicionalmente, es importante resaltar que el propósito
efecto indirecto, el monto de impuesto contenido en las de la estimación es calcular el costo de la adopción del
materias primas, insumos y bienes de capital compra- sistema del Draw Back, suponiendo que este reemplaza-
dos para la producción de los bienes exportados. ría al Plan Vallejo y al Cert.
Teniendo en cuenta que no se encuentra disponi-
Otros impuestos ble otra estimación de la tarifa arancelaria pagada por la
compra de materias primas, se adoptaron las dos tarifas
Las actividades relacionadas con las exportaciones arancelarias derivadas del mencionado estudio24, pero
están exentas del impuesto de timbre (artículo 40, ley 6 reconociendo que para una estimación más precisa se
de 1992). De otra parte, los aportes efectuados por los requeriría tener en cuenta la existencia de exenciones
patronos o empresas públicas y privadas al ICBF y Sena arancelarias para materias primas vía Plan Vallejo. La
son deducibles para efectos del impuesto a la renta y fórmula utilizada fue:
complementarios, para todo tipo de contribuyente (De- t : Valor del arancel a pagar por Draw Back / valor
creto 624/89). Los demás impuestos al consumo son es- fob de las exportaciones
pecíficos para ciertos productos como licores y cigarri-
llos, razón por la cual tienen un efecto poco significati- Nivel de incentivo: para obtener el nivel de incen-
vo. Por último, el impuesto a la gasolina estaría tivo se calculó el Cert efectivo. Este se obtuvo de
involucrado en el transporte del producto exportable o dividir el monto de incentivo expedido en dólares
los insumos. sobre el valor en dólares de las exportaciones con
En este contexto, las exportaciones sólo incluirían derecho a Cert.
el efecto directo e indirecto de:
• Aranceles a insumos, materias primas y bienes de Tasa de descuento: dado que los exportadores que
capital, excepto si usan Plan Vallejo. reciben Cert pueden negociar este título en la bol-
• IVA a materias primas nacionales e importadas que sa y obtener así dinero en efectivo antes del cum-
no usan Plan Vallejo y a bienes de capital no cobi- plimiento del plazo de maduración del título (tres
jados por el decreto 2076. meses), se obtuvo la tasa de descuento a partir del
• Impuesto a la gasolina y el efecto indirecto del im- valor anual de los certificados antes y después de
puesto de industria y comercio. ser negociados en la Bolsa de Bogotá.
El cálculo del efecto indirecto de los impuestos no pudo d: Valor de los certificados después de ser negocia-
realizarse, debido a que no se dispone de una matriz dos/valor inicial de los certificados-1
insumo producto actualizada. Adicionalmente, tampo-
co se dispone de una base de información para estimar el
24 Para la estimación 1 la tasa arancelaria se derivó de la infor-

23 Esta última exención no es aceptada por el Gatt debido a que mación de valor agregado contenida en los DEX, mientras
los bienes de capital no se incorporan físicamente a los bienes que para estimación 2, se utilizó información que registran
exportados. las empresas al Incomex.
Cuadro 10.1A
Composición sectorial de las exportaciones bajo Plan Vallejo
1985-1990
CIIU Descripción 1985 1986 1987 1989 1990
1110 Producción agropecuaria 38% 34% 31% 27% 24%
1210 Silvicultura 0% 0% 0% 0% 0%
1301 Pesca de altura y costera 0% 0% 0% 0% 0%
2100 Explotación de minas de carbón 3% 2% 3% 15% 27%
2302 Extracción de mineral de hierro 0% 0% 0% 0% 0%
2901 Extracción de piedra arcilla y arena 0% 0% 0% 0% 0%
2903 Explotación de minas de sal 0% 0% 0% 0% 0%
2909 Extracción de minerales NEP 0% 0% 0% 0% 0%
3111 Matanza de ganado, preparación y conservación de carnes. 0% 0% 0% 0% 0%
3112 Fabricación de productos lácteos 0% 0% 0% 0% 0%
3113 Envasado y conservación de frutas, legumbres y vegetales en general. 0% 0% 0% 1% 0%
3114 Elaboración de pescado, crustáceos y otros animales marinos y de agua dulce. 2% 2% 2% 2% 2%
3116 Productos de molinera 0% 0% 0% 0% 0%
3117 Fabricación de productos de panadería. 0% 0% 0% 0% 0%
3118 Ingenios y refinerías de azúcar 1% 1% 0% 3% 3%
3119 Elaboración de cacao y fabricación de chocolate y productos de confitería 1% 0% 1% 0% 0%
3121 Elaboración de productos alimenticios diversos 0% 0% 0% 0% 0%
3122 Elaboración de alimentos preparados para animales. 0% 0% 0% 0% 0%
3131 Destilación, rectificación y mezcla de bebidas espirituosas 0% 0% 0% 0% 0%
3140 Preparación del tabaco y fabricación de sus productos. 0% 0% 0% 0% 0%
3211 Hilado, tejido y acabado de textiles 6% 6% 6% 3% 2%
3212 Artículos confeccionados de materiales textiles, excepto prendas de vestir. 0% 0% 1% 1% 1%
3213 Fabricación de tejidos de punto 0% 0% 1% 1% 1%
3214 Fabricación de tapices y alfombras 0% 0% 0% 0% 0%
3215 Fabricación de cordelería. 0% 0% 0% 0% 0%
3219 Fabricación de textiles no clasificados en otra parte. 2% 2% 2% 1% 1%
3220 Fabricación de prendas de vestir, excepto calzado. 5% 4% 4% 5% 5%
3231 Curtidurías y talleres de acabado. 1% 1% 1% 1% 1%
3233 Fabricación de productos de cuero y sucedáneos del cuero, excepto calzado y 2% 1% 2% 1% 1%
3240 Fabricación de calzado, excepto el de caucho vulcanizado o moldeado, o de plas 1% 1% 1% 1% 1%
3311 Aserraderos, talleres de acepilladuria y otros talleres para trabajar madera. 0% 0% 0% 0% 0%
3319 Fabricación de artículos de madera y de corcho NEP 0% 0% 0% 0% 0%
3320 Fabricación de muebles y accesorios, excepto los que son principalmente meta- 0% 0% 0% 0% 0%
3411 Fabricación de pulpa de madera, papel y cartón. 1% 1% 0% 0% 0%
3412 Fabricación de envases y cajas de papel y de cartón 4% 3% 3% 0% 0%
3419 Fabricación de artículos de pulpa, papel y cartón NEP 0% 0% 1% 1% 1%
3420 Imprentas, editoriales e industrias conexas. 3% 3% 3% 1% 1%
3511 Fabricación de sustancias químicas industriales básicas, excepto abonos. 2% 3% 3% 2% 2%
3512 Fabricación de abonos y plaguicidas 2% 3% 3% 3% 3%
3513 Fabricación de resinas sintéticas, materias plásticas y fibras artificiales, 4% 7% 8% 5% 5%
3521 Fabricación de pinturas, barnices y lacas. 0% 0% 0% 0% 0%
3522 Fabricación de productos farmacéuticos y medicamentos. 1% 1% 1% 0% 0%
3523 Fabricación de jabones y preparados de limpieza, perfumes, cosméticos y otros 0% 0% 0% 0% 0%
3529 Fabricación de productos químicos NEP 1% 1% 1% 1% 1%
3530 refinerías de petróleo. 0% 0% 0% 0% 0%
3540 Fabricación de productos diversos derivados del petróleo y del carbón. 0% 1% 1% 0% 0%
3551 Fabricación de llantas y neumáticos-cámaras 0% 0% 0% 1% 1%
3559 Fabricación de productos de caucho NEP 0% 0% 0% 0% 0%
3560 Fabricación de productos plásticos. 1% 1% 1% 1% 0%
3610 Fabricación de objetos de barro, loza y porcelana. 0% 0% 0% 0% 0%
3620 Fabricación de vidrio y productos de vidrio. 1% 1% 1% 1% 1%
3691 Fabricación de productos de arcilla para la construcción. 0% 0% 0% 0% 0%
3692 Fabricación de cemento, cal y yeso. 6% 5% 5% 4% 2%
3699 Fabricación de productos minerales no metálicos NEP 0% 0% 0% 0% 0%
3710 Industrias básicas de hierro y acero 7% 7% 7% 10% 7%
3720 recuperación y fundición de cobre y aluminio. 0% 0% 0% 0% 0%
3811 Fabricación de cuchillería, herramientas manuales y art. de ferretería en gral 1% 1% 1% 0% 0%
3812 Fabricación de muebles y accesorios, principalmente metálicos, excepto las lam 0% 0% 0% 0% 0%
3813 Fabricación de elementos estructurales metálicos. 0% 0% 0% 1% 0%
3819 Fabricación de productos metálicos NEP, excepto maquinaria y equipo. 1% 0% 1% 1% 1%
3822 Construcción de maquinaria y equipo para la agricultura. 0% 0% 0% 0% 0%
3823 Construcción de maquinaria para trabajar los metales y la madera. 0% 0% 0% 0% 0%
3824 Construcción de maquinaria y equipos especiales para la industria en general 0% 0% 0% 0% 0%
3825 Fabricación de maquinas de oficina, calculo y contabilidad. 0% 0% 0% 0% 0%
Continuación
3829 Construcción de maquinas, aparatos y equipos no clasificados antes, exceptúan- 0% 0% 0% 0% 0%

3831 Construcción de maquinaria y aparatos eléctricos industriales. 1% 0% 0% 1% 0%
3832 Fabricación de equipos y aparatos de radio, televisión y telecomunicaciones. 0% 0% 0% 0% 0%
3833 Fabricación de aparatos y accesorios eléctricos de uso domestico. 0% 0% 0% 0% 0%
3839 Fabricación de aparatos y suministros eléctricos NEP 0% 0% 1% 1% 1%
3841 Construcciones navales y reparación de barcos. 0% 0% 0% 0% 0%
3843 Fabricación de vehículos automotores. 0% 0% 1% 0% 0%
3844 Fabricación de motocicletas y bicicletas. 0% 0% 0% 0% 0%
3845 Fabricación de aeronaves. 0% 0% 0% 0% 0%
3851 Fabricación de material profesional y científico y de instrumentos de medida 0% 0% 0% 0% 0%
3852 Fabricación de aparatos fotográficos e instrumentos de óptica. 0% 0% 0% 0% 0%
3853 Fabricación de relojes 0% 0% 0% 0% 0%
3901 Fabricación de joyas y artículos conexos. 0% 0% 0% 0% 0%
3903 Fabricación de instrumentos de deporte y atletismo. 0% 0% 0% 0% 0%
3909 Otras industrias manufactureras diversas. 0% 0% 0% 0% 0%
Fuente: Incomex. Registros de aduana.

Cuadro 10.2A
Principales 50 productos exportados por Plan Vallejo
1985-1990
No Nabandina Descripción 85 86 87 89 90
1 27010102 Hullas bituminosas 3% 1% 2% 15% 27%
2 08010001 Plçtanos frescos o secos 24% 21% 19% 17% 15%
3 73020009 Ferroniquel 7% 7% 7% 10% 6%
4 06030002 Flores y capullos de claveles 0% 0% 0% 5% 4%
5 17010102 Azuc crudos con 85% a 97.5% de sacarosa 1% 1% 0% 2% 3%
6 06030005 Flores y capullos de rosas 0% 0% 0% 2% 2%
7 61020200 Ropa ext. p muj. niûa e infantes d algodùn, etc 1% 0% 1% 2% 2%
8 39020502 Cloruro d polivinilo tipo suspensiùn etc 0% 3% 4% 2% 2%
9 03030299 Demçs crustçceos y moluscos congelados 2% 2% 2% 2% 2%
10 06030004 Flores y capullos de pompones 0% 0% 0% 2% 1%
11 60040200 Ropa interior d algodùn d punto no elçstico 0% 0% 0% 1% 1%
12 25230003 Cemento portland (gris) 4% 3% 3% 2% 1%
13 55090101 Otrs. te. d alg. crudos cn peso 85 0+ d algodùn 3% 3% 3% 1% 1%
14 59080099 Demçs tejidos recub d mat plçstica artif, etc. 2% 2% 2% 1% 1%
15 49018900 Otrs. librs. follets. e impres. similares. etc 2% 2% 2% 1% 1%
16 64028999 Dms d otrs calz cn suela, etc. difer pos 64.01 0% 1% 1% 1% 1%
17 06030099 Demçs flores y capullos. 0% 0% 0% 1% 1%
18 62020121 Ropa d algodùn p tocador cocina o antecocina 0% 0% 1% 1% 1%
19 25230001 Clinkers (cemento sin pulverizar) 2% 2% 3% 1% 1%
20 61020300 Ropa ext. p muj. niûa e infantes d fibr sin, etc 1% 1% 1% 1% 1%
21 61010300 Ropa ext. p hombre y niûo d algodùn 1% 1% 0% 1% 1%
22 29351101 Epsilon-caprolactama 0% 2% 1% 1% 1%
23 41020199 Piels bovino excp becerro y apergamnds prepar 1% 1% 1% 1% 1%
24 55010002 Algodùn d fibra corta sn cardar ni peinar 0% 0% 0% 1% 1%
25 39020200 Poliestirenos liq, pasta, polvo, grano, etc. 2% 2% 1% 1% 1%
26 38110405 Fungicidas a base de compues. de la pos 29.31 0% 0% 0% 1% 1%
27 40110199 Demçs neumçticos 0% 0% 0% 1% 1%
28 38110508 Herbicidas a base de comp. de la pos 29.35 0% 0% 0% 1% 1%
29 42020102 Arts. d viaje y neceseres d cuero 0% 0% 1% 0% 1%
30 39010401 Resinas d polietilentereftalato, etc. 0% 0% 1% 1% 1%
31 38110407 Fungicidas a base de compues. de la pos 29.35 0% 0% 0% 0% 0%
32 39020900 Polipropileno liq, pasta, polvo, grano, etc. 0% 0% 0% 0% 0%
33 41080000 Cueros y pieles barnizados o metalizados 0% 0% 1% 0% 0%
34 35030100 Gelatinas 1% 1% 1% 1% 0%
35 03030202 Langostinos congelados 0% 0% 0% 1% 0%
36 17010299 Dms azucares refinads d remol y cana, sin aroma 0% 0% 0% 0% 0%
37 20070903 Jugo de maracuya, sin mezclar 0% 0% 0% 1% 0%
38 64058900 Otrs. parts. comp. d calz. d cualq. mat. excp. metal 0% 0% 0% 0% 0%
39 42050100 Juguetes de cuero para perros 0% 0% 0% 0% 0%
40 84010100 Acuotubulares, calderas, generadores 0% 0% 0% 1% 0%
41 42020101 Bolsos d mano d cuero 1% 1% 1% 0% 0%
42 61010400 Ropa ext. p hombre y niûo d fib. sint. o artif. 1% 1% 0% 0% 0%
43 56025201 Mechas p. fabr. filtrs. d cigarr. d rayùn acetato 0% 0% 0% 0% 0%
44 17040001 Bombones, caramelos, confites y pastillas 0% 0% 0% 0% 0%
45 29270099 Demçs compuestos d funciùn nitrilo 0% 0% 0% 0% 0%
46 39031100 Carboximetilcelulosa, etc. 1% 1% 1% 0% 0%
47 61040300 Ropa int. p muj. niûas e infantes fib. sin, etc. 0% 0% 0% 0% 0%
48 69100000 Fregadores, lavabos, etc. cerçmicos 0% 0% 0% 0% 0%
49 61020100 Ropa ext. p muj. niûa e infantes d lana, etc. 0% 0% 0% 0% 0%
50 27040101 Coques y semicoques de hulla 0% 1% 0% 0% 0%
Fuente: Incomex - Registros de importación.

Cuadro 10.3A
Participación de las exportaciones por Plan Vallejo 1991-1995
según la clasificación CIIU a cuatro dígitos
Descripción 1991 1992 1993 1994 1995
Producción agropecuaria 24.87% 25.50% 25.29% 26.63% 22.67%

Explotación de minas de carbón 22.75% 17.83% 17.88% 15.66% 14.07%
Fabricación de sustancias químicas industriales 9.53% 9.21% 9.87% 10.05% 12.58%
Fabricación de productos alimenticios 6.22% 8.40% 8.66% 8.58% 9.12%
Fabricación de textiles 6.79% 6.93% 7.71% 7.97% 8.57%
Fabricac. de prendas de vestir excepto calzado 6.68% 8.23% 8.62% 8.44% 7.17%
Industrias básicas de hierro y acero 5.99% 4.61% 3.61% 4.03% 5.43%
Fabricación de otros productos químicos 1.34% 1.20% 1.43% 1.92% 2.79%
Fabricación de papel y productos de papel 0.74% 1.30% 1.48% 1.57% 2.22%
Contrucc. de maquinaria aparatos y accesorios elec 1.41% 1.42% 1.47% 1.78% 2.15%
Fabricac. de prod. metálicos excepto maq. y equipo 1.16% 1.43% 1.74% 2.05% 1.54%
Fabricac. de otros productos minerales no metal. 1.72% 1.32% 1.50% 1.54% 1.52%
Industria del cuero y productos de cuero 2.52% 2.17% 1.89% 1.84% 1.51%
Fabricac. de productos de plástico 0.42% 0.49% 0.76% 0.94% 1.16%
Imprentas, editoriales e industrias conexas 1.70% 1.98% 1.66% 1.60% 1.06%
Fabricación de calzado excepto caucho vulcanizado 1.54% 1.84% 1.33% 1.14% 1.03%
Fabricación de productos de caucho 0.56% 0.54% 0.24% 0.52% 0.94%
Construcción de material de transporte 0.40% 0.71% 1.09% 0.62% 0.75%
Construcción de maquinaria excepto eléctrica 0.66% 0.78% 0.78% 0.62% 0.68%
Otras industrias manufactureras 0.50% 0.43% 0.46% 0.56% 0.64%
Fabricación de vidrio y productos de vidrio 0.51% 0.67% 0.60% 0.63% 0.61%
Fabricación de equipo profesional y científico 0.31% 0.32% 0.34% 0.42% 0.47%
Industrias básicas de metales no ferrosos 0.04% 0.07% 0.13% 0.03% 0.45%
Fabricación de otros productos alimenticios 0.17% 0.25% 0.18% 0.17% 0.26%
Extracción de minerales metálicos 0.17% 0.18% 0.09% 0.14% 0.14%
Fabricac. de objetos de barro loza y porcelana 0.25% 0.28% 0.30% 0.24% 0.12%
Fabricación de muebles y accesorios excepto metali 0.08% 0.08% 0.09% 0.14% 0.11%
Industrias de tabaco 0.62% 1.27% 0.62% 0.05% 0.10%
Industrias de bebidas 0.03% 0.38% 0.07% 0.07% 0.10%
Fabricac. de prod. derivados del petróleo y carbón 0.07% 0.12% 0.06% 0.05% 0.03%
Refinerías de petróleo 0.02% 0.00% 0.00% 0.01% 0.01%
Industria de madera y productos de madera 0.03% 0.02% 0.04% 0.01% 0.01%
Silvicultura 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%
Extracción de otros minerales 0.00% 0.01% 0.01% 0.01% 0.00%
Pesca 0.21% 0.02% 0.00% 0.00% 0.00%
Caza 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%
No clasificados 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%
Fuente: Tomado de Gómez Ignacio, Plan Vallejo y Draw Back, DCX, UDE, DNP
Cuadro 10.4A
Crecimiento de las exportaciones bajo Plan Vallejo 1991-1995
Según clasificación CIIU (Dólares)
CIIU Descripción 92/91 93/92 94/93 95/94
1110 Producción agropecuaria 10.35% 2.50% 14.99% -0.98%
1130 Caza
1210 Silvicultura
1301 Pesca -91.95% -98.15% -100.00%
2100 Explotación de minas de carbón -15.66% 3.66% -4.35% 4.50%
2302 Extracción de minerales metálicos 16.79% -48.93% 63.88% 15.79%
2901 Extracción de otros minerales 198.26% 26.69% 1.68% -70.67%
3111 Fabricación de productos alimenticios 45.37% 6.63% 8.17% 23.53%
3121 Fabricación de otros productos alimenticios 59.99% -26.98% 4.14% 77.93%
3132 Industrias de bebidas 1358.69% -81.51% 9.61% 73.72%
3140 Industrias de tabaco 118.84% -49.51% -90.31%
3211 Fabricación de textiles 9.91% 15.08% 12.75% 25.09%
3220 Fabricac. de prendas de vestir excepto calzado 32.55% 8.29% 6.85% -1.17%
3230 Industria del cuero y productos de cuero -7.43% -9.83% 6.19% -4.31%
3240 Fabricación de calzado excepto caucho vulcanizado 28.45% -25.27% -6.69% 5.58%
3311 Industria de madera y productos de madera -19.35% 98.62% -64.06% 12.03%
3320 Fabricación de muebles y accesorios excepto metali 8.16% 19.13% 64.02% -8.59%
3411 Fabricación de papel y productos de papel 87.72% 17.66% 15.94% 64.43%
3420 Imprentas, editoriales e industrias conexas 25.43% -13.55% 5.59% -22.83%
3511 Fabricación de sustancias químicas industriales 4.04% 10.73% 11.17% 45.57%
3521 Fabricación de otros productos químicos -4.07% 23.94% 46.33% 68.96%
3530 Refinerías de petróleo -80.11% -23.68% 275.89% 103.26%
3540 Fabricac. de prod. derivados del petróleo y carbón 79.01% -50.72% -10.57% -28.95%
3551 Fabricación de productos de caucho 4.73% -54.58% 135.42% 111.17%
3560 Fabricac. de productos de plástico 27.21% 60.03% 34.44% 43.88%
3610 Fabricac. de objetos de barro loza y porcelana 21.27% 11.18% -11.62% -43.06%
3620 Fabricación de vidrio y productos de vidrio 43.28% -7.17% 13.04% 12.74%
3691 Fabricac. de otros productos minerales no metal. -17.40% 17.63% 12.10% 14.62%
3710 Industrias básicas de hierro y acero -17.13% -19.15% 21.83% 56.84%
3720 Industrias básicas de metales no ferrosos 107.23% 93.87% -73.32% 1602.06%
3811 Fabricac. de prod. metálicos excepto maq. y equipo 32.95% 25.71% 28.98% -12.81%
3821 Construcción de maquinaria excepto eléctrica 26.91% 3.65% -13.51% 28.18%
3831 Contrucc. de maquinaria aparatos y accesorios elec 8.96% 6.49% 32.21% 40.88%
3841 Construcción de material de transporte 93.41% 59.10% -38.52% 41.19%
3851 Fabricación de equipo profesional y científico 11.90% 8.59% 35.07% 29.92%
3901 Otras industrias manufactureras -8.29% 11.75% 31.85% 32.57%
3680 No clasificados 50.00%
Fuente: Tomado de: Gómez Ignacio, Plan Vallejo y Draw Back, Junio 1996.
Cuadro 10.5A
Participación de exportaciones no tradicionales
bajo Plan Vallejo en el total de no tradicionales. 1991-1995
Promedio
CIIU Descripción 1991 1992 1993 1994 1995 91-95
1110 Producción agropecuaria 76.97% 80.28% 84.54% 100.15% 84.49% 85.28%
1130 Caza 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00%
1210 Silvicultura 15.57% 1.40% 0.15% 0.67% 17.69% 7.10%
1301 Pesca 42.89% 10.94% 0.18% 0.00% 1.92% 11.18%
2302 Extracción de minerales metálicos 75.51% 86.74% 75.06% 98.40% 98.57% 86.85%
2901 Extracción de otros minerales 0.97% 4.09% 0.46% 0.63% 0.35% 1.30%
3111 Fabricación de productos alimenticios 43.00% 60.62% 64.09% 55.36% 60.40% 56.69%
3121 Fabricación de productos alimenticios 6.95% 9.67% 6.75% 4.37% 7.06% 6.96%
3132 Industrias de bebidas 8.65% 71.85% 33.43% 23.39% 31.30% 33.72%
3140 Industrias de tabaco 79.01% 90.55% 81.12% 18.31% 40.43% 61.88%
3211 Fabricación de textiles 59.28% 67.12% 65.05% 72.29% 73.31% 67.41%
3220 Fabricac. de prendas de vestir excepto calzado 39.43% 76.33% 70.71% 77.41% 77.29% 68.23%
3231 Industria del cuero y productos de cuero 46.58% 51.40% 37.75% 40.83% 39.64% 43.24%
3240 Fabricación de calzado excepto caucho vulcanizado 39.18% 50.96% 41.19% 46.23% 56.66% 46.85%
3311 Industria de madera y productos de madera 3.31% 2.99% 6.68% 3.48% 3.36% 3.96%
3320 Fabricación de muebles y accesorios excepto metali 35.99% 32.44% 28.10% 57.04% 50.25% 40.76%
3411 Fabricación de papel y productos de papel 70.69% 79.05% 72.25% 75.87% 71.47% 73.87%
3420 Imprentas, editoriales e industrias conexas 30.86% 41.70% 35.63% 35.92% 29.05% 34.63%
3511 Fabricación de sustancias químicas industriales 84.76% 76.68% 77.99% 77.34% 73.52% 78.06%
3521 Fabricación de otros productos químicos 67.51% 53.20% 52.23% 52.39% 48.31% 54.73%
3530 Refinerías de petróleo 0 0 0 0 0 0
3540 Fabricac. de prod. derivados del petróleo y carbón 3.3% 14.0% 8.9% 1.3% 5.5%
3553 Fabricación de productos de caucho 70.8% 71.7% 32.0% 72.7% 80.3% 65.5%
3560 Fabricac. de productos de plástico 63.1% 53.6% 51.5% 63.6% 61.8% 58.7%
3610 Fabricac. de objetos de barro loza y porcelana 16.0% 48.8% 43.3% 30.8% 17.4% 31.3%
3620 Fabricación de vidrio y productos de vidrio 61.4% 64.2% 71.3% 77.8% 73.1% 69.6%
3692 Fabricac. de otros productos minerales no metal. 75.1% 60.9% 65.6% 68.6% 67.6% 67.6%
3710 Industrias básicas de hierro y acero 48.5% 29.1% 39.2% 34.7% 37.4% 37.8%
3720 Industrias básicas de metales no ferrosos 15.8% 32.3% 16.7% 1.1% 8.4% 14.9%
3811 Fabricac. de prod. metálicos excepto maq. y equipo 47.8% 51.8% 65.2% 71.4% 60.1% 59.3%
3824 Construcción de maquinaria excepto eléctrica 30.9% 36.3% 35.5% 39.4% 33.9% 35.2%
3831 Contrucc. de maquinaria aparatos y accesorios elec 65.4% 53.1% 54.3% 67.1% 71.9% 62.4%
3842 Construcción de material de transporte 51.5% 72.1% 73.0% 39.6% 31.4% 53.5%
3851 Fabricación de equipo profesional y científico 53.5% 62.3% 46.6% 64.7% 51.5% 55.7%
3909 Otras industrias manufactureras 6.8% 6.0% 4.0% 4.5% 5.1% 5.3%
9000 Otros 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
Total 54.0% 62.5% 58.4% 57.6% 57.1%
Fuente: Tomado de: Gómez Ignacio, (1996) Plan Vallejo y Draw Back, DCX, UDE, DNP.
Cuadro 10.6A
Principales productos exportados bajo Plan Vallejo
1992-1995
Nandina Descripción 1992 1993 1994 1995 Part.1995
1 2701120010 Hullas térmicas incluso pulverizadas sin aglomerar 499043951 516044449 498908950 524422531 13.95%
2 0803001200 Bananas o plátanos frescos tipo “cavendish valery”. 0 0 0 372221607 9.90%
3 7202600000 Ferroníquel 125155602 101897978 118782684 184786031 4.92%
4 0603104000 Rosas frescas. 0 0 23315574 122496262 3.26%
5 1701990000 Demás azucares en bruto no comprend, posic, anteriores 80716070 66306880 95181720 86017122 2.29%
6 1701119000 Demás azucares de cana en bruto sin aromatizar ni colorear 32997540 86547377 50097208 83899473 2.23%
7 3904102000 Policloruro de vinilo sin mezclar con otras sust 28062435 41080493 51534493 70353756 1.87%
8 0603101090 Los demás claveles frescos. 0 0 28960705 69579509 1.85%
9 0603109000 Las demás flores y capullos corta. para ramos o adornos, frescos. 0 0 11804819 56450796 1.50%
10 0603101099 0 0 0 56394351 1.50%
11 6203420000 Pantalones pp pc de algodón para hombres o niños 27736120 29027859 40510940 53499929 1.42%
12 3903190000 Demás poliestireno 18012068 18356317 33908491 53330247 1.42%
13 0603103000 Pompones frescos. 0 0 10831329 45322705 1.21%
14 0603101010 Claveles miniatura frescos. 0 0 11157340 45294472 1.21%
15 3902100000 Polipropileno 23348250 18917537 21562363 37879577 1.01%
16 2523290000 Demás cemento portland 18421641 19153028 32756270 36867978 0.98%
17 4802529000 Los demás papeles de gramaje entre 40g/m2 y 150g/m2. 0 0 4638330 34521924 0.92%
18 3907600010 Politereftalato d etileno, pto fusion cristalino >=243 grad c 26720770 29642934 25536808 34173376 0.91%
19 6204620000 Pantalones pp pc de algodón para mujeres o niñas 49650965 58013935 58636598 33025664 0.88%
20 0803001100 Bananas o plát.frescos tipo “plantain” (plátano para cocción). 0 0 0 32875720 0.87%
21 5903100000 Tej. con policloruro de vinilo impreg recub etc cn plast ex5902 29249356 27717017 29546240 32183078 0.86%
22 3808209090 Demás fungicidas no comprendidos otras posiciones 10299757 13277615 14967396 31819143 0.85%
23 0306139010 Camarones de cultivo, congelados. 26151075 28545144 35364088 31113695 0.83%
24 6108220000 Bragas de punto para mujeres o niñas, de fibra sintetc o arti. 14592442 18226988 20479826 30361551 0.81%
25 6302600000 Ropa de tocador de cocina tejido d toalla con bucle de algodón 23961840 29493640 26005025 30104679 0.80%
26 1704901000 Bombones, caramelos, confites y pastillas sin cacao 12025496 12610523 16304572 29345917 0.78%
27 6212100000 Sostenes y sus partes, incluso de punto 10328313 12705170 15129305 22162920 0.59%
28 3902300000 Copolimeros de propileno 5390288 10749797 13690246 21770821 0.58%
29 4011200000 Neumát. nuevos de caucho del tipo de los utilizados en autobuses 0 0 2955710 21549230 0.57%
30 5503200000 Fibras de poliester discontinuas sin cardar peinar ni transf 12851556 17784879 17955025 20449993 0.54%
31 4109000000 Cueros y pieles barnizados o revestidos y los metalizados 16685047 16398398 15795099 19995655 0.53%
32 6109100000 “t shirts” y camisetas de punto de algodón 25370660 22989554 22488855 19734220 0.53%
33 1604140000 Atunes, listados y bonitos(sarda spp),excluido pescado picado” 4310813 3484615 339585 19586757 0.52%
34 5209420000 Tej d mezclilla (denim) cn hil dis color alg>=85% gra>200gm2 6576384 12497416 10299857 19334634 0.51%
35 4901990090 Demás libros e impresos similares, incluso en hojas sueltas 30007503 25289117 26528390 19329531 0.51%
36 0803000099 Bananos frescos 373459795 381632093 445923963 18363613 0.49%
37 3004902990 Los demás medicamentos para uso humano. 0 0 3203089 18155329 0.48%
38 0306139020 Camarones de pesca, congelados. 11548096 8658000 9640563 16822746 0.45%
39 3808309090 0 6837493 4878876 16628817 0.44%
40 6205200000 Camisas para hombre o niño de algodón 11078227 11097243 12731243 16409585 0.44%
41 3503001000 Gelatinas y sus derivados 14712973 14975842 13706935 16030037 0.43%
42 5209320000 Tej tenidos alg>=85%p d lig sarga o cruz curs<=4 gra>200gm2 4192388 6557370 11431524 15920632 0.42%
43 3920200090 Demás placas hojas etc. de propileno sin reforzar 10483178 9412818 9427170 15706932 0.42%
44 3305100000 Champúes 69111 2837335 8407392 14942210 0.40%
45 4823903000 Demás pap. cart. guatas de celulosa y napas de fibras de celulosa 2204316 2624344 6546810 14315191 0.38%
46 2918140000 Ácido cítrico 11760274 9273769 10142451 14183696 0.38%
47 6406109000 Demás cortes aparados, sus partes excep. contrafuertes p.a 64.06 24761985 12147663 8629132 13949722 0.37%
48 8704220000 0 0 4809185 13292460 0.35%
49 7108120010 Oro en bruto sin alear o aleado en edo natural, uso no monetar. 0 0 0 12552790 0.33%
50 8418100000 Combinación de refrigerador y congelador con serv. puerts. extr. 2675470 2303275 4152887 12099745 0.32%
Fuente: Tomado de: Gómez Ignacio, (1996) Plan Vallejo y Draw Back,
Cuadro 10.7A
Composición sectorial de las importaciones bajo Plan Vallejo
1985-1990
CIIU Descripción 85 86 87 88 89 90
1210 Silvicultura 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
1220 Extracción de madera 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
1301 Pesca de altura y costera 0.2% 0.2% 0.4% 0.2% 0.3% 0.4%
1302 Pesca no especificada 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
2100 Explotación de minas de carbón 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
2301 Extracción de mineral de hierro 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
2302 Extracción de minerales no ferrosos 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0%
2901 Extracción de piedra arcilla y arena 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0%
2902 Extracción de minerales para la fab de abonos 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0%
2909 Extracción de minerales NEP 0.5% 0.3% 0.1% 0.2% 0.2% 0.2%
3111 Matanza de ganado, preparación y conservación de carnes. 0.1% 0.5% 0.5% 0.5% 0.4% 0.1%
3112 Fabricación de productos lácteos 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0%
3113 Envasado y conservación de frutas, legumbres y vegetales en general. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3114 Elaboración de pescado, crustáceos y otros animales marinos y de agua dulce. 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.4%
3115 Fabricación de aceites y grasas vegetales y animales, excepto la manteca de 0.3% 0.1% 0.7% 0.1% 0.1% 0.3%
3118 Ingenios y refinerías de azúcar 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3119 Elaboración de cacao y fabricación de chocolate y productos de confitería 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3121 Elaboración de productos alimenticios diversos 0.4% 0.3% 0.1% 0.1% 0.2% 0.2%
3122 Elaboración de alimentos preparados para animales. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3131 Elaboración de compuestos dietéticos y otros 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1%
3211 Hilado, tejido y acabado de textiles 4.3% 3.6% 5.5% 3.2% 4.1% 5.1%
3212 Artículos confeccionados de materiales textiles, excepto prendas de vestir. 0.2% 0.2% 0.4% 0.2% 0.3% 0.3%
3213 Fabricación de tejidos de punto 0.6% 0.6% 0.6% 0.2% 0.2% 0.3%
3214 Fabricación de tapices y alfombras 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3215 Fabricación de cordelería. 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1%
3219 Fabricación de textiles no clasificados en otra parte. 0.4% 0.2% 0.2% 0.3% 0.7% 0.8%
3220 Fabricación de prendas de vestir, excepto calzado. 11.1% 6.7% 4.7% 5.1% 5.6% 5.2%
3231 Curtidurías y talleres de acabado. 0.1% 0.7% 0.6% 0.5% 1.4% 0.8%
3232 Industria de la preparación y tejido de pieles. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3233 Fabricación de productos de cuero y sucedáneos del cuero, excepto calzado y 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3240 Fabricación de calzado, excepto el de caucho vulcanizado o moldeado, o de plas 0.6% 0.1% 0.1% 0.2% 0.2% 0.0%
3311 Aserraderos, talleres de acepilladuria y otros talleres para trabajar madera. 0.0% 0.0% 0.5% 0.2% 0.2% 0.0%
3312 Fabricación de envases de madera, caña y artículos menudos de caía 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3319 Fabricación de artículos de madera y de corcho NEP 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.0%
3320 Fabricación de muebles y accesorios, excepto los que son principalmente meta- 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3411 Fabricación de pulpa de madera, papel y cartón. 14.6% 17.0% 15.8% 11.5% 8.4% 7.7%
3412 Fabricación de envases y cajas de papel y de cartón 0.3% 1.8% 0.9% 1.7% 0.9% 0.2%
3419 Fabricación de artículos de pulpa, papel y cartón NEP 1.2% 0.9% 1.2% 1.1% 0.8% 0.9%
3420 Imprentas, editoriales e industrias conexas. 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
3511 Fabricación de sustancias químicas industriales básicas, excepto abonos. 15.8% 18.5% 25.5% 26.9% 15.8% 18.9%
3512 Fabricación de abonos y plaguicidas 8.0% 5.9% 4.3% 2.8% 2.3% 3.1%
3513 Fabricación de resinas sintéticas, materias plásticas y fibras artificiales. 8.8% 8.0% 9.5% 8.2% 6.7% 6.6%
3521 Fabricación de pinturas, barnices y lacas. 0.4% 0.3% 0.4% 0.5% 0.4% 0.2%
3522 Fabricación de productos farmacéuticos y medicamentos. 0.3% 0.1% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2%
3523 Fabricación de jabones y preparados de limpieza, perfumes, cosméticos y otros 0.1% 0.2% 0.3% 0.2% 0.4% 0.6%
3529 Fabricación de productos químicos NEP 1.8% 2.2% 3.0% 2.6% 1.5% 1.9%
3530 Refinerías de petróleo. 0.1% 0.2% 0.2% 0.1% 0.0% 0.1%
3540 Fabricación de productos diversos derivados del petróleo y del carbón. 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.1%
3551 Fabricación de llantas y neumáticos-cámaras 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.4%
3559 Fabricación de productos de caucho NEP 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.2% 0.3%
3691 Fabricación de productos de arcilla para la construcción. 1.0% 0.1% 0.7% 0.2% 0.7% 0.2%
3692 Fabricación de cemento, cal y yeso. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3699 Fabricación de productos minerales no metálicos NEP 0.2% 0.1% 0.2% 0.1% 0.1% 0.1%
3720 Recuperación y fundición de cobre y aluminio. 1.2% 0.4% 1.2% 0.8% 0.4% 1.7%
3811 Fabricación de cuchillería, herramientas manuales y art. de ferretería en gral 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
3812 Fabricación de muebles y accesorios, principalmente metálicos, excepto las lam 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3813 Fabricación de elementos estructurales metálicos. 0.0% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.1%
3819 Fabricación de productos metálicos NEP, excepto maquinaria y equipo. 0.8% 1.2% 0.8% 0.8% 1.4% 1.4%
3821 Construcción de motores y turbinas 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.3% 0.5%
Continuación cuadro 10.7A

CIIU Descripción 85 86 87 88 89 90
3822 Construcción de maquinaria y equipo para la agricultura. 0.1% 0.0% 1.3% 1.4% 1.0% 1.6%
3823 Construcción de maquinaria para trabajar los metales y la madera. 1.0% 0.6% 0.9% 0.8% 0.6% 0.6%
3824 Construcción de maquinaria y equipos especiales para la industria en general 8.6% 6.4% 2.9% 11.3% 19.5% 16.4%
3825 Fabricación de maquinas de oficina, cálculo y contabilidad. 0.3% 1.0% 0.6% 0.5% 0.2% 0.9%
3829 Construcción de máquinas, aparatos y equipos no clasificados antes, exceptúan- 3.9% 4.5% 2.9% 4.8% 4.6% 4.6%
3831 Construcción de maquinaria y aparatos eléctricos industriales. 0.5% 0.3% 0.7% 0.6% 1.8% 1.1%
3832 Fabricación de equipos y aparatos de radio, televisión y telecomunicaciones. 0.7% 0.1% 0.3% 0.2% 0.4% 1.1%
3833 Fabricación de aparatos y accesorios eléctricos de uso domestico. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3839 Fabricación de aparatos y suministros eléctricos NEP 0.3% 0.3% 0.4% 0.2% 0.3% 0.4%
3841 Construcciones navales y reparación de barcos. 0.0% 1.7% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3%
3842 Fabricación de equipos ferroviarios. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.4% 0.1%
3843 Fabricación de vehículos automotores. 1.8% 1.5% 1.2% 1.3% 1.8% 3.5%
3844 Fabricación de motocicletas y bicicletas. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3845 Fabricación de aeronaves. 0.6% 1.9% 0.5% 0.2% 0.2% 0.0%
3849 Fabricación de material de transporte NEP 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3851 Fabricación de material profesional y científico y de instrumentos de medida 0.5% 0.6% 0.8% 0.6% 1.0% 1.5%
3852 Fabricación de aparatos fotográficos e instrumentos de óptica. 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.1%
3853 Fabricación de relojes 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3901 Fabricación de joyas y artículos conexos. 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3902 Fabricación de instrumentos de música. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3903 Fabricación de instrumentos de deporte y atletismo. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3909 Otras industrias manufactureras diversas. 0.8% 0.6% 0.6% 0.6% 0.7% 0.8%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%100.0%
Fuente: Incomex - Registros de importación.

Cuadro 10.8A
Principales 50 productos importados por Plan Vallejo
1985-1990
No Nabandina Descripción 1985 1986 1987 1988 1989 1990
1 84591299 DMS MAQS Y AP MECAN P IND D MAT PLAST,CAUCHO 1% 1% 0% 2% 5% 6%
2 29020201 CLORURO D VINILO (MONOCLOROETILENO) 2% 1% 5% 10% 4% 5%
3 48010600 PAPELS Y CARTONES KRAFT 10% 13% 11% 7% 5% 4%
4 29010512 ESTIRENO (VINILBENCENO ESTIROLENO ESTIROL) 5% 5% 5% 4% 1% 2%
5 55098901 OTRS.TEJ.D ALG.CN PESO 85 0+ D ALGODON 1% 1% 2% 1% 1% 2%
6 48010700 PAPELS Y CARTONES PARA EMBALAJE EXCEPTO KRAFT 2% 2% 3% 2% 2% 2%
7 29358909 PROPICONAZOL Y SINONIMOS 0% 0% 0% 1% 1% 1%
8 39020199 OTRS POLIETILENOS LIQ,PASTA,POLVO,GRANO, ETC. 2% 3% 3% 3% 2% 1%
9 61020200 ROPA EXT.P MUJ.NINA E INFANTES D ALGODON, ETC 1% 1% 1% 1% 1% 1%
10 61020300 ROPA EXT.P MUJ.NINA E INFANTES D FIBR SIN,ETC 5% 3% 1% 1% 1% 1%
11 84231111 PALAS MECANICAS Y EXCAVADORS AUTOPROPULSADAS 1% 0% 0% 0% 1% 1%
12 84231119 OTRS.MAQ.P.EXCAVACION EXPLANACION ETC.AUTOPRO 0% 0% 0% 1% 0% 1%
13 32050100 MAT COLORANTES ORG,SINTETICAS,SIN MEZCLAR ETC 1% 1% 2% 1% 2% 1%
14 39020501 CLORURO D POLIVINILO TIPO EMULSION ETC 2% 2% 2% 1% 1% 1%
15 61020100 ROPA EXT.P MUJ.NINA E INFANTES D LANA, ETC. 1% 1% 1% 1% 1% 1%
16 90280299 DMS INSTRUM, AP Y MAQS D POS 9014 9015, ETC. 0% 0% 0% 0% 1% 1%
17 31020200 NITRATO DE AMONIO 0% 0% 0% 0% 0% 1%
18 84370500 TELARS EXCEPTO P.TEJIDOS D PUNTO 0% 1% 0% 0% 1% 1%
19 33040000 MEZCLAS D 2 O + SUSTANCIAS ODORIFICAS NAT.ETC 0% 1% 1% 1% 1% 1%
20 06020005 PLANTAS Y RAICES (ESQUEJES) DE ROSAS 0% 0% 0% 1% 1% 1%
21 87010201 TRACTORES AGRICOLAS, DE RUEDA 0% 0% 1% 1% 1% 1%
22 29250199 DEMAS AMIDAS ACICLICAS 0% 0% 0% 0% 0% 1%
23 39020900 POLIPROPILENO LIQ,PASTA,POLVO,GRANO,ETC. 2% 1% 2% 1% 1% 1%
24 39030401 ACETATO D CELULOSA SIN PLASTIFICAR, ETC. 0% 0% 0% 0% 1% 1%
25 87020599 DEMAS CHASISES CABINADOS 0% 0% 0% 0% 0% 1%
26 31020800 UREA 1% 1% 0% 1% 1% 1%
27 74030101 ALAMBRON D COBRE 0% 0% 0% 0% 0% 1%
28 41020199 PIELS BOVINO EXCP BECERRO Y APERGAMNDS PREPAR 0% 1% 1% 0% 1% 1%
29 38110499 DEMAS FUNGICIDAS 5% 4% 2% 1% 1% 1%
30 48070199 DMS PAPELES COUCHE Y SEMICOUCHE P IMPRS, ETC. 0% 1% 1% 1% 0% 1%
31 51040109 OTRS TEJIDOS CN 85% O MAS D FIBRA SINTETICA 0% 0% 1% 0% 0% 1%
32 61010400 ROPA EXT.P HOMBRE Y NINO D FIB.SINT.O ARTIF. 4% 1% 1% 1% 1% 1%
33 06020099 OTRS PLANTAS Y RAICES VIVAS INC.ESQUJES,INJER 3% 5% 2% 0% 0% 1%
34 29270099 DEMAS COMPUESTOS D FUNCION NITRILO 0% 0% 0% 0% 0% 1%
35 29300102 DICLOROFENILISOCIANATO (DCPI Y SINONIMOS) 0% 0% 0% 0% 2% 1%
36 29220302 CLOROANILINAS 0% 0% 0% 0% 0% 1%
37 53010100 LANA SN CARDAR NI PEINAR CN SUARDA O LAVADA 0% 0% 0% 0% 0% 1%
38 84530501 MAQ.AUTOM NUMER O DIGITALES P TRAT D INFORMAC 0% 0% 0% 0% 0% 0%
39 29350399 DEMAS PIRIDINAS Y SUS DERIVADOS 2% 2% 2% 0% 1% 0%
40 59030299 «LOS DEMAS ARTICULS D»»TELAS SN TEJER»»INCL IMPR» 0% 0% 0% 0% 0% 0%
41 84570300 MAQS.P.MONTAJE D LAMPARAS TUBOS Y VALVULAS 0% 0% 0% 0% 0% 0%
42 31040300 CLORURO D POTASIO 1% 0% 0% 0% 0% 0%
43 29358905 AMETRINA Y SINONIMOS 0% 0% 0% 0% 0% 0%
44 84360300 MAQ.Y APARATS.P.HILATURA Y RETORC.D MAT.TEXT. 0% 0% 0% 0% 1% 0%
45 73130304 CHAPS.HIERR/ACER.LAMIN.EN FRIO D-1.5MM D ESPE 0% 0% 1% 0% 1% 0%
46 61010200 ROPA EXT.P HOMBRE Y NINO D LANA O PELS FINOS 0% 0% 0% 0% 0% 0%
47 39070799 DMS FRASCOS,CAJAS,ETC D MATERIA POS 3901 A 06 0% 0% 0% 0% 0% 0%
48 29220201 ETILENODIAMINA Y SUS SALES 0% 1% 1% 1% 0% 0%
49 84371199 DMS.TELARS.RECTILINEOS PARA TEJIDOS D PUNTO 0% 0% 0% 0% 0% 0%
50 03010200 PESCADOS MUERTOS CONG EXCEPTO EN FILETES 0% 0% 0% 0% 0% 0%
SUBTOTAL 54% 53% 52% 49% 43% 52%
Fuente: INCOMEX - Registros de importación.
Cuadro 10.8A (Continuación)

Principales productos importados por Plan Vallejo
1995
Nandina Descripción 1991 1992 1993 1994 1995 Part.
1995
1 7305110000 Tubos del tipo de los utilizados en oleoductos o gasoductos so 0 0 0 0 53472192 4.90%
2 2902500000 Estireno 14311773 11392018 8559398 12018933 41178492 3.77%
3 8704100090 Demás volquetas automot proyectadas para uso fuera de carretera 0 2329498 4438989 2963713 31789725 2.91%
4 2903210000 Cloruro de vinilo (cloroetileno) 13181266 4926941 28901522 44003803 28069261 2.57%
5 4804490000 Los demás papeles y cartones kraft, de gramaje superior a 150g 0 0 0 6421591 26169370 2.40%
6 4805100000 Papel semiquim p ondular sn estucar ni recubrir en bob hojas 12896269 9752506 7122223 10230058 22790698 2.09%
7 5201000020 Algodón sin cardar ni peinar de fibra corta 0 20345250 6645970 8916093 21173033 1.94%
8 5209420000 Tej d mezclilla(denim) cn hil dis color alg>=85% gra>200gm2 1524841 3960237 10789946 10348598 20756554 1.90%
9 0303430000 Listados o bonitos de vientre rayado congelados, con exclusión 0 0 0 0 16539560 1.52%
10 9999999000 No clasificados 1933698 3890161 7779415 9344732 15695724 1.44%
11 5205120000 Hil sen fb sn pein alg>=85% p t<714,29>=232,56dtx sn ac v x< 656825 9030329 5688635 5468535 14766123 1.35%
12 2901220000 Propeno (propileno ) 7930971 0 6136588 11538127 14388015 1.32%
13 8701200000 Tractores de carretera para semiremolques 1235750 50248 10025578 3939292 12047063 1.10%
14 8429590000 Demás palas mecánicas excavadoras cargadoras y palas cargadora 1322148 118721 211144 610550 10865290 1.00%
15 8402110000 Calderas de vapor acuotubulares producción >a45 ton x hora 489155 5671134 1200000 1220000 10633144 0.97%
16 3102300000 Nitrato de amonio incluso en disolución acuosa 2002300 0 0 281010 10610262 0.97%
17 8429520000 Palas, excavadoras y maquinas cn superestructura d giro 360 g 3049620 121788 388953 6918899 9930310 0.91%
18 1005901100 Maíz duro amarillo. 0 0 0 2176955 9892558 0.91%
19 5112191000 Tejidos de lana peinada, con un contenido de lana superior o i 1525106 5400746 13356350 14063237 9783819 0.90%
20 2710006090 Demás fueloils (fuel) 0 0 0 0 9389238 0.86%
21 3901100000 Polietileno de densidad inferior a 0.94 6382354 6865089 6534297 7140697 8795924 0.81%
22 7302100000 Carriles (rieles) para vías férreas 9040 53284 13286 26173 8460642 0.78%
23 4823700000 Artículos moldeados o prensados d pasta de papel 658372 694423 582165 3004259 8356542 0.77%
24 3902100000 Polipropileno 5951194 4223882 2215105 3785770 8342765 0.76%
25 4104390000 Demás cueros y pieles d bovino o equino apergaminados o prepar 3927197 4983910 3789328 5127956 7911553 0.72%
26 3923210000 Sacos bolsas y cucuruchos d polimeros d etileno p transporte 3763101 4756854 3952087 5876864 7545960 0.69%
27 8474109000 Demás maquinas y aparatos p clasificar, separar o lavar piedra 350000 277457 43314 506442 7181627 0.66%
28 4804590000 Demás papeles y cartones kraft de gramaje > o = 225 g/m2 9708942 7685052 4629073 7675172 7091944 0.65%
29 2905310000 Etilenglicol (etanodiol) 0 0 728317 220000 6972000 0.64%
30 8474209000 Demás maquinas p triturar moler o pulverizar 269338 351948 420144 1080675 6909624 0.63%
31 7213200000 Alambron d aceros d fácil mecanización 361400 2345400 3401973 3085446 6728190 0.62%
32 3904101000 Policloruro de vinilo sin mezclar con otras sustancias; obteni 6328765 5616939 3691341 2860774 6724140 0.62%
33 8418691200 Grupos frigoríficos de absorción. 0 0 0 0 6514800 0.60%
34 5603000000 Telas sin tejer, incluso impregnadas, recubiertas, revestidas 1900840 45049 0 2630045 6483314 0.59%
35 5112111000 Tejidos de lana peinada, con un contenido de lana superior o i 734448 3205937 2376202 4080348 6025594 0.55%
36 6108220000 Bragas de punto para mujeres o niñas, de fibra sintetc o arti 0 0 1006297 2624080 5780887 0.53%
37 4104220000 Cueros y pieles de bovino precurtidos d otra forma 6374150 11579213 14560595 1810779 5644936 0.52%
38 4802529000 Los demás papeles de gramaje entre 40g/m2 y 150g/m2. 0 0 0 261644 5489834 0.50%
39 5512190000 Demás tej cont fibras poliester discontinuas > = 85% peso 2899036 3308243 7728455 9691393 5183876 0.47%
40 6205200000 Camisas para hombre o niño de algodón 207561 5556859 1653586 4793643 5034284 0.46%
41 3907600010 Politereftalato d etileno,pto fusion cristalino >=243 grad c 0 0 0 959891 4884777 0.45%
42 6117901000 Partes d complements d vestir d punto d fibra sintetc o arti 0 0 1396048 17693 4811711 0.44%
43 8420109000 Las demás calandrias y laminadores. 0 0 0 583854 4695300 0.43%
44 8422309000 Las demás maquinas y aparatos para llenar, cerrar, capsular o 0 0 0 1266327 4677583 0.43%
45 3901200000 Polietileno de densidad superior o igual a 0.94 578431 467465 743753 889422 4552820 0.42%
46 7302900000 Demás elementos p vías férreas d fundición, d hierro o acero 0 0 0 9841 4519991 0.41%
47 8479899090 Las demás maquinas y aparatos mecánicos con una función propia 627724 1018872 1623879 2309933 4507591 0.41%
48 8429510000 Cargadoras y palas cargadoras d carga frontal 931238 764617 1576187 857404 4344489 0.40%
49 8477800090 Demás maqs y aparatos de la partida arancelaria 8477 647539 1758439 1598825 25344393 4122068 0.38%
50 4804190000 Demás pap y cart kraft sn estucar ni recub p caras (cubiertas) 2544105 5049313 2215530 3625318 4023202 0.37%
Fuente: Registros de importación-Incomex.

Cuadro No 10.9A
Subsidio CAT y Plan Vallejo
1976
Sector Descripción CAT Plan Vallejo
3111 PREPARACION Y CONSERVACION DE CARNES. 8,62 0,00
3112 FABRICACION DE PRODUCTOS LACTEOS 1,02 0,09
3113 ENVASADO Y CONSERVACION DE FRUTAS,LEGUMBRES Y VEGETALES EN GENERAL. 6,54 0,00
3114 ELABORACION DE PESCADO,CRUSTACEOS Y OTROS ANIMALES MARINOS Y DE AGUA DULCE. 8,01 0,33
3115 FABRICACION DE ACEITES Y GRASAS VEGETALES Y ANIMALES,EXCEPTO LA MANTECA DE 9,10 0,00
3116 PRODUCTOS DE MOLINERIA 1,64 0,06
3117 FABRICACION DE PRODUCTOS DE PANADERIA. 6,51 0,05
3118 INGENIOS Y REFINERIAS DE AZUCAR 1,24 0,00
3119 ELABORACION DE CACAO Y FABRICACION DE CHOCOLATE Y PRODUCTOS DE CONFITERIA 7,63 2,83
3121 ELABORACION DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS DIVERSOS 5,34 0,23
3122 ELABORACION DE ALIMENTOS PREPARADOS PARA ANIMALES. 8,80 0,00
3131 DESTILACION,RECTIFICACION Y MEZCLA DE BEBIDAS ESPIRITUOSAS 6,54 0,00
3132 INDUSTRIAS VINICOLAS. 6,54 0,00
3133 BEBIDAS MALTEADAS Y MALTA. 6,54 0,00
3134 FABRICACION DE BEBIDAS NO ALCOHOLICAS Y AGUAS GASEOSAS. 6,54 0,00
3140 PREPARACION DEL TABACO Y FABRICACION DE SUS PRODUCTOS. 6,54 0,00
3211 HILADO,TEJIDO Y ACABADO DE TEXTILES 5,64 1,44
3212 ARTICULOS CONFECCIONADOS DE MATERIALES TEXTILES,EXCEPTO PRENDAS DE VESTIR. 6,38 0,02
3213 FABRICACION DE TEJIDOS DE PUNTO 1,83 43,97
3214 FABRICACION DE TAPICES Y ALFOMBRAS 6,54 0,00
3215 FABRICACION DE CORDELERIA. 6,54 0,00
3219 FABRICACION DE TEXTILES NO CLASIFICADOS EN OTRA PARTE. 4,49 8,46
3220 FABRICACION DE PRENDAS DE VESTIR,EXCEPTO CALZADO. 5,53 13,04
3231 CURTIDURIAS Y TALLERES DE ACABADO. 0,92 2,86
3232 INDUSTRIA DE LA PREPARACION Y TE#IDO DE PIELES. 1,31 0,00
3233 FABRICACION DE PRODUCTOS DE CUERO Y SUCEDANEOS DEL CUERO,EXCEPTO CALZADO Y 6,54 0,00
3240 FABRICACION DE CALZADO,EXCEPTO EL DE CAUCHO VULCANIZADO O MOLDEADO,O DE PLAS 4,57 5,73
3311 ASERRADEROS,TALLERES DE ACEPILLADURIA Y OTROS TALLERES PARA TRABAJAR MADERA. 7,25 0,00
3312 FABRICACION DE ENVASES DE MADERA,CA#A Y ARTICULOS MENUDOS DE CA#A 6,54 0,00
3319 FABRICACION DE ARTICULOS DE MADERA Y DE CORCHO N.E.P. 5,31 11,05
3320 FABRICACION DE MUEBLES Y ACCESORIOS,EXCEPTO LOS QUE SON PRINCIPALMENTE META- 6,54 0,00
3411 FABRICACION DE PULPA DE MADERA,PAPEL Y CARTON. 6,54 3,33
3412 FABRICACION DE ENVASES Y CAJAS DE PAPEL Y DE CARTON 1,34 10,38
3419 FABRICACION DE ARTICULOS DE PULPA,PAPEL Y CARTON N.E.P. 2,53 0,61
3420 IMPRENTAS,EDITORIALES E INDUSTRIAS CONEXAS. 6,38 0,32
3511 FABRICACION DE SUSTANCIAS QUIMICAS INDUSTRIALES BASICAS,EXCEPTO ABONOS. 0,82 0,95
3512 FABRICACION DE ABONOS Y PLAGUICIDAS 1,26 0,23
3513 FABRICACION DE RESINAS SINTETICAS,MATERIAS PLASTICAS Y FIBRAS ARTIFICIALES, 0,53 7,74
3521 FABRICACION DE PINTURAS,BARNICES Y LACAS. 1,24 2,37
3522 FABRICACION DE PRODUCTOS FARMACEUTICOS Y MEDICAMENTOS. 1,19 0,28
3523 FABRICACION DE JABONES Y PREPARADOS DE LIMPIEZA,PERFUMES,COSMETICOS Y OTROS 2,98 0,00
3529 FABRICACION DE PRODUCTOS QUIMICOS N.E.P. 2,14 3,48
3540 DERIVADOS DE PETROLEO. 6,08 0,00
3551 FABRICACION DE LLANTAS Y NEUMATICOS-CAMARAS 5,52 2,38
3559 FABRICACION DE PRODUCTOS DE CAUCHO N.E.P. 6,28 0,11
3560 FABRICACION DE PRODUCTOS PLASTICOS. 2,87 3,62
3610 FABRICACION DE OBJETOS DE BARRO,LOZA Y PORCELANA. 1,79 0,00
3620 FABRICACION DE VIDRIO Y PRODUCTOS DE VIDRIO. 1,26 0,38
3691 FABRICACION DE PRODUCTOS DE ARCILLA PARA LA CONSTRUCCION. 1,31 0,00
3692 FABRICACION DE CEMENTO,CAL Y YESO. 0,99 1,85
3699 FABRICACION DE PRODUCTOS MINERALES NO METALICOS N.E.P. 1,39 0,36
3710 INDUSTRIAS BASICAS DE HIERRO Y ACERO 1,20 0,06
3720 RECUPERACION Y FUNDICION DE COBRE Y ALUMINIO. 2,60 0,00
3811 FABRICACION DE CUCHILLERIA,HERRAMIENTAS MANUALES Y ART.DE FERRETERIA EN GRAL 5,49 5,13
3812 FABRICACION DE MUEBLES Y ACCESORIOS,PRINCIPALMENTE METALICOS,EXCEPTO LAS LAM 6,54 0,00
3813 FABRICACION DE ELEMENTOS ESTRUCTURALES METALICOS. 6,53 0,05
3819 FABRICACION DE PRODUCTOS METALICOS N.E.P.,EXCEPTO MAQUINARIA Y EQUIPO. 3,76 5,36
3821 CONSTRUCCION DE MOTORES Y TURBINAS 4,96 2,53
Continúa
Continuación Cuadro 10.9A

Sector Descripción CAT Plan Vallejo
3822 CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y EQUIPO PARA LA AGRICULTURA. 5,27 3,25
3823 CONSTRUCCION DE MAQUINARIA PARA TRABAJAR LOS METALES Y LA MADERA. 4,16 4,40
3824 CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y EQUIPOS ESPECIALES PARA LA INDUSTRIA EN GENERAL 6,15 0,93
3825 FABRICACION DE MAQUINAS DE OFICINA,CALCULO Y CONTABILIDAD. 3,60 11,63
3829 CONSTRUCCION DE MAQUINAS,APARATOS Y EQUIPOS NO CLASIFICADOS ANTES,EXCEPTUAN- 5,64 9,79
3831 CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y APARATOS ELECTRICOS INDUSTRIALES. 5,48 1,86
3832 FABRICACION DE EQUIPOS Y APARATOS DE RADIO,TELEVISION Y TELECOMUNICACIONES. 6,51 0,05
3833 FABRICACION DE APARATOS Y ACCESORIOS ELECTRICOS DE USO DOMESTICO. 5,88 2,51
3839 FABRICACION DE APARATOS Y SUMINISTROS ELECTRICOS N.E.P. 1,12 4,43
3841 CONSTRUCCIONES NAVALES Y REPARACION DE BARCOS. 3,89 3,75
3842 FABRICACION DE EQUIPOS FERROVIARIOS. 6,54 0,00
3843 FABRICACION DE VEHICULOS AUTOMOTORES. 5,26 0,29
3844 FABRICACION DE MOTOCICLETAS Y BICICLETAS. 6,54 0,00
3845 FABRICACION DE AERONAVES. 5,38 9,38
3849 FABRICACION DE MATERIAL DE TRANSPORTE N.E.P. 6,54 0,00
3851 FABRICACION DE MATERIAL PROFESIONAL Y CIENTIFICO Y DE INSTRUMENTOS DE MEDIDA 6,06 0,00
3852 FABRICACION DE APARATOS FOTOGRAFICOS E INSTRUMENTOS DE OPTICA. 6,54 0,00
3902 FABRICACION DE INSTRUMENTOS DE MUSICA 6,54 0,00
3903 FABRICACION DE INSTRUMENTOS DE DEPORTE Y ATLETISMO. 6,54 0,00
3909 OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS DIVERSAS. 5,50 0,74
3123 ELABORACION PRODUCTOS DIETETICOS Y OTROS 7,07 0,23
3216 TEJIDOS DE ALGODON 4,59 8,78
3217 TEJIDOS DE LANA 4,59 8,78
3218 TEJIDOS ARTIFICIALES 4,59 8,78
3221 OTRAS PRENDAS 5,53 13,04
3528 FABRICACION DE QUIMICOS 1,58 1,44
3530 REFINERIAS DE PETROLEO. 0,00 0,00
3621 FABRICACION PRODUCTOS MINERALES 1,26 0,38
3721 FUNDICION PLOMO ZINC 2,60 0,00
3722 FUNDICION ESTA+O NIQUEL 2,60 0,00
3723 FUNDICION METAL PRECIOSOS 2,60 0,00
3814 FABRICACION DE CALEFACCION 5,58 2,63
3826 FABRICACION OTRAS MAQUINAS 4,96 5,42
3827 FABRICACION MAQUNARIA Y EQUIPO 4,96 5,42
3901 FABRICACION DE JOYAS Y ARTICULOS CONEXOS. 1,25 0,00
3904 FABRICACION DE MANUFACTURAS 4,96 0,74
VALOR MEDIO 4,51 2,69
DESVIACION ESTANDART 2,33 5,54
Fuente: Garay, L.J., Cálculos efectuados para el estudio: Criterios para una política selectiva de promoción a las exportaciones.
Fedesarrollo. Mimeo. 1978.
Cuadro No 10.10A
Sector CIIU 4 dígitos subsidio implícito Plan Vallejo
1985-1996
CIIU 1985 1986 1987 1989 1990 1992 1993 1994 1995 1996
1110 2,3% 0,9% 0,9% 4,4% 3,7% 2,0% 1,6% 1,7% 2,7% 2,1%
1130 12,7%
1301 47,5% 75,0%
1302 0,0%
2100 0,8% 1,7% 0,2% 0,9% 1,0% 2,3% 0,4%
2200 54,4%
2302 0,1% 45,2% 1,5% 1,4% 1,5%
2902 4,7%
3111 20,6% 0,8%
3113 11,3% 2,3% 1,4% 1,1% 1,4% 2,1% 2,7%
3114 23,3% 11,0% 4,5% 6,7% 0,6% 0,4% 0,5% 12,9% 17,2%
3115 0,2% 40,4% 4,5% 8,3% 7,1% 13,6% 1,6%
3116 3,4% 1,3% 6,0% 1,1% 3,5% 0,5% 0,1%
3117 22,5% 9,0% 19,0% 0,7% 0,0% 0,9%
3118 0,8% 1,3% 5,3% 5,5% 6,5% 17,4% 3,9%
3119 8,2% 4,2% 1,1% 1,3% 0,7% 1,2% 1,3%
3121 5,1% 8,5% 2,6% 2,8% 3,0% 1,9%
3122 8,6% 3,8% 1,5% 3,1% 0,9%
3131 7,9% 0,6%
3133 0,3% 9,9% 480,1% 738,5%
3140 3,4% 0,2% 2,1% 3,7% 0,3% 0,2%
3211 4,3% 5,3% 11,1% 5,9% 4,3% 5,0% 4,1% 5,4% 3,5% 5,2%
3212 8,7% 1,9% 1,1% 6,6% 5,9% 6,8% 9,5% 8,6%
3213 14,5% 47,4% 13,8% 5,7% 4,1% 7,2% 8,9% 11,5% 10,8% 9,6%
3214 112,5% 3,1% 52,4% 41,8% 23,1%
3216 2,6% 1,3% 9,3% 3,5% 2,1% 2,3% 3,3%
3217 18,7% 12,4% 8,4% 6,1% 0,9% 16,3% 4,6%
3218 10,3% 7,9% 1,8% 1,2% 2,6% 1,0% 0,9%
3219 10,5% 12,1% 4,7% 2,2% 1,9% 5,4% 3,5%
3220 60,1% 30,5% 25,7% 47,6% 36,6% 17,3% 15,5% 16,4% 15,7% 16,3%
3221 56,2% 3,3% 3,9% 5,1% 7,4% 6,3% 6,7% 4,8%
3231 13,2% 6,7% 6,2% 5,9% 1,9% 2,2% 1,8%
3232 4,6% 7,9%
3233 2,2% 1,4% 1,1% 4,1% 4,5% 1,0% 1,5% 1,0% 1,4% 1,1%
3240 37,0% 10,9% 8,7% 3,5% 4,3% 4,7% 4,1% 4,1%
3311 0,3% 2,1% 2,1% 1,9%
3319 19,4%
3320 2,3% 8,3% 14,1% 10,5% 7,2% 11,8% 8,1% 7,9% 16,1%
3411 21,4% 7,7% 0,9% 1,5% 1,2% 0,7% 2,1%
3412 54,2% 3,7% 5,6% 0,2% 3,8% 4,5%
3419 25,4% 8,3% 6,5% 5,9% 5,2% 3,1% 3,4%
3420 9,1% 0,9% 11,0% 9,0% 8,8% 5,1% 4,3% 3,8% 5,9% 4,9%
3511 8,2% 13,7% 8,8% 6,9% 3,6% 3,0% 4,5% 2,8% 2,8%
3512 10,7% 10,3% 19,2% 5,1% 5,2% 2,9% 1,2% 1,3% 0,7% 1,3%
3513 4,5% 7,6% 10,2% 1,6% 2,4% 3,5% 2,2% 3,3%
3521 11,3% 2,2% 1,6% 38,9%
3522 6,8% 3,7% 5,7% 15,6% 7,3% 4,4% 6,3% 4,0% 2,6% 2,3%
3523 0,9% 163,5% 10,4% 6,8% 101,9% 6,5% 11,1% 10,5% 7,5% 4,6%
3528 16,9% 3,2%
3529 12,2% 1,9% 8,8% 15,2% 9,9% 3,1% 3,3% 1,1% 3,5% 2,7%
3530 8,8% 2,7% 70,7% 32,0% 7,4%
3540 26,9% 7,9% 10,8%
3551 36,8% 2,2% 5,1% 4,3% 19,1% 8,2% 1,9% 2,7%
3559 3,6% 6,2% 0,5% 0,6% 4,0% 2,8% 11,9%
3560 2,2% 4,1% 25,6% 19,1% 7,1% 4,3% 12,6% 8,0% 4,4%
3610 3,8% 1,3% 1,0% 0,2% 0,3% 1,1% 0,7% 1,3%
3620 7,4% 2,9% 3,2% 2,6% 1,0% 2,2% 1,5% 0,7% 1,9% 5,0%
3691 1,4% 2,3% 1,5% 40,4% 74,5% 0,7%
3692 2,6% 5,8% 1,3% 3,4% 4,3% 5,9% 3,2%
3699 58,0% 8,9% 6,7% 0,7% 0,2% 3,0% 3,4% 0,9%
3710 9,1% 11,7% 0,8% 0,9% 0,8% 1,1% 0,7% 1,3%
3720 8,9% 2,6% 0,3% 2,5% 3,3%
3811 3,7% 2,6% 1,3% 2,7% 1,9% 1,6% 1,8%
Continúa

CIIU 1985 1986 1987 1989 1990 1992 1993 1994 1995 1996
3812 19,3% 18,4% 0,4% 2,3% 33,9%
3813 3,0% 93,9% 0,6% 3,8% 3,3% 5,0% 58,6%
3814 61,9% 16,8% 7,4%
3819 115,7% 6,4% 19,1% 11,7% 9,5% 4,4% 5,6% 3,8% 3,8% 5,4%
3821 13,0%
3822 12,6% 6,3% 0,7% 3,9% 0,3% 3,1% 1,8%
3823 7,6% 4,2% 4,0% 6,6% 0,8%
3824 2,0% 3,2% 2,5% 3,4% 9,2% 1,1% 5,5% 4,7% 3,3% 2,4%
3825 3,3% 5,0%
3826 21,7%
3827 6,1% 1,2% 22,7% 5,5% 6,9% 1,6% 4,4% 1,6% 2,7% 5,2%
3829 1,8% 3,6% 0,4% 3,6% 5,1% 0,7% 4,3% 1,7%
3831 3,2% 10,7% 40,0% 2,3% 6,1% 1,4% 9,4% 4,2% 2,0% 5,3%
3832 24,4% 4,4% 63,9% 3,6% 9,2% 5,2% 7,2% 7,1% 8,8% 7,9%
3833 5,7% 2,2% 0,4% 1,9% 5,0% 3,4%
3839 6,7% 2,4% 13,8% 4,3% 2,9% 1,5% 0,8% 1,0%
3841 0,5% 4,4% 61,7% 1,8%
3843 6,7% 10,2% 7,4% 3,7% 1,9% 6,1% 4,2% 5,6%
3844 7,5% 14,0% 4,2% 6,6%
3845 56,2% 4,5% 9,2% 2,0% 4,2% 2,9% 23,4% 1,1% 1,9%
3851 13,7% 17,2% 9,4% 7,2% 4,5% 6,8% 6,6%
3852 1,1% 11,1% 3,8% 6,4% 46,6%
3853 8,6% 3,7% 1,4% 2,1% 0,1% 0,4% 0,3%
3901 3,9% 3,6% 2,3%
3903 10,2% 2,5% 1,5% 7,4% 0,8% 4,6% 1,8% 1,8%
3904 20,3% 11,2% 9,3% 1,7% 3,6% 3,2% 1,5% 1,2%
3909 5,1% 5,2% 2,3% 4,1% 2,6% 2,0% 0,9%
Fuente: Incomex
Cuadro No 10.11A
Sector CIIU 4 dígitos Cert efectivo1
1992-1996
1110 PRODUCCION AGROPECUARIA 4,0% 2,6% 2,2% 3,0% 2,5%
1210 SILVICULTURA 8,7% 3,5% 2,8% 2,5% 2,4%
1301 PESCA DE ALTURA Y COSTERA 9,7% 5,3% 5,0% 5,3% 5,6%
2100 EXPLOTACION DE MINAS DE CARBON 6,0% 3,4% 3,8% 4,1% 3,6%
2302 EXTRACCION DE MINERALES NO FERROSOS 2,7%
2901 EXTRACCION DE PIEDRA ARCILLA Y ARENA 3,9% 2,2% 2,6% 2,4% 2,4%
2902 EXTRACCION DE MINERALES PARA LA FABRICACION DE ABONOS 4,8% 2,5% 2,3% 2,3% 2,9%
2903 EXPLOTACION DE MINAS DE SAL 4,4% 2,3% 3,7%
2909 EXTRACCION DE MINERALES NEP 3,2% 2,3% 2,7% 2,5%
3111 MATANZA DE GANADO,PREPARACION Y CONSERVACION DE CARNES. 9,1% 5,2% 5,0% 4,9% 5,6%
3112 FABRICACION DE PRODUCTOS LACTEOS 8,5% 4,4% 0,3% 4,9% 4,7%
3113 ENVASADO Y CONSERVACION DE FRUTAS,LEGUMBRES Y VEGETALES EN GENERAL. 7,9% 5,0% 4,9% 5,0% 5,4%
3114 ELABORACION DE PESCADO,CRUSTACEOS Y OTROS ANIMALES MARINOS Y DE AGUA DULCE. 8,1% 5,7% 5,0% 5,9% 5,7%
3115 FABRICACION DE ACEITES Y GRASAS VEGETALES Y ANIMALES,EXCEPTO LA MANTECA DE 6,9% 4,6% 5,0% 4,9% 4,7%
3116 PRODUCTOS DE MOLINERIA 8,3% 4,9% 5,0% 4,9% 5,4%
3117 FABRICACION DE PRODUCTOS DE PANADERIA. 8,5% 4,9% 4,7% 4,5% 4,8%
3118 INGENIOS Y REFINERIAS DE AZUCAR 5,5% 3,0% 3,1% 2,9% 2,5%
3119 ELABORACION DE CACAO Y FABRICACION DE CHOCOLATE Y PRODUCTOS DE CONFITERIA 8,8% 4,6% 4,7% 4,6% 4,2%
3121 ELABORACION DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS DIVERSOS 8,6% 4,6% 4,6% 4,8% 4,7%
3122 ELABORACION DE ALIMENTOS PREPARADOS PARA ANIMALES. 10,2% 4,3% 4,4% 4,5% 5,4%
3131 DESTILACION,RECTIFICACION Y MEZCLA DE BEBIDAS ESPIRITUOSAS 7,5% 4,4% 4,9% 4,8% 4,8%
3132 INDUSTRIAS VINICOLAS. 5,2% 4,7% 5,0% 4,3%
3133 BEBIDAS MALTEADAS Y MALTA. 4,0% 2,5% 2,5% 2,5% 2,5%
3134 FABRICACION DE BEBIDAS NO ALCOHOLICAS Y AGUAS GASEOSAS. 4,2% 2,3% 1,8% 2,5% 2,4%
3140 PREPARACION DEL TABACO Y FABRICACION DE SUS PRODUCTOS. 8,2% 5,0% 4,8% 5,9% 5,9%
3211 HILADO,TEJIDO Y ACABADO DE TEXTILES 7,8% 4,4% 4,5% 4,4% 4,4%
3212 ARTICULOS CONFECCIONADOS DE MATERIALES TEXTILES,EXCEPTO PRENDAS DE VESTIR. 6,6% 4,5% 4,1% 3,8% 4,0%
3213 FABRICACION DE TEJIDOS DE PUNTO 6,6% 3,8% 3,7% 4,4% 4,9%
3214 FABRICACION DE TAPICES Y ALFOMBRAS 8,2% 4,3% 4,9% 5,0% 5,2%
3215 FABRICACION DE CORDELERIA. 11,2% 5,3% 4,9% 4,7% 4,2%
3219 FABRICACION DE TEXTILES NO CLASIFICADOS EN OTRA PARTE. 8,6% 4,6% 4,9% 4,8% 4,7%
3220 FABRICACION DE PRENDAS DE VESTIR,EXCEPTO CALZADO. 5,4% 3,3% 3,1% 4,1% 4,4%
3231 CURTIDURIAS Y TALLERES DE ACABADO. 4,5% 2,9% 2,9% 2,7% 3,0%
3232 INDUSTRIA DE LA PREPARACION Y TENIDO DE PIELES. 3,6% 2,4% 2,5% 2,6% 3,0%
3233 FABRICACION DE PRODUCTOS DE CUERO Y SUCEDANEOS DEL CUERO,EXCEPTO CALZADO Y 8,3% 5,5% 5,0% 5,7% 5,8%
3240 FABRICACION DE CALZADO,EXCEPTO EL DE CAUCHO VULCANIZADO O MOLDEADO,O DE PLAS 8,3% 5,4% 4,8% 5,8% 5,9%
3311 ASERRADEROS,TALLERES DE ACEPILLADURIA Y OTROS TALLERES PARA TRABAJAR MADERA. 7,5% 4,5% 4,0% 3,8% 3,9%
3312 FABRICACION DE ENVASES DE MADERA,CA#A Y ARTICULOS MENUDOS DE CA#A 8,2% 5,7% 4,9% 4,7% 5,5%
3319 FABRICACION DE ARTICULOS DE MADERA Y DE CORCHO N.E.P. 7,1% 4,2% 4,1% 4,5% 4,9%
3320 FABRICACION DE MUEBLES Y ACCESORIOS,EXCEPTO LOS QUE SON PRINCIPALMENTE META- 7,2% 3,9% 4,6% 4,7% 5,0%
3411 FABRICACION DE PULPA DE MADERA,PAPEL Y CARTON. 7,3% 3,5% 3,6% 3,9% 4,0%
3412 FABRICACION DE ENVASES Y CAJAS DE PAPEL Y DE CARTON 7,6% 4,0% 3,8% 3,3% 3,7%
3419 FABRICACION DE ARTICULOS DE PULPA,PAPEL Y CARTON N.E.P. 8,0% 4,1% 4,1% 4,6% 4,5%
3420 IMPRENTAS,EDITORIALES E INDUSTRIAS CONEXAS. 9,4% 5,2% 4,7% 4,4% 4,9%
3511 FABRICACION DE SUSTANCIAS QUIMICAS INDUSTRIALES BASICAS,EXCEPTO ABONOS. 7,6% 3,8% 3,9% 3,9% 3,8%
3512 FABRICACION DE ABONOS Y PLAGUICIDAS 7,3% 3,9% 4,0% 3,9% 4,0%
3513 FABRICACION DE RESINAS SINTETICAS,MATERIAS PLASTICAS Y FIBRAS ARTIFICIALES, 7,7% 4,1% 4,0% 3,9% 3,9%
3521 FABRICACION DE PINTURAS,BARNICES Y LACAS. 8,8% 4,6% 5,1% 4,5% 4,5%
3522 FABRICACION DE PRODUCTOS FARMACEUTICOS Y MEDICAMENTOS. 4,8% 2,8% 2,8% 3,0% 2,8%
3523 FABRICACION DE JABONES Y PREPARADOS DE LIMPIEZA,PERFUMES,COSMETICOS Y OTROS 7,4% 3,5% 3,0% 3,0% 3,1%
3529 FABRICACION DE PRODUCTOS QUIMICOS N.E.P. 7,6% 3,9% 4,1% 3,7% 3,8%
3540 FABRICACION DE PRODUCTOS DERIVADOS DEL CARBON Y EL PETROLEO 6,3% 4,2% 4,0% 3,9% 3,9%
3551 FABRICACION DE LLANTAS Y NEUMATICOS-CAMARAS 8,9% 5,1% 5,0% 4,9% 4,9%
3559 FABRICACION DE PRODUCTOS DE CAUCHO N.E.P. 7,6% 4,5% 4,6% 4,9% 4,8%
3560 FABRICACION DE PRODUCTOS PLASTICOS. 7,9% 4,1% 4,3% 4,1% 4,2%
3610 FABRICACION DE OBJETOS DE BARRO,LOZA Y PORCELANA. 8,8% 4,6% 4,9% 4,2% 4,7%
3620 FABRICACION DE VIDRIO Y PRODUCTOS DE VIDRIO. 8,8% 4,5% 4,9% 4,8% 4,9%
3691 FABRICACION DE PRODUCTOS DE ARCILLA PARA LA CONSTRUCCION. 9,3% 4,7% 4,9% 4,9% 5,2%
Continúa

3692 FABRICACION DE CEMENTO,CAL Y YESO. 5,4% 3,2% 3,6% 3,6% 3,6%
3699 FABRICACION DE PRODUCTOS MINERALES NO METALICOS N.E.P. 7,8% 4,7% 4,9% 4,5% 4,6%
3710 INDUSTRIAS BASICAS DE HIERRO Y ACERO 7,4% 5,4% 5,2% 4,1% 4,0%
3720 RECUPERACION Y FUNDICION DE COBRE Y ALUMINIO. 8,3% 4,5% 4,4% 4,4% 4,3%
3811 FABRICACION DE CUCHILLERIA,HERRAMIENTAS MANUALES Y ART.DE FERRETERIA EN GRAL 8,9% 4,7% 4,9% 4,8% 4,5%
3812 FABRICACION DE MUEBLES Y ACCESORIOS,PRINCIPALMENTE METALICOS,EXCEPTO LAS LAM 9,5% 4,8% 4,8% 4,8% 5,2%
3813 FABRICACION DE ELEMENTOS ESTRUCTURALES METALICOS. 9,7% 5,5% 4,7% 4,8% 4,7%
3819 FABRICACION DE PRODUCTOS METALICOS N.E.P.,EXCEPTO MAQUINARIA Y EQUIPO. 8,6% 4,8% 4,7% 4,8% 4,9%
3821 CONSTRUCCION DE MOTORES Y TURBINAS 4,9% 4,8% 4,9% 4,5% 5,2%
3822 CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y EQUIPO PARA LA AGRICULTURA. 8,8% 5,0% 5,0% 4,9% 4,6%
3823 CONSTRUCCION DE MAQUINARIA PARA TRABAJAR LOS METALES Y LA MADERA. 9,5% 5,0% 4,8% 4,9% 4,7%
3824 CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y EQUIPOS ESPECIALES PARA LA INDUSTRIA EN GENERAL 9,3% 4,9% 4,7% 4,7% 4,9%
3825 FABRICACION DE MAQUINAS DE OFICINA,CALCULO Y CONTABILIDAD. 8,9% 5,1% 5,0% 4,7% 4,6%
3829 CONSTRUCCION DE MAQUINAS,APARATOS Y EQUIPOS NO CLASIFICADOS ANTES,EXCEPTUAN- 8,3% 4,7% 4,8% 4,7% 4,8%
3831 CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y APARATOS ELECTRICOS INDUSTRIALES. 8,6% 4,9% 4,5% 4,8% 4,9%
3832 FABRICACION DE EQUIPOS Y APARATOS DE RADIO,TELEVISION Y TELECOMUNICACIONES. 9,1% 4,7% 4,6% 4,4% 4,6%
3833 FABRICACION DE APARATOS Y ACCESORIOS ELECTRICOS DE USO DOMESTICO. 7,8% 4,1% 4,5% 4,8% 4,8%
3839 FABRICACION DE APARATOS Y SUMINISTROS ELECTRICOS N.E.P. 8,6% 4,5% 4,9% 4,8% 4,7%
3841 CONSTRUCCIONES NAVALES Y REPARACION DE BARCOS. 8,6% 5,3% 4,9% 5,2% 5,0%
3842 FABRICACION DE EQUIPOS FERROVIARIOS. 4,7%
3843 FABRICACION DE VEHICULOS AUTOMOTORES. 8,3% 4,6% 4,6% 4,5% 4,8%
3844 FABRICACION DE MOTOCICLETAS Y BICICLETAS. 8,6% 4,2% 4,9% 4,9% 4,8%
3845 FABRICACION DE AERONAVES. 6,9% 4,8% 5,0% 5,5% 4,6%
3849 FABRICACION DE MATERIAL DE TRANSPORTE N.E.P. 7,6% 2,7% 4,9% 4,3% 3,9%
3851 FABRICACION DE MATERIAL PROFESIONAL Y CIENTIFICO Y DE INSTRUMENTOS DE MEDIDA 9,1% 4,9% 4,7% 4,7% 4,8%
3852 FABRICACION DE APARATOS FOTOGRAFICOS E INSTRUMENTOS DE OPTICA. 8,6% 5,0% 4,9% 4,8% 5,0%
3853 FABRICACION DE RELOJES 7,7% 4,9% 5,0% 4,9% 4,7%
3902 FABRICACION DE JOYAS Y ARTICULOS CONEXOS. 7,6% 4,4% 4,6% 4,6% 4,9%
3903 FABRICACION DE INSTRUMENTOS DE DEPORTE Y ATLETISMO. 8,8% 4,9% 4,5% 4,9% 5,2%
3909 OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS DIVERSAS. 8,5% 4,6% 4,5% 5,1% 4,6%
TOTAL IND 6,7% 4,0% 3,6% 4,0% 3,9%
TOTAL 7,5% 4,4% 4,1% 4,4% 4,4%
Nota:1 El Cert efectivo es igual al valor expedido en dólares sobre las exportaciones con derecho a CERT.
Cuadro 10.12A
Distribución sectorial de la ejecución del Cert
1992-1997
CIIU cuatro dígitos
CIIU Descripción 1992 1993 1994 1995 1996 1997/1
1210 Silvicultura 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
1301 Pesca de altura y costera 0.2% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
2100 Explotación de minas de carbón 1.5% 1.6% 1.1% 0.7% 0.9% 1.3%
2302 Extracción de minerales no ferrosos 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
2901 Extracción de piedra arcilla y arena 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
2902 Extracción de minerales para la fabricación de abonos 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
2903 Explotación de minas de sal 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
2909 Extracción de minerales NEP 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3111 matanza de ganado, preparación y conservación de carnes. 1.4% 0.6% 0.5% 0.1% 0.1% 0.2%
3112 Fabricación de productos lácteos 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3113 Envasado y conservación de frutas, legumbres y vegetales en general. 2.1% 1.7% 1.0% 1.2% 1.1% 1.0%
3114 Elaboración de pescado, crustáceos y otros animales marinos y de agua dulce. 7.0% 10.7% 11.2% 14.2% 13.2% 11.0%
3115 Fabricación de aceites y grasas vegetales y animales, excepto la manteca de 0.1% 0.1% 0.3% 0.5% 0.9% 0.9%
3116 Productos de molinera 0.0% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0%
3117 Fabricación de productos de panadería. 0.4% 0.4% 0.2% 0.4% 0.5% 0.5%
3118 Ingenios y refinerías de azúcar 2.6% 4.3% 5.6% 4.6% 3.3% 8.9%
3119 Elaboración de cacao y fabricación de chocolate y productos de confitería 0.9% 1.0% 1.4% 1.5% 2.1% 1.7%
3121 Elaboración de productos alimenticios diversos 0.2% 0.1% 0.2% 0.2% 0.1% 0.2%
3122 Elaboración de alimentos preparados para animales. 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3131 Destilación, rectificación y mezcla de bebidas espirituosas 0.2% 0.2% 0.3% 0.2% 0.2% 0.4%
3132 Industrias vinícolas. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3133 Bebidas malteadas y malta. 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.1%
3134 Fabricación de bebidas no alcohólicas y aguas gaseosas. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3140 Preparación del tabaco y fabricación de sus productos. 1.3% 1.5% 1.2% 0.5% 0.8% 0.4%
3211 Hilado, tejido y acabado de textiles 3.8% 2.6% 2.5% 2.4% 2.3% 1.9%
3212 Artículos confeccionados de materiales textiles, excepto prendas de vestir. 1.4% 1.7% 2.0% 1.5% 1.4% 1.2%
3213 Fabricación de tejidos de punto 4.4% 4.0% 3.7% 3.7% 3.4% 2.8%
3214 Fabricación de tapices y alfombras 0.2% 0.1% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0%
3215 Fabricación de cordelería. 0.2% 0.0% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0%
3219 Fabricación de textiles no clasificados en otra parte. 1.2% 0.8% 1.7% 1.2% 1.0% 1.1%
3220 Fabricación de prendas de vestir, excepto calzado. 6.0% 7.2% 6.5% 6.8% 7.0% 6.6%
3231 Curtidurías y talleres de acabado. 0.6% 0.6% 0.9% 0.8% 0.5% 0.4%
3232 Industria de la preparación y tejido de pieles. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3233 Fabricación de productos de cuero y sucedáneos del cuero, excepto calzado y 4.3% 4.5% 4.3% 3.4% 3.5% 3.0%
3240 Fabricación de calzado, excepto el de caucho vulcanizado o moldeado, o de plas 4.4% 4.4% 2.6% 1.9% 1.6% 1.3%
3311 Aserraderos, talleres de acepilladuría y otros talleres para trabajar madera. 0.3% 0.2% 0.1% 0.2% 0.2% 0.1%
3312 Fabricación de envases de madera, caja y artículos menudos de caja 0.2% 0.2% 0.1% 0.1% 0.0% 0.0%
3319 Fabricación de artículos de madera y de corcho NEP 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
3320 Fabricación de muebles y accesorios, excepto los que son principalmente meta- 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.3%
3411 Fabricación de pulpa de madera, papel y cartón. 0.3% 0.2% 0.2% 0.2% 0.2% 0.0%
La promoción a las exportaciones en perspectiva
3412 Fabricación de envases y cajas de papel y de cartón 0.1% 0.1% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1%
3419 Fabricación de artículos de pulpa, papel y cartón NEP 0.7% 0.7% 0.6% 0.6% 0.6% 0.8%
3420 Imprentas, editoriales e industrias conexas. 6.5% 7.1% 4.7% 3.9% 4.3% 3.3%
3511 Fabricación de sustancias químicas industriales básicas, excepto abonos. 2.5% 1.9% 1.5% 1.9% 3.9% 5.3%
407
408
3512 Fabricación de abonos y plaguicidas 3.2% 2.9% 3.4% 3.2% 4.2% 2.9%
3513 Fabricación de resinas sintéticas, materias plásticas y fibras artificiales, 6.6% 6.2% 6.2% 7.0% 6.4% 4.7%
3521 Fabricación de pinturas, barnices y lacas. 0.1% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3522 Fabricación de productos farmacéuticos y medicamentos. 0.5% 0.6% 0.8% 1.1% 1.5% 1.6%
3523 Fabricación de jabones y preparados de limpieza, perfumes, cosméticos y otros 0.2% 0.3% 0.4% 0.6% 0.4% 0.3%
3529 Fabricación de productos químicos NEP 1.3% 1.1% 1.0% 1.4% 1.4% 1.9%
3540 Fabricación de productos diversos derivados del petróleo 0.4% 0.2% 0.2% 0.2% 0.3% 0.2%
3551 Fabricación de llantas y neumáticos-cámaras 0.6% 0.5% 0.4% 0.4% 0.6% 0.4%
3559 Fabricación de productos de caucho NEP 0.2% 0.2% 0.2% 0.3% 0.2% 0.2%
3691 Fabricación de productos de arcilla para la construcción. 0.5% 0.5% 0.6% 0.5% 0.6% 0.6%
3692 Fabricación de cemento, cal y yeso. 1.7% 1.7% 1.7% 1.5% 2.2% 1.5%
3699 Fabricación de productos minerales no metálicos NEP 0.4% 0.4% 0.3% 0.4% 0.5% 0.4%
3720 Recuperación y fundición de cobre y aluminio. 0.2% 0.1% 0.2% 0.3% 0.4% 0.4%
3811 Fabricación de cuchillería, herramientas manuales y art. de ferretería en gral 1.1% 0.9% 1.1% 1.0% 1.0% 0.7%
3812 Fabricación de muebles y accesorios, principalmente metálicos, excepto las lam 0.1% 0.1% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3813 Fabricación de elementos estructurales metálicos. 1.1% 1.1% 0.8% 0.9% 0.5% 0.2%
3819 Fabricación de productos metálicos NEP, excepto maquinaria y equipo. 1.5% 1.3% 1.2% 1.2% 1.4% 1.3%
3821 Construcción de motores y turbinas 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3822 Construcción de maquinaria y equipo para la agricultura. 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
3823 Construcción de maquinaria para trabajar los metales y la madera. 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
3824 Construcción de maquinaria y equipos especiales para la industria en general 0.5% 0.6% 0.4% 0.3% 0.7% 0.5%
3825 Fabricación de maquinas de oficina, calculo y contabilidad. 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
3829 Construcción de maquinas, aparatos y equipos no clasificados antes, exceptúan- 1.6% 1.2% 1.0% 1.1% 1.0% 0.8%
3831 Construcción de maquinaria y aparatos eléctricos industriales. 0.5% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3% 0.3%
3832 Fabricación de equipos y aparatos de radio, televisión y telecomunicaciones. 0.3% 0.2% 0.1% 0.1% 0.1% 0.1%
3833 Fabricación de aparatos y accesorios eléctricos de uso domestico. 0.8% 0.4% 0.4% 0.3% 0.2% 0.4%
3839 Fabricación de aparatos y suministros eléctricos NEP 0.9% 0.7% 0.7% 0.8% 0.8% 0.6%
3841 Construcciones navales y reparación de barcos. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3842 Fabricación de equipos ferroviarios. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3843 Fabricación de vehículos automotores. 0.7% 0.4% 0.5% 0.4% 0.2% 0.1%
3844 Fabricación de motocicletas y bicicletas. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3845 Fabricación de aeronaves. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3849 Fabricación de material de transporte NEP 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3851 Fabricación de material profesional y científico y de instrumentos de medida 0.5% 0.5% 0.7% 0.6% 0.7% 0.5%
3852 Fabricación de aparatos fotográficos e instrumentos de óptica. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3853 Fabricación de relojes 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 0.1% 0.0%
3902 Fabricación de joyas y artículos conexos. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3903 Fabricación de instrumentos de deporte y atletismo. 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0%
3909 Otras industrias manufactureras diversas. 1.3% 1.1% 1.2% 1.2% 1.3% 1.0%
Total Industria 85% 84% 82% 81% 83% 79%
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Datos a marzo.
Cuadro No 10.13A
Distribución del Cert por productos1 1992-1997
(Item arancelario)
NANDINA DESCRIPCION 1992 1993 1994 1995 1996 19972 PART PART. ACUM
1 0803001200 BANANAS O PLATANOS FRESCOS TIPO «»CAVENDISH VALERY»». - - - 5.067.048.949 8.213.875.589 3.853.455.922 9,6% 9,6%
2 0306139020 CAMARONES DE PESCA CONGELADOS 793.679.068 1.527.134.130 1.940.398.103 3.118.543.519 2.959.170.429 1.077.215.006 3,5% 13,1%
3 4901990090 DEMAS LIBROS E IMPRESOS SIMILARES, INCLUSO EN HOJAS SUELTAS 2.097.925.989 1.488.551.519 1.136.288.228 1.477.501.378 2.362.034.636 409.355.749 2,8% 15,9%
4 0306139010 CAMARONES DE CULTIVO CONGELADOS 1.302.379.885 1.347.874.298 1.996.486.809 2.925.016.623 2.360.416.906 539.927.720 2,8% 18,6%
5 1701990000 DEMAS AZUCARES EN BRUTO NO COMPREND,POSIC,ANTERIORES 1.954.795.634 1.493.550.815 2.907.923.286 1.762.379.686 1.604.826.257 1.261.241.193 1,9% 20,5%
6 0803001100 BANANAS O PLATANOS FRESCOS TIPO «»PLANTAIN»» « - - - 825.376.361 1.578.268.639 234.215.317 1,9% 22,4%
7 1604140000 ATUNES,LISTADOS Y BONITOS(SARDA SPP),EXCLUIDO PESCADO PICADO 270.206.385 304.439.790 826.965.404 1.335.333.273 1.554.570.912 331.871.682 1,8% 24,2%
8 6203420000 PANTALONES PP PC DE ALGODON PARA HOMBRES O NINOS 979.110.482 621.982.065 718.269.662 1.130.973.712 1.460.082.913 464.083.938 1,7% 25,9%
9 2523290000 DMS CEMENTO PORTLAND 1.004.260.468 516.748.261 901.013.518 1.046.438.918 1.440.908.737 229.612.001 1,7% 27,6%
10 0603101099 LOS DEMAS CLAVELES FRESCOS, CORTADOS PARA RAMOS O ADORNOS. - - - 277.484.618 1.355.069.151 277.998.222 1,6% 29,2%
11 1704901000 BOMBONES,CARAMELOS,CONFITES Y PASTILLAS SIN CACAO 438.812.862 343.993.444 470.012.593 674.024.620 1.269.744.598 229.587.095 1,5% 30,7%
12 0303420000 ATUNES DE ALETA AMARILLA CONGELADOS, CON EXCLUSION DE HIGADOS, HUEVAS Y LECHAS. - - - 1.029.432.704 1.248.610.468 89.372.613 1,5% 32,1%
13 3808209090 DEMAS FUNGICIDAS NO COMPRENDIDOS OTRAS POSICIONES 387.221.828 411.590.838 574.355.487 1.034.353.327 1.153.510.826 140.832.757 1,4% 33,5%
14 0303430000 LISTADOS O BONITOS DE VIENTRE RAYADO CONGELADOS, CON EXCLUSION DE HIGADOS, HUEVAS Y LECHAS. - - - 458.170.816 1.143.932.392 102.329.561 1,3% 34,8%
15 2843300000 COMPUESTOS DE ORO - - - - 1.136.867.050 633.508.940 1,3% 36,2%
16 1701119000 DEMAS AZUCARES DE CANA EN BRUTO SIN AROMATIZAR NI COLOREAR 425.235.275 853.217.512 542.993.678 1.621.511.794 1.085.611.760 796.142.367 1,3% 37,4%
17 3904102000 POLICLORURO DE VINILO SIN MEZCLAR TIPO SUSPENSION 1.086.374.003 252.327.794 526.999.269 722.630.451 954.205.077 97.053.650 1,1% 38,6%
18 3907600010 POLITEREFTALATO D ETILENO,PTO FUSION CRISTALINO >=243 GRAD C 524.962.776 787.633.428 1.025.457.043 1.410.970.813 906.533.608 145.960.299 1,1% 39,6%
19 6212100000 SOSTENES Y SUS PARTES, INCLUSO DE PUNTO 372.368.321 256.114.503 327.008.326 513.396.290 881.670.725 168.820.992 1,0% 40,7%
20 6302600000 ROPA DE TOCADOR D COCINA TEJIDO D TOALLA CON BUCLE D ALGODON 986.168.779 759.408.709 899.943.348 830.247.357 853.108.158 215.456.350 1,0% 41,7%
21 4202210000 BOLSOS D MANO CON SUPERFICIE EXTERIOR D CUERO NAT ART O BAR 1.058.311.477 794.060.376 892.426.572 767.677.838 852.837.644 226.943.795 1,0% 42,7%
22 3808309090 LOS DEMAS HERBICIDAS E INHIBIDORES DE GERMINACION Y REGULADORES DEL CRECIMIENTO DE LAS PLANTAS. - 43.307.709 383.781.638 483.492.604 835.260.422 109.443.439 1,0% 43,6%
23 2701120090 DMS.HULLAS BITOMINOSAS INCLS.PULVERIZAD.SIN AGLOMERAR 1.365.174.023 886.048.711 715.853.352 547.583.896 747.557.677 300.728.099 0,9% 44,5%
24 4205000000 DMS MANUFACTURAS D CUERO NATURAL ARTIFICIAL O REGENERADO 605.714.674 630.124.209 650.307.109 641.062.982 738.789.593 121.065.104 0,9% 45,4%
25 4202119000 CARTERAS D MANO CARTAPACIOS Y SIMILAR RECUBIERTOS EN CUERO 1.139.254.644 614.127.329 670.640.155 737.345.730 736.218.761 156.576.422 0,9% 46,2%
26 5903100000 TEJ CN POLICLORURO D VINILO IMPREG RECUB ETC CN PLAST EX5902 932.118.822 284.820.359 1.036.838.319 809.810.904 724.710.915 210.218.911 0,8% 47,1%
27 0306131000 LANGOSTINOS CONGELADOS 487.656.664 251.781.299 239.743.784 366.031.688 678.256.793 286.683.616 0,8% 47,9%
28 3004902990 LOS DEMAS MEDICAMENTOS PARA USO HUMANO. - - 3.226.106 270.628.585 637.085.826 195.702.040 0,7% 48,6%
29 6204620000 PANTALONES PP PC DE ALGODON PARA MUJERES O NINAS 1.128.341.392 1.007.835.667 976.138.346 656.498.439 621.286.346 98.278.932 0,7% 49,4%
30 2401101000 TABACO NEGRO SIN DESVENAR O DESNERVAR 1.097.953.260 509.734.396 665.887.564 849.715.905 607.925.332 2.972.956 0,7% 50,1%
31 6108220000 BRAGAS DE PUNTO PARA MUJERES O NINAS,DE FIBRA SINTETC O ARTI 501.290.660 232.104.213 286.656.062 362.928.779 598.272.351 93.932.680 0,7% 50,8%
32 3503001000 GELATINAS Y SUS DERIVADOS 746.090.956 415.434.032 428.801.805 509.600.239 595.511.902 222.107.976 0,7% 51,5%
33 2933710000 6-HEXANOLACTAMA (EPSILON-CAPROLACTAMA) 792.333.095 243.898.033 92.275.199 122.661.680 517.264.187 55.190.747 0,6% 52,1%
34 3808201000 FUNGICIDAS PRESENTADOS EN ENVASES P VTA AL POR MENOR 182.744.942 147.995.745 200.092.368 227.220.875 494.032.346 153.758.176 0,6% 52,7%
35 0303410000 ALBACORAS O ATUNES BLANCOS (THUNNUS ALALUNGA) CONGELADOS, CON EXCLUSION DE HIGADOS - - - 339.914.153 483.008.528 88.775.398 0,6% 53,2%
36 3920200090 DMS PLACAS HOJAS ETC D PROPILENO SIN REFORZAR 323.997.337 159.907.478 213.113.623 161.365.085 444.510.758 82.379.969 0,5% 53,8%
37 6406100000 PARTES SUPERIORES DE CALZADO Y SUS PARTES, EXCEPTO LOS CONTRAFUERTES Y PUNTERAS DURAS. - - - - 430.310.170 130.053.375 0,5% 54,3%
38 1511100000 ACEITE EN BRUTO D PALMA Y SUS FRACCION 101.746.517 34.368.799 201.829.741 226.565.606 425.476.278 176.580.849 0,5% 54,8%
39 2401202000 TABACO RUBIO TOTAL O PARCIALMENTE DESVENADO O DESNERVADO 412.984.705 190.462.951 342.833.632 222.347.391 415.162.497 92.943.927 0,5% 55,2%
40 0603104000 ROSAS FRESCAS, CORTADAS PARA RAMOS O ADORNOS. - - 12.219.737 313.161.325 407.782.501 64.714.415 0,5% 55,7%
41 3903190000 DEMAS POLIESTIRENO 369.354.640 129.103.332 216.008.450 449.695.360 402.758.171 89.269.091 0,5% 56,2%
409
Continúa
410
42 2523100000 CEMENTO SIN PULVERIZAR (CLINCA O CLINKER) 508.840.916 420.692.630 211.996.122 141.904.739 390.529.693 129.683.255 0,5% 56,7%
43 0603101010 CLAVELES MINIATURA FRESCOS, CORTADOS PARA RAMOS O ADORNOS. - - 14.749.422 281.013.971 368.857.908 58.891.727 0,4% 57,1%
44 5402100090 LOS DEMAS HILADOS DE ALTA TENACIDAD DE NAILON O DE OTRAS POLIAMIDAS
SIN ACONDICIONAR PARA LA VENTA AL POR MENOR. - - - 52.147.055 360.704.772 84.242.439 0,4% 57,5%
45 4901910000 DICCIONARIOS Y ENCICLOPEDIAS INCLUSO EN FASCICULOS 766.247.585 412.681.321 417.095.912 304.571.179 350.590.170 124.785.391 0,4% 57,9%
46 2009801200 «JUGO DE «»MARACUYA»» O PARCHITA (PASSIFLORA EDULIS) SIN FERMENTAR
Y SIN ALCOHOL, INCLUSO AZUCARADO O EDULCORADO DE OTRO MODO.» - - - 120.033.518 347.093.043 64.538.877 0,4% 58,3%
47 0306110000 LANGOSTAS CONGELADAS 409.408.453 227.100.425 148.266.927 347.589.055 347.001.038 41.929.429 0,4% 58,7%
48 2918140000 ACIDO CITRICO 499.891.028 236.811.500 233.838.663 391.698.451 346.210.104 119.018.060 0,4% 59,1%
49 9602001000 CAPSULAS DE GELATINA PARA ENVASAR MEDICAMENTOS 135.716.420 71.754.009 147.253.456 222.050.640 341.747.044 97.032.387 0,4% 59,5%
50 3105200000 ABONOS MINERALES O QUIMICOS CN NITROGENO,FOSFORO Y POTASIO 453.925.739 101.363.625 156.299.200 212.919.972 337.922.773 56.415.816 0,4% 59,9%
51 1704101000 CHICLES Y DEMAS GOMAS DE MASCAR ,RECUBIERTOS DE AZUCAR. - - - 175.768.023 336.504.087 104.935.474 0,4% 60,3%
52 4011200000 NEUMATICOS NUEVOS DE CAUCHO DEL TIPO DE LOS UTILIZADOS EN AUTOBUSES Y CAMIONES. - - - 154.416.317 326.053.228 50.823.957 0,4% 60,7%
53 7013290000 DMS ARTS P BEBER (VASOS COPAS ETC) DE VIDRIO EXCEPT D VITROC 198.611.834 124.719.514 188.589.363 198.412.569 321.212.087 64.087.068 0,4% 61,1%
54 2803000000 CARBONO (NEGROS DE HUMO Y OTRAS FORMAS D. CARBONO) 132.615.255 32.735.983 92.450.279 289.257.034 311.736.126 122.896.930 0,4% 61,5%
55 6403990000 DEMAS CALZADOS CLASIFICABLES POS ARANCELARIA 64.03 931.929.709 814.023.421 451.775.727 371.325.944 307.798.577 58.854.401 0,4% 61,8%
56 5503200000 FIBRAS DE POLIESTER DISCONTINUAS SIN CARDAR PEINAR NI TRANSF 263.370.425 426.399.330 553.539.699 731.932.222 303.787.297 203.349.548 0,4% 62,2%
57 6908900000 DMS BALDOSAS Y SIMILARES D CERAMICA P MOSAICOS,ESMALTADOS 325.570.173 215.137.886 296.169.402 255.062.714 302.969.192 97.865.207 0,4% 62,5%
58 4202111000 BAULES MALETAS SOMBRERERAS Y NECESERES RECUBIERTOS CN CUERO 741.257.401 321.927.052 329.267.585 245.050.443 299.649.803 100.052.359 0,4% 62,9%
59 2814100000 AMONIACO ANHIDRO. 55.493.477 75.767.598 61.914.947 232.294.433 296.842.466 157.095.602 0,3% 63,2%
60 1905300000 GALLETAS DULCES «»GAUFRES»» O «»WAFLES»», BARQUILLOS Y OBLEAS.» - - - 110.123.005 285.234.432 57.404.791 0,3% 63,6%
61 6205200000 CAMISAS PARA HOMBRE O NINO DE ALGODON 214.475.220 151.943.443 186.366.052 410.596.886 274.549.897 46.109.627 0,3% 63,9%
62 3808101900 LOS DEMAS INSECTICIDAS PRESENTADOS EN FORMA O EN ENVASES PARA LA VENTA
AL POR MENOR O EN ARTICULOS. - - - 128.230.607 274.491.006 57.841.727 0,3% 64,2%
63 6109100000 «»»T SHIRTS»» Y CAMISETAS DE PUNTO DE ALGODON» 993.959.436 575.689.691 526.693.548 423.403.551 266.106.688 49.746.758 0,3% 64,5%
64 6204420000 VESTIDOS DE ALGODON PARA MUJERES O NINAS 55.794.556 40.421.420 116.329.150 141.847.884 265.493.472 156.557.078 0,3% 64,8%
65 5801220000 TERCIOPELO Y FELPA POR TRAMA, CORTADOS, RAYADOS (PANA RAYADA) DE ALGODON. - - - 8.625.253 260.835.835 34.465.938 0,3% 65,1%
66 7317000000 PUNTAS, CLAVOS, CHINCHETAS, (CHINCHES), GRAPAS APUNTADAS, ONDULADAS O
BISELADAS Y ARTICULOS SIMILARES, DE FUNDICION, HIERRO O ACERO, INCLUSO
CON CABEZA DE OTRAS MATERIAS, EXCEPTO DE CABEZA DE COBRE. - - - - 258.220.293 135.949.128 0,3% 65,4%
67 0810905000 UCHUVAS (UVILLAS) FRESCAS. - - 12.102.502 227.659.154 251.267.063 51.967.988 0,3% 65,7%
68 6204430000 VESTIDOS DE FIBRA SINTETICA PARA MUJERES O NINAS 78.946.183 79.792.349 112.947.831 132.813.801 250.975.095 47.229.903 0,3% 66,0%
69 3902100000 POLIPROPILENO 1.132.636.661 582.961.653 347.268.856 185.801.994 250.948.927 42.193.475 0,3% 66,3%
70 6203310000 SACOS (CHAQUETAS) DE LANA O PELO FINO PARA HOMBRES O NINOS 23.953.470 78.221.579 100.316.835 160.299.678 242.213.315 124.339.017 0,3% 66,6%
71 6406109000 DMS CORTES APARADOS,SUS PARTES EXCEP CONTRFUERTES P.A 64.06 1.374.999.115 848.710.046 431.690.730 699.029.828 229.742.790 - 0,3% 66,9%
72 2704001000 COQUES Y SEMICOQUES DE HULLA.INCLUSO AGLOMERADOS 354.717.851 117.646.528 130.578.335 132.644.495 228.446.003 34.423.906 0,3% 67,1%
73 8212102000 MAQUINAS DE AFEITAR. - - - 59.459.363 221.413.239 27.063.676 0,3% 67,4%
74 3904101000 POLICLORURO DE VINILO SIN MEZCLAR TIPO EMULSION 2.848.781 - - 23.761.885 219.194.126 17.273.966 0,3% 67,7%
75 6108210000 BRAGAS D PUNTO D ALGODON PARA MUJERES O NINAS 83.296.347 85.944.927 81.147.873 122.191.132 214.564.392 61.090.325 0,3% 67,9%
76 5606000000 HILADOS ENTORCHADOS, TIRAS Y FORMAS SIMILARES DE LAS PARTIDAS 54.04 O
54.05, ENTORCHADAS (EXCEPTO LOS DE LA PARTIDA 56.05 Y LOS HILADOS DE
CRIN ENTORCHADOS); HILADOS DE CHENILLA; «»HILADOS DE CADENETA»».» - - - - 213.092.453 136.092.428 0,2% 68,2%
77 9505100000 ARTICULOS PARA FIESTAS DE NAVIDAD 91.788.642 111.690.205 109.669.204 160.025.859 209.062.151 5.777.421 0,2% 68,4%
78 6912000000 VAJILLAS Y ARTS USO DOMESTICO,D HIGIENE D CERAMIC NO PORCELA 212.210.021 114.828.020 158.444.681 167.295.461 207.030.830 78.583.838 0,2% 68,6%
Continuación
79 8201401000 MACHETES AGRICOLAS, HORTICOLAS O FORESTALES 165.730.601 111.490.609 141.793.545 150.565.759 198.831.173 38.808.441 0,2% 68,9%
80 6115110000 CALZAS (PANTY MEDIA) FIBRA SINTETICA CT< 67 DTEX X HILO SENC 256.229.043 253.156.661 158.813.290 190.992.630 196.915.217 13.907.313 0,2% 69,1%
81 4820100000 LIBROS REGISTROS,LIBROS DE CONTABILID TALONARIOS MEMORANDOS 129.226.016 91.289.816 140.321.267 151.635.849 193.333.759 74.795.252 0,2% 69,3%
82 8210001000 MOLINILLOS DE 1OKG MAXIMO PESO ACCIONADOS A MANO 257.891.587 182.617.485 192.983.988 209.225.823 190.828.959 41.838.395 0,2% 69,6%
83 0603109000 LAS DEMAS FLORES Y CAPULLOS FRESCOS, CORTADOS PARA RAMOS O ADORNOS. - - 10.940.558 145.178.074 189.004.735 24.924.204 0,2% 69,8%
84 3902300000 COPOLIMEROS DE PROPILENO 139.589.222 151.653.889 215.049.341 147.060.663 188.499.678 60.687.603 0,2% 70,0%
85 6813100000 GUARNICIONES DE FRICCION SIN MONTAR, PARA FRENOS - - - 99.601.014 187.127.116 62.200.784 0,2% 70,2%
86 6910100000 FREGADERS INODORS Y APARATS FIJOS SIM P USO SNITARIO D PORCE 347.802.572 279.606.356 379.504.286 237.767.845 186.092.621 50.446.874 0,2% 70,4%
87 6111200000 PRENDAS Y COMPLEMENTO D VESTIR D PUNTO DE ALDOGON, PARA BEBE 58.308.143 46.595.621 80.554.096 202.978.346 182.576.046 65.619.752 0,2% 70,7%
88 3808109990 LOS DEMAS INSECTICIDAS. - - - 63.902.244 182.221.071 30.771.546 0,2% 70,9%
89 2401201000 TABACO NEGRO TOTAL O PARCIALMENTE DESVENADO O DESNERVADO 97.691.112 55.068.290 70.671.905 145.821.664 180.240.614 2.294.956 0,2% 71,1%
90 3923309090 CRIN ENTORCHADOS); DMS BOMBONAS BOTELLAS Y SIMILARES DE PLASTICO
P TRANSPORTE 96.821.137 103.292.993 170.112.327 253.172.853 176.787.732 30.411.274 0,2% 71,3%
91 4820200000 CUADERNOS 182.493.106 198.043.018 71.163.102 106.646.905 173.616.775 25.863.723 0,2% 71,5%
92 2924294000 DICLOROPROPIONANILIDA (PROPANIL) 8.703.820 773.264 6.647.923 93.376.660 169.223.156 22.133.053 0,2% 71,7%
93 4909000000 TARJETAS POSTALES IMPRESAS O ILUSTRADAS,TARJ IMPRES CN FELIC 248.477.024 159.214.243 131.640.386 177.379.640 168.034.586 32.972.874 0,2% 71,9%
94 4202911000 SACOS D VIAJE Y MOCHILAS CN SUPER D CUERO NAT ART O BARNIZAD 3.077.614 7.862.650 85.945.258 102.850.052 163.305.660 59.134.770 0,2% 72,1%
95 5403330000 HILADOS SENCILLOS DE ACETATO DE CELULOSA SIN ACONDICION V X< 68.675.905 95.835.217 60.445.700 149.776.870 162.230.356 12.650.666 0,2% 72,3%
96 4902900090 DEMAS DIARIOS Y PUBLICACIONES PERIODICAS IMPRES INCL ILUSTRA 940.920.199 716.586.920 605.649.855 454.343.022 161.423.043 50.212.628 0,2% 72,5%
97 5502001000 MECHAS DE RAYON ACETATO PARA FABRICAR FILTROS DE CIGARRILLOS 106.632.982 177.376.275 4.631.438 80.437.524 157.734.795 1.482.202 0,2% 72,6%
98 1513211000 ACEITE EN BRUTO D PALMISTE Y S FRACC - - - 18.010.298 157.704.558 28.837.412 0,2% 72,8%
99 3004501000 DMS MEDICAMENTS CN VITAMINAS PARA USO HUMANO ACON VTA X MENO 34.358.526 49.534.048 62.159.821 95.336.005 156.590.527 30.623.933 0,2% 73,0%
100 FRAMBUESAS ZARZAMORAS MORAS Y MORA-FRAMBUESA FRESCAS 40.001.337 27.927.436 45.725.826 128.676.317 156.063.123 2.830.015 0,2% 73,2%
Notas:1 En cada a±o se tiene en cuenta la estructura arancelaria vigente.

