Presidencialismo LINZ PDF

JUANJ.
LINZ: PRESIDENCIALISMO
Y DEMOCRACIA
(UNA REVISIÓN CRÍTICA)*
SCOTT MAINWARING
M A T T H E W S. S H U G A R T
D E S D E L O S A Ñ O S SESENTA, J u a n J . L i n z ha sido u n o de los especialistas

que m á s ha c o n t r i b u i d o a nuestra c o m p r e n s i ó n de la democracia, el
autoritarismo y el totalitarismo. Aunque muchos de sus trabajos han
tenido u n impacto significativo, conviene destacar entre ellos su ensa-
yo "Democracia: presidencial o parlamentaria. ¿ H a c e alguna diferen-
cia?" La tesis de este ensayo, escrito en 1985, es que el presidencialis-
m o es m e n o s p r o p i c i o q u e e l p a r l a m e n t a r i s m o p a r a sostener
r e g í m e n e s d e m o c r á t i c o s . Se convirtió en u n clásico a pesar de su for-
mato novedoso, y ya ha generado u n extenso debate entre políticos y
a c a d é m i c o s acerca de los m é r i t o s y (especialmente) las limitaciones
del gobierno presidencial.
En este a r t í c u l o se revisan y evalúan c r í t i c a m e n t e los argumentos
de Linz acerca de los riesgos d e l presidencialismo. Coincidimos en
gran medida con Linz en que el presidencialismo, como se ejerce de
m o d o general, resulta menos adecuado que el parlamentarismo para
sostener gobiernos d e m o c r á t i c o s . Sin embargo, ponemos en duda
a q u í varios aspectos de su argumento.
Coincidimos c o n Linz e n tres de las cuatro críticas al presiden-
cialismo que é l f o r m u l a , pero estamos en desacuerdo c o n u n a de
* Agradecemos a Michael Coppedge y Timothy Scully sus valiosos comentarios a

este artículo.
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ellas. Creemos que el presidencialismo está menos o r i e n t a d o hacia

resultados del tipo "ganador ú n i c o " que los sistemas parlamentarios
1
al estilo Westminster. Creemos que el presidencialismo tiene cier-
tas ventajas que compensan parcialmente sus desventajas. A q u é l l a s
pueden ser aprovechadas al m á x i m o a través de u n a a t e n c i ó n cuida-
dosa al proyecto institucional de los sistemas presidenciales; las pre-
sidencias con poderes legislativos d é b i l e s son preferibles.
El presidencialismo t a m b i é n parece ser viable con partidos que
son por lo menos algo disciplinados, y resulta especialmente proble-
m á t i c o con sistemas multipartidistas muy fragmentados, y con eleccio-
nes al congreso que concurren con m á s frecuencia que las elecciones
presidenciales. Por ú l t i m o , planteamos que cambiar del presidencia-
lismo al parlamentarismo p o d r í a exacerbar problemas de gobernabili-
dad en países con partidos muy indisciplinados. Aunque Linz tiene ra-
z ó n en decir que el g o b i e r n o p a r l a m e n t a r i o es m á s p r o c l i v e a la
democracia estable que el gobierno presidencial, esto depende de
q u é tipo de parlamentarismo y de q u é tipo de presidencialismo sean
puestos en práctica.
Antes de continuar, debemos definir los tipos de r é g i m e n que dis-
cutiremos. Por presidencialismo entendemos u n r é g i m e n en el cual:
1) el presidente es siempre el titular del poder ejecutivo y es elegido
mediante el voto popular o, como ocurre en Estados Unidos, a través
de u n colegio electoral sin mayor a u t o n o m í a esencial con respecto de
las preferencias populares, y 2) los periodos de g e s t i ó n para el presi-
dente y la asamblea son fijos.
Otro sistema de gobierno que merece comentarse aquí, pero que
es distinto del presidencialismo es aquel que suele llamarse "semipre-
sidencial". En este tipo de r é g i m e n : 1) se elige al presidente mediante el
voto popular; 2) el presidente n o m b r a u n p r i m e r ministro, quien es
el jefe del gobierno; 3) el p r i m e r ministro y el gabinete dependen úni-
camente de la confianza de la asamblea, y 4) el presidente tiene pode-
res políticos significativos, que suelen incluir el derecho de disolver el
parlamento.
1
Nosotros seguimos la definición de Arend Lijphart para el estilo de democracia
Westminster (británico). Lijphart analiza nueve rasgos de una democracia Westmins-
ter en Democracia: Pattems of Majoritarian and Consensus Government in TwerUy-One Coun¬
tries, New Haven, Yale University Press, 1984. Véanse en particular las pp. 1-20. Para
nuestros propósitos, los rasgos más importantes son: 1) gabinetes de mayoría mono-
partidista, 2) partidos disciplinados, 3) algo cercano a un sistema bipartidista en el ni-
vel legislativo, 4) distritos electorales uninominales de mayoría relativa y 5) un gobier-
no parlamentario.
O C T - D I C 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 655
Hay algunas diferencias radicales entre ambos tipos de r é g i -