2 Datos a marzo.
Fuente: Ministerio de Comercio Exterior. Cßlculos del autor.
411
Cuadro No 10.14A
Subsidio por dólar exportado
1995
CIIU Descripción Subsidio 1 Subsidio 2
1110 PRODUCCION AGROPECUARIA 1,9% 2,0%
1210 SILVICULTURA 1,4% 1,4%
1301 PESCA DE ALTURA Y COSTERA 2,0% 2,0%
2100 EXPLOTACION DE MINAS DE CARBON 1,7% 1,7%
2302 EXTRACCION DE MINERALES NO FERROSOS -0,5% -0,5%
2901 EXTRACCION DE PIEDRA ARCILLA Y ARENA -0,3% 0,0%
2902 EXTRACCION DE MINERALES PARA LA FABRICACION DE ABONOS 0,9% 0,9%
2903 EXPLOTACION DE MINAS DE SAL -1,3% -1,3%
2909 EXTRACCION DE MINERALES NEP 1,3% 1,3%
3111 MATANZA DE GANADO,PREPARACION Y CONSERVACION DE CARNES. -0,4% -0,4%
3112 FABRICACION DE PRODUCTOS LACTEOS 3,3% 3,3%
3113 ENVASADO Y CONSERVACION DE FRUTAS,LEGUMBRES Y VEGETALES EN GENERAL. 3,6% 3,6%
3114 ELABORACION DE PESCADO,CRUSTACEOS Y OTROS ANIMALES MARINOS Y DE AGUA DULCE. 3,5% 3,4%
3115 FABRICACION DE ACEITES Y GRASAS VEGETALES Y ANIMALES,EXCEPTO LA MANTECA DE 4,8% 4,3%
3116 PRODUCTOS DE MOLINERIA 3,7% 2,7%
3117 FABRICACION DE PRODUCTOS DE PANADERIA. 3,3% 2,3%
3118 INGENIOS Y REFINERIAS DE AZUCAR 2,6% 2,8%
3119 ELABORACION DE CACAO Y FABRICACION DE CHOCOLATE Y PRODUCTOS DE CONFITERIA 2,8% -0,8%
3121 ELABORACION DE PRODUCTOS ALIMENTICIOS DIVERSOS 0,0% -1,0%
3122 ELABORACION DE ALIMENTOS PREPARADOS PARA ANIMALES. 1,1% 0,8%
3131 DESTILACION,RECTIFICACION Y MEZCLA DE BEBIDAS ESPIRITUOSAS 4,6% 4,3%
3132 INDUSTRIAS VINICOLAS. -4,3% -8,4%
3133 BEBIDAS MALTEADAS Y MALTA. -1,8% -5,9%
3134 FABRICACION DE BEBIDAS NO ALCOHOLICAS Y AGUAS GASEOSAS. 2,5% 1,4%
3140 PREPARACION DEL TABACO Y FABRICACION DE SUS PRODUCTOS. 5,5% 5,5%
3211 HILADO,TEJIDO Y ACABADO DE TEXTILES 1,9% 2,1%
3212 ARTICULOS CONFECCIONADOS DE MATERIALES TEXTILES,EXCEPTO PRENDAS DE VESTIR. 1,0% 1,6%
3213 FABRICACION DE TEJIDOS DE PUNTO -0,3% 2,1%
3214 FABRICACION DE TAPICES Y ALFOMBRAS 2,2% 2,5%
3215 FABRICACION DE CORDELERIA. 1,1% 1,1%
3219 FABRICACION DE TEXTILES NO CLASIFICADOS EN OTRA PARTE. 0,5% -0,6%
3220 FABRICACION DE PRENDAS DE VESTIR,EXCEPTO CALZADO. -1,0% 1,3%
3231 CURTIDURIAS Y TALLERES DE ACABADO. -2,4% 0,5%
3232 INDUSTRIA DE LA PREPARACION Y TE#IDO DE PIELES. 1,1% 2,2%
3233 FABRICACION DE PRODUCTOS DE CUERO Y SUCEDANEOS DEL CUERO,EXCEPTO CALZADO Y 4,2% 5,3%
3240 FABRICACION DE CALZADO,EXCEPTO EL DE CAUCHO VULCANIZADO O MOLDEADO,O DE PLAS 3,2% 4,6%
3311 ASERRADEROS,TALLERES DE ACEPILLADURIA Y OTROS TALLERES PARA TRABAJAR MADERA. 3,7% 2,1%
3312 FABRICACION DE ENVASES DE MADERA,CA#A Y ARTICULOS MENUDOS DE CA#A 3,1% 4,2%
3319 FABRICACION DE ARTICULOS DE MADERA Y DE CORCHO N.E.P. 2,9% 4,0%
3320 FABRICACION DE MUEBLES Y ACCESORIOS,EXCEPTO LOS QUE SON PRINCIPALMENTE META- 2,9% 0,5%
3411 FABRICACION DE PULPA DE MADERA,PAPEL Y CARTON. 2,5% 2,6%
3412 FABRICACION DE ENVASES Y CAJAS DE PAPEL Y DE CARTON -0,4% -2,0%
3419 FABRICACION DE ARTICULOS DE PULPA,PAPEL Y CARTON N.E.P. 2,1% 2,5%
3420 IMPRENTAS,EDITORIALES E INDUSTRIAS CONEXAS. 1,3% 3,1%
3511 FABRICACION DE SUSTANCIAS QUIMICAS INDUSTRIALES BASICAS,EXCEPTO ABONOS. 1,4% 2,3%
3512 FABRICACION DE ABONOS Y PLAGUICIDAS 0,4% 1,7%
3513 FABRICACION DE RESINAS SINTETICAS,MATERIAS PLASTICAS Y FIBRAS ARTIFICIALES, -0,1% -0,3%
3521 FABRICACION DE PINTURAS,BARNICES Y LACAS. 2,1% 1,8%
3522 FABRICACION DE PRODUCTOS FARMACEUTICOS Y MEDICAMENTOS. 0,1% 1,2%
3523 FABRICACION DE JABONES Y PREPARADOS DE LIMPIEZA,PERFUMES,COSMETICOS Y OTROS 0,1% 1,1%
3529 FABRICACION DE PRODUCTOS QUIMICOS N.E.P. 1,0% 1,8%
3540 FABRICACION DE PRODUCTOS DERIVADOS DEL PETROLEO Y DEL CARBON 2,8% 2,1%
3551 FABRICACION DE LLANTAS Y NEUMATICOS-CAMARAS 3,8% 3,8%
3559 FABRICACION DE PRODUCTOS DE CAUCHO N.E.P. 2,5% 2,1%
3560 FABRICACION DE PRODUCTOS PLASTICOS. 1,5% 3,0%
3610 FABRICACION DE OBJETOS DE BARRO,LOZA Y PORCELANA. 3,1% 3,9%
3620 FABRICACION DE VIDRIO Y PRODUCTOS DE VIDRIO. 4,0% 4,1%
3691 FABRICACION DE PRODUCTOS DE ARCILLA PARA LA CONSTRUCCION. 3,3% 4,0%
Continúa
Continuación cuadro 10.14A
3692 FABRICACION DE CEMENTO,CAL Y YESO. 2,2% 2,2%

3699 FABRICACION DE PRODUCTOS MINERALES NO METALICOS N.E.P. 2,3% 2,0%
3710 INDUSTRIAS BASICAS DE HIERRO Y ACERO 3,4% 3,5%
3720 RECUPERACION Y FUNDICION DE COBRE Y ALUMINIO. 0,4% 0,4%
3811 FABRICACION DE CUCHILLERIA,HERRAMIENTAS MANUALES Y ART.DE FERRETERIA EN GRAL 2,9% 3,5%
3812 FABRICACION DE MUEBLES Y ACCESORIOS,PRINCIPALMENTE METALICOS,EXCEPTO LAS LAM 3,9% 3,8%
3813 FABRICACION DE ELEMENTOS ESTRUCTURALES METALICOS. 1,7% 2,9%
3819 FABRICACION DE PRODUCTOS METALICOS N.E.P.,EXCEPTO MAQUINARIA Y EQUIPO. 1,7% 2,6%
3821 CONSTRUCCION DE MOTORES Y TURBINAS 4,3% 2,3%
3822 CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y EQUIPO PARA LA AGRICULTURA. 1,9% 4,3%
3823 CONSTRUCCION DE MAQUINARIA PARA TRABAJAR LOS METALES Y LA MADERA. 4,5% 4,0%
3824 CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y EQUIPOS ESPECIALES PARA LA INDUSTRIA EN GENERAL 2,6% 3,1%
3825 FABRICACION DE MAQUINAS DE OFICINA,CALCULO Y CONTABILIDAD. -2,1% -2,1%
3829 CONSTRUCCION DE MAQUINAS,APARATOS Y EQUIPOS NO CLASIFICADOS ANTES,EXCEPTUAN- 2,2% 2,2%
3831 CONSTRUCCION DE MAQUINARIA Y APARATOS ELECTRICOS INDUSTRIALES. 1,4% 1,6%
3832 FABRICACION DE EQUIPOS Y APARATOS DE RADIO,TELEVISION Y TELECOMUNICACIONES. 1,7% 2,1%
3833 FABRICACION DE APARATOS Y ACCESORIOS ELECTRICOS DE USO DOMESTICO. 1,8% 1,9%
3839 FABRICACION DE APARATOS Y SUMINISTROS ELECTRICOS N.E.P. 1,9% 2,0%
3841 CONSTRUCCIONES NAVALES Y REPARACION DE BARCOS. 1,7% 4,4%
3842 FABRICACION DE EQUIPOS FERROVIARIOS. 1,3% 3,9%
3843 FABRICACION DE VEHICULOS AUTOMOTORES. 0,7% -5,2%
3844 FABRICACION DE MOTOCICLETAS Y BICICLETAS. 4,8% 3,7%
3845 FABRICACION DE AERONAVES. -1,5% -1,5%
3849 FABRICACION DE MATERIAL DE TRANSPORTE N.E.P. 0,6% -1,7%
3851 FABRICACION DE MATERIAL PROFESIONAL Y CIENTIFICO Y DE INSTRUMENTOS DE MEDIDA 1,7% 2,6%
3852 FABRICACION DE APARATOS FOTOGRAFICOS E INSTRUMENTOS DE OPTICA. 4,1% 4,1%
3853 FABRICACION DE RELOJES 4,4% 4,4%
3902 FABRICACION DE JOYAS Y ARTICULOS CONEXOS. 2,1% 2,1%
3903 FABRICACION DE INSTRUMENTOS DE DEPORTE Y ATLETISMO. 1,5% 4,1%
3909 OTRAS INDUSTRIAS MANUFACTURERAS DIVERSAS. 2,9% 2,9%
TOTAL 1,5% 1,8%
TOTAL IND 1,4% 1,9%
Nota: La diferencia entre la estimación 1 y 2 reside en la tasa arancelaria supuesta. Para la estimación 1 la tasa arancelaria se derivó de la
información de valor agregado contenida en los DEX, mientras que para la estimación 2, proviene de información que registran las empresas al
Incomex.
Fuente: Banco de la República. Ministerio de Comercio Exterior. Bolsa de Bogotá. Cálculos del autor.
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___________, Contenido de impuestos indirectos en las exportaciones,
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Instituto Colombiano de Comercio Exterior –Incomex–, Estudio de
Integración regional y cooperación 415
Capítulo 11
INTEGRACIÓN
REGIONAL Y
COOPERACIÓN
E n concordancia con la orientación y profundidad de

las reformas económicas y las transformaciones observa-
das en países de América Latina, se hizo necesario adop-
tar una nueva concepción sobre la integración regional
respecto al papel que pudiera desempeñar en el proceso
de desarrollo de los países. En este sentido, la nueva es-
trategia de integración no sólo revaloriza la dimensión
externa de la integración regional, al pretender mejorar
la articulación de las economías en el mercado mundial
mediante la consolidación de un espacio económico am-
pliado eficiente, competitivo y capaz de exportar al res-
to del mundo, sino que además privilegia la oportuni-
dad que brinda la convergencia de las políticas econó-
micas de los países miembros para mejorar su
competitividad internacional (Bid, 1995).
En este sentido, la integración ya no se orienta hacia
adentro como ocurrió con los esquemas aplicados en
Latinoamérica desde los años sesenta en el marco de una
estrategia de industrialización basada en la sustitución de
importaciones, sino que se dirige hacia afuera en un con-
texto de apertura y de liberalización de la competencia.
La nueva estrategia de integración regional enmarcada en
la modalidad del segundo regionalismo, contrasta con el
primer regionalismo experimentado en la región hasta la
segunda parte de la década de los ochenta.
El primer cambio adoptado en Latinoamérica so-
bre la concepción y estrategia integracionista se produjo
en 1980, con la instauración de la Asociación Latinoa-
mericana de Integración –Aladi–. Con ella se abandonó
el propósito de establecer un área de libre comercio –ALC–
en un plazo determinado, los doce años inicialmente a
cambio de la intención de lograr durante un período in-
determinado, la conformación de un mercado común bajo
un esquema de integración flexible y pluralista. En este
contexto se facultó a los países de la región para celebrar
acuerdos de tipo parcial entre dos o más miembros se-
gún su coincidencia de intereses y se introdujo el prin-
cipio de la convergencia a fin de propender por la pro-
gresiva multilateralización de los acuerdos parciales hasta
alcanzar la conformación del ALC en la región.
416 Políticas comerciales e integración
En este contexto, se negociaron una variedad de ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA DE

acuerdos de alcance parcial, buen número de los cuales han INTEGRACIÓN
sido absorbidos por acuerdos comerciales más compren-
sivos suscritos especialmente desde finales de los ochen-
ta. Estos acuerdos incluyen los acuerdos de complementación La Asociación Latinoamericana de Integración fue crea-
económica –ACE–, que en su mayoría abarcan el universo da con la suscripción del Tratado de Montevideo de 1980
de bienes, con listas de excepciones y sistemas de des- –TM 80–, en sustitución de la Alalc1, con la idea de dar
gravación automática y gradual. un nuevo impulso a la integración regional. Ello impli-
El proceso integracionista observado en el hemis- có un acuerdo de integración más flexible y amplio,
ferio durante los años noventa se ha conducido a través mediante mecanismos como la preferencia arancelaria re-
de la suscripción de dos tipos básicos de acuerdos co- gional, los acuerdos regionales y los acuerdos bilaterales co-
merciales. El primero, denominado como de primera ge- nocidos como acuerdos de alcance parcial.
neración, se caracteriza por su naturaleza esencialmente Los países miembros han firmado diferentes acuer-
comercial en el ámbito de bienes bajo una concepción dos de integración de diversa naturaleza, entre los cuales
predominante de mercado y, además, por la sencillez, se destacan los subregionales: el Grupo Andino –Bolivia,
transparencia y moderado grado de diferenciación selec- Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela–; el Grupo de los
tiva en la liberalización del comercio intrarregional de Tres –Colombia, México y Venezuela–; y el Mercosur –
mercancías. Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay–. Asimismo se
El segundo tipo de acuerdos, conocido como de llegó a acuerdos bilaterales como: Chile con Colombia,
nueva generación, abarca un espectro de temas y discipli- Ecuador con Venezuela; México con Chile y Bolivia; y los
nas más amplio y ambicioso al incluir, entre otros, ser- últimos suscritos por el Mercosur con Bolivia y Chile.
vicios, inversiones, compras gubernamentales, derechos En el Tratado de Montevideo se incluyó una serie de
de propiedad intelectual; a su vez, incorpora normas y objetivos y compromisos entre sus asociados y se estable-
disposiciones más detalladas y elaboradas para la regu- cieron mecanismos e instrumentos para el logro de los
lación de la competencia –como normas de origen espe- mismos, lo cual dio a los países mayores posibilidades de
cificas– y aplica una mayor selectividad en el proceso de obtener beneficios recíprocos derivados de la aplicación
ampliación del mercado regional (Garay, 1997). del Acuerdo. Estos mecanismos son los siguientes:
Paralelamente, en los últimos años también se ha Preferencia arancelaria regional –PAR–: Consiste en
progresado en la configuración de uniones aduaneras que una reducción porcentual de los gravámenes aplicables
aunque imperfectas por la presencia de listas de excep- a terceros países para todos los productos importados
ciones en algunos casos son de importancia por la am- originarios de la región, quedando algunos productos
plitud y el tipo de bienes excluidos tanto del arancel excluidos (Cuadro 11.1).
externo común, AEC, como de la desgravación plena al Esta preferencia arancelaria SE otorga teniendo en
comercio intrarregional. Tal es el caso del Mercosur, de cuenta el grado de desarrollo económico relativo de cada
tres países del Grupo Andino a partir de enero de 1995, uno de los países integrantes, de acuerdo con el princi-
y del Mercado Común Centroamericano, MCCA, cuyo pio de asimetría.
proceso de aproximación al AEC comenzó a inicios de De acuerdo con este principio, la extensión de los
los noventa. beneficios se hace con base en tres categoría de países:
menor desarrollo económico relativo –Bolivia, Ecuador,
Paraguay–, desarrollo intermedio –Colombia, Chile,
Perú, Uruguay, Venezuela– y mayor desarrollo –Argen-
tina, Brasil, México.
1 La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio fue cons-

tituida en 1960 y sus países firmantes fueron Argentina, Bra-
sil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay, a los cuales
adhirieron posteriormente Colombia, Bolivia, Ecuador y Ve-
nezuela, Su objetivo era llegar a una zona de libre comercio
en un plazo predefinido mediante negociaciones exclusiva-
mente multilaterales.
Cuadro 11.1 mática y lineal siguiendo cronogramas prefijados– y la

Límite de la lista de excepciones expansión y diversificación del comercio y la inversión
Partidas arancelarias
entre los países miembros que apuntan a la creación de
Países de menor desarrollo relativo 1920
Países de desarrollo intermedio 960
un nuevo espacio económico y cultural en la región, per-
Otros países miembros 480 mitieron que el proceso de integración asumiera nuevo
significado y dinamismo. En este sentido se han multi-
Fuente: Ministerio de Comercio Exterior.
plicado acuerdos subregionales y bilaterales de nueva ge-
neración –diez acuerdos hasta marzo de l997– con un pro-
Cuadro 11.2 ceso de articulación y convergencia que permite prever la
Preferencias otorgadas y recibidas
configuración de una zona de libre comercio para los
Otorgante Receptor
Menor Desarrollo Mayor primeros años del próximo siglo.
desarrollo intermedio desarrollo La flexibilidad del TM 80 ha sido utilizada cada vez
Menor desarrollo 20% 12% 8% más por voluntad política de los países miembros, inclu-
Desarrollo intermedio 28% 20% 12% so para permitir la posibilidad que ellos celebren acuer-
Mayor desarrollo 40% 28% 20%
dos con países terceros distintos a los latinoamericanos.
Fuente: Ministerio de Comercio Exterior. Del mismo modo, se enfatiza el papel integrador
En el Cuadro 11.2 se observan las PAR recibidas y de la Aladi como instrumento de modernización y de
otorgadas entre los países miembros de la Aladi. inserción competitiva de los países miembros en el mer-
Acuerdos de alcance parcial –AAP–: Permiten a sus cado mundial, estableciendo las directrices de la articu-
países miembros exceptuar la cláusula de nación más fa- lación y convergencia entre los acuerdos bilaterales y
vorecida y vincularse a nivel bilateral o por grupo de subregionales así como definiendo los propósitos y orien-
países. Los AAP son aquellos en cuya celebración no par- taciones de la Asociación en las dimensiones regionales,
ticipan la totalidad de los países miembros y propenden hemisféricas y mundiales de las negociaciones y com-
por la creación de las condiciones necesarias para pro- promisos de sus países miembros.
fundizar el proceso de integración regional mediante su En términos de comercio, la tasa anual de creci-
progresiva multilateralización. Los derechos y obligacio- miento promedio de las exportaciones intrasubregionales
nes que en ellos se establecen, rigen exclusivamente para en el período 1990-1995 se acercó al 22% y el valor de
los países miembros que los suscriben o para quienes los sus exportaciones al mundo ha crecido continuamente
adhieren (Ministerio de Comercio Exterior, 1994). desde 1992 a una tasa anual del 17% (Cuadro 11.3).
Estos AAP se pueden incluir en los acuerdos comercia-
les, en los de complementación económica, en los de promoción
del comercio, en los agropecuarios y otros, pudiendo cubrir PREFERENCIAS ARANCELARIAS DE COLOMBIA
sectores tales como el transporte, la ciencia y la tecnolo- CON MERCOSUR
gía, normas técnicas, el turismo, el pago del comercio, el
medio ambiente y la cultura. En relación con la PAR, Colombia otorga para el caso de
A partir de 1990, la celebración de los AAP de nueva unas cuatro mil posiciones una preferencia del 12% a
generación –en los cuales los signatarios se comprometen a Argentina y a Brasil, y del 34% y 20% a Paraguay y
llegar al libre comercio de bienes por desgravación auto- Uruguay, respectivamente, sobre el arancel.
Cuadro 11.3
Exportaciones intrasubregionales y totales de los países de la Aladi
1990-1995
Millones de dólares y porcentajes
ALADI 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Export. Intrasub. 12 302 15 105 19 417 23 681 28 032 35 480
Export. Mundo 112 694 110 781 134 182 144 332 167 837 204 195
Intra mundo (%) 10.9% 13.6% 14.5% 16.4% 16.7% 17.4%
Crecim. Intrasub (%) 11.6% 22.8% 28.5 22.0% 18.4% 26.6%
Crecim. Mundo (%) 5.6% -1.7% 21.1% 7.6% 16.3% 21.7%
Fuente: Cepal.
Cuadro 11.4
Colombia - Mercosur
Exportaciones de los principales sectores con preferencia arancelaria (AAP recibido) 1992-1995
CIIU cuatro dígitos. Dólares
CIIU Sector AEC AAP NP Prom. % del Total % del Total
Mercosur Expo 92-95 con AAP Exportado
1110 Producción agropecuaria 6 83 13 2 424 750 2.9% 1.7%
2100 Minas de carbón 0 100 1 6 034 750 7.1% 4.2%
3116 Productos de molinería 10 100 2 6 144 250 7.2% 4.3%
3117 Productos de panadería 0 100 1 519 250 0.6% 0.4%
3119 Cacao, chocolate y art. confitería 15 92 4 188 250 0.2% 0.1%
3121 Productos alimenticios diversos 13 60 6 496 250 0.6% 0.3%
3122 Alim. preparados para animales 8 80 2 223 000 0.3% 0.2%
3133 Bebidas malteadas y malta 16 98 2 3 222 000 3.8% 2.2%
3211 Hilado, tejido y acabado de textiles 12 77 11 8 645 250 10.2% 6.0%
3212 Mater. Textiles, exc. prendas vestir 20 95 11 541 500 0.6% 0.4%
3213 Fábricas de tejidos de punto 19 87 39 2 947 500 3.5% 2.0%
3214 Tapices y alfombras 20 80 2 161 000 0.2% 0.1%
3216 Manuf. de algodón y sus mezclas 16 72 41 1 996 250 2.4% 1.4%
3219 Fabricación de textiles, NEP 17 70 7 296 500 0.3% 0.2%
3220 Prendas de vestir, excepto calzado 20 91 37 3 182 750 3.7% 2.2%
3240 Calzado, exc. de caucho 20 68 12 264 750 0.3% 0.2%
3420 Imprentas y editoriales 8 90 12 18 912 250 22.3% 13.1%
3511 Sust. químicas ind. básicas 12 79 34 2 457 500 2.9% 1.7%
3512 Abonos y plaguicidas 13 90 10 1 958 750 2.3% 1.4%
3513 Resinas sintéticas, mat. plásticas 10 72 13 9 751 000 11.5% 6.7%
3522 Prod. farmacéuticos y medicamentos 14 36 5 1 153 250 1.4% 0.8%
3528 Diversos productos químicos 13 70 2 312 500 0.4% 0.2%
3529 Fabricación de prod. químicos, NEP 12 68 20 195 500 0.2% 0.1%
3551 Industrias de llantas y cámaras 16 89 8 850 000 1.0% 0.6%
3560 Productos plásticos, NEP 18 60 34 4 656 750 5.5% 3.2%
3620 Vidrio y sus productos 13 90 8 607 750 0.7% 0.4%
3811 Cuchillería y herramientas manuales 17 65 26 341 250 0.4% 0.2%
3819 Productos metálicos, NEP 15 59 30 363 000 0.4% 0.3%
3831 Maquinaria, aparatos eléctricos 16 67 31 141 750 0.2% 0.1%
3832 Equipos radio, televisión 12 66 21 237 750 0.3% 0.2%
3839 Aparatos y suministros eléctricos 8 78 18 970 000 1.1% 0.7%
3843 Vehículos automóviles 9 60 32 1 244 000 1.5% 0.9%
3851 Equipo profesional y científico 15 72 24 2 026 000 2.4% 1.4%
3904 Ind. manufac. diversas 10 57 10 273 500 0.3% 0.2%
3909 Industrias manufactureras, NEP 17 62 6 156 250 0.2% 0.1%
Total de Sectores 12.9 76.9 687 84 874 250 100.0% 58.7%
Prom. Total Exportado 144 520 000
Participación 58.7%
Notas:
AEC: Arancel Externo Común promedio (Porcentaje)
AAP: Acuerdo de Alcance Parcial promedio (Porcentaje)
NP: Número de posiciones por sector beneficiadas de la preferencia que registran comercio.
Fuente: De comercio Bid – Intal. Cálculos del autor. De preferencias: Aladi
A su vez, la preferencia recibida por Colombia pro- Por otra parte, Colombia otorga a Argentina, en pro-
veniente de esos países es del 28% en el caso de Argen- medio, preferencias del 57% en 266 posiciones con un
tina y Brasil, y del 12% y 20% en los de Paraguay y arancel promedio del 13% –lo que implica que Argenti-
Uruguay; estas reducciones sobre el arancel externo del na accede al mercado colombiano con un arancel prome-
Mercosur se aplican a unas 5.200 posiciones para los dos dio efectivo del 5.6% en esas posiciones–; de igual forma,
primeros países y a unas 3.800 para los otros dos. otorga a Brasil preferencias del 55% en 149 posiciones
En el marco de los AAP Colombia recibe de Argen- con un arancel del 12% –o sea que Brasil exporta a Co-
tina, en promedio, preferencias arancelarias del 68% para lombia con un arancel efectivo del 5.4% en esas posicio-
348 posiciones, con un arancel promedio del 11% –lo nes–; otorga a Paraguay 83% de preferencia en 39 posi-
que implica que Colombia exporta con un arancel efecti- ciones con arancel del 15% (2.5% efectivo en esas posi-
vo de 3.5% para esas posiciones–; de igual forma, Colom- ciones) y otorga a Uruguay 88% en 32 posiciones, con un
bia recibe de Brasil preferencias arancelarias del 84% en arancel del 12% (efectivo de 1.4%).
el caso de 725 posiciones, con un arancel del 12% –aran- Como se mencionó anteriormente, no existe comercio
cel efectivo promedio del 1.9% para esas posiciones–; de en todas las posiciones en las que se otorgan o reciben prefe-
Paraguay recibe una preferencia del 52% en 45 posicio- rencias. Así, Mercosur se beneficia efectivamente del 84%
nes, con un arancel promedio del 14% –arancel efectivo de las preferencias otorgadas por Colombia –exporta a través
del 6.7%– y de Uruguay Colombia recibe preferencias de 406 posiciones de las 486 posibles, con arancel y nivel de
arancelarias del 70% en 26 posiciones, con un arancel del preferencia promedio del 12% y 59%, respectivamente–; esas
12% –arancel efectivo promedio del 3.6%. importaciones representaron el 22% del total (Cuadro 11.5).
Sin embargo, no existe comercio, sean importacio- Los sectores donde se concentran el mayor número y
nes o exportaciones, en todas las posiciones en las que se nivel de preferencias otorgadas por Colombia son: sustan-
otorgan o reciben preferencias. Así, Colombia sólo se be- cias químicas (preferencia del 53% para 83 posiciones que
neficia efectivamente del 61% de las preferencias reci- tienen un AEC promedio del 11%), maquinaria no eléc-
bidas del Mercosur –exporta 687 posiciones de las 1.144 trica (65% en 68 posiciones con AEC del 12%), alimen-
posibles, con un arancel promedio del 13% y un nivel tos (60% en 23 posiciones con AEC del 17%), productos
de preferencia del 77%–, siendo que esas exportaciones metálicos (36% en 27 posiciones con AEC del 15%),
representan el 59% del total (Cuadro 11.4). maquinaria eléctrica (44% en 63 posiciones con AEC del
Los sectores donde se concentran el mayor número 13%) y equipo y material de transporte (95% a 28 posi-
y nivel de preferencias recibidas por Colombia son: plás- ciones, con AEC del 11%).
ticos (en promedio, preferencia del 60% en 34 posicio- Los cinco sectores más importantes que otorgan
nes con arancel del 18%), productos metálicos (62% en preferencias, en la medida en que agrupan el 55% del
60 posiciones con un arancel del 16%), maquinaria eléc- valor total importado con AAP, son: sustancias quími-
trica (70% en 70 posiciones con arancel del 13%), equi- cas, cuyas exportaciones participan en el 30%, maqui-
po y material de transporte (61% en 34 posiciones con naria no eléctrica (15%), cuero (9%), industrias básicas
arancel del 9%), textiles (79% para 127 posiciones con de hierro y acero (6%) y vehículos automóviles (5%).
arancel del 17%), sustancias químicas (72% en 93 posi- Estos mismos sectores representaron alrededor del 13%
ciones con arancel del 12%), prendas de vestir (91% en del valor total importado de Mercosur como bloque.
46 posiciones con arancel del 20%) y maquinaria no eléc- De las preferencias arancelarias, tanto recibidas como
trica (72% en 51 posiciones con arancel del 14%). otorgadas por Colombia a los países del Mercosur, se apre-
A su vez, los cuatro sectores más importantes que cia fácilmente que, aunque Mercosur como bloque comer-
reciben preferencias, en la medida en que agrupan el 63% cial se beneficia efectivamente –es decir, que no sólo reci-
del total exportado con AAP, son: imprentas y editoria- be preferencias sino que hace uso de ellas a través de ex-
les, que aunque tiene preferencias para pocas posiciones portaciones– de casi la totalidad de las preferencias que
(90% para 12 posiciones), sus exportaciones participan recibe (406 posiciones de 486 posibles), su peso en el va-
en un 22% del valor exportado bajo AAP; textiles y sus- lor total de sus exportaciones totales hacia Colombia re-
tancias químicas con una participación individual del presenta tan sólo el 22%. Caso contrario es el de Colom-
11% en el total exportado bajo AAP y explotación de bia, pues aunque exporta a través de una menor propor-
minas de carbón y productos de molinería con 7% cada ción de las partidas en que recibe preferencia (698 de las
uno. Estos mismos sectores representaron alrededor del 41% 1.114), sus exportaciones participan en el 59% del valor
del total bilateral exportado a Mercosur como bloque. total exportado por el país al Mercosur.
Cuadro 11.5
Colombia - Mercosur
Exportaciones de los principales sectores con preferencia arancelaria (AAP otorgado) 1992-1995
CIIU cuatro dígitos. Dólares
CIIU Sector AEC AAP NP Prom % del Total % del Total
Impo 92-95 con AAP Importado
1110 Producción agropecuaria 14 62 7 5 061 750 3.7% 0.8%
2302 Minerales no ferrosos 5 100 1 813 750 0.6% 0.1%
3111 Preparación, conservación carne 15 73 2 2 673 000 1.9% 0.4%
3113 Envas. y conserv. frutas y legumbres 16 53 11 883 000 0.6% 0.1%
3115 Aceites y grasas vegetales y animales 20 58 8 1 264 750 0.9% 0.2%
3211 Hilado, tejido y acabado de textiles 12 100 4 3 540 500 2.6% 0.6%
3231 Curtidurías y talleres de acabado 10 75 5 13 115 000 9.5% 2.1%
3411 Pulpa de madera, papel y cartón 10 87 3 4 929 250 3.6% 0.8%
3419 Art. de pulpa, papel y cartón, NEP 17 53 7 1 030 500 0.7% 0.2%
3420 Imprentas, editoriales 18 100 3 2 032 000 1.5% 0.3%
3511 Sust. quim. industriales 10 53 41 12 816 250 9.3% 2.1%
3512 Abonos y planguicidas 10 33 2 495 500 0.4% 0.1%
3513 Resinas sintet. mat. plásticas 11 88 8 15 985 250 11.6% 2.6%
3528 Diversos productos químicos 10 50 1 3 601 250 2.6% 0.6%
3529 Productos químicos, NEP 10 64 26 8 789 500 6.4% 1.4%
3530 Refinerías de petróleo 10 33 3 1 363 500 1.0% 0.2%
3621 Vidrio óptico, art. fibra de vidrio 13 52 2 297 750 0.2% 0.0%
3699 Prod. minerales no metálicos 15 42 2 532 750 0.4% 0.1%
3710 Básicas de hierro y acero 10 49 11 7 899 750 5.7% 1.3%
3720 Básicas no ferrosos 11 40 4 443 750 0.3% 0.1%
3811 Cuchillería, herram. manual 16 40 12 817 000 0.6% 0.1%
3814 Artículos fontanería, calefacción 15 40 9 2 315 750 1.7% 0.4%
3819 Prod. metal. NEP, exc. maq. y equipo 15 31 16 2 973 500 2.2% 0.5%
3822 Maq. y equipo para agricultura 13 45 4 2 003 500 1.5% 0.3%
3823 Maquinaria para metales y madera 11 100 5 733 250 0.5% 0.1%
3824 Maq. y equipo para industria 10 79 14 1 970 500 1.4% 0.3%
3825 Maq. Oficina, calculo y contabilidad 11 76 10 5 955 250 4.3% 1.0%
3826 Maq. exc. para metales y madera 10 64 8 7 236 750 5.2% 1.2%
3827 Maq. y eq. NEP, exc. maq. eléctrica 14 52 16 6 561 750 4.8% 1.1%
3829 Maq. aparatos y equipo no clasif. 13 51 11 472 500 0.3% 0.1%
3831 Maq. Aparatos, accesorios, electr. 13 35 40 5 346 250 3.9% 0.9%
3832 Aparatos radio, telev. 12 70 11 1 024 500 0.7% 0.2%
3833 Aparatos elect. uso domestico 15 33 1 642 750 0.5% 0.1%
3843 Vehículos automóviles 14 89 27 7 411 750 5.4% 1.2%
3851 Equipo prof. y cient. 13 51 31 3 680 750 2.7% 0.6%
Total Sectores 12.4 59.4 406 138 109 500 100.0% 22.6%
Prom Total Importado 611 312 250
Participación 22.6%
Notas: AEC: Arancel Externo Común promedio (Porcentaje)
AAP: Acuerdo de Alcance Parcial promedio (Porcentaje)
NP: Numero de posiciones por sector que otorgan preferencia y registran comercio
Fuente: De comercio Bid – Intal. Cálculos del autor. De preferencias Aladi
LA COMUNIDAD ANDINA A partir de la década de los años ochenta esta pro-

blemática se agudizó a raíz de la crisis de la deuda que
afectó a los países de Latinoamérica y del tipo de políti-
La hoy Comunidad Andina –entonces denominada Pac- cas utilizadas para enfrentarla –en general, programas
to Andino– está integrada por Bolivia, Colombia, Ecua- de ajuste y estabilización macroeconómica ortodoxos, que
dor, Perú y Venezuela y surgió en respuesta al estanca- condujeron a implantar temporalmente políticas y me-
miento sufrido en la mitad de los años sesenta por la didas proteccionistas, aun entre los mismos países
Alalc. Dicho estancamiento resultó, entre otros facto- andinos–. Hacia mediados de esta década se estudió la
res, del conflicto de intereses entre países miembros del revisión y readecuación del Acuerdo de Cartagena con
Tratado de Montevideo –especialmente entre los de me- la idea de compatibilizar el ajuste de las economías
nor desarrollo relativo y el resto– en torno a la distribu- andinas con la reactivación de sus aparatos productivos
ción de los beneficios derivados del proceso de integra- y con la búsqueda de una mejor inserción internacional
ción (Garay, 1994). (Garay, 1994).
De esta forma, en la Declaración de los Presidentes Con base en el diagnóstico de que no era factible
de América Latina suscrita en 1967 en Punta del Este, pretender que la integración se apoyara en la armonización
se planteó propiciar la concertación de acuerdos de los planes de desarrollo de los países miembros, se pri-
subregionales con regímenes de desgravación internos y vilegió la necesidad de flexibilizar otra vez los plazos para
con armonización de tratamientos hacia terceros países conformar el mercado ampliado; actualizar el programa
que fueran compatibles con el objetivo de la integración de liberación; definir normas que regularan la compe-
regional. Así, se dio paso a la suscripción del Acuerdo tencia; establecer nuevas modalidades diferentes a los
de Integración Subregional Andino –acuerdo de programas de índole administrativa, para promover el
Cartagena– el 26 de mayo de 1969 (Garay, 1994). desarrollo industrial y modificar el régimen restrictivo
En consecuencia, se buscó crear un proceso de in- para el tratamiento del capital extranjero. Bajo estos
tegración en el espacio subregional andino que permi- lineamientos se elaboró el Protocolo de Quito en 1988,
tiera el aprovechamiento de las ventajas de la amplia- con el cual se institucionalizó una etapa decisiva del pro-
ción del mercado, promoviera el desarrollo y la ceso de integración subregional andino.
complementación industrial entre los países miembros En este contexto, los países andinos han adelanta-
y todo a través de la aplicación de programas sectoriales do acciones para incrementar el intercambio de bienes y
de desarrollo industrial bajo una estrategia de sustitu- servicios a través de la eliminación de gravámenes y de-
ción de importaciones subregional que fortaleciera el po- más restricciones al comercio y de la definición de re-
der de negociación frente a terceros países. Su orienta- glas claras en materia de origen, salvaguardias, integra-
ción fue la creación de una zona de libre comercio y, pos- ción física y tratamiento especial para algunos países y
teriormente, una unión aduanera que propiciara las con- sectores.
diciones para la conformación de un mercado común. Así, después de lograr la creación de la zona de libre
Sin embargo, ante el incumplimiento del cronograma comercio a partir de octubre de 1992, la integración andina
de plazos y de acciones previsto inicialmente –el cual im- entró en la etapa de conformación de una Unión Aduane-
pidió tanto la consolidación de un efectivo mercado ra a través del establecimiento del arancel externo común
subregional y de la programación industrial, como de la y de la armonización de legislaciones en aspectos como
armonización de políticas económicas– y, dado el estan- inversión, transporte, comunicación, etcétera.
camiento sufrido por el proceso, en 1976 se adoptaron
algunas modificaciones mediante el Protocolo de Lima.
Con este Protocolo, básicamente, se extendieron en EL ARANCEL EXTERNO COMÚN
tres años los plazos originales para el programa de libe-
ración y para la aprobación y puesta en vigencia del aran- En la medida en que las diferencias arancelarias entre
cel externo Común y se flexibilizó el grado de integra- los países miembros de un grupo de integración pueden
ción al incorporar los conceptos de franja arancelaria, el distorsionar la competencia dentro del mercado amplia-
cual definía la protección respecto a terceros países, y de do, los países integrantes de la Comunidad Andina se
programación parcial, que posibilitó la abstención de uno comprometieron a aplicar un arancel igual para las im-
o más países en la implantación de programas sectoriales portaciones provenientes de terceros países. De esta for-
de desarrollo industrial –PSD–. ma, se aplica, a partir de febrero de 1995, el AEC que
fue adoptado por Bolivia, Colombia, Ecuador y Vene- exportaciones, la fijación de fechas y procedimientos para
zuela el 26 de noviembre de 1994, mediante la decisión la unificación del AEC, los porcentajes de integración
370 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena. regional e incorporación de partes y las condiciones de
El AEC consiste en una estructura de tarifas aran- origen para el intercambio de vehículos.
celarias aplicables a las importaciones de productos pro- Para un grupo de productos agropecuarios, el AEC
venientes de países fuera de la subregión andina. Su ob- puede rebajarce o incrementarse automáticamente con
jeto es evitar distorsiones, unificar protecciones, perfec- base en los procedimientos establecidos en el Sistema
cionar la unión aduanera y facilitar el funcionamiento andino de franjas de precios. Por último, para un redu-
del mercado ampliado. cido grupo de productos (31 productos del sector salud,
El AEC tiene cuatro niveles: 5%, 10%, 15%, 20% educación y comunicación masiva) reciben tratamiento
y fue elaborado fundamentalmente con base en el crite- especial y conforman la lista de aquellos que pueden di-
rio del grado de elaboración de los productos. Conforme ferir a un nivel de 0% el AEC.
a este criterio, los insumos y materias primas tienen un Para eventuales revisiones al AEC, se ha conforma-
arancel de 5%, los productos semielaborados 10% y 15% do un Consejo de Coordinación Arancelaria el cual eva-
y los bienes de consumo final 20%. Asimismo, se utili- lúa las solicitudes de modificación al AEC, teniendo en
zan dos criterios complementarios con miras a garantizar consideración los niveles de protección, la corrección de
una protección adecuada de la producción subregional, las distorsiones que se presenten en la producción y los
según la existencia o no de producción subregional, y a compromisos comerciales comunitarios.
evitar encarecer los costos de bienes de capital y de insu- En la normativa andina se considera la posibilidad
mos necesarios para los procesos productivos. de reducir o suspender temporalmente la aplicación del
Esta estructura de cuatro niveles rige para Colom- AEC, cuando existan razones de insuficiencia temporal
bia, Ecuador y Venezuela. Bolivia tiene autorización para de oferta subregional o de emergencia nacional justifi-
aplicar a las importaciones procedentes de terceros paí- cadas y por un plazo limitado y preciso.
ses sus aranceles nacionales del 5% y 10%. Por su parte,
Perú puede mantener niveles de 15% y 25%, y para el
Ecuador se ha establecido un régimen especial, en vir- EL SISTEMA ANDINO DE FRANJAS DE PRECIOS
tud del cual se permite a este país mantener una dife-
rencia de cinco puntos con los niveles del AEC en una Con la idea de armonizar las políticas y planes naciona-
lista no mayor de 990 subpartidas arancelarias. les de desarrollo agropecuario de los países miembros
No obstante esta estructura, los países miembros del Grupo Andino, se adoptó el Sistema andino de fran-
definieron un régimen de excepción, mediante listas es- jas de precios –SAFP–.
pecíficas, el cual se aplica en favor de Ecuador –con 400 Es un conjunto de normas y procedimientos adop-
subpartidas– y de Colombia y Venezuela –con 230 tados por Colombia, Ecuador y Venezuela, con el pro-
subpartidas para cada uno de ellos–. El régimen de ex- pósito de estabilizar el costo de importación de un gru-
cepciones tendrá vigencia hasta enero de 1999, cuando po de productos agropecuarios caracterizados por una
quedará en plena aplicación el régimen general. marcada inestabilidad en sus precios internacionales.
A su vez, existe una nómina que identifica a los La estabilización se consigue aumentando el aran-
bienes no producidos en la subregión andina, la cual es cel ad valorem cuando el precio internacional está por
revisada permanentemente y cuenta con un número debajo del nivel piso y rebajando dicho arancel hasta cero,
aproximado de dos mil subpartidas. En el acuerdo co- cuando dicho precio está por encima del techo. Es decir,
munitario, se establece que para estos productos el AEC la franja de precios equivale a convertir el arancel en un
puede ser reducido al 5%, y tratándose de bienes de ca- factor variable que se ajusta automáticamente para con-
pital y de materias primas, la reducción puede llevar el trarrestar las fluctuaciones externas del precio interna-
arancel al 0%. cional.
El sector automotor tiene un régimen especial con Algunos de los productos vinculados al SAFP son:
un arancel máximo del 35%. Este régimen se deriva del arroz, cebada, maíz amarillo y blanco, trigo, leche, tro-
convenio de complementación industrial, cuya finalidad zos de pollo, azúcar blanco y crudo, aceite de soya y de
es adoptar una política común para promover la espe- palma, y carne de cerdo.
cialización en el sector y aprovechar el mercado amplia- La Junta del Acuerdo de Cartagena, órgano técni-
do subregional. El convenio contempla una política de co del Grupo Andino, anuncia cada año los precios piso y
techo de cada franja, los cuales tienen una vigencia anual finalidad de permitir la suspensión transitoria de com-
contada a partir del primero de abril de cada año. promisos comerciales pactados, cuando ocurran circuns-
Los elementos del Sistema –productos marcadores tancias que afectan o puedan afectar en forma grave la
y vinculados, mercados de referencia, reglas para el cál- economía general de un país o uno de sus sectores.
culo de los parámetros de la franja, etcétera– sólo pue- En la Comunidad Andina existen diversos tipos de
den ser modificados por la Comisión del Acuerdo de salvaguardia como son la salvaguardia agropecuaria –
Cartagena, máximo organismo legislativo del Grupo destinada a limitar las importaciones de productos del
Andino. sector agropecuario– y la salvaguardia por balanza de
pagos –que permite aplicar medidas transitorias a causa
del desequilibrio en la balanza global de pagos–. Tam-
NORMAS DE ORIGEN Y CLÁUSULAS DE SALVA- bién existe una salvaguardia concebida para el caso en
GUARDIA que se presente una devaluación monetaria, efectuada
por un país miembro, que altere las condiciones norma-
Con el fin de determinar los productos que se be- les de competitividad.
nefician de la eliminación de los aranceles, se crearon los
Requisitos específicos de origen –REO– para establecer el
origen de los mismos. Así, para que los productos de los FLUJOS COMERCIALES
países miembros de la comunidad andina se beneficien
de la zona de libre comercio, deben ser producidos en el Es de destacar cómo el Grupo Andino se ha ido convir-
territorio de cualquier país integrante del Acuerdo. tiendo tanto en un importante abastecedor de importa-
Cuando no se haya fijado REO para bienes cuya ciones realizadas por Colombia –representaron el 13%
elaboración necesite materiales importados procedentes del total en 1995, mientras que en 1987 sólo alcanza-
de países diferentes de los andinos, tales bienes deben ban el 5%–, al igual que en un mercado fundamental
estar clasificados –Nomenclatura arancelaria común– por para las exportaciones colombianas, al duplicar su parti-
una partida diferente a la de los materiales importados cipación en cinco años hasta alcanzar el 20% en 1995 –
de terceros países y su transformación debe realizarse en en términos de valor–. Con el ingrediente adicional de
el territorio de un país miembro. que la importancia del mercado andino es todavía ma-
Un producto sin REO no cumple con las condicio- yor para el caso de las exportaciones manufactureras, es-
nes mencionadas y es resultado de un proceso de ensam- pecialmente las intensivas en capital. En este contexto
ble o montaje, debe utilizar materiales originarios de sobresale el caso del mercado venezolano, al cual se diri-
los países andinos o, si son importados de terceros paí- gió, en promedio, el 9% del valor total exportado por
ses, no deben superar el 50% del valor CIF del produc- Colombia en el período 1992-1996 y, a su vez, repre-
to. Para Bolivia y Ecuador este requisito es del 60%. sentó el 53% de las exportaciones colombianas con des-
Por último, existen procesos y operaciones que, tino a la Comunidad Andina en el mismo período.
aunque generan un cambio de partida arancelaria, no Es así como en 1987 fueron diez los sectores que
otorgan origen, como son: aportaron el 74% del valor de las exportaciones colom-
bianas al Grupo Andino, siendo los de mayor participa-
• El simple embalaje, envase o reenvase; la división ción en ellas resinas sintéticas (14%), imprentas y edi-
o reunión de bultos; la aplicación de marcas, eti- toriales (9%), prendas de vestir (6%), químicas básicas,
quetas o distintivos. abonos y plaguicidas, y preparación de carne con 5%
• La mezcla de productos, en tanto que las caracte- cada uno, producción agropecuaria (4%) y productos far-
rísticas del bien obtenido no sean esencialmente di- macéuticos y refinerías de petróleo con 3% cada uno.
ferentes de aquellas de los productos que han sido En estos sectores, máximo tres productos representaron
mezclados. la gran mayoría del valor de las exportaciones.
• La simple reunión, ensamble o montaje de partes y En consecuencia, desde 1987 hasta 1995 se ha pre-
piezas importadas en su totalidad desde fuera de la sentado una diversificación relativamente significativa
subregión para constituir un producto completo. en términos de número de sectores, ya que en ese último
• El sacrificio de animales. año fueron 17 los sectores que aportaron 73% del valor
exportado total al mercado andino –nueve de ellos in-
Con respecto a las cláusulas de salvaguardia, la mayor tensivos en capital y 5 intensivos en mano de obra–.
parte de los tratados de integración las prevén con la
Cuadro 11.6
Intercambio Comercial de Colombia con la Comunidad Andina 1969-1996
Miles de dólares
Año Exportaciones Crecimiento Importaciones Crecimiento Balanza Comercial
1969 37 731 25 595 12 136
1970 51 906 37.6% 29 330 14.6% 22 576
1974 117 023 125.5% 70 739 141.2% 46 284
1979 417 685 256.9% 257 304 263.7% 160 381
1984 168 593 -59.6% 554 672 115.6% -386 079
1989 309 343 83.5% 383 442 -30.9% -74 099
1990 372 757 20.5% 473 584 23.5% -100 827
1991 778 409 108.8% 475 824 0.5% 302 585
1992 1 014 379 30.3% 647 729 36.1% 366 650
1993 1 138 626 12.2% 1 297 620 100.3% -158 994
1994 1 109 822 -2.5% 1 541 828 18.8% -432 006
1995 1 938 037 74.6% 1 755 416 13.9% 182 621
1996 1 840 723 -5.0% 1 818 191 3.6% 22 532
Prom.
1991-1996 1 303 333 36.4% 1 256 101 28.9% 47 231
Fuente: Junac. Cálculos del autor.
Aunque el sector de mayor importancia relativa en de exportaciones, es la refinería de azúcar que aportó el
términos de valor exportado en 1995 fue el del petróleo 5% del valor exportado total.
(13%, con un sólo producto: aceites crudos), le siguie- En el Cuadro 11.6 se muestra cómo el intercambio
ron siete sectores intensivos en capital: resinas sintéticas comercial de Colombia con la Comunidad Andina ha ob-
(9%, con productos como poliestirenos y polipropilenos) servado un comportamiento cíclico, representado en im-
y plásticos –películas, bombonas, tapones, suelas de cau- portantes crecimientos en la década de los años setenta y
cho–, vehículos –coches de turismo y vehículos de trans- caídas sustanciales en el primer quinquenio de los ochenta,
porte– y jabones, perfumes y cosméticos con 4% del va- probablemente como consecuencia, en buena medida, del
lor exportado cada uno. Los otros dos sectores, con 3% ajuste que llevaron a cabo las diferentes economías latinoa-
del valor exportado cada uno, son: productos farmacéu- mericanas a raíz de la crisis de la deuda, para, posterior-
ticos –en especial medicamentos– y abonos y plaguici- mente, seguir una decidida recuperación hacia finales de
das –ácidos cítricos, fosfatos y colorantes–. El sector más esa década y comienzos de la actual, y continuar con una
importante intensivo en recursos naturales, en términos destacada dinámica hasta mediados de los años noventa.
GRUPO DE LOS TRES2 embolso tributario –Cert– en Colombia, el Pitex en

México y el esquema de perfeccionamiento activo de Ve-
nezuela se mantienen tal como venían operando con an-
Los países contratantes del (G3) –Colombia, México y telación al Tratado.
Venezuela– se comprometieron, en virtud de su condi- Asimismo, los países se han reservado la facultad
ción de miembros de la Aladi y de la participación de de imponer precios de referencia basados en precios in-
Colombia y Venezuela en el Acuerdo de Cartagena, a ternacionales con el objeto de aplicar sanciones y com-
profundizar las relaciones económicas a través de la crea- promisos en materia de derechos antidumping.
ción de un mercado más amplio para los productos y En términos del programa de liberación comercial, se
servicios generados en sus territorios, así como fomen- acordó una desgravación gradual y automática en un perío-
tar la inversión y promover el desarrollo e intercambio do de diez años –iniciada el 1 de enero de 1995 para
tecnológico. culminarlo el 1 de julio del año 2004–. Además, el Tratado
En este sentido, los objetivos del Tratado son: esti- incorporó las negociaciones adelantadas en el marco de la
mular la diversificación y expansión del comercio entre Aladi estipulando la aplicación de la PAR a todo el univer-
las Partes, eliminar las barreras al comercio, promover so arancelario, lo cual significa que para México aplica un
la competencia, aumentar la inversión en sus territorios, 28% de reducción sobre sus aranceles nacionales, mientras
proteger los derechos de propiedad intelectual, estable- que para Colombia y Venezuela aplica una del 12%.
cer procedimientos de cooperación y mecanismos efica- Los productos sujetos a preferencias en virtud del
ces para la administración del Acuerdo, la solución de AAP serán desgravados recíproca y progresivamente de
controversias y propiciar relaciones equitativas entre las tres maneras diferentes:
Partes reconociendo los tratamientos diferenciales en
razón de las categorías de países establecidas en la Aladi. • Desgravación inmediata en México y Colombia.
El G3 pertenece a una nueva generación de acuer- • Desgravación inmediata en México y a cinco años
dos en los cuales se pretende lograr una zona de libre en Colombia.
comercio, regulando todas las áreas que inciden sobre • Desgravación a diez años en ambos países.
los flujos de comercio, entre las que se encuentran: el
programa de liberación comercial de bienes, normas de Algunos de los productos colombianos que se benefi-
acceso al mercado como las de origen, normalización téc- cian de acceso libre al mercado mexicano desde el 1 de
nica, comercio de servicios, compras del Estado, inver- enero de 1995, son: vestidos, carbón, ferroníquel, esme-
siones, propiedad intelectual, regulación del comercio – raldas, portafolios, carteras y maletas de cuero, produc-
salvaguardias, competencia, prácticas desleales– y solu- tos editoriales y químicos diversos. Para México, sus prin-
ción de controversias. cipales exportaciones con desgravación inmediata son:
vestidos, computadores, fotocopiadoras, zinc, láminas de
cobre, casetes y micrófonos.
ACCESO DE BIENES AL MERCADO Lo anterior implica que aproximadamente el 50%
de la oferta exportable colombiana (36% de las exporta-
Con el objeto de dinamizar el crecimiento de los flujos ciones dirigidas a México) tiene acceso inmediato a ese
comerciales entre los miembros, se acordó no incrementar mercado, mientras que Colombia permite acceso libre
aranceles a la importación ni adoptar nuevos impuestos para el 10% de las exportaciones mexicanas (Fedesarrollo,
para bienes considerados originarios, eliminar las barre- Analdex y Ministerio de Comercio Exterior, 1994).
ras no arancelarias para el intercambio recíproco y des- Aunque más del 60% de los productos del sector
montar las sobretasas arancelarias. agrícola de cada país puede ingresar con arancel prefe-
Complementariamente, el Tratado establece la po- rencial al mercado subregional hasta llegar a cero en diez
sibilidad de mantener los programas existentes que con- años –entre los principales productos que se benefician
templan la devolución de impuestos a las actividades de de esta liberación están: café, flores y cacao para Colom-
exportación. Así, el Plan Vallejo y el certificado de re- bia; atún y sus derivados y cacao, para Venezuela; y pro-
ductos del mar, legumbres y hortalizas para México. Del
cronograma de desgravación acordado fueron excluidos
2 Esta sección se basa en: Quintero, 1996b y en Garay y algunos productos sensibles de dicho sector –entre ellos,
Quintero, 1997. los bienes sujetos al mecanismo de franjas de precios y a
Cuadro 11.7
Desgravación arancelaria prevista de México hacia Colombia
Nivel del arancel
CIIU Sector 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
111 Producción agropecuaria 6.49 5.90 5.32 4.74 4.16 3.57 2.99 2.41 1.83 1.24
113 Caza ordinaria 6.48 5.76 5.04 4.32 3.60 2.88 2.16 1.44 0.72 0.00
121 Silvicultura 7.85 7.23 6.61 5.99 5.37 4.75 4.13 3.51 2.89 2.27
122 Extracción de madera 8.00 7.12 6.23 5.34 4.45 3.56 2.67 1.78 0.89 0.00
130 Pesca 11.49 10.21 8.93 7.66 6.38 5.11 3.83 2.55 1.28 0.00
210 Minería 9.30 9.15 9.01 8.86 8.72 8.58 8.43 8.29 8.14 8.00
220 Petróleo crudo y gas 4.71 4.19 3.67 3.14 2.62 2.09 1.57 1.05 0.52 0.00
230 Extracción de minerales 5.79 5.14 4.50 3.86 3.21 2.57 1.93 1.29 0.64 0.00
290 Piedra, arcilla y arena 6.41 5.70 4.99 4.28 3.56 2.85 2.14 1.43 0.71 0.00
311 Alimentos, exc. bebidas. 10.83 10.15 9.46 8.77 8.09 7.40 6.72 6.03 5.35 4.66
312 Alimentos 10.65 10.13 9.61 9.10 8.58 8.06 7.54 7.02 6.51 5.99
313 Industrias de bebidas 11.43 10.35 9.27 8.19 7.11 6.03 4.95 3.87 2.79 1.71
314 Industria del tabaco 19.44 19.44 19.44 19.44 19.44 19.44 19.44 19.44 19.44 19.44
321 Fabricación de textiles 10.77 9.77 8.77 7.77 6.77 5.77 4.78 3.78 2.78 1.78
322 Prendas de vestir, exc. calzado. 16.05 15.32 14.58 13.85 13.11 12.38 11.64 10.91 10.17 9.44
323 Cuero y sus productos 8.27 7.39 6.51 5.63 4.74 3.86 2.98 2.10 1.22 0.33
324 Calzado y sus partes 13.31 12.13 10.94 9.75 8.56 7.37 6.18 4.99 3.80 2.61
331 Madera y sus productos 10.89 9.73 8.57 7.41 6.25 5.09 3.93 2.77 1.61 0.45
332 Muebles y accesorios 12.82 12.12 11.41 10.71 10.01 9.31 8.61 7.90 7.20 6.50
341 Papel y sus productos 6.49 5.88 5.26 4.64 4.02 3.41 2.79 2.17 1.55 0.94
342 Imprentas y editoriales 7.04 6.32 5.59 4.87 4.14 3.42 2.69 1.97 1.24 0.52
351 Sustancias químicas industriales. 6.93 6.20 5.46 4.73 4.00 3.26 2.53 1.80 1.06 0.33
352 Otros productos químicos 9.25 8.50 7.76 7.02 6.28 5.53 4.79 4.05 3.30 2.56
353 Refinerías de petróleo. 5.43 4.87 4.31 3.75 3.19 2.63 2.07 1.51 0.95 0.38
354 Derivados del petróleo 6.76 6.01 5.26 4.51 3.75 3.00 2.25 1.50 0.75 0.00
355 Productos de caucho. 9.41 8.44 7.47 6.50 5.53 4.55 3.58 2.61 1.64 0.67
356 Productos plásticos. 9.91 8.85 7.79 6.73 5.67 4.61 3.55 2.49 1.43 0.37
361 Objetos de barro y loza 9.63 8.56 7.49 6.42 5.35 4.28 3.21 2.14 1.07 0.00
362 Vidrio y sus productos 9.92 8.81 7.71 6.61 5.51 4.41 3.31 2.20 1.10 0.00
369 Otros prod. minerales no metal. 9.71 8.68 7.64 6.61 5.58 4.55 3.51 2.48 1.45 0.42
371 Básicas de hierro y acero 7.03 6.27 5.50 4.73 3.97 3.20 2.44 1.67 0.91 0.14
372 Básicas de metales no ferrosos. 7.49 6.73 5.98 5.22 4.46 3.70 2.94 2.18 1.43 0.67
381 Productos metálicos 9.91 8.89 7.87 6.85 5.83 4.81 3.79 2.77 1.75 0.73
382 Maquinaria, exc. la eléctrica. 8.99 8.04 7.08 6.13 5.17 4.22 3.27 2.31 1.36 0.40
383 Maquinaria, aparatos electr. 9.02 8.08 7.14 6.20 5.26 4.32 3.38 2.44 1.49 0.55
384 Equipo, material de transp. 9.25 8.37 7.49 6.61 5.72 4.84 3.96 3.08 2.19 1.31
385 Material profesional 8.90 7.97 7.04 6.11 5.18 4.25 3.32 2.39 1.46 0.53
390 Otras industrias 10.87 9.72 8.56 7.40 6.24 5.09 3.93 2.77 1.62 0.46
410 Electricidad, gas y vapor 6.48 5.76 5.04 4.32 3.60 2.88 2.16 1.44 0.72 0.00
610 Comercio al por mayor 5.71 5.08 4.44 3.81 3.17 2.54 1.90 1.27 0.63 0.00
832 Servicios jurídicos 6.48 5.76 5.04 4.32 3.60 2.88 2.16 1.44 0.72 0.00
941 Películas cinematográficas 9.13 8.12 7.10 6.09 5.07 4.06 3.04 2.03 1.01 0.00
942 Bibliotecas, museos 9.26 8.23 7.20 6.17 5.14 4.11 3.09 2.06 1.03 0.00
959 Salones de belleza 8.33 7.41 6.48 5.55 4.63 3.70 2.78 1.85 0.93 0.00
Proyecciones con base en el programa de desgravación del acuerdo G3.
licencias previas– sobre cuyos aranceles no se aplica la PAR ajos frescos, aguacates y naranjas frescas o secas. Se esta-
–almidón de trigo, almidón de maíz, aceite en bruto, blecieron, además, compromisos de eliminación de sub-
dextrosa, jarabe de glucosa, glucosa, los demás jarabes, sidios a las exportaciones agrícolas por parte de los tres
salvados de maíz y trigo, tortas de soya, dextrinas y colas. países, con un período de transición para su desmonte.
México y Venezuela se reservaron el derecho de es- De otra parte, el sector automotor fue excluido del
tablecer salvaguardias especiales en forma de arancel- programa de desgravación durante los dos primeros años
cuota. México, en el caso de mangos y guayabas, prepa- de entrada en vigor del Acuerdo, para así favorecer el
raciones para sopas, cerveza, ron y harinas de carne. Ve- desarrollo tanto de la producción de vehículos como de
nezuela, en el caso de pepinos y pepinillos, pimientos, autopartes en Colombia y Venezuela.
Cuadro 11.8
Desgravación arancelaria prevista por Colombia hacia México
CIIU Sector 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
111 Producción agropecuaria 9.2 8.4 7.7 6.9 6.1 5.3 4.5 3.8 3.0 2.2
113 Caza ordinaria 6.6 5.8 5.2 4.4 3.7 2.9 2.2 1.5 0.7 0.0
121 Silvicultura 7.9 7.0 6.2 5.4 4.6 3.8 2.9 2.1 1.2 0.4
122 Extracción de madera 5.6 4.9 4.3 3.7 3.1 2.5 1.8 1.3 0.6 0.0
130 Pesca 7.3 6.5 5.7 4.9 4.1 3.2 2.4 1.7 0.8 0.0
210 Minería 4.1 3.7 3.3 2.9 2.6 2.2 1.6 1.1 0.5 0.0
220 Petróleo crudo y gas 4.4 3.9 3.4 2.9 2.4 2.0 1.4 1.0 0.5 0.0
230 Extracción de minerales 4.2 3.7 3.3 2.9 2.5 2.1 1.6 1.1 0.6 0.2
290 Piedra, arcilla y arena 4.5 4.1 3.7 3.3 2.9 2.5 1.8 1.2 0.6 0.0
311 Alimentos, exc. bebidas. 14.8 14.4 13.1 12.2 11.4 10.5 9.6 8.7 7.9 7.0
312 Alimentos 14.2 13.8 12.9 12.2 11.5 10.9 10.2 9.5 8.9 8.2
313 Industrias de bebidas 14.6 13.5 12.0 10.7 9.4 8.0 6.8 5.4 4.1 2.8
314 Industria del tabaco 16.6 16.6 16.6 16.6 16.6 16.6 16.6 16.6 16.6 16.6
321 Fabricación de textiles 14.5 13.1 11.6 10.2 8.8 7.5 6.3 5.0 3.8 2.5
322 Prendas de vestir, exc. calzado. 17.7 16.8 15.9 15.0 14.1 13.2 12.3 11.4 10.5 9.6
323 Cuero y sus productos 11.6 10.4 9.3 8.2 7.1 6.0 4.9 3.7 2.6 1.5
324 Calzado y sus partes 15.4 13.9 12.4 10.9 9.3 7.7 6.2 4.7 3.2 1.6
331 Madera y sus productos 10.4 9.3 8.2 7.1 6.0 4.9 3.7 2.6 1.5 0.3
332 Muebles y accesorios 15.4 13.3 11.1 8.9 6.8 5.9 5.1 4.2 3.4 2.5
341 Papel y sus productos 9.8 8.7 7.6 6.5 5.5 4.5 3.5 2.5 1.4 0.4
342 Imprentas y editoriales 11.2 9.9 8.6 7.3 6.0 4.9 3.8 2.6 1.5 0.4
351 Sustancias químicas industriales. 5.9 5.4 4.9 4.4 4.0 3.4 2.6 1.9 1.1 0.3
352 Otros productos químicos 7.6 6.9 6.2 5.5 4.9 4.2 3.3 2.6 1.8 1.0
353 Refinerías de petróleo. 6.3 5.7 5.1 4.4 3.8 3.1 2.3 1.6 0.8 0.0
354 Derivados del petróleo 6.7 6.1 5.5 4.8 4.1 3.5 2.6 1.9 1.0 0.2
355 Productos de caucho. 11.2 9.9 8.5 7.2 5.9 4.7 3.6 2.3 1.2 0.0
356 Productos plásticos. 14.2 13.2 11.4 10.1 8.6 7.2 5.8 4.4 3.0 1.5
361 Objetos de barro y loza 12.8 11.5 10.2 8.9 7.5 6.2 4.9 3.6 2.3 0.9
362 Vidrio y sus productos 10.0 9.0 7.9 6.8 5.7 4.6 3.5 2.3 1.1 0.0
369 Otros prod. minerales no metal. 10.6 9.4 8.2 7.0 5.9 4.8 3.6 2.4 1.2 0.1
371 Básicas de hierro y acero 7.5 6.9 6.0 5.2 4.5 3.7 2.7 1.9 0.9 0.0
372 Básicas de metales no ferrosos. 5.9 5.6 5.1 4.7 4.3 3.8 3.0 2.4 1.6 0.9
381 Productos metálicos 11.3 10.1 8.8 7.6 6.3 5.2 4.1 2.8 1.6 0.5
382 Maquinaria, exc. la eléctrica. 7.3 6.6 6.0 5.3 4.7 3.9 3.0 2.1 1.2 0.3
383 Maquinaria, aparatos electr. 9.0 8.2 7.2 6.4 5.5 4.6 3.5 2.5 1.5 0.5
384 Equipo, material de transp. 7.8 11.2 6.2 5.4 4.6 3.8 2.8 1.9 0.9 0.0
385 Material profesional 6.4 6.0 5.6 5.1 4.7 4.1 3.3 2.4 1.5 0.6
390 Otras industrias 12.7 11.3 9.9 8.6 7.2 5.9 4.5 3.1 1.7 0.3
410 Electricidad, gas y vapor 4.0 3.5 3.1 2.6 2.2 1.8 1.3 0.9 0.4 0.0
610 Comercio al por mayor 6.9 6.1 5.4 4.7 4.0 3.3 2.5 1.7 0.9 0.2
832 Servicios jurídicos 11.9 10.6 9.2 7.9 6.6 5.3 4.0 2.6 1.3 0.0
941 Películas cinematográficas 4.2 3.8 3.5 3.1 2.8 2.5 2.1 1.8 1.4 1.1
942 Bibliotecas, museos 4.0 3.5 3.1 2.6 2.2 1.8 1.3 0.9 0.4 0.0
959 Salones de belleza 4.0 3.5 3.1 2.6 2.2 1.8 1.3 0.9 0.4 0.0
Proyecciones con base en el programa de desgravación del acuerdo G3.
El sector textil y de confecciones fue excluido del Año 3: US $ 2.000.000

programa de liberación por parte de Venezuela. Para el Año 4: US $ 2.500.000
caso de los textiles y las confecciones en Colombia se Año 5: US $ 3.000.000
eliminaron las cuotas o contingentes de importación pre-
viamente negociadas. Asimismo, se crearon unos niveles Para ellos rige una norma de origen más flexible consistente
de flexibilización temporal –NFT– de la siguiente forma: en la posibilidad de importar hilados de fuera de la subregión
Para textiles: para la fabricación y exportación a países dentro de la
Año 1: US$ 1.000.000 subregión, sin que por ello deje de considerarse originario y,
Año 2: US$ 1.500.000 por lo tanto, tengan derecho a la preferencia negociada.
Cuadro 11.9 En esta medida, el programa de liberación se apli-

Comercio Colombia-México 1991-1996 ca a aquellos bienes considerados originarios y se catalo-
Dólares
Años Exportaciones Importaciones Balanza comercial
gan como tales los bienes que son obtenidos en su tota-
1991 54 450 234 151 059 197 -96 608 963 lidad o producidos enteramente en territorio de una o
1992 89 253 844 170 991 609 -81 737 765 más Partes. Asimismo, se considera un bien originario
1993 81 101 369 259 162 104 -178 060 735 si, pese a que contiene insumos que provienen de un
1994 108 473 136 295 162 104 -186 688 968
país ajeno a la subregión, ha sufrido una transformación
1995 90 317 020 452 327 394 -362 010 374
1996 89 098 300 505 917 200 -416 818 900
sustancial en alguno de los países miembros, tal que ga-
Fuente: Dian. rantice un determinado cambio de clasificación arance-
laria y de contenido regional.
Para el caso de Colombia y México los NFT de es- En el tema de origen se establece un conjunto de
tos productos se restringen a un máximo de 20% del procedimientos que definen el cambio de clasificación
total del cupo negociado a nivel de cuatro dígitos de la arancelaria y la incorporación de valor agregado nacio-
nomenclatura arancelaria. nal o subregional que deben cumplir las mercancías de
los tres países para beneficiarse de las preferencias co-
Para confecciones: merciales del Tratado.
Año 1: US$ 3.000.000 De esta forma, las normas de origen tienen como
Año 2: US$ 3.500.000 propósito garantizar que los bienes elaborados en un país
Año 3: US$ 4.000.000 o conjunto de países miembros de un acuerdo comer-
Año 4: US$ 4.500.000 cial, hayan sido objeto de un grado de transformación
Año 5:US$ 5.000.000 tal que sean considerados como originarios de la región,
para poder comercializarlos bajo un trato arancelario pre-
Para ellos rige una norma de origen más flexible consis- ferencial. Con la conformación de un sistema de normas
tente en la posibilidad de exportar confecciones fabrica- de origen se busca eliminar la triangulación comercial
das con tela importada de fuera de la subregión. en el contexto de una zona de libre comercio, garanti-
En los Cuadros 11.7 y 11.8 se muestra la proyec- zando la nacionalidad u origen de las mercancías y esti-
ción de la desgravación arancelaria a nivel sector CIIU mulando la integración productiva entre los socios miem-
tres dígitos prevista de México hacia Colombia y de Co- bros de un acuerdo comercial preferencial.
lombia hacia México, respectivamente. Así visto, las normas de origen se establecen con el
En el Cuadro 11.9 se muestra cómo el comercio objeto de eliminar una eventual reorientación comercial
total de Colombia con México en el periodo 1991-1996, de bienes entre socios con diferentes políticas de protec-
aunque no es muy significativo en términos de valor, ción frente a terceros países. Este fenómeno se conoce
presenta balances comerciales 11 deficitarios desde 1992, como deflección de comercio. La exigencia de normas de ori-
especialmente en los dos últimos años, probablemente gen busca evitar la importación de bienes bajo los bene-
como consecuencia de la crisis mexicana de finales de ficios arancelarios preferenciales de una zona integrada,
1994 que produjo una fuerte devaluación y pudo afectar a través del país socio que otorgue un arancel externo
las condiciones de competitividad del comercio de Co- más favorable a dicha importación de terceros países
lombia con este país. (Garay y Estevadeordal, 1994).
Es evidente que este mecanismo se torna más im-
portante cuanto mayores sean las diferencias arancela-
NORMAS DE ORIGEN rias existentes para el tratamiento de mercancías prove-
nientes de terceros países diferentes de los miembros de
La existencia de diferencias arancelarias frente a terceros un área integrada. En otras palabras, entre menos per-
países que se presenta en una zona de libre comercio tie- feccionada se encuentre la conformación de una unión
ne implicaciones sobre las condiciones de competencia aduanera, mayor será la injerencia y necesidad de forta-
entre los países miembros –generan distorsiones en el lecer los mecanismos de calificación y certificación de
comercio intra-subregional–, que para poder neutrali- origen de las mercaderías.
zarlas y así asegurar la nivelación de la competencia obligan Las normas de origen al configurarse como meca-
optar por normas y regulaciones como las relacionadas nismo catalizador de los flujos comerciales entre países
con la clasificación del origen de los bienes. miembros de un área integrada, pueden contrarrestar los
efectos de una desgravación arancelaria, modificando la Adicionalmente, para el sector de textiles se consi-
efectividad de las preferencias negociadas. De esta for- derarán originarios bienes producidos a partir de hilado
ma, las normas de origen se convierten en un mecanis- importado. Para el de confecciones rige una norma de
mo selectivo de protección no arancelaria que afecta, en origen más flexible consistente en la posibilidad de ex-
ultima instancia, la reorientación de los flujos comer- portar confecciones fabricadas con tela importada de fuera
ciales y recursos productivos. de la subregión, en cuyos casos se aplica la normativa
El patrón de cumplimiento de normas de origen vigente en la Aladi. Estos últimos productos tienen un
depende, finalmente, del grado ex ante de integración y acceso privilegiado al mercado mexicano porque Vene-
desarrollo productivo de los sectores y productos objeto zuela los excluyó del Acuerdo y porque ellos tienen una
de exigencia de origen, tanto en el interior de cada país desgravación menor en el Tlcan, por lo que también se
miembro como en su relación con los otros socios del puede competir en términos favorables frente a los pro-
área de libre comercio. ductos norteamericanos.
En los casos específicos en los que se exige un re- Tal como ocurrió para el caso venezolano en el tema
quisito de contenido regional3, su diferenciación entre de la desgravación arancelaria de bienes del sector textil
sectores es como sigue: para el sector químico (Capítu- y de confecciones, la definición de las normas de origen
los 28 a 40 del sistema armonizado) se negoció un conte- se aplazó para ser negociada durante dos años. Si al final
nido regional del 40% que aumentará a 45% a partir de dicho período no existiera acuerdo, este sector per-
del cuarto año y a 50% a partir de año sexto de la entra- manecerá excluido del programa de desgravación.
da en vigor del Acuerdo. Un contenido regional del 50% Las normas de origen que rigen para el G3 frente a
para el sector metalmecánico que regirá durante la vi- las normas actualmente vigentes en el marco de la Aladi
gencia del Acuerdo (bienes clasificados en los Capítulos implican, al menos para buen número de casos, una ma-
72 a 85 y 90 del sistema armonizado). Por último, un yor restricción sobre el comercio de bienes, ya que en
contenido general del 50% durante los primeros cinco sectores como textiles y confecciones se exige el
años y que aumentará a 55% a partir del sexto año para eslabonamiento del proceso productivo desde el inicio
los bienes no expresados en los anteriores capítulos. Para de la cadena productiva. Además, entre los principales
el caso del cobre se acordó su inclusión en el programa productos que actualmente se exportan a México, algu-
de liberación permitiendo la importación extra zona de nos no cumplen con las reglas de origen negociadas.
barras y perfiles, pero no de alambre. Por último, es de recalcar que el régimen genérico
Existe en el Tratado una cláusula de mínimis la cual de la Aladi consiste en un cambio de partida arancelaria
evita que los bienes pierdan la posibilidad de recibir trato del sistema armonizado entre el bien elaborado y los in-
preferencial por el sólo hecho de contener cantidades muy sumos no originarios, provenientes de terceros países o,
reducidas de materiales no originarios. Conforme a esta en su defecto, un 50% de valor del contenido regional
cláusula, un bien que, en otras circunstancias no cum- involucrado en el bien para poder ser considerado como
pliría con una regla de origen específica, se considerará originario de un país miembro de la Aladi.4
originario de la región cuando el valor de los materiales El Tratado de libre comercio G3 prevé normas de
ajenos a ésta no exceda el 7% del precio del bien. Se origen adaptadas del Tlcan para la calificación de origen
prevé además un tratamiento preferencial en el caso de de las mercancías. Así, se aplican diversos criterios como
los textiles y confecciones que permite utilizar hasta un los de productos elaborados íntegramente en una o más
7% de peso en las fibras o hilos no originarios en la pro-
ducción de un bien textil para que éste pueda seguir 4 Son originarias de los países miembros las mercancías que
siendo considerado originario de la región. resulten de operaciones de ensamble o montaje, realizadas en
el territorio de un país signatario utilizando materiales ori-
ginarios de los países participantes del acuerdo y de terceros
países, cuando el valor CIF puerto de destino o CIF puerto
3 El Contenido Regional está dado por: marítimo de los materiales originarios de terceros países no
CR= [(VT-VNM)/VT]100 exceda del 50% del valor FOB de exportación
donde: Valor CIF materiales importados
CR = Contenido Regional expresado como porcentaje. VA = X 100 > = 50%
Valor FOB del producto a exportar
VT = Valor de Transacción de un bien ajustado sobre la base FOB.
VNM= Valor de los materiales no originarios utilizados por donde:
el productor en la producción del bien determinado. VA: valor de contenido regional expresado como porcentaje
Partes; o producidos con materiales propios o que califi- comercio –por ser uniforme para todo el universo arance-
quen como originarios; o producidos a partir de mate- lario en presencia de diferencias no uniformes entre los
riales no originarios con los que se cumpla un determi- países socios en términos de sus aranceles a terceros paí-
nado salto de clasificación arancelaria y, en un buen nú- ses–, se distingue del régimen del G3 porque no repro-
mero de casos, cuando además, en su proceso de elabora- ducen comportamientos diferenciales tan distintivos en-
ción, se genere al menos cierto valor agregado regional. tre actividades y grupos de empresas. La evidencia pre-
Con respecto al patrón de cumplimiento de la pro- sentada por Garay y Quintero (1997) muestra que el ca-
ducción manufacturera de Colombia a los regímenes de rácter del régimen de la Aladi es propiamente de prime-
origen del G3 y de la Aladi, se puede concluir, de acuer- ra generación con una naturaleza no estratégica, en el senti-
do con Garay y Quintero (1997) que: do estricto de política económica.
• En promedio, el grado de cumplimiento bajo el ré-

gimen de la Aladi superaría de manera apreciable SALVAGUARDIAS, PRÁCTICAS COMERCIALES Y
al correspondiente para el caso del G3, en más de MEDIDAS NO ARANCELARIAS
diez puntos porcentuales en valor de producción.5
• La primera norma de origen parecería ser relativa- En el tema de las salvaguardias, el Tratado incorpora ins-
mente menos exigente que la segunda para la pro- trumentos conforme a los cuales los países miembros po-
ducción manufacturera colombiana bajo el régimen drán acudir en el caso de que su producción nacional se
del G3; comportamiento diferencial que no se cons- vea amenazada o afectada por las importaciones de los res-
tata para el caso del régimen de la Aladi. tantes países socios. Se prevén dos tipos de salvaguardias:
• Mientras que el cumplimiento bajo el régimen del la salvaguardia de tipo bilateral que podrá invocarse du-
G3 tiende a ser inferior para la pequeña empresa rante los primeros quince años del Acuerdo y con la cual
con relación a la gran empresa –en lo general como se suspende inicialmente durante un año la desgrava-
en lo sectorial–, no se observa una diferenciación ción arancelaria, siendo prorrogable por igual período
definitiva en el caso del régimen de la Aladi. de tiempo. En segundo lugar, se encuentra la salvaguar-
• La aplicación de la claúsula de mínimis contribuye a dia global o multilateral que permite la imposición de
flexibilizar el rigor de los requisitos de origen de un arancel o de una cuota a las importaciones prove-
manera nada despreciable –hasta en unos diez pun- nientes de todos los países excepto de sus socios G3, sal-
tos porcentuales–. vo en el caso en el que las importaciones procedentes de
éstos al país miembro afectado, representen una parte
En consecuencia, como lo señalan Garay y Quintero sustancial de las importaciones totales y contribuyan de
(1997), es posible afirmar que el régimen de origen del manera importante al daño grave o amenaza a la pro-
G3 corresponde al tipo característico de regímenes de ducción nacional de la Parte importadora. Esta salva-
nueva generación, cuya estructuración no sólo no respon- guardia se mantendrá indefinidamente en el Acuerdo.
de al propósito esencial de evitar la deflección del comercio, En cuanto a las prácticas comerciales, se crearon
sino que además tiende a propiciar comportamientos instrumentos que buscan garantizar la efectividad y
diferenciales y discriminatorios entre ciertas actividades transparencia de la investigaciones por dumping o subsi-
productivas y clases de empresas. En este sentido, sodios. Los países miembros podrán establecer y aplicar
bresaldría una distintiva naturaleza selectiva-estratégica de cuotas compensatorias en caso de presentarse situacio-
la política de origen en el G3, tal como también sería el nes en las que se compruebe dumping o subsidios a la
caso del Tratado de Libre Comercio de América del Nor- exportación. Sin embargo, los países no harán uso de es-
te, TLCAN, de acuerdo con el análisis inicial realizado y tos instrumentos en tanto no cumplan con los siguien-
de la creencia en amplios círculos especializados en los tes requisitos:
Estados Unidos.
Ahora bien, aunque el régimen de la Aladi tampo- • El margen de dumping debe exceder el 2% del valor
co responde al mero propósito de impedir la deflección del normal del bien investigado.
• La cuantía de los subsidios debe ser superior al 1%
ad valorem.
5 Y en cerca de unos quince a veinte puntos en términos de
número de productos, no sólo a nivel de la industria general • El volumen de las importaciones objeto de dum-
sino además por tamaño de empresa y a nivel sectorial. ping o subvenciones represente menos del 1% del
mercado interno del producto en el país importa- tan resarcir los daños causados a través del retiro de con-
dor. Si se trata de importaciones procedentes de cesiones otorgadas.
varios países, que representen más del 2.5% del Por último, una de las críticas hechas a este Trata-
mercado importador. do por diferentes analistas, hace referencia a la exigencia
de las normas de origen generales que estableció un re-
También se establecen normas sobre notificaciones y pla- quisito de contenido regional del 50% para los prime-
zos para la ejecución de las investigaciones y el derecho ros cinco años y del 55% del sexto año en adelante. En
de defensa. este sentido, el riesgo consiste en que estas normas ter-
Con respecto a las medidas no arancelarias, se acor- minen siendo restrictivas del comercio o imponiendo los
dó que ninguna Parte podrá adoptar o mantener ningu- costos de desviación del comercio, que son posibles en
na prohibición ni restricción a la importación de cual- una zona de libre comercio (Ministerio de Comercio
quier bien de otra Parte o a la exportación o venta para Exterior, 1994).
exportación de cualquier bien destinado a territorio de Otro factor de riesgo con el G3 es el impacto que
otra Parte. sobre la competitividad de los productos mexicanos pue-
Por último, en cuanto a compras del sector públi- de tener la desgravación de sus insumos y bienes de ca-
co, los países acordaron darles un trato nacional estable- pital, a raíz del Tlcan, por lo que se haría necesaria una
ciendo disciplinas que garanticen su cumplimiento, reducción mayor de los aranceles a las materias primas y
abriendo así una parte significativa del mercado de com- bienes de capital que utiliza la industria colombiana
pras del sector público. Se definieron umbrales míni- (Ministerio de Comercio Exterior, 1994).
mos de contratación:
• US$ 250.000 para empresas del Estado en contra-

tación de bienes y servicios.
• US$ 8.000.000 para empresas del Estado en con-
tratos de servicios de construcción.
• US$ 50.000 para empresas públicas del sector cen-
tral en contratación de bienes y servicios.
• US$ 6.500.000 para el resto del sector central en
contratos de servicios de construcción.
Se definen la valoración de contratos, las especificaciones

técnicas, los procedimientos de licitación, la calificación
de proveedores, los plazos de licitación y entrega, los pro-
cedimientos de impugnación; se prohiben las prácticas
compensatorias y discriminatorias y se definen mecanis-
mos de suministro de información entre las Partes.
Colombia y Venezuela se reservaron la posibilidad
de flexibilizar dichas normas con el ánimo de realizar
contrataciones directas. Los países se reservaron el dere-
cho de dar trato nacional a los miembros del Acuerdo en
una porción equivalente a las compras públicas de los
tres países.
El Tratado busca hacer extensivas las normas al mer-
cado ampliado las disposiciones nacionales sobre prácti-
cas comerciales no competitivas y las leyes en materia
de competencia. Se busca la eliminación de prácticas co-
merciales que afecten la libre competencia por parte de
los monopolios y de empresas gubernamentales de los
tres países. En caso contrario, los países podrán recurrir
a mecanismos de solución de controversias que permi-
ACUERDO DE COMPLEMENTACIÓN poliestirenos, polipropileno, medicamentos y libros im-

ECONÓMICA CON CHILE presos y similares. Algunas de las principales importa-
ciones son: frutas frescas, concentrados de tomate, pasta
química de madera, alambre de cobre refinado, papel
Chile ha suscrito acuerdos de libre comercio y de prensa, vehículos automóviles y polietileno.
complementación económica con Argentina, Bolivia, Nómina de desgravación general. Esta nómina cubre
Ecuador, Colombia, México, Venezuela y Mercosur. En cerca del 77% del universo arancelario, quedó con cero
1983 Chile y Colombia suscribieron el AAP No. 14, arancel a partir del 1 de enero de 1997 y cumplió el
cuyo objetivo fue la incorporación de las preferencias siguiente cronograma:
arancelarias anteriormente definidas en el marco de la
Aladi. Posteriormente, en su proceso de ampliación y Programa de desgravación de Chile:
renegociación, se incluyeron 495 y 491 nuevas posicio-
nes del sistema armonizado para los casos de Colombia Para los productos cuyo arancel vigente a la firma del
y Chile, respectivamente. Acuerdo fue del 11%:
Algunos de los principales productos colombianos
beneficiados son: químicos, medicamentos, artículos de Del 1-I-94 al 30-VI-94: 8.5%
tocador, plásticos, tejidos y fibras textiles, entre otros. Del 1-VII-94 al 31-XII-94: 6.5%
Por su parte, algunos productos chilenos beneficiados Del 1-I-95 al 31-XII-95: 4.5%
son: frutas frescas, colorantes, polietileno, papel, pasta Del 1-I-96 al 31-XII-96: 2.5%
química de madera, barras, tubos y alambres de cobre. A partir del 1-I-97 : 0%
A partir de 1992 se iniciaron las negociaciones para
crear un espacio económico ampliado para la libre cir- Programa de desgravación de Colombia:
culación de bienes, servicios y factores productivos en-
tre los dos países, lo cual se concretó con el ACE No. 24 Para los productos cuyo arancel vigente a la firma del
de diciembre de 1993. Acuerdo es del:
Básicamente, los objetivos del ACE son la libera-
ción de gravámenes y restricciones a las importaciones AEC 20% 15% 10% 5%
entre los dos países, complementar y coordinar activi-
dades económicas en las áreas industriales y de servicios, Del 1-I-94 al 30-VI-94: 15% 12% 8% 4%
principalmente, y estimular las inversiones para aprove- Del 1-VII-94 al 31-XII-94: 11% 9% 6% 3%
char los mercados de los dos países. Del 1-I-95 al 31-XII-95: 7% 6% 4% 2%
Del 1-I-96 al 31-XII-96: 3% 3% 2% 1%
A partir del 1-I-97: 0% 0% 0% 0%
PROGRAMA DE LIBERACIÓN COMERCIAL
Algunas de las principales exportaciones colombianas por
Teniendo en cuenta las asimetrías de los sectores pro- esta nómina son: manufacturas de plástico, piedras pre-
ductivos, se estableció un proceso de desgravación glo- ciosas, hilados sencillos, electrodomésticos y aparatos para
bal para todo el universo arancelario con algunas excep- uso sanitario. Con respecto a las importaciones se desta-
ciones. Se previó un cronograma de desgravación con can: productos de tocador, preparaciones, conservas y
tres nóminas según el grado de sensibilidad por sectores jugos de frutas, confiterías, productos de mar, vinos y
y productos. hojas de aluminio.
Nómina de desgravación inmediata. Se incluyeron los Nómina de desgravación lenta. Está constituida por
productos negociados en el AAP, referido anteriormen- productos con cierto grado de sensibilidad y su proceso
te, y los productos con tratamiento especial del sector de desgravación culmina el 31 de diciembre de 1998,
automotor. De esta forma, lo que se negoció previamen- cumpliendo con el siguiente cronograma:
te en el AAP quedó con cero arancel, excepto los pro-
ductos que aparecen en el Cuadro 11.10. Programa de desgravación de Chile:
Algunos de los principales productos de exporta-
ción con cero arancel son: café sin tostar, ácido cítrico, Para los productos cuyo arancel vigente a la firma
gelatina y sus derivados, policloruro de vinilo, del Acuerdo fue de 11%:
Cuadro 11.10
Del 1-I-94 al 31-XII-94: 8.5% Productos del AAP que Colombia no llevó al 100%
Producto Nivel de preferencia Nómina de
Del 1-I-95 al 31-XII-95: 7.5% en el AAP Desgravación
Del 1-I-96 al 31-XII-96: 6.5% Demás garbanzos 23% Excepción
Del 1-I-97 al 31-XII-97: 4.5% Demás lentejas y lentejones 75% Excepción
Del 1-I-98 al 31-XII-98: 2.5% Aceite de pescado semirrefinado 47% Excepción
Porotos negros 50% Excepción
A partir del 1-I-99: 0%
Nitrato de Potasio 60% Excepción
Cebada malteada 70% Excepción
Programa de desgravación de Colombia. Oxicloruro de cobre 75% Prog. General
Perfumes y preparaciones 50% Prog. General
Para los productos cuyo arancel vigente a la firma del Demás cloruro de polivinilo 75% Prog. General
Bolsas de polivinilideno 50% Prog. General
Acuerdo es del:
Peines y peinetas 50% Prog. General
Vidrio coloreado 50% Prog. General
AEC 20% 15% 10% 5% Fuente: Ministerio de Comercio Exterior.
Del 1-I-94 al 31-XII-94: 15% 12% 8% 4%
Del 1-I-95 al 31-XII-95: 13% 11% 7% 3%
Del 1-I-96 al 31-XII-96: 11% 9% 6% 3% durante su transporte y depósito, ninguna operación dis-
Del 1-I-97 al 31-XII-97: 7% 6% 4% 2% tinta a la carga y descarga o manipuleo para mantenerlas
Del 1-I-98 al 31-XII-98: 3% 3% 2% 1% en buenas condiciones o asegurar su conservación.
A partir del 1-I-99: 0% 0% 0% 0% La norma general de origen otorga preferencias a
los bienes fabricados total o parcialmente en Colombia
Algunos de los principales productos de exportación de o Chile, con materias primas o componentes originarios
Colombia son: prendas interiores de vestir, PVC, cajas y de terceros países que en su proceso de transformación
cartones plegables, vidrio templado y otras manufactu- le permita generar un valor agregado del 50% como
ras de plásticos. Entre los productos de importación es- mínimo o implique un salto de partida arancelaria entre
tán: animales vivos, impresos y publicaciones, sacos y el bien elaborado y los insumos provenientes de terceros
talegas de polipropileno, algunas manufacturas de ma- países. Las normas de origen para los vehículos obligan
dera, pinturas y barnices. a demostrar un 40% de valor agregado, en tanto que las
Por último, en la nómina de excepciones se encuen- autopartes deben agregar un valor mínimo del 50% para
tran los productos que quedaron fuera del programa de beneficiarse de la liberación sin arancel. Además, se pre-
liberación y representan alrededor del 7% de posiciones vé que el intercambio comercial de los productos de este
del universo arancelario. Colombia incluyó bienes del sector no se puede beneficiar de subsidios o incentivos
sector agrícola y pecuario, madera y manufacturas de co- directos a las exportaciones.
bre. Por su parte, Chile incluyó: textiles, confecciones,
cereales, algunos aceites, cerámicas y objetos de vidrio.
FLUJOS COMERCIALES
NORMAS DE ORIGEN El principal mercado para los productos chilenos es la

Unión Europea. En 1995, este mercado absorbió el 22%
Los países signatarios aplican al comercio bilateral reali- del total exportado, el segundo lugar lo ocupó
zado al amparo del programa de liberación del Acuerdo, Latinoamérica con el 21% –siendo su principal socio
el régimen general de origen de la Aladi, es decir, 50% de comercial el Mercosur, especialmente en los dos últimos
contenido regional o salto de clasificación arancelaria. años–, luego Japón con el 19% y, finalmente, los Esta-
Las mercancías transportadas en tránsito por un ter- dos Unidos con el 13%.
cer país, desde un país signatario con destino al territorio En el Cuadro 11.11 se presenta el comercio global
del otro país signatario, con o sin transbordo o almacena- de Colombia con Chile y se aprecia que, aunque los va-
miento temporal, bajo la vigilancia de la autoridad adua- lores comerciados son bajos, el intercambio comercial se
nera competente en tales países, se considera como expe- ha incrementado a partir de la firma del Acuerdo, aun-
dición directa siempre que no estén destinadas al comer- que con una balanza comercial desfavorable para Colom-
cio, al uso o empleo en el país de tránsito y que no sufran bia.
Cuadro 11.11 Por último, del Cuadro 11.13 es claro que la utili-
Comercio de Colombia con Chile 1990-1996 zación de las preferencias arancelarias pactadas en el
Miles de dólares
Año Exportaciones Importaciones Balanza Acuerdo ha sido alta: el 81% y el 90% de las exporta-
Comercial ciones colombianas en 1994 y 1995, respectivamente,
1990 164 034 92 712 71 322 fueron realizadas a través del ACE. De igual forma, las
1991 180 489 53 266 127 223
importaciones con preferencias representaron el 93% de
1992 103 742 82 454 21 288
1993 94 460 76 091 18 369
las importaciones colombianas de Chile en ambos años.
1994 117 338 129 632 -12 294
1995 138 408 197 481 -59 073
1996 182 567 214 369 -31 802
Fuente: Dane-Dian.
Cuadro 11.12
Comportamiento del comercio según las nóminas de
desgravación del ACE de Colombia con Chile
Millones de dólares
1994 1995 Crecimiento
Exportaciones por nómina inmediata 64.4 60.1 -6.7%
Importaciones por nómina inmediata 98.1 139.1 41.8%
Exportaciones por nómina general 19.2 45.7 138.0
Importaciones por nómina general 10.8 40.2 272.2%
Exportaciones por nómina lenta 10.7 18.5 72.9%
Importaciones por nómina lenta 11.1 4.3 -61.3
Total exportaciones por el ACE 94.3 124.3 31.8%
Total importaciones por el ACE 120.0 183.6 53.0%
Exportaciones exceptuadas del ACE 23.0 14.1 -38.7%
Importaciones exceptuadas del ACE 9.6 13.8 43.8%
Cuadro 11.13
Aprovechamiento del Acuerdo por parte de Colombia
Millones de dólares
1994 1995 Crecimiento
Exportaciones totales 117.0 138.4 18.3%
Exportaciones por ACE 94.3 124.0 31.5%
Participación 80.6% 89.6
Importaciones totales 129.6 197.4 52.3%
Importaciones por ACE 120.1 183.6 52.9%
Participación 92.7 93.0%
Comercio global 247.0 335.8 36.0%
Balanza comercial -12.8 -59.0
Aunque el comercio global entre Colombia y Chi-

le no es significativo, el mayor incremento tanto de las
importaciones como de las exportaciones entre los dos
países se ha presentado a través de los productos que
están incluidos en la lista de nómina general de desgra-
vación, mientras que el valor de las exportaciones de los
bienes contenidos en la nómina de desgravación inme-
diata cayó alrededor de 7% en 1995 (Cuadro 11.12). De
esta forma, las exportaciones totales a través del ACE
crecieron 32% y las importaciones 53% entre 1994 y
1995.
MERCADO COMÚN DEL CARIBE6 Cuadro 11.14

Comercio exterior de Colombia con el Caricom
1991-1996
Miles de dólares
El Mercado Común del Caribe –Caricom– es una de las Año Export. Crecimiento Import. Crecimiento Balanza
cuatro Uniones Aduaneras en proceso de consolidación comercial
en el hemisferio americano –las otras son: la Comuni- 1991 18 892 32 040 -13 148.0
1992 34 828 84.4% 42 564 32.8% -7 736.0
dad Andina, el Mercado Común Centroamericano y el 1993 63 693 82.9% 44 611 4.8% 19.082.0
Mercado Común del Sur. 1994 44 090 -30.8% 58 099 30.2% -14 009.0
En términos generales, se considera que las econo- 1995 70 539 60.0% 68 679 18.2% 1 860.0
mías más desarrolladas en el interior de Caricom, son: 1996 156 251 121.5% 69 326 0.9% 86 925.0
Bahamas, Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Prom. 64 715.5 63.6% 52 553.2 17.4% 12 162.3
Fuente: Dane-Dian.
Tobago; y que las menos desarrolladas son: Antigua y
Barbuda, Bélice, Dominica, Grenada, Las Granadinas,
Monserrat, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vi- • 713 bienes de liberación inmediata, entre los que
cente y Surinam. se encuentran aceites esenciales, preparaciones de
De otra parte, Caricom concentra su industria espe- perfumería y de tocador, aparatos eléctricos, pren-
cialmente en actividades relacionadas con la explotación das de vestir, máquinas mecánicas, café, té, espe-
y refinamiento del petróleo, la extracción y tratamiento cias, madera y sus manufacturas, vinagre, bebidas,
de la bauxita, la producción de cemento, melazas, ron, plantas vivas, preparaciones alimenticias y produc-
jugos, componentes eléctricos, confecciones y jabones. tos de la floricultura y del mar.
Las exportaciones de Caricom están favorecidas en • 208 bienes de desgravación a tres años, iniciada en
los Estados Unidos por la iniciativa de la Cuenca del enero de 1995 y terminada en enero de 1997, in-
Caribe; en Canadá por el esquema del Caribcan y en la cluyendo: otras prendas de vestir, productos farma-
Unión Europea por la convención de Lomé. Algunos de céuticos y químicos, carnes, pescado, crustáceos,
sus bienes tradicionales de exportación son: banano, azú- moluscos y preparaciones con base en cereales, ha-
car, algodón, productos de mar, miel y cítricos. rina, almidón y fécula.
Por su estructura productiva, Caricom es un • 676 bienes a ser desgravados a partir de 1998.
importador neto de bienes y servicios, entre los que se
destacan: alimentos, medicamentos, maquinaria y equi- Aunque tales preferencias fueron concedidas unilateralmente
po agrícola e industrial, aparatos eléctricos, materiales por Colombia, se acordó que a partir de enero de 1998,
de construcción y herramientas, textiles, hilazas, plásti- ciertos bienes colombianos podrían tener acceso recíproco
cos, automotores y sus partes, papel, cartón y libros. y preferencial a los mercados más desarrollados de
Caricom a través de una nómina de productos que sería
negociada en 1997.7
ACUERDO ENTRE COLOMBIA Y CARICOM
En julio de 1994 se firmó el Acuerdo sobre comercio y FLUJOS COMERCIALES

cooperación económica y técnica entre Caricom y Co-
lombia, en el cual participaron doce de los miembros, En el Cuadro 11.14 se muestra cómo el comercio de
con excepción de Bahamas y Surinam. Colombia con el Caricom ha venido cobrando una
Con el objeto de promover y expandir el comercio dinámica importante en términos de valor, aunque sus
y la inversión, de facilitar la creación de joint ventures montos continúan siendo bajos. Las exportaciones co-
regionales y de desarrollar actividades de cooperación, lombianas con mayor participación en el total exporta-
se acordó el acceso preferencial de bienes producidos en
Caricom de la siguiente forma:
7 Tal negociación no se llevó a cabo en ese año, pero se prevé
que se realice a principios de 1998 y que sea posible, a partir
julio de dicho año, dar acceso libre de impuestos a una serie
de productos colombianos, además de otros bienes que ten-
6 Esta sección se basa en: Ministerio de Comercio Exterior y drían una desgravación lenta, entrando posiblemente en vi-
Proexport, 1996. gencia a partir de enero de 1999.
do a este mercado han sido: petróleo, cemento, azúcar, MERCADO COMÚN

sacarosa, butanos licuados, neumáticos, tabaco rubio, ce- CENTROAMERICANO8
rámicas y algunos químicos. De igual forma, entre los
principales productos importados por Colombia se des-
tacan: gasolina, alambrón, urea, yeso natural, aceites para Los objetivos generales del Tratado que creó el Mercado
lubricantes, productos de hierro y acero sin alear y li- Común Centroamericano –MCCA–, cuyos países inte-
bros e impresos. grantes son Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Hon-
duras y Nicaragua, se inscriben básicamente en tres cam-
pos: establecimiento de una zona de libre comercio para
los productos originarios de los cinco países; aplicación
de un AEC aplicable a las importaciones de terceros paí-
ses y adopción de un régimen de incentivos al desarrollo
industrial.
De esta forma, la estructura del arancel externo co-
mún del MCCA –denominado sistema arancelario cen-
troamericano-SAC– tiene un promedio cercano al 9% y
presenta aranceles con niveles mínimos de hasta 5% para
Guatemala y Nicaragua, y niveles máximos de hasta
485%, 101% y 98% para Nicaragua, Costa Rica y Gua-
temala, respectivamente. En el SAC, el 95% de los rubros
son uniformes, el 3% fue negociado multilateralmente
y el 2% restante tiene un tratamiento especial, confor-
me a la legislación de cada país. De otra parte, el pro-
grama de liberalización comercial de los cinco países
quedó definido en septiembre de 1995.
RELACIONES COMERCIALES CON COLOMBIA
Desde 1984 Colombia tiene AAP bilaterales con cada

uno de los países del MCCA, caracterizados por la no
reciprocidad para Colombia y por el limitado grupo de
productos que abarcan.
Aunque se previó un Acuerdo marco de libre co-
mercio sobre comercio e inversión entre Colombia, Ve-
nezuela y el MCCA, circunstancias de política interna y
problemas de coordinación entre los países centroame-
ricanos no facilitaron la formalización posterior aplica-
ción de este Acuerdo.
En consecuencia, la presencia de factores como la
falta de reciprocidad para Colombia, las condiciones des-
favorables de acceso de los productos colombianos al
MCCA frente a México, la falta de continuidad de los
desarrollos del Acuerdo marco Colombia-Venezuela-
MCCCA y la posterior suspensión de la liberación co-
mercial, plantea la conveniencia de estrechar las relacio-
nes comerciales entre Colombia y el MCCA a corto pla-
zo, con la actualización, ampliación y profundización de
8 Esta sección se basa en: Ministerio de Comercio Exterior y

Proexport (1996).
los AAP negociados anteriormente, y luego en la PREFERENCIAS ARANCELARIAS

implantación de un verdadero Acuerdo de Libre Comer- UNILATERALES
cio –ALC– entre Colombia, Venezuela y el MCCA.
En este sentido, Colombia y Costa Rica han adelan-
tado conversaciones con el fin de renegociar y ampliar el Las preferencias arancelarias unilaterales que actualmente
AAP existente, de acuerdo con la identificación de una recibe y otorga Colombia, entendidas como un mecanismo
oferta de productos que tenga potencial en el mercado mediante el cual un país concede a otro una rebaja sobre el
costarricense. Para el efecto, se tuvo en cuenta el ALC sus- gravamen que rige para la importación de un producto de
crito entre México y Costa Rica a partir de enero de 1995, terceros países, están enmarcadas en el Sistema generalizado
con el fin de identificar las condiciones de acceso de los de preferencias andinas (SGPA) –otorgadas por los países de
productos colombianos a Costa Rica frente a las preferen- la Unión Europea– y en la ley de preferencias arancelarias
cias que éste país le ha otorgado a México. andinas (ATPA) –otorgadas por los Estados Unidos–.
FLUJOS COMERCIALES PREFERENCIAS ARANCELARIAS ESTABLECIDAS

EN EL SGPA9
La evolución del comercio bilateral entre Colombia y el
MCCA ha estado marcada por un superávit creciente en Las preferencias otorgadas en el marco del SGPA son
favor de Colombia (Cuadro 11.15). Se destaca que las una acción unilateral de los países desarrollados hacia
exportaciones no tradicionales participaron en el total los países en vía de desarrollo y consisten en reducciones
exportado a este mercado con el 77% y que las exporta- totales o parciales de los derechos de aduana, las cuales
ciones dirigidas a Costa Rica representaron en prome- no son recíprocas, es decir, los países beneficiados no es-
dio alrededor del 56% del total destinado al MCCA. tán obligados a otorgar reducciones equivalentes de sus
Las exportaciones más importantes al MCCA en el derechos de aduana.
período 1991-1995 fueron aceites crudos de petróleo, La Comunidad Económica Europea –CEE– aplica
manganeso, fungicidas, calzado, pescado congelado, libros, su esquema a 136 países en desarrollo –entre ellos Co-
maquinaria y aparatos para aceites o grasas y pantalones. lombia–, de los cuales 41 países menos desarrollados go-
Las importaciones colombianas más destacadas pro- zan de un régimen de mayores preferencias.
venientes de dicho mercado en el mismo período fueron: Las preferencias estipuladas por la CEE en el SGPA son:
látex de caucho, clasificadoras de café, desperdicios y de- • Reducción de los derechos de aduana con limita-
sechos de papel, hojas de aluminio, pañales y mármol. ciones cuantitativas para algunos productos espe-
Dado el relativo dinamismo del comercio entre cíficos, como por ejemplo: conservas de piña, ex-
Colombia y los países miembros del MCCA en los últi- tractos de café y tabaco sin elaborar.
mos años, con una persistente balanza comercial favora- • Franquicia arancelaria para unos 140 productos y
ble para el país –cercana, en promedio, a US$ 130 mi- diferentes reducciones que van del 20% al 50% de
llones al año–, este mercado ofrece grandes posibilida- los derechos de aduana sin limitaciones cuantitati-
des para el sector exportador no tradicional colombiano. vas para unas 560 posiciones.
• Todos los productos industriales manufacturados
o semifacturados están incluidos en el esquema y
Cuadro 11.15 gozan de franquicia aduanera general. Aproxima-
Comercio Exterior de Colombia con el MCCA damente 550 posiciones se consideran sensibles y
1991-1995 están sometidas a limitaciones cuantitativas.
Año Export. Crecimiento Import. Crecimiento Balanza
• Para unas 700 posiciones textiles que abarca el
comercial Acuerdo multifibras10 se concede un trato preferen-
1991 108.6 8.3 100.3
1992 132.6 22.1% 13.4 61.4% 119.2 9 Esta sección se basa en Ministerio de Comercio Exterior, 1994
1993 141.4 6.6% 20.0 49.3% 121.4 e Incomex, 1997.
1994 162.1 14.6% 17.5 -12.5% 144.6
10 Este acuerdo manejado por los Estados Unidos y Europa bá-
1995 176.1 8.6% 21.2 21.1% 154.9 sicamente se dio para proteger la industria local de textiles y
Prom. 144.2 13.0% 16.1 29.8% 128.1 confecciones que debía enfrentar costos de mano de obra más
Fuente: Dane-Dian. alta que la que regía en los países en desarrollo. Este acuerdo
Cuadro 11.16
Colombia - Unión Europea
Exportaciones principales de Colombia en sectores con preferencia arancelaria
1992-1995
CIIU Sector Prom exportaciones % del total con % del total
1992-1995 preferencia exportado
0000 Diversos 5 703 500 0.5% 0.3%
1110 Producción agropecuaria 83 193 750 6.7% 4.4%
3113 Env. y conserv. frutas y legumbres 5 212 500 0.4% 0.3%
3114 Elaboración pescado, crustáceos 70 225 500 5.6% 3.7%
3116 Productos de molinería (café) 904 414500 72.3% 47.8%
3121 Productos alimenticios diversos 35 336 250 2.8% 1.9%
3140 Industrias del tabaco 5 522 000 0.4% 0.3%
3211 Hilado, tejido y acabado de textiles 6 273 750 0.5% 0.3%
3213 Fábricas de tejidos de punto 9 953 250 0.8% 0.5%
3216 Tej. y manuf. de algodón y mezclas 26 125 750 2.1% 1.4%
3218 Tej. y manuf. de fibras artif. sintét. 1 195 250 0.1% 0.1%
3220 Prendas de vestir, excepto calzado 17 204 500 1.4% 0.9%
3231 Curtidurías y talleres de acabado 9 258 000 0.7% 0.5%
3233 Productos y sucedáneos de cuero 7 550 250 0.6% 0.4%
3240 Calzado, exc. de caucho vulcanizado 14 901 750 1.2% 0.8%
3411 Pulpa de madera, papel y carbón 2 477 750 0.2% 0.1%
3420 Imprentas y editoriales 5 062 250 0.4% 0.3%
3511 Sustancias químicas industrias básicas 4 638 750 0.4% 0.2%
3512 Fabricación abonos y plaguicidas 2 128 000 0.2% 0.1%
3513 Resinas sintéticas, materias plásticas 2 315 500 0.2% 0.1%
3529 Productos químicos, NEP 3 389 750 0.3% 0.2%
3843 Vehículos automóviles 2 083 500 0.2% 0.1%
3904 Industrias manufactureras diversas 1 960 250 0.2% 0.1%
Total sectores 1 250 191 000 100.0% 66.1%
Promedio total Exportado 1992-1995 1 890 523 500
Fuente: Bid-Intal. Cálculos del autor .
cial con exención de derechos a los países en desa- tro años –desde noviembre de 1990– y luego prorroga-
rrollo que han firmado acuerdos bilaterales sobre dos por otros cuatro11, una serie de productos de expor-
el comercio de textiles con la CEE. Para unas 200 tación originarios de Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú.
posiciones no comprendidas en el Acuerdo Para los productos textiles e industriales colom-
multifibras, se concede exención de derechos con li- bianos, el cambio de régimen no amplía la lista de bie-
mitaciones cuantitativas –excepto a los países menes beneficiados pero sí implica la eliminación de las
nos desarrollados–. restricciones cuantitativas que los afectaban. Para los pro-
• A 252 productos siderúrgicos sensibles, se conce- ductos agrícolas, Colombia pasa a beneficiarse de las pre-
de franquicia arancelaria preferencial con limita- ferencias acordadas a unas más profundas y que cobijan
ciones cuantitativas aplicables sólo respecto a paí- un mayor número de productos.
ses abastecedores muy competitivos. Para las exportaciones colombianas es fundamen-
tal la concesión de estas preferencias puesto que debe
Además de lo anterior, existe el Programa especial de co- competir con preferencias comunitarias a países como
operación –PEC– mediante el cual entran en franquicia y los miembros de la convención de Lomé –África, Caribe
sin restricciones cuantitativas, inicialmente durante cua- y Pacífico–, los de la zona del Mediterráneo y aquellos
de la Asociación Europea de Libre Comercio.
pretende regular el comercio de estos productos mediante la
imposición de cupos o cuotas de exportación para el acceso al
11 Mediante el reglamento 3281/94 el Consejo de la Unión Eu-
mercado de países desarrollados. En la Organización Mun-
ropea prorrogó la vigencia del PEC hasta diciembre de 1998.
dial de Comercio está previsto el desmonte de las cuotas im-
Su componente agrícola y pesquero está vigente hasta julio
puestas a las exportaciones.
de 1999.
Algunos bienes que obtienen beneficio del progra- Colombia a la Unión Europea en el período 1992-1995
ma son: Café verde, palmitos preparados o conservados, y, de ese porcentaje, el 34% corresponde a envasado y
flores frescas, artículos de confitería sin cacao, extractos conservación de frutas y legumbres (en especial banano)
de café, toallas de algodón, tabaco, gelatina, textiles y y el 46% a carbón (Cuadro 11.17).
confecciones, pescados, crustáceos y moluscos, cueros y Estrictamente carbón no esta excluido de las prefe-
sus manufacturas y calzado y sus partes componentes. rencias pero como su arancel en la Unión Aduanera es
En promedio, durante el período 1992-1995, se be- cero, no se incluye en los productos que reciben prefe-
neficiaron efectivamente del programa productos que re- rencia. Otros productos que tienen arancel cero y cuyas
presentaron el 66% (US$ 1.250 millones) del total ex- exportaciones son relativamente significativas son esme-
portado por Colombia a la Unión Europea (Cuadro 11.16). raldas, oro y ferroníquel. Si estos productos se conside-
Los sectores donde se concentra el mayor valor pro- raran dentro del grupo de preferencia, en la medida en
medio de exportaciones beneficiadas por el SGPA son: que no pagan derechos aduaneros, los productos benefi-
alimentos –representaron el 78% del total exportado con ciados representarían en promedio el 89% de las expor-
preferencia arancelaria mediante productos específicos taciones totales.
como pescado congelado y ahumado, atún y especial- Los productos que pueden beneficiarse de las pre-
mente café sin tostar, sin descafeinar–; producción ferencias arancelarias concedidas por este programa y que
agropecuaria –de igual forma, representaron el 7% a tra- no estén expresamente excluidos, deben cumplir con los
vés de productos como claveles, tomate de árbol y taba- siguientes requisitos:
co– y textiles –representaron el 3% con productos como • Expedición directa. La finalidad de la norma es que
ropa de tocador o de cama y tejidos de algodón–. Todos la administración de aduanas del país importador
ellos son productos primarios en los cuales se supone ya que concede las preferencias pueda estar seguro de
existía una ventaja comparativa tradicional, a excepción que los productos que ingresan a su territorio son
de los textiles que hacen parte de la industria liviana, idénticos a los que salieron del país de origen; es
por lo que su provecho en términos de diversificación de decir, que no han sido objeto de manipulación, sus-
las exportaciones ha sido muy poco. titución o elaboración ulterior.
Algunos bienes excluidos del programa son: banano, • Para ajustarse a los criterios de origen, los bienes
ferroníquel, lana cardada o peinada, algodón cardado o deben ser cultivados, producidos, manufacturados
peinado y limones y fresas o sustancialmente transformados en un país bene-
Las exportaciones de productos excluidos del pro- ficiario; si tienen un componente importado pue-
grama representaron el 33% del total exportado por den tener un tratamiento preferencial en la medi-
Cuadro 11.17
Colombia - Unión Europea
Exportaciones principales de Colombia en sectores sin preferencia arancelaria
1992-1995
CIIU Sector Prom exportaciones % del total con % del total
1992-1995 preferencia exportado
2100 Explotación de minas de carbón 292 094 250 46.0% 15.5%
2909 Extracción de minerales, NEP 11 923 500 1.9% 0.6%
3113 Envase y conserv. de frutas y legumbres 218 272 250 34.4% 11.5%
3118 Fábricas y refinerías de azúcar 3 714 500 0.6% 0.2%
3211 Hilado, tejido y acabado de textiles 5 471 000 0.9% 0.3%
3232 Preparación y teñido de pieles 2 777 750 0.4% 0.1%
3530 Refinerías de petróleo 4 191 000 0.7% 0.2%
3710 Industrias básicas de hierro y acero 23 888 250 3.8% 1.3%
3723 Refinac. y fundic. metales preciosos 33 784 000 5.3% 1.8%
3901 Joyas y artículos conexos 35 277 500 5.6% 1.9%
Total Sectores 636 375 750 100.0% 33.6%
Prom Total Exportado 1992-1995 1 890 523 500
Fuente: Bid-Intal. Cálculos del autor.
da en que sean objeto de un trabajo de elaboración tados Unidos, se puede reducir dicho valor del país
suficiente, de tal forma que su clasificación arance- beneficiario hasta un 15%; en este caso sólo se re-
laria corresponda a una nueva partida a cuatro quiere 20% de valor agregado nacional.
dígitos en el sistema armonizado. • Ir acompañados de un certificado de origen.
• Ir acompañados de un certificado de origen.
En promedio, durante el período 1992-1995, las
exportaciones realizadas a los Estados Unidos que se be-
PREFERENCIAS ARANCELARIAS ESTABLECIDAS neficiaron del programa representaron el 82% (unos US$
EN EL ATPA 2.300 millones) del valor total exportado por Colombia
(Cuadro 11.18).
ATPA es un programa de comercio mediante el cual el Los sectores donde se concentra el mayor valor pro-
gobierno de los Estados Unidos libera unilateralmente medio de exportaciones beneficiadas por el ATPA son:
de impuestos de importación a productos provenientes petróleo crudo y gas natural –representaron el 37% del
de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, por un plazo de total exportado con preferencia–; productos alimenticios
diez años –desde el 4 de diciembre de 1991 hasta el 4 de –de igual forma, representaron el 25% y fueron princi-
diciembre del año 2001–. palmente lácteos y café– y producción agropecuaria –
Los objetivos básicos del ATPA son ofrecer alter- representaron el 14% y fueron principalmente flores,
nativas al cultivo y procesamiento de la coca, otorgando tabaco y fresas–. De lo anterior, es claro el poco prove-
ventajas de acceso al mercado estadounidense para pro- cho que se ha obtenido de estas preferencias en el senti-
ductos de la región y diversificar la base exportadora de do de diversificar la oferta exportable hacia sectores no
los cuatro países mencionados a través del estímulo que primarios con mayor valor agregado, que es uno de los
puedan generar esas preferencias a la inversión nacional objetivos del programa en cuestión.
o extranjera en sectores no tradicionales. Como se anotó arriba, están excluidos de los bene-
En principio, sería de esperar que las ventajas aran- ficios arancelarios otorgados en el ATPA la mayoría de
celarias otorgadas, más la capacidad de compra y consu- los productos textiles y confecciones, calzado –excepto
mo del mercado estadounidense, su ubicación geográfi- artículos desechables y partes para calzado–, atún enla-
ca e infraestructura, puedan generar nuevas corrientes tado, relojes y sus soportes, petróleo refinado y sus deri-
comerciales. En este sentido, las ventajas ofrecidas por vados, algunos guantes de piel, de caucho y de plástico,
el ATPA son más atractivas en cuanto no tienen limitaron y aguardiente de caña, algunos azúcares, jarabes y
ciones cuantitativas, se permite el origen acumulativo melazas y ciertas prendas de cuero y equipaje, carteras y
con los cuatro países beneficiarios y con los países del otros productos de cuero sin curar.
Caribe, Puerto Rico e Islas Vírgenes y, por último, el Las exportaciones de productos excluidos del pro-
ATPA sólo beneficia cuatro países mientras que el SGP grama representaron el 17% del total exportado y, de
se aplica a 134 naciones. Sin embargo, su vigencia está ese porcentaje, el 43% corresponde a prendas de vestir,
sujeta a la voluntad política del Congreso de los Estados el 25% a refinerías de petróleo y 21% a textiles (Cuadro
Unidos y se excluyen del tratamiento preferencial pro- 11.19).
ductos tradicionales como textiles, confecciones y artí-
culos de cuero, que tienen un potencial interés para Co-
lombia.
Los productos que deseen beneficiarse de las prefe-
rencias arancelarias que concede el ATPA y que no estén
expresamente excluidos, deben:
• Ser exportados directamente del territorio del be-
neficiario a los Estados Unidos en los mismos tér-
minos expuestos para el SGPA.
• Ser cultivados, producidos, manufacturados o
sustancialmente transformados en un país benefi-
ciario.
• Contener un valor agregado no inferior a 35%. Sin
embargo, si son utilizadas materias primas de los Es-
Cuadro 11.18
Colombia - Estados Unidos
Exportaciones principales de Colombia en sectores con preferencia arancelaria 1992-1995
CIIU Sector Prom Export. % del Total con % del Total
1992-1995 Preferencia Exportado
0000 Diversos 7 426 250 0.3% 0.3%
2100 Minas de carbón 84 170 250 3.6% 3.0%
2200 Petróleo crudo y gas natural 867 719 250 37.6% 30.9%
2909 Extracción de minerales, NEP 11 077 000 0.5% 0.4%
3113 Env. y conserv. frutas y leg. 189 848 250 8.2% 6.8%
3114 Elab. pescado, crustáceos 54 554 500 2.4% 1.9%
3116 Productos de molinería 329 412 250 14.3% 11.7%
3118 Fábricas y refinerías de azúcar 4 073 250 0.2% 0.1%
3119 Cacao, chocolate y confitería 11 007 250 0.5% 0.4%
3121 Productos alimenticios diversos 10 597 500 0.5% 0.4%
3140 Industrias del tabaco 6 446 750 0.3% 0.2%
3231 Curtidurías y talleres de acabado 6 850 750 0.3% 0.2%
3233 Productos de cuero y sucedáneos 48 738 500 2.1% 1.7%
3411 Pulpa de madera, papel y cartón 3 764 500 0.2% 0.1%
3420 Imprentas, editoriales 27 242 750 1.2% 1.0%
3511 Sust. químicas industriales básicas 8 038 250 0.3% 0.3%
3512 Fabricación de abonos y planguicidas 7 559 000 0.3% 0.3%
3513 Resinas sintéticas, materias plásticas 1 280 250 0.1% 0.0%
3522 Prod. farmacéuticos y medicamentos 3 220 500 0.1% 0.1%
3523 Jabones y preparados de limpieza 2 047 000 0.1% 0.1%
3529 Productos químicos, NEP 5 012 500 0.2% 0.2%
3560 Productos plásticos, NEP 7 744 750 0.3% 0.3%
3692 Cemento, cal y yeso 22 877 000 1.0% 0.8%
3710 Ind. básicas de hierro y acero 13 140 250 0.6% 0.5%
3723 Refin. y fund. metales preciosos 32 318 750 1.4% 1.2%
3811 Cuchillería, herramientas manuales 1 323 250 0.1% 0.0%
3813 Productos metálicos estructurales 7 204 750 0.3% 0.3%
3819 Fabr. productos metálicos, NEP 8 980 750 0.4% 0.3%
3821 Construcción de motores y turbinas 2 563 250 0.1% 0.1%
3826 Maq. NEP excepto de metales y madera 1 751 250 0.1% 0.1%
3829 Máquinas aparatos y equipo NEP 2 369 500 0.1% 0.1%
3831 Maquinaria y aparatos, accesorios 2 932 750 0.1% 0.1%
3832 Equipos y aparatos de radio, televisión 3 788 500 0.2% 0.1%
3839 Aparatos y suministros eléctricos 2 572 750 0.1% 0.1%
3843 Construcción de vehículos automóviles 3 785 500 0.2% 0.1%
3845 Fabricación de aeronaves 2 622 000 0.1% 0.1%
3851 Equipo profesional y científico 4 338 500 0.2% 0.2%
3901 Fabr. joyas y artículos conexos 112 259 500 4.9% 4.0%
3904 Industrias manufactureras diversas 3 828 500 0.2% 0.1%
3909 Industrias manufactureras, NEP 3 509 250 0.2% 0.1%
Total Sectores 2 308 094 250 100.0% 82.2%
Promedio Total Exportado 1992-95 2 806 220 500
Fuente: De comercio Bid-Intal Cálculos del autor.
Cuadro 11.19
Colombia - Estados Unidos
Exportaciones principales de Colombia en sectores sin preferencia arancelaria 1992-1995
CIIU Sector Prom Exportaciones % del Total con % del Total
1992-95 Preferencia Exportado
3114 Elab. pescado, crustáceos 5 285 750 1.1% 0.2%
3118 Fabricas y refiner. azúcar 18 317 750 3.7% 0.7%
3121 Prod. alimenticios diversos 756 250 0.2% 0.0%
3211 Hilado, tejido y acabado textil 2 020 000 0.4% 0.1%
3212 Artículos de mat. textiles 3 640 000 0.7% 0.1%
3213 Fabricas de tejidos de punto 62 828 000 12.6% 2.2%
3216 Tej. y manuf. algodón y mezclas 9 845 500 2.0% 0.4%
3217 Tej. y manuf. lana y mezclas 908 000 0.2% 0.0%
3218 Tej. y manuf. de fibras artif. 447 750 0.1% 0.0%
3219 Fabricación de textiles, NEP 26 429 250 5.3% 0.9%
3220 Prendas de vestir, exc. calzado 216 657 500 43.5% 7.7%
3221 Prendas de vestir de cuero 2 816 000 0.6% 0.1%
3240 Calzado, exc. de caucho 20 525 000 4.1% 0.7%
3513 Resinas sintet. materias plast. 247 750 0.0% 0.0%
3530 Refinerías de petróleo 124 676 250 25.0% 4.4%
3540 Derivados del petróleo 1 846 750 0.4% 0.1%
3560 Productos plásticos, NEP 346 000 0.1% 0.0%
3904 Ind. manufactureras diversas 333 250 0.1% 0.0%
Total Sectores 498 119 250 100.0% 17.8%
Prom. Total Exportado 1992-1995 2 806 220 500
Fuente: De comercio Bid-Intal. Cálculos del autor
CONCLUSIONES portable, especialmente de bienes para los que el país

posee no sólo ventajas comparativas naturales sino ade-
• En el proceso de reconfiguración de la economía más las posibilidades de aprovechamiento de ventajas
mundial sobresale la conformación de nuevos bloques re- competitivas. No obstante, éste no ha sido el caso por lo
gionales político económicos. Su alcance no se restringe a menos hasta el presente: la gran mayoría de los bienes
una mera liberación comercial a nivel regional sino ade- colombianos que han aprovechado las preferencias co-
más a la apertura y desregulación mutua de sus mercados merciales otorgadas por otros países se caracterizan por
nacionales de capitales y de servicios -aunque no el de la sustentarse en ventajas comparativas naturales, esencial-
mano de obra- con miras a mejorar su competitividad y mente bienes primarios y algunos manufacturados co-
promover su desarrollo, para así poder afrontar en mejo- rrespondientes a sectores de la industria liviana tradi-
res condiciones la competencia externa y buscar una cional como tabaco, bebidas, cuero, muebles e impren-
inserción creativa en el escenario internacional. tas y editoriales. Debe tenerse presente en este tema que
otros productos tradicionales como la mayoría de texti-
• Colombia se distingue por ser uno de los países les y confecciones y calzado están excluídos de los bene-
con mejores condiciones preferenciales de acceso a una ficios arancelarios.
amplia variedad de mercados en diferentes regiones del
mundo. Sobresalen las preferencias arancelarias recibi- • A pesar del acceso preferencial de la mayoría de
das de los Estados Unidos y la Unión Europea a través las exportaciones colombianas a los de Estados Unidos,
del ATPA y el SGPA, respectivamente (en el marco del la Unión Europea y el Mercosur, el proceso de inserción
combate contra las drogas ilícitas). Además tiene acceso del país no ha logrado los resultados esperados en térmi-
libre de aranceles a los mercados de los países de la nos de dinamismo y diversificación de su oferta expor-
subregión andina y de Chile para la gran mayoría de los table a dichos mercados. Ello estaría insinuando la exis-
productos (en virtud del proceso de integración de la tencia de una gran variedad de factores que deben haber
Comunidad Andina y del Acuerdo de Complementación afectado la competitividad comercial de los productos
Económica con Chile). Cuenta con preferencias arance- colombianos -especialmente los manufacturados no tra-
larias bajo los AAP negociados en el marco de la Aladi dicionales-, que van desde el ámbito macroeconómico
tanto con los cuatro países del Mercosur como de los (como podría ser la revaluación real del peso ocurrida en
cinco integrantes del MCCA para un buen número de buena parte de lo corrido de los años noventa (Capítulo
productos. Por último, en cumplimiento del Tratado del 10)), a los entornos mesoeconómico (Capítulos 2 a 8) y
G3 goza de un margen de preferencia superior a un 30 microeconómico (como problemas relacionados con de-
por ciento para la mayoría de los bienes exportados al ficiencias en productividad (Capítulo 13), comercializa-
mercado mexicano. ción, normas de calidad, etcétera).
• Las exportaciones colombianas beneficiadas por

el ATPA representaron alrededor del 28% del valor to-
tal exportado por el país durante el período 1992-1995,
las realizadas bajo el SGPA alcanzaron el 15% y las diri-
gidas a Mercosur a través de los AAP fueron sólo el 1%
del total (Cuadro 11.20). Por su parte, la Comunidad
Andina se ha convertido en un mercado fundamental
para las exportaciones manufactureras de Colombia al
punto de haber ascendido su participación de un 2.1%
en el trienio 1985-1987 a un 31% en los años 1994-
1996, destacándose la importancia del mercado venezo-
lano en especial en el caso de bienes relativamente in-
tensivos en capital.
En principio, las preferencias arancelarias recibi-

das por Colombia deberían haber constituido un incen-
tivo para la producción y diversificación de la oferta ex-
Cuadro 11.20
444
Colombia
Exportaciones con preferencias arancelarias como porcentaje de las exportaciones totales
1992-1995
CIIU tres dígitos
Total ATPA SGPA Mercosur Particip.
CIIU Sector 1992-95 1992-95 (b)/(a) 1992-95 (c)/(a) 1992-95 (d)/(a) Total
(a) (b) (c) (d)
000 Diversos 13 139 000 7 433 250 56.6% 5 703 500 43.4% 0 0.0% 100.0%
111 Prod. agropecuaria 489 631 500 323 398 750 66.0% 83 193 750 17.0% 2 424 750 0.5% 83.5%
113 Caza ordinaria 5 806 000 14 000 0.2% 1 691 250 29.1% 0 0.0% 29.4%
121 Silvicultura 1 172 250 248 250 21.2% 278 000 23.7% 0 0.0% 44.9%
122 Extracción de madera 239 750 1 750 0.7% 63 000 26.3% 0 0.0% 27.0%
130 Pesca 5 803 000 4 166 000 71.8% 1 062 500 18.3% 0 0.0% 90.1%
Políticas comerciales e integración
210 Minería 558 593 000 84 170 250 15.1% 0 0.0% 6 034 750 1.1% 16.1%
220 Petróleo y gas natural 1 170 153 250 867 719 250 74.2% 0 0.0% 0 0.0% 74.2%
230 Extrac. minerales 4 891 750 105 000 2.1% 30 000 0.6% 0 0.0% 2.8%
290 Piedra, arcilla y arena 49 843 750 11 088 500 22.2% 41 000 0.1% 0 0.0% 22.3%
311 Alimentos exc. bebidas 2 458 577 750 590 826 750 24.0% 986 618 250 40.1% 6 918 000 0.3% 64.4%
312 Alimentos 103 206 750 10 614 000 10.3% 35 653 500 34.5% 719 250 0.7% 45.5%
313 Industrias de bebidas 10 689 250 3 249 500 30.4% 65 500 0.6% 3 223 750 30.2% 61.2%
314 Industria del tabaco 18 411 500 6 446 750 35.0% 5 522 000 30.0% 0 0.0% 65.0%
321 Fabricación de textiles 398 778 750 8 491 750 2.1% 44 367 500 11.1% 14 636 000 3.7% 16.9%
322 Prendas, vestir 331 858 750 1 616 250 0.5% 17 946 500 5.4% 3 228 000 1.0% 6.9%
323 Cuero y sus productos 140 393 000 55 752 000 39.7% 17 553 750 12.5% 47 500 0.0% 52.2%
324 Calzado y sus partes 80 738 750 35 500 0.0% 14 901 750 18.5% 264 750 0.3% 18.8%
331 Madera y sus prod. 13 345 750 5 248 250 39.3% 840 250 6.3% 31 500 0.2% 45.9%
332 Muebles y accesorios 7 291 750 3 136 000 43.0% 254 750 3.5% 1 000 0.0% 46.5%
341 Papel y sus productos 73 732 000 5 350 500 7.3% 3 065 250 4.2% 115 750 0.2% 11.6%
342 Imprentas editoriales 138 090 250 27 242 750 19.7% 5 062 250 3.7% 18 912 250 13.7% 37.1%
351 Sust. quim. industr. 400 176 500 16 877 500 4.2% 9 082 250 2.3% 14 167 250 3.5% 10.0%
352 Otros prod. químicos 118 271 750 10 435 500 8.8% 4 624 000 3.9% 1 662 500 1.4% 14.1%
353 Refinerías de petróleo. 215 182 000 75 250 0.0% 54 500 0.0% 14 750 0.0% 0.1%
354 Deriv., petr. y carbón. 73 359 750 819 000 1.1% 0 0.0% 108 750 0.1% 1.3%
355 Productos de caucho. 25 567 500 1 543 000 6.0% 250 500 1.0% 853 750 3.3% 10.4%
356 Productos plásticos. 83 535 500 7 744 750 9.3% 660 250 0.8% 4 656 750 5.6% 15.6%
361 Objetos de barro loza 21 442 750 3 415 000 15.9% 1 090 500 5.1% 5 250 0.0% 21.0%
362 Vidrio y sus productos 26 872 250 1 445 500 5.4% 53 250 0.2% 607 750 2.3% 7.8%
369 Otros prod. minerales 71 462 250 27 756 000 38.8% 186 750 0.3% 119 750 0.2% 39.3%
371 Básicas hierro y acero 141 182 750 13 140 250 9.3% 370 750 0.3% 90 000 0.1% 9.6%
372 Básicas no ferroso 79 232 500 33 048 000 41.7% 50 500 0.1% 88 250 0.1% 41.9%
381 Prod. metálicos 102 714 500 18 165 500 17.7% 1 822 000 1.8% 704 250 0.7% 20.1%
382 Maq. exc. la eléctrica. 78 592 250 10 025 000 12.8% 2 315 750 2.9% 188 750 0.2% 15.9%
383 Apar. eléctricos. 75 884 750 9 550 750 12.6% 1 218 500 1.6% 1 349 500 1.8% 16.0%
384 Cons. eq. y mat. trans. 59 614 750 6 566 500 11.0% 2 276 250 3.8% 1 244 000 2.1% 16.9%
385 Material prof. y cient. 23 538 750 5 397 500 22.9% 1 415 250 6.0% 2 026 000 8.6% 37.5%
390 Otras ind. manuf. 350 101 750 120 156 000 34.3% 2 963 000 0.8% 429 750 0.1% 35.3%
610 Comercio al por mayor 10 907 250 3 287 250 30.1% 1 260 500 11.6% 0 0.0% 41.7%
832 Servicios jurídicos 946 750 500 0.1% 2 250 0.2% 0 0.0% 0.3%
941 Películas cinematog. 3 058 500 1 518 250 49.6% 1 326 250 43.4% 0 0.0% 93.0%
942 Bibliotecas, museos 87 000 50 000 57.5% 37 000 42.5% 0 0.0% 100.0%
959 Peluquerías 785 000 728 000 92.7% 6 500 0.8% 0 0.0% 93.6%
Total Sectores 8 036 904 250 2 308 100 000 28.7% 1 254 980 750 15.6% 84 874 250 1.1% 45.4%
Fuente: De comercio: Bid – Intal. Cálculos del autor.
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La industria manufacturera 447
COLOMBIA:
1967-1996
Parte IV
ESTRUCTURA Y DINÁMICA INDUSTRIAL
448 Estructura y dinámica industrial
E n el entorno de la globalización, la competitividad de los países viene sustentándose en

nuevas ventajas competitivas, ya no necesariamente vinculadas a las ventajas naturales de
cada país, sino a una mayor incorporación de conocimiento y tecnología, tanto en el proceso
de producción como en el desarrollo de los mismos productos. El concepto de competitividad
ha cobrado en los últimos años un nuevo alcance y relevancia, se caracteriza por presentar
elementos distintivos que determinan la capacidad productiva de las economías para ingre-
sar con éxito a los mercados internacionales, ampliar la participación y mantenerla e
incrementarla con el tiempo.
Hasta hace poco, por ejemplo, la producción a escala y la productividad eran básicamen-
te los únicos elementos primordiales; en un entorno de globalización, la calidad, la flexibili-
dad, la diferenciación, la adaptación al cliente y la oportunidad en la entrega de los bienes
cobran creciente importancia. Otra expresión de la evolución de la competitividad se relaciona
con los cambios que se vienen presentando en la propia unidad productiva: antes las firmas
grandes o pequeñas actuaban como unidades cerradas compitiendo aisladamente. En el nuevo
entorno se observa cada vez una mayor tendencia a la competencia sistémica y estructural. La
competitividad estructural es el resultado de la interacción de diversos factores en niveles
interrelacionados, desde la empresa individual hasta el entorno regional (Porter, 1990),
complejizándose al trascender la sustentada exclusivamente en precios para abordar otras for-
mas como la diferenciación en la oferta y segmentación de nichos de mercado.
En los países de América Latina, dado el retroceso que vienen experimentando en los
últimos años frente a países como los del sudeste asiático, se plantea con urgencia el examen
de los factores que explican la reciente brecha en los niveles de desarrollo. Más allá del
asunto de la distribución del ingreso, se requiere avanzar complementariamente en el análi-
sis del proceso de generación de ingresos y particularmente de los factores decisivos para
elevar la capacidad del aparato productivo y generar una mayor riqueza. Al examinar las
condiciones de América Latina frente a las de países del sudeste asiático para enfrentar nue-
vas orientaciones de desarrollo en un entorno de globalización, conviene estudiar los obstá-
culos intangibles heredados de la racionalidad del modelo de sustitución de importaciones
–MSI–, la evolución de los procesos de desarrollo que dieron cabida a la actual base indus-
trial que diferencia a estas economías.
El papel de la industria como motor de desarrollo económico ha sido ampliamente
debatido. Desde la década de los treinta comenzaron a ser adoptados en los países de Amé-
rica Latina elementos proteccionistas en defensa de la industria naciente, en la búsqueda de
reducir la dependencia de los países de mayor desarrollo, fomentar la configuración de un
mercado interno y expandir la base productiva que aún reposaba sobre un reducido sector
agroexportador. A partir del período de la posguerra, se decidió la adopción del modelo de
sustitución de importaciones en América Latina, con el propósito de avanzar en la profundi-
zación y diversificación de la base industrial y así sostener e incrementar los niveles de vida de
una población creciente. La estrategia de desarrollo del MSI se basó en la protección del mer-
cado doméstico de la competencia de los países industrializados como medio para desarrollar
la capacidad de producir internamente bienes que previamente eran importados.
Entre los supuestos generales que sirvieron al desarrollo de esta estrategia se tenían que
la demanda mundial para bienes que sustentaban la base exportable de los países en desarro-
llo crecía muy lentamente, que los países en vías de industrialización presentaban desventa-
jas frente a los países industrializados en sus capacidades productivas y tecnológicas, por lo
que resultaba necesario cambiar las fuentes de desarrollo hacia una base industrial domésti-
ca cuya productividad potencial fuera mayor que en los sectores tradicionales.
En términos generales, el MSI se sustentó en una protección a la industria doméstica,
concebida como el principal mecanismo para el fomento de las actividades manufactureras de
sustitución y el cual debería adoptarse de una manera gradual, a través de etapas sucesivas,
incentivándose en primer lugar una industria liviana y progresivamente ir desarrollando in-
dustrias de mayor generación de valor agregado y mayor complejidad tecnológica, hasta final-
mente alcanzar la producción de bienes de capital. Asimismo, aunque con escasa importancia
relativa frente a la política de protección, la mayoría de países latinoamericanos acompañaron
al MSI con otras políticas, entre las cuales prevalecieron el otorgamiento de créditos de fomen-
to industrial, la creación de sistemas nacionales de capacitación y la adopción de incentivos
para el fomento de las exportaciones.
Hasta principios de la década de los setenta, el dinamismo de la industria manufacturera
permitía creer en el éxito del MSI. Para un conjunto de países era notable el desarrollo de
ramas industriales de bienes intermedios y algunas pocas de bienes de capital, así como una
reducción considerable de la participación de sectores de menor valor agregado como de bienes
de consumo no duradero. Sin embargo, ya a mediados de la década y luego con la crisis de la
deuda externa de América Latina (1982), estos países redujeron significativamente su ritmo de
crecimiento y la dinámica de su productividad y modernización, a la vez que se debilitaba su
patrón de especialización y diversificación de la estructura industrial. Este fenómeno es cono-
cido como agotamiento de las primeras etapas del proceso de sustitución de importaciones.
Ya durante la década de los setenta, la marcada distorsión que generaban las excesivas
políticas proteccionistas era identificada como un factor adverso para el desarrollo en cuatro
aspectos diferentes: discriminación en contra de las exportaciones –denominado como sesgo
antiexportador–, asignación de recursos sin atender debidamente criterios de eficiencia, ba-
jos niveles de ahorro y de inversión domésticos y una creciente desigualdad del ingreso
(Edwards, 1994). La insuficiencia del sector exportador en la generación de divisas, así como
la muy baja tasa de ahorro doméstico, hicieron recurrente el endeudamiento externo.
El MSI, aplicado como estrategia de desarrollo predominante en América Latina desde los
años cincuenta hasta los ochenta, fue mucho más que una política gubernamental. De modo gra-
dual se ueron incorporando al modelo un conjunto perfectamente coherente de conductas, precep-
tos y prácticas en el ámbito de los diferentes agentes económicos –empresas, trabajadores, gobier-
nos–, así como de políticas y organizaciones que se reforzaban mutuamente. Al contrario de lo que
sostienen muchos autores, la versión latinoamericana de la estrategia sustitutiva tuvo éxito durante
sus primeras etapas, con el desarrollo de una considerable planta productiva industrial, de redes de
infraestructura, de capacidades gerenciales y con la calificación de mano de obra (Pérez, 1996).
Si bien se alcanzó a crear una institucionalidad propicia para el funcionamiento del
MSI, con el paso del tiempo se fue agudizando nocivamente la cultura de búsqueda de rentas y
privilegios, llevándola a una progresiva pérdida de funcionalidad para la profundización del
propio modelo de desarrollo hacia adentro.
No sólo los países latinoamericanos habían adoptado modelos de desarrollo hacia adentro,
sino que también varios de los países del Este asiático consolidaron el desarrollo de sus econo-
mías con base en la protección de industrias nacientes después de la segunda guerra mundial.
Sin embargo, contrario al caso latinoamericano, aún durante la década de los ochenta estos
países continuaron creciendo aceleradamente, diversificando su base productiva hacia sectores
de bienes de capital y de mayor contenido tecnológico. En diferentes posiciones teóricas varios
factores han sido comúnmente aceptados como fortalecedores del buen desempeño de estas
economías durante tal período. Los más mencionados son los elevados niveles de inversión en
educación y capacitación del recurso humano, no sólo en el campo técnico sino en su cober-
tura universal, énfasis en actividades de desarrollo e innovación tecnológica e investigación,
elevadas tasas domésticas, tanto de ahorro como de inversión, una importante orientación de
la producción doméstica al mercado internacional, una moderada inequidad en la distribu-
ción del ingreso y una apreciable estabilidad macroeconómica.
Sin embargo, existen posiciones ideológicas confrontadas que atribuyen el llamado
milagro asiático a factores diversos. De una parte, está la posición neoliberal, adoptada por
el Banco Mundial, según la cual el único factor determinante para explicar las divergen-
cias en el crecimiento del producto per cápita de los países es la diferencia en el grado de
exposición externa. Mientras más abierta sea una economía, mayor el nivel de competencia
doméstica y más elevada la inversión en educación, ceteris paribus, mayores serán el crecimien-
to de la productividad total de los factores y, por ende, el crecimiento económico. Con res-
pecto a la experiencia de las economías asiáticas, el BM niega que haya sido una cierta clase
de política industrial selectiva1 uno de los principales factores favorecedores del acelerado
crecimiento de los países y, por el contrario, realza el decisivo papel que tuvieron la orienta-
ción exportadora, la libre entrada de firmas y la eliminación de trabas en algunos mercados.
Stiglitz (1996) señala algunos factores comunes que caracterizaron el proceso de desa-
rrollo de los países asiáticos bajo una política de intervención estatal que no pretendía reem-
plazar el mercado –market friendly approach–: combinación de políticas industrial2, de compe-
tencia y cooperación; crecimiento con equidad, orientado hacia afuera, e impulsado por las
exportaciones3, y desarrollo de capacidades tecnológicas.
De otra parte, estructuralistas como Felix (1994), Kwon (1994), Singh (1995), Lall
(1995), entre otros, apoyan desde esa perspectiva teórica y empírica la validez de la inter-
vención estatal mediante políticas industriales selectivas en la reasignación de recursos
como necesarias para el desarrollo industrial y para un crecimiento económico más acelera-
do. Lall ofrece un recorrido extenso en el que evidencia que sólo en el caso de Hong Kong
puede aducirse la aplicación de una política de laissez faire, mientras que en los demás
países, particularmente Japón, Corea y Taiwán, la intervención estratégica del gobierno,
no sólo en la asignación de recursos en sectores específicos sino también en su gestión en
los mercados como el de capitales y el de trabajo, y en el fortalecimiento de las redes de
innovación y desarrollo tecnológico, fueron factores que habrían propiciado, al menos par-
cialmente, el crecimiento de la productividad total factorial en estas economías.
Singh ofrece diversos argumentos que contradicen la supuesta apertura externa y el alto
grado de competencia de las economías asiáticas. Con respecto al sector externo menciona ca-
racterísticas como la aplicación selectiva de subsidios a las exportaciones, la protección arance-
1 Por el contrario, el Banco Mundial ofrece ejemplos específicos del pobre desempeño en algunas de las
industrias que fueron centro de la política industrial selectiva para invalidar la efectividad del instru-
mento de política industrial. Adicionalmente, elabora el argumento de que el tejido industrial de estos
países se habría desarrollado en los mismos sectores productivos, independientemente de si se hubiesen
o no adoptado las políticas industriales e intenta mostrar ejemplos de menores tasas de crecimiento de
la productividad total de los factores en sectores privilegiados por la política industrial selectiva.
2 Entre las cuales se incluye: sustento elevado a la educación: formación sólida en áreas de ingeniería,
ciencias, técnicos y tecnólogos; encausamiento de la inversión –mediante regulación del mercado finan-
ciero– hacia áreas de mayores beneficios tecnológicos; programas de apoyo tecnológico para sectores
industriales con muchas empresas.
3 La promoción de exportaciones estuvo sustentada en elementos como: la dotación de una infraestruc-
tura adecuada que redujese los costos de transporte, el acceso preferencial al capital y a la moneda
extranjera para las actividades de exportación, la provisión de información acerca de mercados nacientes
en el comercio internacional (Stiglitz, 1996).
laria, la orientación de las exportaciones hacia mercados externos específicos según las necesi-
dades de cada país. En lo que respecta al grado de competencia doméstica, trae a luz la compla-
cencia de los gobiernos en la creación de grandes conglomerados, la selectividad para el acceso
al crédito y la discrecionalidad en el tipo de inversión extranjera aceptada en estos países.
De esta manera, no obstante haber adoptado modelos de desarrollo que partían de los
mismos principios básicos que los países latinoamericanos, las economías asiáticas reunieron
muchos más elementos dentro de su estrategia de desarrollo que les permitieron continuar,
aún en los años ochenta, en un sendero de crecimiento de largo plazo. En relación con el fracaso
del modelo intervencionista de sustitución de importaciones en América Latina, varios autores
apuntan a que el proteccionismo general y no selectivo derivó en marcadas distorsiones del
mercado interno. No fue usual establecer metas y compromisos de exportación y de ganancias
en productividad, lo cual unido a la casi perpetuidad de la protección generó actitudes de
emperezamiento en el empresariado, con el usufructo de rentas excesivas –rent seeking– y con muy
escaso estímulo a incurrir en una mayor asimilación y profundización tecnológica.4
En Colombia también se inició el debate sobre la necesidad de adoptar un nuevo
modelo de desarrollo que permitiera afianzar el crecimiento económico a largo plazo. Los
modestos resultados de la economía colombiana en la década de los ochenta, el agota-
miento parcial del modelo de sustitución de importaciones, la adopción de modelos de
liberalización en otros países de la región y las presiones externas, en especial por parte de
organismos multilaterales para reducir la protección al mercado doméstico, contribuye-
ron al consenso en torno a la necesidad de adoptar un modelo de apertura e
internacionalización de la economía.
En esta parte se busca hacer un recorrido de la evolución y desempeño de la industria
manufacturera colombiana, su grado de especialización, y su estructura y sus debilidades fren-
te a las nuevas exigencias de competitividad en un escenario de internacionalización. Bajo
diversas aproximaciones se intentan distinguir los factores que quizás han evitado alcanzar un
crecimiento sostenido a largo plazo de la actividad industrial.
4 Lall defiende la intervención de los gobiernos especialmente en la fase inicial de creación de empresas,
dado que éstas requerirán de un tiempo corto o prolongado –según sea la complejidad tecnológica de
la actividad– para alcanzar el conocimiento y aprendizaje de la tecnología y la adaptación del capital
humano en dicho ámbito. Sin embargo, si la protección y subsidios no vienen acompañados del com-
promiso a incrementar la productividad, entonces comienzan a truncarse las posibilidades de éxito en
la política diseñada. En el caso de Japón autores como Singh y Felix, argumentan que la protección en
las empresas japonesas era otorgada según el ciclo por el que atravesara la industria; así en industrias
nacientes y jóvenes el gobierno desestimulaba la competencia, mientras que en industrias tecnológica-
mente maduras promovía la competencia reduciendo la protección.
Referencias
Felix, D., “Industrial Development in East Asia: What are the lessons for Latin
America”, en Unctad Review, 1994
Kwon, J., “The East Asia Challenge to Neoclassical Orthodoxy”, en World Development,
vol. 22 Nº 4, 1994.
Lall, S., “Creación de la ventaja comparativa: el rol de la política industrial”, en Desa-
rrollo endógeno, Acosta, J. (Comp.), Creset, 1995.
Perez, C., “La modernización industrial en América Latina y la herencia de la sustitu-
ción de importaciones”, en Revista de Comercio Exterior, México, 1996.
Porter, M., Competitive Advantage of Nations, The Free Press, New York, 1990.
Edwards, S., Trade and Industrial Policy Reform in Latin America, NBER Working
Paper Nº 4772, 1994.
Stiglitz, J., Algunas lecciones del milagro asiático, Banco Mundial, Vol. II, Nº 2, 1996.
Singh, A., “ The causes o ast economic growth in East Asia”, en Unctad Review, 1995.
Capítulo 12
LA INDUSTRIA
MANUFACTURERA
1967-1996
COMPOSICIÓN Y ESTRUCTURA
ECONÓMICA COLOMBIANA
MODELOS ECONÓMICOS DE LA INDUSTRIALI-

ZACIÓN COLOMBIANA
El inicio del modelo de sustitución de importaciones en

Colombia ha sido tradicionalmente enmarcado en la
historia económica en los primeros años de la posguerra.
Sin embargo, mucho antes ya existían en Colombia
elementos proteccionistas que directa e indirectamente
fomentaban el desarrollo de actividades productivas de
sustitución. Se puede hablar de un modelo implícito de
sustitución de importaciones que no respondía a una
concepción teórica específica pero que sí añadía ingre-
dientes a lo que posteriormente se convertiría –a partir
del período de la posguerra– en una estrategia de desa-
rrollo económico: la sustitución de importaciones como
motor del crecimiento y desarrollo doméstico de la
economía. Atendiendo a esta diferenciación, y a aquellas
variaciones en el modelo de desarrollo que se comenzaron
a implementar a partir de 1967, esta sección ofrece un
recorrido del proceso de industrialización colombiano
frente a las políticas acogidas en los diversos escenarios,
concluyendo, por supuesto, con el actual modelo de
apertura económica.
PERÍODO AGROEXPORTADOR Y PRIMEROS ELEMENTOS

DE LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES
A inicios del siglo, durante la administración de Rafael

Reyes (1904-1909), se adelantaron las primeras medidas
proteccionistas a la naciente industria colombiana. En
1905, entre otras, se promulgó una ley para aumentar la
protección arancelaria sobre los productos finales, a la
vez que se redujeron los de las materias primas
importadas (Ramírez, 1981). El acelerado crecimiento
económico que ocurrió en el período comprendido entre
1925-1929, se caracterizó por el auge de las exportacio-
nes de café –que en volumen crecieron un 60%,
mejorando los términos de intercambio del país– y por so de industrialización en países que hasta ese momento
la dinámica de la inversión, que alcanzó un 25% del PIB traían una trayectoria económica basada en la extracción
gracias a la creación de varias industrias. agrícola y la exportación de productos primarios. La fuer-
Las divisas procedentes de las exportaciones de café, te restricción de la balanza de pagos que caracterizaría el
producto que en el período aún abarcaba el 80% del va- período, exaltaba la necesidad de limitar las importa-
lor de las exportaciones totales, eran un componente funciones. Como lo señalan Alameda y Londoño (1981),
damental para el desarrollo económico, pues permitían “estas restricciones a las importaciones aceleraron el pro-
una cierta capacidad importadora de maquinaria y equi- ceso de inversión productiva que, gracias a la acumula-
po que a su vez impulsaba el desarrollo de actividades ción de capital, venía dándose desde la década del veinte
productivas internas. Otro elemento que constituyó una debido a las exportaciones de café, a la urbanización y a
fuente de divisas y que por ende permitió una capacidad las inversiones públicas”.
importadora, fue aquel proveniente de capital extranje- De esta manera, en el período 1932-1937 se inició
ro que, para ese momento, ya comenzaba a penetrar en un proceso de recuperación de la dinámica industrial,
el país (Lleras Carlos, 1965). Se considera que en este destacándose el hecho de que la expansión industrial
período ocurrió el primer auge de la economía no agrícola, y superó sustancialmente el crecimiento del PIB. La con-
que en él no solamente se inició el desarrollo industrial tinua y marcada recuperación manufacturera fue indu-
sino además la construcción del sistema de transporte cida, entre otros, por la sustitución de importaciones, y
por carretera y ferroviario, que constituiría un impulso apoyada por una elevada protección efectiva y altos aran-
al surgimiento de nuevas industrias. En el Gráfico 12.1 celes (Ramírez, 1981). En efecto, mediante la ley 62 de
se observa la dinámica del crecimiento del PIB y de la 1931 se implementó el primer arancel verdaderamente
industria manufacturera colombiana. proteccionista –especialmente sobre productos industria-
Durante el período 1925-1943, tanto el crecimiento les–, ya no condicionado a suplir las necesidades fisca-
económico como el industrial presentaron grandes osci- les, como era el caso de la tarifa aduanera que regía hasta
laciones. Se destacan dos subperíodos en los que la in- ese momento (Lleras, 1965). Otros factores caracteriza-
dustria registró ciclos de estancamiento que a su vez con- ron el período y contribuyeron al buen comportamiento
tribuyeron a deprimir el crecimiento del producto agre- industrial: de un lado, un uso más intensivo de la capa-
gado del país: el primero, entre 1929 y 1932, durante la cidad instalada, creada desde la década del veinte, como
gran depresión; y el segundo en 1940, año en el cual el resultado del desempeño del sector exportador en la ad-
crecimiento industrial presentó su declive histórico más quisición de maquinaria y equipo. De otra parte, el de-
profundo. terioro de los términos de intercambio, la devaluación
Al igual que la mayoría de las economías latinoa- real de la moneda y el establecimiento de controles
mericanas, la evolución y el desarrollo de la industria cambiarios. Asimismo, la ampliación, construcción y
manufacturera colombiana se vieron afectados por la de- mejoramiento de la infraestructura favorecieron la dis-
presión mundial de 1929. A partir de este año la diná- ponibilidad de insumos básicos –materias primas, insu-
mica industrial mostró un cambio significativo en Co- mos agrícolas, etcétera–, creando ciertas ventajas com-
lombia, causado principalmente por el deterioro de los petitivas y haciendo más rentable el proceso de in-
términos de intercambio como consecuencia de la caída dustrialización (Chu, 1972). Por último, en el período
de los precios de los productos transables, en especial se destaca una recuperación importante de la afluencia
del café, cuyo precio de exportación perdió durante los de capitales externos para la inversión productiva.
primeros años de la depresión un 50% de su valor. Con- Entre 1939 y 1943, época de la segunda guerra
juntamente, se interrumpieron casi en absoluto las in- mundial, la economía colombiana se deterioró: se redu-
versiones y préstamos extranjeros, lo que contribuyó aún jeron los términos de intercambio y de las importacio-
más a la drástica caída de la capacidad importadora (Lleras, nes de materias primas debido a las restricciones
1965). cambiarias y a la situación propia de la guerra. El creci-
La reducción de la demanda de materias primas así miento económico promedio se redujo notoriamente,
como de la oferta de productos industriales por parte de presentando incluso tasas negativas. Al igual que el PIB,
las economías desarrolladas, que además adoptaron po- el comportamiento industrial arrojó resultados críticos,
líticas proteccionistas, y en general la reducción del cono obstante presentar un considerable empuje en secto-
mercio internacional, constituyeron los primeros cam- res como la producción de textiles, derivados del petró-
bios históricos que presionarían la promoción del proce- leo y minerales no metálicos, y a la dinámica exportadora
del café, que se benefició por la demanda de los países La primera fase del modelo de sustitución de im-
en conflicto (Chu, 1972). portaciones se orientó hacia la consolidación de la pro-
ducción de bienes de consumo, utilizando como herra-
PERÍODO DE SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES mientas de protección unos niveles arancelarios eleva-
dos y otras restricciones de tipo cuantitativo. Posterior-
Llegado el período de la posguerra, la estrategia de creci- mente, hacia finales de la década de los cincuenta, co-
miento por medio de la sustitución de importaciones co- menzó a presentarse un importante cambio estructural
menzó a tener marcha propia dentro de las políticas de en la industria manufacturera, dándole cabida a la apa-
gobierno hasta convertirse en la estrategia líder de la in- rición y posterior consolidación de algunas industrias de
dustrialización. En un primer momento respondió a las bienes intermedios. Durante este período, en Colombia
restricciones del flujo comercial ocasionadas por la gue- el auge de los precios externos del café, producto que
rra, a los antecedentes de sustitución, que ya se venían lideró el crecimiento del sector agrícola exportador, con-
adelantando en diferentes áreas productivas, y a los es- tribuyó a generar encadenamientos con la demanda ma-
quemas proteccionistas que imponían las potencias. Ya nufacturera. Los ingresos cafeteros proporcionaron divi-
desde los primeros años de la década de los cincuenta la sas que permitieron impulsar la sustitución de importa-
sustitución de importaciones fue formalizada teórica y ciones en bienes de consumo e intermedios. Así, entre
conceptualmente por la escuela Cepalina –en cabeza de 1945 y 1950 se presentó un proceso de modernización
Raúl Prebish– y pasó a convertirse en el modelo de desa- industrial con un dinámico crecimiento de la industria
rrollo de la mayoría de los países latinoamericanos. manufacturera (al 7.5% promedio anual), casi el doble
Durante los primeros años de implantación del del PIB.
modelo de sustitución de importaciones, se dio inicio Para fines de la década de los cincuenta, el país ya
en Latinoamérica al proceso de desarrollo industrial, ba- había consolidado las industrias pertenecientes a la lla-
sado en la creación de una industria liviana. Siguiendo mada sustitución temprana: alimentos, bebidas, tabaco,
este patrón de especialización, países como Brasil, Ar- vestuario, calzado, muebles, imprentas y cueros, y co-
gentina, México y Colombia, entre otros, crearon un menzaba a fortalecer las industrias de sustitución inter-
modesto pero dinámico sector manufacturero que me- media: textiles, caucho y minerales no metálicos. Ya des-
diante la intervención y asistencia del Estado logró pos- de la década del sesenta y principios de los años setenta,
teriormente su relativa consolidación (Chica, 1994). En la diversificación industrial se orientó hacia los bienes
Colombia, a partir de 1945, el modelo de sustitución de de sustitución tardía como papel, productos químicos,
importaciones se acompañó de una política definida de derivados del petróleo y del carbón, metales básicos e
control a las importaciones, con un propósito industria metalmecánica (Ocampo, 1987). En este pro-
industrialista, y de la aplicación de una serie de políti- ceso la industria registró tasas de crecimiento del orden
cas de carácter sectorial que permitieron un acelerado y del 6.4% promedio anual entre 1959 y 1967, las cuales
dinámico crecimiento del sector manufacturero. Con esto a pesar de ser inferiores a las del período anterior, forta-
se pretendía crear las bases del andamiaje de la industria lecieron la estructura industrial y el crecimiento del pro-
manufacturera. Entre ellas, la creación de Instituto de ducto agregado, 4.7%. Durante este período la expan-
Fomento Industrial –IFI– en 1940 sería un elemento sión del mercado interno ganó primacía como fuente de
fundamental para el apoyo de la inversión y montaje de crecimiento debido al crecimiento del ingreso y el em-
sectores industriales como la industria química, de cau- pleo (Berry y Thoumi, 1977).
cho y metalúrgica, entre otros. Cabe recordar que el desarrollo de la base indus-
Los instrumentos comúnmente empleados en los trial se acompañó de políticas proteccionistas, de una
diferentes países para restringir la entrada de importa- política activa de financiamiento por parte del Estado y
ciones que pudieran competir con la industria naciente de una constante afluencia de capitales externos. La po-
eran de tipo arancelario y carácter cuantitativo, como la lítica de inversiones y financiamiento a través del IFI
adopción de licencias previas y cuotas de importación. jugó un papel importante en el desarrollo de algunos
En general, el criterio para permitir la entrada de im- sectores industriales al aportar el capital de riesgo de
portaciones correspondía a la necesidad de complemen- diversas empresas, entre ellas: Siderúrgica de Medellín
tar la producción nacional y de proporcionar maquina- (1941), Icollantas (1942), Empresa Siderúrgica del Pa-
ria y equipo necesarios para desarrollar el aparato pro- cífico (1947), Paz del Río (1948), Compañía Nacional
ductivo doméstico. de Fertilizantes (1952), Cementos Boyacá (1955),
Gráfico 12.1
Crecimiento real del PIB total vs.PIB industrial
1926-1996
25
20
15
10
-5 PIB Indus
PIB Tot
-10 Polinómica (PIB Indus)
1926
1929
1932
1935
1938
1941
1944
1947
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
Fuente: Dane, Banco de la República, Cepal. Cálculos del autor.
Monómeros Colombo Venezolanos (1967) y Sofasa plicó un menor crecimiento en el crecimiento del pro-
(1969) (Ocampo, 1987). Por su parte, el flujo de inver- ducto interno y del producto manufacturero con respec-
sión extranjera se concentró en los sectores de sustitu- to a la tendencia de los años anteriores. Como conse-
ción de mayor dinamismo, contribuyendo en particular cuencia, la política económica enfatizó la estrategia de
al desarrollo de industrias como la de papel, productos modelo de sustitución de importaciones mediante la
químicos, textiles sintéticos y productos agudización del control de importaciones y una política
metalmecánicos.1 macroeconómica en la que los ajustes fiscales y cambiarios
No obstante el desarrollo de actividades de susti- desempeñaron un papel fundamental (Chica, 1994). En
tución de importaciones y la diversificación del aparato 1959 se adoptó una nueva estructura arancelaria protec-
industrial en estos años, la política proteccionista cionista con altas tarifas para los bienes finales y bajas
desestimuló la orientación exportadora de la producción para los bienes intermedios y de capital (Ramírez, 1981).
nacional, fenómeno que se conoció como el sesgo En este contexto la tendencia de crecimiento se sos-
antiexportador. La posibilidad de obtener márgenes de tuvo –aunque a menores tasas– y se hizo extensiva al
ganancia superiores al ofrecer la producción industrial sector industrial, que tuvo tasas de crecimiento cercanas
en los mercados domésticos frente a los del mercado in- al 5% promedio anual entre 1955 y 1966. A partir de
ternacional, era un factor adverso para el crecimiento de 1958 cobró importancia la sustitución de bienes dura-
las exportaciones. El primer intento de corregir el sesgo deros, dirigidos a sectores de mayores ingresos, en con-
antiexportador, que a su vez constituyó la primera políti- traposición a la ampliación cuantitativa de los bienes de
ca de promoción a las exportaciones, fue mediante la crea- consumo. Según Alameda y Londoño (1981), Fueron las
ción, en el gobierno de la Junta Militar, de los decretos industrias no tradicionales –bienes de consumo durade-
conocidos como Plan Vallejo, en los cuales se permitía ro, bienes intermedios y de capital– las que posibilita-
las exención de impuestos y tarifas de aduana a produc- ron el crecimiento industrial en los primeros años de la
tos importados que fueran incorporados en la produc- década del sesenta. Entre otros factores, el estancamien-
ción de bienes que se destinarían al sector externo. to de la producción de bienes de consumo no duraderos
La caída de los precios del café a partir de 1955, se vio ocasionado por las recurrentes crisis cambiarias de
generó una seria restricción de divisas que a su vez im- estos años, que desviaron la atención del proceso de sus-
titución especialmente al permitir el incremento de las
1 Para encontrar elementos de la importancia de la inversión ex- importaciones de consumo básico.
tranjera en el proceso de industrialización colombiano duran-
te el período de la posguerra y toda la década de los cincuenta,
(Alameda y Londoño, 1981).
MODELO DE PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES los incentivos a las exportaciones y la bonanza de la eco-

nomía mundial, las exportaciones manufactureras cre-
Desde fines de la década del cincuenta e inicios de los cieron considerablemente. Las exportaciones menores,
años sesenta, la economía colombiana se vio restringida que a principios de la década de los cincuenta represen-
por periódicas crisis cambiarias, asociadas en buena me- taban el 5% de las exportaciones totales, ya para el pri-
dida a la existencia de un sistema cambiario poco flexi- mer lustro de la década del setenta alcanzaban el 40%
ble, y al hecho de que la disposición de divisas en la (Ocampo, 1993). De igual manera, a partir de 1970,
economía dependía en mayor medida de las exportacio- cuando el gobierno privilegió la construcción de vivien-
nes de un solo producto, el café. En esa época, la orien- da popular para liderar la estrategia de desarrollo y cre-
tación exportadora colombiana continuaba siendo ape- cimiento económico, el sector manufacturero se vio for-
nas marginal y la demanda del mercado doméstico ab- talecido por los encadenamientos productivos
sorbía la casi totalidad de la producción industrial del intrasectoriales jalonados por la dinámica de la deman-
país. Las exportaciones diferentes al café se concentrada doméstica.
ban en muy pocos productos, principalmente agrícolas A partir de 1974 se presentaron sucesivos intentos
o de extracción primaria y de muy escaso valor agrega- de liberalización comercial y de estabilización y ajuste
do. macroeconómico que influyeron de manera determinante
Con el objetivo de buscar modalidades de ajuste en la tendencia del crecimiento. A partir de 1975 se apre-
que equilibraran la balanza comercial del país y permi- ció el deterioro de los indicadores de crecimiento de la
tieran salir del llamado estrangulamiento externo, se adop- economía. En el tránsito de esta transformación, la in-
tó a partir de 1967 el denominado modelo mixto de orien- dustria presentó un deterioro considerable que se debió
tación exportadora. Buena parte de sus lineamientos que- tanto a factores internos como externos. Entre los inter-
daron definidos en el decreto-ley 444 de 1967. Se bus- nos, el manejo de la política macroeconómica y el sín-
caba combinar el modelo de sustitución de importacio- drome de la enfermedad holandesa contribuyeron a rom-
nes, profundizando el desarrollo de actividades indus- per el vínculo entre las fluctuaciones del sector externo
triales aún incipientes, con la promoción de sectores po- y el dinamismo de la acumulación de capital, especial-
tencialmente exportadores. La conciencia generalizada mente en el sector manufacturero (Chica, 1994). Entre
de que la excesiva dependencia de las divisas de las ex- los externos, los shocks petroleros y las crisis de los años
portaciones de café era nefasta para la continuidad del setenta y principios de los ochenta, así como la bonanza
desarrollo industrial, le dieron una primacía a la necesi- cafetera y los ciclos de los flujos de capitales externos,
dad de diversificar la base exportadora del país. Entre sujetos a la influencia de las exportaciones ilegales des-
los mecanismos acogidos para llevar a cabo dicha estra- de finales de los años setenta, produjeron efectos indi-
tegia fue adoptado un sistema cambiario de devaluación rectos perjudiciales para la dinámica comercial del sec-
gota a gota –crawling peg–, se profundizaron y reforzaron tor industrial.
incentivos de promoción a las exportaciones como el cer- Así, a partir de 1975, el sector industrial empezó a
tificado de abono tributario –CAT–, los sistemas espe- perder el liderazgo en el proceso de crecimiento econó-
ciales de importación-exportación Plan Vallejo, y se creó mico. Desde el punto de vista de la política económica,
el Fondo de Promoción a las Exportaciones –Proexpo– el desmonte de la estrategia sustitutiva que se había ini-
que, como se anota en el Capítulo 10, tuvieron éxito en ciado con las reformas adoptadas por la administración
su objetivo de promover las exportaciones, al menos a López (1974-1978) implicó un debilitamiento de la
corto y mediano plazo. mayor parte de los instrumentos de la política indus-
Los primeros resultados del modelo adoptado fue- trial: entre otros, el relativo estancamiento de la inte-
ron satisfactorios. Durante el período 1967-1974 la in- gración regional en el marco del Pacto Andino; la pér-
dustria manufacturera presentó las mayores tasas de cre- dida de importancia de la inversión estatal en la indus-
cimiento registradas en los últimos treinta años (7.0% tria; la reducción de la disponibilidad de crédito a largo
anual en promedio), impulsando a su vez el crecimiento plazo e inversión para la industria a causa de la reforma
agregado de la economía, el cual evidenció tasas supe- financiera; la paulatina liberación de las importaciones
riores al 6% anual. Asimismo, el período se caracterizó y reducción de las tarifas arancelarias; el menor énfasis
por la diversificación y consolidación de la industria ma- en los incentivos fiscales frente a la tasa de devaluación
nufacturera, ampliando la base exportable con respecto como instrumento de promoción de exportaciones (Chi-
a períodos anteriores. Como resultado de la devaluación, ca, 1994). Estos elementos le dieron importancia a la
estabilización económica a corto plazo desplazando la PERÍODO DE REESTRUCTURACIÓN

estrategia y la continuidad de las políticas industriales INDUSTRIAL
de crecimiento a largo plazo.
Los primeros años de la década del ochenta se ca- En el período 1985-1990, la economía continuó bajo la
racterizaron por el desequilibrio de las finanzas públicas aplicación de programas de ajuste macroeconómico, los
–financiadas con crédito externo en el marco de la estra- que a pesar de haber contribuido a sostener la estabili-
tegia adoptada por la administración Turbay–, por los dad del crecimiento económico, no representaron un
rezagos cambiarios relacionados con la bonanza cafetera impulso particularmente significativo para la profundi-
de 1978 y por una caída en los términos de intercambio zación y ampliación de la estructura industrial. Entre
del país que deterioraron el crecimiento de la actividad las políticas de ajuste adoptadas se destacan: una drásti-
real de la economía. Asimismo, dicha administración ca reducción del gasto público que venía generando
adoptó por un corto período la liberalización de las im- presiones inflacionarias –el déficit fiscal pasó a menos
portaciones –mediante la reducción de la protección aran- de uno por ciento del PIB–, una devaluación real del
celaria, la liberalización del régimen de licencias de im- peso en la búsqueda de una tasa de cambio real compe-
portación y rebaja de los incentivos a las exportaciones–, que titiva, el perfeccionamiento de algunos de los instrumen-
derivó en el debilitamiento de algunos sectores industriales tos de promoción de las exportaciones y el debilitamiento
que apenas comenzaban a consolidarse en el mercado do- paulatino y parcial de ciertos mecanismos de protección
méstico y frenó la dinámica exportadora y de como las licencias previas, particularmente entre 1985
diversificación de la base exportable que traía la indus- y 1986.
tria. Las fallas de la política económica, junto con la cri- La protección arancelaria y las restricciones a las
sis mundial, deterioraron notablemente la economía co- importaciones se mantuvieron desde 1987 hasta 1989,
lombiana durante el período 1980-1982, el cual in- pero no como un retorno a la estrategia del modelo de
cluyó un serio desajuste externo y la peor crisis financie- sustitución de importaciones, sino en respuesta a la cri-
ra desde los años treinta. sis latinoamericana y para proporcionar un ambiente
Para ese entonces, otras economías latinoamerica- macroeconómico favorable a la recuperación en un con-
nas se veían abocadas a lo que se denominó la crisis de la texto de ajuste de carácter ortodoxo. La reacción positi-
deuda externa –México declaró en agosto de 1982 la sus- va de algunos sectores a las medidas adelantadas permi-
pensión del pago de su deuda–. Colombia, no obstante tió la rápida eliminación del desequilibrio externo, au-
atravesar por un desequilibrio macroeconómico y una mentando de paso la disponibilidad de divisas para im-
desaceleración de la actividad productiva, tanto agrega- portar, especialmente durante 1986 cuando el país ex-
da como del sector industrial, logró tasas de crecimien- perimentó una corta bonanza cafetera (Chica, 1994).
to superiores a las de los demás países vecinos. A pesar Aunque los sectores industriales exportadores, me-
de que la industria presentó tasas negativas entre 1981 joraron sus flujos comerciales al mercado internacional,
y 1983, su posterior recuperación en los años 1984 y no diversificaron la base exportable. En este sentido
1985 le permitieron alcanzar una tasa anual promedio Hallberg (1991) señala cómo la eliminación parcial de
del 1.3% para el período 1981-1985. licencias previas estuvo concentrada en productos que
Las políticas de estabilización adoptadas a partir no representaban competencia para la producción do-
de 1984 favorecieron la recuperación de la actividad eco- méstica y que, por tanto, no mitigaban de manera im-
nómica y de la industria en particular. En lo que restó portante el sesgo antiexportador que caracterizaba al sec-
de la década, el producto manufacturero creció a tasas tor manufacturero. 2 De esta manera el desempeño
cercanas al 5% anual, lo que permitió una reactivación exportador en este período fue favorable, pero estuvo
más acelerada que en los demás países de Latinoamérica, sustentado sobre la base de una devaluación real de la
pero que no fue suficiente para recuperar la dinámica de tasa de cambio y no sobre un incremento significativo
crecimiento de las pasadas dos décadas, ni para conti- de la competitividad productiva y de la diversificación
nuar con el cambio estructural de la industria manufac- de la base exportable. Se destacó por el contrario la di-
turera. Durante toda la década del ochenta no se volvie-
ron a distinguir ramas productivas importantes de sus- 2 Los mecanismos que restringían la libre entrada de importa-
titución de importaciones, y el crecimiento industrial ciones distorsionaban los precios domésticos, haciendo más ren-
table la producción para el mercado interno que para el exter-
resultó supeditado a dinámicas coyunturales de sectores no, lo que recibió el nombre del sesgo antiexportador (Hallberg
diferentes. 1991).
námica de exportaciones tradicionales como petróleo, deró que la estructura productiva debía promover nexos
carbón, níquel y oro. económicos con el exterior y acceder a las tendencias tec-
A pesar de que la industria no volvió a recuperar el nológicas internacionales para no marginarse de las po-
crecimiento de finales de los años sesenta y principios sibilidades de ampliar su participación en los flujos
de los setenta, ni tampoco consolidó nuevas industrias mundiales de comercio, inversión y tecnología.
manufactureras, sobresalió en este período una clara di- El debate técnico de entonces creó entre autorida-
námica de inversión y consolidación financiera de mu- des económicas un relativo consenso respecto a que la
chas empresas manufactureras. El propósito de mejorar estrategia de mantener mercados internos cautivos y re-
la capacidad productiva de las firmas y la tecnología de ducidos, con precios altos –o lo que era igual, la estrate-
los procesos se tradujo en incrementos de la inversión gia de mantener industrias protegidas–, derivaba en una
industrial sólo comparables con los que se dieron en 1970 estructura industrial con pocas posibilidades de adap-
y 1971. Asimismo, las empresas industriales presenta- tarse a los niveles internacionales de eficiencia y cada
ron un saneamiento financiero con respecto al lustro an- vez más rezagada con respecto a los patrones tecnológi-
terior y, en cierta medida, pudieron autofinanciar los cos de los países avanzados. Se reconocía que la protec-
procesos de inversión (Ocampo, 1993). ción de restricciones arancelarias y no arancelarias a la
importación no siempre resultaba ser la más apropiada
para promover industrias nacientes y fortalecer las tra-
PERÍODO DE APERTURA ECONÓMICA dicionales. De hecho, se interpretaba que los beneficios
que la protección otorgaba a unas industrias resultaban
A finales de la década de los años ochenta se inició en muy distintas de las que otorgaba a otras, lo que conducía
Colombia el debate sobre la necesidad de transformar la a una estructura industrial nocivamente discriminatoria.
estructura productiva como la forma de afianzar el cre- Además hacía énfasis en que la política de protección
cimiento económico a largo plazo. Los modestos resul- había estado asociada, por su propia naturaleza, a la exis-
tados del crecimiento económico de la década del ochen- tencia de importantes sesgos contra las exportaciones.
ta, el agotamiento del modelo de sustitución de impor- A partir de 1991, la gradualidad originalmente pro-
taciones, la adopción de modelos de liberalización en puesta en el programa de apertura fue reemplazada por
otros países de la región, y las presiones externas, en es- la aceleración de las reformas. En año y medio (de febre-
pecial por parte del Banco Mundial, para desmontar los ro de 1990 a agosto de 1991) se eliminaron práctica-
instrumentos comerciales proteccionistas, fueron facto- mente todas las restricciones cuantitativas, como la li-
res que contribuyeron al consenso en torno a la necesi- cencia previa, y se redujo el arancel en dos terceras par-
dad de adoptar el nuevo modelo de desarrollo. tes. A su vez se pusieron en marcha nuevos acuerdos de
A finales del año 1989, bajo la administración Bar- integración comercial que contribuían a reducir la pro-
co, se planteó un programa de desgravación gradual para tección efectiva de la economía doméstica; se inició un
adoptar un nuevo modelo económico basado en la proceso de privatización de servicios y empresas estata-
internacionalización de la economía. Con ello se preten- les; se permitió un acceso directo e igualitario –garanti-
día lograr unos mayores niveles de competitividad in- zado constitucionalmente– para la inversión extranjera;
ternacional de la industria manufacturera colombiana. se flexibilizó la actividad financiera y se inició un pro-
Aunque desde 1989 el programa de apertura se había grama de reforma al mercado de trabajo. Todo ello con
planteado bajo un esquema gradual, tanto desde el pun- el fin de adecuar el funcionamiento interno de la econo-
to de vista de la reducción del arancel efectivo promedio mía a los requerimientos de un modelo de desarrollo hacia
como del desmonte de otros mecanismos de protección afuera (Hommes, Montenegro y Roda, 1994).3
y de subsidios, ya en 1991, bajo la administración Los resultados de los primeros años en los que se
Gaviria, se decidió abandonar el gradualismo. aplicó el esquema de liberalización parecen bastante con-
Los supuestos implícitos en el nuevo modelo de tradictorios. De una parte, las importaciones se
desarrollo económico, iniciado en el año 1990, conside- incrementaron a tasas superiores a las esperadas (espe-
raron en su momento que una economía cerrada no ge- cialmente en 1992 y 1993), mientras que el crecimien-
neraba la dinámica requerida para motivar cambios im- to de las exportaciones fue marginal. Los cambios sus-
portantes en su estructura, y que tampoco alentaba la
utilización más intensiva de sus recursos para alcanzar 3 El presente trabajo contiene una sección que ilustra las princi-
mayores niveles de productividad. Asimismo, se consi- pales modificaciones al régimen laboral (Capítulo 6).
tanciales en los patrones de consumo, la excesiva dispo- de internacionalización de la economía no debían aban-
nibilidad crediticia –producto de la liberación de la cuen- donarse los instrumentos tradicionales contemplados en
ta de capitales y la laxa política monetaria–, las bajas la política industrial, sino que por el contrario, el éxito
tasas de interés, las amnistías tributaria y cambiaria, sin de la estrategia radicaba en la conveniencia de brindar
controles al lavado de dólares y al enriquecimiento, pro- una mayor atención en áreas como la promoción de pro-
movieron el auge de la construcción y un incremento yectos industriales, haciendo uso extensivo de instrumen-
sustancial del crédito para consumo a la vez que permi- tos específicos –adaptación tecnológica, calificación de
tieron el ingreso de dólares del narcotráfico. De esta for- recursos humanos, provisión de financiamiento indus-
ma se generaron un espectacular crecimiento de la de- trial, apoyo a programas de iniciativa empresarial–. Así,
manda doméstica, una aceleración del producto y un en esta fase de apertura económica se contempló una es-
sustancial aumento de las importaciones, con un per- trategia de modernización y reconversión industrial con el
manente deterioro de los balances externo y fiscal. objetivo de lograr una mayor competitividad y motivar
En la industria manufacturera los sectores produc- al sector manufacturero para que buscara una mejor in-
tores de bienes de consumo durable vieron incentivado serción en el comercio internacional.
su crecimiento a partir del dinamismo de la demanda. En este sentido, la política industrial actual ha cen-
Por su parte, sectores productores de bienes de capital y trado su accionar en un complejo de programas secto-
de bienes intermedios se beneficiaron del menor costo riales que viene desarrollándose mediante procesos con-
relativo de las importaciones –maquinaria y equipos, ciliatorios bajo acuerdos sectoriales de competitividad.
materias primas– y presentaron, por tanto, un buen des- A diferencia de la primera fase de la apertura, en la que
empeño. En conjunto, estos factores posibilitaron un estuvo ausente la utilización de instrumentos de políti-
buen crecimiento económico: el PIB creció a una tasa ca industrial, la estrategia de modernización y
promedio del 4.5% anual en el período 1990-1995 y la reconversión industrial planteó la necesidad de avanzar
industria en particular creció a ritmos anuales que osci- en la identificación de las mejoras requeridas en la
laron entre el 1.2% en 1990 y el 6.3% en 1993. mesoeconomía y en políticas horizontales para mejorar
De lo anterior se puede concluir que el manejo de el ambiente competitivo de la economía colombiana y
la política comercial en la primera fase de la apertura se prestar debida atención a sectores de potencial desarro-
enmarcó conceptualmente –aunque no con rigor en la llo o con prioridades coyunturales críticas.
práctica– en una estrategia de política de desarrollo en- Hasta 1995, a juzgar por el buen comportamiento
focada en la utilización eficiente de los factores produc- del producto manufacturero, se podría hablar del éxito
tivos, buscando la creación y el fortalecimiento de ven- de la apertura económica, por lo menos desde la pers-
tajas competitivas dinámicas que promovieran el creci- pectiva del crecimiento industrial.5 Sin embargo, los re-
miento económico. Asimismo, se esperaba que las mo- sultados obtenidos hasta ese momento se entremezcla-
dificaciones institucionales al régimen comercial y las ron con lo que se podría llamar una demanda de consu-
nuevas pautas de la inversión, recrearan por sí solas las mo “reprimida” de los hogares colombianos y por una
condiciones económicas que asegurarían un acelerado economía “inflada” gracias a un excedente de ingresos
proceso de desarrollo industrial mediante la incorpora- transitorio. Ya desde finales de 1995 y durante 1996, la
ción de progreso técnico y el aumento de la productivi- actividad económica entró en un ciclo de estancamiento
dad. En este sentido se puede afirmar que la estrategia motivado, en buena medida, por una revaluación real
de apertura en su primera fase no planteó una respuesta del peso, unas elevadas tasas de interés, el fin del ciclo
dirigida a promover la dinámica industrial en forma sede auge de la construcción, un incremento importante
lectiva.4 Esta fase del proceso de apertura se vio despro- de los niveles de contrabando y un clima político desfa-
vista de la adecuación de políticas sectoriales. vorable.
A partir de 1994, con el inicio de la segunda fase La actividad industrial se vio afectada por dicha si-
del proceso de apertura, se consideró que en el proceso tuación, al punto de que en 1996 registró una tasa de
crecimiento negativa del 3.1%, dejando entrever los pro-
4 El programa no planteó, entonces, una respuesta estratégica blemas de ajuste estructural en el proceso de adopción
de cara a procurar una forma menos vulnerable de inserción a del nuevo modelo –cierre de empresas, incremento
la economía mundial. Sin duda, no se percibió que la formula-
ción y consecuente aplicación de políticas industriales adecua- 5 El desempeño de la actividad agrícola en el país ha venido en
das contribuirían a la articulación de una respuesta estratégica deterioro persistente en lo que va corrido de la apertura econó-
viable (Chica, 1996). mica.
sustancial de las tasas de desempleo, entre otras– y, más ticas en los que la industria se vio fortalecida antes de
importante, que aún la estructura industrial no había desa- entrar a una fase de terciarización de la economía, en Co-
rrollado ventajas competitivas reales que le permitieran en- lombia está sucediendo todo lo opuesto, con el imperati-
frentarse sólidamente a la competencia externa y penetrar vo de que buena parte del sector servicios es aún de carác-
con mayor dinamismo en los mercados internacionales. ter informal. La profundización de este fenómeno va en
contrasentido con los objetivos planteados en el nuevo mo-
delo, que buscaba, entre otros propósitos, favorecer el de-
COMPOSICIÓN DE LA ESTRUCTURA ECONÓMI- sarrollo productivo vía mayores niveles de competitividad
CA COLOMBIANA y el consecuente impulso de las actividades exportadoras
para aprovechar la apertura de nuevos mercados.
De la sección anterior se deduce la importancia que la La agricultura, que en términos generales ha sido
industria colombiana ha tenido dentro de la estructura el sector más vulnerable a la liberalización de la econo-
económica del país, especialmente desde los años cin- mía, continuó su decaimiento: su participación en el PIB
cuenta, cuando empezó la consolidación del modelo de descendió a un 20.6% promedio para el período; el sec-
sustitución de importaciones con el fortalecimiento del tor minero, impulsado por el auge del sector petróleo,
crecimiento del sector industrial. No obstante, es im- conservó la participación que traía dentro del PIB, 4.2%.
portante distinguir la importancia relativa de la indus- Falta mencionar cómo la prestación de servicios en
tria frente a las demás actividades económicas. actividades como comercio, restaurantes, transporte, ser-
Al descomponer el PIB durante el período 1970- vicios financieros, etcétera, han venido incrementando
1996, se destacan las siguientes características: el sector su participación en el PIB desde la década del setenta e
de mayor participación entre 1970 y 1975 fue el incluso durante el período de apertura. Vale la pena dis-
agropecuario, con un 24.9%, seguido por la actividad tinguir que en 1975 el total de actividades de servicios
industrial, incluyendo el café elaborado, con un 22.6% contribuyó con un 45.9% del PIB, mientras que en 1996
y el minero con un 2.2%. La actividad productiva –ex- lo hizo con un 50.6%. Las actividades que más han con-
cluyendo servicios y sector financiero– alcanzaba en este tribuido a esta ganancia en participación son los servi-
período el 49.7% del PIB.6 cios financieros y bancarios y los servicios del gobierno.
Durante los períodos 1980-1985 y 1986-1989, tan- Para finalizar, vale la pena mostrar algunos compa-
to la industria como el sector agrícola comenzaron a su- rativos internacionales de la participación del producto
frir un deterioro progresivo en su participación. La in- industrial en el PIB. El Gráfico 12.2. ofrece esta rela-
dustria alcanzó una participación del 21.2% del PIB –y ción para ocho países. Como se puede observar, la pérdi-
del 18.6% al descontar el café elaborado– y el sector agrí- da de importancia relativa de la industria manufacture-
cola llegó a una del 21.4%. Por su parte, la actividad ra es un fenómeno que ha acaecido en algunos países y
minera tuvo un descenso en el primer lustro de la déca- que se ha venido presentando de manera progresiva.
da para luego recuperarse de manera notoria, alcanzan- Mientras que entre 1980 y 1985 varios países
do una participación del 4.2% del PIB en el período incrementaron la participación del producto industrial
1986-1989. en el PIB –Chile, Venezuela, México y Corea–, la
En el período de apertura económica (1990-1996) industria colombiana perdía cerca de dos puntos por-
la actividad industrial redujo aún más su participación centuales de participación, comenzando desde ese mo-
en el PIB, alcanzando en promedio una del 20.1%, con mento su proceso de desindustrialización. Ya para 1990
el agravante de que para 1996 había descendió al 17.9% la pérdida de participación de la industria manufacture-
del PIB (16.2% descontando el café elaborado). Esta si- ra fue generalizada en todos los países, excepto Chile.
tuación es ilustrativa en sí misma, pues si bien la econo- Esta caída continuó incluso hasta 1993. En este último
mía colombiana viene atravesando una relativa año, la participación de la industria manufacturera en
desindustrialización desde la década del ochenta, ésta se Colombia fue del 19.8%, la de Argentina del 23.6% ,
ha profundizado aún más en medio del proceso de aper- México 20.2% y Corea 26.1% (Gráfico 12.2).7
tura económica. Contrario a lo acontecido en otros paí-
ses latinoamericanos y en muchas de las economías asiá- 7 No se dispone del dato para todos los países en 1993. Sin em-
bargo por la magnitud de la participación en 1990 se podría
afirmar que también Brasil, Chile, Venezuela tenían en 1993
6 El Capítulo 1 del libro expone un cuadro con la desagregación una mayor participación de la industria manufacturera en el
del PIB según las diversas ramas de actividad económica. PIB que Colombia.
Gráfico 12.2
Participación del producto industrial en el producto interno bruto
35
30
25
20
15
10
5 1993
1990
1985
0 1980
Argentina Brasil Chile Corea España México Venezuela Colombia
Fuente: Onudi “Desarrollo industrial”, Informe Mundial 1995.
CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA INDUSTRIAL dinámica de diversificación de la estructura industrial

COLOMBIANA menor que la del período de la posguerra (Cuadro 12.1).
El patrón de especialización entre el tipo de bienes no
COMPOSICIÓN INDUSTRIAL POR TIPO DE BIEN volvió a presentar cambios tan drásticos como los ocu-
rridos hasta el año 1974 y, en general, frente a otros paí-
La presente sección examina los principales cambios que ses que para entonces tenían similar grado de desarrollo,
ha sufrido la composición de la estructura industrial en vio truncada la ampliación y diversificación de su es-
el período comprendido entre 1967 y 1997, haciendo tructura industrial.
especial énfasis en los cambios originados por la adop- Los bienes intermedios conservaron su dinámica de
ción del nuevo modelo de desarrollo de apertura crecimiento y hasta el período de apertura se mantuvie-
económica. ron como la principal categoría de bienes producidos en
La mayor diversificación de la estructura industrial la industria, participando con el 32.9% del producto
colombiana se presentó en el período de la posguerra; manufacturero en 1996, aun cuando habían perdido parte
mientras que en 1945 el 85% del valor agregado indus- de la dinámica de crecimiento que sostuvieron hasta
trial estaba representado por la producción de bienes de 1974. Entre este año y 1996 redujeron su participación
consumo, ya para finales de los años sesenta la industria en alrededor de cinco puntos porcentuales.
manufacturera había comenzado a producir un espectro La pérdida de participación de los bienes interme-
importante de bienes intermedios –alrededor del 43% dios fue compensada por el incremento de los bienes de
del valor agregado industrial–, reflejando el relativo éxito consumo que, en conjunto, pasaron de representar el 44%
del modelo de sustitución de importaciones. El ritmo de la producción manufacturera en 1974 al 51% en el
de crecimiento de la industria en ese período estuvo ba- período 1994-1996. Los bienes de consumo de tipo du-
sado principalmente en la producción de acero, hierro, rable, particularmente, fueron los que ostentaron una
químicos, refinación de petróleo y papel. La adopción mayor dinámica de crecimiento, acentuada principal-
de niveles arancelarios elevados y las restricciones cuan- mente a partir del período de apertura, cuando su parti-
titativas como las licencias previas impuestas a las im- cipación en la producción manufacturera alcanzó más
portaciones, proveían a las industrias en ciernes de pro- del 17%. Cabe distinguir que, tradicionalmente, los bie-
tección suficiente, aunque excesiva en no pocos casos. nes de consumo son los que han gozado de una protec-
Las décadas de los años setenta, ochenta y lo que va ción arancelaria más elevada –arancel nominal prome-
corrido de los noventa, evidenciaron en conjunto una dio del orden del 50% en el período previo a la apertu-
Cuadro 12.1
Participación por tipo de bien en el producto manufacturero
1967 1974 1979 1984 1989 1993 1994-1996
Bienes de consumo durables 5.7% 14% 15% 15% 16% 18% 18%
Bienes de consumo no durables 39.4% 30% 32% 34% 31% 30% 33%
Bienes intermedios 42.3% 39% 34% 35% 36% 35% 34%
Bienes de capital 8.1% 9% 10% 9% 9% 8% 8%
Bienes sector transporte 4.7% 7% 9% 7% 8% 8% 7%
TOTAL 100.0% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Dinámica de crecimiento de la industria manufacturera por tipo de bien
75-79 80-85 86-90 91-93 94-96 95/94 96/95
Bienes de consumo durables 8.2% 2.4% 6.0% 7.7% 1.5% 1.6% -1.6%
Bienes de consumo no durables 6.4% 3.6% 3.6% 1.3% 5.3% 8.6% 1.9%
Bienes intermedios 3.9% 1.3% 5.0% 5.0% 1.1% 8.0% -6.2%
Bienes de capital 10.2% -1.6% 5.1% 7.3% 1.3% 0.9% -4.4%
Bienes sector transporte 12.1% -4.0% 4.2% 11.3% -2.5% -4.6% -9.4%
TOTAL 6.3% 1.3% 4.6% 4.9% 2.1% 5.2% -3.1%
Fuente: Encuesta Anual Manufacturera - Dane. Cálculos del autor.
ra– y los que, a su vez, han usufructuado los mayores Finalmente, la categoría de bienes asociados al sec-
subsidios implícitos bajo mecanismos como el Cert y el tor transporte ha tenido un comportamiento tan intere-
Plan Vallejo.8 sante que merece su distinción. En general, este sector
La producción de bienes de capital siempre ha ocu- se ha caracterizado por presentar oscilaciones muy acen-
pado un lugar relativamente marginal y su participa- tuadas reflejadas en los cambios en los patrones de con-
ción en el agregado industrial no ha superado en ningún sumo interno. Su consolidación tuvo un gran impulso
año el 10% de la producción manufacturera. Sin embar- entre 1967 y 1974, cuando se instalaron en el país las
go, se distinguen al menos tres períodos en los cuales los principales ensambladoras de automotores, propiciando
bienes de capital presentaron tasas de crecimiento reales a su vez el crecimiento de sectores ligados a dicha acti-
superiores a las del promedio industrial. El período com- vidad, como el de autopartes y el de cauchos. Durante el
prendido entre 1967 y 1979 fue el de mayor consolida- período 1974-1979 el sector pudo continuar su fortale-
ción para este tipo de bienes, llegando a alcanzar entre cimiento ostentando las mayores tasas de crecimiento
1975 y 1979 un crecimiento promedio anual del 10.2%. en el agregado industrial, con un promedio del 12.1%
Este crecimiento coincide, como lo señala Dancent anual. Tal crecimiento estuvo estimulado, en buena me-
(1983), con el incremento de la protección arancelaria dida, por el mayor flujo de ingresos de la economía do-
para bienes de capital y con el fortalecimiento de los méstica provenientes de la bonanza cafetera de 1976,
sistemas de importación-exportación, Plan Vallejo, que flujo que permitió un incremento de la demanda agre-
permitían la incorporación de maquinaria y equipo ligada. Entre 1967 y 1979 los bienes asociados al sector
bre de aranceles e IVA bajo el compromiso previamente transporte ganaron más de cuatro puntos porcentuales
suscrito de destinar los excedentes de producción al mer- en el producto manufacturero.
cado externo (Dancent, 1983). Durante la década del La década de los ochenta, que fue para el conjunto
ochenta los bienes de capital perdieron, en buena medi- de la economía de escaso dinamismo, implicó para este
da, la dinámica de crecimiento que venían presentando, sector una pérdida superior a la del resto de la industria.
con lo cual su participación dentro del producto manu- Con la introducción del modelo de apertura económica,
facturero perdió cerca de dos puntos porcentuales. Sólo este sector fue uno de los más beneficiados, alcanzando
en los primeros años de apertura (1991-1993) los bienes en 1993 un crecimiento superior al 30% en términos
de capital volvieron a presentar un desempeño notable reales. Tanto el aumento de la demanda agregada que
(crecimiento del 7.3% promedio anual), que posterior- caracterizó los primeros años de apertura, como la drás-
mente, entre 1994 y 1996, volvió a declinar (1.6% pro- tica reducción de las tarifas arancelarias para productos
medio anual) debido a la caída del sector de maquinaria como los automotores, favorecieron el buen desempeño
eléctrica (Cuadro 12.1). de esta actividad, aunque es de resaltar que su contribu-
ción al valor agregado industrial es baja por el elevado
8 En el capítulo 10 se analiza el subsidio implícito otorgado por grado de dependencia de las importaciones –no sólo de
estos mecanismos de fomento a las exportaciones, a un nivel bienes finales sino, además, de partes y componentes para
de desagregación de tres dígitos de la clasificación CIIU. la actividad del ensamblaje–.
Cuadro 12.2
Comparativos de la composición industrial por tipo de bien
Tipo de Bien Argentina Brasil Chile Corea España México Venezuela Colombia
1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993 1980 1993
322 4.4% 2.2% 3.4% 3.3% 2.3% 2.2% 4.8% 3.4% 3.0% 2.6% 3.1% 2.2% 3.4% 2.2% 3.6% 3.5%
324 1.2% 0.7% 1.4% 1.5% 1.6% 1.5% 0.6% 2.4% 1.6% 0.8% 2.1% 1.0% 1.9% 1.2% 0.8% 1.1%
332 1.1% 1.0% 1.6% 1.2% 0.8% 0.6% 0.5% 1.5% 2.5% 1.7% 1.9% 1.0% 1.8% 1.1% 0.4% 0.4%
342 3.3% 3.0% 2.8% 3.2% 3.8% 3.1% 2.3% 2.3% 3.0% 5.4% 2.6% 3.2% 3.7% 2.7% 2.4% 2.8%
352 5.8% 4.9% 5.2% 7.8% 6.7% 8.4% 5.4% 4.3% 5.0% 6.8% 5.4% 7.9% 8.4% 10.0% 6.3% 9.1%
385 0.4% 0.5% 0.7% 0.8% 0.1% 0.1% 1.1% 1.1% 0.4% 0.4% 0.7% 1.8% 0.4% 0.6% 0.4% 0.6%
390 0.5% 0.3% 1.8% 2.7% 0.3% 0.1% 2.0% 1.3% 1.1% 1.0% 1.8% 2.1% 0.8% 0.7% 0.9% 0.8%
Consumo durable 16.6% 12.5% 16.7% 20.5% 15.6% 16.0% 16.8% 16.3% 16.6% 18.7% 17.6% 19.2% 20.4% 18.5% 14.9% 18.4%
311 17.0% 19.8% 11.7% 11.9% 17.2% 20.1% 8.1% 6.4% 11.2% 12.5% 17.0% 17.0% 13.9% 16.2% 21.3% 22.9%
313 3.4% 3.9% 2.0% 1.8% 6.0% 5.4% 3.0% 1.6% 3.8% 4.7% 6.6% 7.1% 9.3% 8.4% 10.3% 6.8%
314 2.4% 2.1% 0.7% 1.0% 4.5% 4.8% 6.1% 2.5% 1.3% 1.2% 1.5% 1.9% 4.0% 4.4% 1.6% 0.5%
Consumo no durable 22.7% 25.8% 14.4% 14.7% 27.7% 30.4% 17.3% 10.6% 16.3% 18.4% 25.1% 26.1% 27.2% 28.9% 33.1% 30.3%
321 8.2% 9.4% 7.1% 5.3% 4.9% 3.2% 14.1% 6.7% 6.5% 3.7% 7.6% 5.4% 4.2% 3.0% 11.4% 7.5%
323 1.4% 1.3% 0.5% 0.4% 0.5% 0.3% 0.7% 0.9% 0.7% 0.6% 0.9% 0.7% 0.6% 0.5% 1.1% 1.2%
331 1.7% 0.6% 2.8% 1.1% 3.2% 3.3% 1.3% 0.8% 2.5% 2.4% 2.2% 1.3% 1.0% 0.6% 0.7% 0.9%
341 2.7% 3.7% 3.3% 3.5% 5.8% 7.2% 2.3% 2.4% 2.5% 2.2% 2.9% 3.0% 3.9% 3.3% 4.0% 4.6%
351 4.4% 6.8% 5.0% 5.0% 1.1% 3.0% 5.3% 5.4% 4.0% 3.5% 5.4% 7.0% 3.2% 6.6% 5.9% 6.7%
354 0.4% 0.5% 1.8% 0.4% 0.6% 0.6% 1.1% 0.4% 0.5% 0.6% 0.5% 1.3% 0.2% 0.2% 0.5% 0.7%
356 2.0% 1.3% 2.9% 2.5% 1.0% 1.9% 1.9% 2.6% 2.2% 3.0% 1.8% 2.0% 3.8% 2.6% 2.6% 3.7%
361 0.9% 0.7% 0.3% 1.2% 0.3% 0.2% 0.5% 0.3% 0.7% 0.4% 0.9% 0.7% 0.6% 0.4% 0.5% 0.8%
362 1.0% 0.8% 0.8% 0.7% 0.8% 0.6% 1.1% 1.1% 1.3% 1.2% 1.4% 1.4% 1.3% 1.7% 1.1% 1.1%
369 3.2% 3.6% 5.0% 2.5% 3.0% 3.4% 4.5% 4.6% 5.0% 5.3% 3.6% 2.0% 4.8% 4.0% 3.3% 4.5%
371 4.3% 6.9% 6.0% 9.1% 3.9% 3.2% 6.7% 7.5% 6.4% 3.5% 5.0% 4.6% 6.4% 7.9% 2.9% 2.7%
372 1.1% 1.3% 1.6% 2.9% 20.1% 17.4% 1.4% 1.3% 1.9% 1.1% 1.4% 0.9% 2.5% 3.1% 0.6% 0.6%
Bienes intermedios 31.2% 37.1% 37.0% 34.8% 45.2% 44.3% 40.9% 33.9% 34.1% 27.6% 33.7% 30.3% 32.5% 33.9% 34.6% 34.9%
381 6.1% 6.9% 5.2% 3.8% 3.8% 3.7% 3.4% 8.7% 7.4% 6.1% 4.8% 4.5% 6.4% 4.7% 4.1% 3.4%
382 6.5% 3.7% 10.5% 7.4% 2.0% 1.8% 3.6% 7.9% 7.1% 7.1% 5.0% 3.6% 2.8% 2.8% 1.9% 2.1%
383 4.3% 3.6% 6.6% 9.5% 1.9% 1.3% 8.5% 13.8% 7.3% 6.6% 4.6% 3.5% 3.4% 3.0% 3.6% 2.9%
Bienes de capital 16.9% 14.2% 22.3% 20.7% 7.6% 6.9% 15.4% 30.3% 21.7% 19.8% 14.4% 11.6% 12.5% 10.5% 9.6% 8.4%
355 1.6% 1.2% 1.4% 1.6% 1.2% 0.9% 3.5% 1.2% 1.9% 1.8% 1.9% 2.2% 1.5% 1.7% 1.9% 1.5%
384 11.0% 9.2% 8.2% 7.8% 2.6% 1.5% 6.1% 7.7% 9.4% 13.7% 7.2% 10.7% 5.9% 6.4% 5.8% 6.6%
Asociados a transporte12.6% 10.4% 9.6% 9.3% 3.9% 2.4% 9.6% 8.9% 11.3% 15.5% 9.1% 12.9% 7.4% 8.1% 7.8% 8.1%
TOTAL 100.0% 100.0% 100.0%100.0%100.0%100.0% 100.0%100.0% 100.0%100.0% 100.0%100.0%100.0%100.0%100.0%100.0%
Fuente: Onudi,1995. Cálculos del autor.
En relación con otros países de la región latinoa- los países, menos Argentina, redujeron entre 1980 y 1993
mericana y frente a otros países de mayor desarrollo re- su producción de bienes intermedios en varios puntos por-
lativo como Corea y España, la composición de la es- centuales, destacándose la pérdida de Corea (siete puntos
tructura industrial en Colombia ha evolucionado muy porcentuales) y España (6.5 puntos porcentuales).
lentamente y se concentra aún en sectores intensivos en Salvo Corea, todos los países declinaron la partici-
recursos naturales y mano de obra especialmente no ca- pación de bienes de capital en el producto industrial entre
lificada, relegando la participación de sectores intensi- 1980 y 1993 y Colombia no fue la excepción. No obs-
vos en tecnología. En el Cuadro 12.2 se observa cómo tante, la participación de este tipo de bienes en Colom-
los bienes de consumo durable y no durable pesaban en bia (8.4%) continúa siendo muy inferior a la ostentada
1993 casi el 50% de la producción industrial, mientras por los demás países (superior al 10% en todos los casos,
que en países como Argentina, Brasil, Corea y España menos Chile). Por ejemplo, en economías latinoameri-
esta participación era inferior en todos los casos al 40%. canas como Brasil y Argentina, los bienes de capital par-
Los bienes de consumo no durable, con una participa- ticipaban en 1993 con el 20.7% y el 14.2% del produc-
ción del 30.3% del producto industrial, superan amplia- to industrial, respectivamente. De nuevo, esto indica la
mente la participación de los demás países, excepción escasa recomposición industrial en Colombia, a la vez
hecha de Chile, cuyo desarrollo industrial es típicamen- que pone de manifiesto el exiguo desarrollo de indus-
te agroindustrial. trias de mayor intensidad tecnológica, lo cual puede di-
La participación de los bienes intermedios en la es- ficultar el proceso competitivo en el escenario actual de
tructura industrial colombiana supera la de los demás paí- globalización.
ses, excepto Argentina y Chile, pero su variación porcen- Finalmente, los sectores asociados al sector trans-
tual entre 1980 y 1993 fue insignificante (0.3%); todos porte se caracterizan en todos los países en cuestión, con
excepción de España y México, por tener una participado del 7.4% del valor agregado industrial en 1974 al
ción en el producto industrial inferior al 10%. A pesar 10.8% en 1996.
de que la participación de este sector en Colombia ha El sector confecciones ocupa el segundo lugar en
venido creciendo (un 8.1% en 1993 frente a un 7.8% en importancia relativa, aportando en promedio el 3.4%
1980), impulsado por la dinámica del sector de material del producto industrial y el 3.6% del valor agregado en
de transporte, sólo alcanza a superar la participación en el período 1994-1996. Este sector ha sido importante
el caso de Chile. Se observa, asimismo, cómo en países por su tradicional aporte al empleo industrial, superior
en donde el sector transporte ha tenido una amplia tra- al 10%, y por su contribución a las exportaciones ma-
dición, como son Argentina, Brasil y Corea, la partici- nufactureras. Finalmente, el sector de imprentas y edi-
pación respectiva en el producto industrial decayó du- toriales, que ha tenido una dinámica de crecimiento mo-
rante de la década en cuestión. derada, muy sujeta al comportamiento de las exporta-
De los países con un mayor cambio en la composi- ciones, alcanzó en el último período de apertura (1994-
ción industrial durante la última década se destacan Ar- 1996) una participación del 3.8% en el valor agregado
gentina, Brasil, Chile y Corea, mientras que España, industrial, frente a una participación del 2.8% en el pe-
México, Venezuela y Colombia conservan el patrón de ríodo 1974-1979.
especialización más estable en el tiempo. Entre los sec- La categoría de bienes de consumo no durable tie-
tores que ganaron más de dos puntos porcentuales en ne una gran importancia dentro de la estructura indus-
este período se destacan: alimentos y química básica – trial debido a la presencia de sectores con la mayor par-
Argentina, Chile y Venezuela–, fabricación de maqui- ticipación relativa en el producto manufacturero y con
naria no eléctrica –Argentina, Brasil y Corea–, fabrica- la mayor dinámica de crecimiento. Estos sectores han
ción de productos químicos industriales –México, Bra- tenido el mejor desempeño relativo a lo largo del perío-
sil y Colombia–, metales básicos de hierro y acero –Brasil do de apertura económica. En orden de importancia se-
y Argentina– y maquinaria eléctrica –Brasil y Corea–. Por gún su contribución al producto industrial, se destacan
su parte, el sector textiles ha perdido participación den- el sector de alimentos (20.3% de participación en 1996),
tro de la estructura industrial de todos los países (excep- bebidas (7.4%), café elaborado y otros productos alimen-
to Argentina) y de manera particularmente fuerte en ticios (7.1%). Entre éstos los sectores de alimentos y café
Colombia, Brasil, Corea, España y México. En Colom- y otros productos alimenticios tuvieron una dinámica
bia, de los veintiocho sectores industriales –sin petró- de crecimiento positiva durante todo el período 1974-
leo– sólo el sector de productos químicos industriales 1996, lo que les permitió ganar participación dentro del
ganó más de dos puntos porcentuales desde el punto de agregado industrial. En los años de apertura, el creci-
vista de su participación en el producto industrial entre miento de estos sectores alcanzó un promedio anual del
1980 y 1993. 4.7% y del 8.6%, respectivamente. Por su parte, el sec-
tor bebidas ha ido perdiendo progresivamente no sólo
COMPOSICIÓN Y DINÁMICA SECTORIAL EN LA participación –entre 1974-1979 participaba con el 8.5%
INDUSTRIA del producto industrial– sino dinámica de crecimiento.
En los años de apertura el sector presentó una tasa de
No obstante haber descrito la importancia relativa de crecimiento negativa del orden del 1.5% anual.
las diferentes categorías de sectores según el tipo de bien Como se mencionó anteriormente, los bienes in-
dentro de la composición industrial, cabe caracterizar termedios siguen teniendo la mayor participación en la
algunos sectores industriales en el interior de cada estructura industrial, a pesar de haber perdido peso con
tipología. Este análisis muestra que ha habido algunos respecto al período 1974-1979 (42.3% vs. 36.3%). El
cambios considerables en la composición de la estructu- comportamiento de esta clase de bienes ha estado parti-
ra industrial. cularmente influido por lo acontecido en el sector tex-
La categoría de bienes de consumo durable ha esta- til. Este sector, con una larga tradición, ha registrado el
do tradicionalmente dominada por la producción de pro- deterioro más notable dentro del conjunto industrial.
ductos químicos, sector que ha sostenido una dinámica Mientras que en el período 1974-1979 participaba con
de crecimiento positiva a lo largo de todo el período el 14.9% del valor agregado industrial –principal sec-
1974-1996 y que se ha ubicado entre los sectores con el tor en toda la industria–, para 1994-1996 pasó a tener
mejor desempeño en el período de apertura. Es notorio una participación promedio del 7.2%. La desaceleración
el incremento de su participación en la industria, pasan- del crecimiento de este sector se acentuó a partir de la
apertura económica, pero en realidad era un proceso que medio en el producto industrial del 4.6% entre 1994 y
había comenzado la década pasada. El sector textil, al 1996.
igual que el de confecciones, ha sido muy importante en La fabricación de productos básicos de hierro y ace-
cuanto a su alta contribución al empleo industrial, ac- ro, sector crucial dentro de la industria manufacturera
tualmente superior al 10% y a la oferta exportable del por sus encadenamientos productivos con otros secto-
país. Las dificultades que ha experimentado en el perío- res, presentó un desempeño muy favorable durante toda
do de apertura radican principalmente en el elevado ni- la década del ochenta y los primeros años de apertura,
vel de contrabando y en la revaluación del peso. con tasas de crecimiento promedio anual superiores al
Adicionalmente, entre los bienes intermedios es 8%. En el período 1994-1996 comenzó a registrar una
importante resaltar otros sectores industriales que han desaceleración en su dinámica de crecimiento –con una
venido incrementando su participación en el producto tasa moderada del 2.9%–, contribuyendo con el 2.6%
industrial de una manera continua. En orden de impor- del producto manufacturero.
tancia, según su participación en el producto manufac- Los bienes de capital recibieron su mayor impulso
turero, se encuentran: sustancias químicas industriales durante la década de los setenta, gracias, en buena me-
(participó con el 6.5% en el período 1994-1996), fabri- dida, a las políticas proteccionistas para este tipo de bie-
cación de minerales no metálicos (4.9%) y producción nes. Posteriormente, a pesar de que mantuvieron duran-
de plásticos (3.5%). Estos sectores ganaron entre uno y te casi todos los años tasas de crecimiento positivas, la
dos puntos porcentuales en el producto industrial entre dinámica no fue suficiente para ganar una mayor impor-
1974 y 1996. El caso más representativo es el del sector tancia dentro del producto manufacturero; antes, por el
de otros minerales no metálicos, que pasó del 2.9% en contrario, su participación se deterioró. El sector más
1974 al 4.6% en 1996, gracias principalmente al creci- destacado es el de fabricación de maquinaria eléctrica,
miento de la producción de cemento. que participó en el período 1994-1996 con el 2.5% de
El sector productor de papel y productos de papel la producción industrial.
ha sido importante tanto por su abastecimiento al mer- Los bienes ligados al sector transporte han estado
cado interno como por su contribución a la dinámica dominados por el sector automotor, que participa con
exportadora. Su participación en la industria se mantu- cerca del 6% del valor agregado industrial. Es pertinen-
vo relativamente estable durante todo el período 1974- te aclarar que este sector se concentra en el ensamble de
1990 –aportando cerca del 4.3% del producto manu- automotores y la fabricación de autopartes, los cuales
facturero–, pero con un crecimiento muy significativo presentan oscilaciones severas en su desempeño asocia-
en el período de apertura –tasas de crecimiento anuales das directamente a las restricciones comerciales impues-
del 5.4%–, al punto de alcanzar una participación pro- tas, así como a los cambios de la demanda agregada que
Gráfico 12.3
Crecimiento de la producción industrial y área en la construcción
10.0% 40.0%
8.0%
20.0%
6.0%
0.0%
4.0%
-20.0%
2.0%
-40.0%
0.0%
-60.0%
-2.0%
-4.0% -80.0% Producción industrial

1986/85 1987/86 1988/87 1989/88 1990/89 1991/90 1992/91 1993/92 1994/93 1995/94 1996/95 Area licenciada
Fuente: EAM-MMM-Dane, Cálculo del autor.

modifican el consumo de los hogares. Los primeros años 1995, cuando la tasa de crecimiento promedio anual fue
de la apertura económica evidenciaron un crecimiento del 5.6%. Se destaca el buen comportamiento de secto-
de la demanda agregada que fluyó hacia la compra ma- res como el de alimentos, café elaborado y otros produc-
siva de automotores; en 1993 el crecimiento real de la tos alimenticios, papel y productos de papel, otros pro-
producción en el sector de material de transporte superó ductos químicos y maquinaria no eléctrica. En 1996,
el 40%, incremento excepcional para el conjunto de la cuando la economía en general y la industria en particu-
industria. Ya a partir de 1995 el consumo de este tipo lar entraron en una fase recesiva, los sectores relaciona-
de bienes empezó a saturarse y la tasa de crecimiento del dos con el mercado interno también vieron disminuido
sector comenzó a registrar un deterioro considerable. su crecimiento en una tasa del -0.7% que, no obstante
ser negativa, fue menos acentuada que la de los demás
ESTRUCTURA INDUSTRIAL EN APERTURA, SEGÚN LA sectores. Los sectores que más contribuyeron a este de-
ORIENTACIÓN DE LA DEMANDA caimiento fueron maquinaria eléctrica (-13.9), bebidas
(-8.4%) y papel (-6.8%).
Para comprender mejor los cambios ocurridos durante Los sectores asociados a la construcción registraron
el proceso de apertura económica, se presenta en esta una significativa desaceleración en su crecimiento en el
sección una tipología adicional, la cual diferencia a los año de 1996 (-8.0%), luego de haber presentado un ci-
sectores industriales según la orientación de su deman- clo de crecimiento que se prolongó de 1991 a 1994 y
da. Es posible distinguir dos períodos: el primero, entre que comenzó a desacelerarse a partir de 1995. Los secto-
1991 y 1994, cuando la economía se enfrentó a la res que durante estos años mantuvieron las mayores ta-
competencia externa de manera generalizada, y el segun- sas de crecimiento fueron plásticos, otros minerales no
do, a partir de 1994, cuando se plantearon algunas mo- metálicos –producción de cemento–, productos de ba-
dificaciones en torno a la política industrial y de comer- rro, loza y porcelana. En 1996, todos los sectores liga-
cio exterior. dos a la construcción –con excepción de productos me-
El comportamiento de la industria manufacturera tálicos– registraron tasas negativas de crecimiento, des-
colombiana ha tenido en los últimos dos años un proceso tacándose la caída en productos de madera, muebles de
de deterioro, generado tanto por la contracción de la de- madera y fabricación de otros minerales no metálicos.
manda interna, particularmente asociada al ciclo recesivo Los sectores asociados a la actividad exportadora han
de la actividad de la construcción (Gráfico 12.3), como tenido en el período de apertura una dinámica que dista
por las elevadas tasas de interés, la revaluación de la tasa mucho de ser excepcional y que pone en evidencia que
de cambio y el contrabando. De esta forma, el crecimien- los beneficios de la apertura no han sido de doble vía, ya
to real de la producción para el período 1991-1994 pre- que se esperaba una mayor dinámica exportadora. Sec-
sentó ritmos superiores al 4%, mientras que en 1995 y tores como cuero y calzado han venido presentando un
1996 registró tasas de crecimiento del 5.2% y del -3.1%, drástico retroceso que se manifiesta en tasas negativas
respectivamente. Sin embargo, como se muestra en el de crecimiento inferiores al -10% durante los años 1995
Cuadro 12.3, la dinámica industrial según el destino de y 1996. En 1996, también, los sectores de productos
la producción presenta un comportamiento heterogéneo. químicos e imprentas y editoriales presentaron tasas ne-
Los sectores ligados a la demanda interna son, en gativas de crecimiento. En contraposición, el sector tex-
conjunto, los que presentaron un comportamiento más tiles, que ha sido tradicionalmente exportador, presentó
estable durante el período de apertura. Entre 1990 y en los años 1995 y 1996 una recuperación bastante acep-
1992 el crecimiento de estos sectores fue moderado, en table, con tasas de crecimiento del 7.7% y 3.5%, res-
contraposición al buen desempeño de los años 1993- pectivamente.
Cuadro 12.3
Crecimiento real de la producción industrial según tipo de orientación
89/88 90/89 91/90 92/91 93/92 94/93 95/94 96/95
Orientados a la construcción -0.1% -3.1% 7.0% 14.7% 5.3% 10.8% 5.0% -8.0%
Orientados a las exportaciones 2.7% 4.7% 2.0% 1.2% 2.1% -3.6% 5.3% -1.7%
Orientados al mercado interno 6.4% 2.5% 5.4% 2.2% 5.0% 4.9% 7.0% -0.7%
Orientados al transporte 5.4% -7.0% -2.1% 4.5% 30.6% 6.4% -3.6% -9.0%
Total industria 4.2% 1.2% 4.2% 4.3% 6.3% 4.2% 5.2% -3.1%
Fuente: Encuesta anual manufacturera, MMM. Cálculos del autor.
El deterioro de los sectores relacionados con el sec- CARACTERIZACIÓN DINÁMICA DEL

tor de transporte (-3.6% en 1995 y -9.0% en 1996) es EMPLEO INDUSTRIAL
producto, entre otros factores, de la caída de la demanda
en el sector automotor. Este sector tuvo una excelente
dinámica gracias a la expansión de la demanda domésti- EVOLUCIÓN DEL EMPLEO INDUSTRIAL9
ca durante 1993 y 1994, con tasas de crecimiento de la
producción del 41.3% y del 8.4%. Contrario a lo espe- El empleo industrial constituye una importante fuente
rado, el sector de caucho, cuyo principal producto son de ocupación dentro de la economía nacional, pues aporta
las llantas, ha tenido un deterioro permanente en los años en promedio más del 22% del total de los puestos de
de apertura, con tasas negativas de crecimiento incluso trabajo y sus fluctuaciones se reflejan de forma acentuada
en los años en que estaba en auge el sector automotor. en el empleo total. En los períodos en los que el empleo
Esta aparente contradicción se puede explicar a partir total presenta importantes tasas de crecimiento, la
del alto contrabando de productos como las llantas, así industria tiene mucho que ver con ese comportamiento,
como por una importante agudización de la competen- así como también en los períodos críticos de desempleo,
cia vía importaciones legales. cuando la industria se ha caracterizado por tener
Es claro, entonces, que en 1995 y 1996 los niveles disminuciones en la tasa de crecimiento del empleo,
de producción de algunas actividades industriales se re- superiores a las presentadas en otras ramas de la activi-
dujeron como resultado, entre otros factores, de las difi- dad económica y, en general, mayores a las registradas
cultades para enfrentar la apertura económica y los efec- en el empleo total (Gráfico 12. 4).
tos de la competencia desleal del contrabando. Entre és- El comportamiento cíclico del empleo industrial
tas se encuentran las confecciones, las manufacturas de se explica directamente por el ritmo de la actividad de
cuero, la fabricación de calzado, los productos de caucho la industria y, en general, por los ciclos económicos de la
y los de tabaco. De otra parte, es evidente que la deman- economía en su conjunto. Los subperíodos en los que el
da de bienes durables, de la que depende en gran medi- empleo industrial presentó tasas de crecimiento positi-
da el comportamiento industrial, registró una caída que vas coinciden con períodos en los que el producto in-
se debió especialmente a las altas tasas de interés do- dustrial estaba creciendo, en tanto que el estancamiento
mésticas. del ritmo de crecimiento del producto manufacturero
afecta de forma negativa al empleo industrial (Gráfico
12. 5).
El período 1974-1979 coincide con un incremen-
to relativo de la demanda agregada que repercutió favo-
rablemente sobre el desempeño industrial. En dicho con-
texto, el empleo industrial presentó un crecimiento pro-
medio del 3.1%, impulsado principalmente por el em-
pleo en los bienes de consumo no durable (4.4%) y du-
rable (5.3%), como se puede observar en el Gráfico 12.6.
Sectores como confecciones, café y productos alimenti-
cios diversos, bebidas y calzado, presentaron crecimien-
tos superiores al 6% anual. La mayor demanda de auto-
motores, que respondió al incremento coyuntural de la
9 Para efectos de ejemplificar esta sección se utiliza la informa-

ción proveniente tanto de la Encuesta Anual Manufacturera
como del la Encuesta Nacional de Hogares. Es necesario hacer
la salvedad que por diferencias en la metodología de ambas
encuestas y en la muestra que emplean los resultados en tér-
minos absolutos son totalmente diferentes. Sin embargo, para
efectos de comparar tendencias el uso de las dos fuentes no
acarrea distorsiones de importancia, con excepción de 1984 en
donde según la ENH, el empleo industrial tuvo un crecimien-
to importante, mientras que según la EAM, el crecimiento fue
negativo.
Gráfico 12.4
Tasa de crecimiento del empleo total y del empleo industrial
18.00%
16.00%
14.00%
12.00%
10.00%
8.00%
6.00%
4.00%
2.00%
0.00%
-2.00%
-4.00%
-6.00%
Industria
Industria
-8.00% Total
Total
Jun-83
Jun-84
Jun-85
Jun-86
Jun-87
Jun-88
Jun-89
Jun-90
Jun-91
Jun-92
Jun-93
Jun-94
Jun-95
Jun-96
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares - Dane. Cálculos del autor.
Gráfico 12.5
Tasa de crecimiento anual del producto y el empleo industrial
20.0%
Porcentaje
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
-5.0%
-10.0% Producción
Empleo
75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 Empleo
Producción
Nota: El crecimiento excesivo del empleo que se registró en 1976 responde a un dato errado de la Encuesta manufacturera para el sector confeccio-
nes –crecimiento del 95%– que no fue posible corregir. El salto que se observa en 1992 es superior al crecimiento verdadero del empleo en dicho
año, pero proviene de incongruencias en el cambio de metodología de la encuesta que tuvo lugar a partir de 1992.
Fuente: EAM- Dane. Cálculos del autor.
demanda agregada, revirtió en un incremento del em- economía fue relativamente más acentuado en la indus-
pleo en el sector de material de transporte del 7.4%. tria que en otras ramas económicas; mientras que el
En el primer lustro de la década del ochenta, la empleo global sólo presentó una tasa negativa de creci-
industria manufacturera se resintió por las condiciones miento en 1985 (-3.1%), la industria registró tasas de
macroeconómicas que caracterizaron el período. Los sec- crecimiento negativas consecutivamente desde 1981
tores que aún estaban en proceso de consolidación, espe- hasta 1985. Todas las categorías, según la clase de bien,
cialmente los bienes intermedios y de capital, vieron res- registraron en este lustro tasas negativas de crecimiento
tringida su capacidad de crecimiento, hecho que reper- del empleo (Gráfico 12.6). Los bienes asociados al sector
cutió en los niveles de empleo. El ciclo recesivo de la transporte, con una tasa promedio del -5.1% para el pe-
Gráfico 12. 6
Crecimiento promedio anual del empleo industrial por tipo de bien
6.0 %
4.0 %
2.0 %
0.0 %
-2 .0% BCD
BCND
BI
-4 .0% BK
BST
Total Ind
-6 .0%
74 -7 9 80 -8 5 86 -9 0 91 -9 3 94 -9 6
Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.
ríodo, y los bienes de capital, con una del -3.5%, fueron tasa del 3.6% promedio anual, gracias especialmente a
los sectores más afectados por la recesión económica, al los incrementos del empleo provenientes del sector de
punto de haber experimentado una verdadera destruc- bienes de consumo durables (5.1%), no durables (4.3%)
ción de empleos. La caída del empleo en los bienes in- y bienes asociados al sector transporte (4.4%).
termedios alcanzó una tasa promedio del -2.8%, princi- A finales de 1993, tanto el empleo total como el
palmente por el pobre desempeño del empleo en secto- empleo industrial comenzaron a presentar un deterioro
res como textiles (-6.2%), productos de cuero (-4.4%), significativo, que respondió al acomodamiento del sec-
productos de barro y loza (-4.5%) y vidrio (-4.6%). tor productivo, a desajustes estructurales entre la oferta
El período 1986-1990 se caracterizó por la recupe- y la demanda laboral y a un estancamiento del ciclo de
ración moderada de la actividad económica global. La la construcción. Varios sectores productivos iniciaron
industria tuvo un desempeño favorable, con tasas de cre- procesos de racionalización de costos de producción me-
cimiento promedio anual del 4.6% que repercutieron diante el despido de trabajadores –en particular de tipo
positivamente en los niveles del empleo industrial, los administrativo–, y algunos experimentaron un cierto
cuales alcanzaron en promedio una tasa del 2.2% anual. grado de recomposición entre el trabajo calificado y el
Los bienes de consumo durable y los bienes de capital no calificado con el fin de responder a las nuevas exigen-
fueron los sectores de mayor dinamismo en el empleo, cias tecnológicas y a la modernización de la producción,
con un crecimiento promedio anual del 3.2% y 2.6%, que derivó en la destrucción de puestos de trabajo de
respectivamente. Los sectores en los que el empleo tuvo empleados menos calificados.
el mejor comportamiento fueron calzado, confecciones Para 1995, el empleo industrial presentó por pri-
de cuero, muebles de madera y equipo profesional y cien- mera vez desde 1985 una destrucción neta de puestos de
tífico, que registraron crecimientos en el empleo supe- trabajo, con un decrecimiento del -3.1%; éste se acen-
riores al 6% anual. tuó aún más en 1996, cuando llegó al -4.1%. A partir
El conjunto de la actividad económica presentó un de 1996, se sumó a estos factores el estancamiento rela-
comportamiento favorable durante los primeros años de tivo de la actividad económica, debido principalmente
la apertura, desempeño que en buena medida se susten- al incremento de las tasas de interés, que desestimularon
tó en el crecimiento de la demanda agregada. La cons- la inversión, y a una importante revaluación real del peso.
trucción atravesaba por un ciclo expansivo –especialmen- En el período 1994-1996 la caída más representativa en
te en 1992– que impulsó el crecimiento de los sectores el empleo industrial provino de los bienes asociados al
industriales asociados y permitió que los ingresos de la sector transporte (-5.8%), seguida por los bienes de con-
economía se distribuyeran. El empleo industrial tuvo un sumo durables (-4.2%) y bienes de capital (-3.0%).
buen desempeño, pues entre 1991 y 1993 creció a una
Cuadro 12.4
Principales sectores generadores del empleo industrial
311 321 322 352 381 Participación
acumulada
74-79 10.80% 16% 10.70% 5.20% 6.50% 49.20%
80-85 12.40% 12.40% 10.30% 5.10% 6.30% 46.50%
86-90 13.40% 11.10% 10.00% 5.30% 5.90% 45.70%
91-93 14.50% 10.70% 10.30% 6.30% 5.50% 47.30%
94-96 15.70% 10.70% 9.50% 7.20% 5.30% 48.40%
Nota: Se tomó el empleo total permanente.
Fuente: EAM, MMM.- Dane. Cálculos del autor.
Por último, el pobre comportamiento del empleo pital destinados al sector transporte han perdido parte
industrial en los últimos años coincide con el incremen- de su dinámica en el empleo industrial, pasando de una
to de los costos laborales asociados a las nuevas disposi- participación del 6.2% en el período 1974-1979 al 4.9%
ciones en materia de seguridad social, prestaciones so- en los últimos años.
ciales, indemnizaciones por despido, remuneración al Al interior de cada categoría, el empleo industrial
empleo temporal, etcétera, introducidas mediante la rese concentra en pocos sectores: el empleo en los bienes
forma laboral (ley 50 de 1990)10 y la reforma a la segu- de consumo no durables está dominado por el sector de
ridad social (ley 100 de 1993) 11. productos alimenticios, que aporta más del 15.7% del
empleo industrial; en los bienes de consumo durable se
destacan los sectores de confecciones, con el 9.5%, otros
COMPOSICIÓN SECTORIAL DEL EMPLEO INDUS- productos químicos, con el 7.2%, e imprentas y edito-
TRIAL SEGÚN LA CLASE DE BIEN riales con el 4.8%; en los bienes intermedios el empleo
se concentra en textiles, con un 10.7%, en productos no
La composición del empleo industrial ha mantenido una metálicos, con el 4.4%, productos de plástico, con el
estructura relativamente constante a lo largo de las 4.3% y papel con el 2.8%; finalmente, el empleo en los
últimas dos décadas. Los sectores que a mediados de la sectores productores de bienes de capital está dominado
década del setenta tenían la mayor participación en el por productos metálicos excepto maquinaria, que apor-
empleo industrial, aún la tienen. El empleo manufactu- ta el 5.3% del empleo industrial, y material de trans-
rero se ha concentrado principalmente en los bienes de porte con el 3.8%.
consumo –durables y no durables–, que pasaron de re- En el período 1974-1996, sólo cinco sectores ma-
presentar el 43.7% del empleo permanente entre 1974 nufactureros contribuyeron con cerca del 50% del em-
y 1979, al 50.7% en el período 1994-1996. pleo industrial: alimentos, textiles, confecciones, otros
Esta ganancia se obtuvo a costa de la disminución productos químicos y productos metálicos excepto ma-
relativa del empleo en los sectores correspondientes a quinaria (Cuadro 12.4). Sin embargo, la participación
bienes intermedios, que actualmente aportan en prome- individual de cada uno de estos sectores ha tenido varia-
dio el 32.1% del empleo industrial, en comparación con ciones representativas. El sector alimentos fue, sin duda,
el 37% entre 1974 y 1979. Por su parte, los sectores el más dinámico del período, pasando de contribuir con
productores de bienes de capital siempre han tenido la el 10.8% del empleo industrial entre 1974 y 1979, al
menor participación en el empleo industrial, y progre- 15.7% en el período 1994-1996. Por su parte, el sector
sivamente han venido perdiendo importancia hasta lle- textiles, que tradicionalmente ha impulsado al empleo
gar en la actualidad a una del 12.2%. Los bienes de ca- industrial, viene en franco retroceso: mientras que en el
segundo lustro de la década del setenta participaba con
10 Los principales aspectos de la reforma laboral son abordados el 16%, recientemente descendió su participación al
en detalle, en la sección correspondiente a la legislación laboral, 10.7%.
políticas de empleo y recursos humanos en el Capítulo 6.
11 La reforma a la seguridad social incrementó las cotizaciones
para salud y pensiones, lo cual representó para los empleadores
un incremento neto de nueve puntos porcentuales –sobre los E STANCAMIENTO RECIENTE DEL EMPLEO
salarios– con respecto al monto de cotizaciones que tenían a su INDUSTRIAL SEGÚN EL TIPO DE DEMANDA
cargo antes de la vigencia de la ley. En diferentes encuestas
realizadas a empresarios, este sobrecosto fue considerado como
el principal obstáculo a la generación de nuevos puestos de La situación reciente del empleo en la industria es
trabajo en la industria. preocupante: en términos agregados se viene presentan-
do una destrucción recurrente de puestos de trabajo y, si esta actividad. En estos sectores el empleo permanente
se observa el fenómeno por sectores, cada vez son más los creció a una tasa anual del 3.9% y el temporal a una del
que empiezan a evidenciar tasas de crecimiento negativas 20%. Ya desde 1994 el ritmo de la actividad de cons-
en el empleo. En 1993, doce sectores industriales (de los trucción empezó a desacelerarse, con su consecuente in-
veintinueve sectores a tres dígitos de la clasificación CIIU) fluencia sobre el empleo que, para 1996, en los sectores
mostraron caídas en el nivel de empleo; para 1996 esa ligados a la construcción, alcanzó una caída del -3.5%
proporción se había duplicado a veinticuatro. Entre los en el empleo permanente y del -15.9% en el empleo
sectores con una caída en el empleo más crítica se desta- temporal.
can: productos de cuero, calzado, vidrio y productos de Finalmente, los sectores relacionados con el mer-
vidrio, productos básicos de hierro y acero, bebidas, taba- cado interno son, en conjunto, los que han presentado
co y fabricación de productos de caucho, que presentaron un mejor comportamiento del empleo, no obstante su
por tres años consecutivos caídas en los niveles de em- relativo desaceleramiento. 1996 fue el primer año en el
pleo. Los sectores que han presentado la mayor estabili- que el empleo permanente presentó una tasa negativa
dad laboral en los últimos años son los de otros minerales de crecimiento del -3.1%, originada principalmente en
no metálicos –dominado por la producción de cemento– y la caída del empleo del sector bebidas (-7.3%) y del de
papel y productos de papel. maquinaria excepto la eléctrica (-8.6%).
En el Cuadro 12.5 se aprecia la evolución reciente
del empleo permanente frente al empleo temporal, según
su orientación de acuerdo con el tipo de demanda. Mien- COMPOSICIÓN DE LA FUERZA LABORAL INDUS-
tras que el empleo industrial total de tipo permanente ha TRIAL SEGÚN LA CLASE DE EMPLEO
venido descendiendo en los últimos años, con tasas de cre-
cimiento negativas en 1995 y 1996, el empleo temporal El empleo industrial en Colombia está dominado por la
ha presentado oscilaciones severas entre un año y otro, categoría de obreros, los cuales representan para el
pero hasta ahora no ha registrado tasas negativas para el agregado industrial cerca del 60% (en términos del
conjunto de la industria. Este hecho es importante pues número de empleos). El grupo de industrias con la ma-
demuestra que el empleo temporal, por su mayor flexibi- yor participación de obreros en el empleo total es el de
lidad, puede responder de manera menos crítica a los pe- bienes intermedios, dominado por sectores como texti-
ríodos de desaceleración de la producción que el empleo les, cueros y minerales no metálicos –cerámica, vidrio y
permanente. cemento–, en los cuales los obreros participan con más
Los sectores orientados a la industria automotriz, del 70% de su respectivo empleo total. Por su parte, los
en conjunto presentan el peor desempeño desde el pun- bienes de consumo no duradero han sido tradicionalmen-
to de vista del empleo: tanto el temporal como el perte los de menor participación relativa en el número de
manente registraron en 1995 tasas de crecimiento del - obreros, alcanzando en el período 1994-1996 un 54.4%
8% y del -14%, respectivamente. (Gráfico 12.7).
El sector orientado a las exportaciones también ha En general se observa cómo durante el período
venido presentando un deterioro en su nivel de empleo, 1974-1993 la participación de los obreros en el empleo
especialmente en los años 1995 y 1996. Esta situación industrial ha venido cayendo paulatinamente, aspecto
es alarmante en la medida en que podría estar reflejando que se acentuó aún más en el período de apertura y con
una mayor competitividad exportadora mediante la re- mayor profundidad en los sectores de bienes de consu-
ducción de costos de producción y la destrucción de pues- mo durables y no durables. Dicha situación ha resultado
tos de trabajo. En los sectores de textiles y confecciones, del efecto combinado, por una parte del despido de obre-
que se han caracterizado por ser altos generadores de ros como un mecanismo de reducción de costos en un
empleo, en 1996 el empleo cayó un -3.7% y -7.9%, res- contexto de competitividad internacional y, por otra, de
pectivamente, resultados que contrastan con la recupe- una tendencia creciente a reemplazar parte de los traba-
ración de su producción en ese año (superior al 3.5%). jadores menos calificados –obreros– por trabajadores con
En los sectores relacionados con la construcción el un mayor nivel de capacitación, como técnicos y tecnó-
comportamiento del empleo refleja el auge y posterior logos.12 (Gráfico 12.8). En efecto, para el común de los
decaimiento del ciclo de la actividad edificadora. En 1993
12 Debido al cambio de metodología en la Encuesta Anual Ma-
el ciclo de la construcción aún atravesaba por un perío- nufacturera a partir del año 1992, no es posible obtener la serie
do de crecimiento que a su vez impulsaba el empleo en de personal técnico hasta 1996.
Cuadro 12.5
Dinámica del empleo industrial en apertura
(Permanente y temporal)
Empleo permanente Empleo temporal
93/92 94/93 95/94 96/95 93/92 94/93 95/94 96/95
Total industria sin trilla 1.6% 0.3% -3.1% -4.1% 7.0% 11.4% 2.6% 6.4%
331 Madero excepto muebles -0.2% -1.2% 2.6% -4.6% -7.5% -10.6% -18.8% -36.7%
332 Muebles y accesorios de madera 6.8% 14.5% -3.7% -5.1% 17.3% 83.6% -34.8% -40.9%
356 Productos de plástico 3.2% -5.5% 1.5% -7.9% 1.7% 3.9% -8.7% -16.4%
361 Barro, loza y porcelana 7.8% 0.4% 0.1% -9.8% -12.2% -18.6% -56.6% -16.7%
362 Vidrio y productos de vidrio 2.1% -3.7% -9.2% -6.0% 5.1% 2.8% -20.9% -13.4%
369 Otros productos no metálicos 7.4% 2.0% 3.1% 0.8% 21.0% 20.2% 0.1% -46.4%
371 Productos básicos de hierro y acero -7.4% -0.1% -3.9% -3.9% 27.6% -9.1% 8.8% 13.3%
372 Básicos de metales no ferrosos -3.6% 1.7% -4.3% -9.2% 4.5% -6.5% -22.9% -16.5%
381 Metálicos excepto maquinaria 6.2% -0.8% -11.2% 0.2% 36.9% 4.5% -6.0% 0.0%
Total ligados a la construcción 3.9% -0.1% -3.1% -3.5% 17.6% 6.7% -9.2% -15.9%
321 Textiles -1.0% -1.1% 3.1% -3,7% -13.5% 8.1% -11.0% 5.9%
322 Prendas de vestir excepto calzado -2.0% 4.2% -17.5% -7.9% -12.7% 8.6% -14.9% -22.2%
323 Cuero excepto de calzado 1.8% -14.4% -24.5% -10.3% -6.1% 16.0% -23.3% -12.7%
324 Calzado de cuero -11.4% -5.3% -22.9% -9.8% -3.2% 22.6% 19.3% -2.2%
342 Editoriales e industrias conexas 1.9% 3.5% -4.2% -3.7% 8.3% 4.4/% 16.8% 13.4%
351 Sustancias químicas industriales -0.2% 0.1% -6.8% 1.2% -16.7% 12.5% 9.6% -6.1%
385 Equipo profesional y científico 9.0% -27.4% 1.9% -5.5% -7.1% -60.9% -18.7% -9.8%
Total sectores exportadores -1.4% -0.3% -8.5% -5.2% -9.8% 8.2% -3.8% -1.4%
311 Productos alimenticios -0.4% 3.5% 2.0% -0.4% -12.3% 23.6% 15.3% 33.4%
312 Café y productos alimenticios 3.0% 8.1% 2.0% -0.4% -12.8% 63.5% 15.3% 33.4%
313 Bebidas 2.2% -3.8% -3.5% -7.3% -4.9% 33.2% 44.9% 15.9%
314 Tabaco -16.1% -7.0% -5.9% -3.5% -65.0% -65.3% 310.2% 88.6%
341 Papel y productos de papel 4.2% 4.0% 2.0% 0.9% -10.5% 2.1% -15.5% -9.6%
352 Otros productos químicos 12.0% 1.3% 4.3% -4.6% -4.3% 14.7% 8.4% 11.1%
382 Maquinaria excepto la eléctrica 12.9% 1.7% 7.3% -8.6% 16.2% 5.6% -6.5% -21.0%
383 Maquinaria, aparatos y suministros eléctricos 1.7% 1.0% -6.7% -7.4% 10.3% -5.3% -5.4% -4.3%
390 Otros productos manufacturados -8.0% -5.3% -3.6% -1.3% -14.3% -21.9% -10.3% 7.6%
Sectores ligados al mdo. interno 3.1% 1.9% 1.3% -3.1% -4.5% 13.7% 8.3% 14.2%
354 Derivados petróleo y del carbón -17.4% 18.6% -0.4% 3.5% 42.9% -30.0% 24.9% 119.7%
355 Productos de caucho -2.3% -7.1% -8.4% -13.8% -53.5% 16.1% -4.9% -3.7%
384 Material de transporte 3.0% -7.3% 0.6% -7.1% 82,8% -22.1% -5.7% -16.3%
Ligados a industria automotriz 0.7% -6.2% -1.6% -8.0% 50.1% -19.3% -5.4% -14.0%
Fuente: EAM, MMM - Dane. Cálculos del autor.
Gráfico 12. 7
Participación promedio de los obreros en el empleo total
80 .0%
70 .0%
60 .0%
50 .0%
40 .0%
30 .0%
BCD
20 .0% BCND
BI
10 .0% BK
BKT
BST
0.0 % Total
74 -7 9 80 -8 5 86 -9 0 91 -9 3 94 -9 6