m e n . Primero, en una democracia presidencial, el presidente es el
j e f e del gobierno, mientras que en u n sistema semipresidencial la
j e f a t u r a del ejecutivo está dividida, y f o r m a l m e n t e el p r i m e r minis-
t r o es la cabeza del g o b i e r n o . Segundo, el gobierno presidencial se
elige p o r u n p e r i o d o fijo, mientras que e\ g o b i e r n o semipresiden-
cial depende de la confianza c o n t i n u a de la asamblea. A d e m á s , bajo
el presidencialismo p u r o , el presidente tiene la a u t o r i d a d sobre el
gabinete, aunque algunas variantes del presidencialismo, incluyen-
d o el m á s antiguo de este t i p o de r é g i m e n (Estados U n i d o s ) , re-
q u i e r e n que la asamblea c o n f i r m e las nominaciones para el gabine-
te que hace el presidente. E n todos los r e g í m e n e s presidenciales
puros, i n c l u i d o el estadunidense, sólo el presidente puede destituir
a los miembros del gabinete.
Por otra parte, u n r é g i m e n n o es semipresidencial si n o se da el
caso de que ú n i c a m e n t e la m a y o r í a de la asamblea, ejerciendo su voto
de censura, pueda destituir a los gabinetes. Por tanto, bajo u n presi-
dencialismo puro, el presidente tiene derecho a retener a los minis-
tros de su p r e d i l e c c i ó n independientemente de la c o m p o s i c i ó n del
congreso, mientras que bajo el semipresidencialismo la m a y o r í a parla-
mentaria es capaz de sostener gabinetes a su gusto, aun si el presiden-
te n o está de acuerdo con las políticas del gabinete.
L o s RIESGOS D E L P R E S I D E N C I A L I S M O : E L A R G U M E N T O D E L I N Z
Linz comienza su trabajo con la o b s e r v a c i ó n de que pocas democra-

cias estables tienen sistemas presidenciales de gobierno. La esencia
del argumento es que "el d e s e m p e ñ o histórico superior de las demo-
2
cracias parlamentarias n o es n i n g u n a casualidad" (p. 52). Se pueden
sacar de su ensayo cuatro grandes cuestiones relativas a los sistemas
presidenciales. Bajo el supuesto de que la m a y o r í a de los lectores co-
?
Los números de página en el texto se refieren n la versión abreviada del ensayo
de Linz, publicada como "The Perils of Presidentialism", Journal of Democracy, v o l t,
n ú m . 1 (invierno de 1990), pp. 51-69. Para una versión más amplia en castellano, véase
"Democracia: presidencialismo o parlamentarismo. ¿Hace alguna diferencia?", en
Óscar Godoy Arcaya (ed.), Hacia una democracia moderna: la opción parlamentaria, Santia-
go, Ediciones de la Universidad Católica de Chile, 1990, pp. 41-108. La versión, definiti-
va del ensayo de Linz está fijada para aparecer en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela
(eds.), The Crisis of Presidential Democracy: The Latín American Evidence, Baltimore, The
Johns Hopkins University Press (en prensa).
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nocen los argumentos de Linz, analizaremos estos cuatro plantea-