Gráfico 12.8
Relación técnicos-obreros en la industria manufacturera
10.0%
9.0%
8.0%
7.0%
6.0%
5.0%
4.0%
3.0% BCD
BCND
2.0%
BI
BK
1.0%
BKT
0.0% Total
74 80 85 90 91
Gráfico 12.9
Crecimiento promedio anual del empleo industrial por categoría de empleo
6.0%
4.0%
2.0%
0.0%
-2.0%
-4.0%
Empleados
-6.0% Obreros
75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96
sectores industriales, la relación de técnicos a obreros ha ta como en la actual coyuntura de desempleo, el nivel
venido incrementándose, con especial dinamismo en sec- de ocupación de la industria se redujo principalmente
tores productores de bienes de capital. Dos casos muy por la destrucción neta de puestos de trabajo correspon-
representativos son el del sector de maquinaria y sumi- dientes a la categoría de obreros (gráfico 12.9). En la
nistros eléctricos y fabricación de aparatos metálicos, que reciente crisis se pudo observar cómo a partir de 1993 el
pasaron de tener una relación técnicos-obreros del 3.4% empleo industrial comenzó a presentar un deterioro que
y 2.6% en 1974, a una relación del 12.6% y 7.0% en se ha manifestado principalmente en la caída de la ca-
1991, respectivamente. tegoría de obreros –para 1996 alcanzó una tasa del -5.5%–.
En general, el empleo no calificado –obreros– no Por su parte, la categoría de empleados, no obstante pre-
solamente se ve más perjudicado por las fluctuaciones sentar oscilaciones durante el período de apertura, ha
de la actividad industrial sino que, además, en períodos conservado una estabilidad superior que la categoría de
recesivos es desplazado con mayor facilidad. Tanto en la obreros.
crisis de empleo del primer lustro de la década del ochen-
PRODUCTIVIDAD LABORAL El ritmo de crecimiento de la productividad labo-

ral no ha sido acelerado, por el contrario, durante el pe-
En el marco de la globalización económica los incremen- ríodo ha tenido oscilaciones severas. Si se enfrenta el cre-
tos de la productividad laboral se convierten en un cimiento de la productividad laboral al del empleo in-
mecanismo para alcanzar una mayor competitividad, dustrial, se puede observar cómo, en muchos casos, el
siempre y cuando se deriven de mejoras en los procesos crecimiento de la productividad laboral ha estado sus-
productivos y en los indicadores de gestión de los traba- tentado por caídas significativas en el empleo industrial
jadores, así como de la introducción de innovaciones que (Gráfico 12.10). Los períodos en los que dicha situación
fortalezcan incrementos en el valor agregado. En una se hizo más que evidente fueron el primer lustro de la
economía cerrada, el aumento de la productividad tien- década del ochenta y los años 1994 y 1995. En general,
de a obedecer más a aspectos coyunturales del ciclo pro- la estrecha relación entre incrementos en la productivi-
ductivo que a la mayor eficiencia tanto del factor traba- dad y caídas en el nivel del empleo industrial no permi-
jo como de los procesos de producción. Esto, en buena te validar ganancias en competitividad, ya que no nece-
medida, porque la carencia de competencia externa per- sariamente responde a mejores indicadores de eficiencia
mite alcanzar una rentabilidad mayor de la producción y gestión de las empresas, ni a mejoras tecnológicas en
doméstica sin necesidad de recurrir a esfuerzos de racio- los procesos productivos.
nalización de costos, entrenamiento del personal, desa- En conjunto, para el período 1974-1996 los secto-
rrollo tecnológico, etcétera. res con un comportamiento más dinámico en su pro-
La productividad laboral de la industria manufac- ductividad laboral fueron los de bienes de consumo no
turera presentó una tendencia creciente pero moderada durables y los bienes intermedios, los cuales duplicaron
a lo largo de las pasadas dos décadas y, en general, res- su valor de productividad laboral entre 1974 y 1996
pondió más a las fluctuaciones del empleo que al incre- (Gráfico 12.11). Estos sectores son, a su vez, los que tra-
mento de la eficiencia de los trabajadores. Entre 1974 y dicionalmente han generado el mayor valor agregado por
1996 se destacan dos subperíodos en los cuales la pro- trabajador, con niveles que en 1996 alcanzaban los 14.3
ductividad laboral presentó una mayor dinámica de cre- millones de pesos por trabajador (en pesos constantes de
cimiento: 1974-1979, cuando creció a una tasa prome- 1990) y 13.3, respectivamente. Las demás categorías de
dio anual del 5.6% a la vez que el empleo industrial sectores crecieron a un ritmo muy modesto: en veinte
sostuvo un buen ritmo de crecimiento; y 1994-1996, años no llegaron siquiera a duplicar su productividad
cuando la productividad laboral creció a una tasa supe- laboral. Si se observa la dinámica de crecimiento en los
rior al 6%, pero esta vez en medio del deterioro del em- veintinueve sectores industriales (tres dígitos de la cla-
pleo industrial. sificación CIIU), se concluye que son muy pocos los que
Gráfico 12.10
Tasa de crecimiento anual de la productividad laboral
20.00%
15.00%
10.00%
5.00%
0.00%
-5.00%
Empleo
-10.00% Prod. Lab
75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96

Gráfico 12.11
Evolución de la productividad laboral
Miles de $ po r Trab aja d
18 000
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
BCD
6 000
BCND
4 000 BI
BK
2 000 BKT
Tot al
0
74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96
tuvieron un ritmo de crecimiento constante. Por el con- Al interior de la industria, los sectores que más vie-
trario, durante el período 1974-1996 las fluctuaciones ron deteriorada su productividad laboral fueron los bie-
en la productividad laboral fueron sumamente acentua- nes intermedios, con un caída del -4.3%, y los bienes de
das para la gran mayoría de sectores. Se podrían rescatar capital, -0.2%. En el primer grupo, los sectores que más
los de equipo profesional y científico, otros productos impulsaron esta caída fueron, en su orden: productos de
químicos, derivados del petróleo y del carbón, metales madera (-29.7%), cemento (-17.7%), cueros (-11.9%) y
básicos de hierro acero y fabricación de barro, loza y por- productos químicos industriales (-10.3%). Por su parte,
celana, que mantuvieron una dinámica de crecimiento el sector con el peor desempeño en los bienes de capital
de la productividad laboral relativamente estable. fue la producción de maquinaria no eléctrica (-5.8%).
Aunque la productividad laboral en el período de Los sectores que presentaron un mayor crecimiento
apertura presentó una tasa de crecimiento promedio de la productividad laboral en 1996 (superior al 7%) fueron
anual para el total de la industria del 3.1% entre 1990 y confecciones, equipo profesional y científico, tabaco y
1996, evidenció variaciones importantes tanto entre los plásticos. Dicho crecimiento estuvo acompañado sin
diferentes años como entre los diversos sectores indus- excepción por una destrucción neta de puestos de trabajo
triales. Por ejemplo, entre 1993 y 1994 pasó de una tasa en los respectivos sectores. El único sector industrial que
de crecimiento negativa del -3.6% para el total indus- registró simultáneamente un crecimiento positivo del
trial a una tasa positiva del 11.9%. Este alto crecimien- empleo, el valor agregado y la productividad laboral, fue el
to en 1994 fue el resultado de un efecto combinado del de productos metálicos salvo maquinaria.
ritmo de incremento elevado en el valor agregado in-
dustrial (11.7%) y un crecimiento marginal del nivel de COSTO LABORAL UNITARIO13
empleo industrial (0.3%). Ya para 1995 el valor agrega-
do industrial tuvo un menor crecimiento (5.1%) y el El costo laboral unitario –CLU– refleja el costo acarrea-
empleo caía (-3.1%), lo que resultó en una tasa de crecido por las empresas para remunerar el trabajo equiva-
miento de la productividad laboral del 6.9%. A partir
de 1996 empieza a evidenciarse una situación crítica: 13 Se calculó como CLU = (remuneraciones reales/ trabajador) / (va-
ese año no sólo el empleo industrial tuvo una caída su- lor agregado real / trabajador), lo que es equivalente a: remunera-
ciones reales / valor agregado real. Es importante anotar que como
perior al -4.0% sino que el valor agregado industrial re- parte de las remuneraciones se incluyen las prestaciones sociales
gistró una tasa de crecimiento negativa del -3.3%, lo legales y extralegales, como primas, vacaciones, cesantías, etcéte-
que derivó en un crecimiento de la productividad labora, pero no las cotizaciones a la seguridad social que están a cargo
de los empresarios. En el capítulo 6 se presenta un cálculo más
ral de tan sólo el 0.3%. detallado del costo laboral, el cual incluye estos montos.
lente a la producción de cada trabajador. La dinámica de ción de materias primas nacionales por importadas y la
este indicador evidencia, en términos generales, si el sector renovación de equipos de capital, aumentando el valor
productivo está incurriendo en mayores o menores costos agregado con el consecuente incremento de la producti-
laborales por cada unidad de producción, lo cual se traduce vidad laboral.
en pérdidas o ganancias relativas en la competitividad. En En el Cuadro 12.6 se puede observar para los dife-
un contexto de apertura, la reducción de los costos labora- rentes períodos el crecimiento promedio anual de CLU.
les unitarios se vuelve un factor importante a la hora de Los sectores ligados a la construcción son en conjunto
enfrentar la competencia internacional. los que más han disminuido su costo laboral unitario.
El Gráfico 12.12 muestra la evolución del costo la- Este resultado tiene bastante sentido, pues como se tra-
boral unitario para el total de la industria a lo largo del ta de sectores poco expuestos a la competencia externa,
período 1974-1996, a la vez que los componentes que tienen la posibilidad de preservar el mark up de sus pre-
conforman dicho indicador –las remuneraciones por tra- cios de venta y sostener así su rentabilidad por unidad
bajador y la productividad laboral–. Como se puede ob- de producción. Los sectores orientados a las exportacio-
servar, el costo laboral unitario ha tenido una tendencia nes también presentaron una disminución importante
descendente, en particular a partir del año 1986, que se de sus costos laborales unitarios en los primeros años de
acentúa aún más en el período de apertura. Mientras que apertura, pero en el período comprendido entre 1994-
en 1974 la participación de las remuneraciones en el valor 1996 redujeron su ritmo de decrecimiento, lo que se
agregado alcanzaba el 28.4%, en 1996 esta participa- puede explicar, al menos en parte, por la revaluación del
ción había descendido al 19.9%. peso en estos años, que encarece relativamente el factor
El período previo a la apertura de la economía pre- trabajo. Sectores típicamente exportadores como manu-
sentaba una tendencia descendente en el costo laboral facturas de cuero, calzado de cuero, e imprentas y edito-
unitario, motivada particularmente por la estabilidad de riales, presentaron un incremento de su costo laboral
las remuneraciones por trabajador y por el crecimiento unitario en el período 1994-1996.
moderado de la productividad laboral. En el período de Los sectores orientados al mercado interno son, en
la apertura económica varios factores han incidido en la términos generales, los que menos se han visto afectados
caída del costo laboral unitario. De una parte, el creci- por la revaluación: en el período 1994-1996 redujeron
miento de la inflación ha cedido parcialmente, con lo su costo laboral unitario a una tasa promedio anual del -
cual la indexación de salarios también se ha reducido y, 3.8%. Este comportamiento estuvo influido por las caí-
de otra, el menor costo relativo de las importaciones ha das en el CLU en sectores como alimentos, café y productos
favorecido en ciertos sectores económicos la recomposi- alimenticios diversos y papel y productos de papel.
Gráfico 12.12
Evolución del costo laboral unitario y sus componentes
14 000 35.0%
CLU = Rem/VA
Miles de pesos por trabajador
12 000 30.0%
10 000 25.0%
8 000 20.0%
6 000 15.0%
4 000 10.0%
2 000 5.0% Rem/Trab

Prod laboral
CLU
0 0.0%
74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96

Cuadro 12.6
Costo laboral unitario (crecimiento promedio anual)
Orientación por tipo de demanda 75-79 80-85 86-90 91-93 94-96
Ligados a la construcción 2.5% 2.2% -2.1% -7.4% -1.4%
Ligados a las exportaciones 0.8% 4.6% -3.5% -5.0% -1.6%
Ligados al mercado interno 2.0% 2.1% -1.3% -2.8% -3.8%
Ligados al sector transporte 4.5% 4.6% 0.2% -3.5% 1.0%
Total industria 2.2% 3.0% -1.9% -4.2% -2.5%
Gráfico 12.13
Crecimiento promedio anual del costo laboral unitario
40.0%
1991-1993
314
30.0% 354
20.0%
10.0%
321 362
313
0.0%
385 311 355 324
371 322 323
341 372 332
361 342
-10.0% 312 390
381 352 382
356 369 383
384
351 331
-20.0%
-20.0% -15.0% -10.0% -5.0% 0.0% 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% 30.0%
1994-1996
Fuente: EAM-Dane, Cálculos del autor.
En los años 1991-1993, la mayoría de sectores ma- relación con el nivel de precios domésticos sino también
nufactureros presentaron una caída (en términos reales) con los externos, ya que el encarecimiento relativo del
de su costo laboral unitario con respecto al nivel del pe- salario doméstico en moneda extranjera encarece los bie-
ríodo de preapertura (1986-1989), lo que les daba ven- nes transables de la economía doméstica. El gráfico 12.14
taja desde el punto de vista competitivo. Sin embargo, refleja el crecimiento del salario promedio industrial para
ya para el período 1994-1996 muchos sectores comen- el período 1975-1996, de tres maneras alternativas: 1.
zaron a mostrar un incremento en su costo laboral uni- En relación con el dólar, 2. En relación con el índice de
tario, haciéndose más vulnerables ante la competencia precios al consumidor, 3. En relación con el índice de
externa y dificultando la posibilidad de penetrar en mer- precios del productor.
cados externos (Gráfico 12.13). En general, se observa cómo el patrón de crecimien-
to del salario industrial ha seguido de cerca los períodos
de auge y recesión de la actividad económica del país,
SALARIZACIÓN EN LA INDUSTRIA MANUFAC- siendo el período de mayor crecimiento –en términos
TURERA reales– el comprendido entre los años 1975 y 1979 y el
de menor crecimiento (incluso a tasas negativas) duran-
El nivel de salarios existente en la industria manufacturera te la crisis de la década del ochenta, entre 1980-1985,
constituye, de una parte, un costo efectivo para las empre- (Gráfico 12.14).
sas –y por tanto un elemento que afecta la competitividad El comportamiento del salario promedio industrial
de las mismas– y, por otra, refleja la generación de ingresos en el período de apertura resulta a todas luces inquie-
por parte de los trabajadores y su capacidad adquisitiva. En tante. En relación con el dólar, el salario promedio in-
un escenario de internacionalización de la economía es im- dustrial creció a una tasa promedio anual del 12.9% en-
portante evaluar el crecimiento de los salarios no sólo en tre 1991 y 1996, reflejando un encarecimiento de la
mano de obra nacional con respecto a la de otros países y económica, los salarios de los empleados crecieron en
una pérdida de competitividad en virtud de los costos, mayor medida que los salarios de los obreros y que cada
en particular entre aquellos sectores más intensivos en vez se hace más ostensible la diferencia entre la retribu-
mano de obra. A su turno, el salario promedio real ción de los primeros y los segundos. Esto es un reflejo
deflactado por el IPC, que refleja el poder adquisitivo de la creciente demanda de trabajadores calificados y, en
de los trabajadores, tuvo un crecimiento apenas mode- dicha medida, deja traslucir la rentabilidad de la capaci-
rado en el período de apertura, alcanzando una tasa de tación y de la inversión en recursos humanos.
crecimiento del 2.9% promedio anual entre 1991 y En el Gráfico 12.17 se observa que en el período
1996; finalmente el salario promedio industrial 1974-1996 el salario real por trabajador fue superior en
deflactado por el IPP creció a una tasa promedio anual los sectores asociados al sector automotor y que en los úl-
del 7.4%. Este aumento considerable implica que el sa- timos años de apertura éste ha tenido un crecimiento más
lario nominal promedio de la industria manufacturera acelerado del salario por trabajador que los demás. Dicho
creció en mayor proporción que los precios a los cuales comportamiento se explica por el mayor nivel de califica-
los industriales venden sus productos y, que, por lo tan- ción de sus trabajadores, especialmente por la existencia
to, se produjo una relativa disminución del margen de de una porción importante de técnicos y tecnólogos.
ganancias, situación consistente con lo esperado bajo la Los sectores de bienes intermedios y de bienes de
internacionalización de la economía y la mayor exposi- consumo no durable presentan una tendencia ligeramente
ción a la competencia. creciente y un nivel superior al promedio industrial, pero
Es importante distinguir si los incrementos del sala- ya en el período de apertura su crecimiento es apenas
rio real durante el período de la apertura se diferenciaron moderado. Entre los bienes no durables, los sectores de
según el tipo de empleo –calificado y no calificado–, lo bebidas y tabaco presentan un mayor salario por traba-
que reflejaría la necesidad de una mano de obra más cali- jador, mientras que en los bienes intermedios predomi-
ficada para acceder a los cambios técnicos y nan los sectores de papel, química básica, derivados del
organizacionales con los cuales debe competir la empre- petróleo y del carbón, fabricación de vidrio y metales
sa doméstica. Con este fin se procedió a calcular el creci- básicos de hierro y acero, los cuales se caracterizan por
miento real de los salarios industriales en dos categorías tener niveles de concentración relativamente elevados y
de empleo: los obreros y los empleados, bajo la presun- por estar dominados por las grandes empresas.
ción de que los primeros constituyen una mano de obra No obstante que en los años de apertura el salario
de menor calificación. En los Gráficos 12.15 y 12.16 se por trabajador se incrementó en los sectores productores
observa que en efecto, durante el período de apertura de bienes de consumo durable y bienes de capital, éstos
Gráfico 12.14
Crecimiento del salario promedio industrial
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
-10.0%
Real (IPC)
Real ( IPP)
Dólares
-20.0%
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Gráfico 12.15
Evolución del salario por trabajador por tipo de empleo
6000
miles de $ por trabajador
5500
5000
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
Obreros
1000
500
Empleados
0
74-79 80-85 86-90 91-93 94-96
Nota: Se utilizó el IPC para deflactar

Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor
Gráfico 12.16
Crecimiento de los salarios reales por tipo de empleo
25 .0%
20 .0%
15 .0%
10 .0%
5.0 %
0.0 %
-5 .0%
Obreros
Emp lea do
-1 0.0 % Ob rer os
Empleados
19 75
19 76
19 77
19 78
19 79
19 80
19 81
19 82
19 83
19 84
19 85
19 86
19 87
19 88
19 89
19 90
19 91
19 92
19 93
19 94
19 95
19 96
Nota: Se utilizó el IPC para deflactar.

aún no alcanzan el promedio industrial ni los niveles de ESTIMACIÓN DE LOS DETERMINANTES DEL EM-
los demás sectores. En el caso de los bienes de consumo PLEO INDUSTRIAL
durable, dicho comportamiento está influenciado por el
desempeño de los sectores de textiles, calzado y muebles Como complemento a las secciones anteriores, se pre-
de madera, que se distinguen por el uso intensivo de senta en ésta una exposición breve acerca de los deter-
mano de obra poco calificada y, adicionalmente, por el minantes del empleo industrial en Colombia para com-
alto nivel de informalidad de algunas de sus empresas, probar mediante las estadísticas algunos de los hallaz-
todo lo cual facilita la existencia de menores salarios. gos previamente señalados. Los modelos más sencillos
Los bienes de capital presentan un menor nivel de que se han adoptado en Colombia para abordar el tema
salarios por trabajador, pues a pesar de que una porción de los determinantes del empleo parten de una función
importante de su mano de obra es técnica y especializa- de producción que depende de los factores de produc-
da, persiste un alto número de empresas pequeñas y ta- ción, empleo y capital. Existen además otros modelos
lleres con un elevado nivel de informalidad. que incorporan variables como las materias primas o el
Gráfico 12.17
Evolución del salario real por trabajador según tipo de bien
1 800
Millones de $ por trabajador
1 600
1 400
1 200
1 000
800
BCD
600 BCND
BI
400 BK
BST
BKT
200
Total
0
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Fuente: EAM Dane. Cálculos del autor.
costo de uso del capital.14 Para cumplir con el objetivo Los resultados obtenidos para el agregado indus-
de esta sección se partirá de un modelo simple en el cual trial se presentan en el Cuadro 12.7. A pesar de que el
el nivel de empleo es una función que depende del nivel modelo no resultó ser el ideal para explicar el comporta-
de actividad económica y del precio del factor trabajo. miento de la demanda laboral industrial (R2 es bajo), sí
Como variables independientes se tomará el valor de la permitió llegar a algunas conclusiones. En primer lu-
producción bruta y las remuneraciones reales –deflactadas gar, la relación entre el empleo industrial y el desempe-
por un índice de precios al productor–. ño de la actividad económica es positiva. El coeficiente
La metodología empleada es la técnica de panel data, para todo el período de estudio refleja que una variación
la cual permite capturar las diferencias en el comporta- en la producción bruta del 10%, arroja variaciones del
miento del empleo intersectorial. Con el fin de obtener empleo en igual dirección del 2.2% en promedio. En
conclusiones referentes al agregado industrial se mani- segundo lugar, los resultados confirman la existencia de
puló la base estadística a partir de un nivel de una relación negativa entre el empleo y el costo laboral.
desagregación de cuatro dígitos de la clasificación CIIU. Sin embargo, esta relación no se extiende a todos los
Las conclusiones de tipo sectorial se derivan de un nivel subperíodos, y en los períodos en los que sí se aplica, y
de desagregación de tres dígitos de la CIIU. También se en los que además la relación es estadísticamente signi-
aplicaron los ejercicios econométricos en cuatro ficativa, el bajo coeficiente permite creer que la elastici-
subperíodos diferentes para establecer los cambios dad del empleo al costo laboral es muy baja –bastante
intertemporales en los determinantes del empleo. inelástica–.
Partiendo de la teoría neoclásica del trabajo, se es- Al descomponer los resultados por subperíodos, se
pera que el nivel de empleo tenga una relación positiva observa que sólo a partir del segundo lustro de los años
con el crecimiento de la actividad productiva y una rela- ochenta, el costo laboral comenzó a ser estadísticamente
ción negativa con el costo de la mano de obra –las re- significativo como un factor determinante del empleo
muneraciones–. En el primer caso, se supone que el em- industrial. Llama la atención, asimismo, que en el pe-
pleo se vea impulsado por la actividad industrial en sus ríodo de mayor estancamiento de la actividad económi-
períodos de mayor auge o crecimiento, y en el segundo, ca (1980-1984) se haya presentado el más alto coeficiente
que los incrementos del costo de la mano de obra en la relación empleo-producción, sin duda debido a que
desestimulen la contratación laboral y por ende deterio- en este período el deterioro de la actividad industrial
re los niveles de empleo. lideró la caída del empleo, la cual alcanzó niveles supe-
riores al 14%.
En el período de apertura económica el modelo que
14
Para un repaso de diversos modelos teóricos, así como de los se utilizó resultó ser menos explicativo que en los demás
principales estudios sobre el tema para Colombia (Tovar, 1996). subperíodos. Aunque el crecimiento de la producción y
Cuadro 12.7
Determinantes del empleo industrial*
Variable dependiente: Empleo 1974-1995 1974-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1995
Constante -0.0022 0.0179 -0.0265 -0.0025 0.0053
(-0.89) (3.88)* (-8.54)* (-0.78) 1.36
Producción 0.2233 0.1689 0.3001 0.2953 0.1352
bruta (10.99)* (5.22)* (9.91)* (9.68)* (4.43)*
Remuneración (-1) -0.0437 -0.0282 -0.0164 -0.0847 -0.0798
(-1) (-2.16)* (-0.86) (-0.43) -(2.91)* (-2.21)*
R2 0.19 0.26 0.5 0.45 0.12
Nota: *Tanto la producción bruta como las remuneraciones fueron deflactadas por un índice de precios al productor para obtener el crecimiento real
de las mismas. La variable de remuneraciones se formuló con un rezago de un período, como una manera de capturar el nivel de indexación en la
fijación de salarios en la industria.
**Como remuneraciones se entiende la suma del pago de sueldos y salarios más las prestaciones sociales.
Fuente: EAM, Dane. Cálculos del autor.
el costo laboral continuaron siendo factores Con el fin de encontrar comportamientos diferen-
estadísticamente significativos para explicar el compor- ciales en el período de apertura que contribuyan a expli-
tamiento del empleo industrial, los coeficientes fueron car el desempeño del empleo industrial, se repitió el ejer-
inferiores que los de los períodos anteriores a la apertu- cicio anterior, pero esta vez empleando la información
ra. Este resultado indica, en cierta medida, que bajo las mensual obtenida a partir de la MMM, e incluyendo una
nuevas condiciones de competencia y de exposición al variable independiente adicional, el costo de uso del
mercado internacional, otros factores comienzan a ad- capital.15A partir de esta última variable se busca detec-
quirir mayor relevancia a la hora de explicar las varia- tar posibles efectos de sustituibilidad o complemen-
ciones de la demanda laboral. Podría pensarse, por ejem- tariedad entre el factor capital y el factor trabajo. Los re-
plo, que la capacitación de la mano de obra ha venido sultados de la regresión estimada no difieren en mayor
ganando importancia relativa frente a la contratación grado de lo señalado hasta el momento. En el caso del
laboral en la industria. agregado industrial, el costo de uso del capital resultó ser
El ejercicio en el ámbito sectorial ofrece resultados una variable significativa como determinante del empleo,
muy pobres en cuanto a la relación existente entre el y su relación con éste fue positiva (Cuadro 12.9).
costo laboral y el empleo. Por este motivo, en el Cuadro
12.8 sólo se presentan los resultados para la relación
empleo-producción. En la gran mayoría de los sectores
industriales, como ocurrió en el agregado industrial, la 15 Para la estimación del costo de uso del capital, se utilizó la
producción bruta resultó ser una variable estadísti- metodología presentada en el apéndice de Cárdenas, 1996, ar-
camente significativa en la determinación del empleo. tículo presentado con motivo de la conferencia en honor a
Albert Fishlow realizada en Bogotá.
Se destaca el sector de alimentos, el cual registra la ma-
Se parte de una función de producción, donde el flujo efectivo
yor elasticidad del empleo a la producción, situación que neto de la firma en el momento t se representa así:
se repite en todos los subperíodos. El nivel de empleo en
sectores como el de textiles y confecciones, que como se Xt+(1-tyt)[ptF(Kt,Lt)-wtLt]-(1+tvt+tmt)qtIt
ha visto han sido tradicionalmente altos generadores de
empleo, también refleja una alta sensibilidad a las varia- Optimizando dinámicamente mediante un hamiltoniano y pa-
ciones de la producción industrial. sándolo a valor presente, se obtiene la función del costo de uso
En el período de apertura el coeficiente para todos del capital:
los sectores es menor que el registrado en épocas ante-
riores, lo cual parece indicar que quizas existan otros Fk=qt(r+∂-qt)1+tvt+tmt
pt qt 1-tyt
factores que expliquen mejor las fluctuaciones de la de-
donde: el lado izquierdo es el producto marginal del capital y
manda laboral en la industria manufacturera. Sin duda, el lado derecho es el costo de uso del capital.
el entorno macroeconómico en el que se desarrollaron q es el precio de los bienes de capital, p son los precios al pro-
reformas estructurales debió ser una de las causas por las ductor, r es la tasa de interés y ∂ es la tasa de depreciación. ty,
cuales el empleo respondió en menor grado a las fluc- tv y tm son el impuesto a la renta, el impuesto al valor agrega-
do y los aranceles respectivamente.
tuaciones de la producción industrial.
Cuadro 12.8
Elasticidad Empleo – Producción bruta
Variable dependiente: empleo Coeficiente de la elasticidad empleo-producción
SECTOR 1974-1995 1974-1979 1980-1984 1985-1989 1990-1995
311 Alimentos 0.40 0.47 0.42 0.53 0.34
(28.04) (12.81) (7.90) (21.25) (20.26)
312 Total alimentos 0.27 0.34 0.28 0.42 0.21
(16.58) (8.06) (4.66) (14.74) (11.29)
313 Bebidas 0.33 0.42 0.36 0.48 0.26
(21.73) (10.46) (6.40) (17.80) (13.91)
314 Tabaco 0.15 0.27 0.19 0.32 0.01
(8.14) (5.80) (2.91) (10.32) (0.59)*
321 Textiles 0.42 0.51 0.43 0.55 0.34
(28.24) (13.68) (7.91) (21.02) (19.30)
322 Confecciones 0.45 0.54 0.47 0.61 0.37
(26.36) (12.44) (7.40) (20.20) (18.39)
323 Cuero 0.28 0.39 0.31 0.46 0.20
(14.29) (7.75) (4.07) (13.16) (8.49)
324 Calzado 0.34 0.44 0.36 0.55 0.26
(17.03) (8.06) (4.73) (15.59) (11.37)
331 Madera 0.29 0.41 0.30 0.49 0.19
(13.66) (7.56) (3.78) (13.02) (7.89)
332 Muebles de madera 0.32 0.44 0.33 0.53 0.23
(14.71) (7.66) (4.05) (13.85) (9.11)
341 Papel 0.28 0.37 0.30 0.43 0.21
(17.17) (8.76) (4.85) (14.86) (11.10)
342 Imprentas y editoriales 0.37 0.46 0.38 0.53 0.30
(20.86) (9.92) (5.87) (17.27) (14.32)
351 Sustancias químicas industriales 0.29 0.36 0.31 0.45 0.22
(18.26) (8.68) (5.31) (16.22) (11.70)
352 Otras sustancias químicas 0.35 0.43 0.36 0.48 0.28
(22.39) (10.66) (6.19) (17.85) (15.86)
353 Refinerías de petróleo 0.20 0.27 0.24 0.37 0.12
(11.62) (6.28) (3.69) (12.09) (5.75)
354 Derivados del petróleo 0.0086 0.04 0.01 0.23 0.02
(0.36)* (0.74)* (0.17)* (5.82) (0.94)*
355 Productos de caucho 0.27 0.37 0.29 0.42 0.17
(14.29) (7.98) (4.30) (13.08) (7.60)
356 Productos de plástico 0.23 0.38 0.28 0.44 0.19
(10.34) (6.60) (4.12) (14.59) (6.79)
361 Barro, loza, porcelana 0.26 0.40 0.28 0.45 0.17
(12.29) (6.89) (3.49) (12.10) (6.94)
362 Vidrio y sus productos 0.28 0.39 0.30 0.46 0.19
(13.78) (7.59) (3.92) (13.05) (7.83)
369 Minerales no metálicos 0.36 0.45 0.38 0.52 0.27
(20.82) (10.11) (5.96) (17.26) (13.67)
371 Básicas de hierro y acero 0.29 0.41 0.33 0.43 0.18
(16.99) (9.15) (5.17) (14.80) (9.20)
372 Industrias de metales no ferrosos 0.14 0.27 0.16 0.32 0.05
(6.88) (5.07) (2.03) (8.80) (2.11)
381 Fabricación de productos metálicos 0.39 0.48 0.41 0.55 0.30
(23.06) (11.27) (6.57) (18.28) (15.25)
382 Maquinaria no eléctrica 0.34 0.44 0.35 0.52 0.26
(19.06) (9.55) (5.27) (16.10) (12.61)
383 Maquinaria eléctrica 0.34 0.43 0.35 0.50 0.26
(19.51) (9.52) (5.59) (16.52) (12.73)
384 Equipo de transporte 0.33 0.42 0.35 0.49 0.25
(20.67) (10.24) (5.93) (17.08) (13.26)
385 Equipo profesional y científico 0.21 0.31 0.22 0.43 0.14
(8.92) (4.93) (2.49) (10.79) (4.89)
390 Otras industrias manufactureras 0.28 0.40 0.28 0.47 0.19
(13.39) (7.58) (3.72) (12.78) (7.51)
R2 0.97 0.99 0.99 0.99 0.99
Nota: t estadístico entre paréntesis. *No estadísticamente significativa

Cuadro 12.9
Determinantes de la demanda de mano de obra en la industria
1987:01 1997:08
Coeficiente T - estadístico.
* significativa al 95%
Constante -0.00064 -0.998
Producción 0.21006 15.958*
Remuneración (-3) -0.05685 -2.225*
Costo de uso del capital 0.01946 2.055*
Rho -0.44019 -5.165*
Durbin Watson:1.99; R2 0.63
Fuente: MMM - Dane. Cálculos del autor.
Con la metodología de los filtros de Kalman16 se quiebre de 1992. El relativo encarecimiento de los cos-
calculó la evolución de los coeficientes y de la productos laborales a partir de la expedición de la ley 100 de
ción y de las remuneraciones con el fin de determinar su 1993 parece reflejarse en el segundo quiebre, abril de
comportamiento en los últimos años. La elasticidad en- 1994, momento en el cual ya había entrado en vigencia
tre el empleo y la producción se mantuvo relativamente la ley. El último quiebre se registra en el primer trimes-
constante en el período 1992-1995. Sin embargo, a par- tre de 1995, cuando en varios de los sectores manufac-
tir del primer trimestre de 1995 el coeficiente cayó en tureros se comenzaban a presentar una pérdida de dina-
dos puntos porcentuales, lo que podría explicar por qué mismo de su ritmo de actividad económica.
a pesar de que en este año el crecimiento real de la pro- Por último, la relación positiva entre empleo y costo
ducción fue positivo, no obstante haber alcanzado a ja- de utilización del capital sugiere un proceso sustitutivo
lonar el crecimiento del empleo industrial. En los pri- entre mano de obra y capital, debido posiblemente al
meros meses de 1997, el deterioro del crecimiento de la abaratamiento del uso de este último factor. La
producción manufacturera pareció haber impulsado con sustituibilidad surge de la investigación de los procesos
más fuerza la pérdida de puestos de trabajo; y a partir que requieren menos mano de obra como consecuencia
del segundo trimestre de ese año, de nuevo la relación de la caída del costo de uso del capital. Debe destacarse,
empleo-ritmo de la actividad disminuye (Gráfico 12.18). sin embargo, que aunque el proceso está en marcha no
Al aplicar el mismo procedimiento para la relación es el factor principal factor para explicar el desempeño
existente entre el empleo y el costo de la mano de obra, de la demanda de la mano de obra en la industria, aun-
se observa de nuevo una relación inelástica (Gráfico 12.9). que sin duda tiene cierta importancia.
La tendencia del coeficiente en los últimos años refleja, En efecto, la tendencia creciente del costo de uso
con toda claridad, cómo progresivamente el costo labo- del capital se rompió con las medidas adoptadas para
ral se hace más relevante como factor explicativo del em- acelerar la apertura, aunque con un cierto rezago –las
pleo industrial, es decir, cómo los costos laborales afec- medidas arancelarias se adoptaron a mediados de 1991–,
tan cada vez más negativamente la generación de em- mientras que el costo comenzó a caer desde febrero de
pleo. 1992, cuando entraron en escena varios factores adicio-
En la tendencia se presentan tres quiebres. Las nue- nales, como la caída del índice de precios y la baja de las
vas condiciones de la apertura pueden haber cambiado tasas de interés (Gráfico 12.20).
la relación que antes existía entre las remuneraciones y
el empleo, y esto pudo haberse reflejado en el primer
16 Por medio de este procedimiento es posible representar la va-

riación del coeficiente de las variables independiente –en este
caso salario, producción y costo del capital– asociado a la
variable dependiente durante todo el período, es decir mes a
mes. La metodología exige perder un determinado número de
observaciones al momento de determinar estos coeficientes, pero
la amplia muestra disponible permitió realizar la estimación
sin ningún tipo de problema estadístico.
0.00
-0.07
-0.06
-0.05
-0.04
-0.03
-0.02
-0.01
10 0
11 0
12 0
40
50
60
70
80
90
Feb. 85
Abr -92
Jul . 85 Jun -92
0.170
0.175
0.180
0.185
0.190
0.195
0.200
0.205
Di c.85 Ago-92 Abr -92
May. 86 Oct-92 Jun -92

Dic-92 Ago-92
Oct. 86
Feb -93 Oct-92
Mar. 87
Abr -93 Dic-92
Ago. 87 Jun -93 Feb -93
Fuente: MMM–Dane. Cálculos del autor.

Fuente: MMM–Dane. Cálculos del autor.
Fuente: MMM- Dane. Cálculos del autor.
Ene. 88 Ago-93 Abr -93
Jun -93
Jun. 88 Oct-93
Ago-93
Nov. 88
Dic-93
Oct-93
Feb -94
Abr. 89 Dic-93
Abr -94
Se p. 89 Feb -94
Jun -94
Abr -94
Feb. 90 Ago-94
Jun -94
Jul . 90 Oct-94 Ago-94
Di c.90 Dic-94 Oct-94
Feb -95 Dic-94
May. 91
Abr -95 Feb -95
Oct. 91
Jun -95 Abr -95
Mar. 92 Jun -95
Ago-95
Ago. 92 Oct-95 Ago-95
Oct-95
Ene. 93 Dic-95
Dic-95
Jun. 93 Feb -96
Feb -96
Abr -96
Nov. 93 Abr -96
Jun -96
Abr. 94 Jun -96
Ago-96
Ago-96
Se p. 94
Oct-96
Oct-96
Feb. 95 Dic-96 Dic-96
Jul . 95 Feb -97 Feb -97
Di c.95 Abr -97 Abr -97

Jun -97 Jun -97
May. 96
Ago-97 Ago-97
Oct. 96
La industria manufacturera
485
Costo de uso del capital industrial

Gráfico 12.20
Gráfico 12.19
Gráfico 12.18
Evolución de la elasticidad empleo-producción 1992:04-1997:08
Evolución de la elasticidad empleo-remuneración 1992:04-1997:08

COMPORTAMIENTO INDUSTRIAL POR anual superiores a los de la mediana y la gran empresa

TAMAÑO DE EMPRESA en cada uno de los subperíodos considerados. En lo que
va corrido de la apertura económica, el mejor comporta-
miento promedio lo presentó la mediana empresa, que
El comportamiento industrial durante las últimas dos sostuvo un crecimiento promedio anual del 6.4% entre
décadas no solamente no ha tenido una evolución 1991 y 1995, frente al 4.8% de la gran empresa y al
homogénea para el conjunto de la industria manufactu- 4.4% de la pequeña empresa. El impulso que en este
rera sino que además arroja diferencias importantes de período recibió de la mediana empresa provino princi-
acuerdo con el tamaño de las empresas. En cuanto a la palmente de la alta dinámica de los bienes de capital
producción bruta, la mediana empresa se destaca por (9.8%), los bienes intermedios y los bienes de consumo
haber presentado la mayor estabilidad en su crecimien- no durable (7%) (Cuadro 12.10 y Gráfico 12-21).
to, con ciclos de auge y recesión menos pronunciados El empleo industrial ha sufrido oscilaciones muy
que los de la pequeña y la gran empresa (Gráfico 12.21). acentuadas independientemente del tamaño de las em-
Es llamativo el hecho de que mientras en la mediana y presas (Gráfico 12.22). Contrario a lo que se podría es-
la gran empresa han sostenido una tendencia muy simi- perar, la gran empresa no ha favorecido la estabilidad
lar a lo largo de las distintas fases de expansión, la pe- del empleo industrial, pues la dinámica de su crecimiento
queña empresa ha seguido una dinámica independiente ha sufrido cambios muy fuertes. Por ejemplo, mientras
que durante varios años se ha alejado del patrón de cre- que en el período 1975-1979 la gran empresa tuvo el
cimiento de la industria global. mayor crecimiento (3.6% promedio anual), en los años
La dinámica de crecimiento de la gran empresa en recesivos, de 1980 a 1985, presentó la caída más drásti-
el período 1974-1996 respondió en general al compor- ca (-3.7%). En el período de apertura económica (1991-
tamiento de los sectores de bienes de consumo durable y 1995) la mediana empresa sostuvo el crecimiento más
no durable y de los bienes de capital. Por su parte, en el dinámico: un 2.4% promedio anual, frente al 2.1% de
caso de la mediana industria, se destaca una dinámica la gran empresa y al -0.9% de la pequeña empresa. Pero
relativamente estable de los sectores de bienes interme- a partir de 1993, cuando el empleo industrial empezó a
dios y bienes de capital. En el caso de la pequeña empre- resentir los efectos de la competencia externa y de la bús-
sa, el crecimiento promedio en los diferentes períodos queda de una mayor racionalización de costos en las em-
responde de manera coyuntural a la dinámica de uno u presas, la gran y mediana empresas comenzaron a pre-
otro sector, sin distinguirse una trayectoria de crecimien- sentar caídas progresivas en el empleo, mientras que en
to sostenida de algún sector en particular. Sin embargo, la pequeña industria se observaban crecimientos positi-
hasta el período de previo a la apertura la pequeña em- vos y crecientes.
presa siempre mantuvo tasas de crecimiento promedio
Gráfico 12.21
Crecimiento real de la producción manufacturera por tamaño de empresa
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
-5.0%
-10.0%
Grande
-15.0% Mediana
-20.0% Pequeña
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Gráfico 12.22
Crecimiento del empleo manufacturero por tamaño de empresa
10.0%
8.0%
6.0%
4.0%
2.0%
0.0%
-2.0%
Grande
-4.0% Mediana
Pequeña
-6.0%
-8.0%
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
Cuadro 12.10
Dinámica de crecimiento de la producción, el valor agregado
y el empleo industrial por tamaño de empresa
Producción bruta Valor agregado Total empleo
75-79 80-85 86-90 91-95 75-79 80-85 86-90 91-95 75-79 80-85 86-90 91-95
Gran industria
Bienes consumo durable 12.0% 2.2% 6.3% 10.3% 13.1% 0.2% 5.9% 15.7% 6.3% -3.9% 5.8% 6.8%
Bienes consumo no durable 9.0% 3.1% 3.1% 3.0% 11.2% 3.5% 1.6% 3.9% 8.0% -1.7% 1.7% 2.8%
Bienes intermedios 3.5% 0.5% 5.1% 3.9% 5.8% -1.2% 5.5% 4.3% 0.6% -4.0% 0.8% 0.4%
Bienes de capital 12.5% -2.5% 5.3% 5.3% 15.4% -2.9% 3.2% 9.3% 6.5% -4.5% 1.6% 2.5%
Asociados a transporte 6.0% 0.5% 5.1% 7.7% -9.3% 54.5% 2.4% 6.1% 4.7% -5.8% -1.0% -1.7%
Total 6.3% 1.0% 4.5% 4.8% 6.4% 1.4% 3.7% 6.1% 3.6% -3.7% 1.6% 2.1%
Mediana industria
Bienes consumo durable 4.5% 4.2% 4.3% 3.6% 5.5% 4.4% 4.5% 6.1% 1.5% -0.7% 4.4% -0.5%
Bienes consumo no durable 7.0% 1.5% 3.2% 7.0% 6.1% 2.1% 2.1% 14.8% 2.4% -1.1% 1.7% 3.3%
Bienes intermedios 5.7% 3.7% 5.1% 7.0% 7.4% 1.9% 5.0% 10.8% 4.4% -1.1% 2.4% 2.8%
Bienes de capital 7.7% -0.5% 4.2% 9.8% 10.3% -2.1% 4.0% 10.9% 1.9% -3.7% 3.8% 3.2%
Asociados a transporte 18.7% -0.1% 3.0% 6.0% 20.6% -1.0% 6.0% 6.1% 9.7% -4.7% 3.6% 6.2%
Total 7.1% 1.2% 4.1% 6.4% 7.3% 1.4% 3.6% 10.8% 3.0% -1.8% 2.9% 2.4%
Pequeña industria
Bienes consumo durable 4.8% 3.4% 8.1% 4.5% 7.3% 1.1% 8.3% 7.8% 0.0% 0.1% 4.1% -0.7%
Bienes consumo no durable -0.4% 13.0% 4.0% 2.4% 2.8% 20.8% 4.5% 18.7% 0.1% -0.6% 3.1% -1.1%
Bienes intermedios 4.2% 3.1% 5.1% 8.6% 7.1% 1.9% 4.5% 11.9% 0.1% -0.4% 2.4% -0.6%
Bienes de capital 8.7% 0.0% 6.4% 6.2% 11.8% -1.5% 5.8% 9.7% 1.8% -1.5% 2.5% -1.3%
Asociados a transporte 110.3% -15.8% 1.2% 8.5% 263.9% -19.1% 2.8% 10.0% 2.0% -1.7% 4.3% -0.2%
Total 7.8% 2.7% 4.7% 4.4% 20.7% -2.0% 3.7% 10.2% 0.5% -0.7% 3.1% -0.9%
Para ilustrar con mayor claridad las importantes dife- En todo el período 1974-1995, el mayor incremen-
rencias que se presentan en el comportamiento industrial to de la productividad se presentó en la gran empresa
según el tamaño de las empresas se tomaron algunos indi- para los bienes de consumo durable y los bienes inter-
cadores de competitividad. La productividad laboral regis- medios, y en la pequeña empresa para los bienes de con-
tró un incremento moderado durante el período 1974- sumo no durable (Cuadro 12.11). La principal pérdida
1995 en los tres diferentes tamaños de empresas y conservó de productividad se registró en la pequeña industria en
su ordenamiento a lo largo del tiempo, siendo mayor la los sectores asociados al transporte.
productividad laboral en la gran empresa que en la media- En el período de apertura, la gran y la mediana
na y, a su vez, que en la pequeña empresa (Gráfico 12. 23). empresas incrementaron en mayor grado su productivi-
Gráfico 12.23
Productividad laboral por tamaño de empresa
(1990=100)
16 000
Miles de $ por trabajador
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000 Grande
Mediana
Pequeña
0
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Gráfico 12.24
Contenido de valor agregado por tamaño de empresa
50 .0 %
45 .0 %
40 .0 %
35 .0 %
30 .0 %
Grande
Mediana
Pequeña
25 .0 %
19 74 19 75 19 76 19 77 19 78 19 79 19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95
dad laboral. En el primer caso se debió en buena medida dustrial, siempre ha sido superior en la gran empresa,
a la dinámica de los bienes de consumo durable (8.5% con niveles que para el agregado han oscilado entre el
promedio anual entre 1991y 1995) y los bienes asocia- 45% y 50%, frente a valores entre el 30% y 35% para
dos al sector transporte (8.5%), y en el segundo al des- las otras empresas (Gráfico 12.24). Se observa cómo este
empeño de los bienes de consumo no durable (11.3%) y indicador ha tenido una escasa dinámica, destacándose
de los bienes de capital (8%). En cuanto al crecimiento únicamente el buen crecimiento de la pequeña empresa
de la productividad laboral de la pequeña empresa, no durante los últimos años. En el caso de la gran empresa,
sólo durante la apertura sino también en los anteriores los sectores de bienes de consumo durable y no durable
períodos, se sustenta en el comportamiento de los bie- han tenido el mayor contenido de valor agregado, mien-
nes de consumo no durable y bienes intermedios. tras que en los sectores asociados al transporte el indica-
El indicador de contenido del valor, agregado que dor es muy pobre (inferior al 30%). La mediana empre-
destaca la participación de este valor en el producto insa se destaca en los sectores de consumo no durable, con
una participación del valor agregado en el producto bruto La gran diferenciación salarial según el tamaño de
por encima del 60%, nivel superior al de los demás ta- la empresa es, sin duda, el reflejo de que la gran empre-
maños de empresas y en los demás sectores industriales. sa tiene los más altos índices de formalidad en la contra-
Las remuneraciones por trabajador se corresponden tación laboral y una mayor relación entre el número de
plenamente con el tamaño de la empresa, la gran em- trabajadores calificados y los no calificados, mientras que
presa son más altas que las de la mediana y la pequeña en la pequeña empresa predominan los sectores indus-
empresa (Gráfico 12.25). Hasta el período anterior a la triales con elevados niveles de informalidad, los cuales
apertura económica, las remuneraciones por trabajador se reflejan no sólo en la evasión de las prestaciones sala-
presentaban una tendencia moderada pero creciente para riales sino en el pago de menores salarios por trabajador.
los tres tamaños de empresa. Ya en los años de apertura Este sucinto panorama hace más evidente que el
este indicador comenzó a caer, influido por el menor rit- desarrollo industrial colombiano ha venido sosteniendo
mo de inflación que sirve como parámetro a la fijación una dinámica que se podría llamar errática, pues no res-
de salarios. ponde necesariamente al buen desempeño de sectores es-
Para los casos de la gran y pequeña empresas, los pecíficos ni tampoco al empuje de las empresas de ma-
sectores asociados al transporte son los que pagan mayo- yor tamaño. A pesar de que subsisten diferencias sus-
res remuneraciones por trabajador, característica conse- tanciales entre las empresas de diferente tamaño, no se
cuente con el tipo de mano de obra calificada demanda- puede hallar de acuerdo con su tamaño un crecimiento
da por este sector. En la mediana industria, las mayores acelerado de ninguna de las empresas ni parecería tam-
remuneraciones le corresponden a los sectores de bienes poco que se estuviera presentando un rompimiento con
de consumo no durable y a los bienes intermedios. la inercia del crecimiento industrial.
En los últimos años, la diferenciación salarial se-
gún el tamaño de la empresa se ha hecho más ostensible,
sobre todo en algunos sectores. Es el caso de los bienes
de consumo no durable, para los que las remuneraciones
por trabajador en la gran empresa superaron en cerca del
35% a las de la mediana empresa y en un 57% a las de la
pequeña empresa durante el período 1991-1995. Esta
relación para los sectores asociados al transporte, fue del
53% y del 60%, respectivamente.
Gráfico 12.25
Remuneraciones por trabajador por tamaño de empresa
(1990=100)
3 500
Mile s de $por trabajador
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
GGrande
500
MMediana
P Pequeña
0
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995

Cuadro 12.11
Indicadores de competitividad por tipo de bien y tamaño de empresa
Indicador en nivel Crecimiento promedio anual
74-79 80-85 86-90 91-95 75-79 80-85 86-90 91-95
Bienes de consumo durable
Productividad laboral
Grande 6 441.1 8 468.8 9 255.2 11 999.7 6.5% 4.2% 0.1% 8.5%
Mediana 3 922.9 5 174.1 5 392.8 6 027.8 3.9% 5.2% 0.1% 6.6%
Pequeña 2 243.7 2 609.8 3 114.5 4 125.9 7.4% 1.1% 3.8% 9.0%
Participación del valor agregado en el producto Bruto
Grande 50.2% 48.9% 44.9% 53.1% 1.0% -2.0% -0.4% 5.0%
Mediana 35.9% 37.4% 34.9% 36.7% 0.9% 0.4% 0.2% 2.1%
Pequeña 45.7% 44.1% 42.1% 46.0% 2.5% -2.0% 0.1% 3.3%
Remuneraciones por trabajador
Grande 2041.6 2484.3 2749.2 2420.9 0.4% 6.4% -1.2% 0.9%
Mediana 1295.1 1544.1 1700.9 1523.1 1.2% 4.9% -1.0% 0.2%
Pequeña 803.4 983.5 1 109.5 1 096.6 4.5% 3.4% 0.2% 2.0%
Bienes de consumo no durable
Grande 9 776.1 12 452.4 14 804.6 13 797.9 2.9% 5.8% 0.0% 2.0%
Mediana 6 521.8 7 121.8 8 761.2 10 401.3 3.3% 3.3% 0.5% 11.3%
Pequeña 2 829.2 4 046.9 6 973.3 7 920.0 3.7% 21.3% 1.4% 20.8%
Participación del valor agregado en el Producto Bruto
Grande 47.9% 49.1% 48.4% 45.9% 2.0% 0.4% -1.2% 0.7%
Mediana 65.5% 66.1% 64.7% 67.8% 0.0% 0.5% -0.9% 7.7%
Pequeña 19.6% 21.6% 23.7% 23.2% 2.4% 4.6% -1.8% 11.4%
Grande 2 041.3 2 657.5 3 017.1 2 570.1 4.1% 6.4% -0.9% -0.6%
Mediana 1 427.2 1 719.3 2 015.5 1 672.3 3.0% 5.3% -0.6% -1.4%
Pequeña 795.8 1 007.1 1 150.8 1 107.4 4.0% 4.5% 1.0% -0.7%
Bienes intermedios
Productividad Laboral
Grande 6 371.2 7 747.1 10 404.8 11 524.6 5.0% 3.0% 4.7% 4.0%
Mediana 4 610.2 5 737.7 6 403.9 8 511.6 3.3% 3.0% 2.6% 7.8%
Pequeña 2 974.5 3 469.8 4 506.0 6 712.2 7.2% 2.2% 1.9% 12.8%
Grande 46.8% 46.0% 45.3% 45.4% 2.0% -1.6% 0.3% 0.4%
Mediana 38.4% 37.2% 34.5% 38.7% 1.7% -1.7% 0.0% 3.7%
Pequeña 38.9% 37.7% 35.8% 40.4% 2.8% -1.0% -0.6% 2.9%
Grande 1 940.8 2 585.7 2 972.5 2 459.4 3.5% 5.7% 0.1% -3.7%
Mediana 1 234.0 1 634.0 1 794.9 1 673.7 3.0% 5.2% -0.1% -0.3%
Pequeña 807.7 1 046.6 1 222.7 1 232.7 4.9% 4.6% 0.9% 0.9%
Bienes de capital
Productividad Laboral
Grande 5 583.9 7 124.8 7 572.8 9 220.6 8.4% 1.8% 1.5% 6.8%
Mediana 4 125.7 4 965.3 4 927.4 6 418.9 8.4% 1.6% 0.3% 8.0%
Pequeña 2 399.1 2 848.8 3 013.7 4 259.1 9.8% 0.0% 3.2% 10.6%
Grande 45.8% 46.2% 43.1% 45.9% 2.7% -0.4% -2.0% 4.0%
Mediana 44.8% 43.8% 40.5% 42.2% 2.3% -1.3% 0.0% 1.4%
Pequeña 42.9% 42.2% 38.5% 42.3% 2.9% -1.5% -0.5% 2.5%
Grande 1 681.5 2 158.8 2 471.6 2 093.9 1.0% 6.0% 0.1% -3.6%
Mediana 1 262.3 1 574.4 1 742.0 1 571.7 2.3% 4.5% 0.0% -0.7%
Pequeña 839.1 1 058.0 1 181.6 1 150.4 3.0% 4.4% 0.2% 1.0%
Sectores asociados a transporte
Grande 8 256.0 9 726.4 10 794.9 15 398.0 -11.8% 66.9% 3.7% 8.5%
Mediana 4 108.4 5 978.3 4 998.7 5 841.8 10.6% 4.1% 0.7% 2.2%
Pequeña 9 146.2 3 515.3 2 936.1 4 363.9 244.9% -17.2% -1.5% 10.8%
Grande 31.1% 32.4% 28.0% 29.1% -17.9% 48.6% -2.3% 0.4%
Mediana 41.0% 40.8% 37.4% 42.8% 2.3% -0.2% 0.8% -0.2%
Pequeña 47.1% 42.0% 39.2% 43.2% 26.8% -10.4% 1.5% 1.6%
Grande 2 230.25 3 095.51 3 528.06 3 286.04 5.3% 6.2% 3.0% -4.0%
Mediana 1 172.31 1 459.43 1 670.44 1 559.22 4.5% 3.4% 2.2% 0.7%
Pequeña 901.79 1 151.02 1 196.90 1 245.56 5.6% 4.2% -1.6% 2.0%
PROCESOS CONCORDATARIOS EN LA y 25 pequeñas. Para el conjunto del período 1990-1996,

INDUSTRIA EN EL PERÍODO DE LA el grupo de la mediana empresa registró el número más
APERTURA alto de concordatos. Sin embargo es aún más preocu-
pante la tendencia a todas luces creciente de la pequeña
empresa, grupo en el cual son cada vez más las empresas
La declaración de concordatos en las empresas comercia- que año tras años se declaran en concordato, reflejando
les responde a la incapacidad de las firmas de cubrir sus su mayor vulnerabilidad para sostenerse con éxito en las
necesidades de gastos para la actividad productiva. nuevas condiciones de competencia.
Generalmente presentan manifestaciones como la no Es importante también comparar la situación
renovación de créditos por parte de las entidades acree- concordataria de las empresas industriales con la de las
doras, la insolvencia a la hora de pagar créditos y al per- empresas de otras ramas productivas. El Cuadro 12.13
sonal empleado, así como la imposibilidad de disponer no sólo ilustra esta situación, sino además la concentra-
de un adecuado stock de inventarios ni de capital de tra- ción del número de empresas en concordato según los
bajo. En Colombia, una vez la empresa se declara en con- sectores industriales. Como se puede observar, en con-
cordato, se busca una fórmula concordataria entre deu- junto para los tres tamaños de empresas, las pertenecien-
dores y acreedores, en la cual, si existe consenso respecto tes a la actividad industrial representan una porción ele-
a la posibilidad de salvar la empresa, se disponen las con- vada del total de empresas en concordato: 57% en el
diciones para este propósito: fórmulas para refinanciar caso de la gran empresa, 62% en el de la mediana y 40%
los créditos, inyección de capital a la empresa para sol- en el de la pequeña empresa. En orden de importancia,
ventar la incapacidad financiera a corto y mediano pla- el mayor número de concordatos, después del sector
zo, etcétera. industrial, ha ocurrido en las empresas del sector co-
Esta sección pretende complementar la anterior mercio, y en particular en las pequeñas empresas, que
evaluando las diferencias que ha venido presentando el presentarón entre 1990 y 1996 un total de 25 concor-
comportamiento de las empresas manufactureras en el datos.
transcurso de la apertura económica. Se estudian según Al interior de la industria manufacturera varios sec-
su tamaño: grande, mediana y pequeña. tores se han visto afectados por la declaración de concor-
El Cuadro 12.12 reseña el número de empresas dato, de las empresas destacándose el sector textil, en
que entraron en concordato durante el período de aper- donde predominan los concordatos en la mediana em-
tura y según sus tres tamaños, así como el monto de presa (17); químicos, en donde la pequeña empresa ha
activos, pasivos y número de trabajadores. Los resulta- sido la de peor comportamiento (siete), y el sector de
dos evidencian el hecho de que según el tamaño de las alimentos, en el que también predominan los concorda-
empresas su manera de enfrentar las nuevas condiciones tos en la mediana empresa (seis).
de competencia es completamente distinta. En efecto, Para finalizar, cabe mencionar que en noviembre
durante casi todos los años de apertura, la categoría de de 1997, 93 de las 177 empresas que se habían declara-
gran empresa fue la que hizo menos declaraciones de con- do en concordato entre 1990 y 1996 entraron a liquida-
cordato, mientras que la mediana y la pequeña empresa ción obligatoria por incumplimiento de la fórmula
superaron ostensiblemente a la primera, en particular concordataria, reflejo aún más fidedigno de las dificul-
en los años 1995 y 1996. En este último año, se declara- tades que ciertas empresas vienen atravesando para
ron en concordato siete grandes empresas, 17 medianas posicionarse en el actual mercado.
Cuadro 12.12
Empresas en concordato según tamaño de empresa
Grande Mediana Pequeña
Año No. empresas Activos1 Pasivos1 No Empleados No. empresas Activos1 Pasivos1 No empleados No. empresas Activos1 Pasivos1 No empleados
1990 2 1877 2321 561 2 3 411 3 627 199 2 2 756 3 378 27
1991 5 46 790 52 707 4 163 5 10 633 7 731 419 8 8 912 7 546 250
1992 2 16 600 12 245 601 6 16 426 14 522 663 6 15 001 13 798 130
1993 2 2 676 3 016 441 4 14 656 15 874 402 6 7 062 4 232 148
1994 7 105 494 90 890 3 586 13 47 327 33 325 1 656 7 15 925 13 163 254
1995 11 545 661 338 600 8 145 27 120 634 72 112 2 611 19 46 231 37 596 385
1996 7 65 849 52 231 3 021 17 5 5352 46 269 1 772 25 70 631 59 831 497
Nota:1 Millones de pesos
Cuadro 12.13 DISTRIBUCIÓN INDUSTRIAL SEGÚN

Composición sectorial de las empresas en concordato TAMAÑO DE LA EMPRESA Y
según tamaño de empresa
Sectores Grande Mediana Pequeña REGIONALIZACIÓN
Alimentos 1 6 3
Bebidas 1
Textiles 5 17 6
Confecciones 2 2 2
DISTRIBUCIÓN POR TAMAÑO DE EMPRESA
Cuero 3 2 1
Calzado 1 1 De acuerdo con el Censo Económico Industrial, en 1990
Madera 2 1
Muebles 1 había 94.541 establecimientos manufactureros
Papel 2 distribuidos en microindustrias, el 89% (84.171 esta-
Editoriales 2 1 7
Químicos
blecimientos), empresas catalogadas como Pymes, el 10%
1 5
Plásticos 2 2 (9.753 establecimientos), y establecimientos de más de
Cerámica 1 doscientos trabajadores catalogados como gran indus-
Metalmecánica 3 7 2
Demás industria 1 2
tria, con tan sólo el 0.7% (617 establecimientos). Por su
Total empresas industriales 20 46 27 parte, el empleo generado por la industria manufacture-
Total empresas agrícolas
ra fue de 833.616 puestos de trabajo distribuídos así: el
Total empresas sector comercio 2 9 3
Total empresas constructoras 5 10 25 22.15% en la micro empresa, 40.7% en las Pymes y un
Total empresas mineras 3 5 4 37.10% en la gran empresa.
Total empresas transporte 4 1 6
Otros sectores 1 3
Varias conclusiones se obtienen de las estadísticas
3
del censo: la mayor concentración del empleo industrial
es generada por empresas de menos de doscientos em-
Total empresas en concordato 35 74 68
pleados, microempresas y pymes, que en conjunto apor-
Fuente: Superintendencia de Sociedades. Cálculos del autor. tan alrededor del 45%. Sin embargo, muchas de las em-
presas ubicadas en este segmento se caracterizan por su
alta informalidad, lo que implica no sólo inestabilidad
laboral sino además condiciones remunerativas inferio-
res a las de la gran empresa. En los siguientes sectores la
informalidad ha sido especialmente acentuada son: ali-
mentos –influenciado especialmente por la actividad de
panadería–, químicos, productos metálicos y muebles –
sectores donde predominan pequeños talleres con una
baja relación ingresos/empleo– y, finalmente, prendas de
vestir (Dane, 1993).
La presente sección analiza la distribución indus-
trial según el tamaño de las empresas y a partir de la
información proveniente de la Encuesta Anual Manu-
facturera, cuya cobertura es muy inferior a la del Censo
Industrial. Los establecimientos encuestados por año son
aproximadamente 7.500, los cuales son en su mayoría es-
tablecimientos formales y con más de diez trabajadores.
La distribución de la actividad industrial según el
tamaño de la empresa no tuvo variaciones significativas
en las pasadas dos décadas, excepción hecha de una mo-
desta disminución de la participación de la pequeña em-
presa a favor de un incremento de la participación de la
gran empresa. Mientras que en el período 1974-1979,
la pequeña empresa participaba con el 16.5% de la pro-
ducción bruta industrial y el 22.5% del empleo indus-
trial, en 1994 su participación pasó a ser, respectivamen-
te, del 14.8% y del 20.3%. Por su parte, la gran empre-
sa pasó del 56% de la producción bruta al 58% y con el estos sectores concentra más del 60% del empleo en la
47.5% al 49.3% en cuanto al empleo. La mediana em- gran empresa.
presa conservó su participación en la industria manufac- Una segunda categoría, denominada de concentra-
turera, con cerca del 27.2% de la producción bruta, ción moderada, compuesta por sectores en los que la pro-
25.9% del valor agregado y 30.4% del empleo indus- ducción y el valor agregado están concentrados entre un
trial. 60% y un 70% en la gran empresa. Comprende sectores
Al clasificar los sectores industriales según la clase en su mayoría de bienes intermedios como papel y pro-
de bien, se distinguen algunas características generales ductos de papel, imprentas y editoriales, sustancias
(Cuadro 12.14). En primer lugar, la categoría de bienes químicas industriales, otros productos químicos, cemen-
asociados al sector transporte, desde el punto de vista de to y materiales ferrosos. El empleo en los sectores men-
la producción, el valor agregado y el empleo, se concen- cionados no se caracteriza por concentrarse en la gran
tra en la gran empresa. En segundo lugar, las categorías empresa sino por distribuirse entre la gran y la mediana
de bienes de consumo no durables, bienes intermedios y empresa.
bienes de capital, distribuyen la mayor parte de la pro- Los sectores de relativa atomización son aquellos
ducción y el valor agregado entre la mediana y la gran que distribuyen la mayoría de la producción y el valor
empresa. Finalmente, en los sectores de bienes de capi- agregado entre empresas de tamaño mediano y grande.
tal y bienes de consumo durable, el empleo está atomiza- Esta categoría está comprendida, en gran parte, por sec-
do, con una distribución homogénea entre las tres tores productores de bienes de capital como productos
empresas. metálicos y maquinaria eléctrica y no eléctrica; sectores
La desagregación sectorial de la clasificación CIIU de bienes de consumo no durables como alimentos, café
a tres dígitos permite conocer en más detalle la concen- y otros productos alimenticios, y por otros sectores de la
tración industrial por tamaño de empresa. Se distingue industria liviana como confecciones, manufacturas de
una primera categoría que podría denominarse de alta cuero, calzado y madera.
concentración, y que comprenden aquellos sectores en Por último, entre los sectores de alta atomización,
los que tradicionalmente se ha concentrado en la gran en donde la producción y el valor agregado se encuen-
empresa el 70% o más de la producción y el valor agre- tran distribuidos principalmente en la pequeña y me-
gado. Se ubican en dicha categoría sectores como texti- diana empresa, se encuentran la producción de muebles
les, vidrio, barro y loza, tabaco, bebidas, equipo y mate- de madera y otros derivados del petróleo y del carbón.
rial de transporte, y fabricación de productos de caucho No obstante, en el conjunto industrial estos sectores pre-
–dominado por la producción de llantas–. Cada uno de sentan una baja participación en la producción y en la
Cuadro 12.14
Distribución de la producción, el valor agregado y el empleo industrial
por tamaño de empresa y tipo de bien
Pequeña Empresa Mediana Empresa Gran Empresa
74-80 81-85 86-90 91-94 74-80 81-85 86-90 91-94 74-80 81-85 86-90 91-94
Producción bruta
BCD 20.8% 20.6% 21.8% 21.2% 38.1% 36.0% 32.7% 29.3% 41.1% 43.4% 45.5% 49.5%
BCND 11.3% 9.4% 12.2% 10.9% 31.0% 27.9% 25.4% 27.1% 57.7% 62.7% 62.3% 62.0%
BI 17.4% 16.2% 14.0% 14.0% 21.3% 22.8% 26.4% 28.9% 61.3% 61.1% 59.5% 57.0%
BK 16.5% 16.9% 19.1% 17.5% 35.1% 34.7% 35.0% 34.8% 48.4% 48.4% 45.9% 47.7%
BKT 8.6% 6.2% 6.1% 7.7% 10.4% 11.8% 8.9% 11.8% 81.0% 82.0% 85.0% 80.6%
Valor Agregado
BCD 19.8% 19.2% 20.8% 19.9% 36.8% 35.4% 31.9% 28.4% 43.4% 45.4% 47.4% 51.7%
BCND 8.4% 7.4% 9.4% 8.2% 25.4% 23.0% 20.9% 23.4% 66.2% 69.6% 69.7% 68.5%
BI 16.6% 15.0% 13.0% 12.8% 19.4% 21.0% 24.3% 27.3% 64.0% 64.1% 62.7% 57.8%
BK 15.8% 16.4% 18.8% 17.1% 35.4% 34.7% 35.1% 33.8% 48.9% 48.9% 46.2% 49.0%
BKT 12.3% 6.6% 6.8% 8.4% 11.7% 14.0% 11.4% 14.6% 76.0% 79.4% 81.8% 77.0%
Empleo
BCD 29.0% 31.1% 31.0% 27.2% 38.6% 37.6% 36.3% 34.3% 32.4% 30.5% 32.7% 38.5%
BCND 17.5% 14.2% 15.0% 11.5% 28.1% 24.8% 24.5% 25.9% 54.4% 60.7% 60.5% 62.6%
BI 22.2% 21.0% 20.5% 19.7% 25.8% 26.2% 29.2% 30.9% 52.0% 52.7% 50.3% 49.3%
BK 25.9% 26.8% 28.5% 25.9% 35.8% 36.1% 35.9% 35.8% 38.3% 37.6% 35.6% 38.3%
BKT 15.7% 15.9% 19.2% 19.1% 21.1% 21.2% 19.9% 28.8% 63.2% 63.0% 60.8% 52.1%
Cuadro 12.15
Composición de la industria manufacturera por área metropolitana
CIUDAD Empleo Producción Valor agregado
74 84 94 74 84 94 74 84 94
Bogotá 29.1% 31.7% 36.6% 25.9% 27.3% 34.1% 24.7% 28.6% 34.3%
Cali 12.4% 11.6% 13.1% 13.9% 12.8% 13.5% 14.2% 14.2% 14.3%
Medellín 23.4% 22.1% 21.9% 21.3% 18.6% 18.1% 21.6% 21.2% 19.1%
Manizales 1.8% 1.8% 2.3% 1.6% 1.6% 1.9% 1.7% 1.8% 2.1%
Barranquilla 7.9% 6.8% 4.4% 8.4% 7.5% 4.7% 8.2% 6.9% 4.1%
Bucaramanga 2.5% 2.6% 2.6% 1.8% 1.9% 2.0% 2.0% 1.8% 1.9%
Pereira 2.9% 2.7% 2.7% 2.0% 1.8% 2.0% 2.1% 1.9% 1.9%
Cartagena 1.9% 1.9% 1.2% 4.3% 4.7% 2.6% 4.7% 2.5% 1.9%
Resto del País 18.1% 18.8% 15.2% 20.8% 23.9% 21.1% 20.8% 21.0% 20.3%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
generación del valor agregado industrial total. Cabría presenta la mayor concentración en sectores específicos
agregar en esta categoría los sectores que distribuyen su en cuanto a la producción, valor agregado y empleo17.
empleo entre la pequeña y la mediana empresa, como En términos de producción bruta participa, en prome-
son, además de los mencionados, los de muebles de ma- dio, con cerca del 50% en el caso de ocho de los veinti-
dera, fabricación de instrumentos científicos y de medi- nueve sectores industriales. Entre éstos sobresalen sec-
ción y demás manufacturas. tores como: derivados del petróleo y del carbón (81.1%
Haría falta mencionar que en relación con el em- en 1994), fabricación de plásticos (55.9%), material de
pleo industrial se distinguen sectores con una distribu- transporte (66%) y maquinaria excepto la eléctrica
ción relativamente homogénea entre la pequeña, la me- (50.9%).
diana y la gran empresa: aparatos metálicos excepto ma- En el área metropolitana de Cali se concentra la
quinaria, maquinaria no eléctrica, calzado e imprentas y fabricación de papel y productos de papel, con una par-
editoriales. ticipación del 50% entre 1974 y 1984, la que en 1994
descendió al 40%. La producción industrial en Medellín
estaba altamente concentrada en la fabricación de texti-
COMPOSICIÓN INDUSTRIAL SEGÚN EL ÁREA les (63.7% del total industrial en 1974 y 57.5% en 1984,
METROPOLITANA la cual, luego de perder dinamismo, pasó a representar
en 1994 el 44.8%) y por la producción de productos de
La industria manufacturera en Colombia ha estado barro y loza, con más del 50% de la producción indus-
altamente concentrada en las regiones de mayor pobla- trial. Finalmente, en la zona denominada resto del país
ción relativa, situación que poco se ha modificado en las se destaca una alta concentración en el sector de refinación
últimas dos décadas. Considerando la composición inde petróleo alcanzó –el 100% en 1994–.
dustrial por áreas metropolitanas, se encuentra Santafé Las ciudades más pequeñas han tenido una partici-
de Bogotá, Medellín y Cali, –principales ciudades en po- pación poco representativa dentro del conjunto de las
blación y urbanización– son en su orden las que mayor estructura industrial, y en general vienen presentando
importancia relativa han tenido en cuanto a su partici- una tendencia decreciente. El caso más representativo
pación en el producto, el valor agregado y el empleo inde dicha situación es el de la ciudad de Barranquilla,
dustriales. que pasó de contribuir con el 8.4% de la producción
En conjunto, estas tres ciudades representan más bruta industrial en 1974, al 4.7% en 1994 y de aportar
del 60% de la industria manufacturera. En 1994 parti- el 7.9% del empleo industrial al 4.4% en 1994.
ciparon con el 65.7% del valor de la producción, el A nivel sectorial, la industria manufacturera cuen-
67.7% del valor agregado y el 71.6% del empleo. Mien- ta con una relativa especialización regional, particular-
tras que Medellín y Cali se han mantenido relativamen-
te estables a lo largo de estas dos décadas, Santafé de
Bogotá ha tenido una mayor dinámica, incrementando 17 Todas las aseveraciones que se hacen sectorialmente son ex-
su participación en la industria de manera importante, traídas a partir de cuadros que se elaboraron a nivel sectorial
sobre todo entre 1984 y 1994 (Cuadro 12.15). (tres dígitos de la CIIU), en los cuales se calculó la participación
por área metropolitana de la producción industrial, el valor
Santafé de Bogotá, además de tener la mayor im- agregado y el empleo industrial respectivamente. Por limita-
portancia relativa dentro de la industria manufacturera, ción de espacio no se presentan estos cuadros dentro del texto.
mente acentuada en algunos sectores. En la producción los puertos de embarque ubicados en las respectivas cos-
de textiles, fabricación de confecciones, industria del tas, acarrea una serie de sobrecostos al productor que en
cuero e industria del calzado, se destacan las ciudades de ciertos productos –alimentos, industria pesada– pueden
Bogotá y Medellín, y, en menor grado, Barranquilla y resultar excesivamente elevados, más aún a sabiendas de
Cali. La industria de papel y productos de papel, así como la deficiente infraestructura vial y de comunicaciones de
la industria de imprentas y editoriales, están altamente que dispone el país.18 En contraposición, en algunos
concentradas en Cali y medianamente en Bogotá. países asiáticos se han dispuesto zonas francas en las in-
En la industria química y petroquímica Bogotá tie- mediaciones de los puertos marítimos con el fin de bus-
ne una participación importante, excepción hecha de la car el desarrollo de actividades industriales con una cla-
producción de petróleo. Cali resulta bastante represen- ra orientación exportadora.
tativa en la producción de otros productos químicos y
plásticos. En el sector de minerales no metálicos se en-
cuentra que la producción de vidrio y productos de vi-
drio es abastecida en buena medida por Bogotá y
Medellín, mientras que la fabricación de cemento y otros
minerales no metálicos, además de estas dos ciudades,
se concentra en Barranquilla y Cali.
Dentro del grupo metalmecánico, Bogotá es sin
duda la ciudad que más concentra la producción y el
empleo, con participaciones cercanas o superiores al 45%
del total nacional, para el caso de sectores como maqui-
naria excepto la eléctrica, maquinaria eléctrica y mate-
rial de transporte. De menor importancia relativa, pero
aun así representativas, son las participaciones en el sec-
tor metalmecánico de Cali y Medellín.
Finalmente, cabe hacer mención de la recomposi-
ción regional en la estructura industrial, la cual se ha
caracterizado principalmente por la ganancia relativa de
la participación de Santafé de Bogotá en varios sectores
industriales y especialmente en el período comprendido
entre 1984 y 1994. Los casos más significativos, en los
que Bogotá gana alrededor de diez puntos porcentuales
en participación, son: el sector de café y productos ali-
menticios diversos, en detrimento de la participación de
Barranquilla y Cali, y los sectores de textiles y calzado, a
costa de la participación de Medellín.
La distribución regional de la actividad industrial
en Colombia refleja cómo ha estado tradicionalmente
concentrada en la zona andina –centro del país–, y cómo
además ha venido ganado importancia relativa en los úl-
timos años en deterioro de la participación de zonas como
las costas Atlántica y Pacífica. Dicha situación, aunque
responde en buena medida a los patrones de urbaniza-
ción del país, así como al crecimiento geográfico de la
demanda interna, parece ir en contravía de un patrón de
desarrollo industrial orientado al mercado internacional.
En efecto, la necesidad de transportar insumos y bienes
de capital foráneos requeridos por la actividad producti-
va doméstica, y de movilizar en el otro sentido los bie- 18
Refiérase al Capítulo 7 para conocer la dotación de infraes-
nes industriales producidos en el interior del país hasta tructura vial en el país.
ESTRUCTURAS DE MERCADO CONCENTRACIÓN INDUSTRIAL DE LA PRODUC-

CIÓN EN COLOMBIA
CONCENTRACIÓN INDUSTRIAL POR PRODUC- La estructura industrial colombiana muestra un alto grado
CIÓN de concentración que ha venido incrementándose a través
del tiempo. Antes de detallar el nivel de concentración
En la teoría sobre organización industrial, la especifica- mediante las metodologías señaladas, se puede resaltar el
ción de las estructuras de mercado generalmente se lleva hecho de que desde 1976 en adelante pocos establecimien-
a cabo mediante la estimación estadística de indicadores tos industriales han agrupado porcentajes muy elevados de
de concentración. Estos indicadores indagan el la producción bruta industrial y el valor agregado. En el
comportamiento de las diferentes estructuras de merca- Cuadro 12.16 se puede observar que los primeros 20, 50,
do que caracterizan a las industrias. Dentro de los análi- 100, 200 y 500 establecimientos –por valor de producción–,
sis sobre la concentración están las hipótesis que asocian sin excepción, ganaron varios puntos porcentuales en su parti-
el grado de concentración con las ganancias de las em- cipación dentro del agregado industrial entre 1976 y 1991,
presas dominantes, y las que señalan una débil correla- presentándose el mayor crecimiento en la concentración es-
ción entre el grado de concentración y la productividad. pecialmente a partir de los cien primeros establecimientos.
El desarrollo y el crecimiento de las grandes em- En 1991, la Encuesta Anual Manufacturera registraba cerca
presas industriales en los países en desarrollo ha sido un de siete mil establecimientos, es decir, que el hecho de que el
proceso relacionado con la difusión y el cambio tecnoló- 50% del valor agregado se concentrara en sólo cien estableci-
gico en el entorno industrial. Esta premisa llevó a los mientos y el 70% en quinientos, ilustra por sí mismo el elevado
investigadores a examinar cuáles son los posibles deter- nivel de concentración de la industria colombiana. Llama la aten-
minantes de las estructuras de mercado y, a su vez, los ción, no obstante, que el empleo generado por los principales
efectos que dichas estructuras tienen sobre la conducta establecimientos es poco representativo si se compara con el
de la firma frente a la competencia en el mercado. alto nivel de concentración de la producción y el valor agrega-
El siguiente ejercicio examina la concentración in- do. Mientras que los veinte primeros establecimientos genera-
dustrial y, en general, la estructura de mercado de la in- ban el 18.46% del valor agregado en 1991, por ejemplo, sólo
dustria en Colombia. Se analiza el cambio de la distri- aportaban el 5.12% del empleo industrial, repitiéndose esa
bución del tamaño de las firmas a través del tiempo y el misma situación en las demás categorías aquí presentadas.
grado de concentración industrial con base en el com- Otra importante característica de la concentración
portamiento histórico de la empresas manufactureras. industrial es la elevada permanencia de empresas no sólo
Para determinar los indicadores de concentración a lo largo del tiempo, sino también dentro de las prime-
industrial se tomó la información de producción y valor ras posiciones en valor de producción. Entre los veinte
agregado en cada establecimiento individual (unidad bá- primeros establecimientos dieciséis permanecieron en ese
sica de análisis) para el período de 1976-1991. El cálcu- rango durante 1976 y 1991; en las cincuenta primeras
lo se realizó a un nivel de desagregación de cuatro dígitos permanecieron 44; en las cien primeras 91; en las
de la clasificación CIIU revisión dos. A partir de este doscientas permanecieron 177 y en las quinientas pri-
nivel se calculó la concentración industrial según el ín- meras 403. Esta situación revela escasos cambios en la
dice de concentración de los cuatro mayores estableci- concentración industrial y una débil creación de empre-
mientos (CR4) y del indicador Herfindalh, HH.19 sas de gran tamaño –por valor de producción– que
alteraran en alguna medida la estructura y composición
industrial.
Los estudios de Misas (1975 y 1988) demuestran
también el incremento de la concentración industrial
19 El indicador CR4 mide la participación de los primeros cuatro entre los años 1968 y 1984.20 En efecto, en 1968 los
establecimientos en el valor de la producción del sectores agrupados dentro de la categoría de concentra-
correspondiente subsector CIIU a cuatro dígitos. Por su parte
el índice de concentración de Herfindahl se calcula como
H=∑Xyi2 donde x y es la participación del valor de producción 20 Para los grados de concentración se tomaron las siguientes ran-
de la empresa i en el total del valor de producción de su gos por la metodología CR4: De 75%-100%, oligopolio alta-
correspondientes subsector CIIU a cuatro dígitos. Por lo tanto, mente concentrado; de 50%-75%, oligopolio moderadamente
este índice oscila entre 1 cuando existe una única firma y cero concentrado; de 25%-50%, oligopolio levemente concentra-
entre mayor número de establecimientos posea el subsector. do; y de 0%-25% competencia atomizada (Misas, 1988).
Cuadro 12.16
Participación en el agregado industrial de los 20,50,100,200
y 500 primeros establecimientos
Primeros Permanecen 1976 1979 1982 1985 1989 1991
estable- 1976-1991 % PB % VA % EMP % PB % VA % EMP % PB % VA % EMP % PB % VA % EMP % PB % VA % EMP % PB % VA % EMP
cimientos
20 16 17.77 21.2 6.73 16.85 18.58 6.58 16.76 17.55 6.25 18.72 19.52 5.8 18.92 19.94 5.26 18.2 18.46 5.12
50 44 24.29 27.38 10.46 24.1 25.19 10.47 25.26 25.65 10.97 28.07 29.13 10.59 28.53 28.98 9.74 28.53 28.8 9.79
100 91 32.64 34.87 15.31 34.02 34.6 15.78 35.54 36 16.53 38.58 39.6 16.5 39.73 40.4 15.82 39.2 40.07 15.98
200 177 43.36 45.71 23.12 45.56 46.57 24.45 47.55 48.55 25.54 50.56 51.87 25.71 52.26 53.55 24.75 51.98 53.05 24.94
500 403 59.76 61.8 35.91 62.4 63.05 38.09 64.45 64.96 39.53 68.29 69.45 40.09 70.35 70.63 38.67 71.3 71.26 40.17
ción 1 y 2 –oligopolio altamente concentrado y oligo- tuvo en cuenta la permanencia y la entrada de empresas
polio moderadamente concentrado–, participaron con un durante todo el período, con el fin de indagar la consoli-
47% del valor total de la producción industrial colom- dación de las estructuras de mercado. Para una mejor
biana, aumentándolo a un 52% para el año 1991. Los comprensión del análisis se agruparon los sectores se-
sectores clasificados en categoría 3, oligopolio levemen- gún los rangos de concentración (por la metodología
te concentrado, vienen perdiendo participación en la CR4) y de acuerdo con su intensidad factorial.
producción: mientras que en 1968 participaban con un En 1991, los sectores agrupados en la categoría de
32%, en 1991 lo hacían con un 28% (Cuadro 12.17). concentración 1, oligopolio altamente concentrado, par-
Al analizar el grado de concentración según la cla- ticiparon con el 19% de la producción industrial del país
se de bien para el año 1991 (Cuadro 12.18), se encuen- con un total de 522 establecimientos. Vale la pena seña-
tra que en los sectores agrupados por bienes de consumo lar que de 31 sectores a cuatro dígitos, nueve presenta-
durable predomina una estructura de mercado altamen- ron un control absoluto del mercado, entre ellos los si-
te competitiva (categoría 4), con un 11.2% de la guientes: fabricación de textiles, industria de prepara-
producción y de oligopolio levemente concentrado con ción y teñido de pieles, fabricación de envases de made-
un 6.6% de participación; mientras tanto, las categorías ra, recuperación y fundido de plomo, refinación y fun-
1 y 2 participaban con un 10%. Los sectores agrupados dido de metales preciosos, construcción de motores y
por bienes de consumo no durable presentan un grado turbinas, fabricación de equipos ferroviarios y fabrica-
de concentración relativamente alto, pues gran parte de ción de instrumentos de música. Cabe mencionar que
la producción está concentrada en las categorías 2 y 3. los anteriores sectores se caracterizan por estar confor-
En los sectores productores de bienes intermedios y ma- mados por muy pocos establecimientos e igualmente por
terias primas predomina el oligopolio moderadamente contribuir modestamente al valor agregado industrial.
concentrado, con un 13.4% de la producción, y el Entre los sectores de mayor participación en la pro-
oligopolio altamente concentrado, con un 6.2%. El sec- ducción se destacan: el sector de equipo y material de
tor de bienes de capital se caracteriza por su relativo grado transporte (4.2%), caracterizado por un número reduci-
de competencia, ya que se ubica principalmente en la do de firmas ensambladoras de automóviles que concen-
categoría 3, oligopolio levemente concentrado. El sec- tran el mayor porcentaje de la producción, y por un gran
tor de bienes ligados al transporte es de oligopolio alta- número de firmas dedicadas a la fabricación de auto-
mente concentrado, solamente comparado con algunos partes, sometidas a un alto grado de competencia; el sec-
de los sectores de bienes intermedios. tor de refinación de petróleo, que participa con un 3.6%
en la producción total y que se distingue por la no dife-
renciación de productos y por la presencia de la empresa
EVOLUCIÓN DE LA CONCENTRACIÓN EN EL estatal más grande del país, Ecopetrol; el sector tejidos
ÁMBITO SECTORIAL (CIIU CUATRO) y sus manufacturas y mezclas, que se caracteriza por te-
ner una alta concentración de la producción de textiles
El Cuadro 12.19 muestra la evolución del grado de de algodón con algún nivel de diferenciación de pro-
concentración durante el período de 1976-1991, utili- ductos, por el hecho de que ha venido desmontrado el
zando los índices de participación de la producción de grado de verticalidad de su producción y de que se ha
las cuatro primeras firmas (CR4) y el grado de concen- venido concentrándo en pocas referencias –principalmen-
tración de Herfindalhl. Para el desarrollo del ejercicio se te en la ciudad de Medellín–, y por ser uno de los secto-
Cuadro 12.17
Grado de la concentración industrial por producción
Grado de 1968 1984 1991
Concentración Sectores %pdn Sectores %pdn Sectores %pdn
1 16 18% 19 26% 29 19%
2 26 29% 28 38% 29 33%
3 28 32% 22 31% 26 28%
4 8 21% 3 4% 8 19%
Total 78 100% 72 100.0% 92 100%
Notas:1 Oligopolio fuertemente concentrado 2 Oligopolio moderadamente concentrado
3 Oligopolio levemente concentrado 4 Moderado competitivo
Cuadro 12.18
Distribución porcentual de la concentración por producción
según tipo de bien, 1991
Grado de BCD BCND BI BK BST Total industria
Concentración Firmas %pdn Firmas %pdn Firmas %pdn Firmas %pdn Firmas %pdn Firmas %pdn
1 47 3.8% 29 2.2% 160 6.2% 24 0.3% 262 6.4% 522 19%
2 288 6.4% 502 11.0% 460 13.4% 218 2.4% 1468 33%
3 844 6.6% 466 10.8% 648 6.8% 587 4.1% 2545 28%
4 1911 11.2% 403 8.0% 130 0.2% 2444 19%
TOTAL 3090 28.1% 1400 32.0% 1268 26.4% 959 7% 262 6.4% 6979100.0%
res con mayor tradición en Colombia bajo la propiedad de la producción se concentra en cuatro firmas principa-
de los grupos económicos; el sector de productos de cau- les. Entre ellas se destacan una empresa transnacional –
cho, con predominio en la fabricación de llantas y neu- Smurfit– y Propal, que producen papel a partir del ba-
máticos, cuyo mercado a nivel nacional es manejado bá- gazo de caña. Aunque a este sector han entrado varias
sicamente por tres empresas, dos de propiedad de un firmas, la diferenciación entre los productos es bastante
grupo y una de una multinacional; y, por último, el sec- definida. Las dos grandes empresas se especializan en
tor productor de tabaco, cuya principal empresa es la commodities mientras que las pequeñas –en capacidad– lo
Compañía Colombiana de Tabaco –Coltabaco–, de pro- hacen en productos específicos. A su turno, el sector de
piedad de uno de los grupos económicos. En los últimos ingenios y refinerías de azúcar no presenta grandes cam-
años, tanto el sector productor de llantas como el de ta- bios en el grado de concentración en el período de análi-
baco han sido fuertemente presionados por la entrada de sis. Sin embargo, en los últimos años ha mostrado un
contrabando y las nuevas condiciones de competencia. incremento en la capacidad instalada. Cabe resaltar que
En la categoría de oligopolio moderadamente con- varios de estos ingenios son de propiedad de conglome-
centrado, categoría 2, se observa que doce sectores son rados y que actúan en forma vertical con industrias como
intensivos en recursos naturales, seis en mano de obra y la de bebidas gaseosas.
once de alto contenido tecnológico. Entre los sectores Dentro de la agrupación de los sectores intensivos
intensivos en recursos naturales sobresale el de bebidas en capital y tecnología sobresale el sector de industrias
y malteadas de malta, que se caracteriza por la presencia básicas de hierro, que comprende siete empresas side-
tradicional del monopolio en la producción de cerveza, rúrgicas de las cuales sólo hay una integrada –Acerías
con pertenencia de un conglomerado, aunque reciente- Paz del Río– y utiliza el mineral de hierro nacional. Este
mente ingresó al mercado una nueva empresa de otro de sector, en los últimos años, viene presenciando un reagru-
los mayores conglomerados colombianos. En general, los pamiento de la propiedad, tendiendo a una mayor con-
precios de la cerveza han estado regulados y la compe- centración en cabeza de conglomerados. Otro sector con
tencia consite en la diferenciación del producto y en los características de monopolio moderadamente concentra-
altos gastos en publicidad. Otro sector, el de fabricación do es el sector de abonos y plaguicidas, que en la prácti-
de pulpa, madera y cartón, se distingue porque el 67% ca se limita a los procesos de mezclas de ingredientes
Cuadro 12.19
Grado de concentración de la industria manufacturera por producción
(Clasificación por intensidad factorial,CIIU,cuatro dígitos)
Inten 1976 1979 1985 1989 1990 1991
Factor CIIU Firmas HH CR4 Firmas HH CR4 Firmas HH CR4 Firmas HH CR4 Firmas HH CR4 % Firmas HH CR4 % Grado
RN 3114 4 0.33 83.7 4 0.58 100.0 7 0.26 88.3 9 0.19 78.6 10 0.17 76.6 0.3% 10 0.20 82.9 0.3% 1
RN 3123 1 1.00 100.0 1 1.00 100.0 3 0.91 100.0 7 0.68 99.7 8 0.84 99.6 0.5% 8 0.89 99.6 0.6% 1
RN 3140 8 0.25 67.5 8 0.43 94.6 9 0.35 93.6 11 0.43 93.7 11 0.38 94.2 1.2% 11 0.38 93.9 1.2% 1
MNO 3215 4 0.35 77.5 4 0.58 100.0 8 0.22 76.9 10 0.16 71.0 9 0.19 74.5 0.0% 8 0.21 82.5 0.0% 1
MNO 3216 12 0.28 87.8 14 0.26 89.9 28 0.26 81.9 33 0.22 79.5 31 0.21 76.9 3.6% 33 0.23 78.7 3.5% 1
MNO 3217 12 0.10 55.5 13 0.36 95.7 10 0.23 86.2 10 0.28 97.8 12 0.25 89.7 0.4% 11 0.28 94.7 0.3% 1
MNO 3219 3 0.73 89.6 8 0.73 96.3 12 0.70 94.9 11 0.68 96.9 11 0.70 97.0 0.3% 11 0.67 97.0 0.3% 1
MNO 3232 1 0.26 51.5 2 0.58 100.0 5 0.37 96.6 4 0.44 100.0 5 0.28 95.0 0.1% 4 0.48 100.0 0.0% 1
RN 3312 5 0.00 9.9 3 0.36 100.0 4 0.31 100.0 3 0.46 100.0 3 0.48 100.0 0.0% 3 0.48 100.0 0.0% 1
CHT 3528 7 0.32 78.6 7 0.36 88.7 14 0.32 81.3 15 0.22 78.0 16 0.19 73.3 0.2% 13 0.26 83.2 0.1% 1
RN 3530 4 0.11 34.0 2 0.94 100.0 4 0.52 100.0 5 0.53 99.9 6 0.54 99.5 4.0% 6 0.60 99.3 3.6% 1
RN 3540 6 0.32 89.8 11 0.28 89.5 17 0.29 86.1 24 0.26 79.5 24 0.25 78.0 0.5% 24 0.26 80.6 0.5% 1
CHT 3551 12 0.29 93.4 17 0.31 94.3 21 0.31 95.4 25 0.30 95.1 24 0.31 95.4 1.3% 25 0.30 94.4 1.3% 1
RN 3620 23 0.10 58.5 26 0.17 76.0 30 0.27 79.4 40 0.27 79.8 41 0.28 80.7 0.9% 43 0.26 80.7 0.9% 1
RN 3720 10 0.28 83.9 9 0.36 97.2 12 0.36 92.0 18 0.32 89.9 20 0.30 85.8 0.6% 18 0.30 87.2 0.5% 1
RN 3721 1 0.98 99.1 1 1.00 100.0 1 1.00 100.0 3 0.97 100.0 3 0.96 100.0 0.1% 3 0.96 100.0 0.0% 1
RN 3722 6 0.21 75.0 5 0.33 97.0 5 0.52 99.3 7 0.31 91.7 5 0.25 98.1 0.0% 5 0.35 94.3 0.0% 1
RN 3723 2 0.96 98.5 3 0.38 100.0 3 0.35 100.0 4 0.30 100.0 4 0.30 100.0 0.0% 4 0.29 100.0 0.0% 1
CHT 3821 2 0.49 98.0 1 1.00 100.0 2 0.93 100.0 2 0.76 100.0 2 0.74 100.0 0.0% 2 0.85 100.0 0.0% 1
CHT 3825 3 0.01 13.5 4 0.31 100.0 7 0.24 90.4 10 0.28 85.6 11 0.24 79.4 0.0% 10 0.22 79.1 0.0% 1
CHT 3833 5 0.41 87.7 7 0.49 97.6 8 0.40 94.3 9 0.34 90.2 12 0.28 83.9 0.3% 12 0.26 85.8 0.3% 1
CHT 3841 5 0.36 92.4 7 0.30 92.4 9 0.33 95.7 14 0.29 93.0 16 0.36 93.5 0.3% 16 0.48 93.6 0.3% 1
CHT 3842 - 1 1.00 100.0 - 2 0.84 100.0 1 1.00 100.0 0.0% 1 1.00 100.0 0.0% 1
CHT 3843 65 0.04 35.9 74 0.23 70.0 109 0.19 79.0 165 0.23 77.3 169 0.23 77.3 4.8% 176 0.24 76.7 4.2% 1
CHT 3844 5 0.10 42.1 10 0.34 92.9 19 0.21 78.4 24 0.25 84.1 25 0.27 86.1 0.2% 26 0.22 85.2 0.3% 1
CHT 3845 8 0.14 61.3 8 0.30 94.1 9 0.35 92.4 10 0.31 94.1 10 0.30 92.2 0.3% 10 0.29 91.2 0.2% 1
CHT 3849 4 0.37 82.0 4 0.54 100.0 7 0.36 92.8 8 0.47 85.1 9 0.51 88.4 0.0% 8 0.63 93.0 0.0% 1
MNO 3901 7 0.02 20.0 10 0.15 68.9 10 0.46 93.4 15 0.48 90.6 15 0.40 89.9 0.1% 16 0.40 85.0 0.1% 1
MNO 3902 - - 2 0.71 100.0 2 0.52 100.0 2 0.53 100.0 0.0% 2 0.51 100.0 0.0% 1
MNO 3903 1 0.04 19.8 1 1.00 100.0 2 0.84 100.0 5 0.29 94.4 4 0.59 100.0 0.0% 3 0.40 100.0 0.0% 1
Total 1 226 265 377 505 519 522 1
RN 3113 8 0.25 79.3 9 0.21 77.0 17 0.13 58.8 30 0.14 62.4 31 0.14 63.7 0.2% 30 0.16 69.4 0.2% 2
RN 3117 140 0.06 41.8 154 0.13 59.4 224 0.12 58.1 306 0.11 56.2 318 0.10 55.8 1.5% 319 0.11 56.3 1.5% 2
RN 3118 18 0.09 53.2 19 0.11 54.6 26 0.10 53.7 32 0.11 53.5 32 0.11 55.3 2.6% 33 0.11 56.0 2.5% 2
RN 3119 29 0.10 56.1 29 0.11 58.6 40 0.11 56.8 53 0.12 59.4 56 0.11 57.8 1.1% 56 0.12 59.8 1.1% 2
RN 3131 14 0.14 64.3 14 0.25 76.0 20 0.26 75.0 21 0.19 73.0 23 0.14 67.3 1.4% 23 0.19 73.2 1.6% 2
RN 3132 11 0.07 48.0 13 0.13 62.6 15 0.10 50.5 18 0.13 64.9 18 0.14 66.1 0.1% 18 0.14 67.6 0.1% 2
RN 3133 20 0.09 49.9 20 0.12 57.3 21 0.18 64.2 23 0.10 51.0 23 0.10 51.2 4.0% 23 0.12 56.2 3.9% 2
MNO 3212 11 0.12 58.5 14 0.22 77.2 18 0.15 65.5 29 0.21 66.2 33 0.15 62.1 0.2% 31 0.20 65.2 0.1% 2
MNO 3214 5 0.18 64.7 6 0.53 98.2 13 0.28 86.3 14 0.19 74.8 19 0.17 73.0 0.1% 18 0.15 70.7 0.1% 2
MNO 3218 20 0.05 44.1 22 0.20 74.0 34 0.14 64.9 39 0.12 58.4 39 0.13 66.1 0.6% 40 0.13 61.6 0.6% 2
MNO 3231 9 0.13 64.9 13 0.17 79.1 24 0.17 76.7 27 0.14 70.2 28 0.14 70.0 0.7% 30 0.13 67.1 0.8% 2
RN 3311 40 0.11 43.5 46 0.38 79.4 92 0.20 60.2 127 0.17 53.3 133 0.17 52.9 0.5% 133 0.19 54.2 0.5% 2
RN 3319 12 0.16 60.7 11 0.18 71.0 19 0.14 59.8 35 0.08 45.0 34 0.08 40.3 0.0% 35 0.20 63.7 0.1% 2
RN 3411 17 0.21 75.6 17 0.19 76.8 23 0.16 71.5 28 0.15 66.5 29 0.15 65.4 2.4% 28 0.15 66.5 2.7% 2
RN 3419 24 0.09 50.9 20 0.19 78.1 29 0.13 60.8 36 0.21 70.8 35 0.18 65.2 0.6% 38 0.20 67.5 0.7% 2
CHT 3512 12 0.12 57.9 14 0.18 69.5 20 0.16 63.5 24 0.19 65.8 26 0.15 61.1 3.2% 24 0.20 70.8 2.9% 2
CHT 3513 8 0.15 71.9 12 0.19 80.3 19 0.13 63.9 26 0.13 65.8 25 0.13 63.6 3.0% 25 0.15 65.4 3.1% 2
CHT 3521 13 0.25 81.7 13 0.31 86.5 16 0.36 80.7 26 0.32 76.9 29 0.26 73.1 0.9% 28 0.20 72.8 1.1% 2
CHT 3523 40 0.14 55.3 49 0.13 59.2 52 0.17 69.1 75 0.15 65.5 75 0.14 64.5 2.3% 77 0.12 60.0 2.9% 2
CHT 3559 20 0.29 69.1 28 0.32 78.5 43 0.22 72.3 52 0.11 56.0 51 0.11 54.3 0.3% 50 0.10 52.3 0.3% 2
MNO 3610 12 0.15 68.5 13 0.19 80.6 16 0.15 73.3 23 0.16 72.3 24 0.16 72.9 0.5% 23 0.16 72.2 0.6% 2
RN 3621 3 0.79 92.2 4 0.89 100.0 13 0.54 88.5 30 0.16 65.5 28 0.22 70.9 0.1% 28 0.20 67.1 0.1% 2
CHT 3710 26 0.15 64.3 25 0.18 71.0 45 0.11 58.0 61 0.13 61.2 62 0.12 61.3 3.1% 65 0.12 59.6 2.9% 2
CHT 3811 28 0.10 55.4 28 0.10 50.9 32 0.16 60.1 41 0.13 53.2 42 0.16 58.2 0.6% 45 0.14 55.9 0.6% 2
CHT 3822 9 0.30 66.0 16 0.38 82.9 33 0.07 43.3 26 0.20 70.6 25 0.14 57.6 0.0% 26 0.09 53.2 0.0% 2
CHT 3827 33 0.07 43.1 39 0.13 64.9 61 0.09 51.7 84 0.08 49.8 91 0.08 50.2 1.1% 91 0.09 50.0 1.1% 2
CHT 3851 25 0.15 57.7 23 0.09 49.0 37 0.26 72.7 57 0.13 66.6 56 0.13 66.9 0.6% 56 0.13 67.1 0.6% 2
CHT 3852 6 0.16 68.0 8 0.14 64.7 11 0.13 58.3 12 0.15 62.9 12 0.14 63.2 0.0% 12 0.12 60.1 0.0% 2
MNO 3909 15 0.02 26.7 22 0.07 41.5 29 0.38 75.5 62 0.18 68.2 65 0.21 64.4 0.2% 63 0.15 63.8 0.2% 2
Total 2 628 701 1042 1417 1462 1468 2
RN 3111 31 0.05 36.9 35 0.10 52.0 66 0.06 39.8 94 0.06 41.4 95 0.06 39.7 1.5% 95 0.07 40.9 1.7% 3
RN 3112 32 0.03 32.0 38 0.07 47.5 73 0.05 38.2 93 0.06 44.3 97 0.06 43.8 2.2% 98 0.06 43.6 2.3% 3
Continúa
RN 3115 24 0.07 41.6 27 0.09 48.9 34 0.07 42.0 49 0.07 43.5 57 0.07 42.2 3.4% 56 0.08 43.6 2.7% 3
RN 3121 58 0.03 26.8 67 0.07 41.5 84 0.06 37.4 140 0.06 37.1 153 0.05 31.8 2.1% 155 0.04 30.0 2.2% 3
RN 3122 21 0.04 31.6 29 0.07 39.2 44 0.05 35.1 61 0.04 25.2 62 0.04 26.9 2.0% 62 0.04 27.2 1.9% 3
MNO 3211 57 0.08 51.2 69 0.10 54.1 93 0.06 39.1 126 0.05 34.8 127 0.05 34.0 1.4% 127 0.04 32.5 1.5% 3
MNO 3213 57 0.02 21.4 74 0.07 47.2 118 0.05 38.1 170 0.04 32.1 181 0.04 31.6 1.5% 181 0.04 30.5 1.5% 3
MNO 3221 12 0.08 46.9 18 0.11 58.7 36 0.07 43.5 62 0.07 41.1 61 0.08 42.7 0.2% 59 0.09 46.6 0.2% 3
MNO 3233 24 0.02 23.6 28 0.07 41.2 43 0.05 32.0 71 0.07 36.8 77 0.06 38.6 0.3% 72 0.06 34.4 0.3% 3
MNO 3240 54 0.05 39.7 62 0.12 59.1 140 0.07 44.3 250 0.05 40.4 262 0.06 43.3 1.3% 265 0.05 38.2 1.3% 3
RN 3412 39 0.07 45.9 45 0.08 45.5 59 0.06 40.9 71 0.06 40.5 76 0.06 38.3 1.2% 74 0.06 38.9 1.2% 3
CHT 3511 39 0.08 49.5 46 0.13 57.3 67 0.06 42.4 90 0.07 45.4 93 0.07 43.7 1.6% 92 0.06 41.1 1.5% 3
CHT 3529 42 0.11 47.4 44 0.24 63.6 58 0.05 35.8 74 0.05 33.3 81 0.04 32.9 0.9% 79 0.05 34.5 0.9% 3
RN 3691 58 0.06 42.5 61 0.07 48.0 85 0.07 46.2 93 0.06 42.2 97 0.06 44.1 0.3% 97 0.06 45.6 0.3% 3
RN 3692 15 0.10 55.9 16 0.13 65.3 22 0.09 50.2 26 0.08 42.3 25 0.08 43.1 1.7% 26 0.08 43.2 1.8% 3
RN 3699 60 0.07 44.3 66 0.09 53.1 111 0.07 42.4 159 0.05 36.3 174 0.05 35.0 1.2% 174 0.04 34.8 1.1% 3
CHT 3813 53 0.06 35.3 65 0.16 57.5 99 0.11 48.4 149 0.08 38.8 155 0.07 38.6 0.7% 149 0.10 45.7 0.6% 3
CHT 3814 20 0.09 46.3 26 0.20 66.9 39 0.12 55.3 58 0.06 38.6 63 0.11 50.7 0.1% 64 0.05 33.1 0.1% 3
CHT 3819 85 0.02 20.6 100 0.04 28.7 121 0.03 23.0 162 0.03 25.1 173 0.03 26.5 1.8% 166 0.03 26.4 1.5% 3
CHT 3823 9 0.04 35.0 8 0.21 84.8 20 0.10 51.2 23 0.10 51.4 20 0.24 64.5 0.0% 23 0.10 47.6 0.0% 3
CHT 3824 18 0.23 54.9 20 0.07 41.9 40 0.05 33.2 58 0.04 33.8 63 0.03 26.2 0.1% 63 0.04 33.4 0.2% 3
CHT 3826 27 0.01 15.0 27 0.06 34.8 33 0.06 38.7 59 0.04 29.6 48 0.05 35.2 0.1% 50 0.05 31.9 0.1% 3
CHT 3829 23 0.09 47.4 30 0.16 57.3 43 0.15 54.2 52 0.11 50.0 55 0.06 40.7 0.2% 52 0.06 42.3 0.2% 3
CHT 3831 31 0.05 38.2 32 0.16 58.7 47 0.15 55.2 64 0.14 55.7 68 0.09 49.7 0.7% 66 0.09 48.0 0.6% 3
CHT 3832 19 0.04 35.9 20 0.14 66.9 27 0.12 60.2 34 0.08 46.7 34 0.08 46.0 0.6% 33 0.10 49.3 0.5% 3
CHT 3839 36 0.12 60.2 49 0.09 53.6 62 0.08 49.0 83 0.10 52.5 84 0.09 48.2 1.5% 84 0.08 48.12 1.5% 3
MNO 3904 45 0.04 31.1 48 0.06 38.4 67 0.05 37.1 80 0.06 38.9 86 0.05 36.6 0.6% 83 0.06 40.65 0.5% 3
Total 3 1 150 1 731 2 451 2 567 2 545 3
RN 3116 124 0.02 17.0 147 0.03 23.6 232 0.02 18.4 298 0.02 17.8 342 0.02 16.5 6.0% 341 0.02 17.01 5.7% 4
RN 3134 40 0.03 28.3 46 0.05 34.4 56 0.05 33.5 62 0.04 29.1 63 0.04 28.8 2.3% 62 0.03 25.72 2.4% 4
MNO 3220 190 0.01 12.7 248 0.03 30.3 565 0.02 25.7 832 0.01 17.9 879 0.01 18.5 2.4% 877 0.01 20.11 2.5% 4
RN 3320 57 0.03 27.5 65 0.06 39.2 108 0.04 32.0 201 0.02 21.9 212 0.02 22.9 0.4% 210 0.02 19.19 0.3% 4
MNO 3420 127 0.02 22.9 153 0.06 42.2 256 0.05 35.8 339 0.04 29.4 350 0.03 27.1 1.9% 355 0.03 25.24 2.1% 4
CHT 3522 73 0.02 19.0 80 0.05 29.7 96 0.03 23.5 112 0.04 26.1 116 0.03 25.4 2.5% 117 0.03 23.81 2.7% 4
CHT 3560 87 0.03 29.9 110 0.04 30.9 227 0.03 24.8 330 0.03 24.5 346 0.03 21.7 3.0% 352 0.02 19.14 3.4% 4
CHT 3812 40 0.05 31.5 51 0.16 57.8 91 0.03 28.8 125 0.02 18.5 124 0.02 22.6 0.2% 130 0.03 23.12 0.2% 4
Total 4 738 900 1 631 2 299 2 432 2 444 4

activos con solventes y demás productos importados. En meras firmas–. Sin embargo, el grado de concentración de
general, en este sector tienen presencia filiales multina- este sector resulta aún mayor si se diferencia la producción
cionales, a excepción de Proficol. El sector de fabrica- de leche en polvo, leche pasteurizada y derivados lácteos.
ción de pinturas y barnices, también perteneciente a este La primera se caracteriza por su sustituibilidad y su alto
grupo, ha venido insertándose en un mayor grado de grado de tecnología en el procesamiento, mientras que la
competencia dado el crecimiento en los últimos años de producción de lácteos utiliza procedimientos altamente tec-
la entrada de empresas filiales. En este sector se caracte- nológicos y también formas simples y artesanales. Así, la
riza por una alta diferenciación de productos y por su diferenciación del producto es alta. La propiedad del sector
dependencia de materias primas importadas. Por últi- se distribuye en filiales de transnacionales como Cicolac –
mo se encuentra el sector productor de jabones y artícu- Nestlé– y empresas nacionales. En la fabricación de aceites
los de tocador, que se destaca por su alto grado de dife- y grasas vegetales y animales, también cuatro empresas con-
renciación, principalmente en los productos de tocador. centran el 43% de la producción. Como se trata de un pro-
En la fabricación de jabón sobresale la amplia gama de ducto homogéneo, el grado de competencia se hace a través
productos y detergentes sustitutos que obliga a las em- de la diferenciación del producto y gastos en publicidad,
presas a competir en precios y publicidad. no obstante la existencia de acuerdo de precios. La propie-
La categoría de oligopolio levemente concentrado se dad del sector está dominada por un conglomerado nacio-
distribuye entre 26 sectores: siete intensivos en recursos nal. La industria de alimentos varios, que produce almi-
naturales, seis en mano de obra y trece intensivos en capital dón, levadura en polvo, extractos para mostaza, vinagre,
y tecnología. Entre los sectores intensivos en recursos natu- entre otros, presenta características altamente competiti-
rales, el sector de fabricación de productos lácteos tiene una vas. Sin embargo, al incluir el café tostado, aumenta el ín-
concentración en producción del 43% –para las cuatro pri- dice de concentración. En este sector se destacan Colcafé y
Nescafé, la primera de propiedad nacional, la segunda filial glomerados económicos del país. De la anterior sección con-
de Nestlé. Otro sector con presencia de propiedad extran- cluye que la producción manufacturera tiene elevados niveles
jera es el de elaboración de alimentos preparados para ani- de concentración, especialmente en algunos de los subsectores
males, caracterizado por la alta rotación de entrada y salida industriales que se caracterizan por la presencia de oligopolios
de empresas. mediana y altamente concentrados. Este nivel de concentra-
Por último, en la categoría de sectores moderada- ción no ha sido independiente de la estructura de la propiedad
mente competitivos (categoría 4), se destacan los secto- en la industria manufacturera. Por el contrario, la relación en-
res de molinería que, aunque en conjunto presentan una tre la concentración productiva y la propiedad es tan estrecha,
estructura de mercado altamente competitiva, al desagre- que los sectores que se identificaron como los más altamente
garse entre actividades como trilla de arroz, o molienda concentrados son, a su vez, aquellos en donde la propiedad de
de café y trigo, sus grados de concentración se incremen- las empresas está alta o medianamente concentrada en algunos
tan sensiblemente. De igual forma, si se analizan según pocos conglomerados económicos.
la localización regional, el grado de concentración tien- Los conglomerados que actualmente tienen mayor
de a intensificarse. En los últimos años el sector de trilla importancia dentro de la estructura económica del país
de arroz nacional ha venido perdiendo importancia pero surgieron en su gran mayoría alrededor de la creación de
ha aumentado su grado de oligopolio. El indicador para alguna empresa manufacturera en la década del cuarenta,
el sector productor de bebidas gaseosas refleja un alto cuando el desarrollo industrial apenas estaba en su pri-
grado de competencia a nivel de producción por esta- mera fase de consolidación. En un proceso de crecimiento
blecimiento; sin embargo, este sector se podría conside- que duró varias décadas, los conglomerados se fueron con-
rar como oligopólico por propiedad, dado que en Co- solidando mendiante la fusión y absorción de empresas
lombia hay tres empresas –Postobón, Coca-Cola y Pep- antes que por la creación de nuevas. Se comenzó por ad-
sicola– que manejan el mercado con un alto grado de quirir empresas que desarrollaban actividades conexas a
diferenciación de productos y alta competencia en pu- la actividad de la empresa matriz, para posteriormente
blicidad, particularmente en el caso de la empresa de expandirse de manera horizontal hacia otras actividades
propiedad del conglomerado nacional, Postobón. económicas, tanto manufactureras como del sector ser-
Entre los sectores intensivos en mano de obra se vicios. Ya desde finales de la década del setenta y duran-
destacan los de confecciones e imprentas y editoriales, te la década del ochenta, los conglomerados –que en su
constituidos, por lo general, por unidades de produc- mayoría eran de propiedad familiar– habían dispersado
ción pequeñas. El sector de confecciones en Colombia su portafolio de inversión en una amplia gama de activi-
abarca el mayor número de establecimientos de la in- dades económicas dentro de las cuales se destaca su ele-
dustria. Para estos sectores el análisis de concentración vada participación en el sector financiero (banca, com-
no tiene una prescripción definitiva sobre su nivel de pañías aseguradoras, cajas de ahorro).
competencia debido a la segmentación de los productos El vínculo así creado entre las actividades reales,
por ingresos, localización regional, etcétera. Por último, como por ejemplo las empresas manufactureras de pro-
el sector plásticos, de alto contenido de capital y tec- piedad de los grupos y el sistema financiero del país,
nología, se destaca por su alto número de firmas pequeñas constituyó, sin duda, la principal manera de retro-
y su segmentación de líneas de producción. En la fabrica- alimentar los niveles de inversión de tal tipo de empre-
ción de productos farmacéuticos sobresale la diversidad de sas, de afianzar el manejo accionario de las mismas y de
laboratorios de propiedad de empresas multinacionales y la crearle barreras a la entrada a potenciales empresas com-
alta dependencia de materias primas foráneas, en especial petidoras. En el período de apertura, la consolidación de
el componente activo. El sector se desenvuelve bajo un es- los grupos económicos en el sector financiero ha conti-
tricto control de precios por parte del Estado. nuado creciendo, especialmente por el interés de algu-
nos de los conglomerados en controlar la propiedad de
los fondos de pensiones y de cesantías que hoy constitu-
CONCENTRACIÓN INDUSTRIAL POR PROPIE- yen una fuente importante de ahorro en la economía, a
DAD la vez que irrigan sustanciales recursos al sistema finan-
ciero. Asimismo, durante el período de apertura econó-
Esta sección complementa la anterior con un análisis de mica, el interés de varios de los conglomerados se ha
la concentración en la industria manufacturera a nivel de la concentrado en dirigir sus nuevas inversiones hacia activi-
propiedad de las empresas en cabeza de los principales con- dades relacionadas con las telecomunicaciones, en especial
la telefonía celular, larga distancia y espacios radiales y de En las décadas siguientes, el grupo Santo Domin-
televisión que se han venido licitando en los últimos años go adquirió la totalidad de empresas independientes que
(Revista Dinero, 1995). fabricaban cerveza, a la vez que fue integrándose hori-
Los grupos económicos de mayor importancia relati- zontalmente con actividades conexas: fundó su propia
va por su nivel de patrimonio, ventas y participación en las embotelladora –la empresa Fenicia, y posteriormente
diferentes ramas de actividad, son, en orden de importancia, Conalvidrios– y su propia empresa productora de tapas
el Sindicato Antioqueño, el grupo Santo Domingo, el grupo y barras de corcho (Tapensa), y fue incrementando su
Ardila Lulle, el grupo Sarmiento Angulo y el grupo participación en la empresa de Aluminios Reynolds, que
Holguín. De menor tamaño relativo, pero importantes por le proporcionaba la posibilidad de mercadear la cerveza
la concentración que poseen en empresas de algunos sectores en empaques enlatados. Hasta 1995, año en, que entró
específicos, están, entre otros, el grupo Carvajal –editoriales la competencia nacional de la cervecería Leona (del gru-
e imprentas–, el grupo Sanford –química básica– y el grupo po Ardila Lulle), mantuvo el monopolio absoluto en la
Lloreda –aceites y grasas y neumáticos–. oferta de cervezas en el país. Hoy enfrenta, adicional-
El Sindicato Antioqueño es, en el ámbito de la in- mente, la competencia de las cervezas importadas, espe-
dustria manufacturera, el de mayor importancia relati- cialmente la de Polar de Venezuela. En actividades in-
va, dado que es propietario de por lo menos 26 empresas dustriales no asociadas con el sector de bebidas el grupo
industriales que se ocupan de diversas actividades ma- ha adquirido empresas en el sector químico, destacán-
nufactureras. El grupo se originó a partir de la funda- dose su participación en la empresa Polipropileno del
ción de la empresa de textiles Fabricato, la cual es hoy la Caribe, Petroquímica del Atlántico y Biofilm S.A.
segunda empresa del sector. Luego de adquirir una par- El grupo Ardila Lulle, cuya participación en la pro-
ticipación mayoritaria en diversas empresas relaciona- ducción industrial es menor que la de los anteriores con-
das con el sector textil –hilanderías, tejedurías y de conglomerados, participa con acciones en más sectores manu-
fecciones– fue incursionando en otras actividades ma- factureros que el grupo Santo Domingo, y se caracteriza
nufactureras, destacándose la producción de cemento – por haber alcanzado niveles particularmente elevados de in-
el Sindicato controla cerca del 60% de la producción de tegración vertical. Este grupo se remonta a la década del
cemento del país– y de alimentos –café, productos de cuarenta, cuando la familia Gaviria ya dominaba la pro-
panadería y galletería, productos de carnes y embuti- ducción de bebidas gaseosas en varias regiones del país. Fue
dos, chocolatería, productos lácteos–. en la década del sesenta cuando el grupo alcanzó su mayor
El grupo Santo Domingo, que tiene gran impor- expansión al lograr absorber a las dos empresas competido-
tancia dentro de otras actividades económicas, se con- ras más importantes, Postobón y Gaseosas Colombianas, y
centra en la industria manufacturera principalmente en al adquirir la franquicia de Pepsi Cola para competir con
dos sectores: la producción de cerveza y la fabricación de Coca-Cola. Una intensa campaña de integración vertical le
bebidas no alcohólicas y aguas gaseosas. Este grupo data permitió dominar en poco tiempo plenamente el mercado
de 1889, cuando se fundó la empresa Bavaria S.A, uno –excepción hecha de Coca-Cola–, acabando con otras em-
de los primeros establecimientos en el país con una for- presas domésticas que aún subsistían. La integración verti-
ma de producción moderna. En la década del treinta, y cal que caracteriza la producción de gaseosas de este grupo
en medio de la difícil recesión que se desató, Bavaria se consolidó a partir de la compra del Ingenio del Cauca –
pudo aprovechar el escenario para comenzar una carrera uno de los mayores productores de azúcar en el país– y del
de fusiones y absorciones de otras empresas productoras 50% de la empresa productora de envases de vidrio Peldar,
de cerveza. A finales de la década sólo tres empresas de lo que le permitió contar con un abastecimiento perma-
propiedad del grupo abastecían por completo el merca- nente de las dos principales materias primas. Antes de la
do nacional bajo lo que podría llamarse un oligopolio etapa de apertura el grupo controló el sector de bebidas
altamente concentrado.21 La característica de mercadeo gaseosas con un oligopolio altamente concentrado que sólo
del grupo consistió en continuar ofreciendo las marcas competía con la multinacional Coca-Cola. Aun cuando el
originales de las cervezas, intensificando la publicidad sector de bebidas gaseosas continúa siendo altamente con-
en la diferenciación del producto. centrado, ahora cuenta con la oferta de nuevos productos
como jugos y gaseosas fabricadas por el grupo Bavaria (ga-
21 Misas ofrece una clasificación según el grado de concentración seosas Link, jugos Orense).
de la producción. Cuando tres empresas controlan más del 75%
de la producción se habla de oligopolio altamente concentrado A finales de 1970, el grupo Ardila Lulle compró la
(Misas, 1988). empresa Coltejer y sus filiales, afianzando no sólo su so-
lidez financiera sino su penetración en varios sectores vertical amplia que les permite controlar la provisión de
industriales no relacionados con la actividad de bebidas. los insumos básicos e intermedios y de los productos fina-
Actualmente participa en una diversidad de sectores les de la cadena productiva. Esta característica es, sin duda,
manufactureros: bebidas gaseosas, textiles, metalme- una de las principales barreras de entrada a posibles empre-
cánica, pulpa y papel, ingenios de azúcar, vidrio y quí- sas competidoras, ya que para poder competir tendrían que
micos. Su inversión más reciente en una actividad in- disponer desde un principio de una completa red de insu-
dustrial fue la fundación de la Cervecería Leona, que ter- mos y de sistemas de distribución y mercadeo que eleva-
minó con el dominio absoluto del grupo Santo Domin- rían ostensiblemente el monto de inversión requerido. A
go en la producción doméstica de cervezas. esta barrera de entrada se suma el hecho de que algunos de
El grupo Luis Carlos Sarmiento Angulo, antes que los grupos cuentan con propiedades en el sector financiero,
ser importante dentro de la industria manufacturera, se lo que les permite acceder a los créditos en mejores condi-
ha destacado por su gran predominancia en las activida- ciones que los potenciales competidores.
des de construcción y por ser el grupo con mayor parti- En la concentración de la propiedad en el sector
cipación accionaria en el sistema financiero colombiano. manufacturero participan también otros dos agentes que
Su relevancia en el sector industrial radicaba, principal- merecen distinción. De una parte las empresas estatales
mente, en la tenencia de algunas empresas productoras –incluidas las municipales y departamentales– y, de otra,
de cemento y concreto, pero recientemente algunas de las empresas trasnacionales, que por medio de la inver-
éstas –Cementos Samper y Central de Mezclas– fueron sión extranjera se han insertado con éxito en la estructu-
vendidas a la empresa mexicana Cemex. ra industrial. En Colombia la propiedad estatal en la in-
Finalmente, la importancia del grupo Holguín en dustria manufacturera se ha concentrado principalmen-
el sector manufacturero radica en que es propietario de te en la Empresa Colombiana de Petróleos –Ecopetrol–
cinco empresas siderúrgicas del país y del ingenio y en las licoreras departamentales. Las empresas de in-
Mayagüez, uno de los de mayor producción en el país. versión extranjera han permeado casi todos los sectores
Otros grupos de menor tamaño relativo dentro del con- manufactureros, pero con mayor intensidad los de quí-
junto industrial, pero con un control parcial de los mer- micos, vehículos automotores e industrias de papel.
cados en los que operan, son: el grupo Indega, que po- La teoría acerca de la concentración industrial se-
see la comercialización de Coca-Cola en el país –prin- ñala que las economías cerradas los sectores menos ex-
cipal competencia para las gaseosas nacionales–; el gru- puestos a la competencia interna –conformación de
po Lloreda Grasas, que tiene la mayor participación en oligopolios altamente concentrados– y externa no ten-
el sector productor de aceites y grasas, a la vez que dis- drán estímulo alguno para incrementar su productivi-
pone de una fuerte estructura de integración vertical – dad ni en la tecnología, ya que pueden sostener márge-
desde cultivos de palma hasta alimentos concentrados nes de rentabilidad elevados derivados de su relativa au-
para animales– y una presencia importante en la indus- tonomía en la fijación de precios. Pero cuando las eco-
tria productora de llantas; el grupo Sanford, que con- nomías se abren a la competencia externa, las empresas
trola varias empresas asociadas al sector químico y altamente concentradas son las que mayores dificulta-
petroquímico. des enfrentan a la hora de competir en el escenario de
Una de las características de los mayores grupos globalización. No obstante, en Colombia ésta no parece
económicos, especialmente de los grupos Santo Domin- ser la situación generalizada de las empresas de los prin-
go, Ardila Lulle y Luis Carlos Sarmiento Angulo, es que cipales grupos económicos. Con excepción de las em-
están constituidos por una serie de empresas holding que presas de textiles y las siderúrgicas, que atraviesan por
controlan la propiedad accionaria de las diversas empre- una situación delicada y sobre las que ha recaído una
sas de los grupos, a la vez que constituyen su principal apreciable competencia –especialmente ilegal, a través
soporte financiero. Esta red de propiedad en la que por del contrabando–, las demás empresas de los grupos han
ejemplo las empresas pequeñas son accionarias de las sorteado la competencia con un relativo éxito. Incluso,
grandes del grupo y viceversa, se han convertido en el algunos de los grupos han invertido en el exterior, como
pilar de dichos grupos, pues hasta cireto punto garanti- es el caso del grupo Santo Domingo, que ya posee plan-
za que no pueda se tomada por una empresa accionistas tas en España y Portugal y del grupo Ardila Lulle, con
minoritaria (Revista Avance, El Tiempo, 1994). plantas de gaseosas en el Ecuador.
Otra característica fundamental es que en la mayoría
de los conglomerados económicos existe una integración
SECTORES INDUSTRIALES CON MAYOR CONCENTRACIÓN Cuadro 12.20