mientos de manera escueta.
En p r i m e r lugar, en los sistemas presidenciales, tanto el presiden-
te como la asamblea tienen razones para considerarse y proyectarse
como legítimos. Ambos poderes son electos popularmente, y el origen
3
y sobrevivencia de cada u n o es independiente del o t r o . Si la m a y o r í a
de los legisladores favorece políticas diferentes de las del presidente,
puede surgir u n grave conflicto entre la asamblea y el ejecutivo. "No
hay n i n g ú n principio d e m o c r á t i c o que pueda resolver las disputas en-
tre el ejecutivo y la legislatura acerca de c u á l de los dos representa
realmente la voluntad del pueblo" (p. 63). Linz argumenta que el par-
lamentarismo obvia ese problema porque el ejecutivo no es indepen-
diente de la asamblea. Si la m a y o r í a de la asamblea favorece u n cam-
bio e n la d i r e c c i ó n de la p o l í t i c a , p u e d e r e m p l a z a r al g o b i e r n o
mediante el ejercicio de su voto de censura.
E n segundo t é r m i n o , el periodo fijo del mandato presidencial
presenta una rigidez que es menos favorable para la democracia que
la flexibilidad ofrecida p o r los sistemas parlamentarios, donde los go-
biernos n o son electos para u n periodo fijo, sino que dependen de la
confianza de la asamblea. Debido a que bajo el presidencialismo el
presidente no puede reforzar su autoridad, sea por medio de u n voto
de confianza o de la disolución del parlamento para llamar a nuevas
elecciones, el liderazgo presidencial puede ser m á s débil que aquel
ejercido por algunos primeros ministros.
Las constituciones presidenciales a menudo manifiestan "el anhe-
lo de u n ejecutivo fuerte y estable, combinado con la sospecha latente
contra ese mismo poder presidencial" (p. 55). A d e m á s , es muy difícil
remover a u n presidente de su cargo, aun cuando sea incapaz y carez-
ca del apoyo de los legisladores y de otros actores políticos destacados.
Dada su mayor capacidad de promover cambios en el gabinete y el go-
bierno, los sistemas parlamentarios ofrecen posibilidades mayores pa-
ra resolver los conflictos. Esta válvula de seguridad puede favorecer la
estabilidad del r é g i m e n .
Así como el presidencialismo hace difícil deponer a u n presiden-
te d e m o c r á t i c a m e n t e elegido que ya no tiene apoyo, t a m b i é n suele
imposibilitar la p r o l o n g a c i ó n del mandato de presidentes con popu-
laridad m á s allá de los límites constitucionalmente fijados. Aunque
3
Para una elaboración de este punto, véase Matthew S. Shugart y John M. Carey,
Presidents and Assemblies: Constitutional Designs and Electoral Dynamics, Cambridge, Cam-
bridge University Press, 1992, cap. 2.
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tales previsiones no son inherentes al tipo de r é g i m e n , la m a y o r í a de

las constituciones de r é g i m e n presidencial p r o h i b e n a los presidentes
ejercer en periodos consecutivos. Los presidentes entonces tienen re-
lativamente poco tiempo para realizar sus proyectos, y el resultado de
ello es que intentan lograr m u c h o en ese lapso. "Este sentido de ur-
gencia exagerado p o r parte del presidente puede incentivar políticas
m a l concebidas, intentos de i m p l e m e n t a c i ó n demasiado precipita-
dos, furia no merecida hacia la o p o s i c i ó n legal, y una m u l t i t u d de
otros males" (p. 66).
En tercer t é r m i n o , L i n z aduce que el presidencialismo tiene
u n a l ó g i c a de "ganador ú n i c o " que n o es favorable para la estabili-
d a d d e m o c r á t i c a . En los sistemas parlamentarios, "compartir el po-
d e r y f o r m a r coaliciones es m u y c o m ú n , y los legisladores titulares
e s t á n p o r consiguiente muy atentos a las demandas e intereses i n -
cluso de los partidos m á s p e q u e ñ o s " (p. 56). En los sistemas presi-
denciales, la e l e c c i ó n p o p u l a r d i r e c t a tiende a hacerle pensar al
presidente que n o necesita llevar a cabo el tedioso proceso de cons-
t r u i r coaliciones y hacer concesiones a la o p o s i c i ó n . Más a ú n , "el
p e l i g r o de las elecciones presidenciales del tipo suma-cero es m u l t i -
p l i c a d o p o r la rigidez d e l p e r i o d o fijo d e l mandato presidencial.
Ganadores y perdedores e s t á n claramente definidos p o r todo el pe-
r i o d o del mandato presidencial... Los perdedores deben esperar al
menos cuatro o cinco a ñ o s sin acceso alguno al poder y el patronaz-
go del ejecutivo" (p. 56).
En cuarto lugar, Linz argumenta que "el estilo presidencial de la
p o l í t i c a " es menos p r o p i c i o para la democracia que el estilo parla-
mentario de hacer política. E n contraste con los primeros ministros, a
los presidentes se les exige ser el jefe del Estado y del gobierno a la
4
vez, y las exigencias de estas dos funciones pueden entrar en conflic-
to. El sentirse el representante de toda la n a c i ó n puede llevar al presi-
dente a una t e r r i b l e i n t o l e r a n c i a con la o p o s i c i ó n . E n los sistemas
presidenciales existentes, la ausencia de u n monarca o de "un presi-
dente de la r e p ú b l i c a " que tenga poderes simbólicos o de moderador,
i m p i d e que haya u n poder de c o n t e n c i ó n .
4
Esta función dual no es inherente al presidencialismo; podría haber un monar-
ca u otro tipo ceremonial de jefe de Estado, más un jefe de gobierno popularmente
electo. Ha habido propuestas en Israel, Italia y Holanda para instituir la elección di-
recta del "primer ministro" (es decir, un presidente), aunque reteniendo el actual je-
fe de Estado ceremonial. Véase Shugart y Carey, op. cil, cap. 8.
658 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T Í7XXXIII-4
E V A L U A C I Ó N D E LOS RESULTADOS D E L PRESIDENCIALISMO
Linz tiene r a z ó n cuando afirma que la m a y o r í a de las democracias

con m á s larga d u r a c i ó n en el m u n d o tienen sistemas parlamentarios.
Como l o muestra el cuadro 1, el presidencialismo hoy en d í a está po-
bremente representado entre las democracias del m u n d o . Definimos
aquí la democracia estable sólo con base en su a n t i g ü e d a d ; m á s espe-
cíficamente, por lo menos 25 a ñ o s de democracia ininterrumpida.
De los 31 países que han tenido democracia continua por lo me-
nos desde 1967 (es decir, durante 25 a ñ o s consecutivos), sólo cua-
tro—Colombia, Costa Rica, Estados Unidos y Venezuela— tienen siste-
CUADRO 1
Democracias estables, 1967-1992
Sistemas parlamentarios Sistemas presidenciales Otros sistemas

(24) (4) (3)
Alemania (1949) Colombia (1958) Finlandia (1906)

Australia (1900) Costa Rica (1949) (semipresidencial)
Austria (1945) Estados Unidos (1788)
Barbados (1966) Venezuela (1958) Francia (1946)
Bélgica (1831) (semipresidencial)
Botswana (1966)
Canadá (1867) Suiza (1948)
Dinamarca (1855) (híbrido)
Holanda (1848)
India (1952)
Irlanda (1921)
Islandia (1874)
Israel (1949)
Italia (1946)
Jamaica (1962)
Japón (1946)
Liechteinstein (1918)
Luxemburgo (1868)
Malta (1964)
Noruega (1814)
Nueva Zelanda (1852)
Suecia (1866)
Reino Unido (1832)
Trinidad y Tobago (1962)
Nota: los años entre paréntesis se refieren al momento a partir del cual se han realizado elecciones
populares continuas.
mas presidenciales. Veinticuatro democracias parlamentarias, dos de-

mocracias semipresidenciales y una de tipo h í b r i d o han sobrevivido
5
p o r lo menos desde 1967.
Las pocas democracias presidenciales estables no son simplemen-
te producto de que se haya intentado establecer u n reducido n ú m e r o
de ellas. E n otro trabajo, Scott Mainwaring d e t e c t ó cincuenta demo-
cracias fallidas desde 1945. De éstas, 19 fueron parlamentarias y 27
presidenciales (cuatro correspondieron a otros tipos). La tasa de "éxi-
to", definida como el n ú m e r o de democracias estables dividida por la
sumatoria de éstas m á s el n ú m e r o de las democracias fracasadas, fue
m u c h o m á s baja entre sistemas presidenciales (7 de 3 1 , o sea 22.6%)
6
que entre sistemas parlamentarios (25 de 43, o sea, 58.1 por c i e n t o ) .
La lectura inicial de esta i n f o r m a c i ó n apoya las conclusiones de
Linz. Sin embargo, n o está claro hasta q u é grado el presidencialismo
per se es responsable de la baja tasa de éxito de las democracias presi-
denciales. Q u i z á el hecho m á s inquietante que resulta del estudio de
la r e l a c i ó n entre el tipo de r é g i m e n y la democracia exitosa sea que
casi todos los intentos por establecer la democracia presidencial han
tenido lugar en países subdesarrollados. Estados Unidos es la ú n i c a e
i n e q u í v o c a e x c e p c i ó n , aunque Argentina y el Uruguay en a l g ú n mo-
m e n t o clasificaron como bastante desarrollados. Debido a que el nivel
de vida es u n factor sustancial que contribuye a la viabilidad de la de-
7
mocracia, el grado de responsabilidad del presidencialismo en el fra-
caso de la democracia no es claro.
Sólo ocho países del Tercer M u n d o han mantenido democracias
continuas p o r lo menos durante 25 a ñ o s , hasta 1992. Cinco de ellas
son parlamentarias (Barbados, Botswana, India, Jamaica, T r i n i d a d y
Tobago), y tres son los países sudamericanos ya previamente mencio-
nados. Otras cinco democracias tercermundistas duraron al menos 25
a ñ o s antes de fallar. De estos cinco casos, tres eran presidenciales: Chi-
le, las Filipinas y el Uruguay. Una, Sri Lanka, era parlamentaria, aun-
5
Si usáramos el criterio más estricto de Lijphart para definir una democracia es-
tablecida por mucho tiempo, por ejemplo en países que han tenido democracia conti-
nua desde 1950, sólo habría dos sistemas presidenciales (Estados Unidos y Costa Ri-
ca), comparados con 18 sistemas parlamentarios, dos sistemas semipresidenciales y
uno híbrido. A. Lijphart, op. cit.
6
S. Mainwaring, "Presidentialism, Multipartidism and Democracy: The Diffícult
Combination", por aparecer en Comparative Poliücal Studies (1993).
7
Este punto ha sido establecido por muchos analistas. Véase, por ejemplo, Ken¬
neth Bollen, "Political Democracy and The Timing of Development", American Soáolo-
gicalRmiew, vol. 44, agosto de 1979, pp. 572-587.
660 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T FI X X X I I I - 4
que u n a enmienda constitucional para transformarla en u n sistema