DE LA PROPIEDAD Concentración industrial por propiedad
Participación en la producción. 1991
Total grupos económicos 21.29
Con el fin de esclarecer cómo está distribuida la propie- Total estatales 5.01
Total transnacionales 17.45
dad y en cuáles sectores manufactureros se presenta una
Total 3 anteriores 43.75
mayor concentración de la propiedad, se tomó en cuenta Conglomerados
la participación de los nueve grupos económicos mencio- Sindicato antioqueño 7.92
Santo Domingo 4.96
nados, de las empresas trasnacionales y de las empresas de Ardila Lulle 4.35
propiedad estatal. En el Cuadro 12.20 se puede observar Lloreda 0.99
cómo el 44% de la producción industrial está concentra- Sarmiento Angulo 0.71
Holguín 0.77
da en las empresas de propiedad de los grupos económi- Sanford 0.41
cos, de propiedad estatal y trasnacionales. Entre los con- Carvajal 0.19
glomerados económicos, el de mayor importancia es el Nota: Las empresas trasnacionales y estatales contabilizadas sólo son
Sindicato Antioqueño, cuyas empresas participan con cerca las que se ubican dentro de las primeras doscientas empresas según
del 8% de la producción manufacturera de Colombia. valor de producción. Por lo tanto su participación puede estar un poco
subestimada.
La información sectorial para el año 1991, Cuadro Fuente: EAM-Dane. Cálculos del autor.
12.21, permitió dilucidar el grado de concentración por
propiedad. La primera categoría de análisis se denomina de
Lule con el 40.8%); fabricación de resinas sintéticas, ma-
alta concentración de la propiedad y abarca los sectores in-
terias plásticas y fibras artificiales (Sindicato Antioqueño
dustriales (CIIU cuatro dígitos) para los cuales el valor de
con el 28.1%); fabricación de llantas y neumáticos (Lloreda
la producción de las empresas de los conglomerados econó-
con el 31.26); fabricación de productos minerales no me-
micos supera en más del 50% la producción total del sector
tálicos (Sindicato Antioqueño con el 17.6%); industrias
al que pertenecen. En dicha categoría se encuentran los sec-
básicas de hierro y acero (grupo Holguín con el 18.3%);
tores de pescado, crustáceos y otros animales marinos
recuperación y fundición de cobre y aluminio (grupo Santo
(liderado por el grupo Santo Domingo con el 52.1%); be-
Domingo con el 33.9%).
bidas malteadas y malta (grupo Santo Domingo con el
Los sectores en los que las empresas trasnacionales
97%22); fabricación de bebidas no alcohólicas y aguas ga-
participan con más del 50% de la producción son: fabri-
seosas (grupo Ardila Lule con el 44.61%); tabaco y sus pro-
cación de vehículos automotores, fabricación de llantas
ductos (Sindicato Antioqueño con el 66%); tejidos y ma-
y neumáticos, jabones y preparados de limpieza, abonos
nufacturas de algodón (Sindicato Antioqueño con el 38.7%);
y plaguicidas, fabricación de pulpa de madera, papel y
fabricación de artículos de pulpa, papel y cartón (Sindicato
cartón y compuestos dietéticos.
Antioqueño con el 41%); fabricación de vidrio y productos
Finalmente, las empresas de propiedad estatal con-
de vidrio (grupo Ardila Lule con el 60.2%) y fabricación
centran en un altísimo porcentaje, superior al 70%, la
de cemento cal y yeso (Sindicato Antioqueño con el 63.9%).
producción de dos sectores: el de destilación, rectificación
La segunda categoría se denomina de mediana con-
y mezcla de bebidas espirituosas –empresas licoreras de-
centración de la propiedad y comprende los sectores en
partamentales– y el de refinerías de petróleo –Ecopetrol–.
los que el conjunto de grupos económicos contribuye con
Otra manera de aproximarse al tema de la concen-
un grupo entre el 20% y el 50% de la producción secto-
tración es a través de los indicadores de concentración
rial correspondiente. En esta categoría se ubican los si-
accionaria entre los propietarios de las empresas. En el
guientes sectores: preparación y conservación de carnes
caso de la industria, la concentración accionaria refuerza
(liderado por Sindicato Antioqueño con el 26.9%); fabri-
la elevada concentración técnica la que además se ha ve-
cación de productos de panadería (Sindicato Antioqueño
nido incrementando en los últimos años. A través del
con el 27.9%); ingenios y refinerías de azúcar (grupo Ardila
coeficiente Gini se puede obtener una medida del grado
Lule con el 33.5%); elaboración de cacao y fabricación de
de concentración accionaria. Según la metodología em-
chocolate (Sindicato Antioqueño con el 27.6%); artículos
pleada por la Superintendencia de Valores,23 este coefi-
confeccionados excepto prendas de vestir (grupo Ardila
22 El porcentaje para el Grupo Santo Domingo es tan elevado 23 Refiérase al estudio “Índice de concentración accionaria de las
dado que el ejercicio se hizo con información de 1991 cuando empresas inscritas en el Registro Nacional de Valores (1994-
aún la Cervecería Leona del Grupo Ardila Lulle no había 1995)” para conocer en detalle la metodología de cálculo del
entrado en operaciones. coeficiente Gini y los resultados obtenidos en el conjunto de
Cuadro 12.21
Participación subsectorial en la producción de las empresas de los GE,
estatales y transnacionales
CIIU Total AL carvajal SD Holguín Indega LCSA Lloreda SA Sanford Estatal ET
Grupos Econ.
3111 26.91 0 0 0 0 0 0 0 26.91 0 0.00 10.22
3112 6.82 0 0 0 0 0 0 0 6.82 0 0.00 22.59
3113 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 0.00
3114 52.44 0 0 52.16 0 0 0.29 0 0 0 0.00 0.00
3115 17.1 0 0 0 0 0 0 17.1 0 0 0.00 7.35
3116 2.61 0 0 0 0 0 0 0 2.61 0 0.00 2.25
3117 27.92 0 0 0 0 0 0 0 27.92 0 0.00 12.77
3118 44.11 33.52 0 0 9.2 0 0 1.39 0 0 0.00 14.84
3119 27.67 0 0 0 0 0 0 0 27.67 0 0.00 10.96
3121 18.96 0 0 0 0 7.88 0 0 11.08 0 0.00 25.62
3122 10.71 0 0 10.71 0 0 0 0 0 0 0.00 19.27
3123 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 93.93
3131 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 71.47 0.00
3133 97.09 0 0 97.09 0 0 0 0 0 0 0.00 0.00
3134 74.15 44.61 0 0 0 29.53 0 0 0 0 0.00 0.00
3140 66.05 0 0 0 0 0 0 0 66.05 0 0.00 0.00
3211 16.03 0 0 1.63 0 0 2.19 0 12.21 0 0.00 0.00
3212 40.88 40.88 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 0.00
3213 1.5 0 0 0 0 0 0 0 1.5 0 0.00 0.00
3216 81 37.72 0 2.72 0 0 0 1.84 38.73 0 0.00 0.00
3217 52.33 0 0 0 0 0 0 0 52.33 0 0.00 0.00
3218 0.97 0 0 0.97 0 0 0 0 0 0 0.00 21.88
3220 8.55 0 0 0 0 0 0 0 8.55 0 0.00 0.00
3240 9.75 0 0 0 0 0 0 0 9.75 0 0.00 8.29
3311 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 41.15
3411 9.4 4.1 0 0 0 0 0 0 5.3 0 0.00 59.31
3412 19.68 0 6.21 0 0 0 0 0 13.47 0 0.00 10.94
3419 51.05 0 9.99 0 0 0 0 0 41.06 0 0.00 0.00
3420 1.93 0 1.93 0 0 0 0 0 0 0 0.00 0.00
3511 18.01 11.02 0 0 0 0 0 0 2.85 4.14 24.70 0.00
3512 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 74.49
3513 48.05 5.52 0 0 0 0 10.91 0 28.18 3.44 0.00 26.42
3521 4.54 0 0 0 0 0 0 0 0 4.54 0.00 23.27
3522 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 21.47
3523 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 57.96
3529 5.7 0 0 0 0 0 1.27 0 0 4.43 0.00 0.00
3530 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 97.94 0.00
3540 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 37.07
3551 31.26 0 0 0 0 0 0 31.26 0 0 0.00 63.06
3560 3.54 0 0 0.26 0 0 0 0 0 3.28 0.00 10.60
3620 73.07 60.21 0 12.87 0 0 0 0 0 0 0.00 0.00
3692 74.7 0 0 0 0 0 10.77 0 63.93 0 0.00 14.47
3699 30.03 0 0 0 0 0 12.42 0 17.61 0 0.00 0.00
3710 35.24 0 0 0 18.35 0 0 0 16.89 0 0.00 10.68
3720 40.81 0 0 33.97 0 0 0 0 0 6.84 0.00 0.00
3811 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 32.68
3813 2.73 0 0 2.38 0 0 0 0 0 0.35 0.00 29.11
3819 12.64 5.18 0 0.91 0.38 6.17 0 0 0 0 0.00 0.00
3827 0.96 0 0 0 0 0.96 0 0 0 0 0.00 17.55
3831 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 25.00
3832 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 22.76
3833 7.9 7.9 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 0.00
3839 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 31.34
3843 5.1 0 0 5.1 0 0 0 0 0 0 0.00 74.01
3845 41.65 0 0 41.65 0 0 0 0 0 0 0.00 0.00
3851 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.00 25.30
Total 21.29 4.35 0.19 4.96 0.77 1 0.71 0.99 7.92 0.41 5.01 17.45

Cuadro 12.22 muy pocas manos. Otro estudio elaborado por la Comi-
Coeficiente Gini de concentración accionaria sión Nacional de Valores en 1989, encontraba un cálcu-
GINI GINI
1994 1995 lo del coeficiente de Gini para la industria manufactu-
Total industrial 0.9937 0.9937 rera del 0.73 para el año 1987, resulta que no obstante
331 0.99 1.00
361 1.00 0.99
las diferencias con la metodología utilizada, es señal cla-
372 0.98 0.99 ra de que el grado de concentración accionaria creció
313 0.95 0.98 sustancialmente en el período de apertura. Es pertinen-
314 0.97 0.98
341 0.98 0.98
te aclarar que estos cálculos son elaborados a partir de
381 0.97 0.97 una muestra de empresas que están inscritas en el Re-
371 0.97 0.96 gistro Nacional de Valores y que, por tanto, no cobijan
382 0.95 0.95
la totalidad de las empresas manufactureras. Sin embar-
355 0.95 0.95
323 0.92 0.92 go, los resultados son muy ilustrativos en la medida en
321 0.92 0.91 que gran parte de las empresas allí inscritas hacen parte
324 0.94 0.90 de los cien primeros establecimientos del país según el
369 0.98 0.89
356 0.87 0.88 valor de la producción.
322 0.85 0.86 El cálculo sectorial da cuenta de un amplio núme-
311 0.83 0.78 ro de sectores manufactureros con una elevada concen-
351 0.76 0.76
352 0.67 0.69
tración accionaria –superior a 0.9 en trece sectores en
342 0.46 0.58 1995–. Entre los de mayor concentración se encuentran:
362 0.77 0.51 producción de madera y artículos de madera, cerámica,
Fuente: Superintendencia de Valores. Cálculos del autor.
industrias básicas de metales no ferrosos, bebidas y ta-
baco. Por su parte, los de relativa menor concentración
–coeficiente Gini entre 0.5 y 0.7– son sustancias quí-
ciente mide la distancia que en términos relativos existe micas industriales, otros productos químicos, impren-
entre la distribución observada, –en este caso la de la tas y editoriales y fabricación de vidrio.
propiedad de las acciones– y la línea de equidistribución
o distribución igualitaria. Un coeficiente con un valor
ANÁLISIS DE PODER DE MERCADO
de cero indica que la distribución es igualitaria, mien-
tras que un valor de uno señala que concentración es
Una vez estudiada la estructura industrial según el gra-
absoluta.
do de concentración, vale la pena analizar la industria
El Cuadro 12.22 muestra los resultados del coefi-
manufacturera de acuerdo con su poder de mercado. De
ciente Gini para el conjunto de la industria manufactu-
esta manera se pretende comprender mejor la estructura
rera y para algunos de los subsectores, cálculos que se
y el funcionamiento de los diferentes sectores industria-
elaboraron teniendo en cuenta la distribución del capi-
les en los últimos veinte años, con especial énfasis en el
tal accionario entre los beneficiarios reales.24 Como se
período de apertura económica.
puede ver, en la industria manufacturera el coeficiente
Se estimó entonces el denominado markup entre
Gini entre los años 1994 y 1995 era sumamente eleva-
1981 y 1994, con el propósito de obtener una medición
do, superior a 0.9, lo cual refleja que el dominio sobre el
aproximada del nivel competitivo de cada sector indus-
capital accionario de las empresas estaba concentrado en
trial de la CIIU a cuatro dígitos. La metodología em-
pleada es similar a la utilizada por Roberts y Tybout
la economía. El coeficiente Gini se puede representar como
(1996), según la cual el markup se calcula restándole al
una curva de Lorenz; geométricamente resulta ser el cociente valor de la producción los gastos por concepto de mano
dado por el área entre la línea de equidistribución q=p y la de obra y de materias primas, todo en relación con el
distribución observada q = L(p) y el área total por debajo de la valor de la producción. En este caso se reemplazó el va-
línea de equidistribución (1/2), es decir: GINI = 2 p - L (p)
dp. lor de la producción por el valor de las ventas industria-
24 Se entiende por beneficiarios reales a las personas naturales, les más los inventarios. La metodología empleada no
jurídicas o empresas no inscritas en el Registro Nacional de permitía que el cálculo fuera anterior a 1981, pues antes
Valores de la Superintendencia de Valores que poseen acciones de este año la Encuesta Anual Manufacturera no regis-
en alguna empresa del conjunto de inscritas en el RNVI objeto
de análisis. Son de manera indirecta los dueños de las empre- traba el valor de las ventas industriales.
sas estudiadas.
La teoría acerca del margen precio-costo permite En la categoría según el tipo de bien, aunque no se
en principio calificar a una determinada industria de encuentra un patrón de comportamiento totalmente de-
acuerdo con su poder de mercado: si el markup tiende a finido, se observa que los sectores clasificados como bie-
cero significa que el sector funciona en un marco cerca- nes de consumo y de capital presentan, en general, un
no al de competencia perfecta; por el contrario, cuanto markup mayor que los de los bienes intermedios y de
más alejado se encuentre de cero, el mayor poder de mer- transporte.
cado se concentra en un reducido número de firmas.25 Se realizó un ejercicio para medir la volatilidad del
Se realizaron diversos ejercicios una vez estimados indicador –coeficiente de variación–,26 tomando tres
los markups, clasificando los sectores industriales según períodos de referencia: 1981-1985, 1986-1991 y 1992-
el nivel de concentración industrial y la clase de bien. El 1994. La interpretación conjunta de la volatilidad y las
primero de ellos se realizó a partir del indicador CR4 tasas de crecimiento promedio por períodos y por cate-
para 1991. Hasta ese año la tendencia de los markups es goría permite evaluar de manera aproximada los cam-
clara: el mayor poder de mercado lo presentan los secto- bios acaecidos en la estructura de concentración indus-
res clasificados como oligopolios moderadamente con- trial. Así, entre 1986 y 1991, la categoría con menores
centrados (categoría 2); el indicador es cada vez menor oscilaciones en su markup era la que agrupaba a los sec-
en la medida en que se incrementa la competencia hasta tores de oligopolio altamente concentrado (categoría 1).
llegar al caso clasificado como de competencia atomizada Entre 1992 y 1994, por el contrario, esta categoría pre-
(categoría 4). Después de 1991 no se encuentra un pa- sentó una mayor volatilidad, que, conjuntamente con
trón de comportamiento claro, lo cual parece razonable una tasa de crecimiento positiva, podría estar dando se-
si se tiene en cuenta que los primeros años de apertura ñales de que estos sectores en conjunto vienen ganando
debieron ser de ajuste en la estructura y composición un mayor poder de mercado, lo cual indicaría a su vez
del sector manufacturero. una mayor concentración en los sectores que componen
Dos factores adicionales pueden condicionar los re- esta categoría. Además, a medida que se pasa a una cate-
sultados que se encontraron en el período de apertura. goría de menor concentración, el coeficiente de varia-
De una parte, no se dispone de información para un lap- ción para el período de apertura va cayendo. En la cate-
so de tiempo lo suficientemente extenso como para po- goría 2, la caída del coeficiente de variación se acompa-
der encontrar tendencias claras de comportamiento. Un ña de un crecimiento en el indicador, señala que el nivel
proceso de carácter estructural como la apertura no se de concentración se pudo haber incrementado de nuevo.
puede evaluar en tan sólo tres años, razón por la cual es Por el contrario, en la categoría 3 el markup registra un
de esperar que se hayan producido cambios significati- decrecimiento, y en la categoría 4 el crecimiento es casi
vos, con posterioridad a 1994. Por otra parte, la deter- nulo. En conclusión, los resultados parecen indicar que
minación de los markups, en un contexto de globalización, los sectores más concentrados han tenido un proceso de
puede verse afectado no sólo por el nivel de competencia creciente concentración mientras que los menos concen-
externa, sino por factores como la creación de nuevos trados, en alguna medida, han visto incrementado el gra-
canales de comercialización, la sustitución de líneas de do de competencia a la que se enfrentan.
productos por bienes importados, las alianzas estratégi- El anterior ejercicio se repitió clasificando los sec-
cas y los nuevos requerimientos de calidad en los pro- tores según el tipo de bien. Los resultados señalan que
ductos. los sectores que han ganado un mayor poder de mercado
durante la apertura son los que se clasifican como bienes
de consumo durable y bienes intermedios, ya que estas
25 Sin embargo, empíricamente los resultados encontrados en al- categorías arrojaron el mayor coeficiente de variación
gunos sectores son, por decir lo menos, curiosos dado que el
markup es negativo. Este resultado podría ser comprensible
acompañado de tasas de crecimiento promedio positivas.
para años puntuales, pero no parece lógico que se repita conse- Finalmente, se quiso realizar un ejercicio similar al
cutivamente a lo largo de muchos años. Esto lleva a pensar presentado por Roberts y Tybout, estimando un modelo
que la fuente primaria de información debe tener algún tipo cuya variable dependiente fuera el margen precio-costo
de inconsistencia en algún punto del tratamiento de la mis-
ma, más aún si se tiene en cuenta que los resultados presenta- y cuyas variables independientes fueron el índice de
dos por Roberts y Tybout (1996) son consistentes con la teo-
ría, pero se diferencian de la base utilizada en este trabajo en
que son estadísticas recopiladas de establecimientos. Con esta
salvedad, las interpretaciones que aquí se derivan están basa- 26 El coeficiente de variación es un indicador de volatilidad que
das más en la tendencia que en los niveles. se define como la desviación estándar sobre la media.
Herfindahl y el coeficiente de penetración de importa- ACTIVIDAD COMERCIAL EN LA

ciones como indicadores de la estructura industrial, la INDUSTRIA
relación capital-producto, además de una serie de varia-
bles dummy sectoriales.
De acuerdo con la teoría debe existir una relación La estructura comercial colombiana ha tenido oscilacio-
inversa entre el markup y el coeficiente de penetración nes a lo largo de las últimas dos décadas que se relacio-
de importaciones, de manera especial para aquellos sec- nan con las políticas macroeconómicas y sectoriales
tores domésticos de mayor concentración. Infortuna- implementadas. Desde la posguerra, una de las princi-
damente se carece del índice de Herfindahl para el pe- pales formas de impulsar el modelo de sustitución de
ríodo posterior a la apertura, razón por la cual no se de- importaciones era mediante una serie de restricciones
ben sacar conclusiones definitivas de este ejercicio. arancelarias y para-ancelarias. El objetivo principal era
El ejercicio se realizó para las cuatro categorías de crear un esquema proteccionista que al inhibir la libre
concentración y para el período previo y posterior a la entrada de importaciones permitiera la consolidación de
apertura. Los resultados permiten sugerir que aquellos sectores o actividades de la industria manufacturera. En
sectores de más alta concentración (categoría 1) se ajus- períodos posteriores, cuando el modelo de sustitución
tan a lo esperado, en el sentido de que el markup se rela- de importaciones empezó a complementarse con la pro-
ciona negativamente con el coeficiente de penetración moción a las exportaciones e incluso en épocas de relati-
de importaciones. En las demás categorías, los resulta- va liberalización comercial, los instrumentos de protec-
dos no son concluyentes, aunque parece existir eviden- ción –de tipo arancelario y para-arancelario– continua-
cia de que con el proceso de apertura, los sectores que ron siendo una constante en la política comercial del país,
previamente no se sentían afectados en su markup por las a pesar de que la intensidad con que se aplicaban varió
importaciones, pueden estar sintiendo el impacto. ostensiblemente entre períodos. Sólo en el período de
apertura económica comenzó un desmonte de dichos ins-
trumentos.
Además de la medidas arancelarias y para-ancelarias
que enmarcaron el desarrollo del sector externo colom-
biano, desde mediados de los sesenta la política de co-
mercio exterior se caracterizó por la adopción de instru-
mentos de fomento a las exportaciones y por el manejo
cambiario. El año 1967 representó un hito en el manejo
de la política cambiaria y comercial del país, al estable-
cerse mediante el decreto ley 444, medidas tendientes a
controlar las periódicas crisis cambiarias que venían pre-
sentándose en el país, como consecuencia principalmente
de la recurrente escasez de divisas y un manejo cambiario
poco flexible. Entre los principales objetivos de este de-
creto se buscaba ampliar la base exportable del país y dis-
poner de un control de cambios de ajuste gradual.
Los mecanismos adoptados para estimular el desa-
rrollo de actividades exportables, especialmente en la
industria manufacturera, incluyeron instrumentos como
el certificado de abono tributario –subsidio de tipo fis-
cal a las exportaciones–, el establecimiento de puertos
libres y la creación del Fondo de Promoción de Exporta-
ciones para promover las exportaciones no tradicionales
y conceder créditos a tasas de interés preferenciales para
el desarrollo de actividades de exportación. Asimismo,
se ampliaron y perfeccionaron los sistemas especiales de
importación-exportación del Plan Vallejo, con los cua-
les se ofrecían excenciones arancelarias y fiscales a quie-
nes importaran materias primas y equipo y maquinaria aprobación de las licencias de importación. Entre 1979
con el compromiso de exportar los incrementos en pro- y 1982 el número de ítem que se encontraban en licen-
ducción obtenidos a partir de la utilización de dichas cia previa pasaron del 46% al 29%27 del universo aran-
importaciones. celario. Para el conjunto de exportaciones manufacture-
La utilización de estos mecanismos, conjuntamen- ras estos años implicaron un retroceso considerable frente
te con una progresiva devaluación del peso –que se hizo a la dinámica de los primeros años de la década del se-
posible, entre otras razones por el uso del sistema de de- tenta, presentando incluso tasas negativas de crecimien-
valuación gota a gota– y con una favorable coyuntura to consecutivamente entre 1981 y 1983.
mundial –alza en los precios internacionales de los pro- Entre 1982 y 1986, con motivo de la crisis de la
ductos básicos, abundancia de créditos externos–, reper- deuda externa y las restricciones al sector externo que
cutieron favorablemente sobre el desempeño exportador caracterizaron al período, se revirtieron los mecanismos
del país, en particular de la industria manufacturera. Así, de liberalización y de nuevo se entró en una fase de ma-
las exportaciones industriales aumentaron su participa- yor proteccionismo. Entre otros aspectos, se volvió a in-
ción en el total exportado del 15% en 1968 al 35% en crementar la protección arancelaria, se trasladaron la
1974. El coeficiente exportador –exportaciones sobre mayoría de ítem de importación a licencia previa y se
producción– para el sector manufacturero se incrementó instauró una sobretasa a las importaciones (Esguerra y
en igual período del 3% al 10%. Es importante anotar Rueda, 1992). Como medidas complementarias y en la
que el esquema de protección vía restricciones arancela- búsqueda de reducir el sesgo antiexportador, se recurrió
rias y cuantitativas seguía vigente durante estos mismos así mismo a una devaluación real de la tasa de cambio y
años, e incluso se había incrementado para los bienes se fortalecieron de nuevo los instrumentos de promo-
intermedios y los bienes de capital. En tal contexto, los ción, entre ellos: el Plan Vallejo, el Cert y los créditos de
sectores productores de bienes intermedios –en particu- Proexpo. Todo ello revirtió favorablemente sobre la re-
lar textiles, minerales no metálicos, químicos y produc- cuperación de las exportaciones sin que ello implicase
tos metálicos– fueron los que más incrementaron las ex- retornar al dinamismo de los setenta y sin que tampoco
portaciones y los de bienes de capital encontraron un se lograra quebrar debidamente el sesgo antiexportador.
ambiente propicio para su crecimiento dentro de la pro- Como parte de las políticas de estabilización que
ducción industrial manufacturera. enmarcaron la administración Barco, se plantearon cier-
A partir de 1975, como respuesta a la bonanza ca- tas políticas en los ámbitos cambiario y comercial, que
fetera, la política interna fue desviada hacia prioridades pretendían sostener una tasa de cambio devaluada y re-
a más corto plazo, iniciándose un período de grandes ducir parcialmente algunas de las barreras para-ancelarias
cambios en la política de comercio exterior (Esguerra y y arancelarias que limitaban las importaciones, especial-
Rueda, 1992). Para empezar, dada la necesidad de neu- mente de bienes no producidos y de bienes e insumos
tralizar el proceso inflacionario producto del excedente requeridos por el aparato productivo doméstico, bus-
de divisas cafeteras, se dio inicio a una revaluación real cando contrarrestar el sesgo antiexportador que conti-
de la tasa de cambio y se establecieron restricciones a las nuaba impidiendo un mayor dinamismo de las exporta-
exportaciones como los certificados de depósito a térmi- ciones manufactureras.
no sobre las exportaciones –solamente redimibles cua- Entre las medidas tomadas se amplió la lista de li-
tro meses después de realizada la exportación–. A su vez, bre importación. La participación en el total de impor-
comenzó un relativo desmonte del régimen de licencia taciones (en valor) bajo la lista de libre importación pasó
previa, trasladándose productos de prohibida importa- del 3% en 1984 al 44% en 1988. No obstante, esta re-
ción a licencia previa, y de ésta a libre importación. ducción de restricciones no se tradujo ni en una mayor
En 1979 se profundizaron aún más las medidas de competencia para los productos domésticos ni tampoco
liberalización, ésta vez contrario a los años anteriores, en una neutralización del sesgo antiexportador, ya que
abarcando una reducción de las tarifas arancelarias, que la mayoría de ítem liberados eran insumos no competi-
no obstante abarcar sólo el 8.3% del universo arancela- tivos con la producción doméstica. En este período las
rio repercutió considerablemente sobre la protección efec- exportaciones diferentes a café respondieron positivamen-
tiva de la industria nacional, que vino a afectar a los sec-
tores exportadores de productos no tradicionales. Entre
27 Para conocer en mayor detalle los cambios tanto en la estruc-
este año y 1982, los niveles arancelarios no volvieron a tura arancelaria como en el régimen de licencias previas refié-
reducirse pero sí se continuó con la flexibilización en la rase al Capítulo 9.
te más como resultado de la devaluación del peso que De otra parte, a pesar de que se adoptaron diversos
como respuesta a las demás políticas. Asimismo, la ma- instrumentos de promoción a las exportaciones, ello no
yoría de las exportaciones continuaron concentradas en se reflejó en una diversificación y ampliación de la base
muy pocos productos, destacándose el petróleo, carbón exportable, al menos con una intensidad como la espe-
y ferroníquel. En la industria manufacturera, la orienta- rada, y, definitivamente, las exportaciones no lograban
ción exportadora continuó siendo muy baja (6.3% en reducir su alta dependencia de la tasa de cambio, lo cual
1986) (Hallberg, 1991) e incluso inferior a una década le restaba solidez a su competitividad real. En efecto,
atrás. como se puede observar en el Gráfico 12.26, el creci-
En momentos en que se comenzaba a plantear el miento de las exportaciones manufactureras hasta 1990
debate respecto a la necesidad de adoptar un modelo de –sin café, refinerías de petróleo y ferroníquel– muestra
apertura económica e internacionalización, la evaluación una correlación siempre positiva con la tasa de cambio,
de los resultados obtenidos en materia de desempeño incrementándose en períodos de devaluación y dismi-
exportador eran poco halagüeños. De una parte, conti- nuyendo ostensiblemente en períodos de revaluación.
nuaba presentándose un acentuado sesgo antiexportador Asimismo, el menor ritmo de crecimiento y el re-
que en principio respondía a la distorsión de precios in- lativo estancamiento de la productividad del conjunto
ternos que se creaba dado el alto costo de las importa- de la economía y de la actividad manufacturera hacían
ciones, y que hacía más rentable y por ende atractivo apremiante un cambio en la política de desarrollo del
producir para el mercado doméstico que para el externo. país, tal que fortaleciese la capacidad productiva del
Al respecto, Hallberg (1991) destaca cómo durante el mismo y permitiese alcanzar elevadas tasas de crecimien-
período comprendido entre 1966 y 1986, la contribu- to. El marco de la internacionalización económica y de
ción al crecimiento del producto manufacturero provi- la globalización de los mercados ya constituía la estrate-
no principalmente de la demanda interna; en ningún gia de desarrollo seguida por muchos países. En este sen-
sector industrial las exportaciones contribuían con más tido apuntaban desde entonces las directrices de los or-
de un 10% en el crecimiento del producto. Señala, asi- ganismos internacionales como el Banco Mundial, para
mismo, cómo las exportaciones se incrementaban en epi- reorientar la política económica del tal forma que el sec-
sodios a corto plazo y se deterioraban en escenarios de tor externo pudiese convertirse en el motor de desarro-
crecimiento de la demanda agregada interna, y cómo la llo, especialmente en aquellos países de menor desarro-
mayoría de las firmas no tenían como objetivo a largo llo relativo.
plazo vender en los mercados externos. Como se verá en Para 1989, cuando empieza a delinearse la política
el Capítulo 13, la descomposición Chenery permitió esde liberalización de la economía, los niveles de protec-
tablecer que en efecto las exportaciones industriales han ción continuaban siendo muy elevados. La estructura
representado un aporte marginal sobre el crecimiento arancelaria tenía 23 tarifas distintas que oscilaban entre
del producto industrial. 0% y 200%. El promedio arancelario era del 40% para
Gráfico 12.26
Crecimiento de la exportaciones e importaciones industriales y comportamiento del índice de tasa de cambio real
12 0 60 .0%
Crec X Y M
ITCR
50 .0%
10 0
40 .0%
80 30 .0%
20 .0%
60
10 .0%
40 0.0 %
-1 0.0 %
20
-2 0.0 %
TCR
Expo rta ci ones
0 -3 0.0 %
19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 Imp or tac io ne
Fuente: Dian, Banco de la República. Cálculos del autor.

productos de consumo manufacturados, 22% para bie- de 1986 y durante los años de apertura, pero preocupa
nes intermedios y 21% para bienes de capital. el hecho de que la penetración de importaciones sigue
Adicionalmente, el régimen de licencia previa servía, de superando en por lo menos dos veces el grado de coefi-
una parte, para regular la disponibilidad de reservas in- ciente exportador (Cuadro 12.23).
ternacionales y, de otra, para proteger la producción do- La evolución de las exportaciones e importaciones
méstica de la competencia externa. Del total de posicio- industriales a lo largo de las últimas dos décadas permi-
nes, el 39% se encontraban libres de licencia previa, 60% te distinguir algunas características generales. Las ex-
sujetas a licencia previa bajo la discrecionalidad del portaciones manufactureras con excepción de ciertos años
Incomex y el 1% en prohibida importación (Hallberg, –años 1975, primer lustro de los ochenta y 1992– con-
1991). servaron una dinámica favorable, con tasas de crecimiento
Al interior de la industria manufacturera el mayor anuales entre el 10% y 30%. Desde los años previos a la
porcentaje de bienes libremente importables recaía en apertura, las exportaciones industriales comenzaron a te-
bienes intermedios semiprocesados, materias primas y ner un crecimiento favorable con tasas de crecimiento
equipos de capital, mientras que los sectores con las cercanas al 20% anual, comportamiento que se vio
mayores restricciones se ubicaban en bienes terminados, incentivado por ciertas medidas adoptadas durante el
alimentos y productos agrícolas. Esto, a su vez, implica- período de ajuste estructural, entre las cuales predomi-
ba una relación inversa entre la penetración de importa- nó una importante devaluación real del peso. En los años
ciones y la competencia potencial a la producción do- de puesta en marcha de la apertura económica las expor-
méstica: el coeficiente de importaciones era del 5.3% taciones manufactureras respondieron favorablemente –
para bienes de consumo no durable, 28.3% para bienes excepción hecha de 1993–, destacándose años como 1991
de consumo durable e intermedios y 55.4% para bienes y 1995 con tasas de crecimiento del 37.2% y 29.3%
de capital. respectivamente. Sin embargo ya desde 1996 comenzó a
Con el programa de apertura económica, las licen- revertirse este buen comportamiento y las exportaciones
cias previas se eliminaron para la casi totalidad de posi- industriales presentaron una caída de considerable mag-
ciones arancelarias y las tarifas se redujeron a partir de nitud, lo cual coincide con una agudización de la reva-
1992 a sólo cuatro niveles. El nivel promedio del aran- luación real del peso.
cel pasó a ser el 12.5% frente al 43.7% en 1989. A pesar del relativo buen comportamiento de las
exportaciones industriales, es claro que en el período de
apertura se ha pronunciado el sesgo antiexportador, ya
EVOLUCIÓN DEL COMERCIO MANUFACTURERO28 que al tiempo que se produjo una revaluación real de la
tasa de cambio, se redujo el grado de apoyo y fomento a
Sobresale el buen comportamiento del comercio exte- las exportaciones.30 No sobra recordar que la penetra-
rior manufacturero en los primeros años de la apertura, ción de importaciones continúa siendo muy superior al
aunque comenzó a presentarse un deterioro considera- coeficiente de exportación (Gráfico 12.27). Sin embar-
ble a partir de 1996. En efecto, mientras que el desem- go, contrario a lo que sucedía en el período de preapertura
peño exportador durante el período de apertura alcanzó en el cual los instrumentos de protección hacían más
un crecimiento promedio anual del 18.3%, crecimiento rentable la producción para el mercado doméstico que
superior al período 1984-1989, en 1996 las exportacio- para el externo, hoy en día dichos mecanismos se han
nes no tradicionales presentaron una caída del -9.3%. desmontado en un alto grado, con lo cual estaría evi-
Asimismo, se destaca el hecho de que el coeficiente
exportador29 ha tenido un crecimiento importante des-
nufacturera. En el primer caso el valor del coeficiente exportador
puede estar sobrestimado ya que en el denominador sólo se
incluye el valor de producción según los establecimientos de
28 En esta sección se toman en cuenta sólo las exportaciones in- la EAM y no la producción industrial total. En el segundo
dustriales no tradicionales, es decir excluyendo café, refinación caso el valor del coeficiente exportador resulta subestimado ya
de petróleo y ferroníquel. Más adelante en el capítulo se hace que en el numerador sólo se tienen en cuenta las exportaciones
mención específica de las exportaciones tradicionales. registradas en los establecimientos de la EAM y no las expor-
29 La metodología para calcular el coeficiente exportador (valor taciones totales. Dado que esta limitación estadística no es fá-
de exportación / valor de producción) tuvo en cuenta dos fuentes cilmente corregible, se presume el coeficiente exportador debe
diferentes. La primera son los registros de exportación que re- estar entre estos dos extremos.
porta la Dian y la segunda son el valor de ventas al exterior 30 Refiérase al capítulo 10 para conocer en detalle el proceso de
que registran los establecimientos de la Encuesta Anual Ma- desmonte de los mecanismos de promoción y fomento.
Cuadro 12.23
Comercio industrial colombiano
PB XIND MIND PB-X+M X/P X/P M/P Crec Crec
(Dian) (EAM) Dian ind Xind M ind
1974 5 790.9 547.0 1 332.4 6576.21 9.4% 23.0%
1975 5 677.9 467.7 1 273.8 6484.04 8.2% 22.4% -14.5% -4.4%
1976 6 610.8 490.7 1 436.7 7556.82 7.4% 21.7% 4.9% 12.8%
1977 8 206.9 542.4 1 641.4 9305.86 6.6% 20.0% 10.5% 14.3%
1978 9 870.2 608.9 2 172.2 11433.54 6.2% 22.0% 12.3% 32.3%
1979 12 295.5 816.4 2 514.5 13993.59 6.6% 20.5% 34.1% 15.8%
1980 14 219.4 1 087.4 3 468.3 16600.27 7.6% 24.4% 33.2% 37.9%
1981 15 064.3 1 056.1 3 877.2 17885.38 7.0% 4.6% 25.7% -2.9% 11.8%
1982 15 510.0 933.5 4 098.9 18675.41 6.0% 5.5% 26.4% -11.6% 5.7%
1983 15 150.1 743.0 3 543.9 17951.01 4.9% 6.1% 23.4% -20.4% -13.5%
1984 15 639.7 689.6 3 283.8 18233.76 4.4% 6.1% 21.0% -7.2% -7.3%
1985 14 655.2 767.3 2 870.2 16758.08 5.2% 4.8% 19.6% 11.3% -12.6%
1986 14 090.9 971.9 2 778.9 15897.85 6.9% 6.1% 19.7% 26.7% -3.2%
1987 15 751.4 1 189.8 3 475.0 18036.58 7.6% 7.0% 22.1% 22.4% 25.1%
1988 18 033.7 1 480.0 4 085.2 20638.88 8.2% 6.7% 22.7% 24.4% 17.6%
1989 18 492.0 1 754.9 4 029.5 20766.59 9.5% 7.8% 21.8% 18.6% -1.4%
1990 18 404.7 2 149.1 4 436.9 20692.48 11.7% 9.0% 24.1% 22.5% 10.1%
1991 18 471.9 2 949.4 4 435.4 19957.91 16.0% 8.6% 24.0% 37.2% 0.0%
1992 20 918.4 2 859.0 5 674.2 23733.62 13.7% 8.6% 27.1% -3.1% 27.9%
1993 22 601.4 3 167.5 8 791.6 28225.49 14.0% 9.1% 38.9% 10.8% 54.9%
1994 26 535.7 3 590.7 10 717.6 33662.62 13.5% 9.0% 40.4% 13.4% 21.9%
1995 29 639.0 4 641.0 12 404.3 37402.27 15.7% 9.0% 41.9% 29.3% 15.7%
1996 4 211.2 11 971.8 -9.3% -3.5%
Promedios
74-83 10 839.6 729.3 2 535.9 12 646.2 7.0% 23.0% 5.1% 12.5%
84-89 16 110.5 1 142.3 3 420.4 18 388.6 7.0% 6.4% 21.1% 16.0% 3.0%
90-95 22 761.9 3 366.8 8 347.4 27 279.1 14.1% 9.0% 32.7% 14.4% 18.2%
Nota 1: Se excluyeron las exportaciones de trilla, petróleo y ferroníquel

Nota 2: Para comprender la diferencia entre la apertura exportadora (Dian) y apertura exportadora (Eam) remítase a la nota de pie No. 29.
Fuente: EAM-Dane, Dian. Cálculos del autor.
denciando, en cierta medida, cómo la estructura indus- la tasa real de cambio y se incrementaron las restriccio-
trial no goza aún de la capacidad suficiente para pene- nes cuantitativas y arancelarias, las importaciones per-
trar los mercados externos. Con relación a dicha situa- dieron buena parte del dinamismo que traían, presen-
ción algunos críticos se han referido a los resultados de tando incluso tasas de crecimiento negativas entre 1983
la internacionalización de la economía como de apertura y 1986. Posterior a este año comienza una recuperación
hacia adentro, al no alcanzarse los beneficios en doble vía de las importaciones industriales, como respuesta a la
que en principio se esperaban del proceso de apertura. relativa liberalización de las restricciones para-ancelarias
Las importaciones industriales estuvieron bastante y a pesar de que aún continuaba una fase de devaluación
restringidas durante la etapa de sustitución de importa- real del peso.
ciones y bajo el modelo mixto de sustitución-promo- Fue a partir de los años de apertura económica cuan-
ción de exportaciones, siendo orientadas a complemen- do las importaciones manufactureras comenzaron a ad-
tar la producción doméstica, más que a plantearle com- quirir una dinámica muy favorable, con un crecimiento
petencia. En general, la dinámica importadora de pro- promedio anual de 21.8% en el período 1990-1995,
ductos industriales estuvo muy asociada a los cambios destacándose 1993 con un crecimiento superior al 50%.
en la política comercial, a la vez que al comportamiento Para los años en que se evidenció un crecimiento de la
de la tasa de cambio real. De esta manera entre los años demanda interna –especialmente entre 1992 y 1994–,
1978 y 1982 cuando se dio una relativa liberalización los hogares comenzaron a adoptar cambios en sus patro-
comercial y se atravesó por un período de revaluación, nes de consumo a favor de productos importados, los
las importaciones mostraron las tasas de crecimiento que resultaban en muchos casos de menor precio. El co-
anual más elevadas de tales décadas. Posteriormente a eficiente importador de la industria manufacturera ha-
partir de 1982 y hasta 1986, período en el cual se devaluó bía sido tradicionalmente cercano al 20% del valor de la
Gráfico 12.27
Coeficiente importador y exportador de la industria manufacturera
45.0%
40.0%
35.0%
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0% x/p (Dian)

x/p (EAM)
0.0%
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 M/p
Fuente: EAM -Dane, Dian. Cálculos del autor.
producción; a partir de los años de apertura tuvo un in- ro (5%). Durante las dos últimas décadas estos cinco secto-
cremento considerable hasta alcanzar, en promedio, un res siempre participaron con un 52% de las exportaciones
nivel de 33% durante el período 1990-1995 y superar manufactureras, evidenciando, por tanto, que la industria
el 40% desde 1994. del país no ha presentado cambios significativos en la
composición de su pauta exportadora. Otros sectores con
COMPOSICIÓN DE LA BASE EXPORTABLE una participación en las exportaciones superior al 3% son:
imprentas y editoriales, otros productos químicos, café
La composición sectorial de las exportaciones colombia- elaborado y otros productos alimenticios y cuero y sus ma-
nas se muestra en el Cuadro 12.24. Las exportaciones nufacturas. Los principales cambios acaecidos entre el
industriales han estado concentradas tradicionalmente período 1974-1983 y 1990-1995 son la pérdida en parti-
en la exportación de bienes intermedios –con una parti- cipación de las exportaciones en los sectores de alimentos,
cipación cercana al 43% en la última década–, seguida fabricación de minerales no metálicos –cemento–, textiles
por la de bienes de consumo durables (28%) y no durables y papel y productos de papel, a favor de la ganancia en par-
(19%), respectivamente. Las exportaciones de bienes de ca- ticipación de sectores como confecciones, cueros, calzado,
pital y de sectores asociados a la actividad transporte han fabricación de productos químicos básicos, derivados del
tenido una participación bastante marginal, pero es de re- petróleo y del carbón, plásticos y metales básicos de hierro
saltar que durante el período de apertura han presentado y acero.
tasas anuales de crecimiento superiores al promedio indus- En los años de apertura, a pesar de que en promedio
trial. No obstante, los cambios en la base exportable del para el período 1990-1996 la mayoría de sectores
país no han sido radicales en el transcurso de las pasadas industriales presentaron tasas de crecimiento positivas, ya
dos décadas, ni tampoco durante el período de apertura. La desde 1994 se venía observando la caída en las exportacio-
única recomposición en la estructura exportadora de la in- nes de diversos sectores. Entre los más sobresalientes, dado
dustria manufacturera se manifestó en una pérdida mode- que para 1996 completaban tres años consecutivos con ta-
rada de la participación de los bienes de consumo no sas negativas, se encuentran textiles, confecciones, cuero y
durables, bienes intermedios y bienes de capital, en favor calzado; sectores cuya trayectoria exportadora es de larga
de un mejoramiento –en seis puntos porcentuales– en la data en Colombia y sobre los cuales han recaído buena parte
participación de los bienes de consumo durable entre los de los incentivos otorgados a las exportaciones a través del
períodos 1974-1983 y 1990-1995. Plan Vallejo y el Cert31, lo que pone en tela de juicio su
Las principales exportaciones industriales del país son:
confecciones (participó, en promedio, con 11% en 1990-
31 En el Capítulo 10 “ La promoción a las exportaciones en pers-
1995), alimentos (13%) , textiles (11%), sustancias quími- pectiva” puede conocerse en detalle la concentración sectorial
cas industriales (11%) y materiales básicos de hierro y ace- de los mecanismos de promoción.
Cuadro 12.24
Exportaciones industriales por sectores
CIIU Participación en el Crecimiento promedio Tasa promedio de apertura Tasa promedio de apertura
tipo de bien en el total industrial anual exportadora (DIAN) exportadora (EAM)
74-83 84-89 90-95 74-83 84-89 90-95 94 95 96 74-83 84-89 90-95 81-83 84-89 90-95
322 9.7% 9.7% 11.4% 10.2% 37.5% 4.9% -1.6% -0.5% -10.1% 18.9% 24.2% 50.0% 9.3% 8.1% 16.9%
324 1.4% 1.9% 2.5% 5.0% 38.2% 7.4% -20.5% -22.3% -25.8% 13.4% 12.5% 30.1% 7.1% 7.2% 21.4%
332 0.8% 0.4% 0.3% 2.4% 31.7% 18.9% -16.5% 9.9% 5.2% 12.4% 6.4% 7.8% 3.9% 3.8% 3.4%
342 3.9% 6.0% 4.1% 22.1% 18.2% 10.0% 2.1% -2.0% -9.0% 10.3% 15.0% 21.5% 4.0% 4.5% 9.1%
352 3.5% 3.4% 3.1% 7.1% 4.9% 34.9% 60.8% 65.4% 11.4% 3.5% 3.0% 4.3% 1.8% 1.9% 3.9%
385 0.8% 0.7% 0.6% 11.1% 12.7% 25.2% 2.0% 62.8% -23.4% 19.9% 8.5% 83.6% 5.3% 5.2% 15.0%
390 3.8% 5.5% 8.4% 44.2% 24.6% 26.3% 13.7% 17.1% -51.8% 28.1% 44.6% 6.5% 6.3% 10.3%
Total BCD 24.0% 27.6% 30.4% 9.4% 24.1% 14.1% 6.9% 12.8% -22.7% 10.7% 12.3% 24.4% 5.4% 5.3% 11.4%
311 20.1% 13.2% 13.8% 10.6% 11.2% 20.6% 31.0% 39.9% -20.3% 10.3% 6.4% 12.9% 5.0% 4.1% 7.2%
312 2.8% 5.4% 3.0% 62.8% 10.5% 16.3% 63.3% 12.2% 4.9% 3.8% 7.4% 7.0% 2.5% 3.5% 6.5%
313 0.1% 0.2% 0.3% 26.3% 7.3% 54.9% 54.3% 29.0% -5.1% 0.1% 0.2% 0.5% 0.0% 0.5% 0.4%
314 0.2% 0.2% 0.6% 128.4% 29.0% 46.7% -57.3% -0.9% 33.1% 0.6% 0.9% 12.6% 0.4% 0.6% 10.5%
TOTAL BCND23.2% 19.1% 17.6% 9.2% 10.3% 19.7% 32.3% 33.8% -15.4% 5.5% 4.3% 8.4% 2.0% 2.2% 6.5%
321 13.9% 9.8% 11.3% -0.5% 14.5% 26.3% -1.0% 29.2% -8.2% 7.8% 7.7% 20.5% 5.9% 6.9% 11.8%
323 3.4% 5.1% 4.1% 8.2% 26.9% 8.7% -2.1% -1.3% -36.1% 20.8% 33.6% 55.4% 12.7% 24.9% 29.4%
331 1.7% 1.1% 0.5% 5.1% 7.9% 20.6% -17.0% 21.8% 65.1% 15.6% 10.7% 8.9% 4.9% 2.7% 4.1%
341 2.7% 2.9% 1.8% 137.7% 6.4% 37.7% 15.6% 65.9% -17.2% 4.0% 3.9% 4.9% 3.8% 3.5% 6.6%
351 7.2% 11.5% 11.1% 5.6% 15.9% 22.9% 17.6% 45.8% 5.0% 7.9% 10.2% 20.5% 6.1% 9.8% 18.8%
354 0.6% 0.7% 1.9% -1.2% 32.1% 129.8% 0.2% -13.4% 17.6% 16.2% 8.5% 42.8% 0.0% 0.4% 0.8%
356 0.9% 1.0% 2.0% 24.6% 1.6% 62.8% 18.8% 56.7% 5.9% 2.4% 1.9% 6.8% 4.2% 3.2% 5.6%
361 0.7% 0.5% 0.7% 20.0% 26.9% 34.1% 24.2% 0.7% -15.4% 10.6% 6.5% 15.8% 6.9% 7.6% 12.4%
362 1.5% 0.8% 0.8% 5.1% 7.1% 20.6% 2.9% 19.6% 17.2% 10.4% 5.0% 9.7% 3.2% 4.4% 9.8%
369 5.3% 2.9% 2.1% 3.3% 8.5% 14.9% 5.1% 13.9% 15.9% 11.5% 5.4% 6.9% 4.8% 5.0% 5.4%
371 1.2% 8.6% 5.0% 168.2% 31.7% 4.0% 19.1% 56.2% -6.1% 2.3% 15.8% 23.0% 4.9% 15.8% 21.2%
TOTAL BI 39.2% 45.0% 43.1% 4.4% 15.9% 20.9% 12.6% 38.1% -1.2% 7.6% 8.5% 16.6% 4.8% 7.0% 10.8%
381 5.0% 2.8% 2.8% 10.0% 11.2% 16.7% 17.9% 8.6% -1.7% 8.0% 5.1% 10.9% 4.5% 4.1% 9.4%
382 3.7% 1.8% 1.9% 4.4% 3.8% 39.3% -10.9% 43.1% 4.4% 12.1% 6.4% 12.9% 5.5% 3.4% 7.7%
383 1.8% 1.8% 2.0% 16.5% 25.1% 25.1% 11.0% 19.1% -3.2% 3.7% 3.6% 9.8% 3.1% 2.1% 7.7%
TOTAL BK 10.5% 6.3% 6.7% 8.4% 10.3% 23.3% 7.2% 20.5% -0.3% 7.5% 4.8% 10.9% 4.4% 3.2% 8.1%
355 0.8% 0.8% 0.8% -3.1% 42.4% 14.5% 6.9% 95.5% -3.0% 2.8% 3.4% 6.7% 1.4% 2.1% 9.5%
384 2.3% 1.2% 1.5% 14.7% 18.6% 51.0% 11.2% 87.2% 21.3% 2.6% 1.3% 2.9% 3.6% 1.9% 2.9%
TOTAL BST 3.1% 2.0% 2.2% 6.7% 27.0% 29.9% 9.9% 89.6% 14.0% 2.7% 1.7% 3.6% 2.5% 2.0% 5.5%
Nota 1: se excluyeron las exportaciones de trilla, petróleo y ferroníquel

Nota 2: Para comprender la diferencia entre la apertura exportadora (Dian) y apertura exportadora (Eam) remítase a la nota de pie # 29.
grado de competitividad real. En 1996 quince sectores gorías se observan diferencias importantes. Dentro de los
industriales presentaron caídas en sus exportaciones con bienes de consumo durable se destaca el incremento en la
respecto al año anterior, siendo particularmente acentua- tasa de apertura de sectores como equipo profesional y
das las de los sectores cuero (-36.1%), calzado (-22.3%), científico, cuero y confecciones; entre los bienes de con-
instrumentos científicos y de medición (-23.4%), alimen- sumo no durable el sector tabaco presentó un alto creci-
tos (-20.3%), papel (-17.2%) y cerámica (-15.4%). A miento en su coeficiente de exportación; en el caso de los
diferencia, algunos sectores continuaban hasta 1996 sos- bienes intermedios se destacan los sectores textiles, sus-
teniendo una dinámica exportadora bastante alentado- tancias químicas industriales, derivados del petróleo y del
ra, como era el caso de sustancias químicas industriales, carbón, cerámica y metales básicos de hierro y acero.
otros productos químicos, material de transporte, cemen-
to y café y productos alimenticios diversos. CONCENTRACIÓN DE LAS EXPORTACIONES MANUFAC-
La tasa de apertura exportadora de los sectores ma- TURERAS POR PRODUCTOS
nufactureros ha tenido un crecimiento importante des-
de 1986 y durante varios años de la apertura económica. Además de la distribución sectorial de las exportaciones
Obsérvese cómo entre el período 1984-1989 y el perío- manufactureras, es importante analizar su grado de con-
do de apertura económica todas las categorías por tipo centración, ya que así se observa de forma más clara que
de bien, con excepción de la de bienes intermedios, du- la base exportable industrial es aún muy poco diversificada.
plicaron su tasa de apertura exportadora. Por supuesto, Para empezar, vale la pena mencionar que las ex-
al distinguir entre los subsectores que componen las cate- portaciones tradicionales, representadas por cinco pro-
Cuadro 12.25
Distribución de los 100 principales productos de exportación.
Exportaciones no tradicionales
1994 1995 1996
CIIU Descripción del sector al que Valor No. de Valor No. de Valor No. de
pertenecen los productos Exp. (dol) %1 Prod. Exp. (dol) %1 Prod. Exp. (dol) % 1 Prod.
3114 Pescado crustác. y otros animales marinos y de agua dulce 212 677 955 6.70% 6 210631561 5.4% 6 179459020 4.8% 7
3117 Fabricación productos de panadería 26925963 0.7% 2
3118 Ingenios y refinerías de azúcar 160 876 141 5.07% 3 313919005 8.0% 3 215934451 5.7% 2
3119 Fabricación de cacao y productos de confitería 70901966 1.8% 3 53736121 1.4% 2
3211 Hilado y acabado de textiles 13 866 956 0.44% 2 131827431 3.4% 3 32369231 0.9% 3
3213 Fabricación de tejidos de punto 82 669 301 2.60% 5 129665580 3.3% 8 74860562 2.0% 4
3216 Tejidos de manufac.de algodón y sus mezclas 52 253 445 1.65% 3 79038960 2.0% 4 79797357 2.1% 4
3220 Fabric.de prendas de vestir excepto calzado 220 453 069 6.95% 12 213975809 5.4% 10 187394761 5.0% 7
3231 Curtifurías y talleres de acabado 17 477 896 0.5% 2
3233 Fabricación de productos de cuero 85 156 875 2.68% 5 68083841 1.7% 4 44624474 1.2% 3
3240 Fabricación de calzado 65 509 285 2.06% 6 30058534 0.8% 2 26420032 0.7% 2
3411 Fabricación de pulpa madera papel y cartón 21 484 029 0.68% 3 55079015 1.4% 2
3420 Imprentas editoriales e Industrias conexas 112 263 363 3.54% 4 106995566 2.7% 4 103137048 2.7% 4
3511 Sustancias químicas industriales básicas 34787321 0.9% 3 94625616 2.5% 5
3512 Fabricación de abonos y plaguicidas 77 331 347 2.44% 4 124348082 3.2% 5 164567951 4.4% 7
3513 Fabricación de resinas sintéticas y materiales plásticos 182 089 153 5.74% 7 274071966 7.0% 8 221288054 5.9% 8
3522 Fabric. produc. farmacéuticos y medicamentos 95814785 2.6% 4
3523 Fabric. jabones y prep. de limpieza perfumes. 24155456 0.6% 2
3530 Refinerías de petróleo 44585147 1.2% 2
3540 Fabricación de derivados del petróleo y el carbón 78255199 2.1% 3
3560 Fabricación de productos plásticos 28 205 048 0.89% 3 56213124 1.4% 4 72011043 1.9% 5
3692 Fabricación de cemento 43 832 523 1.38% 2 48309785 1.2% 2 60185445 1.6% 2
3723 Refinación y fundición de metales preciosos 74 887 981 2.36% 3 25256348 0.7% 2
3819 Fabric. de produc. metál. NEP sin maquinaria 20870873 0.6% 2
3843 Fabricación de vehículos automotores 21 637 641 0.68% 3 57893605 1.5% 4 78290172 2.1% 3
Total demás alimentos 177 782 883 5.60% 8
Total demás cueros 51049912 1.3% 3
Total demás químicos 146 816 166 4.63% 8 188331641 4.8% 8
Total demás metalmecánica 45 044 589 1.42% 5 76436092 1.9% 7
Total demás 111 220 654 3.50% 8 97670440 2.5% 7 314744620 8.4% 13
Total 100 Principales productos 1348205321 61.0% 100 2419289236 61.6% 100 2336787625 62.2% 100
Exportaciones Tradicionales
1994 1995 1996
3116 Café sin tostar ni descafeinar 1990133845 34.0% 1 1831894279 27.2% 1 1576761514 25.3% 1
3901 Esmeraldas 354956939 6.1% 1 419698866 6.2% 1 171686163 2.8% 1
3530 Fueloil 215253317 3.7% 1 219784991 3.3% 1 356210270 5.7% 1
3710 Ferroníquel 118782684 2.0% 1 184786031 2.7% 1 188144153 3.0% 1
3723 Formas de oro en bruto 160318062 2.4% 1 172073561 2.8% 1
Part. en el Total de exportaciones industriales 2679126785 45.8% 4 2816482229 41.7% 5 2464875661 39.6% 5
*Porcentaje de participación con respecto al valor total de las exportaciones no tradicionales.

Nota: Para elaborar este cuadro se tomaron en cuenta los sectores CIIU a cuatro dígitos cuando en éstos se ubicaban por lo menos dos productos
entre los cien principales de exportación. Las categorías descritas que no tienen el CIIU equivalente en la primera columna del cuadro reúnen
productos de exportación entre los cien primeros, que se relacionan entre sí sólo a tres dígitos. Por último, la categoría denominada Total demás
agrupa los productos de exportación entre los cien primeros que son únicos dentro de su respectivo CIIU a tres dígitos.
Fuente: DIAN. Cálculos del autor.
ductos, –café sin tostar ni descafeinar, esmeraldas, ferroní- ríodo de apertura se ha alcanzado un mayor grado de
quel–, oro en bruto y fueloil participan generalmente diversificación de la base exportable manufacturera, toda
con cerca del 40% del valor total de las exportaciones vez que para el período anterior los cien principales pro-
industriales (Cuadro 12.25). ductos de exportación alcanzaron una participación cer-
Al descontar estas exportaciones, la concentración cana al 70%.
sigue siendo bastante elevada. Es así como los cien prin- A nivel de productos, los que individualmente ob-
cipales productos de exportación pesan en el total de servaron una mayor participación dentro de las exporta-
exportaciones no tradicionales algo más del 60%, valor ciones no tradicionales en 1996 fueron en su orden: azú-
que en sí mismo es ilustrativo de la escasa diversifica- car de caña en bruto (3.5%), extractos y esencias de café
ción. Sin embargo, es importante anotar que en el pe- (3.3%), demás azúcares en bruto (2.2%), pantalones de
algodón para hombre (2.2%), demás libros e impresos si- Tres sectores merecen destacada mención, tanto por
milares (1.9%), policloruro de vinilo (1.8%), demás me- el incremento de su participación en las exportaciones
dicamentos para uso humano (1.6%), demás fungicidas no tradicionales como por su continuo proceso de diver-
(1.8%), cemento portland (1.2%) y camarones de pesca sificación exportadora. Los tres subsectores hacen parte
congelados (1.2%). Así, el 22.5% del valor exportado – del sector químico: abonos y plaguicidas, sustancias quí-
sin tradicionales– se concentró únicamente en diez pro- micas industriales básicas y resinas sintéticas, y mate-
ductos de exportación. Con variaciones marginales entre riales plásticos. El primero de ellos participó en 1996
un año y otro, estos productos han sido durante todo el con el 4.4% del valor de las exportaciones tradicionales
período de apertura los de mayor valor exportado. –con siete productos–, ganando dos puntos porcentua-
Dentro de los sectores que tradicionalmente han les frente a 1994. Sus principales productos de exporta-
tenido mayor peso en las exportaciones, a la vez que un ción en 1992 fueron fungicidas y herbicidas. El sector
mayor nivel de diversificación, se destacan: pescado y de sustancias químicas industriales básicas pasó de par-
crustáceos, fabricación de prendas de vestir y fabrica- ticipar el 0.9% en 1995 al 2.5% en 1996, año en el cual
ción de resinas sintéticas. En el primer caso, aunque el cinco de sus productos estuvieron dentro de los cien prin-
sector ha incrementado el número de productos de ex- cipales de exportación: compuestos de oro, hexano-
portación (siete en 1996), su participación dentro del lactama, ácido cítrico, carbono y amoniaco anhídrido.
total de exportaciones ha descendido (4.8% en 1996 fren- Finalmente, los productos del sector de resinas sintéti-
te a 6.7% en 1994). Se destaca la exportación de procas (ocho en 1996), aportaron 5.9% del valor total de
ductos como camarones y langostinos congelados, atún las exportaciones no tradicionales, destacándose las de
y filetes de pescado. La fabricación de prendas de vestir policloruro de vinilo, poliestireno y polipropileno.
ha descendido continuamente en los últimos años, tan-
to en su participación como en el número de productos DESTINO DE LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS
de exportación. Para 1996, dentro de los cien principa-
les productos, siete pertenecían a este sector, siendo los La dinámica de los últimos años, los movimientos
más representativos pantalones de algodón para hombre diferenciales de las tasas de cambio y algunos de los acuer-
y mujer y sostenes. Por su parte, el sector fabricador de dos comerciales bilaterales y de las ventajas comerciales
resinas sintéticas ha descendido en su participación (5.9% recibidas contribuyen a explicar en parte los comporta-
en 1996), pero conserva igual variedad de productos mientos recientes de las exportaciones no tradicionales,
(ocho en 1996), siendo los principales policloruro de vi- según mercados de destino.32
nilo, el poliestireno y el polipropileno. En el período 1991-1995 la estructura de las ex-
Dentro de los cien primeros productos, los perte- portaciones estuvo matizada por algunos cambios, se-
necientes al sector textil, incluyendo tanto tejidos de gún los países de destino. Las exportaciones hacia países
punto como manufacturas de algodón –de larga tradi- desarrollados continúan siendo intensivas en el uso de
ción exportadora– participaron en 1996 con el 4.1% del recursos naturales o mano de obra poco calificada, mien-
valor exportado. Es un sector que aún conserva una va- tras que los bienes exportados a países de similar nivel
riada gama de productos de exportación, pero en térmi- de desarrollo tienen un mayor contenido de valor agre-
nos generales ha perdido diversificación. En 1996 los gado y cubren una mayor gama de bienes manufacture-
principales productos del sector fueron bragas de punto ros (Cuadro 12.26).
y ropa de tocador y de cocina en toalla. El mercado norteamericano es, sin duda, de gran
Los sectores cuero y calzado han reducido notable- importancia para Colombia, al ser receptor de buena parte
mente su grado de diversificación. Ya para 1996 dentro de las exportaciones del país. El 35% de las exportacio-
de los cien productos principales de exportación el sector nes totales y el 25% de las industriales llegaron a ese
cuero contaba sólo con tres, y el de calzado con dos. Su
participación en el total exportado ha descendido igual-
mente. Por su parte, el sector de imprentas y editoriales, 32 Las zonas de libre comercio declaradas en algunos de estos acuer-
dos habrían contribuido a una mejora competitiva frente a ter-
tradicionalmente importante dentro del conjunto de ex- ceros países. En el caso de Venezuela es importante la penetra-
portaciones manufactureras, ha perdido en los últimos años ción que han logrado las exportaciones colombianas despla-
importancia relativa en términos de participación, pero zando a otros países competidores. Sin embargo, el factor crí-
tico lo ha constituido una tasa de cambio real favorable. Es
conserva igual número de productos. El principal rubro decir, en esta etapa del acuerdo el factor cambiario, parece in-
de exportación es el de libros. cluso superar al factor arancelario.
Cuadro 12.26
Destino de las exportaciones industriales
1991 1992 1993 1994 1995 Promedio
Grupo Andino
Bienes de consumo 8.0% 10.1% 13.3% 9.4% 11.6% 10.5%
Bienes intermedios 20.7% 29.1% 33.7% 30.3% 36.1% 30.0%
Bienes de capital 47.6% 54.8% 58.0% 52.4% 64.6% 55.5%
Total Industria 14.1% 18.9% 22.5% 17.1% 21.5% 18.8%
Total Nacional 10.8% 14.1% 15.3% 12.2% 18.3% 14.1%
Mercosur
Total Industria 1.8% 3.1% 2.5% 1.9% 2.4% 2.3%
Total Nacional 1.3% 2.0% 1.6% 1.4% 1.7% 1.6%
Unión Europea y
resto de ALADI
Total Industria 57.5% 50.3% 48.5% 56.7% 51.8% 53.0%
Total Nacional 52.5% 48.1% 45.6% 51.4% 45.4% 48.6%
Estados Unidos
Total Industria 26.6% 27.7% 26.5% 24.3% 24.3% 25.9%
Total Nacional 35.4% 35.8% 37.4% 34.9% 34.5% 35.6%
Fuente: DIAN. Cálculos del autor.
mercado en el período 1991-1995. Si bien el principal revirtió en 1995, cuando el mantenimiento de una tasa
destino de las exportaciones no tradicionales sigue sien- de cambio fija, en un escenario inflacionario, permitió a
do Estados Unidos (32%), su crecimiento perdió dina- Colombia mejorar su posición competitiva en ese país.
mismo en los últimos años. El rubro industrial que más Las ventas a Ecuador están lideradas por las expor-
se exportó a este destino fue el de confecciones, mien- taciones de químicos, seguidas en menor medida por
tras que textiles, artículos de cueroe industria editorial plásticos, papel, textiles, azúcar, vehículos y maquinaria
presentaron un cierto deterioro. eléctrica. Con respecto a Perú, el mayor volumen de ex-
El Grupo Andino representó en promedio el 18% portaciones durante 1995 se concentró en productos
del mercado de exportaciones industriales colombianas químicos y otros bienes de los sectores textil, papel y
entre los años 1991 y 1995. La integración andina ha productos de papel, azúcar y productos metalmecánicos.
adquirido importancia vital para el mercado de exporta- Las exportaciones industriales al Mercosur han sido
ciones industriales. Mientras que en 1991 el mercado hasta el momento marginales, representando tan sólo el
andino recibía el 14% de las exportaciones industriales, 2.3% de las exportaciones industriales y el 1.6% de las
para 1995 alcanzaba el 21%. La importancia relativa totales. Finalmente, los demás países –Comunidad Eu-
adquirida por el Grupo Andino se hace más evidente al ropea y resto de la Aladi– representan el 53% de las
observar algunas cifras: la exportación de bienes de ca- exportaciones industriales y el 48% de las totales.
pital pasó de representar menos del 50% en 1991 a más
del 60% en 1995, en tanto que la de bienes intermedios
ascendió del 21% al 36% en el mismo lapso. COMPOSICIÓN Y DINÁMICA DE LAS IMPORTA-
En el marco del Grupo Andino, el principal socio CIONES INDUSTRIALES
comercial de Colombia es Venezuela, que con Estados
Unidos constituye el principal mercado individual para Como era de esperar, las importaciones de productos
las exportaciones colombianas. Por este motivo las fluc- manufactureros tuvieron un crecimiento sustancial a
tuaciones en la tasa de cambio del bolívar con respecto partir de la adopción de la política de liberalización
al peso repercuten de manera directa y crucial sobre el comercial, que vino acompañada de una reducción no-
flujo comercial de Colombia hacia ese país. Así, por ejem- toria tanto de las tarifas arancelarias como de otras res-
plo, la caída de las exportaciones a Venezuela en 1994 se tricciones de tipo cuantitativo, entre ellas las licencias
previas. Además, la reducción de aranceles y trabas a la tal forma que los sectores con seria vulnerabilidad a la
importación se vio reforzada por una progresiva revaluación competencia externa, como los de bienes de consumo
de la tasa de cambio real. Contrastan las importaciones duraderos y no duraderos, son los que, en conjunto, han
industriales realizadas (US$4.029 millones) en 1989 con tenido las tasas arancelarias más elevadas –alcanzaban
las importaciones (US$12.404 millones) en 1995. La tasa en el período previo a la apertura un promedio del 50%–
anual de crecimiento promedio pasó de 3% en el período (Cuadro 12.28). Por el contrario, dadas la escasa pro-
previo a la apertura (1984-1989) a 22% en los años 1990- ducción de bienes de capital en el país y la necesidad de
1995 (en términos de valor). importar una amplia gama de bienes intermedios y ma-
Asimismo, la mayor dinámica de las importacio- terias primas requeridas por el aparato productivo do-
nes se ha reflejado en el crecimiento de la tasa de pene- méstico, las categorías de bienes de capital e interme-
tración importadora –participación de las importacio- dios siempre tuvieron un arancel menos elevado: 27% y
nes en la producción doméstica–, que para el caso in- 17%, respectivamente, en el período previo a la apertu-
dustrial ganó más de diez puntos porcentuales entre el ra. Con el inicio del desmonte arancelario en el período
período previo a la apertura y el período de apertura, de apertura, los aranceles promedio se redujeron consi-
ubicándose en niveles promedio del 33% y con una di- derablemente. En 1996 el arancel promedio sobre los bie-
námica claramente creciente. nes de consumo no durable había descendido en 32 pun-
tos porcentuales con respecto al período 1984-1989, el
COMPOSICIÓN ESTRUCTURAL DE LAS IMPORTACIONES de los de consumo no durable en 34 puntos porcentuales,
el de los bienes intermedios en nueve puntos y el de los
Las importaciones de bienes industriales realizadas por bienes de capital en 16 puntos. No obstante la gran caí-
el país tenían el propósito de complementar la produc- da, de los bienes de consumo siguen teniendo niveles de
ción doméstica y, en esa medida, las importaciones que gravamen más elevados que el resto de sectores.
podrían representar una alta competencia para la pro- El crecimiento de los bienes de capital durante el
ducción doméstica eran drásticamente restringidas. A período de apertura –tasa promedio anual de 22.5%–
pesar de la introducción del esquema de liberalización, fue, en parte, la respuesta a las necesidades de actualiza-
hoy la participación de las importaciones por tipo de ción tecnológica a las que se vio enfrentada la industria
bien tienen prácticamente la misma importancia relati- nacional bajo un marco de competencia globalizada. Sin
va que en los años en que estuvieron vigentes el modelo embargo, debe recordarse –como se mencionó en el pri-
de sustitución de importaciones y el mixto de sustitu- mer capítulo– que las importaciones de bienes estricta-
ción-promoción (Cuadro 12.27). El cambio más repre- mente clasificables como bienes de capital, relacionados
sentativo en la composición de las importaciones entre con modernización y cambio tecnológico de la propia
el período previo a la apertura y el período de apertura actividad productiva, representaron apenas, en prome-
ha sido la caída en la participación de las importaciones dio, un 31% del valor de las importaciones de bienes
de bienes intermedios –en seis puntos porcentuales–, a catalogados indiscriminadamente bajo el rubro tradicio-
favor del incremento en la participación de los bienes de nal de bienes de capital realizadas entre 1991 y 1994.
capital –dos puntos porcentuales– y los bienes asociados Adicionalmente, un porcentaje cercano al 20% de las
al sector transporte –cuatro puntos porcentuales–. En importaciones de bienes de capital estuvo representado
orden de importancia, las importaciones industriales se por equipos de computación y comunicaciones destina-
distribuyen sectorialmente de la siguiente manera: bie- dos a la modernización de sectores como el financiero y
nes intermedios (34%), bienes de capital (33.5%), bie- el de telecomunicaciones, como respuesta a una situa-
nes asociados al sector transporte (18%), bienes de con- ción coyuntural de inversión en ellos.
sumo durable (10%) y bienes de consumo no durable En cada categoría por tipo de bien se destacan
(4.%). Se observa, entonces, una relación inversa entre subsectores que concentran la mayor parte de las impor-
la capacidad de producción nacional y el flujo de importaciones. En el caso de los bienes de consumo durable se
taciones; por ejemplo, los bienes de capital, que como se resaltan las importaciones de equipo profesional y cien-
ha demostrado son producidos apenas modestamente, tífico –3% de las importaciones industriales en 1996– y
presentaron una tasa de penetración de importaciones otros productos químicos (6%); en los bienes de consu-
del 124% en el período 1990-1995. mo no durables sólo son representativas las importacio-
La estructura arancelaria del país ha estado acorde nes del sector alimentos (4%); en los bienes intermedios
con el tipo de especialización productiva doméstica, de las importaciones se concentran en los sectores de sus-
Cuadro 12.27
Importaciones industriales por sectores
CIIU por Participación en el Crecimiento promedio Tasa promedio de
tipo de bien el total industrial anual penetración de Import
74-83 84-89 90-95 74-83 84-89 90-95 74-83 84-89 90-95
322 0.3% 0.4% 0.4% 14.3% 2.0% 21.2% 2.3% 2.8% 4.3%
324 0.0% 0.1% 0.1% 151.1% 29.5% 93.1% 0.7% 1.1% 3.5%
332 0.0% 0.0% 0.1% 86.7% -51.3% 110.3% 0.9% 0.7% 5.0%
342 1.6% 1.1% 0.7% 9.3% -10.7% 25.9% 14.0% 8.0% 7.6%
352 5.0% 5.5% 5.1% 11.6% 1.2% 22.9% 16.3% 16.0% 18.3%
385 2.2% 2.2% 2.9% 19.7% 265.5% 21.1% 166.6% 88.1% 808.3%
390 0.6% 0.3% 0.7% 10.4% 100.0% 48.4% 14.0% 6.6% 26.7%
Total BCD 9.7% 9.5% 10.1% 12.3% 2.5% 24.1% 14.2% 12.5% 17.5%
311 6.0% 3.6% 3.0% 14.3% -5.7% 31.4% 9.7% 5.2% 6.2%
312 0.5% 0.7% 0.9% 20.9% -1.6% 30.0% 2.5% 2.9% 4.9%
313 0.7% 0.6% 0.5% 18.5% 2.3% 28.7% 1.6% 1.4% 1.7%
314 0.4% 0.2% 0.1% 48.3% -32.0% 766.5% 5.5% 2.0% 3.5%
TOTAL BCND 7.5% 5.1% 4.4% 15.5% -6.4% 28.5% 5.7% 3.5% 4.7%
321 1.3% 1.0% 3.2% 7.4% 8.1% 52.6% 2.5% 2.5% 14.5%
323 0.1% 0.1% 0.3% 33.9% 18.7% 48.7% 1.3% 1.6% 8.9%
331 0.2% 0.2% 0.2% 45.1% -1.7% 38.2% 6.1% 4.9% 8.3%
341 3.8% 4.2% 3.4% 9.9% 5.5% 17.0% 19.1% 19.6% 22.4%
351 18.7% 24.5% 18.0% 7.1% 11.0% 10.7% 67.2% 66.6% 77.8%
354 0.1% 0.1% 0.4% 25.4% -0.5% 112.9% 11.4% 3.8% 22.4%
356 0.2% 0.4% 1.1% 30.3% 7.0% 51.5% 2.1% 2.3% 9.2%
361 0.1% 0.1% 0.1% 24.2% 10.8% 36.8% 4.3% 2.9% 5.2%
362 0.5% 0.3% 0.5% 12.0% 1.2% 41.9% 9.9% 5.6% 16.4%
369 0.4% 0.5% 0.6% 20.1% 3.7% 31.0% 3.0% 3.0% 4.4%
371 7.9% 8.9% 5.9% 10.3% 11.4% 14.1% 60.0% 50.4% 64.5%
TOTAL BI 33.4% 40.3% 34.2% 8.2% 9.2% 15.7% 21.2% 23.5% 30.8%
381 3.2% 2.7% 3.6% 19.9% -7.5% 31.0% 17.8% 15.1% 31.5%
382 19.8% 19.7% 18.5% 15.8% 3.8% 19.9% 214.3% 221.8% 282.7%
383 8.3% 9.0% 11.4% 20.0% 4.0% 27.0% 59.6% 54.8% 132.0%
TOTAL BK 31.4% 31.4% 33.5% 17.0% 2.5% 22.5% 75.0% 73.0% 124.4%
355 0.9% 0.8% 1.1% 20.2% -2.4% 35.4% 10.3% 9.1% 23.2%
384 17.1% 12.9% 16.6% 15.1% 1.1% 38.2% 66.9% 43.5% 95.1%
TOTAL BST 18.0% 13.7% 17.7% 15.3% 0.6% 37.9% 51.7% 35.7% 80.8%
Nota: Para comprender la diferencia entre x/p (Dian) y X/P (Eam)
refiérase a la nota de pie de pag 29.
Cuadro 12.28
Estructura arancelaria colombiana por tipo de bien
(Arancel nominal promedio)
1974-1983 1984-1989 1990-1993 1994 1995 1996
BCND 42.2 50.0 25.5 17.0 16.9 18.0
BCD 47.6 50.1 24.4 17.0 16.8 16.0
BI 14.9 17.6 11.1 8.6 8.6 8.3
BK 26.6 27.3 13.6 10.7 10.4 10.8
tancias químicas industriales (15%), metales básicos de tura relativa de exportaciones –sustancias químicas indus-
hierro y acero (5%), papel y productos de papel (3%) y triales, papel, textiles, alimentos, etcétera–. Esto respon-
textiles (4%); en los bienes de capital las mayores im- de a dos factores principalmente: la insuficiencia la pro-
portaciones corresponden a maquinaria eléctrica (14%) ducción nacional y la complementariedad a la producción
y no eléctrica (18%); el de material de transporte repre- doméstica de las importaciones para algunos sectores. Si
senta la mayor proporción de las importaciones de biese detalla el flujo comercial a nivel de productos, se obser-
nes asociados al sector transporte (13%). va que buena parte de las importaciones de los respecti-
De lo anterior parece desprenderse que, en cierta me- vos sectores corresponde a bienes no producidos o de in-
dida, el flujo comercial del sector manufacturero tiene ca- suficiente producción doméstica. Sustancias químicas in-
racterísticas de tipo intraindustrial, ya que varios de los dustriales, por ejemplo, es un sector que importa mate-
sectores que conservan la mayor participación en las im- rias primas y exporta tanto bienes finales como otras ma-
portaciones son, a la vez, los que muestran una mayor aper- terias primas.
Al igual que las exportaciones industriales, las im- número de productos a once. Esta caída de las importa-
portaciones manufactureras se han concentrado en muy ciones de bienes del sector es reflejo de una relativa sa-
pocos sectores industriales. Desde el período 1974-1983 turación de la demanda de este tipo de bienes, luego de
hasta el de apertura, sólo cuatro sectores contribuyeron un auge que se prolongó entre 1991 y 1994.
con más del 60% de las importaciones: sustancias quí- Le sigue en importancia relativa el subsector de
micas industriales, maquinaria no eléctrica, equipo de equipos de radio, televisión y telecomunicaciones, que
transporte y maquinaria eléctrica. Estos cuatro sectores alcanzó su mayor participación en 1995, doce produc-
han mantenido una tasa de penetración importadora bas- tos 6.2% de las importaciones industriales; los más des-
tante elevada que a partir del período de apertura supe- tacados son emisores-receptores de radiotelefonía y apa-
ró, en todos ellos, el 75%. En los sectores de maquinaria ratos de conmutación para radiotelefonía, lo cual obede-
eléctrica y no eléctrica la penetración importadora ha ce a la entrada al país de la telefonía celular a inicios de
llegado a superar el 100%. 1994. Para 1996 el sector seguía siendo importante, pero
La penetración importadora en los sectores que ha- su participación ya había descendido a 5.1%.
cen parte de la oferta exportable colombiana –textiles, El subsector de fabricación de sustancias químicas
cuero, confecciones, calzado, sustancias químicas indus- es importante dentro de la estructura de importaciones
triales y metales básicos de hierro y acero– ha mostrado industriales del país, no sólo por su participación en el
importantes variaciones en el período de apertura. Mien- total sino por constituir una fuente de insumos y mate-
tras que en textiles, sustancias químicas industriales y rias primas para diversas industrias nacionales. Asimis-
metales básicos de hierro y acero la penetración ha creci- mo, las importaciones de bienes de este subsector vie-
do alrededor de diez puntos porcentuales, en los otros nen ganando relevancia y diversificación. Para 1996, once
sectores –cuero, confecciones, calzado– el incremento ha de los cien principales productos de importación, perte-
resultado inferior a seis puntos porcentuales. necían a este sector, lo que representa el 3.9% del total
importado. Los tres principales productos importados
CONCENTRACIÓN DE LAS IMPORTACIONES POR PRO- son cloruro de vinilo, urea y propeno.
DUCTOS Otro de los subsectores que desde hace algunos años
viene ganando importancia relativa dentro de las im-
Las importaciones manufactureras a nivel de productos portaciones industriales es el de equipos de cálculo y
reflejan una menor concentración que las exportaciones contabilidad para oficina. Esto responde, en buena me-
industriales. El Cuadro 12.29 muestra la participación dida, a la masificación del uso de computadores en las
de los cien principales productos de importación entre empresas. El sector cuenta con una amplia gama de ar-
1994 y 1996. Obsérvese que en ningún año éstos tículos importados, ocho en 1996, los cuales sumaron el
superaron el 43% del valor total de las importaciones 2.8% del valor de las importaciones de este año.
manufactureras. Por último, los productos del subsector de indus-
En general se aprecia que los productos importa- trias básicas de hierro y acero contribuyen con más del
dos abarcan una gran cantidad de sectores industriales 1.5% del valor de las importaciones industriales. Son
(a cuatro dígitos de la CIIU), incluso muy superior que entre cinco y siete productos. Estas importaciones son
en el caso de las exportaciones industriales. Sin embar- otro ejemplo de la necesidad de complementar y abaste-
go, dado que la concentración es inferior, el número de cer el mercado nacional. Los principales productos de
productos –dentro de los cien principales– resulta bas- importación son tubos y productos laminados planos.
tante reducido para la mayoría de sectores. Sólo cinco Los demás subsectores sólo cuentan con entre uno
sectores industriales tienen cinco o más artículos dentro y cuatro artículos dentro de los cien principales produc-
de los cien principales productos de importación. El prin- tos de importación. Algunos, a pesar de su escasa varie-
cipal sector es el de vehículos automotores, que no obs- dad, tienen un peso representativo en el valor total de
tante haber perdido peso relativo, continúa teniendo la importaciones: refinerías de petróleo (2.8%), elaboración
mayor participación en las importaciones, así como la de pescado, crustáceos y mariscos (1.8%), construcción
mayor gama de productos. En 1994, de los cien princi- de maquinaria y equipo NEP no eléctrica (1.2%), fabri-
pales productos de importación, 22 pertenecían al sec- cación de resinas sintéticas y materia plástica (1%), y
tor de automóviles, lo que equivale al 11.4% del valor elaboración de productos farmacéuticos y medicamen-
total de las importaciones industriales de aquel año. Para tos (1%).
1996, la participación se había reducido a 6.9%, y el
Cuadro 12.29
Composición de los 100 Principales Productos de Importación
CIIU 1994 1995 1996
Descripción del Sector Ciiu a cuatro dígitos Valor % No. de Valor % No. de Valor % No. de
Imp Prod Imp Prod Imp Prod
3114 Elaboración de Pescado, crustáceos y otros mariscos 24835002 0.2% 1
3115 Fabricación de aceites y grasas 99569200 0.9% 2 150657555 1.2% 2 226763685 1.8% 3
3116 Productos de molinería 71167032 0.6% 1 33315918 0.3% 1 67572885 0.5% 2
3122 Elaboración de preparados para animales 28423319 0.3% 1 24778626 0.2% 1
3134 Fabricación de bebidas no alcohólicas y aguas gaseosas. 25440132 0.2% 1
3211 Hilado, tejido y acabado de textiles 52634789 0.5% 1 78362747 0.6% 1 43605691 0.3% 1
3216 Tejidos y manufacturas de algodón. 31906031 0.3% 1 51692775 0.4% 1 72211833 0.6% 1
3411 Fabricación de pulpa de madera, papel y cartón. 88581855 0.8% 2 127789158 1.0% 2 96731784 0.8% 2
3419 Fab. de artículos de pulpa de madera, papel y cartón. 23768677 0.2% 1
3420 Imprentas, editoriales e industrias conexas. 24440472 0.2% 1 38277644 0.3% 1 44125759 0.4% 1
3511 Fab. de sustancias químicas 351446558 3.1% 9 557350766 4.3% 10 485400687 3.9% 11
3512 Fab. de abonos, plaguicidas 65580570 0.6% 2 60908649 0.5% 2 54312335 0.4% 2
3513 Fab. de resinas sintéticas y materias plásticas. 91996779 0.8% 2 162223772 1.2% 2 127983024 1.0% 2
3522 Fab, de productos farmacéuticos y medicamentos 21688070 0.2% 1 77570504 0.6% 2 121080449 1.0% 3
3529 Fab. de productos químicos NEP 46426787 0.4% 2 56566765 0.4% 2 43893702 0.3% 2
3530 Refinerías de Petróleo. 316834390 2.8% 4 388119300 3.0% 4 352682509 2.8% 4
3551 Fab. de llantas y neumáticos 22162790 0.2% 1 97432795 0.7% 3 111755779 0.9% 3
3560 Fab. de productos plásticos. 25082504 0.2% 1
3620 Fab. de vidrio y productos de vidrio 23100124 0.2% 1 28523775 0.2% 1
3691 Fab. de productos de arcilla para la construcción. 27030032 0.2% 1 26843987 0.2% 1
3710 Industrias básicas de hierro y acerp 160533914 1.4% 7 309188238 2.4% 6 199758373 1.6% 5
3720 Recuperación y fundición de cobre y aluminio. 49814697 0.4% 2 65430872 0.5% 2 56383265 0.4% 2
3721 Recuperación y fundición de plomo y zinc 22914817 0.2% 1
3811 Fab. de cuchillería, herramientas manuales y art. de ferretería 27832899 0.2% 1 32274791 0.3% 1
3819 Fab. de productos metálicos NEP, excepto maquinaria y equipo 57703096 0.5% 1 64413948 0.5% 1 63370107 0.5% 1
3821 Construcción de Motores y turbinas 49808713 0.4% 2 101346528 0.8% 2
3822 Const. de maquinaria y equipo para la agricultura 24396382 0.2% 1
3823 Maq. para trabajar los metales 30192265 0.2% 1
3824 Maq. y Equipo especiales para la Industria en general 47935315 0.4% 2 92371847 0.7% 2 71048565 0.6% 2
3825 Fab de maquinas de oficina, cálculo y contabilidad 297506768 2.6% 7 336476059 2.6% 6 354494024 2.8% 8
3826 Maquinaria no clasificada antes 101986304 0.9% 3 187216278 1.4% 5 111809691 0.9% 4
3827 Construcción de Maquinaria y equipo Nep ( no eléctrica) 41578474 0.4% 2 147981077 1.2% 4
3829 Fab, aparatos y suministros eléctricos 45001068 0.4% 2 54756192 0.4% 1 81873608 0.7% 2
3831 Maq. y aparatos eléctricos industriales 44321541 0.4% 1 63157933 0.5% 2
3832 Fab. de eq. y aparatos de radio, telev. y telecom. 476319810 4.2% 8 808563458 6.2% 12 640255180 5.1% 6
3833 Fab de aparatos y accesorios de uso eléctrico 38377309 0.3% 1
3839 Fab. de aparatos y suministros eléctricos Nep. 53887388 0.4% 2
3841 Construcciones navales 21305189 0.2% 1 27978615 0.2% 1
3842 Equipos ferroviarios 35962852 0.3% 1
3843 Vehículos automotores 1287634628 11.4% 22 1227368929 9.4% 19 870430956 6.9% 11
3844 Fab. de motocicletas y bicicletas 107716218 1.0% 1 121350893 0.9% 1 23299977 0.2% 1
3845 Fabricación de aeronaves. 497860503 4.4% 4 193679192 1.5% 5 149572298 1.2% 3
3851 Fab. de materias profesional y Científico 17837376 0.2% 1 25585669 0.2% 1
3852 Aparatos de fotografía e instrumentos de medición 20202950 0.2% 1
TOTAL 4723440885 41.9% 100 5527200710 42.4% 100 5060075415 40.2% 100
PRINCIPAL ORIGEN DE LAS IMPORTACIONES exportan a Colombia productos como acero, tubos y pe-
troquímicos.
Las importaciones industriales que realiza el país Los bienes de capital tienen origen en los países
provienen básicamente de Estados Unidos (36%); el desarrollados; Estados Unidos y el resto del mundo pro-
Grupo Andino representa el 13% y el –Comunidad Eu- veen el 90% de los bienes de capital que emplea Colom-
ropea, Japón y el resto de Aladi–. Mercosur el 5%. Las bia. El Grupo Andino sólo representa el 7% de los bie-
importaciones del resto del mundo alcanzan el 46%. nes de capital que utiliza la economía colombiana, mien-
Al analizar por tipo de bien se encuentra que del tras que Mercosur apenas alcanza un 3% (Cuadro 12.30).
Pacto Andino y Mercosur procede una quinta parte de
las importaciones de bienes intermedios que realiza el
país. Brasil y Argentina, los países líderes del Mercosur,
Cuadro 12.30
Origen de las importaciones industriales por tipo de bien
1991 1992 1993 1994 1995
Grupo Andino
Bienes de consumo 12.2% 15.1% 17.6% 18.0% 18.4%
Bienes intermedios 12.9% 13.5% 18.4% 19.3% 18.7%
Bienes de capital 3.5% 3.7% 8.1% 8.0% 7.1%
Total industrial 8.9% 9.4% 12.8% 13.1% 13.0%
Mercorsur
Otros
E.U
Fuente: Dian, Cálculos del autor.