h í b r i d o fue adoptada en 1978, poco antes de que las elecciones fue-
ran suspendidas por varios a ñ o s . E l ú l t i m o caso, el L í b a n o , presentaba
u n formato h í b r i d o .
Los resultados del análisis de la democracia en el Tercer M u n d o ,
resumidos en el cuadro 2, sugieren dos conclusiones: 1) el éxito m u -
cho mayor de la democracia parlamentaria depende parcialmente del
éxito t a m b i é n mucho mayor de la democracia entre los países indus-
trializados, ninguno de los cuales tiene una constitución de r é g i m e n
8
presidencial, con la e x c e p c i ó n de Estados Unidos, y 2) n i n g u n o de
los dos tipos principales de democracia han funcionado bien en el
Tercer M u n d o ; tanto la democracia parlamentaria como la presiden-
cial han fallado la mayor parte del tiempo.
El m a l d e s e m p e ñ o del parlamentarismo en el Tercer M u n d o pue-
de estar relacionado con el hecho de que ha sido implantado princi-
palmente dentro de países asiáticos y africanos, donde los obstáculos
sociales, e c o n ó m i c o s y culturales a la democracia han sido m á s grandes
CUADRO 2
Democracia en países menos desarrollados desde 1945 por tipo de r é g i m e n
A. Democracias exitosas, 1945-1991

(fechas de elecciones fundacionales entre paréntesis)
Sistemas parlamentarios Sistemas presidenciales
Barbados (1966) Colombia (1958)

Botswana (1966) Costa Rica (1949)
India (1952) Venezuela (1958)
Jamaica (1962)
Trinidad y Tobago (1962)
B. Democracias que fallaron después de por lo menos 25 años

(periodos de gobierno democrático entre paréntesis)
Híbridos u otros
Sistemas parlamentarios Sistemas presidenáales tipos
Sri Lanka (1948-1978) Chile (1933-1973) Líbano (1943-1975)

Filipinas (1946-1972)
Uruguay (1942-1973)
8
La Quinta República Francesa es semipresidencial.
que en la m a y o r í a de los países latinoamericanos. La mayor parte de

las democracias parlamentarias que fracasaron correspondieron a na-
ciones del "Cuarto Mundo"; muchas h a b í a n pasado inmediatamente
antes p o r luchas de independencia que las desestabilizaron, y varias
sufrieron profundas divisiones étnicas y tuvieron una identidad nacio-
n a l poco desarrollada. N o obstante, el mal d e s e m p e ñ o del parlamen-
tarismo en el m u n d o subdesarrollado sirve para recordarnos que con-
d i c i o n e s sociales y e c o n ó m i c a s adversas, así c o m o c o m p r o m i s o s
limitados con la democracia por parte de las élites, crean graves difi-
cultades al margen del tipo de r é g i m e n .
Cualquier c o n c l u s i ó n e m p í r i c a definitiva, acerca de la tenden-
cia al fracaso de u n tipo o de o t r o , t e n d r í a que apoyarse en estudios
de caso m á s detallados sobre los m ú l t i p l e s fracasos de la democra-
cia en e l Tercer M u n d o , especialmente e n varios de los sistemas
parlamentarios que n o han sido estudiados desde la perspectiva del
análisis institucional. Como ha mostrado el trabajo de Linz sobre la
9
q u i e b r a de los r e g í m e n e s d e m o c r á t i c o s , el estudio de dichas quie-
bras exige poner a t e n c i ó n en los muchos factores contingentes que
c o n t r i b u y e n al resultado de la crisis de los r e g í m e n e s . Sin embargo,
L i n z ha c o n s t r u i d o u n a propuesta convincente relativa a por q u é el
presidencialismo — a l menos como es practicado en la m a y o r í a de
los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s actuales— n o ha l o g r a d o p o n e r sufi-
cientes o b s t á c u l o s en el camino de u n a crisis que conduce hacia la
quiebra.
U N A CRÍTICA A L A R G U M E N T O DE L I N Z
Estamos de acuerdo c o n el p r o p ó s i t o central de tres de las cuatro