CONCLUSIONES la mayor inserción de la producción nacional en el mer-

cado mundial. Las bajas tasas de ahorro e inversión do-
En razón de la extensión de este capítulo, las conclusio- mésticas, el modesto nivel de inversión extranjera di-
nes condensan los aspectos más relevantes de cada una recta en el desarrollo de actividades productivas “nue-
de las secciones. vas”, el rápido crecimiento del gasto público (en espe-
cial en funcionamiento), los elevados déficit fiscales, las
altas tasas de interés y la revaluación de la moneda co-
MODELOS DE DESARROLLO ADOPTADOS lombiana son, entre otros, factores que han introducido
distorsiones al desarrollo del modelo de globalización, y
• En el proceso de industrialización colombiano las en sí mismos resultan contraproducentes para posicionar
políticas adoptadas han sido prioritariamente de tipo al país en el contexto de internacionalización económica.
comercial como las restricciones cuantitativas a las im-
portaciones, elevados niveles arancelarios y esquemas de • Paradójicamente, en contravía de los resultados
promoción al sector exportador (Plan Vallejo, CAT, Cert, esperados con la aplicación de políticas de promoción y
Proexpo) que ya para el período de apertura económica fomento a las exportaciones, la prolongada y en muchos
se han morigerado tanto en su intensidad como en su casos distorsionada estructura proteccionista que carac-
alcance en el contexto de la política económica. En la terizó los treinta años que antecedieron a la apertura eco-
implementación de los modelos, los esquemas integra- nómica, condujeron a la perpetuación del llamado “ses-
dos de política industrial han estado casi ausentes, y ape- go antiexportador”. La industria en conjunto no vio
nas recientemente se han planteado algunos mecanis- jalonado su crecimiento por el desarrollo de actividades
mos en la búsqueda de contribuir al desarrollo y la ma- para la exportación.
yor inserción internacional de ciertas industrias, como
es el caso de los acuerdos sectoriales de competitividad. • No obstante su modesto desarrollo, la dinámica
industrial ha impulsado de forma significativa la activi-
• La estabilización macroeconómica o, en su defec- dad productiva global. En períodos recesivos, la decli-
to, la preservación de una política cautelosa en los frentes nación de la industria repercute sustancialmente en la
monetario, cambiario y fiscal, han ocupado en las últimas dinámica del PIB; además que en diversos períodos el
décadas buena parte de los esfuerzos administrativo-polí- crecimiento industrial ha superado en varios puntos el
ticos en el campo económico. No obstante la bondad de la crecimiento del producto agregado. En tal sentido, el
estabilización, se han perdido de vista los esquemas de menor dinamismo de la industria manufacturera o, lo
desarrollo e industrialización a largo plazo, por atender que es lo mismo, la “inercia” del crecimiento industrial
casi que exclusivamente las exigencias coyunturales para en los últimos 25 años, viene reduciendo las posibilida-
la preservación de la estabilidad macroeconómica en el des de un crecimiento de la economía colombiana que
corto plazo. En el caso de la industria manufacturera, la pueda posicionarla en una senda de desarrollo sostenido
política de sustitución de importaciones guardó coheren- y que permita reducir la brecha frente a países de mayor
cia y continuidad sólo hasta principios de los años seten- desarrollo relativo.
ta. Bajo su amparo se creó la mayoría de empresas manu-
factureras en una amplia gama de ramas industriales. Sin COMPOSICIÓN Y DINÁMICA DE LA INDUSTRIA
embargo desde entonces la profundización del proceso de
industrialización no volvió a tener igual dinamismo, y no • En Colombia viene presentándose, desde la déca-
surgieron nuevas actividades de sustitución de importada de los ochenta, una progresiva desindustrialización a
ciones; antes por el contrario, el desarrollo industrial que- favor de una relativa terciarización de la economía. Este
dó supeditado, en buena medida, a las oscilaciones y re- fenómeno, aunque no es exclusivo para Colombia (otros
formas del entorno macroeconómico. países de la región han disminuido la participación in-
El período de la apertura económica ha estado acom- dustrial en el PIB), sí comenzó a suceder con anteriori-
pañado de un entorno macroeconómico contradictorio e dad a los demás países del área, y se profundizó en los
inconsistente que no sólo va en contravía de la política últimos años de apertura económica. Hoy varios países
aperturista, sino que además no ha contribuido al espe- de la región superan en por lo menos dos puntos por-
rado despegue de algunos sectores industriales, al forta- centuales la participación que tiene la industria en Co-
lecimiento de las ventajas competitivas dinámicas ni a lombia respecto al PIB. La terciarización temprana de la
economía preocupa porque no se sustenta en el desarro- • En el período de apertura económica los sectores
llo de actividades con encadenamientos y externalida- industriales que “mejor” desempeño relativo han tenido
des productivas dinámicas, como servicios tecnológicos hasta ahora son los típicamente asociados a la demanda
y de investigación y desarrollo –el ejemplo de Corea–, doméstica, los cuales han logrado sostenerse frente a la
sino principalmente en servicios financieros y servicios competencia externa, entre otras razones, por el muy fa-
del gobierno que no fomentan, por su misma naturale- vorable desempeño coyuntural no sostenible de la de-
za, la incorporación tecnológica que requiere el sector manda interna hasta 1995 inclusive. Por su parte, los
productivo. sectores tradicionalmente exportadores son algunos de
los más “golpeados”, ya que enfrentan los retos de la com-
• Durante los últimos 25 años el patrón de espe- petencia externa, además del impacto negativo de la
cialización industrial en Colombia ha tenido pequeñas revaluación de la moneda, del incremento real (en dóla-
variaciones en su composición, destacándose el crecimien- res) de los salarios (dada su elevada intensidad en mano
to relativo de los sectores de bienes de consumo y la pér- de obra) y del ingreso de altos volúmenes de contraban-
dida de participación de los sectores de bienes interme- do. Desde 1995 y durante 1996 muchos sectores indus-
dios y bienes de capital. En el contexto latinoamerica- triales comenzaron a registrar tasas negativas de creci-
no, Colombia conserva aún una participación muy ele- miento de la producción (en términos reales), lo cual es
vada de sectores de bienes de consumo, especialmente una señal preocupante en la medida en que refleja las
no durables, y una participación muy poco representati- serias dificultades de la industria doméstica para conso-
va de bienes de capital y, en menor grado, de bienes in- lidarse en el marco de una internacionalización compe-
termedios. Dicha composición resulta por demás pre- titiva.
ocupante, más aún bajo un contexto de competencia in-
ternacional, ya que revela una dependencia todavía ele- • Atendiendo las conclusiones de otros capítulos,
vada en sectores de la industria liviana, generalmente se reafirma la tendencia a concentrar en muy pocos sec-
sustentados en recursos naturales y en una mano de obra tores el apoyo brindado a través de los instrumentos co-
poco calificada que hasta hace unos años era barata en merciales como el plan Vallejo y el Cert, los créditos de
términos internacionales. Además, no se vislumbra una fomento otorgados a los sectores manufactureros, como
clara especialización hacia sectores más intensivos en tec- los del IFI y Bancoldex, y aún los flujos de inversión
nología y conocimientos, que permitan una mayor ge- extranjera directa. Esto puede haber reforzado la estruc-
neración de valor agregado y a la vez aprovechen las tura tradicional de la industria colombiana, y contribuido
sinergias de los encadenamientos productivos entre sec- a su escasa diversificación.
tores industriales.
• En el período de posguerra, el modelo de sustitu- EMPLEO

ción de importaciones tuvo éxito relativo en auspiciar un
fortalecimiento y una diversificación de la producción in- • El empleo industrial en Colombia ha seguido una
dustrial (se disminuyó ostensiblemente la participación dinámica que se relaciona directamente con los ciclos de
de los sectores de bienes de consumo y se fortaleció la la actividad productiva manufacturera. No obstante, su
producción de bienes intermedios). A partir del segundo dinámica de crecimiento es cada vez menos significati-
lustro de los setenta no se dieron las condiciones favora- va, lo cual es sin duda problemático, toda vez que el
bles, en cuanto al contexto macroeconómico y la aplica- empleo industrial aporta más del 20% del empleo total.
ción de políticas de fomento industrial, para que la in- Resulta a todas luces preocupante la persistente caída
dustria pudiese profundizar la ampliación de la base pro- del empleo a partir de 1993 y el hecho de que cada vez
ductiva y generar un mayor valor agregado. La dinámica afecta un mayor número de sectores industriales. En
de los diferentes sectores industriales no parece haber se- 1996, 24 de los 28 sectores industriales (sin petróleo,
guido una lógica de crecimiento a largo plazo, sino, por el CIIU tres dígitos) presentaron tasas negativas de creci-
contrario, haber respondido a choques coyunturales de ofer- miento en el empleo; es decir, “eliminaron” en términos
ta y demanda. Pocas industrias presentaron en este perío- netos una parte de sus puestos de trabajo.
do una dinámica de crecimiento sostenido que hoy les
permita perfilarse como sectores dinámicamente compe- • La caída del empleo industrial en los últimos años
titivos en el nuevo escenario de internacionalización. ha respondido, en buena medida, a los ajustes empresa-
riales, que buscan enfrentar la competencia externa me- ramiento del costo laboral unitario. Sin embargo, dos
diante la racionalización de costos. En este sentido, son aspectos resultan sensibles y reflejan la fragilidad de esta
los sectores exportadores los que más puestos de trabajo ganancia: los sectores más “expuestos” a la competencia
han “destruido” en los últimos años. Asimismo, la re- externa son los que menos han reducido su costo laboral
composición laboral entre empleo calificado y no califi- unitario; además, a partir de 1994 muchos de los secto-
cado ha ido en detrimento de grupos como los obreros, a res industriales que hasta ese momento mostraba un des-
la vez que el crecimiento salarial para este tipo de traba- censo del CLU, comenzaron a presentar tasas positivas
jadores ha sido inferior al de los más calificados. Esto de crecimiento, haciéndose por tanto menos competiti-
evidencia la rentabilidad de tener mayores niveles de vos. Dicho cambio en el comportamiento coincide con
capital humano en la fuerza laboral, en un contexto de el inicio de un período de mayor revaluación y encareci-
internacionalización. miento relativo de los costos laborales domésticos frente
al resto del mundo.
• La productividad laboral en los sectores indus-
triales ha tenido una tendencia ascendente pero mode- • Los factores determinantes del empleo industrial
rada en el transcurso de los últimos 25 años. Claramen- (capital y trabajo) están más asociados al ritmo de la ac-
te, su dinámica de crecimiento se asocia más con las fluc- tividad económica industrial que su propio costo. En
tuaciones en el nivel de empleo industrial que con me- efecto, los ejercicios econométricos realizados permitie-
joras significativas en la eficiencia y gestión empresaria- ron establecer que, no obstante derivarse una relación
les. En los últimos dos años, las tasas positivas de creci- negativa entre las remuneraciones y el crecimiento del
miento de la productividad laboral, a nivel sectorial, han empleo, ésta es bastante baja. Con respecto al costo de
estado casi sin excepción acompañadas de tasas negati- uso de capital, se encontró que si bien esta variable afec-
vas de crecimiento del empleo. tó la demanda de trabajo, especialmente en los años de
apertura, no es la más representativa para explicar las
• El comportamiento reciente de los salarios in- variaciones registradas en el empleo.
dustriales resulta preocupante, toda vez que en térmi-
nos de dólares el salario ha crecido considerablemente, • Sin lugar a duda, la variable más importante para
constituyéndose en una pérdida neta de competitividad explicar el comportamiento del empleo industrial es el
(por el encarecimiento relativo del costo laboral) frente propio ritmo de crecimiento de la producción industrial
a otros países, y en un motivo adicional para que las en los diversos sectores, con una relación que se mantie-
empresas “expulsen” un mayor número de trabajadores. ne positiva para todos los períodos y la mayoría de los
La tendencia de los salarios en los últimos años comien- sectores industriales. Sin embargo, es importante resal-
za a reflejar que el país ya no cuenta con una mano de tar que la elasticidad de la demanda laboral a los cam-
obra no calificada relativamente barata sobre la cual sus- bios en la producción, es cada vez menor, lo cual impli-
tentar su competitividad. Como agravante de lo ante- caría que ante una recuperación de la actividad manu-
rior, a pesar de que en pesos constantes el salario indus- facturera la respuesta en términos de mayor contrata-
trial sí ha crecido, lo ha hecho a una tasa bastante baja, ción de mano de obra podría hacerse esperar, o presen-
lo cual repercute directamente en el bienestar de los tratarse en menor cuantía de lo esperado de acuerdo con lo
bajadores. observado en el pasado. Uno de los factores que podría
explicar el deterioro de esta relación es la creciente nece-
Todo lo anterior refuerza la necesidad de mejorar sidad de contratar, en el contexto de la apertura, una
la calificación de la mano de obra para avanzar en la ge- mano de obra más calificada que permita competir de
neración de ventajas competitivas dinámicas en el país forma adecuada con la producción externa.
como condición para promover una mejor inserción en
el mercado internacional.
PARTICIPACIÓN Y COMPORTAMIENTO
• El costo laboral unitario (CLU) ha presentado una INDUSTRIAL POR TAMAÑO DE EMPRESA
tendencia descendente a lo largo del período 1974-1996.
En el período de apertura, la relativa menor inflación, • La diferenciación del comportamiento industrial
así como el menor costo relativo de las materias primas por tamaño de empresa permitió detectar una enorme
importadas, han contribuido a sostener un cierto mejo- disparidad o brecha entre las empresas industriales de
gran tamaño y las medianas y pequeñas. A pesar de que concentración de la producción industrial en el área
para los tres tipos de empresa la dinámica, tanto de la metropolitana de Santafé de Bogotá, mientras que ciu-
producción como del empleo, no parece seguir una ten- dades de menor tamaño relativo han perdido participa-
dencia clara ni creciente, sino por el contrario responder ción. Resulta contraproducente para el desarrollo com-
erráticamente a diferentes coyunturas, los indicadores de petitivo de la industria manufacturera que, justamente,
eficiencia y costos laborales ubican muy favorablemente las ciudades de la costa hayan reducido de manera sus-
a la gran empresa frente a las de menor tamaño. Dicha tancial su participación en la producción, perdiéndose
situación, aunque constante a lo largo de todo el perío- las ventajas de menores costos relativos en el transporte
do de estudio, comenzó a acentuarse a partir de la aper- de mercancías y materias primas del exterior, dadas por
tura económica. Comprender la existencia de esta bre- su posición geográfica natural. Por el contrario, la ubi-
cha es importante para la posible adopción de estrate- cación céntrica de Santafé de Bogotá y las deficiencias
gias de política industrial, ya que revela de antemano el de la infraestructura vial del país implican un sobrecosto
atraso tecnológico y la menor capacidad de gestión del significativo para las empresas de esta región, más aún
segmento de empresas de menor tamaño, que represen- cuando un porcentaje importante de materias primas es
tan, entre la mediana y la pequeña, el 42% de la pro- traído del exterior o de otras zonas del país, y muchas de
ducción industrial y el 50.7% del empleo. las empresas exportan sus mercancías.
• Fortalece la anterior aseveración la situación de

las firmas que en los años de apertura han entrado en ESTRUCTURAS DE MERCADO Y CONCENTRA-
procesos concordatarios, reveladora en sí misma de una CIÓN INDUSTRIAL
condición adversa para enfrentar las nuevas circunstan-
cias de competencia. No solamente se han declarado más • La industria manufacturera colombiana se carac-
concordatos en la mediana y pequeña empresa que en la teriza por un elevado nivel de concentración, que se ha
gran empresa, sino que, adicionalmente, la tendencia para incrementado, como reflejan todos los indicadores. De
las primeras ha sido creciente en los últimos años, mien- manera muy sencilla pero ilustrativa, la medición de la
tras que para la última ha descendido, revelando en cier- participación de los principales establecimientos en la pro-
ta medida una mayor estabilidad. ducción permitió establecer que, en 1991, el 70% de la
producción manufacturera era generada por sólo 500 es-
• A nivel sectorial la gran empresa, a pesar de presen- tablecimientos. Asimismo, la prolongada permanencia de
tar un mejor comportamiento en los indicadores que la pe- dichas empresas a través del tiempo, conservando su posi-
queña y mediana, no parece haber liderado de manera clara cionamiento dentro de las mayores en producción, ofrece
el proceso de desarrollo industrial ni el patrón de especiali- indicios de que el incremento en los niveles de concentra-
zación, ya que, de una parte, su dinámica de crecimiento ción ha ocurrido sin implicar un cambio considerable en
no es sostenida a largo plazo sino completamente cíclica; y, el patrón de especialización de la industria colombiana.
de otra, no parece centrarse de manera distintiva en los sec-
tores que han aumentado su participación dentro del agre- • La elevada concentración, tanto de mercado como
gado industrial. Asimismo, los sectores en los cuales pre- de propiedad, es un fenómeno característico de las em-
domina la gran empresa no han mostrado un comporta- presas industriales en Colombia, en todas las ramas de la
miento suficientemente destacado frente a aquellos en que industria. Aunque el grado de concentración de mercado
predomina la pequeña y mediana empresa. se ha incrementado en la última década, no hay evidencia
contundente de que este fenómeno haya implicado una
menor eficiencia en las empresas más concentradas y los
DISTRIBUCIÓN INDUSTRIAL POR ÁREA ME- sectores más oligopólicos. Son varios los sectores de alta
TROPOLITANA concentración, tanto de mercado como de propiedad, en-
tre ellos bebidas, alimentos, imprentas y editoriales, y
• La localización geográfica de las empresas manu- producción de papel, que incluso en el período de apertu-
factureras ha respondido en conjunto a los patrones de ra han tenido un comportamiento aceptable con tasas sa-
urbanización domésticos, ubicándose en buena medida tisfactorias de crecimiento del valor agregado.
en las áreas urbanas de mayor población relativa. En tal
sentido, en los últimos 20 años se ha presentado una
Sin embargo, al observar que las estructuras de bargo, un análisis conjunto de la volatilidad del markup
mercado de mayor concentración se ubican especialmente y su tasa de crecimiento da indicios de que en el período
en los sectores de bienes intermedios y de consumo no de apertura los sectores manufactureros de mayor con-
durable, dependientes en alto grado de la utilización de centración (oligopolios alta y moderadamente concen-
recursos naturales, surge la inquietud sobre su trados) podrían estar manteniendo o incluso aumento
sostenibilidad competitiva en el largo plazo, pues, no su poder de mercado, mientras que los menos concen-
están apoyadas en ventajas dinámicas como el cambio trados estarían enfrentando una mayor competencia. Es
técnico y la investigación y el desarrollo. prematuro ofrecer conclusiones determinantes con res-
pecto a los cambios en la estructura de concentración y
• Contrario a lo esperado desde la óptica tradicio- de poder de mercado ocurridos en la apertura, ya que las
nal, durante los años de apertura económica la produc- empresas se encuentran aún atravesando por un período
ción doméstica ha tendido a concentrarse aún más, en de ajuste estructural. No sólo la competencia externa y
lugar de ampliarse y profundizarse la competencia. Par- el grado de penetración de importaciones podrán influir
ticularmente en los sectores financiero y de comunica- sobre la competencia doméstica, sino también la intro-
ciones se ha incrementado la concentración en manos de ducción de nuevos canales de comercialización, las alian-
los principales grupos económicos, lo cual les permite zas estratégicas, el cambio de líneas de producción, el
fortalecer el dominio o control estratégico sobre muchos incremento de la actividad comercializadora, etcétera.
de los sectores industriales en los cuales tienen una par-
ticipación elevada.
COMERCIO INDUSTRIAL
En años recientes algunas empresas industriales han
presentado serias dificultades frente a la competencia ex- • El desarrollo del sector externo manufacturero
terna. La solidez financiera de los conglomerados econó- ha estado relacionado de manera estrecha con las políti-
micos ha sido fundamental a la hora de evitar la declara- cas comerciales implementadas en los diferentes perío-
ción de concordatos en empresas filiales enfrentadas a si- dos, y particularmente con las oscilaciones de la tasa de
tuaciones de crisis. Por ejemplo, en el sector textil, el Sin- cambio. Los períodos de mejor desempeño exportador
dicato Antioqueño ha logrado evitar la crisis de algunas previos a la apertura coincidieron con medidas restricti-
de sus empresas, que frente a la competencia externa co- vas sobre las importaciones, la intensificación de la
menzaron a presentar un fuerte proceso de deterioro. promoción y la devaluación real del tipo de cambio. Sin
embargo, la dinámica exportadora de los últimos veinte
• La concentración industrial está asociada, en mu- años ha sido muy inferior a la esperada, lo cual se mani-
chos sectores, al tamaño de empresa. Empresas de los sec- fiesta no solamente en el muy escaso grado de diversifica-
tores siderúrgico, textil, papel, alimentos, cerámica y au- ción, sino en que el coeficiente de apertura exportadora
tomotor vinculadas a estructuras de mercado oligopólicas no ha logrado sobrepasar el 15%.
alta y medianamente concentradas, pertenecen a su turno
a sectores en donde predominan la gran y mediana em- • El sesgo antiexportador que prevaleció en el pe-
presa. A su vez, al clasificar las 200 primeras empresas ríodo previo a la apertura, y que estaba relacionado con
industriales según el valor de producción, se encontró que las medidas proteccionistas que distorsionaban los pre-
120 de ellas son o bien de propiedad de los grupos econó- cios domésticos con respecto a los internacionales, ha-
micos o bien empresas de inversión extranjera. ciendo más rentable la producción para el mercado do-
méstico, tampoco ha logrado mitigarse en el período de
• El cálculo del markup (margen precio-costo) per- apertura económica, no obstante la drástica reducción
mite inferir indirectamente y de manera aproximada el de tarifas arancelarias y restricciones para-arancelarias.
poder de mercado. El primer resultado sugiere que en el A pesar de que hasta 1995 las exportaciones industria-
período previo a la apertura, los sectores con una mayor les venían creciendo a tasas anuales superiores al 10% (a
poder de mercado corresponden a los clasificados como excepción de 1992), la tasa de apertura exportadora se-
oligopolios moderadamente concentrados. En los prime- guía siendo por lo menos dos veces inferior a la tasa de
ros años de apertura, hasta 1994, no se observaba aún penetración de importaciones en el mismo período.
una tendencia clara con respecto a los sectores que esta-
rían ganando y perdiendo poder de mercado. Sin em-
Entre 1994 y 1996 se inició en varios sectores in- los bienes asociados al sector transporte y los considera-
dustriales un proceso de deterioro de la actividad expor- dos globalmente como bienes de capital, aunque es de
tadora, registrándose consecutivamente tasas de creci- recordar que sólo una moderada proporción de ésta fue
miento negativas. En 1996 las exportaciones manufac- de bienes no directamente involucrados con la actividad
tureras no tradicionales presentaron una caída del 9%. productiva. Las importaciones de bienes intermedios, a
Es preocupante que entre los sectores con peor desem- pesar de haber reducido parcialmente su participación,
peño exportador se ubiquen textiles, confecciones, cue- tuvieron el mayor peso en el período de apertura. Por
ro y calzado, sectores de larga tradición exportadora, que último, los sectores de sustancias químicas industriales,
adicionalmente han recibido los mayores incentivos y equipo de transporte, maquinaria no eléctrica y maqui-
subsidios (plan Vallejo, el Cert y los créditos de Proexpo, naria eléctrica siempre han tenido las mayores tasas de
posteriormente Bancoldex). El desempeño de las expor- penetración importadora, y a partir de la apertura estas
taciones manufactureras puede estar asociado a la escasa superan, en todos los casos, el 75%.
diversificación de la base exportable. En el total de ex-
portaciones no tradicionales, los cien principales produc-
tos de exportación participan con más del 60% del valor
exportado total, y sólo en contados sectores industriales
el número de artículos exportados supera los ocho pro-
ductos.
• La composición de las exportaciones industriales

en el período de apertura no ha presentado un cambio
radical en su estructura con respecto al período de pre-
vio. Los sectores clasificados como de bienes interme-
dios continúan ostentando la mayor participación en las
exportaciones industriales. En lo que va corrido de la
apertura económica pocos sectores industriales han sos-
tenido una dinámica de crecimiento de sus exportacio-
nes positiva y creciente. Los sectores que más se desta-
can por su dinámica han sido sustancias químicas in-
dustriales, plásticos, otros productos químicos, material
de transporte, cemento, café y productos alimenticios
diversos. Teniendo en cuenta el modesto grado de diver-
sificación exportadora, se destacan de nuevo varios de
los subsectores de la industria química, que en el trans-
curso de la apertura han ganado posicionamiento dentro
del conjunto de exportaciones industriales. Entre ellos
se encuentran abonos y plaguicidas, sustancias químicas
industriales básicas y materiales plásticos.
• Al igual que las exportaciones, las importaciones

de productos manufactureros conservaron en el período
de apertura una composición bastante similar a la del
período previo, pero presentando un crecimiento pro-
medio anual superior al de las exportaciones. En efecto,
las políticas de liberalización que acompañaron el pro-
ceso de apertura económica permitieron una masiva en-
trada de importaciones, que se reflejó en un incremento
de la tasa de penetración de importaciones de más de 20
puntos porcentuales entre 1989 y 1995. En los años de
apertura la mayor dinámica importadora se presentó en
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Crecimiento industrial y desempeño tecnológico 531
Capítulo 13
CRECIMIENTO
INDUSTRIAL
Y DESEMPEÑO
TECNOLÓGICO
Lmosa años
comprensión analítica alcanzada durante los últi-
sobre la relación existente entre el cambio tec-
nológico y el desarrollo industrial, le ha dado una
importancia significativa al tema para el diseño de pro-
gramas y políticas públicas bajo el propósito de auspi-
ciar estructuras productivas más competitivas. Es claro
el papel que desempeña el cambio tecnológico en la in-
dustrialización, por su contribución a la formación de
las ventajas competitivas de los países. Estudios recien-
tes indican que los elementos determinantes de la pro-
ductividad son factores importantes en el crecimiento
industrial. Así, si se considera que el cambio tecnológi-
co es un factor en el comportamiento de la productivi-
dad, los procesos que implican cambio técnico podrían
estar en el centro de los procesos de industrialización.
El acelerado desarrollo tecnológico y los adelantos
generados por la investigación y el desarrollo, particu-
larmente en el sector industrial, han sido algunos de los
principales elementos que explican la eficiencia en la
utilización de los factores de producción. La
productividad, entendida como la relación de productos
a insumos, es la forma metodológica que encontraron
diferentes corrientes del pensamiento económico para
analizar los determinantes del cambio tecnológico y las
fuentes de crecimiento.
Los métodos convencionales para medir la produc-
tividad total de los factores (PTF) (Solow, 1957;
Jorgerson y Griliches, 1967; y Kendrich, 1961) están
basados en los supuestos de rendimientos constantes a
escala, competencia perfecta y equilibrio pleno. El re-
sultado de las tasas de crecimiento de la productividad
usando el método residual1 puede resultar sesgado por
problemas derivados de la medición de los factores, tanto
cuantitativa como cualitativamente. Algunos investiga-
dores2 han reconocido las restricciones de estos supues-
tos y la consecuente medición errónea de la productivi-
1 La tasa de crecimiento del producto menos la tasa de creci-

miento de los insumos agregados.
2 Encabezados por Barro-Grossman, Nadiri, Clower, Gladmont,
Laroque, Berrnt-Fuss, Hulten, Morrison.
532 Colombia / Estructura y dinámica industrial
dad, y han tratado diferentes caminos para reconsiderar Teniendo en cuenta que existen serias limitaciones
la metodología. teóricas y empíricas en el análisis e interpretación de la
Así, se han generado una serie de trabajos que rela- productividad total factorial, este capítulo intentará
jan algunos o la mayoría de los supuestos de la medición mostrar de manera empírica algunos elementos que po-
tradicional del residuo de Solow, para tratar de encon- sibiliten el entendimiento de la trayectoria del uso de
trar medidas apropiadas que expliquen el crecimiento los factores en el proceso de producción de la industria
de la productividad a nivel de la firma, la industria o el manufacturera colombiana. El análisis complementa el
conjunto de la economía a corto y largo plazo. En las anterior capítulo al ampliar la explicación de los dife-
últimas tres décadas, muchos trabajos referentes a la me- rentes cambios que ha experimentado la industria.
dición del crecimiento de la productividad han estado Como se describió en el Capítulo 12, la dinámica
guiados por el esquema de contabilización del crecimien- industrial ha presentado varios cambios que imposibili-
to, consistente con los supuestos del modelo neoclásico. tan una explicación satisfactoria sobre los patrones de
Algunos de estos estudios se han concentrado en la especialización que se pudieron presentar en el período
desagregación –o descomposición– de los insumos para sustitutivo de importaciones. Así, por ejemplo, para el
explicar el residuo.3 Otros estudios desarrollaron una fun- período de 1974-1983, el deterioro de la dinámica de la
ción de producción dual en el modelo neoclásico, e producción y de la inversión fue simultáneo al deterio-
incorporarón de manera ad hoc una serie de variables que ro, tanto del balance comercial como de la rentabilidad
posiblemente afectan la productividad. Estos estudios –el margen de ganancias, la productividad y la utiliza-
se aproximan de manera indirecta, a través de la función ción de capacidad (Chica, 1994 y Ocampo, 1994). El
de costos a la función de producción y al cambio en el período 1984-1989, de expansión y recuperación indus-
crecimiento (Nelson, 1981 y Nadiri, 1970). trial, se caracterizó por los bajos niveles de crecimiento
Algunos investigadores interesados en la teoría de de la inversión bruta y por una relativa estabilización
la dualidad han tratado de incorporar nuevos elementos del stock de capital. Las empresas iniciaron programas de
en el proceso de producción con la posibilidad de refinar modernización organizacional, principalmente median-
la medidas existentes de productividad. Por ejemplo, la te racionalización laboral; así, la intensidad de capital se
importancia de los rendimientos a escala para la medición incrementó, no por substanciales crecimientos del stock
de la productividad ha sido conceptualizada por Ohta de capital, sino por la reducción de los puestos de traba-
(1975) y Fuss y Waverman (1986) entre otros; mientras jo.
que la utilización de la capacidad y sus efectos en la Al finalizar la década del ochenta, el sector indus-
productividad han sido examinados por Morrison (1981), trial parecía mostrar tendencias de crecimiento a largo
Been y Fuss (1986) y Hulten (1986), entre otros. El efecto plazo que se prolongaron incluso hasta los primeros años
del precio markup en la productividad ha sido estudiado de la apertura económica. Sin embargo, a partir de 1994
por Fuss y Waverman (1986), Hall (1988) y Morrison y se comenzó a presentar un desempeño crítico debido a
Diewert (1988). diversos factores, tanto macroeconómicos como
Particularmente, Hall (1988) explora la influencia relacionados con ajustes en el proceso de producción. En
del poder de mercado utilizando un método que difiere este contexto, la productividad laboral presentó tenden-
del supuesto de maximización de ganancias. En vez de cias de crecimiento positivas explicadas por la reducción
ello utiliza un método con supuestos no paramétricos de puestos de trabajo, mientras que la productividad
en una función de costos. La prueba que utiliza rompe factorial fue negativa (1992-1993), incluso cuando el
con el supuesto de retornos constantes a escala. La hipó- crecimiento de la producción era positivo y se
tesis a probar descansa en una economía imperfecta. Junto presentaban aumentos en la inversión.
con el de Hulten, este esquema analítico dio nuevos No obstante, sería apresurado ofrecer una explica-
parámetros para insistir en la posibilidad de buscar una ción sobre el patrón de industrialización sin antes deter-
medida más aproximada de la productividad (Hall, 1988 minar las posibles causas que dieron lugar a la estructura
y Harrison, 1994). actual en Colombia. De hecho, durante el período 1974-
1994 pueden establecerse tres características que seña-
lan la falta de consistencia en los patrones de comporta-
3 Por ejemplo, el factor trabajo ha sido desagregado por la com- miento: primero, la dinámica de la inversión bruta no
posición de educación, sexo y edad de los trabajadores, mien-
tras que el factor capital ha sido desagregado en maquinarias y ha sido suficiente para generar cambios estructurales;
estructuras, etcétera. segundo, se evidencia un incremento sustancial en la
afluencia de capital externo en el período de apertura, ANÁLISIS DEL CRECIMIENTO

sin presentar tendencias claras sobre su continuidad sec- INDUSTRIAL DESDE LA PERSPECTIVA
torial; tercero, el comportamiento industrial para los DE LA DEMANDA
primeros años de la apertura ha estado sujeto a diversos
factores coyunturales de variada índole que no permiten
determinar con certeza la reproducción de transforma- Una primera aproximación al análisis sobre los determi-
ciones estructurales en el tejido industrial. nantes de la dinámica del crecimiento industrial se
En este capítulo se examinan, en lo posible, los de- sustenta en la metodología de fuentes de crecimiento de
terminantes del patrón de especialización de la indus- la demanda –descomposición Chenery–,4 que especifica
tria manufacturera. En la primera parte se avanza en una la contribución al crecimiento industrial por parte de la
aproximación a la explicación de la dinámica industrial demanda doméstica, la demanda externa –exportacio-
siguiendo la metodología de fuentes de crecimiento de nes– y la sustitución de importaciones. La descomposi-
la demanda; en la segunda se analiza el papel de la for- ción de Chenery permite recoger, en buena medida, los
mación del capital en la industria y se indaga el efecto efectos que sobre el crecimiento industrial habría podido
tecnológico que implícitamente trae el gasto de inver- tener la aplicación particular de los modelos de desarrollo
sión; en la tercera se analizan los determinantes del cre- adoptados en el país a través de las políticas macro y
cimiento por el lado de la oferta, vinculando la evolu- sectoriales específicas puestas en aplicación.
ción de la productividad total factorial –PTF– con el En el Gráfico 13.1 se observa que el crecimiento
proceso de formación de capital y el desarrollo tecnoló- de la industria manufacturera se explica principalmente
gico, hecha la salvedad de los problemas de la por la evolución de la demanda doméstica, la cual, no
metodología del residuo de Solow; en la cuarta parte se obstante presentar un comportamiento cíclico, siempre
estudia el nexo entre el cambio técnico, el desarrollo tec- ha contribuido en mayor proporción al crecimiento in-
nológico, el comportamiento comercial y el patrón de dustrial que el desempeño de las exportaciones o el de la
especialización de industria bajo los diferentes regíme- sustitución de las mismas. Incluso en el período de aper-
nes comerciales adoptados en el país. tura económica la demanda doméstica ha sido el com-
ponente que más ha contribuido al crecimiento indus-
trial –especialmente entre 1992 y 1994–, aportando en
promedio el 4.3% del crecimiento industrial para los
años 1991-1996.
El efecto de la demanda externa sobre el crecimiento
industrial no ha sido tan significativo. Solamente du-
rante el período 1986-1990 la contribución de las ex-
portaciones al crecimiento industrial alcanzó en prome-
dio 1.8% anual; en tanto que en el período de apertura
fue representativa en los años 1991 y 1995, mientras
que en los demás años su contribución al crecimiento
fue marginal o incluso negativa. Estos resultados se ale-
jan del comportamiento esperado: se suponía que en el
período preapertura los instrumentos de promoción a las
exportaciones podrían haber contrarrestado el sesgo
antiexportador, llegando incluso a impulsar el crecimien-
to industrial; y ya en la apertura se esperaba una mayor
inserción de la producción doméstica en el mercado
internacional.
No obstante lo anterior, al analizar la tipología por
tipo de bien (Cuadro 13.1), se encuentra que el creci-
4 Refiérase al Capítulo 1 para conocer la metodología de la des-

composición de Chenery, así como para observar los resultados
de este ejercicio para el conjunto de la economía.
Gráfico 13.1
Contribución al crecimiento del producto industrial
Total industria manufacturera
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
-10.00%
-20.00% Demanda Doméstica

Sust. de Importaciones
Exportaciones
-30.00%
Crec producto
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
miento de la producción de bienes de consumo durable costo no fue suficiente para compensar la presión de la
y bienes intermedios es explicado principalmente por la competencia externa y, por tanto, la contribución de la
contribución de las exportaciones. El de bienes inter- sustitución de importaciones sobre el crecimiento del
medios es el único sector que en el período de apertura producto industrial fue negativa todos los años, excepto
creció más por vía de la contribución de las exportacio- en 1994, cuando aportó 3.3% al crecimiento del pro-
nes que de la demanda doméstica o la sustitución de ducto industrial.
importaciones. La contribución de la sustitución de im- El crecimiento del sector de bienes intermedios es-
portaciones al crecimiento industrial coincide por lo ge- tuvo relativamente menos afectado por la sustitución de
neral con lo esperado: aportes positivos en períodos de importaciones (-1.7% promedio anual 1991-1996),
mayor proteccionismo y aportes negativos en períodos mientras que los sectores ligados a la actividad automo-
en que se liberalizó parcialmente la economía. Por ejem- triz fueron los más perjudicados (-8.6%). Este último
plo, en el período 1978-1982, que se caracterizó por un comportamiento fue producto del altísimo flujo de au-
cambio en la política comercial al dar cabida a una libe- tomóviles importados, que pudieron haber sustituido,
ralización parcial de importaciones, la contribución al en alguna medida, la producción doméstica.
crecimiento industrial fue altamente negativa, lo que Con base en lo anterior, se podría afirmar que el
reflejó la vulnerabilidad de la industria doméstica a la desarrollo industrial colombiano no ha estado determi-
competencia externa. nado ni exclusiva ni predominantemente por los pro-
En el período de apertura económica, la descom- pios modelos de orientación comercial –ni en el caso del
posición de Chenery para el conjunto de la economía proteccionismo ni de la liberalización– sino que, por el
evidenció que la sustitución de importaciones implicaba contrario, su dinámica de crecimiento se ha apoyado fun-
una contribución negativa sobre el crecimiento del PIB. damentalmente sobre las condiciones cíclicas de la de-
En el caso de la industria manufacturera, la sustitución manda doméstica, la que al presentar oscilaciones, en
de importaciones no contribuyó al crecimiento del pro- ocasiones críticas, ha afectado negativamente la estabi-
ducto; por el contrario, su aporte fue negativo en -2.9% lidad y consolidación del crecimiento industrial a largo
promedio anual en el período 1991-1996, resultado que plazo. De otra parte, las exportaciones han tenido un
no obstante ser negativo, fue menos drástico que el del impacto modesto (en términos relativos) sobre el creci-
conjunto de la economía. Al respecto cabe mencionar miento industrial, y sólo en algunos sectores contribu-
que algunos sectores industriales se vieron favorecidos yeron a fortalecer el crecimiento. La sustitución de im-
por el menor costo relativo de las importaciones de ma- portaciones que, vía el proteccionismo, se supone per-
quinaria y equipo, que les permitió impulsar el creci- mitiría el desarrollo de la industria doméstica, tuvo éxito
miento. Sin embargo, el beneficio de importar a menor relativo hasta 1974, pero a partir de entonces sólo en
Cuadro 13.1
Descomposición del crecimiento industrial
por tipo de bien y tipo de demanda
74-79 80-85 86-90 91-96
Total industria
Demanda doméstica 9.7% 2.4% 5.6% 4.3%
Sust. de importaciones -3.1% -1.1% -2.9% -2.9%
Exportaciones -0.3% 0.0% 1.8% 2.1%
Bienes de consumo durable
Exportaciones -0.4% -0.1% 4.6% 1.8%
Bienes de consumo no durable
Sust. de importaciones -1.2% 0.5% 0.1% -1.8%
Exportaciones -0.4% 0.0% 1.1% 1.1%
Bienes intermedios
Exportaciones -0.4% 0.2% 1.8% 3.3%
Bienes de capital
Exportaciones 0.3% -0.6% 0.9% 2.0%
Sectores orientados a las exportaciones
Exportaciones -0.5% -0.1% 4.0% 2.6%
Sectores orientados a la construcción
Exportaciones -0.1% 0.0% 1.5% 2.5%
Sectores orientados al mercado doméstico
Exportaciones -0.2% 0.0% 1.1% 1.6%
Sectores orientados a la actividad automotriz
Demanda doméstica 16.9% -3.1% 7.5% 10.9%
Exportaciones 0.0% -0.1% 0.4% 2.1%
Fuente: EAM., Dian. Cálculos del autor.
algunos años contribuyó de manera positiva al crecimien-

to del producto manufacturero.
El modelo de apertura económica adoptado a par-
tir de 1990 tampoco ha logrado convertirse en un factor
determinante del crecimiento industrial de la manera
esperada en un comienzo. Aunque las exportaciones
crecieron considerablemente en algunos años, aún no han
llegado a ser la fuente más relevante del crecimiento in-
dustrial. Por su parte, la liberación de importaciones,
más que aportar posibilidades al crecimiento a través
de la incorporación tecnológica, mediante importacio-
nes de bienes de capital e insumos especializados y cam-
bio técnico, ha representado para muchos sectores ma-
nufactureros una fuerte competencia, desplazando
parcialmente la producción doméstica.
EVOLUCIÓN DE LA COMPOSICIÓN DE en el país en los últimos treinta años. Así mismo, se

LA INVERSIÓN INDUSTRIAL Y evalúa la intensidad y composición de la inversión y la
FORMACIÓN DE CAPITAL relación funcional de la intensidad de capital con el com-
portamiento del cambio técnico.
En medio de un proceso de internacionalización de la

economía, en el que el sector productivo se expone a la EVOLUCIÓN Y COMPOSICIÓN DE LA INVERSIÓN
competencia externa, resulta indispensable la gestación
de procesos de adaptación tecnológica para consolidar La evolución de la inversión industrial5 colombiana ha
ventajas competitivas dinámicas. Los países se ven ante presentado cambios cíclicos, aparentemente explicados
la necesidad de desarrollar ventajas competitivas, basadas por factores exógenos que van más allá del control de las
no solamente en la disponibilidad de recursos productivos propias decisiones de los empresarios. Entre los estudios
–por ejemplo, mano de obra barata– sino, además, en el sobre los determinantes de la inversión con que cuenta
desarrollo tecnológico, el cambio e innovación técnica, el país, se destacan aquellos que aseguran que la dinámica
la modernización y eficiencia productivas. de la inversión está determinada por el acceso al crédito
El esquema teórico desarrollado por la escuela or- bajo un ambiente macroeconómico favorable y para la
todoxa reconoce que en países en desarrollo, bajo un disponibilidad de créditos de salvamento para sectores
régimen de comercio abierto, las firmas están restringi- en crisis. Otros trabajos encuentran que el comporta-
das por riesgos y condicionamientos extras, asociados con miento de la inversión industrial no mantiene un patrón
el proceso de cambio tecnológico. Mediante transforma- preestablecido. Ospina (1994) comprobó que los patrones
ciones en la estructura industrial y la intensidad de la de inversión en Colombia eran significativamente
inversión, definida como la relación entre los requeri- diferentes entre tipos de empresas industriales. Para las
mientos de capital y la producción, se busca avanzar en empresas de menor tamaño, el patrón de inversión es
la creación de ventajas competitivas dinámicas en un más volátil que para las empresas grandes. Las primeras,
proceso de industrialización. La intensidad y la compo- en general, mantienen una mayor proporción de activos
sición y naturaleza son factores que afectan el cambio líquidos debido a su menor capacidad de endeudamiento,
tecnológico, el patrón de especialización industrial se- e igualmente disponen de una mayor relación de capital
gún intensidad factorial y la orientación técnica de la de trabajo. En contraste, las empresas grandes, y
producción. particularmente las intensivas en capital, fundamentan
Cuando las economías adoptan un régimen de co- su dinámica de inversión en su capacidad de
mercio más liberal se han de intensificar los requerimien- endeudamiento. Adicionalmente plantea que shocks
tos de inversión, para acercarse tanto a las fronteras tec- agregados de oferta y demanda no explican los patrones
nológicas dominantes en industrias establecidas como, de formación de inversión industrial.
en el caso de actividades nuevas, a la propagación y di- El comportamiento de la inversión en Colombia
fusión de eficiencia tecnológica. La inversión, entonces, ha mostrado varios ciclos tendenciales. Como se observa
es un factor determinante para el mejoramiento de la en el Gráfico 13.2, en el período 1975-1979 la dinámica
eficiencia de los factores de producción y para la crea- de la inversión real experimentó un incremento anual
ción de ventajas competitivas dinámicas. cercano al 5.7% en promedio, incluyendo la actividad
A partir de estas consideraciones es posible inda- de refinación de petróleo. Se resalta que en 1977, la
gar cuál ha sido el efecto de la formación de capital en inversión total experimentó un crecimiento del 20%.
varios sectores, según la intensidad factorial –sectores Este buen desempeño hizo parte de los shocks de oferta
intensivos en recursos naturales, mano de obra y de varios sectores industriales jalonados por la bonanza
complejidad tecnológica–, y según el tipo de bien (Cla- cafetera del período. La ampliación de la capacidad
sificación Cuode: según uso o destino economico). Con instalada se sustentó en el aumento del stock de capital,
estas tipologías se pretende determinar el dinamismo de que creció a tasas superiores al 5.7%.
las industrias en las que la tecnología juega un papel
pivotal en la generación de ventajas competitivas. A con- 5 Para la construcción de series del acervo de capital se utilizó la
tinuación se analizan la evolución de la inversión bruta inversión bruta fija en términos corrientes de los diferentes
grupos de activos, los índices de precios por tipo de bien de
y la trayectoria en la formación de capital a través de los capital y la información sobre la vida útil de los activos, Pombo
diferentes regímenes de política comercial implantados y Cortés, 1991.
Gráfico 13.2
Crecimiento de la producción e inversión industrial
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
-10.0%
Producción
-20.0%
Inversión en maq. y equipo
Stock de capital
Total inversión
-30.0%
1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Gráfico 13.3
Inversión en maquinaria y equipo sobre total
90 .0 0%
Porcentaje
80 .0 0%
70 .0 0%
60 .0 0%
50 .0 0%
40 .0 0%
30 .0 0%
20 .0 0% 1975-1979
1980-1984
10 .0 0% 1985-1989
1990-1994
1975-1994
0. 00 %
BCD BCND BI BK BK T
Al analizar la tipología sectorial según intensida- 5.0%, sobresalieron otros refinados de petróleo, made-
des factoriales, se encuentra que los sectores catalogados ras, vidrio, cemento y siderurgia. Una característica de
como intensivos en recursos naturales y mano de obra la inversión en este período es la intensificación
presentaron tasas reales de crecimiento del 6.2% y 7.4% tecnológica y el aumento de la capacidad instalada, que
anual promedio respectivamente, muy superiores a las se reflejó en una mayor acumulación de capital.
del período 1970-1974. A nivel de los sectores agrupa- Los sectores con mayor nivel de inversión, como
dos por tipo de bien (Cuadro 13.2), los bienes de consu- los bienes de consumo no durable y durable,
mo no durable presentaron el mejor desempeño, con un experimentaron una intensidad relativa de inversión en
crecimiento promedio real del 12.1%, sobresaliendo los maquinaria y equipo menor a la observada en los sectores
sectores de alimentos, bebidas y tabaco; en el sector de de bienes intermedios, jalonados permanentemente por
bienes durables, que crecierón un 6.6%, se destacaron la actividad de refinación de petróleo (Gráfico 13.3).
imprentas y editoriales y el sector de equipo y material
científico; y en los bienes intermedios, que crecieron
En el período 1980-1984 el desempeño de la inversión inversión del 16.3%; de igual manera, los sectores in-
industrial presentó un ritmo de crecimiento de 3.2%, tensivos en mano de obra presenciaron una recuperación
inferior al del período anterior (1975-1979). Sin embar- de la inversión, que alcanza una tasa del 6.6% (prome-
go, en los años de 1981 y 1982 los gastos en inversión dio anual). En la categoría por tipo de bien, los sectores
aumentaron considerablemente, llegando a tasas de ligados al sector automotor y los bienes de capital cre-
crecimiento cercanas al 20%. Posteriormente, debido a cieron un 17.2% y 11.8%, promedio anual, respectiva-
la crisis financiera, la actividad inversora industrial mente. Dentro de estas categorías sobresalieron maqui-
presentó el período de peor desempeño, cayendo a tasas naria eléctrica, llantas y el sector automotor. De igual
negativas reales cercanas al -30% para 1984. Dentro de forma, se destaca el buen desempeño de la inversión en
los factores que explican este desempeño se encuentran: el sector de bienes de consumo durable (9.4%), debido a
primero, el aumento de la capacidad instalada en los años que los sectores de otras sustancias químicas, equipo y
previos a la crisis de 1981-1982, como consecuencia del material científico y muebles de madera presentaron
aprovechamiento de la bonanza cafetera; en segundo lu- mayores tasas de crecimiento que en períodos anterio-
gar, la incertidumbre generada por la recesión de este res. Los sectores de bienes de consumo no durable incre-
período y los efectos posteriores a la crisis financiera; y, mentaron su crecimiento en un 6.5%, destacándose be-
finalmente, el incremento de la inversión pública en los bidas y alimentos diversos. Los sectores productores de
megaproyectos de infraestructura energética adelanta- bienes intermedios incrementaron sus gastos en inver-
dos por la administración Turbay. Al parecer se presentó sión, a pesar de lo cual su ritmo de crecimiento fue infe-
una sustitución, al menos parcial, de inversión privada rior al del anterior período; sin embargo, se resalta la
–crowding out. mayor inversión en los sectores de textiles, cueros y ma-
Del período 1980-1984 se resalta el comportamien- nufacturas de cuero y vidrio. Cabe mencionar que los
to negativo de la inversión en los sectores clasificados sectores que tuvieron mayor inversión fueron fortaleci-
como intensivos en mano de obra; y, dentro de la dos por los programas de crédito de fomento, principal-
categoría por tipo de bien, los sectores de bienes de mente los de inversión.
capital y los ligados al transporte –especialmente la A pesar de que el ritmo de crecimiento de la inver-
industria de llantas–, estos últimos presentando una caída sión fue superior en la mayoría de los sectores, no fue
de -7.8%, en promedio. Por el contrario, los sectores de suficiente para incrementar sustancialmente la acumu-
bienes intermedios presentaron tasas de crecimiento po- lación del stock de capital. Así, mientras la inversión cre-
sitivas, de un 7.1%, incluso superiores a las del período ció en las agrupaciones de bienes de consumo durable y
anterior. Una explicación posible a este buen comporta- no durable y de bienes de capital, los crecimientos en el
miento es el patrón de especialización y de adaptación stock del capital fueron inferiores. Una posible explica-
tecnológica soportado por los mayores niveles de inver- ción a este fenómeno es que ciertos segmentos de la ac-
sión en los sectores de siderurgia, vidrio, sustancias quí- tividad empresarial iniciaron procesos de reestructura-
micas y madera. Cabe resaltar que aunque los sectores de ción y de ajuste de la capacidad instalada, que se vio
bienes intermedios incrementaron sus niveles de inver- deteriorada durante el período de la crisis financiera. Ello
sión, redujeron la incorporación de maquinaria y equipo. se confirma con el mayor aumento de la inversión en
A partir de 1985 la inversión privada evidenció una maquinaria y equipo en buena parte de los sectores.
recuperación en el conjunto industrial, llegando a tasas El comportamiento de la inversión en el período
de crecimiento reales cercanas al 15.0% para los años de de liberalización comercial 1990-1994, presentó nueva-
1986 y 1987. Los factores que explican este comporta- mente un buen desempeño, con una tasa de crecimiento
miento fueron: en primer lugar, el ajuste de la capaci- promedio anual de 2.6%, destacándose el excelente cre-
dad productiva y el patrón tecnológico, frente al rezago cimiento (cercano al 17%) del año de 1992. Sin embar-
de la formación de capital en el período anterior; en se- go, en el período de transición (1990-1991), durante el
gundo lugar, la expansión y flexibilidad presentadas por desmonte del modelo de sustitución y promoción
el sistema financiero, que crearon condiciones propicias exportadora y la implantación del régimen comercial de
para iniciar programas de modernización y reestructu- apertura, el comportamiento de la inversión real pre-
ración de las unidades productivas (Chica, 1994). sentó tasas de crecimiento negativas, en términos reales,
En el período 1985-1989 los sectores intensivos en del orden del - 4% al año.
recursos naturales presentaron, en promedio, un com- Al analizar la categoría por tipo de bien, los secto-
portamiento positivo, con una tasa de crecimiento de la res ligados al sector automotor registraron la mayor tasa
Cuadro 13.2
Crecimiento promedio anual de la inversión el stock de capital y la producción industrial
CIIU por Inversión industrial Stock de capital Producción industrial
tipo de tasa de crecimiento promedio tasa de crecimiento promedio tasa de crecimiento promedio
bien 1975-79 1980-84 1985-89 1990-1994 1975-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-1994 1974-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-1994 1974-94
BCD 6.59% 2.85% 9.41% 13.61% 8.12% 5.35% 4.28% 3.83% 5.36% 4.71% 8.56% 1.15% 6.29% 7.17% 5.79%
BCND 12.10% 0.86% 6.48% 10.10% 7.38% 8.03% 6.82% 3.56% 5.35% 5.94% 7.43% 1.28% 4.75% 2.75% 4.05%
BI 4.99% 7.12% 3.50% 7.10% 5.64% 4.92% 5.65% 3.04% 4.33% 4.49% 3.23% 1.32% 4.96% 3.10% 3.15%
BK 3.20% -2.43% 11.77% 2.59% 3.78% 4.77% 2.77% 2.45% 2.61% 3.15% 10.14% -0.90% 3.25% 6.70% 4.80%
BST 4.74% -7.83% 17.25% 15.57% 7.43% 6.90% 4.98% 1.38% 1.84% 3.77% 11.55% -1.93% 2.80% 6.24% 4.67%
TOTAL 5.69% 1.63% 4.78% 6.46% 4.64% 5.73% 5.50% 3.15% 4.51% 4.72% 6.14% 0.69% 4.71% 4.07% 3.90%
de crecimiento (15.6% en términos reales), destacándose Gráfico 13.4

la actividad manufacturera automotriz. La agrupación Intensidad de la inversión industrial
de los sectores de bienes de consumo durable y no durable 8.00%
experimentó una de las mayores tasas de crecimiento pro- 7.00%
medio. Dentro de estas categorías sobresalen los secto-

6.00%
res de tabaco, bebidas, alimentos, confecciones, muebles
5.00%
de madera e imprentas editoriales. Por el contrario, el
4.00%
sector de bienes de capital fue el de menor crecimiento,
lo que se explica principalmente por la baja dinámica 3.00%
Inversión bruta
del sector de fabricación de maquinaria y aparatos eléc- 2.00%
industrial
tricos. En general, el buen desempeño de la inversión en 1.00%
un importente número de sectores se tradujo en un ma- 0.00%

1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
yor aumento de la capacidad instalada, reflejada en el
incremento de la inversión en maquinaria y equipo.
INTENSIDAD DE LA INVERSIÓN Y DEL CAPITAL
Hasta inicios de la década del ochenta la industria 7.8% promedio anual, para luego caer a un 2.0% en el
colombiana registró un pobre desempeño en la forma- período 1985-1989. Este hecho se explica, en gran par-
ción de capital y en el aumento de la capacidad instala- te, por la reducción de los puestos de trabajo.
da. Pero más importante aún fue el énfasis moderado Al analizar la composición sectorial de la intensi-
que la industria dio al mejoramiento de la eficiencia de dad del capital por tipología de bien, todas las catego-
los factores de producción y al cambio tecnológico, como rías presentaron ritmos de crecimiento superiores a los
mecanismos de fortalecimiento competitivo y adecua- del período anterior (Gráficos 13.6 y 13.7, Cuadro 13.3).
ción del patrón de industrialización. Dentro de los sectores que contribuyen a explicar este
Como se observa en el Gráfico 13.4, la intensidad cambio en los patrones tecnológicos se destacan: impren-
de la inversión ƒ, la relación entre la inversión y la pro- tas editoriales, calzado, alimentos diversos, tabaco, tex-
ducción ƒ, sólo alcanzó un 5% promedio anual durante tiles, muebles de madera, cemento, siderurgia y sector
el período 1974-1979. Este resultado podría ser reflejo automotor.
del estancamiento relativo de los patrones técnicos y tec-
nológicos en la dinámica industrial. Este fenómeno se INTENSIDAD DE CAPITAL POR TIPO DE BIEN CON Y
corrobora con la medición de la intensidad de capital ƒ SIN PETRÓLEO
relación entre el acervo de capital y el número de traba-
jadores ƒ, (Gráfico 13.5) que revela que durante este pe- A partir de 1980 el patrón de industrialización colom-
ríodo la relación para el conjunto industrial permaneció biano se caracterizó por el aumento significativo en la
estable. Sin embargo, a partir de 1980, y principalmen- incorporación de capital frente al factor trabajo. Este pro-
te durante el período 1980-1984, la intensidad del ca- ceso sugiere que la composición de la intensidad del ca-
pital registró su mayor tasa de crecimiento, cercana al pital explica, en buena medida, la variación en los pa-
Gráfico 13.5
Intensidad de capital en la industria
(Miles de pesos por trabajador)
350
Miles de pesos por empleado
300
250
200
150
100
50
0
1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Gráfico 13.6
Intensidad de capital
600
500
400
300
200
100 19 74 -7 9
1974-1979
19 80 -8 4
1980-1984
19 85 -8 9
1985-1989
0 19 90 -9 4
1990-1994
BCD BCN D BI BK BKT
Gráfico 13.7
Intensidad de capital
600
500
400
300
200
100 19 74 -7
1974-1979
19 80 -8
1980-1984
19 85 -8
1985-1989
0 19 90 -9
1990-1994
BCD BCND BI Sinpetróleo BK BK T

Cuadro 13.3
Comportamiento de la intensidad de capital
y la inversión en maquinaria y equipo
CIIU POR INVERSIÓN EN MAQUINARIA Y EQUIPO INTENSIDAD DE CAPITAL INTENSIDAD DE CAPITAL
TIPO DE SOBRE EL TOTAL DE LA INVERSIÓN INDUSTRIAL MILES DE PESOS DE CAPITAL SOBRE EMPLEO TASA DE CRECIMIENTO PROMEDIO
BIEN 1974-79 1980-84 1985-89 1990-94 1975-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-94 1975-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-94 1975-94
BCD 63.1% 70.7% 64.9% 65.8% 66.1% 88.8 116 133.9 141.1 120 4.5% 5.41% 1.29% 1.90% 3.28%
BCND 63.8% 68.8% 70.2% 69.3% 68.0% 218.1 283.2 366.0 402 317.3 3.3% 7.39% 3.22% 2.03% 3.99%
BI 84.4% 78.1% 77.3% 79.3% 79.8% 259.5 358 465.2 523.5 401.6 3.6% 8.69% 2.42% 3.11% 4.46%
BK 70.1% 70.7% 70.8% 71.0% 70.6% 120.7 151.9 170.7 181.2 156.1 1.4% 6.56% 0.78% 1.28% 2.49%
BST 66.2% 71.5% 70.1% 63.5% 67.8% 114.6 168.6 194.5 211.3 172.2 1.9% 10.63% 0.72% 2.58% 3.95%
TOTAL 75.7% 74.1% 73.6% 74.4% 74.4% 181.4 244.3 304.1 332.6 265.6 3.0% 7.79% 1.97% 2.27% 3.75%
TOTAL 71.5% 74.2% 73.9% 75.2% 73.7% 178.5 239.8 299.0 327.4 261.2 2.9% 7.78% 2.00% 2.29% 3.74%
trones técnicos, a través de mayores gastos en inversión do bebidas y alimentos. De acuerdo con estos resulta-
incorporadora de cambio tecnológico, es decir, aumen- dos, la industria de los bienes de consumo no durables,
tos significativos en la acumulación de capital. Sin em- excepto el tabaco, presentó una incorporación tecnoló-
bargo, como se anotó anteriormente, este período se ca- gica que posteriormente le posibilitó afrontar en mejo-
racterizó por un ajuste de la capacidad instalada. Así, res condiciones la apertura económica.
para el período 1985-1989, el ritmo de crecimiento de Para este último período, el ritmo de crecimiento
la intensidad de capital fue inferior en 2% al crecimien- de la intensidad de capital fue del 2.3% promedio anual
to de la producción industrial. para el total de la industria. La mayor incorporación de
A diferencia del cuatrienio anterior, en el período maquinaria y equipo en 1992 contribuyó a ajustar, en
1985-1989 se redujo ostensiblemente el crecimiento en cierta medida, los patrones tecnológicos de algunas ra-
la intensidad de capital, al punto que el promedio in- mas industriales. Según la categoría por tipo de bien,
dustrial alcanzó apenas un 2.0%, frente al 7.8% del pe- los sectores de consumo no durable y durable y los de
ríodo previo. Los sectores de bienes de capital, y los bienes intermedios presentaron igualmente una tenden-
ligados a la actividad automotriz y de bienes de consu- cia hacia la intensificación del capital, sobresaliendo be-
mo durable presenciaron los menores ritmos de creci- bidas, pulpa, papel y cartón y sustancias químicas y
miento. En particular calzado, muebles de madera, ma- petroquímicas. En estos sectores, como se mostró ante-
quinaria no eléctrica y el sector automotor explican este riormente (Capítulo 4), la intensificación de capital obe-
bajo desempeño. El sector de bienes de consumo no du- dece a la mayor afluencia de inversión extranjera. En
rable presentó la mayor tasa de crecimiento, sobresalien- definitiva, el patrón de inversión en la industria manu-
facturera presentó oscilaciones severas durante el trans-
Gráfico 13.8 curso de los últimos 25 años, siendo particularmente lla-
Crecimiento de la producción y de la inversión industrial
mativo el que en general los ritmos de crecimiento de la
inversión superaron en todos los períodos y para casi to-
322
BKT 60% 324
dos los sectores industriales los ritmos de crecimiento
384 332
355 50% 342 de la producción. (Gráfico 13.8)
BK 40% 352
383 30% 385
20%
382 390
10%
381 0% BCD DETERMINANTES DE LA INVERSIÓN
BI -10% 311
-20%
372 312 Existen diversos modelos que pretenden explicar el
371 313 patrón del comportamiento de la inversión, algunos de
369 314 los cuales presentan altos niveles de sofisticación. Sin
362 BCND
embargo, existen otros mucho más sencillos, como el
361 321 Inversión
356 323
Producción
modelo del acelerador de la inversión, que a pesar de su
354 331
353
351
341
simplicidad logra resultados más coherentes y robustos.
Siguiendo a Sachs y Larrain (1993), el modelo del
acelerador relaciona la inversión bruta con la variación
de la producción. Como supuesto básico asume que la
relación entre el capital deseado y el nivel de produc- dad en las conclusiones. Al igual que para el agregado
ción es constante, lo cual es factible en la medida en que industrial, el coeficiente varía en general para todos los
se logre mantener constante el nivel del costo del capital. sectores en los diversos períodos. Esto puede indicar, por
Para validar el modelo del acelerador se utilizó la una parte, que el costo del capital en Colombia no es
metodología de panel data a cuatro dígitos, asumiendo constante o, por otra, que los niveles de inversión del
que la inversión realizada es siempre suficiente para man- país no son necesariamente los adecuados para obtener
tener el stock de capital efectivo en los niveles deseados. el stock de capital deseado por los agentes (Cuadro 13.4).
Esto implica que, en teoría, el coeficiente que relaciona La volatilidad de los coeficientes es amplia, pasan-
la inversión con la variación del producto debería mando, de valores mayores a la unidad, a ser, menores; es
tenerse constante. Con el fin de determinar la veracidad decir, de situaciones en las cuales la inversión responde
de este supuesto para el caso colombiano, se realizó la de manera elástica a las variaciones del producto, a si-
estimación en cuatro subperíodos. El ejercicio se elabo- tuaciones en que responde inelásticamente. Asimismo,
ró con la base de datos a cuatro dígitos CIIU revisión 2, se destaca que la significancia estadística de los coefi-
para lograr establecer el coeficiente en el agregado in- cientes para cada uno de los sectores es muy escasa: sólo
dustrial. siete sectores registran un coeficiente estadísticamente
significativo en al menos uno de los períodos. En el pe-
Cuadro 13.4 ríodo de apertura dos sectores presentan coeficientes que
Modelo del acelerador revelan una alta elasticidad de la inversión a la produc-
Agregado Industrial
Período Coeficiente de la Variación R2
ción, sus coeficientes son estadísticamente significati-
de la Producción vos: sustancias químicas industriales y productos de plás-
1974-1994 0.465 0.18 tico. Sin duda, el primero acusa la influencia de los flu-
(3.94)*
1974-1979 0.589 0.33 jos de inversión extranjera; el segundo, de la entrada de
(3.41)* nuevas empresas productoras (Cuadro 13.5).
1980-1984 0.302 0.37 Como conclusión general, se puede decir que el ejer-
(1.85)
1985-1989 0.202 0.22 cicio corrobora aspectos ya mencionados: existe una muy
(0.91) escasa relación entre el producto y la inversión indus-
1990-1994 0.75 0.16
(3.36)*
trial, lo cual tiene implicaciones preocupantes: la inver-
sión en Colombia no ha logrado vincularse de manera
Notas:t- estadístico entre paréntesis significativa con el desempeño industrial, y los sectores
*estadísticamente significativo al 95%
productivos manufactureros presentan una carencia ab-
soluta de niveles constantes de inversión.
Un primer análisis de los resultados muestra algunos

problemas con el modelo, ya que no siempre las varia-
bles analizadas resultaron robustas estadísticamente.
Cabe resaltar que, a diferencia de lo planteado por la
teoría, los coeficientes varían entre períodos, aunque para
el caso del agregado industrial éste siempre se mantiene
por debajo de la unidad, indicando un escaso impacto
del producto sobre los niveles de inversión.
Para lograr establecer sectorialmente los coeficien-
tes, dada la alta variabilidad de la inversión en los
diferentes sectores, se decidió trabajar a tres dígitos de
la CIIU revisión 2. Los resultados permiten validar, al-
gunos aspectos previamente señalados en este capítulo.
En primer lugar, a nivel sectorial el modelo presenta un
comportamiento de mayor robustez que para el agrega-
do industrial, permitiendo por tanto una mayor fiabili-
Cuadro 13.5
Modelo del acelerador a nivel sectorial
Coeficiente de la Variación de la Producción
SECTOR 1974-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-94
311 Alimentos 0.13 0.11 0.05 0.45 1.85
(0.31) (0.44) (0.03) (0.28) (0.88)
312 Total alimentos -1.28 0.78 -1.19 -4.47 -0.64
(-0.73) (0.24) (-1.60) (-0.63) (-0.19)
313 Bebidas -0.51 1.11 2.46 -1.67 1.46
(-0.43) (0.33) (0.78) (-0.62) (1.34)
314 Tabaco 0.27 0.96 0.34 -1.14 -1.24
(0.44) (1.11) (0.16) (-0.77) (-1.17)
321 Textiles -0.29 -0.54 -1.16 3.54 4.87
(-0.37) (-0.48) (1.66) (3.30) (0.79)
322 Confecciones 1.09 -0.04 5.43 -1.12 2.03
(1.33) (-0.01) (1.18) (-0.48) (1.44)
323 Cuero -0.07 -2.30 -0.59 3.38 0.93
(0.10) (-1.52) (-0.41) (0.83) (1.03)
324 Calzado 0.65 -0.58 1.36 1.51 2.03
(0.75) (-0.21) (1.25) (1.99) (0.74)
331 Madera 0.08 0.70 -8.87 0.75 0.46
(0.07) (0.35) (-2.46)* (0.22) (0.54)
332 Muebles de madera -2.11 -1.06 -12.63 -5.91 0.84
(-0.27) (-0.42) (-0.44) (-0.81) (1.38)
341 Papel 1.65 0.14 -1.75 4.71 -1.64
(0.78) (0.07) (-0.65) (1.85) (-0.13)
342 Imprentas y editoriales -0.58 -8.01 -3.73 0.93 0.73
(-0.48) (-2.05)* (-0.15) (2.81)* (0.48)
351 Sustancias químicas industriales 0.92 -1.57 -0.78 0.27 3.66
(0.65) (-0.66) (-0.17) (0.24) (3.06)*
352 Otras sustancias químicas 1.00 0.73 -0.43 -1.64 0.65
(0.76) (0.23) (-0.09) (-0.70) (0.33)
353 Refinerías de petróleo 0.89 0.03 1.97 4.15 6.08
(0.75) (0.06) (2.10)* (1.75) (1.09)
354 Derivados del petróleo 1.43 1.12 0.67 3.64 2.48
(2.08)* (1.76) (0.45) (1.70) (0.72)
355 Productos de caucho -1.25 1.45 -2.17 -5.25 -0.36
(-1.09) (0.67) (-1.77) (-1.73) (-0.01)
356 Productos de plástico -0.10 0.74 0.04 -0.26 1.26
(-0.12) (0.60) (0.10) (-0.20) (2.79)*
361 Barro, loza, porcelana 1.14 -1.12 0.72 1.62 -0.10
(0.93) (-0.68) (0.42) (0.56) (-0.07)
362 Vidrio y sus productos 4.38 9.46 4.73 0.10 -0.31
(2.78)* (3.38)* (1.26) (0.05) (-0.05)
369 Minerales no metálicos 1.69 1.46 -1.43 -2.01 -0.20
(1.16) (0.67) (-0.24) (-0.57) (-0.08)
371 Básicas de hierro y acero -0.62 0.60 4.64 -0.84 -1.86
(0.26) (0.10) (0.26) -1.08) (-1.06)
372 Industrias de metales no ferrosos 0.81 0.58 -1.44 0.32 1.81
(1.22) (0.54) (-0.34) (0.26) 0.76)
381 Fabricación de productos metálicos 0.51 0.80 0.02 1.19 0.78
(0.96) (0.31) (0.02) (1.39) (0.46)
382 Maquinaria no eléctrica 1.19 -0.03 -1.62 0.86 0.89
(2.58)* (-0.02) (-0.83) (0.82) (1.21)
383 Maquinaria eléctrica -0.49 -0.53 -0.05 5.03 -0.99
((0.53) (0.62) (0.84) (1.15) (-0.79)
384 Equipo de transporte -0.25 1.05 -1.14 1.41 0.24
(-0.44) 0.39) (-1.13) (1.43) (0.20)
385 Equipo profesional y científico 0.36 0.44 0.32 4.31 0.98
(0.78) (1.07) (0.91) (1.28) (0.35)
390 Otras industrias manufactureras -0.52 0.61 0.79 0.24 0.17
(1.04) (1.01) (0.51) (0.18) (0.24)
R2 0.89 0.95 0.96 0.97 0.95
t estadístico entre paréntesis.

*estadísticamente significativa al 95%
PRODUCTIVIDAD Y CAMBIO PRODUCTIVIDAD TOTAL FACTORIAL Y CAM-

TÉCNICO, ASPECTOS GENERALES BIO TÉCNICO
Una aproximación, desde el punto de vista de la oferta,

El crecimiento económico puede descomponerse, desde a la explicación de la dinámica industrial, da a la meto-
el punto de vista de la oferta, en la expansión de los re- dología del residuo6, la cual atribuye el crecimiento del
cursos productivos y el incremento de la eficiencia con producto al crecimiento de la PTF y a la acumulación
que se utilizan estos factores, es decir, la productividad. de factores. Los resultados obtenidos señalan que los cam-
La definición más común de productividad es aquella bios de la PTF contribuyen a explicar el crecimiento in-
que se refiere al grado de eficiencia en la utilización de dustrial en el país. Estos resultados coinciden con los
los insumos de capital y trabajo (inputs) en la produc- estudios de Roberts (1989), Ocampo (1991) y Bonilla
ción de bienes (output). En otras palabras, el concepto se (1992).
asocia con la capacidad de las unidades productivas para Las tendencias del crecimiento de la producción y
afectar positivamente el nivel del producto en condicio- de la productividad factorial y laboral evolucionan en
nes en las cuales se mantienen prácticamente invaria- forma cíclica, excepto durante el período de apertura,
bles las cantidades de los factores que intervienen en el cuando la producción industrial presentó un crecimien-
proceso productivo. to estable cercano al 4%, mientras que la productividad
La mayoría de los estudios nacionales e internacio- factorial registró un marcado deterioro. Al analizar las
nales examinan la influencia del nivel de la productivi- cifras se observa que para el período 1975-1979, la pro-
dad sobre variables tan diversas como la acumulación de ductividad total factorial presentó una dinámica positi-
capital físico, los desarrollos tecnológicos asociados a va, con un crecimiento promedio de 1.3% anual, exclu-
nuevos procesos productivos, la calificación y especiali- yendo la refinación de petróleo (CIIU 3530). Este resul-
zación de la fuerza laboral empleada y el tamaño y grado tado contrasta con el dinamismo presentado por la in-
competitivo de los mercados industriales. En modelos dustria, que creció al 6.1% en promedio anual. De igual
simplificados para el análisis de ganancias del comercio manera, se confirma que el crecimiento industrial pue-
internacional, la ventaja comparativa está determinada de ser explicado, en buena parte, por la utilización de
esencialmente por los niveles relativos de productividad los factores productivos, en particular del trabajo y,
y tasa de salario (Krugman,1994). específicamente, por el crecimiento de la productividad
En la tendencia de la productividad, especialmen- laboral (3.5%) y del empleo industrial, 3.1% (Cuadros
te la productividad del trabajo, juegan un papel los re- 13.6 y 13.7 y Gráfico 13.9).
querimientos de la fuerza de trabajo hacia el futuro y las Analizando las tipologías sectoriales por intensi-
políticas de adiestramiento de trabajadores. dad factorial y por tipo de bien, se observa lo siguiente:
En general, el análisis empírico de la productivi- los sectores agrupados como intensivos en capital y tec-
dad adopta el índice de la eficiencia dinámica o inno- nología presentaron los mayores niveles de crecimiento
vadora como la tasa residual (en términos proporciona- de la PTF, cercanos a un 2.2% promedio anual. En cate-
les) entre el crecimiento del producto y el crecimiento gorías por tipo de bien, los subgrupos de bienes de capi-
combinado de los factores de producción. La diferencia tal y bienes de consumo durable registraron tasas de cre-
entre estas tasas de crecimiento –PTF– proviene, en ge- cimiento de la PTF del 3.7% y 1.7%, respectivamente,
neral, del cambio tecnológico y los rendimientos cre- superiores a las demás agrupaciones. Se destaca el buen
cientes de escala. Son varios los temas que se plantean 6
Para el análisis se utiliza la siguiente metodología de cálculo
cuando se estudia la dinámica del cambio técnico: algu- de la productividad total factorial, pretendiendo vincular las
nos de los principales hacen referencia a los cambios di- posibles variables de comportamiento que afectan la dinámica
námicos de la PTF y la existencia de nexos entre el cre- del sector industrial.
cimiento de la productividad y las políticas públicas ∂LnQ ∂LnQ ∂LnQ dLnK ∂LnQ ∂LnL ∂LnQ dLnM
=
∂t dt - ∂LnK dt + ∂LnL dt + ∂LnM dt
aplicadas en diferentes períodos. Bajo estas premisas, a
continuación se estudian los factores determinantes del
proceso industrial en Colombia, partiendo del análisis A Q K (( L ((
A Q W (K) K - W (L) L - W(M) M
= -
M ( (
del cambio técnico a través de la evolución de la pro-
Donde: Q, producción; K, capital; L, empleo; M, materia pri-
ductividad total factorial. mas; y, W(K), W(L), W(M) son las contribuciones a los facto-
res productivos.
Gráfico 13.9
Crecimiento de la producción y productividad
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
0.0%
-5.0%
-10.0% Producción
PDN
Productividad
PTF Factorial
-15.0% Productividad
PL Laboral
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
desempeño alcanzado por los sectores de maquinaria no ron tasas de crecimiento negativas de la PTF del -1%,
eléctrica y otras sustancias químicas. en contraste con los sectores intensivos en mano de obra
Contrario a lo observado en el período anterior, el cre- y en tecnología, que sufrieron un deterioro superior al -
cimiento industrial para el período 1980-1984 reflejó un 2,7%. y -1.7% promedio anual, respectivamente. En los
deterioro de -0.7% promedio anual, causado por las presio- dos últimos subgrupos esto lo confirma la caída dramá-
nes macroeconómicas anotadas anteriormente y, en gene- tica del empleo. En los sectores por tipo de bien, se apre-
ral, por la reducción de la demanda mundial y su impacto cia que los subsectores de bienes de consumo durable y
sobre los precios internacionales. El deterioro de la activi- de bienes de capital registraron un ligero decrecimiento
dad industrial coincide, a su vez, con la caída de la PTF a de la PTF, mientras que los bienes de consumo no dura-
una tasa del -1.6% promedio anual. Sin embargo, en este ble, bienes intermedios y ligados al transporte tuvieron
período de crisis y el que le siguió considerados como de caídas más drásticas de la PTF (-2%, -3.8% y -1.7%,
quiebre estructural a partir de 1982 (Chica 1990), la respectivamente). De igual manera, estos subgrupos pre-
dinámica de la industria obedeció a una subutilización de sentaron importantes reducciones de puestos de trabajo,
la capacidad instalada y a la racionalización laboral, lo que lo que explica en cierta forma el incremento observado
condujo a una desacele-ración del crecimiento industrial y en la productividad laboral.
a cambios en los patrones tecnológicos. El período 1985-1989 se caracterizó por una rela-
Aunque, en promedio, el período 1980-1984 pre- tiva recuperación de la actividad industrial –la cual re-
sentó un pobre desempeño, es evidente que (como se gistró una tasa de crecimiento promedio anual del
observa en el Gráfico 13.9) a partir de 1982 la industria 4.7%)–. Este crecimiento no resulta asociado de manera
colombiana evidencia un claro quiebre estructural expli- directa con el cambio técnico, ya que éste registró un
cado, de una parte, por la recuperación, reflejada en el moderado incremento del 0.6% para la industria –sin
crecimiento y desarrollo de la industria –medido por el incluir la actividad de refinación del petróleo–. Sin em-
comportamiento del valor agregado–, y de otra por la bargo, a nivel de las categorías por intensidades factoriales
asociación entre el comportamiento industrial y los cam- y por tipo de bien, algunos grupos presentaron buen des-
bios en la utilización eficiente de los factores de produc- empeño de la PTF, con tendencias positivas de creci-
ción –reflejada en el grado de causalidad entre la PTF, la miento asociadas al proceso de incorporación de capital,
productividad media laboral y el crecimiento industrial–. al cambio técnico y a las condiciones favorables de la
Ello lleva a pensar que el desarrollo industrial a partir del tasa de cambio y promoción a las exportaciones. Ello for-
período posteriormente a la crisis se debe al proceso de taleció el crecimiento de varios sectores como calzado,
cambio tecnológico de la industria colombiana. confecciones, plásticos, sustancias químicas y papel.
Durante el período 1980-1984 los sectores catalo- Bajo el régimen de apertura comercial, entre 1990-
gados como intensivos en recursos naturales presenta- 1994, el crecimiento industrial continuó con un creci-
Cuadro 13.6
Crecimiento promedio anual de la productividad total factorial,
productividad laboral, empleo industrial y producción industrial
PRODUCTIVIDAD TOTAL DE FACTORES PRODUCTIVIDAD LABORAL EMPLEO PRODUCCION
CRECIMIENTO PROMEDIO CRECIMIENTO PROMEDIO CRECIMIENTO PROMEDIO CRECIMIENTO PROMEDIO
CIIU 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1975-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-94 1974-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-94 1974-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-94 1974-94
BCD 1.66% -0.18% 0.94% 1.07% 0.87% 7.98% 2.25% 3.73% 3.66% 4.40% 5.80% -1.06% 2.54% 3.66% 2.73% 8.56% 1.15% 6.29% 7.17% 5.79%
BCND 0.54% -1.97% 0.59% -1.27% -0.53% 2.39% 1.91% 4.55% -0.49% 2.09% 4.67% -0.50% 0.41% 3.36% 1.98% 7.43% 1.28% 4.75% 2.75% 4.05%
BI 0.95% -3.78% 1.14% -0.75% -0.61% 1.94% 4.07% 4.28% 1.90% 3.05% 1.26% -2.70% 0.67% 1.20% 0.11% 3.23% 1.32% 4.96% 3.10% 3.15%
BK 3.67% -0.79% -0.23% 1.52% 1.04% 6.46% 2.65% 1.44% 5.19% 3.94% 3.52% -3.51% 1.71% 1.43% 0.79% 10.13% -0.90% 3.25% 6.70% 4.80%
BKT 1.50% -1.71% 0.54% -0.31% 0.01% 6.22% 2.76% 1.93% 6.75% 4.41% 5.07% -4.91% 0.75% -0.01% 0.22% 11.55% -1.93% 2.80% 6.24% 4.67%
TOTAL 1.30% -2.09% 0.59% -0.14% -0.09% 3.51% 2.86% 3.50% 1.85% 2.93% 3.11% -2.10% 1.22% 2.28% 1.13% 6.14% 0.69% 4.71% 4.07% 3.90%
TOTAL 1.37% -1.64% 0.78% -0.20% 0.08% 3.85% 2.86% 3.44% 1.89% 3.01% 3.09% -2.14% 1.26% 2.34% 1.14% 6.42% 0.65% 4.68% 4.17% 3.98%
RN 0.94% -1.03% 1.22% -1.11% 0.00% 2.31% 2.43% 3.74% 0.27% 2.19% 3.36% -1.01% 0.98% 3.06% 1.60% 5.91% 1.34% 4.57% 3.24% 3.76%
MNO 0.61% -2.72% 0.73% -0.89% -0.57% 3.98% 1.17% 2.92% 0.69% 2.19% 3.62% -2.59% 1.53% 2.25% 1.21% 5.33% -1.34% 4.50% 2.89% 2.85%
CHT 2.21% -1.70% 0.38% 1.30% 0.55% 4.70% 3.85% 3.99% 4.11% 4.16% 3.15% -2.46% 1.12% 1.66% 0.87% 7.98% 1.31% 5.19% 5.78% 5.07%
Nota: */ Sin petróleo.
miento sostenido del 4.1% anual promedio. Sin embar- Gráfico 13.10
Crecimiento de la producción y PTF industrial
go, la reducción de la protección arancelaria no se
1975-1994
manifiestó en una relación positiva entre el cambio téc-
322
nico y el crecimiento. En conjunto, la productividad 384
BKT 15% 324
332
13%
factorial presentó tasas de crecimiento negativas de - BK
355
11%
342
352
9%
0.1% anual promedio. Los subsectores de mayor estabi- 383 7% 385
lidad, como los intensivos en capital, registraron una ten- 382
5%
3%
390
dencia positiva tanto en la productividad factorial como 381 1%

-1%
BCD
en la producción. Al analizar las categorías por tipo de BI -3%

-5%
311
bien, el buen desempeño de los bienes de consumo 372 312
durable se explica por el desarrollo y la acumulación de 371 313
capital durante el período de preapertura, que se refleja- 369 314

362 BCND
ron en un incremento positivo de la productividad PTF
361 321 Producción
factorial. Dentro de este grupo se destacaron por su cre- 356 323
354 353 341 331
cimiento confecciones, muebles de madera y otras sus- 351
tancias químicas. A su turno, el sector de bienes de con-
sumo no durable, aunque incrementó su producción,
registró la peor tasa de crecimiento de la productividad puesta de los procesos tecnológicos asociados a la incor-
factorial, especialmente por el deterioro de los sectores poración de nuevas técnicas de producción y de patro-
alimentos diversos, bebidas y tabaco. Sin embargo, en nes de especialización.
esta categoría se resalta el buen comportamiento del sec- Sin embargo, sectorialmente, la evolución del cre-
tor de alimentos. cimiento de la producción y de la productividad no ex-
En conclusión, el patrón de desarrollo industrial plica satisfactoriamente los patrones de crecimiento a
durante las últimas décadas se explica, en cierta medi- largo plazo. Gran parte de los comportamientos secto-
da, por el afianzamiento de la base industrial iniciada riales obedecen a factores exógenos al proceso de pro-
bajo el establecimiento del régimen mixto de sustitu- ducción y a las coyunturas cíclicas de la demanda. El
ción con promoción de exportaciones (1967-1975), cuan- examen de la productividad factorial no muestra eviden-
do se consolidó la creación de la estructura industrial, cias precisas de que los patrones de especialización sec-
que aun se mantiene durante el período de liberaliza- torial respondan al cambio tecnológico (Gráfico 13.10 y
ción comercial (1990-1996). A pesar de que la estructu- Cuadro 13.7).
ra industrial no ha tenido grandes cambios intrasec-
toriales, sí ha presentado ajustes en el proceso de cam-
bio técnico. Así, a partir de 1983 no solamente la evolu-
ción industrial guarda una estrecha relación con el cam-
bio técnico, sino que éste, a su vez, depende de la res-
Cuadro 13.7
Crecimiento promedio anual de la productividad total factorial,
productividad laboral, empleo industrial y producción industrial
(desagregación sectorial)
PRODUCTIVIDAD TOTAL DE FACTORES PRODUCTIVIDAD LABORAL EMPLEO PRODUCCION
CRECIMIENTO PROMEDIO CRECIMIENTO PROMEDIO CRECIMIENTO PROMEDIO CRECIMIENTO PROMEDIO
CIIU 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1975-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-94 1974-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-94 1974-94 1974-79 1980-84 1985-89 1990-94 1974-94
322 2.2% -2.0% 1.7% 1.3% 0.8% 15.9% -2.0% 5.0% 3.7% 5.6% 14.8% 0.1% 0.2% 4.4% 4.8% 9.3% -1.9% 5.1% 8.2% 5.2%
324 0.5% 0.9% 2.6% -2.5% 0.4% 1.4% 4.5% 6.2% 3.2% 3.8% 7.6% -0.1% 9.0% -2.9% 3.4% 7.9% 4.5% 16.1% 0.3% 7.2%
332 1.1% 0.5% 0.5% 3.1% 1.3% 3.5% 7.9% -1.4% 9.7% 4.9% 1.2% -3.1% 7.5% 2.8% 2.1% 4.6% 4.0% 5.8% 13.9% 7.1%
342 0.2% -1.7% -0.8% 0.2% -0.5% 5.0% 4.2% 0.6% 0.8% 2.7% 2.7% 0.6% 2.4% 4.0% 2.4% 7.9% 4.8% 3.2% 5.1% 5.2%
352 4.5% 0.1% 1.1% 2.8% 2.1% 6.8% 4.7% 5.1% 1.3% 4.5% 3.0% -3.5% 1.9% 8.4% 2.4% 10.0% 0.8% 6.9% 9.7% 6.9%
385 -5.2% 6.7% -1.7% -6.2% -1.6% 5.8% 19.8% 4.5% -2.8% 6.8% 2.9% 4.6% 6.6% -2.6% 2.9% 11.7% 29.7% 11.4% -5.6% 11.8%
390 -0.9% -1.1% 0.0% 0.2% -0.5% 2.9% 5.8% 4.7% 1.5% 3.7% 1.6% -3.5% 4.4% -0.7% 0.4% 5.5% 1.2% 9.3% 0.2% 4.1%
BCD 1.7% -0.2% 0.9% 1.1% 0.9% 8.0% 2.3% 3.7% 3.7% 4.4% 5.8% -1.1% 2.5% 3.7% 2.7% 8.6% 1.2% 6.3% 7.2% 5.8%
311 2.9% -3.5% 1.0% 1.9% 0.6% 3.6% 2.6% 3.9% -0.4% 2.4% 4.0% -0.6% 1.6% 4.5% 2.4% 8.6% 1.7% 5.3% 4.0% 4.9%
312 -1.5% -6.2% -0.3% -6.8% -3.7% 1.6% 0.1% 4.8% 2.7% 2.3% 9.1% -1.7% 1.4% 7.7% 4.1% 10.7% -1.7% 6.1% 10.3% 6.3%
313 -2.6% 1.4% -2.1% -11.7% -3.8% 4.1% 0.4% 7.8% -1.1% 2.8% 6.2% 0.4% -2.4% -1.1% 0.8% 10.6% 0.7% 5.0% -2.4% 3.5%
314 -0.1% -4.3% 1.7% -3.0% -1.4% 12.1% 10.6% 0.5% -4.7% 4.6% -3.5% 3.2% -4.0% -8.9% -3.3% 3.2% 10.6% -3.5%-13.9% -0.9%
BCND 0.5% -2.0% 0.6% -1.3% -0.5% 2.4% 1.9% 4.5% -0.5% 2.1% 4.7% -0.5% 0.4% 3.4% 2.0% 7.4% 1.3% 4.8% 2.7% 4.1%
321 -0.6% -0.3% 0.6% -0.9% -0.3% 3.6% 1.8% 3.5% -0.8% 2.0% 0.2% -6.9% 0.4% 0.8% -1.4% 3.7% -4.9% 4.0% -0.1% 0.7%
323 -5.5% -5.2% 0.3% 4.3% -1.6% -4.3% 3.8% 5.8% -0.5% 1.2% 5.3% -4.4% 2.1% 1.4% 1.1% 0.0% -0.7% 7.9% 1.2% 2.1%
331 0.8% -0.8% -1.0% -1.5% -0.6% 6.9% 3.5% 0.4% 10.2% 5.3% -6.1% -1.3% 4.1% 1.4% -0.5% -1.2% 2.0% 4.4% 12.1% 4.3%
341 2.3% -0.5% 1.4% -2.0% 0.3% 4.3% 4.2% 2.2% 1.2% 3.0% 0.2% -1.5% 0.2% 5.3% 1.0% 4.6% 2.8% 2.3% 6.3% 4.0%
351 -2.0% -4.9% 1.6% 2.9% -0.6% 2.0% 1.5% 4.9% 2.6% 2.8% 1.2% 6.4% 1.6% -2.1% 1.8% 3.0% 6.8% 6.3% 0.2% 4.1%
353 5.6% 1.8% 5.9% -1.9% 2.8% -6.2% 2.7% 6.5% 5.3% 2.1% 6.4% 2.3% -1.3% -2.6% 1.2% -0.5% 4.9% 4.5% 0.6% 2.4%
354 2.3% 0.8% -2.0% 0.6% 0.4% 1.8% -1.0% 17.9% -3.7% 3.7% 8.1% 6.5% 3.5% 10.2% 7.1% 12.4% 4.9% 19.0% 2.7% 9.8%
356 5.7% 2.7% 3.7% 6.2% 4.6% 6.5% 2.4% 0.7% 1.6% 2.8% 6.4% 4.9% 1.5% 4.3% 4.3% 13.6% 7.4% 2.0% 6.0% 7.3%
361 3.9% -0.3% 2.4% 1.0% 1.7% 1.9% 8.7% 7.9% 6.0% 6.1% 3.6% -5.2% 2.4% 4.2% 1.2% 5.6% 3.1% 10.5% 10.5% 7.4%
362 -5.5% -1.3% -0.8% 3.2% -1.1% 2.5% 1.5% 4.0% 0.9% 2.2% 4.3% -5.5% 3.0% 1.0% 0.7% 6.5% -4.1% 7.1% 1.6% 2.7%
369 0.6% -6.3% 2.6% 2.7% -0.1% -0.4% 4.5% 5.5% 7.2% 4.2% 1.5% 0.2% 0.3% 1.2% 0.8% 1.2% 4.7% 5.7% 8.5% 5.0%
371 0.3% -0.5% -0.5% 1.7% 0.3% 4.2% 9.1% 11.9% 8.7% 8.5% 2.2% -2.5% -2.7% -2.6% -1.4% 6.1% 5.9% 9.2% 6.2% 6.8%
372 4.3% -1.4% -1.6% 3.1% 1.1% 4.9% 7.2% 3.1% 6.7% 5.5% 1.4% -5.9% 1.3% 3.6% 0.1% 7.8% 0.7% 4.5% 10.4% 5.8%
BI 0.9% -3.8% 1.1% -0.7% -0.6% 1.9% 4.1% 4.3% 1.9% 3.0% 1.3% -2.7% 0.7% 1.2% 0.1% 3.2% 1.3% 5.0% 3.1% 3.2%
381 1.4% -1.9% -0.8% 3.5% 0.6% 8.3% 1.1% 0.8% 6.1% 4.1% 2.8% -3.9% 0.2% 1.3% 0.1% 11.1% -2.8% 1.1% 7.6% 4.2%
382 5.1% 0.9% 0.9% -1.7% 1.3% 7.1% 1.7% -0.3% 9.3% 4.5% 1.5% -4.3% 4.6% 2.9% 1.2% 8.3% -2.6% 4.3% 12.5% 5.6%
383 2.2% 1.7% 0.7% -0.3% 1.1% 3.1% 5.7% 3.4% 2.4% 3.7% 7.7% -2.0% 2.0% 0.4% 2.0% 10.6% 3.9% 5.3% 2.7% 5.6%
BK 3.7% -0.8% -0.2% 1.5% 1.0% 6.5% 2.6% 1.4% 5.2% 3.9% 3.5% -3.5% 1.7% 1.4% 0.8% 10.1% -0.9% 3.3% 6.7% 4.8%
355 1.0% -2.2% 0.1% -0.1% -0.3% 4.9% 4.4% 6.8% -2.2% 3.4% 0.0% -4.2% -2.1% 1.1% -1.3% 4.4% -0.1% 3.9% -1.8% 1.6%
384 1.6% -0.1% 0.4% -0.3% 0.4% 6.4% 2.5% 0.7% 9.4% 4.8% 7.4% -5.1% 1.9% -0.3% 1.0% 14.3% -2.2% 2.9% 8.8% 6.0%
BKT 1.5% -1.7% 0.5% -0.3% 0.0% 6.2% 2.8% 1.9% 6.7% 4.4% 5.1% -4.9% 0.7% 0.0% 0.2% 11.6% -1.9% 2.8% 6.2% 4.7%
TOTAL* 1.3% -2.1% 0.6% -0.1% -0.1% 3.5% 2.9% 3.5% 1.8% 2.9% 3.1% -2.1% 1.2% 2.3% 1.1% 6.1% 0.7% 4.7% 4.1% 3.9%
TOTAL 1.4% -1.6% 0.8% -0.2% 0.1% 3.9% 2.9% 3.4% 1.9% 3.0% 3.1% -2.1% 1.3% 2.3% 1.1% 6.4% 0.7% 4.7% 4.2% 4.0%
RN 0.9% -1.0% 1.2% -1.1% 0.0% 2.3% 2.4% 3.7% 0.3% 2.2% 3.4% -1.0% 1.0% 3.1% 1.6% 5.9% 1.3% 4.6% 3.2% 3.8%
MNO 0.6% -2.7% 0.7% -0.9% -0.6% 4.0% 1.2% 2.9% 0.7% 2.2% 3.6% -2.6% 1.5% 2.3% 1.2% 5.3% -1.3% 4.5% 2.9% 2.8%
CHT 2.2% -1.7% 0.4% 1.3% 0.5% 4.7% 3.9% 4.0% 4.1% 4.2% 3.1% -2.5% 1.1% 1.7% 0.9% 8.0% 1.3% 5.2% 5.8% 5.1%
CONTRIBUCIÓN DE LOS FACTORES DE PRODUC- manera, el impacto de los regímenes de comercio sobre
CIÓN Y DE LA PRODUCTIVIDAD FACTORIAL EN la disponibilidad de las materias primas.
EL CRECIMIENTO INDUSTRIAL En el Gráfico 13.11 se observa que el crecimiento
de la industria manufacturera colombiana se explica prin-
Otra forma de analizar los determinantes de la dinámica cipalmente por la utilización de las materias primas. La
industrial consiste en la descomposición de cada uno de tendencia cíclica entre el crecimiento del producto y la
los factores de producción –capital y trabajo–, las contribución al crecimiento de las materias primas sólo
materias primas y la productividad total factorial en el se ve afectada durante los períodos de apertura comer-
crecimiento del producto. Esta metodología permite cial, en los cuales ésta ha contribuido en mayor propor-
analizar el efecto de la intensidad y la composición de ción que los factores y la PTF.
los factores de producción sobre el crecimiento indus- La contribución de la productividad factorial al cre-
trial, caracterizando de una parte los efectos cíclicos y la cimiento industrial es marginal: aunque presenta un
dinámica de la inversión y de la actividad formadora de comportamiento cíclico, se ve afectada por la utilización
capital; y, de otra, la movilidad del trabajo. De igual de la capacidad instalada y por las variaciones en los pa-
Gráfico 13.11
Contribución de los insumos y la PTF al crecimiento del producto
14.0%
12.0%
10.0%
8.0%
6.0%
4.0%
2.0%
0.0%
Producción
PDN
-2.0%
Stock
STKde capital
-4.0% Empleo
EMP
Productividad
PTF Factorial
-6.0%
Materias
MP Primas
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Cuadro 13.8
Contribución de los insumos y de la productividad total factorial al crecimiento del producto industrial
STOCK DE CAPITAL FACTOR TRABAJO MATERIAS PRIMAS PRODUCTIVIDAD FACTORIAL PRODUCCION INDUSTRIAL
CRECIMIENTO PROMEDIO CRECIMIENTO PROMEDIO CRECIMIENTO PROMEDIO CRECIMIENTO PROMEDIO CRECIMIENTO PROMEDIO
CIIU 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1975-94 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1975-94 1975-79 1980-84 1985-89 1990-94 1975-94 1975-79 1980-841985-891990-941975-94 1975-79 1980-84 1985-891990-941975-94
BCD 3.4% 2.3% 2.2% 2.0% 2.5% 0.9% -0.1% 1.0% 0.2% 0.5% 2.4% 2.1% 4.5% 2.3% 2.8% 1.3% 1.8% 0.5% 0.1% 0.9% 8.1% 6.2% 8.3% 4.5% 6.8%
BCND 3.8% 3.7% 1.5% 1.4% 2.6% 0.3% 0.0% -0.1% 0.0% 0.1% 3.4% 1.2% 1.8% 1.1% 1.9% 0.8% -2.1% 0.0% -3.0% -1.1% 8.3% 2.8% 3.2% -0.5% 3.5%
BI 2.7% 3.4% 1.6% 1.5% 2.3% 0.4% -0.4% 0.2% 0.3% 0.1% 1.0% 1.3% 3.6% 2.2% 2.0% 0.8% -1.7% 1.4% 1.1% 0.4% 4.8% 2.6% 6.7% 5.1% 4.8%
BK 1.9% 1.2% 1.0% 1.1% 1.3% 0.6% -0.5% 0.4% 0.2% 0.2% 3.5% -0.6% 2.6% 4.6% 2.5% 4.0% -0.6% -0.4% 1.8% 1.2% 10.0% -0.5% 3.6% 7.6% 5.2%
BKT 1.9% 1.4% 1.0% 1.0% 1.3% 0.4% -0.5% 0.0% 0.1% 0.0% 4.5% -0.7% 2.4% 3.1% 2.3% 0.4% -2.1% 1.8% 1.4% 0.4% 8.4% -0.5% 3.8% 3.7% 3.9%
TOTAL* 2.3% 2.8% 1.5% 1.6% 2.1% 0.4% -0.3% 0.1% 0.2% 0.1% 2.3% 0.3% 2.5% 2.5% 1.9% 1.4% -2.1% 0.5% -0.2% -0.1% 6.4% 0.7% 4.7% 4.2% 4.0%
uente: EAM-Dane.Cálculos del autor.
trones tecnológicos. Así, la PTF contribuye parcialmente clara que pueda explicar el desempeño de la industria.
al crecimiento industrial en los períodos en que se pre- Como se aprecia en el gráfico 13.11, la contribución de
senta una relativa estabilidad de la intensidad de capi- este factor al crecimiento industrial no es significativa.
tal, y su efecto es considerable cuando la intensidad de Al analizar sectorialmente por tipología de bien,
capital se incrementa. Por ejemplo, en el período 1980- se observa que la contribución de los factores presenta
1984 se presentó un incremento sustancial de la inten- características diferentes. Así, en los sectores de bienes
sidad de capital y un deterioro de la PTF. Sin embargo, de consumo durable y no durable, la contribución del
durante el período de liberalización comercial (1990- crecimiento del capital y de las materias primas es supe-
1994), cuando el producto industrial creció 4.2%, la ten- rior a la contribución del factor trabajo, e incluso a la de
dencia de la productividad fue contracíclica, registran- la productividad factorial. Como se ilustra en el cuadro
do tasas de crecimiento negativas. 13.8, el crecimiento de la producción de bienes de con-
Al examinar la contribución de los factores de pro- sumo durable en el período 1975-1994 fue significa-
ducción al crecimiento de la industria manufacturera, tivamente superior (6.8% promedio anual) a la contri-
se observa que no existe un vínculo claro que explique bución del crecimiento del capital (2.5% ) y de las ma-
la dinámica industrial. Así, mientras el crecimiento de terias primas (2.8%). En cuanto a los bienes de consumo
la producción presenta varios ciclos diferenciados, la con- no durable, el crecimiento obedece más al crecimiento del
tribución del factor capital es estable. Incluso en los pe- capital, que aporta un 2.6%, y de las materias primas, un
ríodos en los que el crecimiento fue negativo, la contri- 1.9% que aporta. Sin embargo, este sector vio deteriora-
bución del capital se mantuvo positiva; tal es el caso del do su desempeño por la contribución negativa de la pro-
período 1980-1982. Por su parte, la contribución del ductividad factorial, del -1.1% (Cuadro 13.8).
crecimiento del factor trabajo no muestra una tendencia
En la categoría de bienes intermedios, la contribu- que el derivado de políticas que propicien la disponibi-
ción al crecimiento está determinada más por las mate- lidad de insumos, capital y material importado.
rias primas y por el factor del capital. En varios perío- En el país se han realizado varios estudios sobre las
dos, la contribución de las materias primas fue el factor causas de la productividad total factorial y los nexos entre
más significativo del crecimiento, incluso frente a la con- el cambio técnico y los regímenes comerciales adoptados
tribución de la productividad factorial. En los sectores en el proceso de industrialización. En general, los trabajos
de bienes de capital y ligados al transporte, se destaca presentan evidencia sobre las hipótesis mencionadas ante-
como determinante principal. En el caso de los bienes riormente.
de capital, del 5.2% del crecimiento promedio anual A nivel macroeconómico, Clavijo (1990) analiza la
durante el período 1975-1994, las materias primas con- evolución de la productividad en Colombia durante el
tribuyen con un 2.5%, la productividad factorial con 1.2% período 1950-1989, y la relaciona con la tasa de cambio
y el factor capital con 1.3%. Cabe destacar que en esta y los salarios reales. Los resultados indican que la pro-
categoría la PTF ha explicado de manera significativa parte ductividad en Colombia presentó una fuerte caída
del crecimiento, en particular si se compara con lo obser- durante la década de los ochenta, con un desfase entre
vado en las demás. En el renglón de los bienes ligados al los salarios reales y la productividad. En otro trabajo,
transporte, la contribución de las materias primas es el Clavijo (1991) estudia las interrelaciones entre el creci-
mayor determinante del crecimiento, aunque en los dos miento, la productividad y el sector externo. Para ello
últimos períodos del análisis se observa que la producti- analiza los determinantes de la productividad en fun-
vidad factorial también aporta sustancialmente. ción del producto nacional bruto per cápita (Y/N), la
relación (K/T), la tasa de cambio real (TCR) y el índice
de liberación de importaciones (ILM).
EVIDENCIA EMPÍRICA DEL CAMBIO TÉCNICO Y A nivel industrial, los estudios de productividad
DE PRODUCTIVIDAD EN COLOMBIA son variados, pero la mayoría se centran en la explica-
ción de la PTF y su nexo con el comportamiento del
Nishimizu y Robinson (1986) plantean determinados comercio exterior. Varios de los análisis sobre la evolu-
vínculos entre los regímenes de comercio y la evolución ción industrial colombiana tienden a explicar, por una
de la productividad, de acuerdo con las siguientes parte, la evolución del cambio técnico y los factores que
hipótesis. Primero, la existencia de una relación positi- interactúan sobre los movimientos del mismo; y, por otra,
va entre el crecimiento del producto y el aumento de la los cambios en los patrones de comportamiento indus-
productividad –conocida como la ley de Verdoorn, cuan- trial en aspectos como la distribución de plantas por ta-
do se expresa en términos de la productividad laboral–. maño, sector industrial y localización geográfica
Este argumento está basado en la existencia de econo- (Roberts, 1989 y Echavarría J., 1991). Así, se indaga la
mías a escala observadas en las industrias manufacture- existencia del vínculo entre el régimen de comercio ex-
ras. Una ampliación del mercado induciría a la econo- terior, la estructura industrial y el comportamiento de
mía a incrementar la productividad y a reducir costos. los mercados, analizando estadísticamente las relaciones
La segunda hipótesis plantea que la PTF es un me- de causalidad entre comercio, rentabilidad industrial,
canismo de estímulo-respuesta; así, por ejemplo, el ren- productividad industrial y tasas de salida y entrada de
dimiento de los esfuerzos empresariales aumenta en la firmas. También plantean la hipótesis de que un régi-
medida en que la producción se someta más a la compe- men de apertura económica afectaría en mayor grado a
tencia extranjera. Esto es, un mejoramiento en la efi- los sectores oligopólicos e induciría a mayores aumentos
ciencia mediante programas de liberalización comercial de productividad en los sectores concentrados –hipóte-
y promoción de las exportaciones que, probablemente, sis dos y tres planteadas anteriormente.
estimulan la eficiencia interna y la rebaja de costos. En diversos estudios, Chica (1990, 1993, 1996) trata
Una tercera hipótesis sostiene que en los países en de dilucidar la relación entre comportamiento y cambios
desarrollo los bienes intermedios y de capital importa- en la productividad y la presencia de rendimientos crecien-
dos no son fácilmente sustituibles por la producción na- tes y decrecientes a escala. Corrige la productividad del tra-
cional a corto y quizás mediano plazo, dadas las caracte- bajo y la productividad multifactorial por grado de utiliza-
rísticas técnicas de la base productiva de estos países. En ción del capital, y expresa la productividad en términos de
este sentido, el proteccionismo o la restricción a las im- valor agregado, incluyendo el efecto procíclico debido a los
portaciones se traducirá en un desempeño menos eficiente ajustes del capital a través del tiempo.
Profundizando en la primera hipótesis de Nishimizu ductividad cuando las firmas consideradas son hetero-
y Robinson, Bonilla (1992) analiza los cambios de pro- géneas, y no todas tienen un comportamiento maximiza-
ductividad sectorial durante el período 1974-1989, des- dor. En segunda instancia, sugiere que el análisis de pro-
tacando aquellos sectores que han mantenido tasas cesos de entrada o salida de firmas es una de las áreas
expansivas en la productividad y contribuido decisivamen- más promisorias para el estudio del crecimiento de la
te al crecimiento del producto y la ocupación industrial. productividad. Y, finalmente, plantea la necesidad de
Discute la dinámica de la inversión industrial y estudia la aplicar una metodología de análisis adecuada las com-
relación entre la composición y crecimiento de la inver- plementariedades intersectoriales, para determinar la
sión y la dinámica de crecimiento del producto indus- relevancia y el carácter de los mecanismos del crecimiento
trial. Para validar la hipótesis sobre el grado de asociación enfatizados en las teorías del crecimiento endógeno.
entre el crecimiento del producto y el de la productivi-
dad, bajo los supuestos de prevalencia de economías está-
ticas y dinámicas de escala, examina la descomposición DETERMINANTES DEL CRECIMIENTO DE LA
de las fuentes de crecimiento del producto industrial. PRODUCTIVIDAD FACTORIAL INDUSTRIAL
En cotradicción con los trabajos de Echavarría (1990)
y Roberts (1989), Ocampo (1994) encuentra que el coefi- Los resultados de las estimaciones econométricas (tanto
ciente estimado entre crecimiento del valor agregado y a nivel agregado como sectorial CIIU cuatro dígitos)
crecimiento de la PTF es más bajo. La diferencia puede sustentan varios de los resultados de los trabajos
atribuirse a que el autor ajusta el stock de capital a la utili- mencionados sobre la relación funcional entre el creci-
zación de la capacidad instalada. Para ello realiza un aná- miento del producto y la productividad factorial, deno-
lisis sectorial sobre diferencias intertemporales utilizando minada efecto Verdoorn-Kaldor. Se encuentra que los
un pool de datos para once sectores industriales. Explora cambios de la productividad total factorial contribuyen
los efectos del crecimiento, la concentración industrial y a la explicación del crecimiento industrial en Colombia.
las políticas comerciales sobre la PTF. Los resultados de Estos resultados coinciden con los estudios de Roberts
su estudio confirman una relación positiva –ley de (1990), Ocampo (1991) y Bonilla (1992).
Verdoorn– entre el crecimiento industrial, la concentra- Con el fin de validar las hipótesis planteadas ini-
ción industrial y la sustitución de importaciones sobre el cialmente y comparar los determinantes de la producti-
crecimiento de la productividad total de los factores. vidad total de los factores, se realizó una serie de esti-
A diferencia de los mencionados trabajos, el de maciones econométricas aplicando modelos similares a
Ramírez (1993) estima el crecimiento de la productivi- los utilizados por Roberts (1988), Echavarría (1990) y
dad total factorial (PTF) de la industria colombiana para Bonilla (1992).
el período 1977-1989, teniendo en cuenta la existencia
de poder de mercado y de economías de escala. El modelo aplicado en nuestro caso es el siguiente:
Su principal aporte consiste en el aislamiento de DlnPTF=C+ß1*DlnVA + ß2*Dln (APEX) + ß3*Dln (PI)
los cambios en la productividad del efecto del poder de +ß4*Dln (INSK)
mercado y de economías de escala, en contraste con los
análisis tradicionales, que asumen competencia perfecta donde:
y rendimientos constantes a escala. El estudio encuentra
que los efectos asociados a las políticas económicas son PTF: productividad total de los factores
reducidos, excepto para el caso de la tasa de cambio real. VA: indicador de la dinámica industrial, medido a
El incremento de la productividad en el período anali- través del valor agregado deflactado por IPP.
zado desaparece una vez se tiene en cuenta el incremen- APEX: indicador de apertura exportadora, medido
to del poder de mercado. Se muestra, también, la exis- por el coeficiente entre el valor de las exportacio-
tencia de una relación tipo Verdoorn entre el crecimien- nes y el de la producción doméstica bruta.
to económico y el incremento de la productividad. PI: indicador de la penetración de importaciones,
Por último, Ramírez sugiere tres posibles áreas de
investigación sobre las características del cambio técni-
co y la evolución de la productividad. En primera ins- 7 La fuente utilizada en el presente ejercicio fue la EAM a cua-
tro dígitos de la CIIU revisión 2, desde 1974 hasta 1994. Para
tancia, recomienda la introducción de consideraciones las variables de exportaciones e importaciones, se utilizaron
de eficiencia como una fuente de crecimiento de la pro- las series de la Dian.
medido por la relación entre el valor de las impor- tivamente de los trabajos de Roberts (1989), Echavarría
taciones y el del consumo aparente interno. (1990), Ocampo (1994) y Bonilla (1992). Este trabajo
INSK: indicador de la intensidad de capital, medi- avanza en el examen del el impacto de las medidas de
do por la relación capital-trabajo. liberalización comercial adoptadas en los años noventa so-
Con el fin de optimizar el cálculo, se trabajó un bre el patrón de industrialización, en especial en el cam-
modelo7 de panel data por medio del cual se logra apro- bio técnico industrial. Para el total industrial, se cumple
vechar las interrelaciones existentes entre los diversos la ley de Verdoorn, la relación funcional entre el creci-
sectores, capturando en cierta medida algunos efectos miento de la PTF y la fuente del crecimiento del produc-
del entorno no cuantificables. Este método proporcionó to industrial. El coeficiente estimado es consistente con
resultados más robustos en el modelo. Para mayor ex- los trabajos de Ocampo (1994) y Bonilla (1992), sugi-
plicación de los determinantes de la productividad riendo esto que una variación del valor agregado del 10%
factorial se estimó a partir de la diferenciación entre sec- podría conducir a una variación en el mismo sentido en la
tores según su intensidad factorial –sectores intensivos PTF de un 4%. Al analizar los resultados por subperíodos,
en capital, en mano de obra y en recursos naturales–, el coeficiente no varía, aunque en el período de crisis 1980-
con el fin de analizar la sensibilidad de los coeficientes 1984 alcanza su mayor nivel, indicando la fuerte relación
entre tipos de sectores. Es decir, se realizó un análisis que hubo entre la recesión industrial, el menor cambio
econométrico de corte transversal por grupos de secto- técnico y la modificación de las relaciones tecnológicas,
res (CIIU cuatro dígitos) según intensidad factorial. Se especialmente por la reducción de la fuerza laboral.
llevó a cabo en cuatro subperíodos, para observar la di- Al verificar el efecto del comercio externo sobre la
námica en el comportamiento de la PTF y sus determi- productividad, se encuentra que ni el índice de apertura
nantes y corroborar la periodización utilizada en este tra- exportadora ni el de penetración de importaciones no
bajo. afectan significativamente la PTF, lo que en cierta me-
Los resultados obtenidos (Cuadro 13.9) para el total dida corresponde a una economía con bajos niveles de
de la industria manufacturera no difieren significa- intercambio comercial con el exterior. Sin embargo, en
Cuadro 13.9
Determinantes de la productividad total de los factores
1974-1994 por subperíodos
Variable dependiente: PTF
1974-1979 (1) (2) (3) (4) (5) 1980-1984 (1) (2) (3) (4)
Constante -0.0262* -0.0262* -0.0098* -0.0235* -0.0236* Constante - -0.0155* - -0.0023
-0.01671* -0.0157*
Valor agregado 0.3941* 0.3935* 0.3839* 0.3833* Valor agregado 0.4318* 0.4259* 0.3506*
Coeficiente exportador -0.0003 -0.0038** -0.00007 Coeficiente exportador -0.0009 -0.0008
Penet de importaciones -0.0002 -0.0013 -0.0002 Penet de importaciones -0.0152* -0.0584*
Intensidad de capital -0.04411* -0.0440* Intensidad de capital -0.2002*
R2 ajustado 0.84 0.84 0.02 0.85 0.84 R2 ajustado 0.82 0.81 0.08 0.78
1985-1989 (1) (2) (3) (4) (5) 1990-1994 (1) (2) (3) (4)
Constante -0.0131* -0.0142* 0.0036 -0.0142* -0.0145* Constante -0.0249* -0.0264* 0.0024 -0.0269*
Valor agregado 0.4056* 0.4059* 0.4116* 0.4126* Valor agregado 0.4116* 0.4145* 0.4235*
Coeficiente exportador -0.0011* 0.00002 -0.0011** Coeficiente exportador 0..0022* 0.0012
Penet de importaciones -0.0011 0.0007 -0.001 Penet de importaciones -0.0004 -0.0007
Intensidad de capital 0.0176 0.0173 Intensidad de capital 0.0556*
R2 ajustado 0.87 0.87 -0.0038 0.87 0.87 R2 ajustado 0.81 0.81 -0.0016 0.8
1985-1989 (1) (2) (3) (4) (5) Metodología
La función estimada por medio de Panel Data es:
Constante -0.0185* -0.0184* -0.0007 -0.0160* -0.0160* dLN PTF = c + b1*dln(VA)+ b2 * dln(X/Q) +
b3 dln(M/(Q+M-X)) + b4 (K/L)
Valor agregado 0.3942* 0.3944* 0.3786* 0.3787*
PTF: productividad total de los factores
Coeficiente exportador 0.0002 -0.0004 0.0002 VA: valor agregado deflactado por IPP a cuatro dígitos
K/L: Capital/ Empleo (Intensidad de capital)
Penet de importaciones -0.0002 -0.00007 -0.0002 Q: Producción Bruta
M: Importaciones
Intensidad de capital -0.0550* -0.0549 X: Exportaciones
R2 ajustado 0.75 0.75 -0.002 0.76 0.76
* significativa al 99%
** significativa al 95%
Fuente: EAM-Dian. Cálculos del autor.

algunos períodos de liberalización (1980-1984) la penetra- CONCLUSIONES

ción de importaciones alcanza a ser estadísticamente signifi-
cativa, aunque su relación con el cambio técnico es altamen-
te inelástica, lo cual hace que sus efectos netos sean despre- • El crecimiento industrial colombiano ha estado
ciables. Además, para el período de liberalización comercial predominantemente dominado por el jalonamiento de
(1990-1994) tampoco se encuentra evidencia de que dichas la demanda doméstica y sólo en muy escasa medida por
variables comerciales sean relevantes, aunque el coeficiente la contribución de las exportaciones o de la sustitución
de la apertura exportadora presenta una relación positiva sig- de importaciones. Este comportamiento que ha sido una
nificativa, en términos estadísticos, con el cambio técnico, constante durante los últimos 25 años, refleja, de una
pero con una elasticidad muy reducida. Es posible afirmar parte, la vulnerabilidad del patrón de crecimiento a lar-
que el escaso dinamismo de las exportaciones industriales a go plazo, ante las oscilaciones cíclicas de la demanda
lo largo de los años noventa afectó más la PTF, de lo que doméstica y, de otra parte, las deficiencias y contradic-
pudo haberlo hecho el comportamiento de las importacio- ciones entre el entorno macroeconómico y las políticas
nes. Esto en cierta medida confirma los resultados anotados de fomento y protección acogidas, que pretendían con-
anteriormente sobre la contribución de las exportaciones al vertir el sector externo en un potencial de crecimiento
crecimiento de la producción industrial. para la industria manufacturera.
La intensidad de capital es una variable estadísti-
camente significativa que afecta de manera negativa el Incluso en el período de apertura económica, la fuen-
comportamiento de la PTF. El coeficiente, aunque bajo, te de crecimiento de la industria manufacturera ha con-
es relevante en algunos períodos, por ejemplo 1980-1984. tinuado siendo prioritariamente la demanda doméstica.
Siguiendo la argumentación de Bonilla (1992), la corre- Las exportaciones, a pesar de que han ganado una mayor
lación negativa significaría “relaciones productivas más dinámica, no constituyen aún una fuente relevante de
intensivas en capital sin efectos expansivos sobre la pro- crecimiento para el conjunto de la industria manufactu-
ductividad”. Sin embargo, el presente ejercicio muestra rera. Por su parte, la sustitución de importaciones en el
que la intensidad de capital pasó de tener una relación período de apertura no sólo no ha contribuido con el
negativa y estadísticamente significativa con el cambio crecimiento industrial, sino que en muchos de los secto-
técnico hasta mediados de los ochenta, a una positiva, aun- res ha implicado un freno a su capacidad de crecimien-
que no significativa, a partir de 1983; y, en los noventa, to. Dicha situación deja percibir como la presión de la
una positiva y estadísticamente significativa. Señala tam- competencia de productos extranjeros ha podido hasta
bién cómo el crecimiento de la relación capital-trabajo se haber superado los potenciales beneficios de importar
ha mantenido relativamente constante en los últimos diez bienes de capital a un menor costo, así como la incorpo-
años, lo cual parece indicar que los resultados encontra- ración tecnológica vía las importaciones. Esto es debi-
dos, especialmente para los años noventa, proceden del do, en buena parte, a la modesta importación de bienes
deterioro constante en los niveles de empleo, que ha afec- de capital directamente involucrados en la actividad pro-
tado de manera positiva el denominado cambio técnico. ductiva que hubieran contribuido mayormente a la mo-
El análisis por intensidades en la utilización de los dernización y el cambio técnico.
factores presenta resultados similares a los del total de
la industria, en especial los relacionados con el cumpli- • El comportamiento de la inversión industrial ha
miento de la ley de Verdoorn. Las principales diferen- seguido de cerca el comportamiento cíclico de la pro-
cias estriban en que, aun manteniéndose extremadamente ducción industrial. Factores exógenos como la disposi-
bajo el nivel del coeficiente para los años noventa, estas ción crediticia para sectores en crisis e internos como la
variables son relevantes en los sectores intensivos en mano disponibilidad financiera según tamaño de empresa, han
de obra, sin duda debido a que se trata de los más afec- incidido sobre la capacidad de inversión en los diferen-
tados por el boom de las importaciones registrados a partes sectores industriales. En la tendencia de crecimiento
tir de 1992, como los sectores de textiles y confecciones. de la inversión industrial en su conjunto se observa cómo
Finalmente, como cabría esperar, la intensidad del capi- períodos de ensanchamiento de la capacidad instalada
tal es más relevante para los sectores intensivos en re- por lo general son seguidos por más prolongados perío-
cursos naturales que para los intensivos en mano de obra, dos de muy escaso dinamismo de la inversión, reflejan-
dado que el margen de uso del capital genera mayores do así que la inversión no ha logrado consolidar un com-
beneficios en estos sectores. portamiento sostenido a largo plazo. Asimismo, resulta
sorprendente el hecho de que para algunos períodos el sólo el 2% en promedio, valor muy exiguo ante las ne-
crecimiento de la inversión fue bastante superior al creci- cesidades de las empresas de prepararse para enfrentar
miento en el stock de capital, reflejando posiblemente una las nuevas condiciones de funcionamiento que vendrían
inversión destinada a reposición de maquinaria y equipo, con la apertura económica.
más que la adquisición de nuevo material con mayor con-
tenido tecnológico. Este comportamiento se repite entre • Durante los primeros años de la apertura se des-
los diferentes sectores industriales. tacó el comportamiento de la intensidad de capital ape-
nas en pocos años, especialmente 1992, cuando la incor-
•La dinámica tecnológica de la industria colom- poración de maquinaria y equipo tuvo un crecimiento
biana, toda vez que ésta pueda desprenderse parcialmente particularmente importante, permitiendo con ello ajus-
del comportamiento de la inversión, ha sido en conjun- tar los patrones tecnológicos en ciertas ramas manufac-
to muy modesta ya que desde el año 1975 hasta 1994, tureras. Este comportamiento estuvo auspiciado por la
la intensidad de la inversión (participación de la inver- drástica reducción arancelaria en bienes de capital y por
sión en la producción) se sostuvo en promedio alrededor el crecimiento de la inversión extranjera en la actividad
del 5%, llegando solamente al 7% en unos pocos años manufacturera doméstica. Sin embargo, cabe distinguir
puntuales. Pero, más grave aún resulta ser el hecho que que en pocos años de la apertura se ha presentado un
recurrentemente en todos los subperíodos considerados comportamiento favorable en los ritmos de incorpora-
y para la gran mayoría de sectores industriales, el creci- ción de capital.
miento de la inversión resultó ser superior al crecimien-
to de la producción, poniendo nuevamente de manifies- • El comportamiento de la productividad factorial
to la débil incorporación tecnológica que vía la inver- en la industria colombiana ha tenido una correlación
sión pudiese haber jalonado un crecimiento sostenido positiva con la dinámica de la producción industrial,
del producto industrial. excepto en el período de apertura económica. No obs-
tante, en general para todo el período de análisis y para
No se destacan sectores industriales que hayan man- la gran mayoría de sectores industriales considerados, el
tenido un patrón de inversión sostenido en el largo plazo, crecimiento de la PTF ha sido poco significativo frente
antes, por el contrario, los sectores que lideran el compor- al crecimiento de la producción, reflejando con ello una
tamiento de la inversión en un subperíodo son diferentes débil asociación entre el patrón de especialización in-
a los “líderes” del siguiente período. Este comportamien- dustrial y el proceso de cambio tecnológico.
to, a pesar de no ser necesariamente perverso y de respon-
der a las necesidades particulares de tipo tecnológico, en- Lo anterior se corrobora al descomponer el creci-
sanchamiento de la capacidad y reposición de equipo de miento del producto manufacturero según la
los diferentes sectores en determinadas coyunturas, sí evi- contribución de sus componentes de oferta: insumos,
dencia que la especialización en la industria colombiana capital, trabajo y materias primas, y la contribución de
no está apoyada por una dinámica permanente de ciertos la eficiencia o PTF. Se pudo comprobar que el compo-
sectores de “punta” con importantes externalidades y en- nente de materias primas ha constituido a lo largo de
cadenamientos para el resto de la economía. todo el período de análisis el principal aporte sobre el
crecimiento del producto manufacturero, situación que
•La intensidad de capital –relación entre el stock de se repite para la gran mayoría de sectores industriales.
capital y el número de trabajadores– parece haber estado Se refleja, por tanto, cómo la dinámica industrial no ha
más influenciada por las oscilaciones del empleo estado sustentada en la modernización tecnológica. Por
industrial que por incrementos sustanciales en el acervo su parte, el cambio técnico o PTF ha contribuido apenas
de capital (y, consecuentemente, que por mayor incor- marginalmente sobre el crecimiento manufacturero. Sólo
poración tecnológica). El período de mayor crecimiento en años puntuales y para pocos sectores, la PTF contri-
de la intensidad de capital fue precisamente entre los buyó significativamente. Finalmente, la contribución del
años 1981 y 1984, cuando el empleo industrial atrave- empleo resultó ser totalmente marginal sobre el creci-
saba por su fase de mayor deterioro. En el período de miento del producto -incluso inferior que el aporte de la
preapertura el empleo tuvo una recuperación moderada PTF-, en tanto que la acumulación de capital presentó
y la incorporación de capital fue poco dinámica, dando un aporte relativamente constante a lo largo del tiempo.
lugar a un crecimiento de la intensidad de capital de tan
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Competitividad comercial 557
COLOMBIA:
1967-1996
Parte V
COMPETITIVIDAD
558 Colombia / Competitividad
El tema de la competitividad ha sido centro de arduos debates. Uno de los

críticos más enconados es Krugman quien ha llegado a argumentar en algunas
ocasiones que la competitividad es un concepto sin significado y que si tuviera
alguno sería una manera poética de hablar de la productividad. Además ha re-
calcado que el problema económico no puede limitarse a la competencia en los
mercados internacionales y que el éxito de un país no puede ser reducido única-
mente a su comportamiento en el mercado internacional. Por último, señala
que con frecuencia se cree erróneamente en los análisis de la competitividad que
el comercio es un juego de suma-cero y se asume equivocadamente que las na-
ciones son como las empresas (Krugman, 1994).
Claramente, si una empresa no es competitiva, su permanencia en el mer-
cado es insostenible y hay un límite para ello; pero no sucede lo mismo con las
naciones –ellas no pueden desaparecer–, por lo que el concepto de competitividad
nacional es engañoso (Krugman, 1996). Asimismo, es errado identificarlo con
el balance comercial; el comercio es ante todo una expresión secundaria, más un
síntoma que una causa de la competitividad (Prestowitz, 1994). Hay que ir más
allá a sus mismos factores determinantes, como la productividad. Resulta indis-
pensable comprender que para mejorar los niveles de vida es preciso aumentar
la productividad. Siguiendo a Thurow (1994)
la productividad está determinada especialmente por el tamaño de las inversio-
nes domésticas en planta y equipo, investigación y desarrollo, infraestructura
pública y la calidad de la gestión privada y la administración pública.... Ahora
bien, la competencia extranjera fuerza simultáneamente un cambio económico
más rápido y brinda oportunidades para aprender nuevas tecnologías y nuevas
prácticas gerenciales que pueden ser utilizadas para mejorar la productividad
doméstica.
No obstante, como lo han señalado diversos autores,

un enfoque casi exclusivo en la productividad también encierra serios peligros y
problemas. La competitividad coloca a la productividad en el centro pero no
como una explicación. A diferencia, la competitividad apunta a que las tasas de
productividad que son una síntesis compleja, son variables a explicar y que la
teoría económica no sabe cómo hacerlo” (Cohen, 1994).
La siguiente es la que ahora ha venido convirtiéndose como la definición con-

vencional de competitividad:
La competitividad de una nación es el grado al cual puede producir bajo
condiciones de libre mercado, bienes y servicios que satisfacen el test de
los mercados internacionales, y simultáneamente incrementar los ingre-
sos reales de sus ciudadanos. La competitividad a nivel nacional está basa-
da en un comportamiento superior de la productividad.
En tal sentido, Cohen (1994) afirma que,

la competitividad es una reconsideración de un gran conjunto de indicadores,
ninguno de los cuales cuenta la historia total sino que juntos proveen un foco de
atención altamente legítimo.
En esa dirección apunta precisamente la óptica de la competitividad sistémica

según la cual la competitividad de una economía se sustenta en condiciones y
acciones a cuatro niveles del sistema –los niveles meta, macro, meso y micro– y
en una concepción guía multidimensional de la competencia, el diálogo y la
toma de decisiones compartida entre los más importantes grupos de actores.En
palabras de algunos de sus proponentes:
el concepto enfatiza en una visión a mediano y largo plazo y en la interacción entre
actores para mejorar el comportamiento a los diferentes niveles del sistema y mo-
vilizar la creatividad potencial de los diversos actores sociales (Esser et al., 1995,
p.2).
Otra concepción, relacionada con la anterior, define a la competitividad como,

la capacidad de la empresa para formular e implantar estrategias competitivas
que le permitan ampliar o conservar de forma duradera una posición en el
mercado. ... entendida a la vez como una característica intrínseca de un producto
o de una firma, la competitividad surge como una característica extrínseca, rela-
cionada con el patrón de competencia vigente en cada mercado. Un patrón de
competencia, a su turno, corresponde al conjunto de factores críticos para el
éxito en un mercado específico (Ferraz et al., 1996, p.3)
En esta perspectiva los factores determinantes de la competitividad abarcan

diversas instancias, desde la propiamente empresarial –por ejemplo, eficacia en
la gestión, capacitación– a la estructural –por ejemplo, influencia del mercado,
de instituciones públicas y no públicas extramercado, regímenes de regula-
ción– y hasta los sistémicos exógenos a la empresa productiva –por ejemplo,
factores macro, condiciones sociales e infraestructura–.
De cualquier forma, es necesario reiterar que con la evolución del capitalismo,
el cambio tecnológico, la internacionalización de la producción y el capital y la
evolución de la división internacional del trabajo y la organización de los proce-
sos de producción, entre otros aspectos, se va complejizando y alterando el conjunto
de los factores determinantes de la competencia interna y entre países.
En correspondencia con ello, los esquemas teóricos y conceptuales de
referencia para el estudio de la competencia de un análisis estático de ventajas
comparativas para el mundo de la producción simple de bienes estándar, con

base esencialmente en la disponibilidad de factores primarios de producción
como la mano de obra y recursos naturales, en un estado aún muy incipiente de
internacionalización, se debe llegar hasta un análisis estructural y sistémico de
ventajas competitivas dinámicas sustentado en el conocimiento, la tecnología
y el entorno socio-económico en un mundo de producción complejo con
multiplicidad tanto de bienes –estándar, diferenciados, especializados– como
de procesos y arreglos sociales de producción, en plena dinámica de globalización
del sistema capitalista. Es decir, resulta necesario transitar en el análisis de un
modelo Ricardiano elemental de ventajas comparativas hacia un modelo integral
de competitividad sistémica, por ejemplo.
Aquí reside, precisamente, la razón fundamental de las falencias y vacíos
que adolecen las aproximaciones parciales tradicionales sobre la competitividad.
De ellas vale la pena mencionar algunas (Storper y Salais, 1997, Cap.12).
La macroeconomista que concibe la competitividad en términos del com-
portamiento de las variables macro y su influencia en los costos de producción
y los precios de los bienes, sin dar cabida en el análisis a las condiciones objeti-
vas del proceso de producción, distribución y comercialización. En una versión
monetarista radical, como lo señalan Storper y Salais (1997, p.247),
... los partidarios de deflaciones competitivas a través de la sobrevaluación de la
moneda y altas tasas de interés, consideran que el énfasis en el mercado de capi-
tales es clave para la competitividad. La teoría es que encareciendo el capital y
los productos en términos internacionales se creará una presión para utilizar
eficientemente el capital y aumentar la productividad del trabajo.
La desregulacionista argumenta que la competitividad se logra en la medida

en que se puedan evitar las interferencias del Estado en la actividad productiva
y se libere la acción de las fuerzas del mercado para la localización de recursos,
la escogencia de técnicas de producción y la especialización. Esta perspectiva
parte de supuestos claves como la ausencia de problemas de información e
incertidumbre, la inexistencia de economías de escala, externalidades y fallas
de mercado, para no citar sino algunos.
La neolaborista asigna un papel predominante a la inversión y capacita-
ción del capital humano en el desarrollo de actividades eficientes de alto valor
agregado y complejidad tecnológica como requisito para la configuración de
una economía competitiva en una perspectiva perdurable. Se le asigna prela-
ción casi que excluyente a un factor de producción –la mano de obra califica-
da– como elemento determinante de la ventaja comparativa de un país.
Las neoinstitucionalistas, en algunas de sus variantes avanzan en la
consideración de aspectos institucionales en la gestión, capacitación, innova-
ción y aprendizaje, entre otros, aunque sin profundizar debidamente en los
procesos sociales de coordinación y en la función del Estado como actor decisivo
para la definición y preservación del interés colectivo y como agente de última
instancia para la institucionalización e imperancia de las reglas de juego del mer-
cado, los derechos de propiedad y el cumplimiento de contratos.
Hechas estas precisiones, conviene aclarar que en esta segunda fase del
proyecto apenas se aborda una de las expresiones de la competitividad de la
industria colombiana, como es la competitividad comercial revelada. En la si-
guientes fases del Programa de estudio se profundizará en las instancias
determinantes de la competitividad en sentido amplio.
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Capítulo 14
COMPETITIVIDAD
COMERCIAL
1981–1995
D urante mucho tiempo se ha sostenido la idea de que
el comercio internacional de un país debe basarse en el
principio de las ventajas comparativas, según el cual el
crecimiento se promueve básicamente mediante la es-
pecialización y el aprovechamiento de la dotación de fac-
tores productivos. No obstante, las consideraciones más
recientes indican que los supuestos de la teoría de las
ventajas comparativas estéticas no se adecuan a las con-
diciones de la competencia en la práctica –el concepto
de ventajas comparativas no incorpora debidamente ele-
mentos dinámicos como el proceso de innovación tec-
nológica, la diferenciación del producto, la segmentación
de mercados, etcétera– y que el concepto relevante es el
de ventajas competitivas (Spence y Hazard, 1988).
En el proceso de apertura e internacionalización de
las economías es imprescindible consolidar una inserción
progresiva y creativa en el mercado internacional. Aun-
que esto puede lograrse a corto plazo con base en venta-
jas comparativas naturales, a largo plazo se puede lograr
como fruto de la confluencia de la polìtica económica,
de la iniciativa y creatividad de los productores para ga-
nar mercados y de la capacidad del país para construir
ventajas competitivas dinámicas. Para ello se hace nece-
sario un ambiente orientado a apoyar la innovación, el
cambio técnico y el mejoramiento de la productividad,
bajo la evidencia de que la ventaja competitiva puede
ser creada y difundida con la incorporación de nuevos
métodos de producción, en especial flexibles.
De esta forma, la ventaja comparativa basada ex-
clusivamente en la disponibilidad de factores de produc-
ción resulta cada vez menos determinante de la manera
como se compite actualmente en los mercados interna-
cionales, además de asignar un rol pasivo en el desem-
peño de las empresas. La nueva perspectiva de la teoría
del comercio internacional se sustenta en que el inter-
cambio entre países no se explica únicamente en las di-
ferencias de recursos, sino a través de una especializa-
ción que permita aprovechar economías de escala y avan-
zar eficientemente en la diferenciación de productos, la
innovación tecnológica, la productividad y la organiza-
ción productiva (Bejarano, 1995b).
Algunos indicadores que generalmente se utilizan EL CONCEPTO DE COMPETITIVIDAD

para el análisis de competitividad de un país, sector o
subsector, son los de competitividad revelada, en la me-
dida en que es posible calcularlos tanto frente a los com- La competitividad es un concepto que no tiene límites
petidores en los respectivos mercados internos como en precisos y se define en relación con otros conceptos. La
los mercados de destino de las exportaciones. definición operativa de competitividad depende del pun-
Este tipo de indicadores –los derivados de la medi- to de referencia del análisis –nación, sector, firma–, del
ción de las balanzas comerciales relativas, las tasas de pe- tipo de producto analizado –bienes básicos, productos
netración, las de apertura exportadora, entre otros– refle- diferenciados, cadenas productivas, etapas de produc-
jan en un momento dado el nivel de competitividad co- ción– y del objetivo de la indagación –corto o largo pla-
mercial revelada de un país o sector, pero no permiten zo, explotación de mercados, reconversión, etcétera–
conocer las causas de este comportamiento ni tampoco (Pineiro, 1993).
la evolución de los factores estructurales de desarrollo Algunas definiciones de la firma o sector
(Dane, 1996). • Significa la capacidad de las empresas de un país
En la primera sección de este capítulo se hace un dado para diseñar, desarrollar, producir y colocar
breve recorrido por diferentes enfoques sobre el concepto sus productos en el mercado internacional en me-
de competitividad y luego se presenta la metodología uti- dio de la competencia con empresas de otros países
lizada de los cálculos realizados aquí de la competitividad (Alic, 1997).
comercial revelada colombiana. En la segunda sección se • La competitividad industrial es una medida de la
muestra el comportamiento y la evolución de la capacidad inmediata y futura del sector industrial
competitividad comercial revelada de Colombia (según para diseñar, producir y vender bienes cuyos atri-
sectores productivos CIIU cuatro dígitos) frente a dife- butos logren formar un paquete más atractivo que
rentes mercados –Grupo Andino, Mercosur, Unión Euro- el de productos similares ofrecidos por los compe-
pea, los Estados Unidos y total mundo– en tres períodos: tidores: el juez final es el mercado (European
1981–1984; 1987–1990, antes de la puesta en marcha Management Forum, 1980).
del programa de liberalización comercial y 1992–1995, • Es la capacidad de una industria o empresa para
después de la apertura económica, con el fin de identifi- producir bienes con patrones de calidad específi-
car cambios en competitividad comercial revelada sufri- cos, utilizando más eficientemente recursos que em-
dos por el aparato productivo colombiano ante variacio- presas o industrias semejantes en el resto del mun-
nes decisivas en su entorno económico. do durante un cierto período de tiempo
(Haguenauer, 1990).
Algunas definiciones de la economía nacional

• Una economía es competitiva en la producción de
un determinado bien cuando puede por lo menos
igualar los patrones de eficiencia vigentes en el resto
del mundo, en términos de la utilización de recur-
sos y de la calidad del bien.
• Es la capacidad de responder ventajosamente en los
mercados internacionales (Urrutia, 1994).
• La competitividad comercial es la capacidad de un
país para competir eficazmente con la oferta extran-
jera de bienes y servicios en los mercados domésti-
co y extranjero (Ten Kate, 1995).
Algunas definiciones que incorporan el nivel de vida

• Es el grado en que una nación puede, bajo condi-
ciones de mercado libre, producir bienes y servi-
cios que satisfagan los requerimientos de los mer-
cados internacionales y, simultáneamente, mante-
ner o expandir los ingresos reales de sus ciudada- mercados segmentados, los productos diferenciados, las
nos (President's commission on industrial competitiveness, economías de escala y las diferencias tecnológicas; ade-
1985). más, debe explicar por qué las empresas de una nación
• La definición de competitividad de la Harvard pueden desarrollar ventajas competitivas y el papel de
Bussiness School consiste en la habilidad de un país la nación en el proceso de innovación como el elemento
para crear, producir y distribuir productos o servi- central de la competitividad (Porter, 1991).
cios en el mercado internacional, manteniendo ga- En el diamante de competitividad de Porter se inte-
nancias crecientes de sus recursos. gran e interactúan cuatro elementos condiciones de la
• Grado por el cual un país en un mundo de compe- demanda, factores de producción, sectores conexos y de
tencia abierta, produce bienes y servicios que satis- apoyo y estrategia, estructura y rivalidad de la empresa,
facen las exigencias del mercado internacional y si- que determinan la formación y competitividad de los
multáneamente expande su PIB y su PIB per cápita agrupamientos de sectores conectados (clusters) para po-
al menos tan rápidamente como sus socios comer- der lograr el éxito en el acceso a mercados extranjeros.
ciales (Jones y Treece, 1988).
FACTORES
De lo anterior se evidencia que para alcanzar una posi-
ción competitiva se requiere, entre otras cosas: la incor- La dotación y jerarquía de factores –humanos, natura-
poración de progreso técnico, entendido como la capa- les, de conocimiento, de capital, de infraestructura– juega
cidad de imitar, adaptar y desarrollar técnicas de pro- un papel relevante en la determinación del crecimiento
ducción de bienes y servicios antes inexistentes en una y la competitividad, teniendo en cuenta las diferentes
economía (Bejarano, 1995b) o de su mejoramiento; la capacidades que tienen las empresas para utilizarlos en
diversificación de los productos exportables en condi- forma eficiente y eficaz. Además, toma en consideración
ciones de calidad y precio al menos equiparables a las de aspectos relacionados con los factores de la producción,
sus competidores; la adaptación a las nuevas condicio- entre ellos: dotación, jerarquía, creación y desventaja
nes de competencia en los mercados y la reconversión de selectiva.
sectores no competitivos. Hay factores básicos como los naturales, el clima, la
De otra parte, es necesario diferenciar dos tipos de situación geográfica, mano de obra no especializada, etcé-
competitividad. Una artificial, asociada con la depresión tera, que se heredan en forma pasiva. Por el contrario, la
de la demanda interna y el aumento de la capacidad ocio- creación de factores asume un papel relevante en el caso
sa, con la explotación de recursos naturales abundantes de recursos generalizados –red vial, personal universita-
y el aprovechamiento de mano de obra barata, con la rio–, especializados –personal con formación específica,
presencia de subsidios a los precios de los factores, con conocimientos en campos particulares, institutos cientí-
la aplicación de políticas favorables a las exportaciones ficos– y avanzados –infraestructura, comunicación digital,
–manipulaciones de la tasa de cambio, subsidios a la ac- investigación– que son más escasos y requieren inversio-
tividad–, etcétera, que no es sostenible a largo plazo. nes importantes y continuas en el tiempo. Por último, la
Otra estructural que se sustenta en la capacidad de una desventaja en algunos factores puede jugar un rol en la
economía para avanzar en su eficiencia y productividad, creación de una ventaja competitiva, en la medida en que
para diferenciar productos, incorporar innovaciones tec- esa desventaja lo estimule a innovar.
nológicas y mejorar la organización empresarial y los en-
cadenamientos productivos. Esta última sí es perdura- DEMANDA
ble a través del tiempo porque se sustenta en un mejora-
miento de los patrones de productividad como base de Hace referencia a la demanda interna de bienes y servicios
una competitividad real. producidos por las empresas de un sector. En este sentido,
son las necesidades del comprador local las que desempe-
ñan un papel importante porque un conjunto de compra-
EL ENFOQUE DE VENTAJA COMPETITIVA DE dores exigentes puede presionar para que las empresas in-
PORTER noven en el proceso de producción y de organización,
mejoren la calidad y desarrollen nuevos productos.
Una teoría de la competitividad debe sustentarse en un Por último, si el crecimiento de la demanda interna
concepto amplio de la competencia que comprenda los es muy alto puede generar un conjunto de inversiones en
productos específicos que lleven a la consolidación de sec- las exigencias de los consumidores para introducir pro-
tores fuertemente competitivos internacionalmente. ductos de mayor calidad.
Estos determinantes funcionan como un sistema,
INDUSTRIAS CONEXAS Y DE APOYO donde la debilidad de cualquiera de ellos limita las po-
sibilidades de una industria o un sector para elevar su
Los sectores conexos son aquellos en los cuales las empre- nivel competitivo. Existen, además, elementos claves que
sas que compiten entre sí pueden coordinar o compartir afectan la generación de las relaciones dinámicas dentro
actividades en la cadena de valor, o aquellos que com- del diamante, a saber: la rivalidad doméstica, la concen-
prenden productos que son complementarios y con res- tración geográfica y el intercambio de información.
pecto a los cuales es posible establecer alianzas entre sus La primera actúa en la creación de factores estimu-
productores. lando el desarrollo de recursos humanos especializados,
La presencia de sectores proveedores internacionalmente tecnologías conexas, infraestructura y conocimientos es-
competitivos representa un elemento de ventaja para los seg- pecíficos del mercado, además del surgimiento de secto-
mentos que van tras el proveedor en la cadena producción– res proveedores. La presencia de rivales locales incentiva
consumo, porque de esta forma las empresas pueden ac- las inversiones en mercadeo, la adopción de políticas
ceder a maquinaria e insumos adecuados y competitivos y agresivas de precios y la ampliación de la gama de pro-
también a información. De esta forma, las relaciones de ductos.
trabajo estrechas pueden fortalecer el proceso de innova- La proximidad geográfica favorece la interacción
ción y perfeccionamiento de los procesos de producción entre los determinantes del diamante de Porter y au-
de las empresas, a través de la detección de nuevos méto- menta tanto la rapidez del flujo de información relativo
dos y oportunidades para la aplicación de tecnología y la a necesidades, técnicas y tecnologías entre compradores,
búsqueda de canales de mercadeo y comercialización. proveedores y sectores conexos, como el ritmo de propa-
En este contexto, en la medida en que cada vez con gación de las innovaciones dentro de la agrupación in-
mayor frecuencia las grandes firmas contratan con ter- dustrial. Sin embargo, tiende a limitar la difusión de la
ceros –pequeñas y medianas empresas en su mayoría– la información hacia el exterior.
fabricación de componentes, el suministro de insumos y Por último, hay que anotar que se busca adoptar
la prestación de servicios industriales, la competitividad una estrategia para competir y posicionarse en un mer-
de la gran firma está también determinada por la pro- cado, con el propósito de asegurar que la actividad sea
ductividad y modernización de sus proveedores. rentable y sostenible en el tiempo. Sin embargo, no existe
una estrategia competitiva única sino estrategias apro-
ESTRATEGIA, ESTRUCTURA Y COMPETENCIA piadas para sectores particulares, cuya definición depen-
de de la estructura sectorial donde la empresa compite y
Se refiere a la organización y gestión de las empresas del de su posicionamiento en el mercado.
sector y a las condiciones de competencia en el mercado
doméstico, las cuales deben ser exigentes para estimular EL PAPEL DEL ESTADO EN LA CREACIÓN DE LA VEN-
permanentemente la innovación empresarial y productiva. TAJA COMPETITIVA
Adicional a los cuatro elementos mencionados, exis-
ten otros tres que influyen en el proceso de generación El Estado debe crear el entorno para que las empresas
de una ventaja competitiva: la casualidad –acontecimien- puedan mejorar las ventajas competitivas de los
tos azarosos que propician cambios en la posición com- agrupamientos, mediante la introducción de nuevas tec-
petitiva, como guerras, inventos, cambios no previstos nologías y la creación de sectores nuevos. En la medida
en los costos de los insumos–, el gobierno –su papel es en que quienes compiten en el mercado internacional son
el de influir en los cuatro determinantes, no el de crear las empresas y no los países, se privilegian los elementos
directamente la competitividad– y las actividades inter- de la empresa dejando la política macroeconómica como
nacionales de las empresas (Dunning, 1993). Estas mo- un factor de entorno; la implicación es que los resultados
difican la importancia de la dotación interna de factores de dicha política dependen de la capacidad de respuesta y
–especialmente básicos– haciendo posible su transferen- asimilación por parte de la empresa.
cia de un lugar a otro; también pueden representar un En cuanto a los factores productivos, las priorida-
elemento de rivalidad para las empresas locales y modi- des de la política pública pueden estar concentradas en
ficar las condiciones de la demanda interna, a través de el campo de la educación y la capacitación, la ciencia y
la tecnología, la infraestructura y la facilitación de las presas, las asociaciones, el Estado y otros actores socia-
inversiones de las empresas en estas actividades. les, puede conducir a un desarrollo más acelerado de las
Respecto a las condiciones de la demanda, el Esta- ventajas competitivas (Esser et al., 1996).
do puede ser importante en la tarea de promover y reali- En este sentido, la competitividad es el resultado de
zar directamente demandas tempranas, exigentes y prela interacción –tal como en el diamante competitivo de Porter
cursoras de la demanda internacional, a través de sus pero con un mayor protagonismo del papel institucional–
compras directas, siempre y cuando ellas no se convier- , entre cuatro niveles económicos y sociales: micro, macro,
tan en un mercado garantizado sino que establezcan exi- meta y meso.
gencias estrictas para productos y servicios, abran nue-
vas áreas de actividad para las empresas locales y traten EL NIVEL MICRO
de anticipar necesidades que van a producirse en otros
países. Otro instrumento que se puede utilizar son las Para afrontar con éxito la globalización de la competen-
reglamentaciones que afectan los niveles de calidad, se- cia, la proliferación de competidores, la diferenciación de
guridad e impacto sobre el medio ambiente de los bie- la demanda, el acortamiento de los ciclos de producción y
nes y procesos de producción. La presencia de normas las innovaciones, las empresas y sus organizaciones nece-
exigentes presiona las empresas a mejorar la calidad, sitan readecuarse tanto a nivel interno como en su entor-
perfeccionar la tecnología e innovar. no. La consecución de eficiencia, calidad, flexibilidad y
En el caso de los sectores conexos y de apoyo, la po- rapidez de reacción por parte de las empresas es necesaria
lítica pública es más eficaz si su objetivo es la consolida- a través de la introducción de cambios en la organización
ción de un agrupamiento existente que si es la creación de la producción –acortando tiempos de producción, sus-
directa de uno nuevo. En cuanto a la rivalidad interna tituyendo las cadenas de ensamblaje–, en la organización
que favorece la capacidad de innovación, es clave el papel del desarrollo del producto –la integración del desarrollo,
que pueden ejercer las legislaciones antimonopolio. la producción y la comercialización contribuye a fabricar
En términos generales, los esfuerzos de la política bienes con más eficiencia y comercializarlos con mayor
pública necesarios para fortalecer las condiciones compe- facilidad– y en la organización de las relaciones de sumi-
titivas deben dirigirse a la ampliación de la base produc- nistro.
tiva en infraestructura física, telecomunicaciones y capi-
tal humano, al estímulo a la innovación tecnológica y a la EL NIVEL MACRO
incorporación de la creatividad y el conocimiento en las
actividades productivas. El apoyo a la innovación tecno- Se refiere a la estabilidad del contexto macroeconómico,
lógica va desde la provisión de un marco institucional que pues su inestabilidad perjudica la operatividad, trans-
atienda las necesidades de transformación de la base pro- parencia y eficiencia de mercados de factores, bienes y
ductiva –asistencia técnica, desarrollo, transferencia y di- capitales que son claves para una asignación eficiente de
fusión tecnológica, capacitación de la fuerza laboral, etcé- recursos en la economía.
tera– hasta la provisión de servicios eficientes y a bajo El éxito de una estabilización se basa en la volun-
costo –energía, telecomunicación, información, almace- tad del gobierno de imponer reformas, en crear un con-
namiento, comercialización, etcétera– de manera que se senso nacional sobre su importancia y en lograr el apoyo
eliminen obstáculos de tipo endógeno y exógeno en las internacional.
empresas, propiciándose así la denominada competitividad
estructural (Bejarano, 1995a). EL NIVEL META
Para optimizar la eficacia en los niveles micro, macro y

EL ENFOQUE DE COMPETITIVIDAD SISTÉMICA meso son esenciales la eficacia de la organización jurídi-
ca, política y económica, del esquema social de organi-
El concepto de competitividad sistémica parte de un fe- zación e integración y del sistema organizativo para la
nómeno observado en muchos países en desarrollo, que interacción estratégica, porque la competitividad
se refiere a la inexistencia o insuficiencia de un entorno sistémica no puede dar resultados sin la formación de
empresarial eficaz para alcanzar la competitividad estruc- estructuras a nivel de la sociedad entera.
tural. Cada vez se acepta más que la creación de un en-
torno sustentador con el esfuerzo colectivo de las em-
EL NIVEL MESO de productos y adaptación a normas culturales y deman-

das particulares de los consumidores. En este sentido, una
La formación del nivel meso es ante todo un problema entrega oportuna de productos y un tiempo reducido en
de organización y gestión; se trata de establecer una es- el proceso pedido–producción–puesta en el mercado son
tructura institucional eficiente y de promover la capaci- elementos esenciales en la competitividad.
dad de interacción entre agentes privados, públicos e Desde el lado del la oferta, dada la continua y rápida
intermedios –empresas, asociaciones, institutos tecno- innovación técnica, resulta indispensable adquirir suficien-
lógicos, sindicatos, entidades públicas– en el interior de te capacidad de adaptación y desarrollo de cambios técni-
un conglomerado. cos novedosos, tanto del producto como del proceso, para
El entorno de las empresas –constituido por insti- asegurar condiciones propicias para la competencia en el
tuciones y políticas situadas en este nivel– ha venido mercado y así poder reducir su probabilidad de salir del
cobrando mayor importancia debido al cambio tecnoló- mercado.
gico organizativo. Así, el Estado y los actores sociales En este contexto debe diferenciarse la competitividad
deben desarrollar políticas de apoyo específico, fomen- costo y la competitividad no costo, a los diferentes niveles
tar la formación y articular los procesos de aprendizaje tanto micro como macroeconómicos.
de la sociedad con el objetivo de crear un entorno capaz
de generar, integrar y multiplicar los esfuerzos de las COMPETITIVIDAD COSTO
empresas.
Estructurar el nivel meso para que pueda crear capa- Los principales elementos de la competitividad costo son:
cidades es una tarea permanente de los sectores público y • Costo del trabajo –salarios directos e indirectos–.
privado. Ahora bien, dado que las políticas a nivel macro Resulta fundamental enfatizar en la productividad
se van haciendo cada vez mas similares en el mundo, es en laboral en la medida en que mediante ella pueden
el diseño de las localizaciones industriales, a través del llegar a compensarse los altos costos salariales.
conjunto de instituciones existentes en el nivel meso, • Costo del capital. Con base en el costo de capital,
donde se generan ventajas competitivas institucionales y su financiación y factores conexos, tales como la tasa
organizativas, patrones específicos de organización y ges- de ocupación de los equipos, la tasa de desperfec-
tión y perfiles nacionales que sustentan ventajas competi- tos, la distribución de la maquinaria, etcétera., de-
tivas difícilmente imitables por los competidores. sarrolla la productividad del capital.
• Costo de los insumos. Las relaciones de asociación
con los proveedores de insumos permite bajar su costo
EL ENFOQUE DE COMPETITIVIDAD GLOBAL y asegurar el abastecimiento a largo plazo. Otro ele-
mento importante son las políticas de calidad total
Otra visión de la competitividad es planteada por Coriat con el fin de eliminar los consumos inútiles y redu-
(1997). En ella se argumenta, con base en casos particu- cir los desperdicios durante la producción.
lares de los modelos francés, alemán, japonés y estado-
unidense, que el asimilar la competitividad única y ex- COMPETITIVIDAD NO COSTO
clusivamente a la disminución del costo de los salarios
es inaceptable, ya que existen al menos doce factores re- El primer elemento de esta categoría tiene que ver con
lacionados con la competitividad (Coriat, 1997). la capacidad instalada, la cual permite, hasta cierto punto,
La diversidad de restricciones sobre la evitar excesos de demanda no cubiertos. Otros elemen-
competitividad se torna aún más decisiva y determinan- tos son el cumplimiento de las normas técnicas, la dife-
te con el avance del proceso de globalización económica renciación de productos, los tiempos de entrega, la es-
y financiera –mediante la liberalización de los mercados pecialización, la eficacia de las redes de compra y
de bienes, capitales y servicios–. comercialización, etcétera.
Existen restricciones a la eficiente inserción inter- Hay un aspecto a resaltar: la competitividad no
nacional de las empresas que se pueden clasificar como consiste solamente en bajar costos sino, además, en la
de oferta y de demanda. capacidad de adaptarse a demandas variadas. Si no se
Desde el lado de la demanda sobresale la necesidad satisfacen, por ejemplo, las normas técnicas y hábitos de
de contar con la capacidad de satisfacer los requerimien- consumo locales, no se tendrá éxito en los diferentes
tos internacionales sobre normas técnicas, diferenciación mercados internacionales. Es cierto que los precios son
importantes pero no son el único factor decisivo de la en precios. La importancia de la innovación tecnológica
competitividad. es inequívoca en la medida en que el resultado económi-
co de la empresa está íntimamente ligado con su capaci-
dad de generar eficientemente progreso técnico, en es-
EL ENFOQUE DE LOS DETERMINANTES DE LA pecial en el contexto internacional.
COMPETITIVIDAD 3. Producción. Los avances tecnológicos mundiales
revelan la consagración de un nuevo paradigma produc-
Buena parte de los estudios tratan a la competitividad tivo sobre la base de la microelectrónica, robótica, siste-
como un fenómeno directamente relacionado con las ca- mas digitales de control, etcétera, en el que la calidad,
racterísticas de desempeño y eficiencia técnica de las diversidad y renovación de los productos, la flexibilidad
empresas y consideran que la competitividad de las na- y rapidez de entrega y la racionalización de los costos de
ciones resulta como una especie de agregado de esos re- producción se constituyen en apalancamiento de la
sultados individuales. competitividad.
Cada vez existe mayor consenso de que un análisis 4. Recurso humano. Contempla el conjunto de con-
de la competitividad basado solamente en aspectos como diciones que caracterizan las relaciones de trabajo y los
precios, costos –en especial salarios– y tasas de cambio aspectos que influyen en la productividad, calificación y
son insuficientes. Por ejemplo, resulta imprescindible flexibilidad de la mano de obra. En este sentido, la tarea
el dominio de técnicas productivas que es, en última central es definir y aplicar principios de organización y
instancia, lo que permite a una empresa competir con operación de procesos de trabajo que mejoren continua-
éxito en el mercado internacional. En este sentido, debe mente la calidad de los productos y procesos. Es impor-
enfatizarse que la capacidad de la empresa para conver- tante, también, motivar a los trabajadores a participar
tir insumos en productos con el máximo rendimiento se en los desafíos competitivos y hacerlos partícipes de las
relaciona con su habilidad para permanecer cerca de las ganancias derivadas del aumento de eficiencia.
mejores prácticas internacionales.
Bajo esta perspectiva –la de los determinantes de FACTORES ESTRUCTURALES
la competitividad– se define la competitividad como la
capacidad de la empresa para formular y aplicar estrate- En el segundo grupo de factores, los estructurales, la
gias coherentes que le permita ampliar, de manera dura- capacidad de intervención de la empresa es limitada,
dera, una posición significativa en el mercado. Se iden- puesto que ellos se refieren al tipo de mercado, a la es-
tifican tres grandes grupos de factores determinantes de tructura industrial y al régimen de incentivos y regula-
la competitividad: los empresariales, los estructurales y ciones propios de cada uno. Como factores estructurales
los sistémicos. se identifican los siguientes:
1. Mercado. Entre sus principales elementos carac-
FACTORES EMPRESARIALES terísticos están, entre otros: tasa de crecimiento, distri-
bución geográfica, requerimientos tecnológicos, acceso
Los factores empresariales se refieren a aquellos sobre los a mercados internacionales y sistemas de
cuales la empresa tiene poder de decisión y que puede comercialización. Por ejemplo, al estimularse la inver-
controlar y modificar a través de su conducta. En este sión de las empresas, los mercados dinámicos aseguran
grupo pueden clasificarse los siguientes: una elevada tasa de renovación de equipos y métodos de
1. Gestión. Incluye tareas administrativas típicas, producción que aunada a las economías de escala, propi-
tomas de decisión –mínimo tiempo en el proceso decisión cian crecimientos en la productividad industrial. Otro
y acción–, finanzas, mercadeo, actividades pos venta – elemento que favorece la competitividad es la presencia
relaciones estrechas con los clientes–, capacitación y de consumidores exigentes de altos patrones de calidad
planeación estratégica. Estas tareas forman parte del con- en los productos, lo cual lleva a las empresas a adoptar
junto de factores críticos para el éxito en un mercado estrategias competitivas de capacitación y mejora conti-
específico. nua de la eficiencia.
2. Innovación. Las acciones en este campo constitu- 2. Estructura industrial. Se refiere a las tendencias
yen un elemento central para la competitividad, ya sea de progreso técnico, a las escales típicas de operación, al
para capturar mercados, para introducir nuevos produc- grado de integración y diversificación sectorial, a la dis-
tos y procesos, para ser más productivo o para competir tribución espacial de la producción y adecuación de la
infraestructura física, a la relación de las empresas con nológicos como metrología y normalización, etcétera–.
sus proveedores y a la relación capital–trabajo. En la En conclusión, los factores empresariales y
medida en que sean más importantes las nuevas fuentes sistémicos tienen una incidencia de tipo horizontal: esto
de competitividad y la pérdida de importancia de las es, presentan un carácter más genérico en la forma e in-
ventajas competitivas tradicionales basadas en la dispo- tensidad como afectan la competitividad de los diferen-
nibilidad de recursos naturales y mano de obra barata, tes sectores industriales. En contraste, los factores es-
más necesarios serán ajustes diferentes a los convencio- tructurales tienen un carácter sectorial específico, afec-
nales como ocurre en el caso de las configuraciones in- tando más directamente las especificidades que presen-
dustriales. Es la situación de las pequeñas y medianas ta cada rama de la producción o grupo de sectores simi-
empresas que buscan economías de aglomeración espa- lares.
cial por medio de la constitución de polos regionales de Estas consideraciones generales implican que el
producción como un mecanismo eficiente para favore- análisis de la competitividad debe tener en cuenta si-
cer el acceso a equipos y servicios sofisticados, a insu- multáneamente tanto los procesos internos a la empresa
mos y a redes de comercialización. y a la industria como las condiciones económicas e
3. Incentivos y regulaciones. En general, los incenti- institucionales del ambiente productivo.
vos tratan de aumentar la capacidad de respuesta de las
empresas a los desafíos impuestos por la competencia,
mientras que las regulaciones buscan condicionar sus
conductas en direcciones socialmente deseables. Cuan-
do se trata la industria a nivel agregado, estas cuestiones
son de naturaleza sistémica –tercer factor determinante
de la competitividad–, pero sectorialmente existen cier-
tas especificidades diferenciales en términos del impac-
to de incentivos fiscales y financieros, de políticas co-
merciales y de leyes del Estado. Los sectores normalmente
contemplados en los programas de apoyo son las indus-
trias nacientes, las que están altamente expuestas a la
competencia internacional como la automotriz y las in-
dustrias tradicionales como la textil y siderúrgica.
FACTORES SISTÉMICOS
Por último, el tercer grupo de factores que afectan la

competitividad son los sistémicos. Estos constituyen
externalidades para la empresa y, por tanto, la posibili-
dad de intervenir individualmente sobre ellos es escasa
o casi que ninguna.
Estos factores son de muy diverso tipo:
macroeconómico –tasa de cambio, impuestos, oferta de
crédito, política salarial, crecimiento del PIB, etcétera–,
políticos e institucionales –política tributaria y tarifaria,
participación del Estado en la economía–, legales y
regulatorios –protección a la propiedad industrial, al me-
dio ambiente, al consumidor y al capital extranjero–, so-
ciales –políticas de educación y formación del recurso
humano, seguridad social–, internacionales –tendencias
del comercio mundial, flujos de capital, relación con or-
ganizaciones multilaterales, acuerdos internacionales– y
de infraestructura –disponibilidad, calidad y costo de
energía, transporte, comunicaciones, servicios tec–
FUENTES BÁSICAS DE VENTAJAS BASE METODOLÓGICA DE LA

COMPETITIVAS COMPETITIVIDAD COMERCIAL
REVELADA
En general se han identificado diferentes factores que
afectan las ventajas competitivas; algunos de ellos pue- De manera aproximada, se pretende analizar la
den mejorarse desde el interior de la empresa, mientras competitividad comercial sectorial de Colombia a tra-
que otros son reproducidos externamente en el entorno vés de dos indicadores de tipo comercial; estos
macroeconómico y sectorial. indicadores son la balanza comercial relativa (BCR) y la
Algunos de estos factores se refieren a las economías ventaja comparativa revelada (VCR).1
de escala en la producción, distribución y comercialización
–existiendo economías de escala en la producción, la em-
presa puede alcanzar una ventaja de costo, al igual que en INDICADORES
cuanto a la distribución, si se utilizan sistemas especializa-
dos para transportar materias primas y productos termina- INDICADOR DE BALANZA COMERCIAL RELATIVA (BCR)
dos–. Además, pueden existir economías en el área comer-
cial mediante el uso de técnicas comerciales propias, en la La BCR para el producto o sector i, se calcula mediante
medida en que el conocimiento obtenido de un mercado la fórmula:
puede usarse sin costo en otros.
Existen economías en las compras como consecuen- BCRi= (X–M)iNR
cia del poder negociador o del menor costo de los pro- (X+M)iNR
veedores al producir grandes lotes, de la capacitación
gerencial y de los trabajadores, y del cumplimiento con El numerador se refiere a la balanza comercial entre el
los estándares de calidad requeridos. Otro elemento fun- país N y el país (o región) R para el producto o sector i;
damental para la competitividad y el acceso a mercados el denominador es el comercio total bilateral entre el
internacionales es la normalización, homologación y cer- país N y el país (o región) R.
tificación de productos, los cuales requieren un sistema El rango de la BCR se ubica entre –1 y 1, reflejando
que garantice la calidad y una infraestructura técnica una ventaja competitiva cuando es positivo y una desven-
especializada. Vinculado a la calidad industrial y a la taja cuando es negativo. La ventaja será mayor entre más
innovación, el diseño industrial se ha convertido en un cercana esté de 1 y la desventaja mayor entre más se acer-
componente básico de la competitividad en función de que a –1.
aspectos estéticos, funcionales y tecnológicos que deben La BCR puede variar debido a cambios en su ba-
adecuarse a las necesidades cambiantes de los mercados. lanza comercial bilateral (numerador) o en el monto del
Existen también impedimentos para alcanzar las comercio total bilateral (denominador) o de ambos si-
ventajas competitivas, como son los altos costos de trans- multáneamente, siendo la variación directamente pro-
porte y almacenamiento, las características diversas de porcional en el primer caso e inversamente proporcional
producto –la necesidad de producir variedades distintas en el segundo.
impide alcanzar economías de escala y eficiencia en la
producción–, los aranceles y cuotas de importación –tie- INDICADOR DE VENTAJA COMPARATIVA REVELADA
nen el mismo efecto que los costos de transporte puesto (VCR)
que anulan el logro de economías en la producción y son
externas a la empresa–, el tratamiento preferencial La VCR para el bien (sector) i, se calcula mediante la
impositivo, las políticas laborales u otros reglamentos fórmula ;
que benefician a las empresas locales, etcétera. Este tipo
de impedimentos es probable que ocurra en sectores de
1 Para ello se utilizaron las estadísticas de comercio exterior
especial importancia en términos de generación de em- del BID-Intal desagregadas a ocho dígitos y reagrupadas por
pleo, desarrollo productivo, defensa o fuente de mate- sectores CIIU cuatro dígitos, para el período 1992-1995. La
rias primas. fuente de información para el estudio de los años 1981-1984
y 1987-1990 es el Dane de Colombia y el indicador utiliza-
do es la BCR. Otros indicadores de competitividad pueden
encontrarse en el Anexo 14.1 de este Capítulo.
BCRi=BCRi* 1 el factor T. Por otra, al tratarse de un indicador no

T agregable –puesto que es de tipo ordinal y no cardinal–, si
siendo se deseara evaluar la VCR a otro nivel de agregación, se
tendría que hacer el ejercicio de nuevo. Por lo tanto, la
T= (X+M)iR VCR sirve para ordenar los distintos bienes (sectores)
(X+M)tR
con base en su competitividad, así como para analizar
La primera parte del indicador se refiere a la BCRi, sus cambios a través del tiempo pero a nivel únicamente
mientras que la segunda parte (factor T) se refiere al peso bilateral y a un determinado nivel de agregación.
relativo que tiene el comercio del bien (sector) i dentro Adicionalmente debe mencionarse que se estable-
del comercio global del país R. cieron dos criterios para el análisis tanto de la BCR como
La razón para dividir por el factor T es la siguiente: de la VCR: el de permanencia y el de dinámica.
suponiendo dos bienes (sectores) con igual BCR, es ló- El criterio de permanencia se refiere a qué tan per-
gico inferir que es más competitivo aquél que muestre durable ha sido la ventaja o la desventaja comparativa
un menor factor T puesto que estaría abarcando una para cada bien (sector) en el período de estudio. Para el
mayor proporción del mercado en el país R. De esta for- caso de las regiones o países de referencia donde fue po-
ma, los bienes (sectores) que tienen un menor factor T sible calcular el factor T –Mercosur y los Estados Uni-
tenderán a observar una VCR más alta, lo cual estaría dos–, se estudió el signo de la VCR y se construyó el
indicando una mayor competitividad. indicador de permanencia Vi para cada bien (sector) i de
La primera parte del indicador varía entre –1 y 1, la siguiente forma:
reflejando una ventaja comparativa del país N con res-
pecto a R cuando es positivo, y una desventaja cuando es
1 si VCRi>0
negativo. El factor T varía entre 0 y 1, reflejando una mayor para cada año n durante el
Vin= -1 si VCRi<0
importancia del comercio del bien (sector) i dentro del período en referencia
0 si VCR = 0
comercio total del país R entre más se acerque a 1. Para la
expresión 1/T se tiene un rango entre 1 e infinito. donde: N es el número total de años.
Como consecuencia de lo anterior, la VCR es un
indicador no acotado (su rango varía entre menos infinito Siendo el número de años igual a cuatro (en los períodos
e infinito) mostrando ventaja comparativa de N frente a 1981–1984, 1987–1990 y 1992–1995), cada Vi varía
R cuando es positivo y desventaja cuando es negativo. en un rango conformado por los siguientes valores dis-
Para un mismo bien (sector), una variación en la cretos: –1, –0.75, –0.5, –0.25, 0, 0.25, 0.5, 0.75, 1. Se
VCR podría provenir de un cambio en la BCR i, de un entiende que entre más cercano esté Vi a 1, mayor la
cambio en el factor T o de ambos. permanencia de la ventaja competitiva.
Cuando la BCRi varía, ceteris paribus, la VCR varía Para el caso de las regiones o países de referencia donde
en el mismo sentido. Por el contrario, cuando varía el no fue posible calcular el factor T, se construye el indicador
factor T, ceteris paribus, la VCR varía en sentido inver- de permanencia Vi en forma análoga al anterior, pero utili-
so. En el caso en que ambos factores varíen, el cambio zando el signo de la BCRi en lugar de la VCRi.
final en la VCR dependerá de cual de estos factores pri- El criterio de dinámica se refiere a qué tanto ha
me sobre el otro. variado la competitividad en términos de la evolución
La VCR es un indicador ordinal y no cardinal: el de la VCRi o de la BCRi.
valor en sí del indicador no es relevante, lo que importa El indicador de dinámica Di para cada bien (sec-
es el ordenamiento de las distintas VCR, así como los cam- tor) i se construyó de la siguiente forma:
bios que se den en cada una de ellas a través del tiempo.
La principal ventaja de este indicador con respecto prom1= promedio de la VCRi (o BCRi) para los
a la BCRi reside en el hecho de que toma en cuenta la años 1992–1993.
importancia de cada bien (sector) en el mercado del país prom2= promedio de la VCRi (o BCRi) para los
de referencia R. años 1994–1995.
Sin embargo, la VCR presenta dos tipos de proble- Di = prom2 – prom1
mas. Por una parte, es necesario conocer las estadísticas
desagregadas a nivel bien individual (sector) del comer- Para los otros períodos se utilizan los promedios de los años
cio del país o región de referencia R para poder calcular 1981–1982 y 1983–1984 y 1987–1988 y 1989–1990.
De esta forma, un Di positivo estaría reflejando una COMPETITIVIDAD COMERCIAL

ganancia en competitividad, mientras que un Di nega- REVELADA DE COLOMBIA POR
tivo correspondería a una pérdida en competitividad a MERCADOS DE REFERENCIA
través del tiempo.
De acuerdo con la evolución del comercio exterior de Co-

CLASIFICACIÓN SEGÚN COMPETITIVIDAD CO- lombia con los mercados de referencia, se verifica que el
MERCIAL comportamiento de la competitividad comercial revelada
varió significativamente entre los períodos 1981–1984 y
Con base en los indicadores anteriormente expuestos, se 1987–1990. Mientras que, en promedio, para el período
procedió a establecer la siguiente clasificación: 1981–1984 se presentó una balanza comercial negativa
cercana a los US$ 514 millones, en los años 1987–1990
Vi Negativo Positivo se alcanzó un superávit comercial cercano a los US$ 680
Di millones, con una tendencia creciente a partir de 1988
Negativo A B (Cuadros 14.1 y 14.2).
Los mercados más importantes para el comercio
Positivo C D exterior colombiano fueron los Estados Unidos y la Unión
Europea. El primero abasteció aproximadamente el 34%
En la columna negativo se incluyen los sectores (CIIU de las importaciones realizadas por Colombia en los dos
cuatro dígitos) que han presentado más años con déficit períodos en cuestión, mientras que las exportaciones co-
que superávit en la balanza comercial, y en la positivo lombianas dirigidas a este mercado incrementaron su
aparecen aquellos que han presentado más años con su- participación del 18% al 35% de un período a otro. El
perávit que déficit, así como aquellos otros sectores con segundo representó cerca del 20% de las importaciones
igual número de años en déficit que en superávit. y 25% de las exportaciones colombianas en los años
En la fila negativo están los sectores que han perdi- 1981–1984, en tanto que para el siguiente período tuvo
do en competitividad (observan mejor promedio de VCR una importancia relativa mayor, al ser estas proporcio-
o BCR en los años 1992 y 1993 que en los años 1994 y nes del 22% y 29%, respectivamente.
1995, y lo mismo para los períodos 1981–1984 y 1987– De otra parte, mientras que las importaciones pro-
1990), mientras que en la fila positivo aparecen aquellos venientes del Grupo Andino se mantuvieron alrededor del
que han ganado en competitividad (Di positivo). 12% en el período 1981–1984, no sucedió lo mismo con
De esta forma, en cada cuadrante se incluyen sec- las exportaciones, que cayeron del 10% al 4%. En el pe-
tores con las siguientes características: ríodo 1987–1990 éstas últimas se recuperaron y alcanza-
CUADRANTE A: los sectores de este cuadrante han ron una participación cercana al 7%.
presentado más años con déficit que años con su- En cuanto a las exportaciones dirigidas al Mercosur,
perávit en balanza comercial (Vi negativo) y ade- no representaron más del 2% del total, mientras que las
más han perdido competitividad (Di negativo). importaciones se mantuvieron alrededor del 5%, tanto en
el período 1981–1984 como durante el período 1987–1990.
CUADRANTE C: comprende sectores que también Otros períodos en los que el comportamiento de la
presentaron más años con déficit que superávit pero competitividad comercial revelada cambió radicalmen-
han ganado en competitividad (Di positivo). te son 1987–1990 y 1992–1995. Mientras que, en pro-
medio, para el período 1987–1990 se presentó una ba-
CUADRANTE B: sectores que presentaron más años lanza comercial positiva, en los años 1992–1995 se al-
con superávit que años con déficit (Vi positivo) pero canzó un déficit comercial cercano a los US$ 2.500 mi-
han perdido competitividad (Di negativo). llones, cuya tendencia ha sido creciente a partir de 1993
(Cuadros 14.2 y 14.3).
CUADRANTE D: sectores que además de presentar Los mercados más importantes del comercio exte-
más años con superávit que años con déficit y, ade- rior colombiano en estos períodos son, de nuevo, los Es-
más, han ganado competitividad (Di positivo). tados Unidos (con aproximadamente el 35% de las im-
portaciones y de las exportaciones en los dos períodos en
cuestión) y la Unión Europea (significó una proporción
Cuadro 14.1
Comercio total de Colombia por regiones de origen y destino
1981-1984
(dólares)
REGIONES IMPO 81 EXPO 81 IMPO 82 EXPO 82 IMPO 83 EXPO 83 IMPO 84 EXPO 84
GRAN 607 682 414 456 667 694 603 022 441 452 909 409 620 325 792 181 870 636 554 672 989 168 593 470
UE 1 125 088 924 1 222 134 781 1 101 843 148 1 356 935 452 951 738 556 1 371 217 855 949 261 694 1 465 360 465
EEUU 1 768 601 992 678 300 605 1 879 050 649 696 112 518 1 739 537 798 849 885 459 1 513 223 545 1 068 782 451
Mercosur 238 565 093 58 712 997 364 009 366 41 312 723 222 136 316 48 931 796 234 698 857 73 159 209
Otros 1 459 217 206 2 224 736 618 1 529 775 580 2 358 547 178 1 434 341 537 2 026 062 616 1 240 535 092 1 278 597 323
Total 5 199 155 629 4 640 552 695 5 477 701 184 4 905 817 280 4 968 079 999 4 477 968 362 4 492 392 177 4 054 492 918
Participación del comercio total colombiano por regiones

1981-1984
GRAN 11.7% 9.8% 11.0% 9.2% 12.5% 4.1% 12.3% 4.2%
UE 21.6% 26.3% 20.1% 27.7% 19.2% 30.6% 21.1% 36.1%
EEUU 34.0% 14.6% 34.3% 14.2% 35.0% 19.0% 33.7% 26.4%
Mercosur 4.6% 1.3% 6.6% 0.8% 4.5% 1.1% 5.2% 1.8%
Otros 28.1% 47.9% 27.9% 48.1% 28.9% 45.2% 27.6% 31.5%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Balanza comercial de Colombia por regiones

1981-1984
(dólares)
REGIONES X-M 81 X-M 82 X-M 83 X-M 84 X-M 81-84
GRAN -151 014 720 -150 113 032 -438 455 156 -386 079 519 -281 415 607
UE 97 045 857 255 092 304 419 479 299 516 098 771 321 929 058
EEUU -1 090 301 387 -1 182 938 131 -889 652 339 -444 441 094 -901 833 238
Mercosur -179 852 096 -322 696 643 -173 204 520 -161 539 648 -209 323 227
Otros 765 519 412 828 771 598 591 721 079 38 062 231 556 018 580
Total -558 602 934 -571 883 904 -490 111 637 -437 899 259 -514 624 434
cercana al 22% de las importaciones y 29% de las ex- períodos, ubicándose según los mercados de referencia,
portaciones en los años 1987–1990, en tanto que para en los siguientes cuadrantes:
el siguiente período estas proporciones fueron el 18% y Zona de referencia 1981-1984 1987-1990 1992-1995
22% respectivamente). Grupo Andino A B B
Mercosur C A A
Adicionalmente, el Grupo Andino se ha converti- Unión Europea D D A
do en un importante abastecedor de las importaciones Estados Unidos C D A
realizadas por Colombia, llegando a representar el 13% Total mundo C D A
en 1995 cuando en 1987 sólo alcanzaban el 5%, así como Lo anterior insinúa que para los años 1987–1990
en un mercado fundamental para las exportaciones co- hubo una ganancia en competitividad comercial revelada
lombianas (duplica su participación en cinco años hasta en el mercado de los Estados Unidos y en el mundo, res-
alcanzar el 20% en 1995, en términos de valor). A lo pecto a lo sucedido en el período 1981–1984. En lo rela-
anterior se agrega la importancia del mercado andino cionado con el Mercosur y el Grupo Andino, hubo una
para el caso de las exportaciones manufactureras, espe- pérdida de competitividad comercial, recordando que en
cialmente las intensivas en capital. estos mercados se intensificaron los controles al comercio
De otra parte, se observa cómo el comercio con exterior desde principios de los años ochenta como conse-
Mercosur, en promedio, no ha representado mas del 7% cuencia de la crisis latinoamericana de la deuda.
de las importaciones y el 2% de las ventas al exterior de Los resultados para los períodos inmediatamente
Colombia en los dos últimos períodos de estudio. anterior y posterior a la apertura, sugieren una cierta
De acuerdo con este comportamiento agregado del pérdida de competitividad comercial revelada para el
comercio colombiano, su competitividad comercial re- agregado de los productos colombianos durante el pe-
velada (con base en el indicador de la BCR, en su per- ríodo posterior a la puesta en marcha de la apertura co-
manencia y en su dinámica), se ha visto afectada entre mercial a finales de 1990. Es así como para el total del
Cuadro 14.2
197-1990
dólares
GRAN 227 874 413 404 981 189 328 196 334 358 047 811 360 076 023 309 342 667 473 583 961 372 757 356
UE 1 049 819 958 1 554 523 636 1 125 511 132 1 566 445 228 1 080 333 664 1 676 528 485 1 276 262 435 1 915 838 719
EEUU 1 494 099 640 1 877 800 744 1 783 480 306 1 841 098 262 1 824 486 045 2 343 183 637 1 959 562 782 2 792 982 807
Mercosur 220 057 184 61 036 007 333 368 786 62 549 918 421 628 255 59 119 947 341 950 739 74 185 495
Otros 1 236 126 328 1 126 080 987 1 434 704 305 1 198 085 373 1 323 966 972 1 351 268 124 1 537 387 040 1 609 272 760
Total 4 227 977 523 5 024 422 563 5 005 260 863 5 026 226 592 5 010 490 959 5 739 442 860 5 588 746 957 6 765 037 137

1987-1990
GRAN 5.4% 8.1% 6.6% 7.1% 7.2% 5.4% 8.5% 5.5%
UE 24.8% 30.9% 22.5% 31.2% 21.6% 29.2% 22.8% 28.3%
EEUU 35.3% 37.4% 35.6% 36.6% 36.4% 40.8% 35.1% 41.3%
Mercosur 5.2% 1.2% 6.7% 1.2% 8.4% 1.0% 6.1% 1.1%
Otros 29.2% 22.4% 28.7% 23.8% 26.4% 23.5% 27.5% 23.8%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

1987-1990
dólares
GRAN 177 106 776 29 851 477 -50 733 356 -100 826 605 13 849 573
UE 504 703 678 440 934 096 596 194 821 639 576 284 545 352 220
EEUU 383 701 104 57 617 956 518 697 592 833 420 025 448 359 169
Mercosur -159 021 177 -270 818 868 -362 508 308 -267 765 244 -265 028 399
Otros -110 045 341 -236 618 932 27 301 152 71 885 720 -61 869 350
Total 796 445 040 20 965 729 728 951 901 1 176 290 180 680 663 213
comercio con el mundo, con la Unión Europea y con los DIVERSIFICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES
Estados Unidos, se pasó de una situación con balanza COLOMBIANAS
comercial positiva y ganancia en competitividad comer-
cial durante el período 1987–1990 (cuadrante D), a un En 1976 buena parte del valor de las exportaciones co-
escenario totalmente opuesto: es decir, balanza comer- lombianas totales al mundo (66%), al mercado esta-
cial negativa y empeoramiento de la situación competi- dounidense (68%) y al Mercado Común del Sur (88%)
tiva en los años 1992–1995 (cuadrante A). fueron realizadas por el sector de producción
En relación con su socio natural, el Grupo Andino, agropecuaria, de las cuales el café representó al menos
y con Mercosur, la situación competitiva de Colombia el 84%. En el caso de la Unión Europea el sector que
se ha mantenido de un período a otro. Con el primero, mayor proporción de exportaciones realizó también fue
su competitividad comercial revelada ha permanecido la producción agropecuaria, siendo el producto más
en el cuadrante B, lo cual muestra que aunque no se ha importante las flores.
ganado competitividad respecto al período de En el caso del Grupo Andino la situación es dife-
preapertura, tampoco se ha perdido. Con Mercosur, la rente, al menos en términos del número de sectores
competitividad comercial colombiana se ha mantenido que aportaron las exportaciones a ese mercado. En este
durante los dos períodos en cuestión en la peor de las sentido, los sectores más destacados fueron: produc-
situaciones, es decir, con balanza comercial negativa y ción agropecuaria (con un porcentaje mucho menor que
pérdidas de competitividad. en los casos anteriores, 17%), matanza de ganado y
Cuadro 14.3
1992-1995
Miles de dólares
GRAN 694 129 1 014 355 1 291 497 1 097 558 1 541 750 1 109 812 1 844 590 1 936 886
UE 1 245 092 1 644 562 1 664 267 1 500 997 2 278 022 2 240 526 2 477 042 2 176 009
EEUU 2 548 233 2 533 574 3 469 413 2 592 473 3 756 843 2 897 200 4 659 634 3 201 635
Mercosur 479 532 148 506 693 366 122 060 631 707 130 550 725 057 176 985
Otros 1 717 091 1 724 201 2 692 753 1 618 465 3 583 116 2 029 729 4 062 898 2 252 570
Total 6 684 077 7 065 198 9 811 296 6 931 553 11 791 438 8 407 817 13 769 221 9 744 085

1992-1995
GRAN 10.4% 14.4% 13.2% 15.8% 13.1% 13.2% 13.4% 19.9%
UE 18.6% 23.3% 17.0% 21.7% 19.3% 26.6% 18.0% 22.3%
EEUU 38.1% 35.9% 35.4% 37.4% 31.9% 34.5% 33.8% 32.9%
Mercosur 7.2% 2.1% 7.1% 1.8% 5.4% 1.6% 5.3% 1.8%
Otros 25.7% 24.4% 27.4% 23.3% 30.4% 24.1% 29.5% 23.1%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

1992-1995
Miles de dólares
GRAN 320 226 -193 939 -431 938 92 296 -53 339
UE 399 470 -163 270 -37 496 -301 033 -25 582
EEUU -14 659 -876 940 -859 643 -1 457 999 -802 310
Mercosur -331 026 -571 306 -501 157 -548 072 -487 890
Otros 7 110 -1 074 288 -1 553 387 -1 810 328 -1 107 723
Total 381 121 -2 879 743 -3 383 621 -4 025 136 -2 476 845
Fuente: Bid-Intal. Cálculos del autor.
conservación de carne (10%), cemento, cal y yeso (8%), taciones correspondieron a aceites crudos de petróleo y
prendas de vestir (7%), productos farmacéuticos y me- hulla bituminosa, respectivamente. Por último, en el sec-
dicamentos y vidrio con 4% cada uno y madera 3%. tor de refinerías de petróleo las exportaciones también es-
A continuación se describe la concentración secto- tuvieron altamente concentradas, en este caso en gasolina
rial (CIIU cuatro dígitos) e intrasectorial de las exporta- para aviones (84% del sector) y otros aceites (11%).
ciones colombianas (sectores que agrupan al menos el En 1995 el 70% del valor de las exportaciones de
70% del valor exportado) de acuerdo con algunos mer- Colombia al mundo ya no estuvieron representadas por
cados de destino –Estados Unidos, Unión Europea, cuatro sectores sino por 12: productos de molinería
Mercosur, Grupo Andino y total Mundo– para los años (12%), de nuevo petróleo crudo, minas de carbón y pro-
1987 y 1995. ducción agropecuaria con 16%, 6% y 6%, respectiva-
mente, envasado y conservación de frutas y legumbres
COLOMBIA–MUNDO (5%), joyas (4%), resinas sintéticas y prendas de vestir
con 3% cada uno y, pescado, industrias básicas de hierro
En 1987 el 74% del valor de las exportaciones colombia- y acero, refinerías de petróleo y tejidos de punto con 2%
nas al mundo estuvo representado por los sectores de pro- cada uno (Gráfico 14.1).
ducción agropecuaria (42%), petróleo y gas natural (19%), En productos de molinería, de 34 bienes, sólo café
refinerías de petróleo (8%) y minas de carbón (5%). significó el 99% de las exportaciones del sector. En pe-
En producción agropecuaria, de 91 productos, café tróleo crudo y minas de carbón, productos como los acei-
verde (74%), plátanos (12%) y flores (9%) representa- tes crudos de petróleo y la hulla bituminosa representa-
ron el 95% de las exportaciones del sector. En petróleo ron la totalidad del valor de las exportaciones en cada
crudo y minas de carbón el 100% del valor de las expor- sector. Las flores con 83% y el banano con el 95% del
valor exportado son los productos más importantes de El 100% del valor de las exportaciones del sector
la producción agropecuaria (con 169 bienes) y del enva- de petróleo crudo correspondió a aceites crudos. En el
sado y conservación de frutas (con 74 productos), res- sector de producción agropecuaria, de 84 productos, café
pectivamente. verde (50%), flores (27%) y plátanos (22%) representa-
En el sector de prendas de vestir, el 45% del valor ron el 99% de las exportaciones del sector. Por último,
de sus exportaciones lo aportaron los pantalones de hom- en el sector de refinerías de petróleo las exportaciones
bre y mujer, las camisas y los sostenes. Los principales estuvieron altamente concentradas en gasolina para avio-
productos de los sectores que aportaron cada uno el 2% nes (91% del sector).
del valor de las exportaciones colombianas al mundo fue- De 1987 a 1995 la diversificación de las exporta-
ron: atunes, camarones, pescados, ferroníquel, gasolina ciones no fue tan significativa como al mundo, en la
para aviones y camisetas, bragas, pantymedias de pun- medida en que el 77% del valor de las exportaciones de
to, camisas y bragas de algodón. Colombia al mundo ya no estaban representadas por tres
En conclusión, mientras que en 1987 cerca del 70% sectores sino por siete: petróleo crudo (33%), productos
del valor de las exportaciones se concentraron en tres de molinería y producción agropecuaria con 12% cada
sectores de actividades extractivas, en 1995 más o me- uno, prendas de vestir con 7%, envasado y conservación
nos el mismo porcentaje del valor de las exportaciones de frutas y legumbres (5%) y joyas y refinerías de petró-
colombianas lo aportaron doce sectores: los mismos tres leo con 4% cada uno (Gráfico 14.2).
sectores anteriores –aunque en mucha menor proporción– En petróleo crudo, como antes, sus aceites fueron
, cuatro sectores intensivos en recursos naturales, tres el 100% del valor exportado por el sector. En productos
intensivos en mano de obra y sólo dos intensivos en capital de molinería, que incluyó 22 bienes, sólo el café signifi-
–resinas sintéticas e industrias de hierro y acero–. có el 99% del valor de sus exportaciones. Las flores con
el 96% del valor exportado fue el producto más impor-
COLOMBIA–ESTADOS UNIDOS tante de la producción agropecuaria (con 147 bienes).
En el sector de prendas de vestir, el 38% del valor
En 1987 el 79% del valor de las exportaciones colom- de sus exportaciones lo aportaron los pantalones de hom-
bianas a los Estados Unidos estuvo concentrado en los bre y mujer; en menor proporción lo hicieron las cami-
mismos sectores que lo hicieron con respecto al mundo: sas y sacos para hombre. Los productos de los sectores
petróleo crudo (37%), producción agropecuaria (31%) que aportaron cada uno el 4% del valor de las exporta-
y refinerías de petróleo (11%). ciones colombianas a los Estados Unidos fueron: gasoli-
Gráfico 14.1
Principales sectores exportadores al mundo
1110
45.00%
40.00%
35.00%
30.00%
25.00%
2200
3116
20.00%
2200
15.00%
3530
2100
10.00%
1110
3113
2100
3901
3513
3220
3114
3710
3530
3213
5.00%
0.00%
1987 1995

Gráfico 14.2
Principales sectores exportadores a los Estados Unidos
40.00%
Porcentaje del total
2200
35.00% 2200
1110
30.00%
25.00%
20.00%
15.00%
1110 3116
3530
10.00%
3220
3113
5.00% 3530 3901
0.00%
1987 1995
na para aviones y rubíes y esmeraldas. Por último, el servación de frutas y legumbres (12%) y refinación de
banano concentró el 96% del valor exportado por el sec- metales preciosos con 5%. En conjunto, estos sectores
tor de envase y conservación de frutas y verduras. aportaron el 77% del valor exportado a la Unión Euro-
En resumen, mientras que en 1987 el 79% del va- pea (Gráfico 14.3).
lor de las exportaciones se concentró en dos sectores de En productos de molinería sólo el café significó el
actividades extractivas y en uno intensivo en recursos 99% de las exportaciones del sector. En minas de car-
naturales, en 1995 más o menos el mismo porcentaje bón, el mismo porcentaje lo aportó la hulla bituminosa.
del valor de las exportaciones colombianas lo aportaron El banano con el 98% del valor exportado y el oro son
los mismos tres sectores que en 1987 –aunque en menor los productos más importantes del envasado y conserva-
proporción–, dos sectores intensivos en recursos natura- ción de frutas (con 56 productos) y del sector de joyas.
les, dos intensivos en mano de obra y ninguno intensivo
en capital. COLOMBIA–MERCOSUR
COLOMBIA–UNIÓN EUROPEA En 1987 el 78% del valor de las exportaciones colom-

bianas al Mercado Común del Sur estuvo concentrado
En 1987 el 86% del valor de las exportaciones colom- en cuatro sectores: producción agropecuaria (45%), mi-
bianas dirigidas al mercado comunitario europeo estuvo nas de carbón (19%), químicas básicas (8%) y refinerías
representado principalmente por el sector de producción de petróleo (6%).
agropecuaria (75%) y, en mucha menor proporción, por En producción agropecuaria, de 29 productos, sólo
el de minas de carbón (11%). el café verde representó el 97% del valor de las exporta-
Los productos de mayor importancia en términos ciones del sector. En minas de carbón, el 100% del valor
de valor exportado dentro del sector más representativo de las exportaciones correspondió a hulla bituminosa.
de las exportaciones colombianas a la Unión Europea En el sector de químicas básicas las exportaciones estu-
fueron: café verde (85%) y plátanos (10%). En minas de vieron concentradas en hidrosulfitos, caprolactama y
carbón, el 100% del valor de las exportaciones corres- esteres.
pondieron a la hulla bituminosa. Entre 1987 y 1995 hubo una diversificación rela-
Aunque de 1987 a 1995 ya no se depende tanto de tivamente importante en términos de sectores (en 1995
las exportaciones de café y plátano no hubo diversificación, el 71% del valor de las exportaciones fueron hechas por
en la medida en que la dependencia siguió siendo en pro- doce sectores). De ellos, los que mayor proporción apor-
ductos primarios de los siguientes sectores: productos de taron a las exportaciones fueron: resinas sintéticas (15%
molinería (46%), minas de carbón (14%), envasado y con- –sector intensivo en capital), imprentas y editoriales e
Gráfico 14.3
Principales sectores exportadores a la Unión Europea
Porcentaje del total 80 .00 % 1110
70 .00 %
60 .00 %
50 .00 % 3116
40 .00 %
30 .00 %
20 .00 %
2100
2100 3113
10 .00 %
3710 3723
0.0 0%
191987
87 1995
19 95
Gráfico 14.4
Principales sectores exportadores al Mercosur
1110
50.00%
Porcentaje del total
45.00%
40.00%
35.00%
30.00%
25.00%
2100
3513
20.00%
3420
15.00%
3211
3511
3118
3560
3530
10.00%
2100
3116
3213
3530
3540
3216
1110
5.00%
0.00%
1987 1995
hilado de tejidos (13% y 9%, respectivamente, ambos ciclopedias–. Otros productos que participan en más del
intensivos en mano de obra), refinerías de azúcar (7%) y 90% del valor de las exportaciones dentro de cada sector
productos plásticos (6%). En menor proporción están: son: café, flores, azúcar, coque, hulla bituminosa, ropa
productos de molinería y minas de carbón con 4% cada de tocador y tejidos crudos.
uno, tejidos de punto, refinerías de petróleo y sus deri-
vados con 3% y tejidos de algodón y productos COLOMBIA–GRUPO ANDINO
agropecuarios con 2% cada uno (Gráfico 14.4).
Aunque la diversificación en términos de número En 1987 fueron diez sectores los que aportaron el 74%
de sectores fue evidente, dentro de ellos los productos del valor de las exportaciones colombianas al Grupo
que concentran la mayoría del valor de las exportacio- Andino, siendo los de mayor participación: resinas sin-
nes sectoriales no es alto –máximo cinco productos a téticas(6%), químicas básicas, abonos y plaguicidas y
nivel de sector–. Se destacan en este sentido: tejidos de preparación de carne con 5% cada uno, producción
punto (medias, bragas, panty medias), hilado y tejido agropecuaria (4%) y productos farmacéuticos y refine-
de textiles –hilados texturados, terciopelo–, productos rías de petróleo con 3% cada uno. En estos sectores máxi-
plásticos –películas, polímeros, tapones–, resinas sinté- mo tres productos representaron la gran mayoría del va-
ticas e imprentas y editoriales –libros, diccionarios, en- lor de las exportaciones.
En el período 1987–1995 la diversificación ha sido comercial pero que a la vez mostraron más años con ba-
relativamente significativa en términos de número de lanza comercial negativa que con positiva (Cuadro 14.4).
sectores. En ese último año fueron 17 los sectores que Entre los sectores del cuadrante A en el período
aportaron el 73% del valor exportado total al mercado 1981–1984, los que mayor proporción del valor expor-
andino –nueve de ellos intensivos en capital y cinco in- tado representaron fueron: químicos básicos (7% del
tensivos en mano de obra–. valor exportado al mundo), producción agropecuaria
Aunque el sector de mayor importancia relativa en (5%), resinas sintéticas (4%) y productos químicos NEP
términos de valor exportado fue el de petróleo (13%, e industrias de metales no ferrosos con 2% cada uno.
con un sólo producto: aceites crudos), le siguen siete sec- En el cuadrante C se destacaron sectores como:
tores intensivos en capital: resinas sintéticas (9%, con maquinaria no eléctrica (13% del valor exportado al
productos como poliestirenos y polipropilenos) y plásti- mundo), vehículos (10%), petróleo y sus refinerías con
cos –películas, bobonas, tapones, suelas de caucho–, ve- 7% cada uno e industrias básicas de hierro y acero (6%),
hículos –coches de turismo y vehículos de transporte– y que si bien es cierto mejoraron su situación comercial
jabones, perfumes y cosméticos con 4% del valor expor- competitiva dentro del período, lo hicieron exhibiendo
tado cada uno. Los otros dos sectores, con 3% del valor durante más años balances comerciales negativos que
exportado cada uno, son: productos farmacéuticos –en positivos.
especial medicamentos– y abonos y plaguicidas –ácidos
cítricos, fosfatos y colorantes–. El sector más importan- PERÍODO 1987–1990
te intensivo en recursos naturales es refinería de azúcar
que aportó el 5% del valor exportado total. De los 96 sectores clasificados a nivel CIIU cuatro dígitos,
En resumen, en 1976 y 1987 los sectores de pro- 22 se ubicaron en el cuadrante A, 19 en el B, 31 en el C
ducción agropecuaria, petróleo, minas de carbón y refi- y 24 en el D. El 91% de las exportaciones de Colombia
nerías de petróleo, todos ellos relacionados con activida- al mundo en 1990 se concentró en los cuadrantes B y D,
des extractivas, representaron buena parte del valor de y aunque los sectores que los componen observaron una
las exportaciones totales a cada uno de los mercados con- balanza comercial positiva, el 43% del total exportado
siderados. mostró una pérdida en su dinámica comercial competi-
Aunque en 1995 estos sectores continuaron apor- tiva (cuadrante B). En los otros dos cuadrantes (A y C)
tando una parte relativamente significativa de las ex- se concentró el 83% del total importado del mundo en
portaciones totales a cada mercado (en algunos casos hasta 1990; estos sectores presentaron más déficit que superá-
el 33%), hubo, especialmente respecto al Mercosur y vit comercial, pero únicamente perdieron competitividad
Grupo Andino, una diversificación en términos de nú- comercial los pertenecientes al cuadrante A, es decir, los
mero de sectores. Sin embargo, no se observó tal que representaron el 41% de las importaciones totales
diversificación en términos de productos dentro de cada (Cuadro 14.5).
sector, con excepción de lo sucedido con el Grupo Andino La mayor parte del comercio se concentró en pocos
en el que se ha dado hacia sectores intensivos en capital. sectores dentro de cada cuadrante. De esta forma, en el
cuadrante A el sector de industrias básicas de hierro y
acero (CIIU 3710) realizó más de la mitad de las expor-
RESULTADOS DE LA COMPETITIVIDAD COMER- taciones del grupo. A la vez, los sectores con mayores
CIAL REVELADA COLOMBIA–MUNDO importaciones son: sustancias químicas básicas indus-
triales (3511), equipos de comunicaciones (3832), ma-
PERÍODO 1981–1984 quinaria y equipo especial (3824) e industrias de hierro
y acero que representaron en conjunto el 32% de las
El 32% del valor de las exportaciones colombianas al importaciones totales, estando los últimos tres entre los
mundo se ubicó en el cuadrante A, lo cual implica que sectores que mayor competitividad comercial perdieron
no sólo se trató de 32 de los 96 sectores (nivel CIIU en ese orden.
cuatro dígitos) con balanza comercial negativa sino que En el cuadrante B, en sólo dos sectores se concen-
además estuvieron sujetos a pérdidas de competitividad tró el 37% de las exportaciones totales colombianas en
comercial en este período. El 68% del valor exportado 1990, correspondientes a producción agropecuaria (1110)
restante se localizó en el cuadrante C, lo cual muestra y refinerías de petróleo (3530), pero son precisamente
que corresponden a sectores que ganaron competitividad tales exportaciones las que mayor competitividad comer-
Cuadro 14.4
Agrupación sectorial según BCR del comercio Colombia-Mundo
1981-1984
VI NEGATIVO POSITIVO
DI
2301 3122 3522 Export.
N 1220 3691 3720 32%
E 3319 3523 3512 Import.
G 3215 3419 3529 32%
A 3116 3220 3513 Valor
T 1210 3140 1110 agregado
I 3540 3111 3511 38%
V 3521 3844 Sectores
O 2901 3813 32
3842 3420
3311 3840
3133 3825
1302 3320 3212 3114
1130 3134 2902 3211
2100 3240 3113 3821 Export.
P 3232 3692 3833 3839 68%
O 3118 3902 3131 3823 Import.
S 2903 2302 3560 3822 68%
I 3312 3231 3620 3845 Valor
T 3849 3903 3909 3851 agregado
I 3117 3213 3121 3819 54%
V 3412 3219 3559 3411 Sectores
O 3812 3119 2909 3115 64
3214 3853 3811 3831
3901 3610 3852 3832
3233 3132 3551 3710
1301 3699 3112 3824
3829 2200 3530 3843
Cuadro 14.5
1987-1990
DI
3511 2901 Export. 3215 3231 Export.
3824 3560 4% 1220 3692 43%
N 3832 2902 Import. 3134 3121 Import.
E 3710 3842 41% 3319 3420 15%
G 3720 1301 Valor 2903 3530 Valor
A 3851 1210 agregado 3412 1110 agregado
T 3823 3849 21% 3811 19%
I 3822 3812 Sectores 3320 Sectores
V 3133 3311 22 3540 19
O 3844 2301 3113
2909 3119
3523 3211
3843 3115 3833 1130 3909 2100

Export. Export.
P 3829 3839 3699 3214 3212 2200
5% 48%
O 3513 3821 2302 3232 3219
Import. Import.
S 3512 3852 3131 3111 3116
42% 2%
I 3411 3559 3419 3620 3213
Valor Valor
T 3825 3841 3853 3312 3240
agregado agregado
I 3831 3122 3551 1302 3233
32% 19%
V 3529 3691 3903 3813 3114
Sectores Sectores
O 3845 3521 3902 3117 3901
31 24
3522 3112 3140 3118
3819 3132 3610 3220
Cuadro 14.6
1992-1995
DI
3843 3811 3134 2903 1110 3610 2200 Export.
3832 3814 3131 9411 Export. 3813 3212 49%
3825 3852 3853 9420 11% 3133 3540 Import.
3826 3904 3214 Import. 3320 3216 10%
N
3827 3419 3903 54% 3319 3119 Sectores
E
3845 3822 3812 Sectores 9592 3240 31
G
3851 3620 1301 48 9415 3420
A
3529 3218 3621 2302 3692
T
3522 3691 3117 3140 3233
I
3819 3560 3512 3312 3114
V
3839 3833 3123 3412 3118
O
3823 3844 3902 3909 3213
3115 3217 3849 3219 3220
3211 3311 2301 1302 3113
3551 3699 3919 3221 2100
3511 3559 3523 8324

3710 3721 3232
3824 3521 2909
P 3929 3112 Export. 1130
12% Export.
O 3411 3842 3231 28%
S 3831 2901 Import. 3121
34% Import.
I 3513 6104 3723 2%
T 3530 2902 Sectores 3901
29 Sectores
I 3720 3132 3116 9
V 3821 3722
O 3528 1210
3111 3215
3122 4101
3841 1220
cial perdieron no solo dentro del grupo sino en el total PERÍODO 1992–1995
de sectores considerados. A su vez, las mayores importa-
ciones también fueron de bienes de tales sectores. De los 117 sectores (CIIU cuatro dígitos), 48 se ubican
Las pocas exportaciones de los sectores que perte- el cuadrante A, 31 en el B, 29 en el C y 9 en el D. Las
necen al cuadrante C fueron especialmente las de resinas participaciones de estos cuadrantes dentro de las expor-
sintéticas (3513). Una de las características de los secto- taciones totales de 1995 son 11%, 49%, 12% y 28%,
res que componen este cuadrante es la de ser altamente respectivamente, lo cual muestra que casi la mitad de
importables (30% del total), siendo los más importan- las exportaciones colombianas ubicadas en el cuadrante
tes los vehículos automóviles (3843), químicos básicos, B pierden competitividad comercial, mientras que son
abonos y plaguicidas (3512), máquinas para oficina muy pocos los sectores que además de permanecer con
(3825) y productos de madera (3411). A pesar de ello, balanza comercial positiva, ganan competitividad (los
estos sectores mejoraron su competitividad comercial en nueve del cuadrante D). Igual que en el período 1987–
el mismo orden enumerado. 1990, la mayoría de las importaciones (88%) se concen-
Dentro del cuadrante D, definido por sectores con tran en los cuadrantes A y C, los cuales presentan más
balances comerciales superavitarios y con mejoras en años en déficit que en superávit comercial, pero sólo pier-
posición comercial competitiva, las exportaciones estu- den competitividad comercial los del cuadrante A que
vieron concentradas en petróleo crudo y gas natural representan el 54% de las importaciones totales (Cua-
(2200) con el 22%, prendas de vestir (3220) con el 6% dro 14.6).
y carbón (2100) con el 8% y, a la vez, son en ese orden Para el cuadrante A, los sectores de mayor propor-
los sectores que mejor dinámica competitiva tuvieron ción en términos de importaciones (25%) son, a la vez,
en el período respecto a todos los demás sectores. los que presentan menor dinámica comercial competi-
tiva dentro del cuadrante. En su orden, dichos sectores
son: construcción de equipos y aparatos de radio, de te- tados Unidos, se destacó la producción agropecuaria con
levisión y de comunicaciones, que también es el que más 61% y, en menor proporción, las refinerías de petróleo
pierde respecto a todos los sectores, maquinaria de ofici- con 9%.
na, construcción de vehículos automóviles y productos
farmacéuticos. PERÍODO 1987–1990
Para el cuadrante B, la producción agropecuaria con-
centra la mitad de las importaciones totales de 1995. De De los 96 sectores clasificados (CIIU cuatro dígitos), 23
otra parte, las mayores exportaciones son petróleo crudo y se ubicaron en el cuadrante A, 14 en el B, 37 en el C y
gas natural con el 16% de las exportaciones colombianas, 22 en el D. El 97% de las exportaciones de Colombia a
carbón y producción agropecuaria con el 6% cada uno y los Estados Unidos en 1990 se concentró en los cuadran-
envasado y conservación de frutas y legumbres (3113) con tes B y D y aunque los sectores que los componen tuvie-
el 5%, que en el mismo orden son los que mayor ron durante más años en el período balanza comercial
competitividad comercial pierden respecto al total. positiva, el 25% del total exportado mostró pérdida en
Dentro del cuadrante C, tres sectores representan el su dinámica comercial competitiva. En los otros dos cua-
18% de las importaciones totales (más de la mitad de las drantes (A y C) se concentró el 88% del total importado
del cuadrante) y son: fabricación de resinas sintéticas con de los Estados Unidos en 1990; estos sectores presenta-
el 3%, químicas básicas con el 10% e industrias básicas ron más déficit que superávit comercial, pero perdieron
de hierro y acero con el 5%. A pesar de ser los mayores competitividad comercial solo los del cuadrante A, los
sectores importables, son, en su orden, los que mayor cuales representaron cerca del 30% de las importaciones
competitividad comercial ganan dentro del cuadrante. totales provenientes del mercado estadounidense (Cua-
Para el cuadrante D, en el sector de productos de dro 14.8).
molinería, se concentra el 8% del comercio total (que En el cuadrante A los sectores de mayor importa-
es, a la vez, el 66% del comercio del cuadrante) y el 19% ción en 1990 fueron: equipo y aparatos de comunicacio-
del total de las exportaciones. Este sector es también el nes, abonos y plaguicidas, equipo profesional y científi-
que mayor competitividad comercial gana dentro del co (3851) y maquinaria y equipo especial, que represen-
total de sectores. taron el 19% del total y el 63% del cuadrante. A la vez,
y en ese orden, estos grupos de productos fueron los que
mayor competitividad comercial perdieron dentro del
RESULTADOS DE LA COMPETITIVIDAD COMER- cuadrante.
CIAL REVELADA COLOMBIA–ESTADOS UNIDOS En el B, con el 25% y 8% de las exportaciones e
importaciones, respectivamente, se destacó la produc-
PERÍODO 1981–1984 ción agropecuaria (con el 21% y el 6%) y es, además, el
sector que más retrocedió en su posición comercial com-
De los 96 sectores clasificados (CIIU cuatro dígitos), 18 petitiva no sólo en el interior del cuadrante sino con res-
se ubicaron en el cuadrante A, 9 en el B, 52 en el C y 17 pecto a todos los demás sectores.
en el D. El 83% de las exportaciones de Colombia a los En el cuadrante C los sectores de maquinaria y equi-
Estados Unidos se concentró en el cuadrante D y sus po (3829), resinas sintéticas, químicos básicos, aeronaves
sectores, además de que tuvieron durante más años en el (3845) y vehículos automóviles agruparon el 39% de
período balanza comercial positiva, mejoraron su situa- las importaciones totales y, en ese orden, fueron los que
ción comercial competitiva. Por otra parte, en el cua- en mayor proporción mejoraron competitividad comer-
drante C se concentró el 72% del total importado de los cial dentro del cuadrante.
Estados Unidos; aunque estos sectores presentaron más Por último, en el cuadrante D, que representó el
déficit que superávit comercial, no perdieron 72% de las exportaciones totales de Colombia a los Es-
competitividad comercial (Cuadro 14.7). tados Unidos, se ubicaron los dos sectores que mejor
En el cuadrante C sobresalen sectores como: maqui- posición comercial competitiva lograron en el período
naria y equipo especial, automóviles, químicos básicos, respecto al cuadrante y al total: petróleo crudo y gas na-
maquinaria y equipo NEP y resinas sintéticas, que agrupa- tural con el 44% de las exportaciones y refinerías de azú-
ron cerca del 37% del valor de las importaciones totales. car (3118) con el 4%. Otro sector con alta participación
Por último, en el cuadrante D, que representó el en las exportaciones fue refinerías de petróleo con el 9%
83% de las exportaciones totales de Colombia a los Es- que también mejoró su competitividad comercial revelada.
Cuadro 14.7
Agrupación sectorial según BCR del comercio Colombia-EEUU
1981-1984
DI
2301 3699 Export. 1301 Export.
N 3112 3540 1% 2909 10%
E 2901 3311 Import. 3319 Import.
G 3122 3851 11% 3312 1%
A 3842 3832 Sectores 1302 Sectores
T 3521 3909 18 3901 9
I 1220 3412
V 1210 3233
O 3825 3118
3111
3823
3691
1130 3117 3903 3523 Export. 3320 3211 Export.

3849 3214 3853 3813 6% 3215 3114 83%
3134 3821 2302 3411 Import. 3131 3220 Import.
3132 3902 3839 3513 72% 3213 3530 16%
P 2902 3822 3620 3829 3212 1110
Sectores Sectores
O 2200 2903 3610 3811 3231
52 17
S 3115 3133 3852 2100 3692
I 3419 3833 3559 3116 3240
T 3844 3551 3845 3522 3121
I 3841 3812 3824 3819 3119
V 3232 3831 3140 3113 3219
O 3843 3720 3511 3710
3529 3560 3420 3512
Cuadro 14.8
1987-1990
DI
3824 3720 3215 3420 Export.
3512 3112 Export. 2903 1110 25%
N 3851 3412 2% 1301 Import.
E 3832 3132 Import. 3134 8%
G 3819 3844 30% 3319 Sectores
A 3831 1210 Sectores 3312 14
T 3823 3849 23 3131
I 3710 3902 3113
V 3852 1220 3320
O 3560 2301 3211
3523 3812 3119
3133 3231
3511 3821 3811 1130 Export. 2909 3901 Export.

3829 3559 3521 3903 1% 3121 3692 72%
P
3513 3115 3540 3140 Import. 3117 3240 Import.
O
3843 3522 3842 3232 58% 3311 2100 4%
S
3825 3419 3691 Sectores 1302 3114 Sectores
I
3845 2902 3551 37 3610 3233 22
T
3411 2901 3699 3212 3220
I
3529 3833 2302 3909 3118
V
3822 3841 3853 3813 3530
O
3111 3620 3214 3213 2200
3839 3122 3116 3219
PERÍODO 1992–1995 efecto, según VCR, ocho sectores (CIIU 4 dígitos) que
cambian de cuadrante no representan ni siquiera el 2%
Como se puede apreciar en el Cuadro 14.9, de los 114 de las exportaciones totales. Solamente hay un sector
sectores (CIIU cuatro dígitos) con comercio bilateral, 44 manufacturero (envasado y conservación de frutas y le-
se ubican el cuadrante A, 20 en el B, 35 en el C y 15 en gumbres) que aporta el 7% de las exportaciones, y que
el D, con participación en las exportaciones totales a los pasa del cuadrante B al D, lo cual implica que conserva
Estados Unidos del 40% y 55% en el cuadrante B –que sus balances comerciales positivos y que además mejora
aunque presentan más superávit que déficit comercial, su situación competitiva.
pierden competitividad comercial en el período– y cua- De otra parte, la producción de petróleo crudo y sus
drante D. Por su parte, las importaciones se concentran derivados (con un 31% de las exportaciones totales de Co-
(89%) de nuevo en los cuadrantes A y C, pero de estos lombia a los Estados Unidos) también cambia del cuadran-
sectores sólo pierden competitividad comercial los del te B al D al utilizar el indicador VCR en lugar del BCR.
cuadrante A, es decir, los que representan el 56% de las
importaciones totales.
Un poco menos de la mitad de las importaciones RESULTADOS DE LA COMPETITIVIDAD COMER-
del cuadrante A se concentran en aparatos de comunica- CIAL REVELADA COLOMBIA–UNIÓN EUROPEA
ciones, maquinas de oficina y químicos básicos con par-
ticipaciones del 7%, 6% y 11%, respectivamente, en las PERÍODO 1981–1984
importaciones provenientes de los Estados Unidos en
1995. En su orden, estos sectores son los que retrocedie- De los 96 sectores clasificados (CIIU cuatro dígitos), 31
ron en mayor proporción en su posición comercial com- se ubicaron en el cuadrante A, 10 en el B, 45 en el C y
petitiva dentro del cuadrante y del total. nueve en el D. El 97% de las importaciones de Colombia
En el cuadrante B, que representa el 9% y el 40% de provenientes de la Unión Europea se concentró en los cua-
las importaciones y exportaciones totales respectivamente, drantes A y C; aunque los sectores que los componen
el mayor valor de las exportaciones se concentra en produc- mostraron una balanza comercial negativa durante más
ción agropecuaria que a la vez realiza el 66% de las impor- años dentro del período, los que representaron el 69% del
taciones del cuadrante, en prendas de vestir y en productos total importado mejoraron su dinámica comercial com-
de molinería, en conjunto, con el 31% del total exportado. petitiva (cuadrante C). De otra parte, en el cuadrante D
Estos sectores, a pesar de sus balances comerciales se concentró el 95% del total exportado a la Unión Euro-
superavitarios, pierden sustancialmente competitividad pea, sectores que presentaron más superávit que déficit
comercial con relación al cuadrante y al total. comercial y, a la vez, ganaron competitividad comercial
En el cuadrante C, no hay concentración de las impor- (Cuadro 14.10).
taciones aunque son importantes la maquinaria y las indus- En el cuadrante A, los sectores con mayor participa-
trias básicas de hierro y acero, las cuales pierden ción en importaciones realizadas de la Unión Europea fue-
competitividad comercial. Otros dos sectores con importan- ron: resinas sintéticas, productos farmacéuticos y quími-
cia relativa en las compras a los Estados Unidos son: vehícu- cos básicos, representando el 17% del total y el 61% del
los y resinas sintéticas que a pesar de tener balance comercial respectivo cuadrante.
negativo, mejoran notablemente su competitividad comer- En el cuadrante C, los sectores de vehículos auto-
cial con respecto al cuadrante y al total. móviles, maquinaria y equipo especial, aparatos de co-
En el cuadrante D están incluidas el 70% de las ex- municaciones y equipo NEP, agruparon el 37% de las
portaciones del cuadrante y el 38% del total, las cuales se importaciones totales.
compusieron principalmente por carbón (33%) y envasa- Por último, en el cuadrante D se ubicó el 95% de
do y conservación de frutas y legumbres (5%). Sin embar- las exportaciones dirigidas a la Unión Europea, destacán-
go, el carbón es el segundo producto que en mayor medi- dose las exportaciones de productos agropecuarios (82%
da desmejora su situación comercial competitiva. del total y 86% del cuadrante).
Si se utiliza el indicador de Ventaja Comparativa
Revelada (VCR) en lugar del de la Balanza Comercial PERÍODO 1987–1990
Relativa (BCR) no se registran cambios importantes,
dada la baja participación en el comercio bilateral de los De los 96 sectores clasificados (CIIU cuatro dígitos), 25
sectores cuya situación competitiva se ve alterada. En se ubicaron en el cuadrante A, 11 en el B, 39 en el C y
Cuadro 14.9
1992-1995
DI
3528 3551 3216 3134 3220
3512 3523 3699 9592 3901
Export.
3115 3851 3122 3420 3233
3511 3133 3832 3140 1302 40%
Export.
N 3540 3845 3812 3909 3118 Import.
3%
E 3215 3821 3852 3311 3116 9%
Import.
G 3211 3560 3904 3221 Sectores
3811 3849 3117 56% 2909
A 20
3827 3825 3320 Sectores 3240
T 44
3529 1210 3903 3131
I
3214 3839 3319 3312
V 3833 3620 8324 3212
O 3621 3522 2301 1110
3814 3819 9420 3119
3419 3123
3513 3111 3232 3813 2200

3217 3831 3721 3610 3692
P 3826 3691 3132 9415
O 3824 3822 3853 9411 Export.
3710 3842 2302 Export. 1301
S 2% 55%
I 3521 3121 1220 3213 Import.
3841 3720 1130 Import. 3231
T 2%
2902 3843 33% 3530
V 3218 3412 35 3114 15
O 3411 3844 3723
3829 3902 2100
3112 3722 3113
3559 6104
Cuadro 14.10
Agrupación sectorial según BCR del comercio Colombia-UE
1981-1984
DI
2903 3610 3111 3116
3134 2909 3529 2302
N 2301 3825 3511 Export. 1302 Export.
E 3692 3212 3560 1% 3233 2%
G 3853 3522 3420 Import. 3901 Import.
A 3521 1210 28% 3113 1%
T 3122 3311 Sectores 3240 Sectores
I 2901 3513 31 3118 10
V 3813 3213 3121
O 3419 3512 3412
3551 3114
3720 3909
3312 3140
2200 3112 3822 3829 3232

P 1220 3214 3823 3119 3215
Export. Export.
O 1301 3812 3115 3540 2100
2% 95%
S 3849 3559 3319 3819 3220
Import. Import.
I 3117 3844 3811 3843 3231
69% 2%
T 3903 3839 3831 3710 3211
Sectores Sectores
I 3842 3411 3824 3530
45 8
V 3132 3523 3699 1110
O 3133 3902 3320
3845 3833 3219
3841 3620 3851
3852 2902 3821
3691 3131 3832
21 en el D. El 87% de las importaciones de Colombia a en el D, con participaciones en las exportaciones totales

la Unión Europea en 1990 se concentraron en los cua- del 38% y 57% en el segundo cuadrante –que aunque
drantes A y C y aunque los sectores que los componen presentan más años en superávit que en déficit comercial,
mostraron una balanza comercial negativa durante más pierden competitividad comercial en el período– y cuarto
años dentro del período, los que representaron el 35% cuadrante. Por su parte, las importaciones se concentran
del total importado mejoraron su dinámica comercial (95%) de nuevo en los cuadrantes A y C, pero de estos
competitiva. En los otros dos cuadrantes (B y D) se con- sectores únicamente pierden competitividad comercial sólo
centró el 98% del total exportado a la Unión Europea. los del cuadrante A, es decir, los que representan el 54%
Estos sectores presentaron más superávit que déficit co- de las importaciones totales.
mercial, pero perdieron competitividad comercial sólo El 37% de las importaciones del cuadrante A co-
los del cuadrante B; es decir, los que representaron el rresponden a: equipos de comunicaciones, productos far-
63% de las exportaciones totales dirigidas al mercado macéuticos y vehículos automóviles con participaciones
común europeo (Cuadro 14.11). del 13%, 4% y 4%, respectivamente, del total de impor-
En el cuadrante A, los sectores con mayor propor- taciones provenientes de la Unión Europea. En su orden,
ción en importaciones realizadas en 1990 fueron: equi- estos sectores –especialmente el de equipos de comunica-
po y aparatos de comunicaciones, maquinaria y equipo ción que no sólo respecto al cuadrante sino con respecto
especial y químicos básicos, que representaron 39% del al total ocupa el primer lugar– son los que retroceden en
total y 75% del cuadrante. A la vez, y en ese orden, es- mayor proporción en su posición comercial competitiva
tos grupos de productos son los que mayor dentro del cuadrante y del total.
competitividad comercial han perdido dentro del cua- El cuadrante B representa el 37% de las importacio-
drante y son el segundo y tercero con respecto al total nes totales provenientes del mercado comunitario en 1995.
de sectores. Su mayor valor se concentra en carbón con 14% y envasa-
En el cuadrante B, con el 63% de las exportaciones do y conservación de frutas y legumbres con 12%. Estos
totales, se destaca la producción agropecuaria (con 58%) sectores, a pesar de sus balances comerciales superavitarios,
que es, además, el sector que más ha retrocedido en su pierden significativamente competitividad comercial con
posición comercial competitiva no sólo en el cuadrante relación al cuadrante y al total.
sino con respecto a todos los demás sectores. En el cuadrante C las mayores importaciones corres-
En el cuadrante C los sectores de vehículos auto- ponden a químicos básicos con 10%, maquinaria eléctri-
móviles, diferente maquinaria y equipo, resinas sintéti- ca con 3% y maquinaria especial con 9%. A pesar de que
cas y maquinaria y aparatos eléctricos (3831) agruparon estos sectores tienen balance comercial negativo, mejoran
el 19% de las importaciones totales y, en ese orden, fue- notablemente su posición comercial competitiva respecto
ron los que en mayor proporción mejoraron su al cuadrante y al total (en especial químicos).
competitividad comercial dentro del cuadrante. En el cuadrante D están incluidas el 89% de las ex-
Por último, el cuadrante D representó el 35% de portaciones del cuadrante y el 57% del total, las cuales se
las exportaciones y el 9% de las importaciones con la componen principalmente por productos de molinería
Unión Europea. Se destacaron las exportaciones de car- (46%) y refinación de metales preciosos (5%).
bón (22% del total y 63% del cuadrante que aunque no
gozan de preferencia arancelaria en este mercado, su aran-
cel es cero. Es el producto que mejor dinámica competi- RESULTADOS DE LA COMPETITIVIDAD COMER-
tiva mostró en el período) y de industrias básicas de hie- CIAL REVELADA COLOMBIA–MERCOSUR
rro y acero con casi la totalidad de las importaciones del
cuadrante y el 8% del total. Este sector mostró la terce- PERÍODO 1981–1984
ra posición entre los sectores que alcanzaron una mayor
competitividad comercial. De los 96 sectores clasificados (CIIU cuatro dígitos), 38
se ubicaron en el cuadrante A, ocho en el B, 33 en el C y
PERÍODO 1992–1995 seis en el D. El 91% de las exportaciones de Colombia
al Mercosur se concentraron en los cuadrantes C y D;
Como se puede ver en el Cuadro 14.12, de los 114 secto- tales sectores mejoraron su posición comercial competi-
res que tienen comercio bilateral con la Unión Europea, tiva en el período, pero el 12% del total exportado mos-
54 se ubican el cuadrante A, 17 en el B, 33 en el C y 12 tró más años con balances comerciales negativos que
Cuadro 14.11
1987-1990
DI
3511 3842 1301 3530
3824 2901 3412
N 3832 3122 3232
E 3851 3540 Export. 1220 Export.
G 3823 2909 0.3% 3118 63%
A 3839 2902 Import. 2200 Import.
T 3819 3833 52% 3121 4%
V 3720 3692 25 11
O 3133 3812
3523 3849
3620 2301
3829 3559 3560 3903 3312 3901

3843 3691 3699 3902 1130 3233
P Export.
3831 3131 3610 3320 Export. 3111 3212
O 35%
3513 3813 3132 3214 1.7% 3116 3240
S Import.
3512 3852 3219 2903 Import. 3117 3231
I 9%
3522 3811 3551 3134 35% 3311 3220
T Sectores
3529 3521 3844 Sectores 3215 3710
I 21
3411 3419 3853 39 1302 3213
V
3825 3909 3319 3115 3114
O
3420 3112 3845 3119 2100
3821 3841 2302 3140
Cuadro 14.12
1992-1995
DI
3832 3691 3844 9592 3221 3114
3826 3811 2901 9415 3213 3113
3843 3822 3133 3412 Export. 3311 2100 Export.
3522 3699 3320 3849 2% 3902 38%
N 3827 3523 3132 8324 Import. 9420 Import.
E 3823 3814 3214 2302 57% 3312 2%
G 3851 3131 3812 1301 Sectores 1302 Sectores
A 3529 3720 3117 3919 54 3140 17
T 3825 3813 3692 2301 3233
I 3411 3521 3841 3232
V 3819 3904 3212 3240
O 3845 3852 3853 3220
3420 3217 3319 3216
3839 3218 3903 1110
3560 3211 3123
3511 3530 2902 1220

3824 3551 3134 3119
3831 3122 2200 Export. 3111 Export.
P 3829 3540 2903 6104
3% 57%
O 3513 3833 3909 1130
Import. Import.
S 3512 3842 3118
38% 3%
I 3710 1210 2909
Sectores Sectores
T 3419 3722 3231
33 12
I 3620 3621 3121
V 3528 3610 3901
O 3821 3115 3723
3219 3215 3116
3112 3721
3559 9411
positivos (los del cuadrante C). En los cuadrantes A y C primeros sectores fueron los que, después del sector de
se concentró el 94% del total importado del Mercosur; vehículos automóviles, mejoraron en mayor medida su
los sectores correspondientes al cuadrante A perdieron dinámica comercial competitiva dentro del cuadrante y
competitividad comercial y presentaron más déficit que con respecto al total. Una de las características de los sec-
superávit (Cuadro 14.13). tores que componen este cuadrante es la de concentrar
La mayor parte del comercio se concentró en pocos elevadas importaciones (50% del total), siendo los más
sectores dentro de cada cuadrante. De esta forma, las importantes los vehículos con el 9% y con mayor ganan-
exportaciones de los sectores que pertenecen al cuadran- cia en competitividad, resinas sintéticas, químicos bási-
te C (12%) fueron principalmente las de: resinas sinté- cos, aceites y grasas vegetales. A pesar de participar con
ticas, vehículos, aceites y grasas vegetales e industrias un alto grado en el valor de las importaciones, estos sec-
básicas de metales no ferrosos. tores mejoraron su posición competitiva en el mismo or-
Dentro del cuadrante D (con una participación del den que se enumeraron.
79% en el total exportado al Mercosur), definido por ba- Dentro del cuadrante D, definido por balances co-
lances comerciales positivos y mejoras en la competitividad merciales positivos y mejoras en la competitividad co-
comercial, las exportaciones fueron principalmente de la mercial, las exportaciones fueron principalmente petró-
producción agropecuaria con el 70% del cuadrante. leo crudo y gas natural con el 21%. Este sector ocupó el
cuarto puesto dentro de los que mejoraron su dinámica
PERÍODO 1987–1990 comercial competitiva en el período con respecto a to-
dos los demás sectores.
De los 96 sectores clasificados (CIIU cuatro dígitos), 25 se
ubicaron en el cuadrante A, 11 en el B, 37 en el C y 18 en PERÍODO 1992–1995
el D. El 70% de las exportaciones de Colombia al Mercosur
en 1990 se concentraron en los cuadrantes C y D y aunque De los 117 sectores (CIIU cuatro dígitos), 57 se ubican
los sectores que los componen mejoraron su posición com- el cuadrante A, ocho en el B, 33 en el C y 14 en el D.
petitiva comercial en el período, sólo el 34% del total ex- Las participaciones de estos cuadrantes dentro de las ex-
portado mostró más años con balances comerciales positi- portaciones totales al Mercosur en 1995 son 25%, 35%,
vos que negativos (los del cuadrante D). En los cuadrantes 15% y 25%, respectivamente, lo cual muestra que el
A y C se concentró esta vez el 96% del total importado del 40% de dichas exportaciones ubicadas en los cuadrantes
Mercosur en 1990, pero sólo los sectores del cuadrante C, A y C pierden competitividad comercial, mientras que
aunque ganaron competitividad comercial, presentaron más son muy pocos los sectores que además de permanecer
déficit que superávit representando el 50% de las importa- con balanza comercial positiva ganan competitividad
ciones totales (Cuadro 14.14). comercial (los 14 del cuadrante D). Igual que en el pe-
La mayor parte del comercio se concentró en pocos ríodo 1987–1990, la mayoría de las importaciones (93%)
sectores dentro de cada cuadrante. De esta forma, en el A, se concentran en los cuadrantes A y C, los cuales presen-
las refinerías de petróleo y las industrias básicas de hierro tan más años con déficit que con superávit comercial en
y acero fueron los sectores que mayor participación en las el período, pero solo desmejoran su situación competi-
importaciones acumularon con 19 y 15 por ciento, res- tiva comercial las del cuadrante A, que representan el
pectivamente. A su vez, ellos fueron los que mayor 69% del total (Cuadro 14.15).
competitividad comercial perdieron con respecto al cua- En el cuadrante A los sectores con una mayor par-
drante y al total. ticipación en las importaciones provenientes del
En el cuadrante B, en sólo dos sectores se concentró el Mercosur (24%) son a su vez los que presentan la menor
28% de las exportaciones colombianas al Mercosur en 1990: dinámica comercial competitiva dentro del cuadrante y
producción agropecuaria y carbón, pero fueron precisamente del total de sectores considerados. Son, en su orden, hila-
dichas exportaciones las que mayor competitividad perdie- do y acabado de textiles, químicas básicas y aceites y gra-
ron dentro del cuadrante y ocuparon el segundo y cuarto sas vegetales y animales. El sector de industrias básicas de
lugar en pérdidas de competitividad comercial con respec- hierro y acero representa el 8% de las importaciones, pero,
to al total de sectores considerados. a diferencia de los anteriores, mejora su competitividad
Las exportaciones de los sectores que pertenecen al ocupando el tercer puesto en el total.
cuadrante C (36%), fueron especialmente de resinas sin- Para el cuadrante B, las resinas sintéticas concen-
téticas, químicas básicas e industrias de llantas. Los dos tran el 76% de las pocas importaciones; de otra parte, las
Cuadro 14.13
Agrupación sectorial según BCR del comercio Colombia-Mercosur
1981-1984
DI
3114 3140 1220 3312
4101 3813 3699 Export. 3901 Export.
N 3122 3411 3819 3233 2%
E 7%
2302 3530 3240 Import. 3117 Import.
G 3118 3902 3839 3215 0%
A 36%
2909 3852 3832 Sectores 3540 tores 8
T 3521 3219 3692 3220
I 38
3112 3131 3829 3412
V 3132 3116 3560
O 2901 3610 3831
3419 3113 3851
3821 3720 3513
3691 3529 3420
3849 3319 3551 3213

3903 3214 3811 3909
3853 3823 3522 Export. 3119 Export.
P 3842 3825 3620 12% 2100 79%
O 3844 3523 3512 Import. 1110 Import.
S 3231 3559 3211 58% 6%
I 3111 3212 3511 Sectores Sectores
T 3710 3824 33 5
I 3822 3121
V 3115 3320
O 3833 3845
3841 3843
1210 3311
Cuadro 14.14
1987-1990
DI
3530 3121 1220 3233
3710 3845 1302
N 3824 3560 2301
Export. Export.
E 3211 2901 2902
2% 28%
G 3831 2909 3215
Import. Import.
A 3813 3692 3312
46% 3%
T 3811 3844 3311
Sectores Sectores
I 3720 3212 3909
25 11
V 3821 3131 2903
O 3522 3841 1110
3833 3842 2100
3419 3319
3843 3620 3132 3902 3320 3214

P Export.
3829 3823 3852 3903 3114 3117 Export.
O
3115 3819 3521 3240 36% 3116 3220 34%
S Import.
3513 3839 3219 3551 3412 3213 Import.
I 50%
3511 3832 3111 3231 3420 0.6%
T
3411 3113 3112 Sectores 3512 2200 Sectores
I 37
3529 2302 1130 3901 18
V
3825 3699 1210 3540
O
3822 3559 3140 3119
3851 3610 3812 3523
3691 3853 3849 3122
Cuadro 14.15
1992-1995
DI
3842 3827 3121 3852 3214
3217 3839 3845 3844 3812
9592 3825 8324 3319 Export. 3412 Export.
N 9411 3819 3559 3901 25% 3513 Import.
E 3211 3811 3824 1210 Import. 3512 5%
G 3216 3833 2909 3832 69% 3133 Sectores
A 3691 3699 3219 3329 Sectores 3540 8
T 3826 3419 3692 3903 57 3420
I 3621 3522 3240 3233
V 3529 3511 3610 3849
O 3710 2901 3843 3853
3822 3851 3521 2902
3115 3122 3311 3722
3831 3823 3904 3841
3919
9415 3132 2301 Export. 1302 6104 Export.