c r í t i c a s de Linz al presidencialismo. C o i n c i d i m o s en que el asunto
de la l e g i t i m i d a d d u a l es p r o b l e m á t i c o d e n t r o de los sistemas presi-
denciales. E n el m á s simple de los sistemas parlamentarios, el eje-
cutivo es seleccionado p o r y es responsable ante la asamblea, que
es la ú n i c a i n s t i t u c i ó n d e m o c r á t i c a m e n t e l e g í t i m a en el sistema po-
l í t i c o n a c i o n a l . U n ejecutivo de esta naturaleza, a d i f e r e n c i a de
u n o que provenga total o parcialmente de u n a presidencia elegida
p o p u l a r m e n t e , carece de una base i n d e p e n d i e n t e de l e g i t i m i d a d .
9
Juan J. Linz, The Breakdown of Democracies: Crisis, Breakdown and Reequilibraiion,
Baltimore, t h e Johns Hopkins University Press, 1978. (Traducción al español: La quie-
bra de las democracias, Madrid, Alianza Editorial.)
No obstante, en u n grado mucho menor que en los sistemas presi-

denciales, t a m b i é n hay conflicto en relación a q u i é n detenta la legiti-
m i d a d en los sistemas parlamentarios. A veces los conflictos surgen
entre las c á m a r a s alta y baja de una legislatura bicameral al reclamar,
cada una para sí el ejercicio del poder legítimo. Si ambas c á m a r a s tie-
nen el poder del voto de confianza sobre el gabinete, el resultado m á s
probable —cuando diferentes mayorías controlan las c á m a r a s — es u n
gabinete de coalición. En este caso, no hay legitimidad dual entre el
ejecutivo y la asamblea, sino entre las dos cámaras.
U n o r d e n de esta especie p o d r í a ser p r o b l e m á t i c o si las dos cá-
maras estuvieran controladas p o r partidos o bloques p r o f u n d a m e n -
10
te contrapuestos, aunque, en la m a y o r í a de los sistemas, u n a u
otra c á m a r a puede ser disuelta para intentar resolver el conflicto.
E n algunos sistemas parlamentarios, incluyendo los de C a n a d á , Ale-
mania y J a p ó n , la c á m a r a alta tiene poderes significativos para legis-
lar, pero no puede e m i t i r u n voto de censura en contra del gobier-
n o . L o que hay entonces es u n a genuina l e g i t i m i d a d dual entre el
ejecutivo y (una parte de) la legislatura. Por lo tanto, la l e g i t i m i d a d
d e m o c r á t i c a dual no es exclusivamente u n p r o b l e m a del presiden-
cialismo, aunque p r o b a b l e m e n t e sea m á s acentuado en é s t e . U n
parlamento unicameral evitaría el potencial de la l e g i t i m i d a d dual
bajo el parlamentarismo, pero así se sacrificarían las ventajas del bi¬
cameralismo, especialmente para p a í s e s plurales, con u n sistema fe-
1 1
deral o de gran t a m a ñ o . A d e m á s la existencia de dos agentes del
electorado, cada u n o dotado de diferentes pero cuidadosamente
definidas autoridades, puede ser una ventaja del presidencialismo,
como Shugart y Carey han argumentado. La clave es definir los po-
deres y el m é t o d o de e l e c c i ó n de los poderes de g o b i e r n o , de for-
m a tal que se m i t i g u e el conflicto entre ellos.
T a m b i é n coincidimos con L i n z en que la rigidez del presiden-
cialismo, debida al p e r i o d o fijo del mandato, puede llegar a ser una
desventaja muy seria. C o n el p e r i o d o fijo, es muy difícil deshacerse
de presidentes impopulares o ineptos sin que el sistema se quiebre,
y en muchos p a í s e s resulta imposible (porque está constitucional-
mente p r o h i b i d o ) reelegir a u n b u e n presidente. Sin embargo, no
hay r a z ó n para que u n sistema presidencial tenga que p r o h i b i r la
r e e l e c c i ó n . Disposiciones en contra de la r e e l e c c i ó n f u e r o n i n t r o -
10
Véase A. Lijphart, op. cit., para un análisis de dicha crisis constitucional en Aus-
tralia.
11
A. Lijphart, op. cit, cap. 6.
ducidas p r i n c i p a l m e n t e para reducir los incentivos que pudiera te-