3530 3111 3123 15% 3312 25%
P 3814 3140 3215 Import. 3218 Import.
O 3231 3232 2721 24% 3523 2%
S 3821 3221 3114 Sectores 3119 Sectores
I 3620 3113 3134 33 3116 14
T 1110 3902 3560 3909
I 3829 3131 3117
V 3551 2302 3220
O 3528 3112 3118
3813 3723 3212
3411 1220 2100
3720 2200 3213
mayores exportaciones del cuadrante corresponden al mis- RESULTADOS DE LA COMPETITIVIDAD COMER-

mo sector con el 15% de las exportaciones colombianas e CIAL REVELADA COLOMBIA–GRUPO ANDINO
imprentas y editoriales con el 13%. Estos últimos pier-
den competitividad comercial mientras que los primeros PERÍODO 1981–1984
la ganan con respecto a los demás sectores considerados.
Dentro del cuadrante C, dos sectores representan De los 96 sectores (CIIU cuatro dígitos), 13 se ubicaron en
el 9% de las importaciones totales –más de la mitad de el cuadrante A, 57 en el B, 12 en el C y 14 en el D. El 72%
las del cuadrante–: refinación de petróleo con 3% y pro- de las importaciones de Colombia al Grupo Andino se con-
ductos plásticos con 6%. A pesar de ser los de mayores centraron en el cuadrante A, que está compuesto por secto-
importaciones provenientes del Mercosur, son, en su or- res que empeoraron su situación comercial competitiva en
den, los que mayor competitividad comercial ganan den- el período. En el cuadrante B se localizó el 71% del total
tro del cuadrante y, para el caso del petróleo, el que en exportado al Grupo Andino. A pesar de que estos sectores
mayor proporción mejora su situación competitiva con presentaron más años con superávit que con déficit comer-
respecto a los demás sectores. cial perdieron competitividad comercial. (Cuadro 14.16).
Para el cuadrante D, en el sector fabricación de En el cuadrante A, el sector con mayor participa-
productos de molinería, incluido café, se concentra el ción en las importaciones provenientes del Grupo Andino
4% de las exportaciones totales al Mercosur (62% de las fue petróleo crudo con el 48% del total y el 67% del cua-
exportaciones del cuadrante). Este sector es también el drante.
que más gana en competitividad comercial dentro del En el cuadrante B, con el 78% de las exportaciones
cuadrante y del total de sectores. totales, se destacaron prendas de vestir (13%), matanza
de ganado (9%), productos metálicos nep y químicos
básicos con 4% cada uno.
Cuadro 14.16
Agrupación sectorial según BCR del comercio Colombia-Grupo Andino
1981-1984
DI
3132 1130 3312 2100 3839
1220 3842 3523 3121 3909
2200 3134 3419 3699 3212
N Export. Export.
3115 3821 3219 3822 3529
E 8% 78%
2903 3901 3213 3851 3620
G Import. Import.
3844 3902 3845 3831 3112
A 72% 10%
1210 3852 3825 3833 3811
T Sectores Sectores
3720 3903 3320 3311 3843
I 13 57
3710 3231 3214 3813 3829
V 3211 3849 3560 3691 1110
O 3824 3215 3832 3610 3511
3512 3812 3240 3233 3819
3513 3551 3823 3692 3111
3113 3559 3118 3220
2302 3232 3116

3133 1302 3522 Export.
P 2301 Export. 1% 3841 3420 13%
O 3853 Import. 3122 Import.
S 3530 17% 3412 1%
I 3521 Sectores 3117 Sectores
T 3131 12 2902 14
I 3114 2909
V 3140 3411
O 2901 3319
1301 3540
3119
En el cuadrante C, las refinerías de petróleo agrupa- las exportaciones totales dirigidas al mercado andino
ron el 12% de las importaciones provenientes del Grupo (Cuadro 14.17).
Andino y el 70% de las importaciones del cuadrante. En el cuadrante A, los sectores con mayores parti-
Por último, el cuadrante D representó sólo el 13% cipaciones en las importaciones provenientes del Grupo
de las exportaciones y el 1% de las importaciones totales Andino en 1990 fueron refinerías de petróleo (18%) e
bilaterales con el Grupo Andino. Se destacaron las expor- industrias básicas de metales ferrosos y no ferrosos con
taciones de imprentas y editoriales con el 7%. 16% y 19%, respectivamente, y a la vez, representaron
54% del total y 76% del cuadrante. En ese orden, estos
PERÍODO 1987–1990 grupos de productos fueron los que mayor
competitividad comercial perdieron dentro del cuadrante
De los 96 sectores (CIIU cuatro dígitos), 16 se ubicaron y fueron el primero y tercero con respecto al total. Las
en el cuadrante A, 36 en el B, 14 en el C y 30 en el D. El exportaciones más destacadas, casi la mitad del cuadrante,
89% de las importaciones de Colombia del Grupo fueron las de químicas básicas que también desmejora-
Andino en 1990 se concentraron en los cuadrantes A y ron su situación comercial competitiva.
B y aunque los sectores que los componen empeoraron En el cuadrante B, con el 51% de las exportaciones
su situación comercial competitiva en el período, los que totales, se destacaron resinas sintéticas (13%), impren-
representaron el 18% del total importado (cuadrante B) tas y editoriales (6%) y la producción agropecuaria
mostraron un número mayor de años con superávit que (13%), que fueron, además, los sectores que más retro-
con déficit. En los cuadrantes B y D se concentró el 87% cedieron en su posición comercial competitiva. Las ma-
del total exportado al Grupo Andino. Estos sectores pre- yores importaciones (66% del cuadrante) fueron tam-
sentaron más años con superávit que con déficit comer- bién de bienes de los sectores de producción agropecuaria
cial, pero únicamente perdieron competitividad comer- y resinas sintéticas.
cial los del cuadrante B, que participaron con el 51% de
Cuadro 14.17
1987-1990
DI
3720 3824 3311 3215 3529 1110
3710 3112 3211 3825 3851 3420
N 3530 3131 3699 3312 3829
Export. Export.
E 3115 3853 3831 3231 3411
11% 51%
G 3511 3842 3841 3560 3233
Import. Import.
A 3843 3832 3692 3909
71% 18%
T 3133 3849 3212 3522
Sectores Sectores
I 2901 1130 3412 3811
16 36
V 2909 3902 3822 3540
O 2902 3903 3121 3513
3823 3319 3219 3111
3114 2301 2903 3691 3551

3512 3134 1302 3320 3833
P Export. Export.
1301 3232 1220 3140 3620
O 2% 36%
1210 3852 3819 3118
S Import. Import.
3132 3812 3813 2200
I 8% 3%
3113 3901 3240 2100
T Sectores Sectores
3821 3844 3839 3116
I 14 30
3119 3521 3419 3220
V 2302 3117 3559
O 3845 3214 3213
3523 3122 3610
En el cuadrante C, los pescados, crustáceos y otros ani- en vehículos automóviles, refinerías de petróleo, produc-
males marinos agruparon el 5% de las importaciones totales ción agropecuaria y químicas básicas con participaciones
y ocuparon el segundo lugar entre los que mejoraron su si- del 18%, 11%, 8% y 7%, respectivamente. En su orden,
tuación comercial competitiva con respecto al total. estos sectores –especialmente el de vehículos no sólo res-
Por último, el cuadrante D representó el 36% de las pecto al cuadrante, sino respecto al total, ocupó el primer
exportaciones y el 3% de las importaciones totales con el lugar– son los que retroceden en mayor proporción en su
Grupo Andino. Se destacaron las exportaciones de café, car- posición comercial competitiva. También los vehículos y
bón y prendas de vestir con el 5% los dos primeros y el 6% las químicas básicas concentran las pocas exportaciones
el último. Fueron también los dos primeros que en mayor del cuadrante.
proporción mejoraron su competitividad comercial. El cuadrante B representa el 50% de las exporta-
ciones totales provenientes del mercado andino en 1995.
PERÍODO 1992–1995 Su mayor valor se concentra en refinerías de azúcar con
4%, abonos y plaguicidas con 3%, tejidos de punto con
Como se aprecia en el Cuadro 14.18, de los 114 sectores 4% y resinas sintéticas con 9%. Estos sectores, a pesar
que tienen comercio bilateral, 20 se ubican el cuadrante de sus mayores balances comerciales superavitarios en el
A, 49 en el B, 24 en el C y 22 en el D, con participacio- período, pierden competitividad comercial con relación
nes en las exportaciones totales del 50% y 32% en el cua- al cuadrante y al total (especialmente azúcar).
drante B –que aunque presentan más años con superávit En el cuadrante C, las mayores importaciones co-
que con déficit comercial, pierden competitividad comer- rresponden a bienes de las industrias básicas de metales
cial en el período– y cuadrante C. Por su parte, las impor- ferrosos y no ferrosos con 5% y 9%, respectivamente. A
taciones se concentran (76%) de nuevo en los cuadrantes pesar de que estos sectores tienen más años con balances
A y C, pero de estos sectores sólo perdieron competitividad comerciales negativos en el período, mejoraron su posi-
comercial los del cuadrante A, que representan el 54% de ción comercial competitiva.
las importaciones totales. El 32% de las exportaciones totales se ubican en el
El 54% de las importaciones totales provenientes del cuadrante D. De ellas, el 62% se agrupan en petróleo,
Grupo Andino se centran en el cuadrante A, especialmente productos farmacéuticos y productos plásticos. En ese
orden también mejoraron su competitividad comercial.
Cuadro 14.18
1992-1995
DI
3843 2302 3620 3140 3221 3211
3530 3132 3133 3825 3212 3540
3511 2301 3691 3844 3610 3420
N Export. Export.
3114 3841 3826 3319 3904 3220
E 13% 50%
3116 9411 3821 3214 3839 3512
G Import. Import.
1110 9420 3312 3320 2100 3118
A 54% 16%
3113 3853 3559 3233 3213
T Sectores Sectores
3134 3812 3909 3811 3513
I 20 49
1301 8324 3833 3419
V 3311 1302 3829 3240
O 3551 9415 3692 3231
3111 3903 3219 3216
3813 3902 3831 3827
3117 3849 3832
3710 2909 3852 3901

3720 2902 9592 3119
3115 3621 Export. 1210 3851 Export.
P
3721 3845 5% 3814 3411 32%
O
3122 3232 Import. 3822 3522 Import.
S
6104 3842 22% 3215 3529 8%
I
3819 2903 Sectores 3112 3523 Sectores
T
3722 3131 24 3823 3560 22
I
3123 1220 3412 2200
V
4101 3723 3699
O
3528 3521 3121
3217 3218
2901 384
COLOMBIA – VENEZUELA totales con Venezuela. Se destacaron las exportaciones de

carbón (3%), productos de caucho y productos alimenti-
PERÍODO 1987–1990 cios (2% cada uno).
De los 111 sectores (CIIU 4 dígitos), 12 se ubicaron en PERÍODO 1992–1996

el cuadrante A, 32 en el B, 10 en el C y 57 en el D. El
76% de las importaciones de Colombia provenientes de De los 116 sectores con comercio bilateral, 36 se ubican
Venezuela se concentraron en los cuadrantes A y C; en en el cuadrante A, 42 en el B, 21 en el C y los restantes
tanto que en el cuadrante B se agrupó el 75% del valor 17 en el D. Los cuadrantes B y A tienen participaciones
exportado por Colombia al mercado venezolano. en las exportaciones totales del 63 y 19 por ciento, res-
En el cuadrante A los sectores con mayores parti- pectivamente. Por su lado, las importaciones colombia-
cipaciones en las importaciones fueron refinerias de pe- nas provenientes de Venezuela se concentran (83%) en
tróleo (23%) e industrias básicas de metales ferrosos los cuadrantes A y C, perdiendo competitividad comer-
(20%), representando el 43% del total y cerca del 86% cial los sectores del cuadrante A, que representan el 55%
del cuadrante. de las importaciones provenientes de Venezuela, especial-
En el cuadrante B (cuyos sectores aportaron el 27% mente vehículos automóviles, refinerías de petróleo y quí-
en el valor agragado industrial) se destacaron los de pren- micos básicos con participaciones del 21, 12 y 7 por cien-
das de vestir (15% de las exportaciones totales), produc- to, respectivamente. En su orden estos sectores (especial-
ción agropecuaria (14%) y resinas sintéticas (10%). Las mente el de vehículos) son los que retroceden en mayor
importaciones de tales resinas representaron el 50% del proporción en su posición comercial competitiva.
cuadrante. El cuadrante B representa el 63% de las exporta-
Por último, el cuadrante D representó sólo cerca del ciones totales al mercado venezolano en el período 1992–
15% de las exportaciones y el 2% de las importaciones 1996. Su mayor valor se concentra en refinerías de azú-
car y tejidos de punto con 8% cada uno, resinas sintéti- Los sectores que se trasladaron del cuadrante A, lo
cas con 7% y prendas de vestir con 6%. Estos sectores, a hicieron especialmente al C –mejor competitividad co-
pesar de sus mayores balances comerciales superavitarios mercial pero con más años de balances comerciales ne-
en el período, pierden competitividad comercial (espe- gativos– y fueron: alimentos preparados para animales,
cialmente azúcar). artículos de pulpa, papel y cartón, químicos básicos, pro-
En el cuadrante C las mayores importaciones co- ductos de arcilla y maquinaria de oficina. Se mantuvie-
rresponden a bienes de las industrias básicas de metales ron en el cuadrante A: silvicultura, piedra, arcilla y are-
ferrosos y no ferrosos con 12 y 5 por ciento, respectiva- na, industrias básicas de metales no ferrosos, bebidas es-
mente. A pesar de que estos sectores tienen más años pirituosas, madera, equipo ferroviario y motocicletas.
con balances comerciales negativos en el período, mejo- En el período 1987–1990 en el cuadrante A se re-
raron su situación competitiva. unieron 22 sectores con el 41% de las importaciones y
Finalmente, solo el 13% de las exportaciones tota- el 4% de las exportaciones. Para los años 1992–1995 se
les a Venezuela se ubican en el cuadrante D. De ellas, el aumentó el número a 48 sectores con el 54% de las im-
54% corresponde a productos farmaceúticos, productos portaciones y el 11% de las exportaciones. De la misma
plásticos y jabones y preparados de limpieza. forma, al cuadrante D pertenecían 24 sectores con el 2%
de las importaciones y el 48% de las exportaciones en el
primer período, y nueve sectores con el 28% de las ex-
EVOLUCIÓN DE LA COMPETITIVIDAD COMER- portaciones y el mismo 2% de las importaciones en el
CIAL REVELADA ENTRE PERÍODOS segundo.
Los sectores que se desplazaron del cuadrante D se
En esta sección se muestran los comportamientos secto- ubicaron principalmente en el B –menor competitividad
riales en términos de la competitividad comercial obser- comercial pero con más años de balanzas comerciales
vada entre los períodos en referencia 1981–1984, 1987– positivas–, siendo ellos petróleo, carbón, algunos texti-
1990 y 1992–1995. En este sentido, se analizan princi- les y cueros, prendas de vestir, tabaco, azúcar, pescado y
palmente los movimientos que ocurren en el cuadrante calzado. Se trasladaron al cuadrante A las alfombras y
A y en el cuadrante D, por ser los que representan las tapices, vidrio y productos de panadería, mientras que
situaciones extremas en términos de competitividad co- permanecieron en el D: café, caza ordinaria, joyas y te-
mercial y sobre los que se puede inferir con mayor certe- ñido de pieles.
za relativa el cambio de condiciones competitivas a tra- De otra parte, los sectores que se trasladaron del
vés del tiempo. Así, por ejemplo, el traslado de un sec- cuadrante A, lo hicieron especialmente al C, siendo ellos:
tor del cuadrante D al cuadrante A constituye la peor industrias básicas de metales ferrosos y no ferrosos, quí-
situación posible al perderse competitividad comercial micos básicos, jabones, silvicultura y equipo ferroviario.
revelada y, simultáneamente, agravarse su balance co- Se mantuvieron en el cuadrante A, algunos productos
mercial, en promedio, con respecto al país (región) de metálicos, diferentes equipo de maquinaria, plásticos y
referencia. Además, en estos dos cuadrantes se agrupa pesca.
buena parte de las exportaciones y de las importaciones
con las zonas de referencia. COLOMBIA–ESTADOS UNIDOS
COLOMBIA–MUNDO En el período 1981–1984 en el cuadrante A se reunie-

ron 18 sectores con el 11% de las importaciones y el 1%
En el período 1981–1984 en el cuadrante A se reunie- de las exportaciones. Para los años 1987–1990 se ascen-
ron 32 sectores con el 32% de las importaciones y el dió a 23 sectores con el 30% de las importaciones y el
32% de las exportaciones. Para los años 1987–1990 se 2% de las exportaciones. En el cuadrante D se ubicaron
redujo el número a 22 sectores con el 41% de las impor- 17 sectores con el 16% de las importaciones y el 83%
taciones y sólo el 4% de las exportaciones. En el cua- de las exportaciones en el primer período, mientras que
drante D no se ubicaron sectores en el primer período, hubo 22 sectores con el 72% de las exportaciones y el
mientras que hubo 24 sectores con el 48% de las expor- 4% de las importaciones en el segundo.
taciones y el 2% de las importaciones en el segundo. Los sectores que se desplazaron del cuadrante D se
ubicaron principalmente en el B –menor competitividad
pero más años con balanzas comerciales positivas–, sien-
do ellos: producción agropecuaria, muebles no metálicos, 21 sectores con el 35% de las exportaciones y el 9% de las
cordelería, hilado y tejido de textiles, curtidurías, cacao y importaciones en el segundo.
bebidas espirituosas; mientras que se quedaron en el D: Los sectores que se trasladaron del cuadrante D se
refinerías de petróleo, prendas de vestir, calzado, tejidos ubicaron principalmente en el B y fueron: refinerías de
de punto, productos alimenticios diversos, pescados y crus- petróleo, hilado y acabado de textiles e industrias de te-
táceos y cemento, cal y yeso. ñido de pieles. Permanecieron en el cuadrante D: car-
De otra parte, los sectores que se trasladaron del bón, prendas de vestir, cordelería y curtidurías.
cuadrante A lo hicieron especialmente al C –mejor De otra parte, los sectores que se desplazaron del
competitividad comercial pero con más años presentan- cuadrante A quedaron especialmente en el C y fueron:
do balances comerciales negativos– y fueron: extracción químicos en general, imprentas y editoriales, derivados
de piedra, matanza de ganado, alimentos para animales, del petróleo, objetos de barro, llantas y cámaras, produc-
derivados del petróleo, productos minerales no metáli- tos metálicos estructurales, relojes y máquinas de oficina.
cos, maquinaria de oficina, pinturas, barnices y lacas y Se mantuvieron en el cuadrante A los siguientes sectores:
equipo ferroviario. Se mantuvieron en el cuadrante A: silvicultura, alimentos preparados para animales, indus-
extracción de madera, silvicultura, productos lácteos, trias básicas de metales no ferrosos, químicos básicos y
aparatos de radio y equipo profesional y científico. cemento, cal y yeso.
En el período 1987–1990 en el cuadrante A se reunie- En el período 1987–1990 en el cuadrante A se agru-
ron 23 sectores con el 30% de las importaciones y el 2% de paron 25 sectores con el 52% de las importaciones y me-
las exportaciones. Para los años 1992–1995 se ascendió a 44 nos del 1% de las exportaciones. Para los años 1992–1995
sectores con el 56% de las importaciones y el 3% de las ex- se reunieron 54 sectores con el 57% de las importaciones
portaciones. En el cuadrante D se ubicaron 22 sectores con el y apenas el 3% de las exportaciones. En el cuadrante D se
4% de las importaciones y el 72% de las exportaciones en el circunscribieron 21 sectores con el 9% de las importacio-
primer período, y 15 sectores con el 55% de las exportaciones y el 35% de las exportaciones en el primer período, y
nes y el 2% de las importaciones en el segundo. 12 sectores con el 57% de las exportaciones y el 3% de las
Los sectores que se desplazaron del cuadrante D se importaciones en el segundo.
ubicaron principalmente en el B, siendo ellos joyas, pren- El hecho de que casi la mitad del valor de las ex-
das de vestir, algunos productos de cuero y textiles, cal- portaciones colombianas habría mejorado su posición
zado y pesca. Al cuadrante A sólo pasaron los productos comercial competitiva de un período a otro, podría estar
de panadería. Se quedaron en el D, petróleo y sus refine- relacionado, en alguna medida, por la entrada en vigen-
rías, carbón, tejidos de punto, pescado, cemento, cal, cia de las preferencias arancelarias otorgadas por la Unión
objetos de barro y productos metálicos estructurales. Europea en el marco del Sistema generalizado de prefe-
De otra parte, los sectores que se trasladaron del rencias andinas.
cuadrante A lo hicieron especialmente al C, siendo: in- Los sectores que se trasladaron del cuadrante D se
dustrias básicas de metales ferrosos y no ferrosos, extrac- ubicaron principalmente en el B y fueron: carbón, pren-
ción de madera, productos lácteos, envases y cajas de das de vestir, tabaco, calzado, algunos productos de cuero
papel, maquinaria para metales, madera y eléctrica, y y pescado. Al cuadrante A sólo se desplazaron los produc-
motos y bicicletas. Se mantuvieron en el cuadrante A, tos de panadería y algunos textiles. Permanecieron en el
silvicultura, extracción de hierro, bebidas malteadas, cuadrante D, caza, matanza de ganado, cacao, curtidurías
abonos y plaguicidas, jabones, muebles y accesorios me- y joyas.
tálicos, equipo profesional, científico y de óptica. De otra parte, los sectores que se desplazaron del
cuadrante A quedaron especialmente en el C y fueron:
COLOMBIA–UNIÓN EUROPEA silvicultura, alimentos preparados para animales, deri-
vados del petróleo, químicos básicos, vidrio y maquina-
En el período 1981–1984 en el cuadrante A se agruparon ria eléctrica. Se mantuvieron en el cuadrante A, extrac-
31 sectores con el 28% de las importaciones el 1% de las ción de hierro, bebidas malteadas, jabones, industrias
exportaciones. Para los años 1987–1990 se reunieron 25 básicas de metales no ferrosos, cemento y cal, muebles y
sectores con el 52% de las importaciones y el mismo 1% accesorios metálicos y alguna maquinaria eléctrica y no
de las exportaciones. En el cuadrante D se circunscribieron eléctrica.
ocho sectores con el 2% de las importaciones y el 95% de
las exportaciones en el primer período, mientras que hubo
COLOMBIA–MERCOSUR ron en el cuadrante A la mayoría de los sectores que en

el período preapertura lo integraban, como son: activi-
En el período 1981–1984 el cuadrante A comprendió dades extractivas, el equipo y material de transporte,
38 sectores con el 36% de las importaciones y el 7% de máquinas y aparatos eléctricos, cemento y cal, hilado y
las exportaciones. Para los años 1987–1990 dicho cua- acabado de textiles, y productos alimenticios diversos.
drante abarcó 25 sectores con el 46% de las importacio-
nes y el 2% de las exportaciones. En el cuadrante D se COLOMBIA – GRUPO ANDINO
circunscribieron cinco sectores con el 6% de las impor-
taciones y el 79% de las exportaciones en el primer pe- En el período 1981–1984 en el cuadrante A se reunie-
ríodo, mientras que hubo 18 sectores con el 34% de las ron 13 sectores con el 72% del valor de las importacio-
exportaciones y menos del 1% de las importaciones en nes y el 8% de las exportaciones. Para los años 1987–
el segundo. 1990 fueron 16 sectores con el 71% del valor de las im-
Los dos sectores que se trasladaron del cuadrante D portaciones y el 11% de las exportaciones. El cuadrante
y se ubicaron en el B fueron petróleo y producción agrí- D lo integraron 14 sectores con el 1% del valor de las
cola. Se quedaron en el D: café, cacao, chocolate, pro- importaciones y el 13% de las exportaciones en el pri-
ductos de confitería y tejidos de punto. mer período, mientras que hubo 30 sectores con el 36%
De otra parte, los sectores que se desplazaron del del valor de las exportaciones y el 3% de las importacio-
cuadrante A lo hicieron especialmente al C, siendo ellos: nes en el segundo.
diferentes tipos de químicos, productos lácteos, vinos, Los sectores que se trasladaron del cuadrante D se
tabaco, papel y cartón, objetos de barro y loza, calzado, ubicaron principalmente en el B y fueron: imprentas y edi-
alguna maquinaria eléctrica y equipo profesional y cien- toriales, derivados del petróleo, papel y productos farma-
tífico. Sin embargo, se mantuvieron en el cuadrante A céuticos. Se sostuvieron en el cuadrante D: café, productos
sectores como: actividades extractivas, refinerías de pe- de panadería y alimentos preparados para animales.
tróleo, industrias básicas de metales no ferrosos, bebidas Por último, los sectores que se desplazaron del cua-
espirituosas, productos metálicos estructurales, motores drante A lo hicieron al C, siendo ellos: silvicultura, abo-
y turbinas y plásticos. Por último, permanecieron en el nos y plaguicidas y vinos. Se mantuvieron en el A: in-
cuadrante D: café, imprentas y editoriales, y alimentos dustrias básicas de metales ferrosos y no ferrosos y acei-
preparados para animales. tes y grasas animales y vegetales. Por último, se trasla-
En el período 1987–1990 el cuadrante A compren- daron al cuadrante D: petróleo, madera y motocicletas.
dió 25 sectores con el 46% de las importaciones y el 2% En el período 1987–1990 en el cuadrante A se re-
de las exportaciones. Para los años 1992–1995 el cua- unieron 16 sectores con el 71% del valor de las importacio-
drante abarcó 57 sectores con el 69% de las importaciones y el 11% de las exportaciones. Para los años 1992–
nes y el 25% de las exportaciones. En el cuadrante D se 1995 fueron 20 sectores con el 54% del valor de las impor-
circunscribieron 18 sectores con importaciones insigni- taciones y el 13% de las exportaciones. El cuadrante D lo
ficantes y el 34% de las exportaciones en el primer pe- integraron 30 sectores con el 3% del valor de las importa-
ríodo, y 14 sectores con el 25% de las exportaciones y el ciones y el 36% de las exportaciones en el primer período,
2% de las importaciones en el segundo. mientras que hubo 22 sectores con el 32% del valor de las
Los sectores que se trasladaron del cuadrante D y exportaciones y el 8% de las importaciones en el segundo.
se ubicaron en el B fueron: imprentas y editoriales, en- Los sectores que se trasladaron del cuadrante D se
vases y cajas de papel, tapices y alfombras, abonos y pla- ubicaron principalmente en el B y fueron: carbón, tapi-
guicidas y derivados del petróleo. Pasaron al cuadrante ces y alfombras, muebles y accesorios no metálicos, cal-
A, las joyas, muebles y accesorios no metálicos y ali- zado, prendas de vestir, tabaco, vidrio, tejidos de punto,
mentos preparados para animales. Se quedaron en el D, refinerías de azúcar, entre otros. Al cuadrante A sólo se
café, cacao, productos de panadería, prendas de vestir, desplazaron: café, llantas, productos de panadería y me-
tejidos de punto y jabones. tálicos estructurales. Se sostuvieron en el cuadrante D:
De otra parte, los sectores que se desplazaron del petróleo, aparatos fotográficos y joyas.
cuadrante A lo hicieron especialmente al C, siendo ellos: Por último, los sectores que se desplazaron del cua-
bebidas espirituosas, industrias básicas de metales no drante A lo hicieron a C, siendo ellos: industrias básicas
ferrosos, refinerías de petróleo y sus derivados y produc- de metales ferrosos y no ferrosos, actividades extractivas,
tos metálicos estructurales. Sin embargo, se mantuvie- aceites y grasas animales y vegetales. Se mantuvieron en el
A: refinerías de petróleo, químicos básicos y vehículos au- ro de sectores que perdió competitividad (11 sectores de
tomóviles. Por último, se trasladaron al cuadrante D: pro- 36) son intensivos en mano de obra o en recursos natu-
ductos lácteos y maquinaria para la madera y los metales. rales (13 de 36). Los demás corresponden a sectores no
industriales como son las actividades extractivas.
COLOMBIA – VENEZUELA Aquellos sectores intensivos en capital que perdie-
ron competitividad comercial revelada sólo lo hicieron con
Durante el período 1987–1990 el cuadrante A agrupa 12 respecto al Grupo Andino, excepto el de abonos y plagui-
sectores con el 50% del valor de las importaciones y el 6% cidas que la perdió con relación al Mercosur.
de las exportaciones de Colombia a Venezuela, en tanto que La mitad del valor de las exportaciones dirigidas al
para los años 1992–1996 fueron 36 sectores con el 55% Mercosur, el 7% de las destinadas al mundo y el 11% al Gru-
del valor de las importaciones y el 19% del valor de las po Andino, pierden competitividad comercial y corresponden
exportaciones. A su turno, el cuadrante D lo integraron 57 a las realizadas por el sector de imprentas y editoriales.
sectores con el 2% del valor de las importaciones y el 15% Por último, los sectores intensivos en recursos na-
de las exportaciones en el primer período, mientras fueron turales perdieron competitividad comercial frente a to-
17 sectores con el 13% del valor de las exportaciones y el das las zonas de referencia. De otra parte, el carbón des-
4% de las importaciones en el segundo período. mejoró su situación comercial competitiva revelada res-
Los sectores que se trasladaron del cuadrante D se pecto a la Unión Europea –a pesar de tener arancel cero
ubicaron principalmente en el B y los más importantes en este mercado–, al mundo y al Grupo Andino.
en términos de exportaciones fueron: carbón, objetos de Con relación a los mercados de referencia, la pérdida
barro y loza, tejidos de punto y alguna maquinaria eléc- de competitividad comercial para el total de sectores po-
trica. Ahora bien, los sectores con mayor participación en dría explicarse por una caída en el crecimiento promedio
las exportaciones que se desplazaron al cuadrante A fue- de las exportaciones realizadas en el período 1992–1995
ron: productos de molinería y refinerías de azúcar. con respecto al período 1987–1990 y por un aumento en
Por último, uno de los sectores con mayor valor ex- el de las importaciones realizadas entre tales períodos, tal
portado (industrias básicas de metales ferrosos) que se des- como sucede con el total del Mundo. Otra explicación
plazó del cuadrante A lo hizo al C; el otro sector impor- podría ser que el incremento de las exportaciones entre
tante en términos de valor exportado permaneció en el períodos no compensó el respectivo crecimiento en las
cuadrante A. importaciones, como es el caso del Grupo Andino. En los
otros casos puede suceder que, dada la heterogeneidad de
productos que se agrupan en cada sector, unos pocos pro-
ANÁLISIS DE COMPETITIVIDAD COMERCIAL RE- ductos de alta importancia intrasectorial (en términos de
VELADA SEGÚN INTENSIDAD FACTORIAL DE valor comerciado) sesguen el indicador y hagan que el
LOS SECTORES EN LOS PERÍODOS 1987–1990 Y correspondiente sector como un todo aparezca perdiendo
1992–1995 competitividad.
Por último, los sectores de la industria liviana –en
En los Cuadros 14.19 al 14.22 se presentan los sectores especial textiles, cueros, prendas de vestir y calzado– son
que perdieron competitividad comercial revelada (aque- los que han perdido competitividad comercial revelada
llos que pasaron del cuadrante D al cuadrante A o al B), en los dos principales mercados de Colombia entre los
discriminados según los mercados de destino de las ex- períodos en referencia –los Estados Unidos y Unión Eu-
portaciones y origen de las importaciones colombianas, ropea– y con el mercado del Grupo Andino en el caso de
entre los períodos preapertura (1987–1990) y posapertura los dos últimos sectores.
(1992–1995). De igual forma, los sectores que ganaron
competitividad comercial se encuentran en los Cuadros Sectores intensivos en capital
14.23 al 14.26.
Como se anotó anteriormente, los sectores clasificados
SECTORES QUE PERDIERON COMPETITIVIDAD COMER- como intensivos en capital que perdieron competitividad
CIAL comercial revelada lo hicieron con respecto al Grupo
Andino (representaron en promedio el 4% del valor de
De acuerdo con la información sobre intensidad factorial las exportaciones colombianas a ese mercado en los pe-
incluida en los Cuadros 14.19 al 14.22, el mayor núme- ríodos pre y posapertura), excepto el de abonos y pla-
Cuadro 14.19
Sectores que desmejoraron su competitividad comercial revelada entre los períodos
1987-1990 y 1992-1995
(sectores que pasaron del cuadrante D a los cuadrantes A y B)
IF PX 87-90 PX 87-90 PX 87-90
Mundo EEUU U. Europea Mercosur GA
Abonos y plaguicidas (3512) CHT 1.23%
Muebles y accesorios metálicos (3812) CHT 0.01%
Motos y bicicletas (3844) CHT 0.01%
Llantas y cámaras (3551) CHT 1.04%
Aparatos y suministros eléctricos (3839) CHT 0.71%
Productos de caucho, NEP (3559) CHT 1.62%
Apar, acces. eléctricos domésticos (3833) CHT 0.46%
Productos metálicos estructurales (3813) CHT 0.60%
Textiles exc. prendas de vestir (3212) MNC 0.34% 0.27% 0.34%
Productos de cuero exc. calzado (3233) MNC 1.09% 1.90% 0.13%
Prendas de vestir (3220) MNC 4.28% 3.06% 0.54% 8.16%
Calzado (3240) MNC 0.76% 1.00% 0.40% 0.46%
Joyas (3901) MNC 0.49% 0.03%
Imprentas y editoriales (3420) MNC 3.36%
Tapices y alfombras (3214) MNC 0.01% 0.15% 0.03%
Objetos de barro (3610) MNC 0.18% 0.68%
Tejidos de punto (3213) MNC 0.67% 0.52% 0.56%
Industrias manufact. NEP (3909) MNC 0.31% 0.28%
Textiles, NEP (3219) MNC 0.38%
subtotal 8.02% 7.00% 1.93% 3.54% 9.89%
Tabaco (3140) RN 0.07% 0.10% 0.12%
Refinerías de azúcar (3118) RN 1.48% 2.80% 1.11%
Pescado, crustáceos (3114) RN 1.38% 0.78%
Productos de panadería (3117) RN 0.06% 0.02% 0.01% 0.02%
Envases y cajas de papel (3412) RN 0.01%
Derivados del petróleo (3540) RN 0.09%
Muebles y accesorios no metálicos (3320) RN 0.01% 0.13%
Alimentos preparados para animales (3122) RN 0.25%
Vidrio y sus productos (3620) RN 0.20% 1.39%
Café (3116) RN 1.82%
Productos de arcilla (3691) RN 0.18%
Pulpa, papel, cartón, NEP (3419) RN 0.51%
Aserraderos, talleres acepilladuría (3311) RN 0.13% 0.02%
subtotal 3.19% 2.95% 0.91% 0.36% 5.28%
Carbón (2100) 6.80% 16.43% 2.23%
Petróleo (2200) 18.90%
Pesca no especificada (1302) 0.01%
Minerales, NEP (2909) 0.15%
TOTAL 36.9% 10.1% 19.3% 5.1% 21.9%
IF: Intensidad factorial
PX: Exportaciones promedio
VA: Valor agregado promedio
CHT: Producción intensiva en capital
MNC: Producción intensiva en mano de obra no calificada
RN: Producción intensiva en recursos naturales
Cuadro 14.20
1987-1990 y 1992-1995
IF PX 92-95 PX 92-95 PX 92-95 PX 92-95 PX 92-95
Calzado (3240) MNC 1.00% 0.70% 0.80% 1.74%
Joyas (3901) MNC 4.00% 0.01%
Subtotal 9.38% 14.30% 2.61% 13.63% 11.21%
Tabaco (3140) RN 0.23% 0.30% 0.11%
Refinerías de azúcar (3118) RN 1.90% 0.80% 7.35%
Alimen. preparados para animales (3122) RN 0.16%
Café (3116) RN 0.17%
Talleres acepilladuría (3311) RN 0.10% 0.02%
Subtotal 5.07% 0.90% 4.02% 10.08% 14.11%
Carbón (2100) 7.00% 15.40% 1.33%
Petróleo (2200) 14.60%
TOTAL 36.1% 15.6% 22.0% 25.1% 30.6%
Cuadro 14.21
1987-1990 y 1992-1995
IF PM 87-90 PM 87-90 PM 87-90 PM 87-90 PM 87-90
Calzado (3240) MNC 0.05% 0.06% 0.02% 0.01%
Joyas (3901) MNC 0.01% 0.01%
Subtotal 0.95% 1.41% 0.22% 0.32% 0.05%
Tabaco (3140) RN 0.05% 0.01% 0.04%
Refinerías de azúcar (3118) RN 0.01% 0.01% 0.01% 0.01%
Café (3116) RN 0.04%
Subtotal 0.74% 0.15% 0.05% 0.09% 0.29%
Carbón (2100) 0.01% 0.01% 0.01%
Petróleo (2200) 0.01%
TOTAL 1.7% 1.8% 0.3% 0.9% 1.0%
PM: Importaciones promedio
Cuadro 14.22
1987-1990 y 1992-1995
IF PM 92-95 PM 92-95 PM 92-95 PM 92-95 PM 92-95
Calzado (3240) MNC 0.15% 0.06% 0.10% 0.12%
Joyas (3901) MNC 0.01% 0.01%
Subtotal 1.38% 0.94% 0.48% 0.49% 0.44%
Tabaco (3140) RN 0.05% 0.01% 0.03%
Refinerías de azúcar (3118) RN 0.11% 0.01% 0.05% 0.53%
Pescado, crustáceos (3114) RN 0.10% 0.20% 0.51% 0.06%
Café (3116) RN 3.65%
Subtotal 1.28% 0.15% 0.17% 0.16% 7.25%
Carbón (2100) 0.01% 0.01% 0.01%
Petróleo (2200) 0.07%
TOTAL 2.7% 1.2% 0.7% 2.4% 10.3%
PM: Importaciones promedio
guicidas que la perdió también con respecto al Mercosur que en el período 1992–1995 casi la totalidad de ellas
(significando algo más del 1% del valor de las exporta- desmejoró su situación comercial competitiva en térmi-
ciones a este mercado). nos de valor y se restringió la variedad de productos es-
Una breve descripción intrasectorial de cada uno pecialmente a insecticidas y fungicidas.
de estos sectores es como sigue: Muebles y accesorios metálicos: En el período anterior
Abonos y plaguicidas: En el período 1987–1990 el a la apertura comercial uno de los dos productos que
sector mostraba un adecuado nivel de competitividad representaban el 86% de las exportaciones al Grupo
comercial para el 71% del valor de las exportaciones al Andino no contaba con un adecuado nivel de
Mercosur –se trataba de productos variados–, mientras competitividad. En el período posterior a la apertura, el
92% de las exportaciones (seis productos) perdieron En resumen, podría decirse que estos sectores in-
competitividad comercial de manera decisiva. tensivos en capital, aunque habrían desmejorado su po-
Motos y bicicletas: Mientras en los años preapertura el sición comercial competitiva entre el primer período
100% de las exportaciones del sector (3 productos) mostra- (1987–1990) y el segundo (1992–1995), lograban avan-
ba una buena situación competitiva con balanza comercial zar en la diversificación de su oferta exportable, con
positiva, en los años posapertura sólo la alcanzaba el 40% énfasis particular en las exportaciones destinadas al Gru-
de ellas, aunque representadas en seis productos. po Andino. En otras palabras, si bien en el primer pe-
Llantas y cámaras: Igual que en el sector anterior, el ríodo sus exportaciones competitivas estaban basadas en
100% de las exportaciones del sector al Grupo Andino uno o unos pocos productos y las exportaciones que ga-
usufructuaba una evidente situación comercial compe- naron competitividad en el período posapertura fueron
titiva con balanza comercial positiva, pero el 91% de moderadas en términos de valor, no lo fue tanto en tér-
ellas la vendría a perder en el período posapertura . minos del número de productos. Ello permitiría pensar
Productos de caucho: La sustancial pérdida de que se ha venido diversificando, aunque moderadamen-
competitividad comercial revelada podría estar explica- te, una oferta exportable que podría consolidarse en el
da por el hecho de que mientras en el primer período el futuro, al menos en el caso de algunos mercados como el
79% del valor de sus exportaciones era relativamente andino.
competitivo –aunque estaban representadas casi total-
mente por un producto–, en el segundo período sólo lo Sectores intensivos en mano de obra
fueron el 32% (en términos de valor), aunque con una
cierta variedad de productos. Los sectores intensivos en mano de obra desmejoraron,
Aparatos y suministros eléctricos: De igual forma que en general, su situación comercial competitiva con res-
en el sector anterior, la pérdida de competitividad resi- pecto al mundo, a la Unión Europea, a los Estados Uni-
diría en que mientras en el período 1987–1990 el 49% dos y, en menor medida, al Mercosur –especialmente
del valor de las exportaciones gozaban de un adecuado imprentas y editoriales– y al Grupo Andino –en espe-
nivel de competitividad comercial (2 productos), en el cial prendas de vestir–.
siguiente período sólo lo conservaban el 36% del valor Imprentas y editoriales: Este sector pierde
de las exportaciones, pero con una mayor variedad de competitividad comercial sólo con respecto al Mercosur,
productos. en la medida en que el 88% del valor de las exportacio-
Aparatos y accesorios eléctricos domésticos: El retroceso nes a ese mercado en el período 1987–1990 mostraban
de la situación competitiva comercial de este sector po- un adecuado nivel de competitividad comercial, mien-
dría deberse a que de un período a otro el porcentaje de tras que en el período 1992–1995 sólo lo hicieron el
exportaciones que desmejoraron su competitividad se 54% de ellas en términos de valor, pero concentradas en
incrementó en 32 puntos porcentuales (de 58% a 90%), un producto: diccionarios y enciclopedias.
concentrándose en trituradores de alimentos y planchas Prendas de vestir: En el Grupo Andino este es el sec-
eléctricas. tor intensivo en mano de obra que mayor competitividad
Una característica de estos siete sectores es su baja comercial perdió. Esto puede estar explicado porque la
participación relativa en los diferentes esquemas de pro- significativa caída del porcentaje de exportaciones com-
moción de exportaciones. En este sentido, su participa- petitivas de un período a otro (del 65% al 24%).
ción promedio en el valor de los recursos ejecutados a En general, la pérdida de competitividad comer-
través de los certificados de reembolso tributario –Cert– cial de los sectores intensivos en mano de obra sigue un
y en los recursos de crédito desembolsados por Bancoldex patrón generalizado en la medida en que la participa-
en el período 1992–1995, ni siquiera llegó al 1% cada ción de las exportaciones competitivas se reduce
uno, con excepción del sector de abonos y plaguicidas significativamente de un período a otro para todos y cada
que alcanzó cerca del 3%. En cuanto al Plan Vallejo, uno de los mercados de referencia. Es así como con res-
cada uno de estos sectores no se benefició con subsidios pecto al mundo, tal participación se reduce (en térmi-
mayores al 3% por dólar exportado –subsidio equiva- nos de valor) del 85% al 28%, siendo productos de cue-
lente a tres centavos de dólar por dólar exportado–, ex- ro, calzado y textiles NEP los sectores que más caen. A
cepto el sector de llantas y cámaras que alcanzó el 8%. los Estados Unidos también desciende dicha participa-
A su vez, estos sectores aportaron aproximadamente el ción del 88% al 34%, destacándose, otra vez, los pro-
4% de las exportaciones manufactureras totales. ductos de cuero y calzado. En el caso del mercado comu-
nitario europeo cae del 91% al 14%, siendo nuevamen- alimentos respecto al mundo, a los Estados Unidos, a la
te los sectores más afectados cuero y calzado. Por último, Unión Europea y al Grupo Andino. Las exportaciones de
respecto al Grupo Andino, las exportaciones competiti- los subsectores de la industria alimenticia –concentradas
vas pasaron de representar el 80% a sólo el 23%, siendo en uno o dos productos– que mostraron niveles adecuados
el sector más representativo tapices y alfombras. de competitividad comercial revelada representaron casi la
Es importante destacar que aunque sectores como totalidad del valor exportado a cada mercado en el período
tejidos de punto en los Estados Unidos y en el Grupo 1987–1990, con excepción del caso del Grupo Andino que
Andino, prendas de vestir en la Unión Europea y Grupo estuvo cerca del 70%. En el período posapertura el porcen-
Andino, además de calzado y tejidos de punto, también taje de exportaciones competitivas cayó, en el mejor de los
en el último mercado, perdieron competitividad comer- casos, al 20% y, en los demás, apenas al 1%.
cial porque el valor de sus exportaciones competitivas En el caso del mercado del Mercosur los sectores
cayó significativamente del período preapertura al peque habrían perdido competitividad comercial son: en-
ríodo posapertura , dicha competitividad estaba susten- vases y cajas de papel, muebles y accesorios de madera –
tada en apenas uno o unos pocos productos. Ahora bien, este sector recibe en el marco de la Aladi preferencias
en el período posapertura se observa una cierta arancelarias, en promedio, del 67%–, derivados del pe-
diversificación de la pauta exportadora de bienes relati- tróleo y carbón y alimentos para animales –recibe prefe-
vamente competitivos pero todavía de reducida impor- rencias arancelarias, en promedio, del 80%–. Este retro-
tancia en términos de valor exportado. ceso en la posición comercial competitiva podría estar
La pérdida de competitividad comercial de los explicada, como en el caso anterior, por la práctica des-
subsectores de la industria textil colombiana en sus prin- aparición de exportaciones competitivas de estos secto-
cipales mercados puede estar explicada, básicamente, res, debido a su exagerada concentración en apenas un
porque mientras en el período preapertura sus exporta- producto para cada caso.
ciones competitivas representaron en promedio el 78% Por último, en el caso del Grupo Andino, además
del valor total exportado por el subsector al mundo, en de algunos subsectores de la industria alimenticia, tam-
el período posapertura sólo el 47% de ellas fueron com- bién desmejoraron su situación comercial competitiva
petitivas en términos comerciales. el vidrio y sus productos y los artículos de pulpa de pa-
Por último, a pesar de la pérdida de competitividad pel y cartón. En estos dos sectores, a pesar de que la par-
comercial de los sectores imprentas y prendas de vestir, su ticipación de las exportaciones competitivas en térmi-
participación promedio en el monto de recursos ejecuta- nos de valor cayó en el período posapertura , sus expor-
dos a través del Cert fue relativamente alta, situándose taciones competitivas son diversificadas en términos de
entre 5% y 7% del total asignado para el período 1992– número de productos, lo que a largo plazo podría servir
1995. Lo mismo ocurrió con el Plan Vallejo, pero esta vez de base para consolidar nichos de mercado.
los sectores más beneficiados fueron tejidos de punto con En cuanto al beneficio recibido por estos sectores
un subsidio por dólar exportado del 7% y, nuevamente, de los mecanismos de promoción de exportaciones, la
prendas de vestir pero en este caso con el 16%. Los sectores participación de los de envases y cajas de papel, muebles
de productos de cuero y calzado tuvieron una participación y accesorios de madera, derivados del petróleo, vidrio y
cercana al 4% en el valor total ejecutado del Cert y en sub- alimentos para animales, en los recursos del Cert y en
sidio por dólar exportado en Plan Vallejo. En cuanto a los los créditos de Bancoldex no llegaron a 1% para cada
recursos de crédito desembolsados por Bancoldex, el sector sector, a diferencia de lo ocurrido con el caso del Plan
que se benefició en mayor proporción, de los aquí conside- Vallejo destacándose el sector de muebles y accesorios
rados, fue tejidos de punto (6%), mientras que la participa- de madera con cerca del 9% por dólar exportado, mien-
ción de los demás fluctuó entre 1% y 3%. A su vez, estos tras que los demás tienen subsidios por Plan Vallejo que
sectores representaron el 28% de las exportaciones manu- oscilan entre el 1% y el 3%.
factureras totales, siendo las más importantes (en términos La utilización de estos esquemas de promoción por
de valor) las de prendas de vestir y tejidos de punto. parte del azúcar y pescados y crustáceos es relativamente
alta (en promedio 7.5% en Cert, 6% por dólar exportado
Sectores intensivos en recursos naturales en Plan Vallejo y 4.5% en los recursos de Bancoldex).
Los sectores mencionados aportaron en conjunto el
Los sectores intensivos en recursos naturales que perdie- 9% de las exportaciones colombianas manufactureras al
ron competitividad comercial se concentraron en los de mundo, destacándose pescados y crustáceos con 5%.
SECTORES QUE GANARON COMPETITIVIDAD COMERCIAL y madera como en el de motos y bicicletas, su participa-
ción fue cerca del 3% cada uno, mientras que en el de
En los Cuadros 14.23 al 14.26 se presentan los sectores industrias básicas de hierro y acero no llegó al 1%.
que han mejorado su competitividad comercial revelada El segundo caso se presenta especialmente en la
(corresponde a aquellos que pasaron del cuadrante A al Unión Europea –sustancias químicas básicas y aparatos
cuadrante D o al C), discriminados, igual que antes, se- domésticos eléctricos– y en el caso de los Estados Unidos
gún los mercados de destino de las exportaciones y ori- –maquinaria y equipo especial y aparatos eléctricos
gen de las importaciones colombianas, en los períodos industriales (este último también con respecto al mundo)–
preapertura (1987–1990) y posapertura (1992–1995). , en el que se incrementó la participación (en valor) de las
De acuerdo con la información de intensidad exportaciones competitivas no sólo es significativo de un
factorial, el mayor número de sectores que habrían me- período a otro (de 30% a 60% aproximadamente) sino
jorado su competitividad comercial son intensivos en que simultáneamente se diversifica su pauta exportadora
capital (diez de 26) o en recursos naturales (diez de 26). de manera importante después de estar concentrada en
Los demás corresponden a sectores no industriales –ac- uno o unos pocos productos.
tividades extractivas, principalmente–. Con excepción del sector de químicos básicos con el
Los sectores intensivos en capital mejoraron su si- 3%, la participación individual de los sectores del segun-
tuación comercial competitiva en todos los mercados de do caso en los recursos del Cert y de Bancoldex no alcan-
análisis; igual comportamiento se observó para los inten- zaron al 1%. Sin embargo, con respecto al Plan Vallejo, el
sivos en recursos naturales, especialmente en Mercosur, subsidio recibido por dólar exportado fue del 3% para
donde se destacó el sector de refinerías de petróleo. cada uno.
Con relación a los mercados de referencia, la ga- Tanto en el primero como en el segundo caso, estos
nancia de competitividad comercial para el total de sec- sectores aportaron, en promedio, el 8% del valor total
tores podría explicarse por una caída en las importacio- de las exportaciones manufactureras colombianas durante
nes realizadas entre los períodos 1987–1990 y 1992– el período 1992–1995.
1995 y, a la vez, por un aumento en las exportaciones El tercer caso ocurre especialmente con respecto al
realizadas en los mismos períodos, tal como sucede con total mundo –químicas básicas e industrias de hierro y
la Unión Europea y el Grupo Andino. Otra explicación acero– con la peculiaridad de que las ganancias de
podría ser que con una participación relativamente esta- competitividad de un período a otro se asocia con una
ble de las exportaciones entre períodos, se produjo un mejoría de las balanzas comerciales negativas de buen
descenso en las importaciones, que es el caso del total número de sus productos intercambiados en el exterior.
mundo y los Estados Unidos. El mejoramiento de la situación competitiva del sector
de las industrias básicas de hierro y acero en el mercado
Sectores intensivos en capital estadounidense está determinado por las exportaciones
de ferroníquel que fueron casi las únicas exportaciones
Dentro de los sectores intensivos en capital que mejora- competitivas del subsector.
ron su competitividad comercial pueden identificarse al
menos tres casos. El primero de ellos, con relación al Sectores intensivos en recursos naturales
Grupo Andino –básicas de hierro y acero y máquinas
para metales y la madera– y a los Estados Unidos –mo- Las ganancias en competitividad en el Grupo Andino
tos y bicicletas y, de nuevo, máquinas para metales y la de los sectores intensivos en recursos naturales podrían
madera–, en el que el porcentaje de exportaciones com- derivarse, básicamente, del incremento de las exporta-
petitivas creció de un período a otro hasta alcanzar casi ciones de aquellos productos competitivos en ese mer-
la mitad del valor total exportado por el subsector a ese cado. En el Mercosur sucede lo mismo pero dichas ex-
mercado, pero manteniéndose concentradas en tres o portaciones están concentradas en un solo producto com-
cuatro productos en cada uno de los subsectores en cues- petitivo que representa al menos el 85% del valor de las
tión. exportaciones subsectoriales totales. Este también es el
La participación de cada uno de estos sectores en caso del sector de alimentos preparados para animales –sus
los recursos del Cert y Bancoldex no llegaron al 1% del exportaciones son harina de pescado– en la Unión Europea.
total asignado durante el período 1992–1995. En cuan- Las industrias básicas de metales no ferrosos son el úni-
to al Plan Vallejo, tanto los de maquinaria para metales co sector cuyas exportaciones hacia los Estados Unidos
son diversificadas, competitivas y se incrementan de un

período a otro, mientras que sus exportaciones dirigi-
das a la Unión Europea se concentran en apenas dos pro-
ductos.
Los beneficios obtenidos por este sector por los es-
quemas de promoción de exportaciones, son en orden
de importancia: 1.3% del valor ejecutado de Cert, 0.7%
por dólar exportado bajo Plan Vallejo y 0.2% de los cré-
ditos otorgados por Bancoldex. A su vez, estos sectores
realizaron, en promedio, el 8% del valor total de las ex-
portaciones manufactureras colombianas durante el pe-
ríodo 1992–1995.
Cuadro 14.23
Sectores que mejoraron su competitividad comercial revelada entre los períodos
1987-1990 y 1992-1995
(Sectores que pasaron del cuadrante A a los cuadrantes D y C)
IF PX 87-90 PX 87-90 PX 87-90 PX 87-90 PX 87-90
Básicas metales ferrosos (3710) CHT 2.76% 0.75% 0.38%
Maquinaria para metales y madera (3823) CHT 0.01% 0.25%
Químicos básicos (3511) CHT 0.73% 0.09%
Productos plásticos (3560) CHT 0.09%
Maquinaria y equipo especial (3824) CHT 0.10% 0.02% 0.01% 0.81%
Maq, accesor. electr. industriales (3831) CHT 0.03%
Aparat, accesor. electr. domésticos (3833) CHT 0.01%
Jabones, perfumes, cosméticos (3523) CHT 0.08%
Subtotal 3.7% 0.8% 0.1% 0.5% 1.4%
Textiles ecx. prendas de vestir (3212) MNC 0.01%
Vidrio (3620) RN 0.01%
Básicas metales no ferrosos (3720) RN 0.10% 0.19% 0.66% 0.10%
Productos lácteos (3112) RN 0.01% 0.01%
Bebidas espirituosas (3131) RN 0.01%
Refinerías de petróleo (3530) RN 13.60%
Aceites y grasas vegetales (3115) RN 0.01%
Industria vinícola (3132) RN 0.01%
Subtotal 0.1% 0.4% 0.0% 14.3% 0.1%
Extracción de madera (1220) 0.01%
Silvicultura (1210) 0.01% 0.01%
Piedra, arcilla y arena (2901) 0.01% 0.06%
Minerales para abonos y químicos (2902) 0.01% 0.01% 0.13%
Minerales, NEP (2909) 0.06% 0.01% 0.06%
TOTAL 3.9% 1.2% 0.2% 14.8% 1.8%
PX : Exportaciones promedio
Cuadro 14.24
1987-1990 y 1992-1995
IF PX 92-95 PX 92-95 PX 92-95 PX 92-95 PX 92-95
Subtotal 3.2% 0.7% 0.3% 4.2% 1.3%
Vidrio (3620) RN 0.01%
Subtotal 0.1% 0.1% 0.1% 9.8% 1.0%
Silvicultura (1210) 0.01% 0.01%
Minerales, NEP (2909) 0.01% 0.63% 0.03%
TOTAL 3.3% 0.7% 1.0% 14.7% 2.3%
RN: Producción intensiva en recursos naturalesr
Cuadro 14.25
1987-1990 y 1992-1995
IF PM 87-90 PM 87-90 PM 87-90 PM 87-90 PM 87-90
Subtotal 25.7% 12.4% 27.2% 0.5% 12.7%
Vidrio (3620) RN 0.26%
Subtotal 2.6% 0.9% 0.6% 14.2% 26.4%
Silvicultura (1210) 0.03% 0.05%
Minerales, NEP (2909) 0.33% 0.11% 0.12%
TOTAL 29.1% 13.3% 27.9% 14.7% 40.0%
PM: Promedio importaciones
Cuadro 14.26
Sectores que mejoraron competitividad comercial revelada entre los períodos
1987-1990 y 1992-1995
IF PM 92-95 PM 92-95 PM 92-95 PM 92-95 PM 92-95
Subtotal 17.6% 8.9% 20.5% 1.3% 9.8%
Vidrio (3620) RN 0.63%
Subtotal 1.0% 0.6% 1.0% 15.5% 8.5%
Silvicultura (1210) 0.03% 0.06%
Minerales, NEP (2909) 0.22% 0.05% 0.09%
TOTAL 19.0% 9.6% 21.6% 16.8% 18.8%
PM: Promedio importaciones
CONCLUSIONES petitiva respecto a los Estados Unidos y al mundo. Lo

contrario sucedió en los años 1992–1995, época de aper-
tura económica, cuando se alcanzó de nuevo un déficit
La ventaja comparativa, basada exclusivamente en la dis- comercial, pero esta vez cercano a los US$ 2.500 millones
ponibilidad de recursos naturales y factores estáticos de y cuya tendencia fue creciente a partir de 1993, presen-
producción, resulta cada vez menos determinante de la tándose pérdidas significativas de competitividad comer-
manera como se debe competir eficientemente en los cial en los principales mercados de destino de las exporta-
mercados internacionales. La competitividad basada úni- ciones colombianas (Estados Unidos, Unión Europea y
ca y exclusivamente en tales ventajas, relega el papel de total Mundo) a pesar de las preferencias arancelarias uni-
los agentes productivos y les asigna un rol pasivo sin laterales de que gozan en los dos primeros mercados.
ninguna capacidad de alterar sustancialmente el entor-
no de la competencia. • Los mercados más importantes del comercio exte-
rior colombiano durante el conjunto de los tres períodos en
Asimilar la competitividad a la disminución del cuestión han sido Estados Unidos (aproximadamente el 35%
costo de los salarios o de los precios (sin una base sólida de las importaciones y el 29% de las exportaciones realiza-
como podría ser el incremento en la productividad y la das por Colombia) y la Unión Europea (representó cerca
innovación) resulta inaceptable, ya que existen muchos del 20% de las importaciones y 25% de las exportaciones
otros factores tanto internos como externos a las firmas colombianas). A su vez, la Comunidad Andina se ha veni-
que determinan su competitividad. do a convertir en un importante abastecedor de importa-
ciones colombianas y un mercado fundamental para las ex-
Cada vez existe mayor consenso que la búsqueda portaciones manufactureras, especialmente las intensivas en
de la competitividad basada solamente en aspectos como capital. Al contrario, Mercosur no ha representado más del
precios, costos (en especial salarios) y tasas de cambio 7% de las importaciones y el 2% de las ventas al exterior
son insuficientes. Es cierto que los precios son impor- de Colombia en cada período de estudio.
tantes pero sólo son uno de los tantos factores decisivos
de la competitividad. Otros elementos son de carácter • La mayoría de los sectores que desmejoraron su
dinámico como el proceso de innovación tecnológica, la situación comercial competitiva son intensivos tanto en
diferenciación del producto, la segmentación de merca- mano de obra como en recursos naturales, mientras que
dos, las economías de escala, la estructura de los merca- el mayor número de sectores que la mejoraron relativa-
dos, la innovación tecnológica y el tipo de organización mente son intensivos en capital y otros en recursos na-
industrial imperante en los distintos mercados. turales (los demás sectores, en ambos casos, correspon-
den a sectores no industriales como actividades
De esta forma, un análisis detallado de la extractivas).
competitividad debe tener en cuenta simultáneamente tanto
los procesos internos a la empresa (gestión, producción, En el Cuadro 14.27 se presenta el resumen de los
capacitación, innovación) y a la industria, como las con- sectores clasificados de acuerdo con su intensidad
diciones económicas e institucionales del ambiente pro- factorial, que exhibieron un retroceso en su situación
ductivo, en campos de diversa naturaleza: macro y meso comercial competitiva revelada durante los períodos
económica, política, legales y regulatorios. 1987–1990 y 1992–1995.
• La evolución de la competitividad comercial re- • Los sectores intensivos en capital que habrían per-
velada de Colombia sufrió variaciones significativas en- dido competitividad comercial en el mercado andino en-
tre los períodos escogidos para el análisis (1981–1984, tre los períodos 1987–1990 y 1992–1995, también lo-
1987–1990 y 1992–1995). Dicha evolución parece re- graron avanzar en la diversificación de su oferta expor-
lacionarse con el comportamiento cíclico del comercio table. En el primero de estos períodos sus exportaciones
exterior colombiano, en la medida en que durante el pe- competitivas estaban basadas en uno o unos pocos pro-
ríodo 1981–1984 se logró una balanza comercial nega- ductos, mientras que si bien las exportaciones que gana-
tiva (alrededor de US$ 514 millones), mientras que para ron competitividad en el período posapertura fueron mo-
el período 1987–1990 se presentó una balanza comer- deradas en términos de valor, no lo fue así en términos
cial positiva, mejorándose la situación comercial com- de número de productos.
Cuadro 14.27
Sectores que desmejoraron su situación competitiva entre los períodos
1987-1990 y 1992-1995
(Sectores que pasaron del cuadrante D a los cuadrantes A y B)
PX 87-90 PX 87-90 PX 87-90 PX 87-90
EEUU U. Europea Mercosur GA
Sectores intensivos en capital (8) 1% 4%
Sectores intensivos en mano de obra (11) 7% 2% 4% 10%
Sectores intensivos en recursos naturales (13) 3% 1% 0% 5%
Subtotal 10% 3% 5% 20%
Carbón 16% 2%
Petróleo
TOTAL 10% 19% 5% 22%
PX 92-95 PX 92-95 PX 92-95 PX 92-95

Sectores intensivos en capital (8) 1% 4%
Sectores intensivos en mano de obra (11) 14% 3% 14% 11%
Sectores intensivos en recursos naturales (13) 1% 4% 10% 14%
Subtotal 15% 7% 25% 29%
Carbón 15% 1%
Petróleo
TOTAL 15% 22% 25% 31%
PX: Exportaciones promedio del período respectivo
VA: Valor agregado promedio del período respectivo
Una característica de estos sectores es su baja par- frente a todos los mercados de referencia. En el caso de
ticipación relativa en los diferentes esquemas de pro- Mercosur el retroceso en la posición competitiva podría
moción de exportaciones, a excepción del sector de llan- estar explicada por la práctica desaparición de las expor-
tas y cámaras que alcanzó un subsidio bajo Plan Vallejo taciones competitivas de estos sectores de un período a
de 8 centavos por dólar exportado. otro, debido a que estaban totalmente concentradas en
un producto para cada caso.
•Los sectores intensivos en mano de obra desme-
joraron su situación comercial competitiva respecto a El beneficio recibido por estos sectores a través de
la Unión Europea, al Mercosur, al Grupo Andino y al los mecanismos de promoción Cert y Bancoldex resultó
Mundo. El patrón de comportamiento asociado con la mínimo, a diferencia de lo ocurrido con el Plan Vallejo,
pérdida de competitividad comercial de estos sectores, destacándose el caso de muebles de madera con cerca del
consistió en la reducción significativa de la participa- 9% por dólar exportado, mientras que los demás reci-
ción de sus exportaciones de un período a otro en cada bieron subsidios entre el 1% y el 3% por dólar exporta-
uno de los mercados de referencia. Fue el caso de los do. También la utilización de estos esquemas de promo-
subsectores de la industria textil en sus principales mer- ción para los sectores del azúcar y pescados y crustáceos
cados, en la medida en que mientras en el período es relativamente alta (en promedio 7% en Cert, 6 centa-
preapertura las exportaciones competitivas representa- vos por dólar exportado bajo Plan Vallejo y 4% de los
ron, en promedio, el 78% del valor total exportado por recursos de Bancoldex).
el subsector al Mundo, en el período posapertura solo
alcanzaron el 47% (en términos de valor). •De otro lado, y con relación a los mercados de
referencia, la ganancia de competitividad comercial para
A pesar de que la participación de los sectores im- el total de sectores podría explicarse por una caída en las
prentas y prendas de vestir en la ejecución promedio de importaciones realizadas entre los períodos 1987–1990
recursos a través del CERT fue relativamente alta, su- y 1992–1995 y, a la vez, por un aumento en las exporta-
frieron pérdidas en su competitividad comercial. ciones realizadas en los mismos períodos, tal como suce-
dió con la Unión Europea y el Grupo Andino. Una ex-
• Algunos de los sectores intensivos en recursos plicación adicional podría ser que con una participación
naturales perdieron competitividad comercial revelada relativamente estable de las exportaciones entre perío-
dos, se produjo un descenso en las importaciones, que es mente industrias básicas de metales no ferrosos, maqui-
el caso del total mundo y los Estados Unidos. naria para metales y madera y vehículos automotores).
La participación de cada uno de estos sectores en los re-
• Las exportaciones de los sectores que ganaron cursos del CERT, Bancoldex y Plan Vallejo fueron poco
competitividad comercial revelada son ínfimas, a excep- significativos
ción de las dirigidas al Mercosur: 3.3% al Mundo, 0.7%
a Estados Unidos, 0.4% a la Unión Europea y el 2.2% • El segundo caso se presenta especialmente frente
al Grupo Andino. a la Unión Europea y a los Estados Unidos. El incre-
mento en la participación de las exportaciones competi-
• La mayoría de sectores que habría mejorado su tivas no sólo fue significativo de un período a otro, sino
competitividad comercial revelada son intensivos en ca- que simultáneamente logró diversificar su pauta
pital o en recursos naturales. Los sectores intensivos en exportadora de manera importante (tal es el caso, prin-
capital la mejoraron en todos los mercados objeto de cipalmente, de sustancias químicas básicas, maquinaria
análisis; igual comportamiento se observó para los sec- y equipo especiales y maquinaria eléctrica doméstica e
tores intensivos en recursos naturales, especialmente en industrial).
Mercosur, entre los cuales se destacó el sector de refine-
rías de petróleo. Con excepción del sector de químicos básicos con
el 3%, la participación de los sectores del segundo caso
En el Cuadro 14.28 se presenta el resumen de los en los recursos del CERT y de Bancoldex no alcanzaron
sectores clasificados de acuerdo con su intensidad al 1% para cada uno. No sucede así con respecto al Plan
factorial, que mostraron ganancias en su situación co- Vallejo, donde el subsidio por dólar exportado fue del 3
mercial competitiva revelada durante los períodos 1987– centavos para cada uno.
1990 y 1992–1995.
El tercer caso ocurrió especialmente respecto al to-
• Dentro de los sectores intensivos en capital que tal Mundo con la peculiaridad de que las ganancias de
mejoraron su competitividad comercial pueden identi- competitividad de un período a otro se asocia con una
ficarse al menos tres casos. El primero de ellos, con rela- mejoría de las balanzas comerciales negativas de buen
ción al Grupo Andino y a Estados Unidos, en donde el número de sus productos intercambiados en el exterior
porcentaje de exportaciones competitivas creció de un (destacándose productos de las industrias básicas de me-
período a otro hasta alcanzar casi la mitad del valor total tales no ferrosos, los químicos básicos y los jabones y
exportado por el subsector a ese mercado, pero mante- preparados de limpieza).
niéndose concentradas en 3 o 4 productos (particular-
Cuadro 14.28
Sectores que mejoraron su situación competitiva revelada entre los períodos
1987-1990 y 1992-1995
PX 87-90 PX 87-90 PX 87-90 PX 87-90
Sectores intensivos en capital (10) 0.8% 0.1% 0.5% 1.4%
Sectores intensivos en mano de obra (1) 0.0%
Sectores intensivos en recursos naturales (10) 0.4% 0.1% 14.3% 0.1%
TOTAL 1.2% 0.2% 14.8% 1.6%
PX 92-95 PX 92-95 PX 92-95 PX 92-95
Sectores intensivos en capital (10) 0.7% 0.3% 4.2% 1.3%
Sectores intensivos en mano de obra (1) 0.7%
Sectores intensivos en recursos naturales (10) 0.1% 0.1% 9.8% 1.0%
TOTAL 0.7% 0.4% 14.7% 2.2%
PX: Exportaciones promedio del período respectivo
VA: Valor agregado promedio del período respectivo
Adicionalmente, las ganancias en competitividad exportaciones colombianas a cada zona de referencia

comercial con el Grupo Andino de los sectores intensi- muestra aún balances superavitarios (cuadrante B), éstos
vos en recursos naturales podrían derivarse, básicamen- han ido disminuyendo entre los períodos pre y
te, del incremento de las exportaciones de aquellos pro- posapertura (1987–1990 y 1992–1995), lo cual podría
ductos que ya eran competitivos en ese mercado. En la desembocar, en el mediano y largo plazo, en una pérdi-
Unión Europea sucedió lo mismo pero dichas exportada apreciable tanto de competitividad comercial revela-
ciones estuvieron concentradas en el sector de alimentos da como también de los superávit comerciales. De esta
preparados para animales (harina de pescado). Las informa, y dada la importancia del valor de las exportacio-
dustrias básicas de metales no ferrosos se destacaron como nes ubicadas en el cuadrante B, es posible afirmar que,
el único sector cuyas exportaciones hacia los Estados en términos netos, las exportaciones colombianas habrían
Unidos estuvieron relativamente diversificadas y se perdido competitividad comercial entre los periodos pre
incrementaron de un período a otro. y posapertura.
• Los movimientos sectoriales observados a nivel • Todo lo anterior pareciera sugerir que no han bas-
de cuadrantes entre los períodos preapertura y tado los diferentes acuerdos de integración negociados,
posapertura permiten avanzar en el análisis de la evolu- las preferencias arancelarias unilaterales recibidas o los
ción de la competitividad comercial revelada de Colom- esquemas de promoción de exportaciones aplicados en
bia con los diferentes mercados de destino de las expor- el país, como para haber creado una verdadera dinámica
taciones colombianas. exportadora acompañada con la diversificación de la pauta
y la incorporacióon de mayor valor agregado y comple-
En este sentido es claro que los movimientos secto- jidad técnica, en la búsqueda de alcanzar una mejor
riales extremos –traslado de sectores del cuadrante D (A) inserción de las exportaciones colombianas en los mer-
al cuadrante A (D), que implica no sólo una pérdida (ga- cados internacionales.
nancia) de competitividad comercial sino un cambio de
signo en sus balanzas comerciales– habrían conducido a • En este sentido, el mejoramiento de los entornos
resultados favorables en la medida en que se obtienen ga- macroeconómico, mesoeconómico y microeconómico
nancias sectoriales de competitividad comercial en todas resulta fundamental en la búsqueda de la configuración
las zonas de referencia, especialmente en la Unión Euro- de una dinámica socio–económica favorable a la
pea y en Estados Unidos, a excepción de Venezuela. Esto competitividad en una economía en transición a un mo-
último implicaría que de acuerdo con estos movimientos delo de apertura e internacionalización como la colom-
extremos, las exportaciones colombianas habrían visto biana.
desmejorada (en términos netos) su situación competiti-
va revelada en el mercado venezolano.
Ahora bien, con respecto a los movimientos secto-

riales intermedios se presentan dos casos: el primero,
movimientos sectoriales de los cuadrantes C y D al cua-
drante A, y, el segundo del cuadrante D a los cuadrantes
A y B. Mientras que en el primer caso la ganancia secto-
rial de competitividad comercial se habría presentado
en todos los mercados (de nuevo en menor proporción
con el Grupo Andino y Venezuela), en el segundo caso
la pérdida de competitividad comercial revelada habría
sido muy significativa en todas las zonas de referencia,
excepto en Venezuela. Ello es debido a que en el cua-
drante B (pérdidas competitivas con balances comercia-
les positivos) se ubica buena parte de las exportaciones
colombianas a cada mercado de referencia.
Por consiguiente, no obstante buena parte de las
ANEXO TASA DE APERTURA EXPORTADORA
Se define algebraicamente como:

OTROS INDICADORES DE
MEDICIÓN DE LA COMPETITIVIDAD
Exportaciones
TAE =
INDICADORES CON BASE EN FLUJOS Producción
COMERCIALES
donde:
El comportamiento del comercio de bienes es una varia- TAE: Tasa de apertura exportadora
ble resultado que guarda relación con la competitividad
relativa y las ventajas comparativas de diferentes secto- La TAE refleja el porcentaje de la producción
res entre países. Para evaluar estos flujos se cuenta prin- que se exporta, indicando las tendencias de la
cipalmente con la tasa de penetración de importaciones, competitividad comercial. Su aumento muestra que las
la tasa de apertura exportadora, la balanza comercial re- exportaciones crecen a un mayor ritmo que la producción,
lativa y el indicador de ventaja comparativa revelada. lo que puede significar un mayor acceso a nuevos
Ellos permiten efectuar análisis sobre la evolución de la mercados externos y a una mayor competitividad de los
competitividad comercial tanto de los bienes que se ven- productos nacionales frente a los respectivos productos
den en el exterior, como del posicionamiento en el mer- extranjeros (Ministerio de Desarrollo Económico, 1995).
cado doméstico de los productos elaborados en el país.
BALANZA COMERCIAL RELATIVA

TASA DE PENETRACIÓN DE IMPORTACIONES
Exportaciones – Importaciones
Importaciones BCR =
TPI = Oferta Total
Consumo Aparente
donde:
donde:
BCR: balanza comercial relativa
TPI: Tasa de penetración de importaciones Oferta Total = producción + Importaciones
Consumo aparente = producción +
importaciones – exportaciones La BCR permite tener un orden de magnitud
del tamaño del déficit o superávit de la balanza comercial
La TPI mide la proporción del mercado doméstico que respecto al valor de la oferta total (Ministerio de Desa-
se abastece con importaciones. Su aumento muestra que rrollo Económico, julio 1994).
las importaciones crecen a un ritmo mayor que el con-
sumo aparente, lo que podría significar una pérdida de VENTAJA COMPARATIVA REVELADA Y POTEN-
participación en el mercado interno y una menor CIAL
competitividad de los productos nacionales frente a los
respectivos productos extranjeros (Ministerio de Desa- Este indicador no sólo expresa cambios en la posición
rrollo Económico, 1995). competitiva relativa de un país sino que permite deter-
minar si un país es más o menos competitivo que otro y
hasta qué punto (Ten Kate, 1995).
Se define algebraicamente como: Çkn pot: Componente potencial

Çkn rev: Componente revelado
Σ { Xknj (Pnj / Pkj) – Mknj (Pkj / Pnj) } Çkn: Competitividad del país k hacia el país n
Çkn = ———————————————— Xkn0: Exportaciones bilaterales totales del país k
Σ { Xknj + Mknj } al país n
Mkn0: Importaciones bilaterales totales provenien-
donde: tes del país n al país k
La competitividad comercial se anula en ausencia

Çkn: Competitividad del país k hacia el país n de diferencias de precio, mientras la revelada se basa en
Xknj: Exportaciones del producto j del país k al los flujos comerciales.
país n No siempre la competitividad potencial conduce
Mknj: Importaciones del producto j provenientes al aumento de los flujos comerciales y a una mayor pe-
del país n al país k netración en los mercados internacionales. Los factores
Pnj: Precio doméstico del producto j en el país n, que pueden impedir que ella se materialice en
expresado en dólares competitividad revelada son la competencia imperfecta,
Pkj: Precio doméstico del producto j en el país k, las barreras comerciales y la falta de canales comerciales,
expresado en dólares ente otros. De igual forma, la competitividad revelada
no siempre está respaldada por la potencial. Los subsi-
Este indicador presenta las siguientes características (Ten dios a la exportación y las prácticas de dumping, por
Kate, 1995): ejemplo, pueden simular una competitividad artificial.
Aunque es bilateral, es decir, mide la posición com-

petitiva de un país frente a otro, puede multilateralizarse
extendiendo la adición en el numerador y denominador
en varios socios comerciales n, o convertirse en un indicador
de competitividad en el comercio internacional en gene-
ral, al sustituir las exportaciones y las importaciones bila-
terales, por las totales y los precios domésticos en el país
socio comercial, por precios internacionales.
Por otra parte, el indicador es simétrico, es decir,
la competitividad positiva del país k frente al n implica
una competitividad negativa del país n frente al k. Si
los precios en los dos países son iguales, el indicador es
equivalente a la balanza comercial bilateral relativa al
comercio bilateral total; ninguna diferencia de precios
entre los dos países se puede considerar como una situa-
ción de competitividad comercial nula.
El indicador se puede desagregar en un componente
de competitividad revelada y uno de competitividad
potencial (Ten Kate, 1995).
Σ { Xknj ((Pnj / Pkj) –1) – Mknj ((Pkj / Pnj) –1)}
Çkn = +
Σ { Xkn0 + Mkn0}
Xkn0 – Mkn0
Xkn0 + Mkn0
Çkn = kn pot + kn rev
donde:
INDICADORES LABORALES Se define matemáticamente como (Ministerio de Desa-

rrollo Económico, 1994):
La diferencia en costos de mano de obra entre países es (IRN / IPP) / HL

uno de los factores que influye en las ventajas competi- CLU = —————————————
tivas y se hace más importante en la medida en que ma- (IPN / IPP) / HL
yor sea la intensidad de trabajo en el costo total de pro-
ducción. donde,
COSTO MEDIO LABORAL CLU: costo laboral unitario

IPN: índice de producción nominal
Se define algebraicamente como (Ministerio de Desa- IPP: índice de precios al productor
rrollo Económico, 1995a): HL: horas laboradas
IRN: índice de remuneración nominal (= incluye
RT / ET salarios, prestaciones sociales e impuestos a la nó-
CML = ———————— mina de asalariados (empleados y obreros)).
TC
Para que las condiciones de competitividad no
donde: se alteren, se requiere que los aumentos en la remunera-
ción real correspondan a incrementos similares en la pro-
CML: costo medio laboral ductividad. Un crecimiento en la remuneración supe-
TC: tasa de cambio de cada moneda frente al dólar rior al crecimiento de la productividad eleva los costos
RT: remuneración total = salarios + prestaciones ` laborales de producción y deteriora la competitividad.
sociales
ET: empleo total = obreros + empleados OTROS INDICADORES DE COSTOS
Estos se relacionan con los componentes de costo no la-

PRODUCTIVIDAD MEDIA LABORAL boral, entre los que se destacan la estructura de costos –
energía eléctrica, gastos industriales y generales, remu-
Se define matemáticamente como (Ministerio de Desa- neraciones, depreciación, etcétera–, la evolución de cos-
rrollo Económico, 1995a): tos –materias primas, costo unitario total, etcétera– y
composición de otros costos –financieros, de servicios,
PN / IPP impuestos, etcétera–.
PMeL = —————————
ET
donde:
PMeL: productividad media laboral

PN: producción nominal
IPP: índice de precios al productor
ET: empleo total = obreros + empleados
COSTO LABORAL UNITARIO
Es el costo de la mano de obra involucrado en la genera-

ción de una unidad de producto y mide el efecto combi-
nado de las variaciones en la remuneración y en la pro-
ductividad.
INDICADORES CON BASE EN LA TASA

DE CAMBIO
Este concepto normalmente se interpreta como un cam-

bio de precio relativo entre productos comerciables y no
comerciables; sin embargo, se mide como el diferencial
entre los cambios de precios (o costo) en el país en cues-
tión y los cambios de precios (o costo) de sus socios co-
merciales, corregidos de los movimientos de tasa de cam-
bio nominal (Ten Kate, 1995).
INDICE DE LA TASA DE CAMBIO REAL BILATE-

RAL
El índice de la tasa de cambio real bilateral (ICTRB) o

tasa de cambio cruzada (con base Colombia), relaciona
la tasa de cambio de la moneda de otro país con respecto
al peso colombiano (Ministerio de Desarrollo Económi-
co, 1995).
ITCRB = ITCNR * IPR
donde:
ITCNR: índice de la tasa de cambio nominal de

un país sobre el índice de Colombia.
IPR: índice de precios al productor de Colombia
sobre el índice de precios de cada país.
INDICE DE LA TASA DE CAMBIO REAL MULTI-

LATERAL
Es la tasa de cambio de un país con respecto a una canas-

ta de monedas de sus principales socios comerciales.
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de la República, No. 17, Santafé de Bogotá, 1994.
énfasis en el caso brasileño”, en Pensamiento Iberoamericano,
Sociedad Estatal Quinto Centenario, No.17, Madrid, 1990.
Factores de la competitividad comercial 619
Capítulo 15
FACTORES DE
LA COMPETITIVIDAD
COMERCIAL
E n los capítulos precedentes se han analizado en deta-

lle la evolución de las condiciones macroeconómicas, el
entorno mesoeconómico, las políticas comerciales y el
desempeño industrial sectorial, de las últimas décadas
en Colombia, factores que podrían explicar en parte la
competitividad de la industria colombiana. Su desem-
peño comercial competitivo, medido a través de las va-
riables de comercio exterior, se ha analizado mediante
los indicadores convencionales de balanza comercial rela-
tiva.
Por la naturaleza de cada tema, se ha buscado esta-
blecer relaciones entre las variables analizadas –por ejem-
plo, desempeño macroeconómico vs desempeño indus-
trial, política comercial vs. competitividad comercial–,
con el ánimo de ilustrar el peso explicativo que pueden
tener en el comportamiento de la industria y su compe-
titividad. No obstante, no existe una aproximación teó-
rica o empírica que de cuenta del peso relativo de las
diferentes variables en la explicación de la competitividad
industrial.
Por esta razón se recurre a una metodología deno-
minada análisis de componentes principales,1 con la cual se
busca crear un índice nuevo, como combinación lineal
1 El análisis de componentes principales es un método

multivariado que permite reducir un sistemas p-dimensional
a un sistema de bajas dimensiones (1 ó 2, generalmente) por
medio de combinaciones lineales de las variables cuantitati-
vas originales. Los componentes principales son variables
nuevas generadas como combinaciones lineales (sumas pon-
deradas) de las variables originales. Las ponderaciones origi-
nales son funciones de la estructura de covarianza de las va-
riables y tiene varianza finita. Cada conjunto de ponderacio-
nes tiene como restricción que la suma de las ponderaciones
al cuadrado es uno. La componente principal es la suma pon-
derada de las variables originales que tienen la mayor varianza.
La segunda componente principal es la suma ponderada de
las variables originales que está correlacionada con las ante-
riores y tiene una varianza que es menor o igual que la varianza
de la componente anterior. La suma de las varianzas de las
variables originales –llamada variación total– es igual a la suma
de las varianzas de los componentes principales. Una discu-
sión más completa sobre el tema se encuentra en Johnson y
Wicherin (1984).
de variables e indicadores representativos de diversas ca- Cuadro 15.1

racterísticas de los sectores manufactureros en Colombia, Colombia. Variables utilizadas en el análisis factorial
para identificar las principales dimensiones de
que permita explicar la variabilidad de un conjunto de indicadores económicos, comerciales y tecnoproductivos
indicadores. Luego se procede a analizar el poder explica- de la industria
tivo los componentes principales en la competitividad (CIIU cuatro dígitos)
Variable Descriipción
comercial revelada de Colombia; definida en este caso por CF8790 Acervo de capital fijo 1987 – 1990
la balanza comercial relativa para los períodos previo y CF9194 Acervo de capital fijo 1992 – 1995
VPBR8790 Valor bruto de la producción 1987 – 1990
posterior a la apertura.2
VPBR9295 Valor bruto de la producción 1992 – 1995
Así, este último capítulo se dedica a indagar acerca EI8790 Empleo industrial 1987 – 1990
del peso relativo que diferentes factores juegan en la de- EI9295 Empleo industrial 1992 – 1995
MPC8790 Materias primas consumidas 1987 – 1990
terminación de la competitividad comercial de la indus- MPC9295 Materias primas consumidas 1990 – 1995
tria manufacturera colombiana en cuatro mercados de SS8790 Sueldos y salarios 1987 – 1990
interés: total mundo, Grupo Andino, Estados Unidos y SS9295 Sueldos y salarios 1992 – 1995
VA8790 Valor agregado 1987 – 1990
la Comunidad Económica Europea. VA9295 Valor agregado 1990 – 1995
Se trata de establecer el grado de asociación entre IK8790 Intensidad de capital (número de empleados sobre el stock
de capital) 1987 - 1990
el comportamiento de las diferentes variables y el grado IK9194 Intensidad de capital (número de empleados sobre el stock
de competitividad comercial revelada a nivel de 98 ra- de capital) 1991 - 1994
mas productivas (CIIU cuatro dígitos). Se diferencian GKP8790 Gastos en capital sobre producción bruta 1987 – 1990
GKP9295 Gastos en capital sobre producción bruta 1992 – 1995
dos períodos de análisis: previo (1987-1990) y postgerior SSP8790 Sueldos y salarios sobre producción 1987 – 1990
la apertura (1991-1994), con el objeto de precisar mo- SSP9295 Sueldos y salarios sobre producción 1992 – 1995
MPP8790 Materias primas consumidas sobre producción 1987 – 1990
dificaciones en los patrones de competitividad comer-
MPP9295 Materias primas consumidas sobre producción 1992 – 1995
cial y sus posibles factores determinantes. Dadas las ca- CLU8790 Costo laboral Unitario 1987 – 1990
racterísticas de la información y su nivel de desagregación CLU9295 Costo laboral Unitario 1992 – 1995
CFP8790 Costos fijos sobre producción 1987 – 1990
no se incluyen los factores de carácter macroeconómico CFP9194 Costos fijos sobre producción 1991 – 1994
o mesoeconómico como la infraestructura, la formación EMP8790 Empleo sobre producción 1987 – 1990
del recurso humano o los elementos institucionales que EMP9295 Empleo sobre producción 1992 – 1995
MPP8790R Materias primas sobre producción 1987 – 1990
hacen parte del análisis en los capítulos precedentes, sino MPP9295R Materias primas sobre producción 1992 – 1995
fundamentalmente factores económicos, comerciales y VAP8790 Valor agregado sobre producción 1987 – 1990
VAP9295 Valor agregado sobre producción 1987 – 1990
tecnoproductivos de la industria (a nivel CIIU cuatro
RVA8790 Remuneraciones sobre valor agregado 1987 – 1990
dígitos). RVA9295 Remuneraciones sobre valor agregado 1992 – 1995
Se incorporan en el análisis indicadores de tamaño, CVA8790 Costos sobre valor agregado 1987 – 1990
CVA9194 Costos sobre valor agregado 1991 – 1994
especialización y estructura industrial, intensidad EMVA8790 Empleo sobre valor agregado 1987 – 1990
factorial, protección y promoción comercial, financia- EMVA9295 Empleo sobre valor agregado 1992 – 1995
miento y subsidios, que podrían contribuir a explicar el NOM8790 Arancel nominal 1987 –1990
NOM9295 Arancel nominal 1992 –1995
patrón de desempeño competitivo de la producción co- EFEC8790 Arancel efectivo 1987 – 1990
lombiana (a nivel sector CIIU cuatro dígitos). En to- EFEC9295 Arancel efectivo 1992 – 1995
IC9295 Inversión colombiana en el exterior 1992 – 1995
tal se incluyen treinta variables (Cuadro 15.1). Se utili- IX9295 Inversión extranjera en Colombia 1992 – 1995
za el promedio para los lapsos de tiempo reseñados para ICX9295 Flujo neto de inversión 1992 – 1995
los períodos previo y posterior a la apertura. CR8590 Coeficiente de concentración CR4 1985 – 1990
CH8590 Coeficiente de concentración Herfindal 1985 – 1990
SP9295VA Subsidio implícito Cert valor agregado 1992 – 1995
SP9295PR Subsidio implícito Cert producción 1992 – 1995
PIM8790 Penetración de importaciones 1987 – 1990
PIM9295 Penetración de importaciones 1990 – 1995
AEX8790 Apertura exportadora 1987 – 1990
AEX9295 Apertura exportadora 1992 – 1995
PTF8790 Productividad total de los factores 1987 – 1990
PTF9194 Productividad total de los factores 1991 – 1994
BNC8790 Créditos Bancoldex 1987 – 1990
2 Para la elaboración de esta sección se utilizó como referencia BNC9295 Créditos Bancoldex 1992 – 1995
el trabajo titulado “Fuentes de ventajas competitivas en la IFI9295 Créditos IFI 1992 – 1995
industria mexicana” realizado por Consultoría Internacional MK8790 Markup 1987 – 1990
Especializada Ciesa de México y que hace parte este progra- MK9294 Markup 1992 – 1994
ma de investigación. Fuente: Capítulos 3, 4, 5, 9, 10, 12 y 13.
IDENTIFICACIÓN DE FACTORES dígitos). La principal dimensión es el grado de concentra-

ción industrial.
Factor 5. Este factor muestra una elevada carga de
Con el objeto de identificar grupos de variables la participación de los costos fijos en el valor agregado
correlacionadas entre sí y que, por lo tanto, sean suscep- generado. Vale la pena anotar que adicionalmente se re-
tibles de ser asociadas y reducidas a una sola dimensión gistra una carga en sentido negativo de la importancia
(factor), se han determinado ocho factores para los pe- de la protección nominal y efectiva otorgada a la indus-
ríodos de previo y posterior a la apertura.3 El peso de tria. La dimensión de este factor parece estar determina-
cada factor explicativo, así como los valores de las cargas da positivamente por el peso de los costos fijos dentro del
(factor loadings), en los que se resaltan aquellos que tie- valor agregado, y en sentido negativo por la protección comer-
nen una mayor dimensión absoluta, se incluyen en el cial a la industria.
Cuadro 15.2. Factor 6. Se registra una elevada carga positiva de
Los factores identificados para el período previo a los costos totales sobre el valor agregado. De esta forma,
la apertura, así como sus componentes principales se la dimensión principal se relaciona con la intensidad de
mencionan a continuación: los costos totales en el valor agregado.
Factor 1. La principal dimensión del factor tiene Factor 7. Con signo contrario, dos variables cargan
que ver con los sueldos y salarios, el valor agregado de de manera significativa este factor. En primer lugar, con
los sectores industriales, que adicionalmente se caracte- sentido positivo se encuentra la tasa de apertura
rizan con el valor de la producción bruta. La principal exportadora, y con sentido negativo la productividad to-
dimensión de este factor se relaciona con la importancia tal de los factores. Las principales dimensiones de este
en valor del pago al factor trabajo, así como con la del valor factor son la baja productividad total factorial y la orienta-
agregado generado y la producción bruta. ción de los sectores hacia el exterior.
Factor 2. Las principales dimensiones de este factor Factor 8. Por último, la tasa de penetración de im-
se relacionan con la intensidad en la generación de valor portaciones tiene una mayor incidencia en este factor.
agregado por peso ($) producido y con el peso de los La principal dimensión es la intensidad de la penetración
salarios dentro de la producción. Este factor parece indi- de las importaciones.
car alto grado de importancia en la intensidad de la genera-
ción de valor agregado y los salarios en la producción. Los factores identificados para el período posterior
Factor 3. Las principales dimensiones de este factor a la apertura se explican a continuación:
están relacionadas positivamente con la incorporación Factor 1. Las principales dimensiones de este factor
de materias primas al proceso productivo –como pro- están relacionadas positivamente con las remuneracio-
porción de la producción–. Asimismo, se registra un peso nes al factor trabajo, con la incorporación de materias
negativo de los gastos en capital como proporción de la primas al proceso productivo y la importancia del valor
producción. Las principales dimensiones se relacionan bruto de la producción.
con la intensidad en la incorporación de materias primas, y de Factor 2. Las principales dimensiones de este factor
manera negativa con la intensidad en los gastos de capital. se relacionan positivamente con la intensidad de las remu-
Factor 4. Este factor muestra una carga importante neraciones al factor trabajo, el empleo y el valor agregado en la
del grado de concentración industrial de la producción producción.
(entendida como la participación en producción de los Factor 3. Las principales dimensiones de este factor
cuatro primeros establecimientos a nivel CIIU cuatro se asocian positivamente con la importancia de la pro-
tección arancelaria y la protección efectiva a la industria
en Colombia. La dimensión más representativa está dada
por el nivel de protección arancelaria nominal y efectiva a la
3 Estos factores en total explican el 22% de la varianza total de industria en Colombia.
las variables procesadas para el período preapertura y el 25%
para el período posapertura. En los ocho factores con valores Factor 4. Este factor muestra cargas elevadas en los
propios mayores que la unidad el porcentaje explicativo de costos fijos como proporción del total de la producción y la
cada uno de ello fue el siguiente para el período preapertura: orientación al exterior –apertura exportadora– de las dife-
F1(6.21%); F2(4.15%); F3(3.28%); F4(2.32%); F5(1.96 %);
F6(1.52%); F7(1.13%); F8(1.06%);. y los siguientes para el
rentes ramas industriales. Las principales dimensiones pa-
período posapertura: F1(6.69%); F2(5.75%); F3(3.01%); recen estar determinadas, entonces, por la intensidad en los
F4(2.88%); F5(2.32%); F6(1.93%); F7(1.75%); F8(1.09%). costos fijos y la orientación de los sectores hacia el exterior.
Cuadro 15.2
Colombia. Factor loadings de los factores de comportamiento
industrial para el período preapertura
VARIABLES FACTOR 1 FACTOR 2 FACTOR 3 FACTOR 4 FACTOR 5 FACTOR 6 FACTOR 7 FACTOR 8
CF8790 0.81522 0.2776 -0.01745 -0.01338 0.09707 0.00822 0.22299 0.05703
VPBR8790 0.90163 0.1627 0.06553 0.02933 0.06804 -0.1558 0.10942 0.11205
EI8790 0.74196 0.36631 0.19741 -0.27263 -0.11723 -0.17389 -0.11097 -0.01941
MPC8790 0.83776 0.00046 0.26684 0.01356 0.15427 -0.18628 0.10328 0.06728
SS8790 0.85087 0.29511 0.11003 -0.14288 0.0121 -0.20055 0.02509 0.11464
VA8790 0.83756 0.25349 -0.04332 0.01159 -0.04468 -0.0843 0.03 0.11211
IK8790 0.49292 0.12675 -0.18475 0.36486 0.3533 0.28336 0.40336 -0.06869
GKP8790 0.22301 0.5893 -0.53788 0.34571 -0.16721 0.06961 0.00505 -0.14893
SSP8790 -0.5252 0.69309 0.15715 -0.14542 0.06464 -0.29085 0.15882 -0.01444
MPP8790 0.20502 -0.10587 0.77864 0.35827 0.24832 0.08893 -0.06662 -0.21371
CLU8790 0.43374 0.48918 0.14334 -0.38317 -0.15543 -0.20721 -0.25777 -0.11403
CFP8790 -0.03004 0.51632 -0.1499 -0.26523 0.48264 0.42605 -0.22857 -0.01379
EMP8790 -0.53782 0.53398 0.25803 -0.2203 -0.11525 -0.09738 0.06563 -0.20919
MPP8790R 0.2024 -0.10545 0.77728 0.36104 0.25052 0.08979 -0.06988 -0.21403
VAP8790 -0.12888 0.78367 -0.40476 0.19105 -0.11333 -0.00662 0.02264 -0.06326
RVA8790 -0.47378 0.56662 0.45786 -0.04668 0.12699 -0.27149 0.09906 -0.11745
CVA8790 -0.08772 0.44568 0.04094 -0.16942 0.54032 0.50485 0.12409 -0.18465
EMVA8790 -0.60901 0.44964 0.53416 -0.14129 -0.04822 -0.16441 0.15905 0.06478
NOM8790 0.17635 0.2044 0.48841 0.14828 -0.59323 0.42045 -0.06652 0.11387
EFEC8790 0.16055 0.13275 0.48699 0.1572 -0.59448 0.44807 -0.1022 0.04882
CR8590 -0.074 0.20505 -0.15639 0.80722 0.06629 -0.25143 -0.0657 -0.20125
CH8590 -0.17902 0.16128 -0.05935 0.74389 -0.00843 -0.30633 -0.20107 0.09831
PIM8790 -0.31387 0.17326 0.03134 0.08225 0.34714 0.00486 -0.09942 0.70925
AEX8790 -0.34038 0.12473 0.36927 0.22221 -0.06444 0.06871 0.4982 0.39605
PTF8790 -0.0262 0.57747 0.02324 0.17947 0.18589 0.14832 -0.54987 0.24981
MK8790 -0.04604 0.51883 -0.42937 0.07778 -0.40695 0.2173 0.23389 -0.00952
Fuente: Cálculos propios con base en análisis factorial.
Factor 5. Dos variables son fundamentales en la presentarse como carga determinante en la conforma-
definición de este factor, aunque con sentido contrario. ción de este factor.
En primer lugar la importancia del papel de los subsi- En la siguiente sección se utilizan los referidos com-
dios implícitos otorgados por el certificado de reembol- ponentes principales para estudiar, mediante el análisis
so tributario como proporción tanto del valor agregado de regresión, las características del desempeño competi-
como de la producción; y, en segundo lugar, con una tivo de las exportaciones colombianas en los períodos
carga negativa, los costos totales como proporción del previo y posterior a la apertura. Este análisis es desa-
valor agregado. Las dimensiones más importantes de este gregado a nivel de 98 sectores industriales por merca-
factor parecen ser la importancia de los subsidios implíci- dos de interés y con arreglo al tipo de bienes que carac-
tos otorgados a través del Cert en sectores y, por otra parte, la teriza a cada sector CIIU cuatro dígitos. Esta desagre-
baja intensidad de costos en el valor agregado. gación permite clasificar los bienes así: de consumo du-
Factor 6. Este factor se asocia con los flujos de in- radero y no duradero, materias primas, bienes interme-
versión de Colombia en el exterior y la inversión extran- dios y por último bienes de capital.
jera en Colombia. En este sentido, la inversión extranjera
registrada afecta positivamente a este factor.
Factor 7. La principal carga de este factor está aso-
ciada con la penetración de importaciones y con los cos-
tos laborales unitarios. Así, las principales dimensiones
están determinadas por la intensidad de la penetración de
importaciones y por el nivel de los costos laborales unitarios.
Factor 8. Por último, se destaca un peso importan-
te, con el nivel de márgenes de ganancia de los sectores
industriales. En este sentido, el nivel de mark up parece
Cuadro15.3
Colombia. Factor loadings de los factores de comportamiento industrial para el período posapertura
VARIABLES FACTOR 1 FACTOR 2 FACTOR 3 FACTOR 4 FACTOR 5 FACTOR 6 FACTOR 7 FACTOR 8
CF9194 0.63845 -0.14383 -0.21684 -0.23588 -0.19859 -0.19576 0.35591 0.29997
VPBR9295 0.82349 -0.37774 -0.14634 -0.04398 0.01449 -0.09551 -0.08066 0.11717
EI9295 0.81526 -0.13217 -0.07888 -0.33712 0.0371 -0.141 0.28822 0.12683
MPC9295 0.8633 -0.32838 -0.15414 -0.12417 0.04016 -0.09405 -0.05279 0.01988
SS9295 0.86938 -0.16836 -0.03963 -0.14529 0.03588 -0.06443 0.09654 -0.15829
VA9295 0.85577 -0.28505 0.02249 0.06095 0.08833 -0.01453 -0.2021 -0.19468
IK9194 0.61134 -0.06466 0.07809 0.54543 -0.24899 -0.1947 -0.33772 -0.02545
GKP9295 0.01517 -0.62305 0.56877 -0.02086 -0.37249 0.00435 0.03502 0.24982
SSP9295 0.1994 0.90327 -0.2523 0.1034 -0.01535 -0.00139 -0.07929 0.09062
MPP9295 0.29779 0.72432 -0.27962 -0.22715 0.16557 0.20108 -0.28702 0.01358
CLU9295 0.50948 0.27643 -0.36051 -0.06519 0.2444 -0.10722 0.58863 -0.1096
CFP9194 0.15446 0.37656 0.17478 0.6246 -0.43811 -0.36809 0.02718 0.03411
EMP9295 0.03336 0.79362 -0.19274 0.05859 -0.05079 -0.06146 0.17748 -0.19843
MPP9295R 0.29727 0.7264 -0.27881 -0.22489 0.16412 0.20096 -0.28679 0.01523
VAP9295 0.30843 0.829 -0.29372 0.11979 0.03235 0.02982 -0.17101 0.18506
RVA9295 0.16326 0.69858 0.28874 -0.20543 -0.41217 0.06326 -0.04163 0.06883
CVA9194 0.24246 0.41943 0.16426 0.45592 -0.58972 -0.3047 0.02725 -0.13101
EMVA9295 0.02226 0.58664 0.47119 -0.31978 -0.29506 0.09022 0.13494 -0.14313
NOM9295 0.27682 0.28969 0.65847 -0.49857 0.09227 0.01845 0.10679 -0.13576
EFEC9295 0.08764 0.21696 0.62873 -0.49503 0.10205 -0.03583 0.01239 -0.17353
IC9295 0.57423 -0.27238 0.09764 0.27201 0.12263 0.05847 -0.41968 -0.28193
IX9295 0.42198 -0.08857 0.21422 0.39959 0.05273 0.74055 0.02623 -0.06789
ICX9295 0.31465 -0.02966 0.206 0.36296 0.02703 0.77978 0.12913 -0.0046
SP9295VA 0.24071 0.25133 0.57296 0.16274 0.56344 -0.30296 -0.06579 0.01601
SP9295PR 0.24099 0.25378 0.57312 0.16078 0.56225 -0.30385 -0.06329 0.01627
PIM9295 - 0.13554 0.01816 -0.09729 0.48865 0.26985 0.05648 0.6033 -0.24785
AEX9295 - 0.0807 0.24618 0.12983 0.55954 0.37005 -0.12892 0.28651 0.07941
PTF9194 0.33067 0.22415 0.22245 -0.03285 -0.44193 0.29551 0.32056 0.01307
MK9194 0.22858 0.2035 0.28735 0.19584 0.2534 0.16563 0.03788 0.70785
IFI9295 0.8123 -0.25157 -0.09699 -0.00783 -0.11626 0.05928 0.06298 -0.06365
Fuente: Cálculos propios con base en análisis factorial.
HACIA UNA CARACTERIZACIÓN Se trata en primer lugar del análisis de los determinantes
PRELIMINAR DE LOS de relacionamiento comercial de Colombia con el mundo;
DETERMINANTES DE LA del mercado de los Estados Unidos como principal socio
COMPETITIVIDAD MANUFACTURERA comercial colombiano; el Pacto Andino como segundo so-
cio comercial y primer destino de las exportaciones meno-
res; y, por último, la Comunidad Europea. Estos patrones
La aplicación de la técnica de análisis factorial permitió de competitividad están referidos a la variación de los pro-
reducir a ocho los factores que podrían relacionarse con medios simples del indicador de cambio en la balanza co-
el comportamiento de la competitividad comercial de la mercial relativa para los períodos arriba mencionados.
industria manufacturera colombiana. Para el análisis es- (Anexo metodológico del Capítulo 13 y Cuadro 15.4)
tadístico se utilizan los resultados que sobre la Para relacionar la competitividad –recogida en el
competitividad comercial medida con balanza comercial indicador de balanza comercial relativa– con los factores
relativa se presentaron en el Capítulo 13, en el cual se identificados a través de sus componentes principales,
evaluaron los patrones de competitividad comercial de se utiliza el método de regresión múltiple.4 Con este
Colombia en los períodos previo 1987-1990, y poste-
rior a la apertura 1991-1994. Se encontraron cuatro pa- 4 Observaciones a nivel de 98 sectores industriales a CIIU cua-
trones según mercados cuyo comportamiento es clara- tro dígitos. Los análisis econométricos se realizaron median-
te regresión múltiple, corroborando los resultados con la téc-
mente diferencial debido al tipo de relacionamiento co- nica step wise en el que se incluyen sólo las variables
mercial de Colombia con cada uno de ellos. estadísticamente significativas.
Cuadro15.4
Colombia. Variables utilizadas en el análisis de regresión para identificar los posibles determinantes de la
competitividad comercial colombiana
BCRCM8790 Balanza comercial relativa Colombia mundo 1987 – 1990
BCRCM9295 Balanza comercial relativa Colombia mundo 1992 – 1995
BCRCU8790 Balanza comercial relativa Colombia EEUU 1987 – 1990
BCRCU9295 Balanza comercial relativa Colombia EEUU 1992 – 1995
BCRCE8790 Balanza comercial relativa Colombia Comunidad Europea 1987 – 1990
BCRCE9295 Balanza comercial relativa Colombia Comunidad Europea 1992 – 1995
BCRCG8790 Balanza comercial relativa Colombia Grupo Andino 1987 – 1990
BCRCG9295 Balanza comercial relativa Colombia Grupo Andino 1992 – 1995
Fuente: Capítulo 13.
Cuadro 15. 5
Colombia. Resultados de regresión sobre los determinantes de los patrones de competitividad en el período pre-
apertura
Total bienes (No. Obs =98)
Variables Total mundo Estados Unidos Comunidad Europea Grupo Andino
Parámetro t Parámetro t Parámetro t Parámetro t
0.001054 0.699 0.000261 0.188 0.000381 0.266 0.000364 0.102
FACTOR 1 -0.000010641 -1.36 0.000003542 0.493 0.000020815 2.801** -0.000028185 -1.516
FACTOR 2 0.00329 1.316 -0.001367 -0.595 -0.00182 -0.767 0.004952 0.834
FACTOR 3 -0.000008216 -0.351 0.000011191 0.52 -0.000010032 -0.451 0.000046599 0.838
FACTOR 4 -0.000019895 -1.338 0.000000351 0.026 0.000010094 0.715 -0.000034956 -0.989
FACTOR 5 -0.000001422 -0.2 3.87E-08 0.006 0.000001537 0.227 0.000016266 0.961
FACTOR 6 0.000046568 0.175 0.000073757 0.302 -0.000154 -0.61 -0.004316 -6.833**
FACTOR 7 0.001815 4.222** 0.000092409 0.234 0.000409 1.003 0.001806 1.768 *
FACTOR 8 -0.000020124 -0.396 0.000025092 0.537 0.00001071 0.222 0.0002 1.658 *
R2 0.2671 0.0245 0.0937 0.392
F 4.055 ** 0.28 1.15 7.174 **
DW 1.809 1.963 2.092 1.672
Colombia. Resultados de regresión sobre los determinantes de los patrones de competitividad en el período
posapertura
Total bienes (No. Obs =98)
0.000271 1.292 0.000158 0.163 -0.000731 -0.552 0.00166 1.036

FACTOR 1 -0.000029071 -1.507 -0.000059017 -0.663 -0.000060024 -0.493 -0.000181 -1.263
FACTOR 2 0.000004181 2.376** -0.000002995 -0.369 -0.000021412 -1.93 -0.00000028 -0.021
FACTOR 3 -0.000045411 -2.781** 0.000023228 0.308 -0.000024484 -0.238 -0.0000163 -1.341
FACTOR 4 0.000018169 0.637 0.000077148 0.586 0.000422 2.345** -0.000061044 -0.288
FACTOR 5 0.000000166 0.005 0.000048437 0.322 0.000177 0.859 0.000013525 0.056
FACTOR 6 1.30E-11 0.869 4.26E-11 0.614 3.18E-11 0.336 -1.49E-10 -1.332
FACTOR 7 -0.00000086 -0.346 -0.000006078 -0.53 -0.000005144 -0.328 -0.000004472 -0.242
FACTOR 8 0.000001555 0.369 -0.000040859 -2.102 * 0.000022699 0.855 0.000011147 0.356
R2 0.235 0.0628 0.1339 0.1126
F 3.417 ** 0.745 1.72 * 1.411
DW 0.903 2.532 2.252 2
procedimiento, los indicadores de balanza comercial re- mayor significancia estadística, seguidos por los de to-
lativa toman el carácter de variables dependientes, mien- tal mundo. Los resultados por tipo de bienes resultan
tras que los componentes principales de desempeño in- más significativos si se trata de resaltar el comercio de
dustrial y de política comercial e industrial toman el de bienes intermedios con el Pacto Andino y la Comuni-
variables independientes. dad Europea. En el caso de Estados Unidos, se registran
Los resultados de las regresiones muestran caracte- resultados destacables en el comercio de bienes de con-
rísticas diferenciales para cada mercado. Los indicadores sumo no duradero. El Cuadro 15.5 muestra los resulta-
obtenidos para el caso del Grupo Andino tienen una dos de las regresiones para el total de sectores industria-
les (98), desagregado para cada mercado en los períodos El comportamiento de la competitividad comercial
previo y posterior a la apertura. de bienes de consumo duradero de Colombia con el
mundo durante el período previo a la apertura se en-
cuentra asociado con la el grado de apertura exportadora
PATRÓN DE COMPETITIVIDAD MANUFACTURE- y penetración de importaciones dentro del total de la
RA EN EL MUNDO producción y negativamente con, productividad total de
factores (factores 7 y 8 y Cuadro 15.6). En el caso de los
La balanza comercial relativa de Colombia con respecto bienes de consumo no duradero, por su parte, la compe-
del mundo durante el período previo a la apertura pare- titividad comercial está relacionada inversamente con la
ce estar asociada con el grado de orientación de la pro- participación de costos fijos dentro del valor de produc-
ducción hacia el exterior y, paradójicamente, en térmi- ción, y directamente con los niveles de protección no-
nos inversos, con la productividad total de factores (factor minal y efectiva (Cuadro 15.7).
7). Los cambios operados en el período posterior a la aper- Para el período posterior a la apertura, la compe-
tura señalan claramente un mayor grado de asociación titividad comercial de bienes intermedios se encuentra
con la intensidad del factor trabajo y los niveles de pro- asociada negativamente a los márgenes de protección
tección arancelaria (factores 2 y 3). recibidos por la industria (factor 3), y de manera positi-
Cuadro 15. 6
pre-apertura. Bienes de consumo duradero

0.002226 0.592 -0.000195 -0.162 -0.000264 -0.153 0.001389 0.301
FACTOR 1 -0.000019985 -0.645 0.000008397 0.847 0.000019474 1.368 -0.00000511 -0.134
FACTOR 2 0.002696 0.38 0.001273 0.561 0.002881 0.885 0.002132 0.245
FACTOR 3 -0.000014667 -0.192 -0.000000796 -0.033 -0.000036986 -1.052 -0.00012 -1.28
FACTOR 4 -0.00003149 -0.582 -0.000017901 -1.034 -0.000005164 -0.208 0.000098325 1.481
FACTOR 5 0.000001732 0.087 0.000007341 1.15 0.000006679 0.729 0.0000094 0.384
FACTOR 6 -0.000034796 -0.062 0.0000452 0.252 -0.000122 -0.471 -0.004529 -6.57**
FACTOR 7 0.001567 1.874 * 0.000133 0.496 0.000313 0.814 0.002575 2.508**
FACTOR 8 0.001018 1.685 * -0.00009926 -0.513 -0.000126 -0.454 0.001557 2.099 *
R2 0.3582 0.1745 0.1664 0.769
F 1.604 0.611 0.574 9.572 **
DW 1.316 2.028 2.259 2.572
posapertura
Bienes de consumo duradero
0.000104 0.275 -0.000316 -0.159 0.002932 1.685 * 0.000115 0.072
FACTOR 1 -0.000025137 -0.819 -0.000023711 -0.147 -0.000057195 -0.405 0.000094642 2.96
FACTOR 2 0.000012707 0.791 0.000343 4.06 0.00027 3.648** -0.013207 -2.431**
FACTOR 3 -0.000020612 -0.707 -0.000242 -1.577 -0.000123 -0.919 -0.000112 -1.687 *
FACTOR 4 0.000231 0.616 -0.000462 -0.234 0.001085 0.628 0.000078231 2.763**
FACTOR 5 0.000021105 0.282 0.000323 0.821 -0.000105 -0.305 0.000027618 1.622 *
FACTOR 6 3.28E-12 0.114 2.65E-11 0.175 -7.72E-11 -0.582 0.004186 2.963**
FACTOR 7 -0.000046339 -0.685 -0.001451 -4.083** -0.001133 -3.64** -0.006843 -1.045
FACTOR 8 0.000001165 0.127 -0.000094215 -1.948 * -0.000178 -4.21** -0.000051853 -0.439
R2 0.1778 0.4711 0.6308 0.2928
F 0.622 2.561 * 4.912 ** 1.19
DW 0.395 2.419 2.244 1.826
Cuadro 15.7
apertura.
Bienes de consumo no duradero.

0.000003925 0.08 -0.000376 -0.116 -0.000046292 -0.037 -0.000461 -0.111
FACTOR 1 0.0000001 0.272 0.000049943 2.056 * 0.000003355 0.362 0.000053921 1.734 *
FACTOR 2 0.000172 1.163 -0.012367 -1.262 -0.003997 -1.068 -0.004093 -0.326
FACTOR 3 -0.000001109 -1.059 -0.000154 -2.231 * -0.000002311 -0.087 0.000029586 0.334
FACTOR 4 -0.000000569 -0.501 0.000101 1.34 0.000032019 1.117 0.000002708 0.028
FACTOR 5 -0.000000912 -3.549** -0.000037554 -2.21 0.000004582 0.706 -0.000009259 -0.426
FACTOR 6 -0.000075911 -2.112 * 0.009571 4.026** -0.000711 -0.783 -0.00257 -0.845
FACTOR 7 0.000032378 0.415 -0.010369 -2.011 * 0.001972 1.002 0.010025 1.519
FACTOR 8 0.000181 0.751 0.016477 1.035 0.002565 0.422 0.001003 0.049
R2 0.8772 0.6842 0.5647 0.6104
F 8.037 ** 0.4034 1.46 1.763
DW 2.014 1.936 2.598 2.525
Colombia. Resultados de regresión sobre los determinantes de los patrones de competitividad en el período pos-
apertura
Bienes de consumo no duradero.
Parámetro tParámetro t Parámetro tParámetro t
-0.000164 -0.281 0.000454 0.239 0.002578 0.49 -0.00272 -0.578
FACTOR 1 0.000014455 0.172 0.000118 0.435 0.000846 1.12 0.000346 0.513
FACTOR 2 -0.000014295 -0.248 0.000116 0.621 -0.000618 -1.191 0.000099566 0.215
FACTOR 3 -0.000082067 -1.383 -0.000074872 -0.389 -0.00006431 -0.121 0.00031 0.649
FACTOR 4 0.000064936 0.04 -0.002121 -0.401 -0.013949 -0.953 -0.058192 -4.445**
FACTOR 5 -0.000023315 -0.458 -0.000309 -1.867 * 0.000196 0.428 0.000292 0.713
FACTOR 6 9.95E-12 0.502 6.13E-11 0.953 -1.90E-11 -0.107 6.40E-11 0.402
FACTOR 7 -0.000514 -0.271 0.005127 0.834 0.004182 0.246 0.021175 1.391
FACTOR 8 0.000004824 0.277 -0.000013124 -0.232 0.000077329 0.493 0.000379 2.704**
R2 0.5282 0.3993 0.3944 0.7541
F 1.261 0.748 0.733 0.5355
DW 1.072 3.077 2.072 2.634
va a los subsidios implícitos otorgados a través del certi- inversamente con la alta intensidad de los costos totales
ficado de reembolso tributario (factor 5). En este senti- como proporción del valor agregado (factor 6), y positi-
do, la evidencia apunta a señalar el peso que estos dos vamente con la orientación exportadora (factor 7) y la
mecanismos habrían jugado en la dinámica de compe- penetración de las importaciones como proporción de la
titividad comercial para el caso de los bienes interme- producción bruta (factor 8).
dios durante el período de posterior a la apertura. Por Esta misma caracterización se hace extensiva al gru-
último, debe mencionarse que la dinámica comercial de po de bienes de consumo duradero, en tanto que para
los sectores productores de bienes de capital se asocia los de consumo no duradero parecen ser un factor deter-
con la intensidad de la mano de obra, medida por la par- minante de la competitividad la participación de valor
ticipación de los salarios en el valor de la producción, agregado en el valor bruto de la producción durante el
así como con la relación de empleos por peso producido período previo a la apertura (factor 2). Durante el perío-
(factor 2 y Cuadro 15.8). do posterior a la apertura estas características se modifi-
can sustancialmente para ambos grupos de bienes. La
PATRÓN DE COMPETITIVIDAD MANUFACTURE- competitividad de los bienes de consumo duradero pa-
RA EN EL MERCADO DEL GRUPO ANDINO rece estar relacionada negativamente con el peso de los
salarios en la producción (factor 2) y con niveles de pro-
El comercio con el Grupo Andino se caracteriza por ha- tección nominal y efectiva (factor 3), y positivamente
ber sido el más dinámico durante los últimos años. Du- con la participación de los costos fijos en la producción
rante el período previo a la apertura la competitividad (factor 4) y el nivel de la inversión extranjera (factor 6)
comercial de Colombia con la región andina se asoció (Cuadro 15.6). En el caso de los bienes de consumo no
Cuadro 15.8
apertura
Bienes intermedios
-0.001482 -0.946 0.020162 0.675 -0.009151 -0.411 0.130144 2.499**

FACTOR 1 0.000000176 0.167 -0.000010733 -0.532 0.00004527 3.012** -0.000098905 -2.811**
FACTOR 2 0.001518 0.912 -0.028714 -0.905 0.003447 0.146 -0.111903 -2.023 *
FACTOR 3 0.000010872 0.766 -0.000195 -0.719 0.000072144 0.358 -0.001216 -2.577**
FACTOR 4 0.000003563 1.202 0.000011473 0.203 0.000014102 0.335 -0.000182 -1.846
FACTOR 5 0.000001751 1.012 0.000015789 0.479 -0.000003669 -0.149 -0.000043458 -0.756
FACTOR 6 0.000153 1.016 -0.000015023 -0.005 0.002024 0.949 -0.010647 -2.133 *
FACTOR 7 -0.000415 -0.814 -0.008745 -0.9 0.007772 1.074 0.002777 0.164
FACTOR 8 0.000139 1.35 0.001739 0.886 -0.001706 -1.167 -0.018487 -5.405**
R2 0.2327 0.2008 0.5268 0.7815
F 0.607 0.503 2.227 * 7.155 **
DW 0.57 1.718 1.929 2.025
posapertura
Bienes intermedios
0.000202 0.82 0.00031 0.00130506 -0.001277 -0.689 0.008866 3.952**
FACTOR 1 0.000008502 0.395 0.00000605 0.00011376 -0.000322 -1.995 * -0.000174 -0.888
FACTOR 2 0.000007409 0.5 0.000043629 0.00007835 -0.000334 -2.998 ** -0.000383 -2.845**
FACTOR 3 -0.000048417 -2.849** 0.000046673 0.00007835 -0.00002177 -0.171 -0.000322 -2.086 *
FACTOR 4 -0.000415 -1.126 0.00066 0.00008984 0.008377 3.028 ** 0.001087 0.325
FACTOR 5 0.000057942 2.401** -0.000036426 0.00194813 0.00019 1.05 0.000625 2.852**
FACTOR 6 -6.23E-12 -0.528 5.66E-11 0.00012759 5.54E-11 0.625 -4.59E-10 -4.285**
FACTOR 7 -0.000000158 -0.001 0.000057822 0 0.001205 1.35 -0.000624 -0.578
FACTOR 8 0.000000631 0.096 -0.000066311 0.00062834 0.000087524 1.779 *-0.000067171 -1.128
R2 0.5521 0.3108 0.00003464 0.7623 0.7502
F 2.466 * 0.902 6.413** 6.008 **
DW 1.311 2.116 1.933 2.268
duradero, se hace evidente la asociación inversa de la PATRÓN DE COMPETITIVIDAD MANUFACTURE-

competitividad con la participación de los costos fijos RA EN EL MERCADO DE ESTADOS UNIDOS
en la producción (factor 4), y positiva con los márgenes
de ganancia (factor 8 y Cuadro 15.7). La competitividad comercial en el mercado americano
Vale la pena destacar que en el caso de la está asociada negativamente con la penetración de im-
competitividad comercial de bienes intermedios se dis- portaciones (factor 7) y el nivel de mark up para el caso
tinguen como factores determinantes en sentido negati- de bienes de consumo duradero en el período posterior a
vo la intensidad del empleo, del valor agregado y del la apertura (factor 8 y Cuadro 15.5).
pago salarial en la producción (factor 2), la protección Los bienes de consumo no duradero presentan otras
nominal y efectiva (factor 3) y la inversión extranjera y, características comunes en el mismo período. Se asocian
en sentido positivo, el nivel de subsidio del Cert (factor a la existencia de subsidios vía Cert como elemento ro-
5 y Cuadro 15.8). busto de la competitividad. (factor 5 y Cuadro 15.7).
Por último, vale la pena mencionar las principales
características de la competitividad de bienes de capital PATRÓN DE COMPETITIVIDAD MANUFACTURE-
en este mismo mercado para el período previo a la aper- RA EN EL MERCADO DE LA COMUNIDAD EU-
tura. Se asocian negativamente al valor agregado y al ROPEA
valor de la producción (factor 2), y positivamente al grado
de concentración de la producción (factor 4) y la propor- La competitividad comercial con la Comunidad Euro-
ción de costos totales en el valor agregado (factor 6 y pea durante el período posterior a la apertura se asocia
Cuadro 15.9). positivamente con el nivel de apertura exportadora y con
la intensidad de éstos en la producción (factor 4 y Cuadro que los sectores a ellos vinculados se caracterizaron en el
15.5). Según grupos de bienes, es evidente la intensidad lapso previo a la apertura de la economía por su intensi-
de los factores relacionados con la incorporación de mano dad relativa en la incorporación de mano de obra (factor
de obra en los sectores de bienes de consumo duradero 1). Esta misma característica se mantuvo en el período
en dicha etapa (factor 2). Estas ramas se asocian a la posterior a la apertura (factor 2), y a ella se sumaron sec-
penetración de importaciones (factor 7), así como a la tores con altas cargas en el peso de los costos fijos como
generación de márgenes relativamente altos de ganancia proporción de la producción (factor 4). Finalmente, apa-
(factor 8 y Cuadro 15.6). recen vinculadas actividades en las que se evidencia una
En cuanto a la competitividad comercial de los bie- alta generación de utilidades (mark up) (factor 8 y Cuadro
nes intermedios y las materias primas, se debe precisar 15.8).
Cuadro 15. 9
apertura
Bienes de capital
-0.00005874 -0.062 -0.000259 -0.103 -0.000366 -0.116 0.000115 0.072
FACTOR 1 0.000002084 0.11 -0.000091966 -1.817 -0.000045866 -0.727 0.000094642 2.96
FACTOR 2 0.003062 0.953 -0.015633 -1.817 -0.03054 -2.85 -0.013207 -2.431**
FACTOR 3 -0.000012424 -0.317 0.00023 2.192 0.00015 1.148 -0.000112 -1.687
FACTOR 4 0.000012401 0.74 0.000018846 0.42 0.000087681 1.57 0.000078231 2.763**
FACTOR 5 0.00000078 0.077 -0.000001041 -0.039 0.000016209 0.482 0.000027618 1.622
FACTOR 6 -0.000257 -0.307 -0.002127 -0.95 0.002013 0.722 0.004186 2.963**
FACTOR 7 -0.00094 -0.242 0.005188 0.5 0.019427 1.504 -0.006843 -1.045
FACTOR 8 0.000005098 0.073 0.000067761 0.362 -0.000384 -1.649 -0.000051853 -0.439
R2 0.3794 0.5012 0.5932 0.7753
F 0.535 0.879 1.276 3.02 *
DW 1.255 2.547 1.848 2.099
posapertura
Bienes de capital
-0.000094893 -0.646 0.000093815 0.025 -0.002297 -0.599 -0.001221 -0.35

FACTOR 1 -0.000003372 -0.146 0.000227 0.379 -0.000244 -0.405 0.000495 0.904
FACTOR 2 0.000007752 4.382** -0.000005471 -0.119 0.000061029 1.322 -0.00003419 -0.815
FACTOR 3 0.000015564 1.084 -0.000053249 -0.143 0.000325 0.867 -0.000074158 -0.218
FACTOR 4 0.000004499 0.016 -0.000372 -0.051 -0.007438 -1.011 0.005437 0.813
FACTOR 5 -0.000032618 -1.504 0.001263 2.247 0.000916 1.618 0.000031042 0.06
FACTOR 6 -2.03E-11 -0.937 -3.01E-10 -0.537 -8.24E-11 -0.146 1.53E-10 0.297
FACTOR 7 2.12E-08 0.009 0.000002303 0.039 0.000076588 1.284 -0.000042574 -0.786
FACTOR 8 0.000001515 0.235 -0.000202 -1.213 -0.000145 -0.864 -0.000030971 -0.203
R2 0.8132 0.5466 0.5959 2.2825
F 3.809 * 1.055 1.29 0.345
DW 1.344 2.648 2.684 2.81
CONCLUSIONES relación significativa en el período posapertura. En este

caso se encuentra una asociación inversa (significativa en
• Se observa una falta de permanencia generalizada términos estadísticos) con la protección arancelaria reci-
de los factores tecnoproductivos asociados con la bida y la intensidad de costos fijos en el valor agregado, y
competitividad comercial revelada de Colombia entre los una relación directa con el nivel de Cert otorgado a las
períodos pre y posapertura. La única excepción se relacio- exportaciones.
na con la competitividad comercial de Colombia con el
Grupo Andino en el caso de bienes intermedios, la cual se • Tomando en consideración el volumen y diversi-
asocia en sentido inverso con las intensidades tanto del dad relativos de las exportaciones colombianas entre mer-
valor de sueldos, salarios y remuneraciones pagados en el cados de destino, resulta clara la importancia del Grupo
valor de la producción, como del valor agregado por peso Andino (en comparación con la Comunidad Europea), es-
producido. pecialmente para el caso de bienes de consumo duradero
y bienes intermedios. Así como la peculiaridad de que la
Similarmente, sobresale la ausencia de un patrón competitividad comercial revelada de Colombia en el
definido de factores explicativos de la competitividad co- mercado andino para tales bienes se asocia negativamente
mercial colombiana entre tipos de bienes a nivel tanto de con las intensidades de las remuneraciones totales y del
mercado como de períodos de referencia. Los casos excep- valor agregado en el valor de la producción, tanto en el
cionales son: (i) los bienes intermedios y bienes de capital período posapertura para ambos casos como en el período
en el período preapertura y los bienes de consumo dura- preapertura para los de bienes intermedios y bienes de
dero y bienes intermedios en la posapertura con referen- capital.
cia al Grupo Andino, para los que la competitividad co-
mercial revelada de Colombia se asocia en sentido inverso • Aunque no se encuentran patrones consistentes
con las intensidades relativas del valor de las remunera- generalizados de asociación entre los factores
ciones al trabajo y del valor agregado en la producción, y tecnoproductivos aquí utilizados y la competitividad co-
con el grado de importancia de la inversión extranjera (en mercial revelada de la industria manufacturera de Colom-
el primer caso en sentido positivo, en el segundo en senti- bia con respecto a diversos mercados de referencia en los
do negativo); (ii) los bienes de consumo duradero y bie- períodos en análisis, se evidencia la prevalencia de dos fac-
nes intermedios con la Comunidad Europea en el período tores como la intensidad del valor de las remuneraciones
posapertura en cuyo caso la competitividad comercial co- totales y del valor agregado en el valor de la producción2,
lombiana está asociada en sentido inverso con el mark up. que habrían estado afectando negativamente las posibili-
dades de mejoramiento de la competitividad, y en conse-
• El único grupo de bienes para el cual se encuentran cuencia del incremento de la tasa de apertura exportadora
relaciones estadísticas significativas entre los factores de- de la industria colombiana.
terminantes seleccionados y la competitividad comercial
revelada de Colombia en ambos períodos de referencia, es En este sentido la competitividad comercial revelada
el de los bienes intermedios con respecto a la Comunidad de la manufactura colombiana pareciera haberse buscado
Europea y el Grupo Andino. Con el agravante de que para con base en los factores denominados blandos, no estructu-
el período posapertura sólamente se encuentran relaciones rales-sistémicos, fundamentalmente salarios bajos y alto con-
significativas para los bienes de consumo duradero con res- tenido de materias primas incorporadas, aparte de condi-
pecto a los Estados Unidos y la Comunidad Europea (en ciones macroeconómicas como la existencia de una tasa de
cuyos casos la competitividad comercial de Colombia está cambio real devaluada. Además, solamente en algunos ca-
negativamente asociada con el costo laboral unitario y el sos particulares, elementos de política económica como la
mark up) y el de bienes intermedios con relación a la Co- protección arancelaria y el apoyo a las exportaciones (Cert)
munidad y el Grupo Andino (relacionada también negati- parecieran haber contribuido al mejoramiento de la balan-
vamente con las intensidades del valor de las remuneracio- za comercial revelada. Este resultado guarda estrecha con-
nes totales y del valor agregado en la producción). sistencia con el tipo de factores determinantes del creci-
miento industrial (por ejemplo, incorporación de materias
Como consecuencia de dicho comportamiento este primas) y el moderado papel de la productividad total de
es el único grupo de bienes cuya competitividad comer- factores (PTF) estudiados en detalle en los Capítulos 12 y
cial con respecto al mercado mundial experimenta una 13.
La pérdida de competitividad revelada sustentada en

factores “blandos” debió verse agravada desde 1991 en la
medida en que el salario de la mano de obra no calificada
–expresado tanto en dólares como costo industrial
deflactado por el IPP– y el costo laboral unitario aumen-
taron de manera significativa, entre otros factores.
Para hacerle frente a esta problemática, recientemente

en el país se ha venido buscando mejorar la competitividad
en el corto plazo a través, por ejemplo, de la destrucción de
puestos de trabajo y la reestructuración laboral hacia el
empleo de trabajadores más calificados, como una condi-
ción necesaria para lograr aumentar la productividad la-
boral media y a la vez reducir el peso del costo salarial en
la producción. Sin embargo, esta mejora tiende a ser de
naturaleza “de una vez por todas”.
• A esta altura del estudio se hace evidente la nece-

sidad de profundizar en el análisis de las condiciones de
competitividad en sentido amplio de la industria colom-
biana –más allá de la mera competitividad comercial re-
velada–. Este es uno de los propósitos fundamentales de
las siguientes fases del Programa de Estudio La Industria
de América Latina ante la Globalización Económica.

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De la sustitución de importaciones a la apertura 1

LUIS JORGE GARAY S

LUIS FELIPE QUINTERO

© Departamento Nacional de Planeación

La industria de América Latina ante la globalización económica

Colombia: estructura industrial e internacionalización.1967-1996

DISEÑO Y PREPARACIÓN EDITORIAL : Ricardo Alonso

IMPRESIÓN : Cargraphics S.A.

Santafé de Bogotá, Colombia, Julio de1998

Programa de estudio La industria de América Latina ante la globalización económica.

309 Parte III. POLÍTICAS COMERCIALES E INTEGRACIÓN

447 Parte IV. ESTRUCTURA Y DINÁMICA INDUSTRIAL

557 Parte V. COMPETITIVIDAD

LUIS JORGE GARAY S.

Luis Jorge Garay realizó estudios de ingeniería en la Uni-

Economista de la Universidad Nacional de Colom- BEATRIZ YEMAIL S.

Los procesos de reforma y apertura económica de los países están ocurriendo en

El modelo preponderante en la etapa actual del proceso de globalización en la

mediante la liberación de la movilidad de bienes, capitales y servicios –pero no del

En la esfera económica, esta nueva institucionalidad es necesaria para al menos

El Programa de Estudio de la Industria de América Latina ante la Globalización Econó-

El objetivo principal de la tercera fase consiste en el análisis y evaluación de los

3 "Términos de referencia de la tercera fase del programa de estudio de la industria latinoamerica-

5 Con la participación de Gloria Cañas, exfuncionaria DNP.

reconocimiento especial por la confianza depositada y la entusiasta participación en las

LUIS JORGE GARAY SALAMANCA

Con el progreso del capitalismo la competitividad productiva ya no se alcan-

para el manejo de políticas macroeconómicas consistentes con propósitos centra-

DESEMPEÑO MACROECONÓMICO ción anterior. Con el fin de mantener e impulsar el cre-

mento en los recaudos se consiguió por varias fuentes: la Gráfico 1.1

4 La revaluación real entre 1991 y 1994 fue del 5,4%.

COMPOSICIÓN MACROECONÓMICA pués de 1978, cuando el sector primario comenzó a per-

Fuente: Dane. Cálculos del autor.

doméstica, que explica casi en su totalidad el significa- SECTOR EXTERNO:

proceso de sustitución de importaciones en el marco de Gráfico 1.3

de prohibida importación y desde 1974 se intensificó el

Fuente: Banco de la República.

Fuente: Banco de la República.

mas como el proceso revaluacionista o el deterioro en la En 1996 disminuyó el ritmo de crecimiento de la

producto de exportación, el café, representaba en 1970 LA POLÍTICA MONETARIA Y

11 El coeficiente de variación es un indicador de volatilidad y se

Cuadro 1.3 bate en torno a si es M1 la variable de control adecuada

Fuente: Dane y Banco de la República.

Inversión total 10%

Fuente: Dane; DNP-Umacro. 1996

Todas estas medidas han llevado a que el sistema POLÍTICA FISCAL

22 El crecimiento promedio de la deuda externa en el período

Fuente: Banco de la República y Confis.

(4)% Otras entidades

logrado una adecuada transferencia de funciones, com- MERCADO LABORAL Y

Fuente: López, Hugo (1996).

DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO promedio de finales de los años setenta y comienzos de

39 En este estudio se utiliza la serie de Gini estimada por Núñez

Fuente: ENH. Cálculos: DNP-UDS.

CONCLUSIONES tividad productiva se ha diversificado aunque dirigida

Es de resaltar en este punto que el comportamien- En medio del proceso de internacionalización y a

A pesar de la tradición de manejo económico cau-

• Desde el inicio de los noventa, Colombia –al igual

Sin embargo, la polarización en torno a cómo lle-

, “Crisis mundial y cambio estructural (1929–

, y Perez, María José, Macroeconomics;

Con el desarrollo del capitalismo en plena revolución tecnológica-informáti-

En este contexto se da lugar a una nueva lógica de relacionamiento entre

nación de la lógica del mecanismo de ‘libre mercado’ (y de la acción guberna-