n e r el presidente para abusar del poder c o n el objeto de asegurar
su r e e l e c c i ó n .
La p r o h i b i c i ó n de la r e e l e c c i ó n inmediata t a m b i é n es atractiva
para aquellos ambiciosos interesados en ocupar el puesto p o l í t i c o
m á s alto de la n a c i ó n porque quita de la escena a u n contrincante
potencialmente peligroso. En algunos p a í s e s , los p o l í t i c o s regiona-
les o caciques favorecieron esta p r o h i b i c i ó n porque buscaban pro-
tegerse del p o t e n c i a l de u n presidente p o p u l a r para utilizar u n a
c a m p a ñ a nacional p o r la r e e l e c c i ó n en contra de los intereses fre-
cuentemente m á s provinciales representados p o r el congreso. E n
otros p a í s e s , las oposiciones d e m o c r á t i c a s a las dictaduras "presi-
denciales" preexistentes han buscado cancelar la p o s i b i l i d a d de u n
nuevo presidente perpetuo. A pesar del potencial para el abuso, la
r e e l e c c i ó n puede ser p e r m i t i d a —y creemos que d e b e r í a serlo en
aquellos p a í s e s donde hay instituciones confiables que salvaguarden
las elecciones de la m a n i p u l a c i ó n escandalosa p o r parte de los fun-
cionarios titulares.
A u n si se p e r m i t i e r a la r e e l e c c i ó n , q u e d a r í a la rigidez del man-
dato fijo. El argumento acerca de la "flexibilidad" para remplazar
gabinetes en los sistemas parlamentarios tiene doble filo. E n u n sis-
tema parlamentario, el p a r t i d o del p r i m e r m i n i s t r o puede sustituir
a su líder, o u n g r u p o de la c o a l i c i ó n puede r e t i r a r su apoyo y pro-
vocar u n cambio de g o b i e r n o , sin necesidad de r e c u r r i r al golpe de
Estado, recurso que p o d r í a ser la ú n i c a manera de remover a u n
presidente que carezca de apoyo. Estamos de acuerdo con Linz en
que la inestabilidad del gabinete no necesariamente implica la ines-
tabilidad d e l r é g i m e n e incluso esto puede ofrecer u n a válvula de
seguridad.
Sin embargo, las crisis en muchos de los sistemas parlamentarios fa-
llidos, incluyendo los de Somalia y Tailandia, han surgido precisamente
debido a la dificultad de sostener gabinetes viables. El presidencialismo
eleva el costo de remover a u n titular del ejecutivo; los opositores o es-
peran el t é r m i n o del periodo o respaldan u n gobierno antidemocráti-
co. Puede haber casos en que este elevado costo para cambiar u n go-
bierno sea deseable, ya que p o d r í a proporcionar mayor predictibilidad
y estabilidad al proceso de f o r m a c i ó n de políticas que el desmantela-
miento y r e c o n s t r u c c i ó n frecuente de los gabinetes que aflige a algunos
sistemas parlamentarios.
T e ó r i c a m e n t e , el problema de los periodos fijos p o d r í a remediarse
sin adoptar el parlamentarismo al permitir —bajo ciertas condiciones—
12
la convocatoria a elecciones anticipadas. La estipulación de elecciones
anticipadas representa una desviación del presidencialismo p u r o , el
cual se define por sus periodos fijos. Sin embargo, en tanto que u n po-
der no pueda hacer renunciar al otro sin que él mismo tenga que pos-
tularse para la reelección, el principio de la separación de poderes esta-
r á conservado m á s que en cualquier otra variante del parlamentarismo.
No estamos de acuerdo con Linz cuando dice que el presidencia-
lismo induce m á s a una tendencia hacia la política de "ganador úni-
co" que el parlamentarismo. Desde nuestro p u n t o de vista, los siste-
mas parlamentarios no proporcionan mayor ventaja en este aspecto.
El grado en el cual las democracias promueven las reglas del juego de
tipo "ganador ú n i c o " depende t a m b i é n del sistema partidario y del sis-
tema electoral. Los sistemas parlamentarios con partidos disciplinados
y u n partido de m a y o r í a ofrecen los menores controles sobre el poder
ejecutivo, y por ende promueven m á s una tendencia de "ganador úni-
13
co" que los sistemas presidenciales.
En Gran Bretaña, por ejemplo, en las últimas dos décadas, u n parti-
do ha ganado frecuentemente una mayoría decisiva de asientos parla-
mentarios a pesar de haber obtenido mucho menos de 50% de los vo-
tos populares. A pesar de que le falta la mayoría de los votos populares,
el partido puede controlar por entero todo el poder ejecutivo y la legis-
latura por u n prolongado periodo. E incluso puede usar estratégica-
mente su poder de disolución para renovar su mandato por otros cinco
a ñ o s al llamar a una nueva elección antes de que expire su periodo.
Debido a la presencia de partidos disciplinados, combinada con la
habilidad del p r i m e r ministro para disolver el parlamento, en esencia
los sistemas Westminster no proporcionan control legislativo sobre el
primer ministro. Los miembros del parlamento suelen apoyar las ini-
ciativas políticas y legislativas de su propio partido al margen de los
m é r i t o s de cada una de las propuestas. A q u í , m á s que en cualquier
otro sistema presidencial, hay u n "ganador ú n i c o " .
Si u n partido tiene m a y o r í a en el parlamento, es improbable que
u n voto de censura prevalezca, pues existe poca o ninguna oposición
para controlar al gobierno. Debido a estas imperfecciones, el líder la-
12
Después de dos golpes militares fallidos en 1992, los políticos venezolanos con-
sideraron seriamente un plan para permitir a los votantes remover al jefe del ejecutivo
mediante una elección de revocación. Dicho poder existe en algunos estados de Esta-
dos Unidos.
13
Este punto ayuda a ilustrar uno de nuestros argumentos principales en este ar-
tículo, concretamente, el que los rasgos del sistema de partido son muy importantes
tanto para la democracia parlamentaria como para la democracia presidencial.
borista b r i t á n i c o N e i l Kinnock en 1991, durante la conferencia anual

de su partido, propuso u n cambio constitucional que e x i g í a parla-
mentos con periodos fijos. Otras reformas, incluyendo la representa-
c i ó n p r o p o r c i o n a l y una c á m a r a alta p o p u l a r m e n t e electa, son fre-
cuentemente discutidas de la misma manera como remedios para los
males del parlamentarismo en el Reino U n i d o .
El presidencialismo está apoyado sobre u n sistema de controles y
equilibrios. Dichos pesos y contrapesos p o d r í a n criticarse desde otras
perspectivas, pero suelen inhibir las tendencias de "ganador ú n i c o " que
L i n z adscribe al presidencialismo. Los controles y equilibrios fueron
creados precisamente para limitar la posibilidad de que el ganador se
lleve todo. Si u n partido o coalición pierde la presidencia, todavía pue-
de controlar u n n ú m e r o de votos decisivos dentro del congreso, situa-
c i ó n que en muchos países p e r m i t i r í a limitar al presidente y bloquear
algunas de sus iniciativas.
Si los poderes legislativos propios del presidente son ú n i c a m e n t e
negativos (el poder de veto, pero no el poder para decretar, n i el po-
der exclusivo para establecer la agenda), incluso u n congreso contro-
lado por la o p o s i c i ó n pueder ser el primer actor en cuanto a legislar,
como ocurre en Estados Unidos. Controlar el congreso no es el pre-
m i o mayor y n o suele p e r m i t i r a u n partido o a una coalición dictar la
política, pero sí les permite establecer p a r á m e t r o s dentro de los cua-
les se desarrollen dichas políticas. Puede ser el gran p r e m i o si la presi-
dencia tiene poderes legislativos relativamente débiles.
Además, en c o m p a r a c i ó n con los sistemas parlamentarios al estilo
Westminster, la m a y o r í a de las democracias presidenciales ofrece mayo-
res posibilidades para dividir el gabinete entre varios partidos. Esta
práctica, la cual es esencialmente desconocida entre las democracias ti-
po Westminster, es c o m ú n en los sistemas presidenciales multipartidis-
tas. Para ser elegidos, los presidentes necesitan construir una amplia
coalición interpartidaria, sea en la primera vuelta (si predomina u n for-
mato de mayoría relativa) o en la segunda vuelta (si prevalece u n for-
mato de dos vueltas con mayoría absoluta). Generalmente, los presiden-
tes asignan puestos en el gabinete a partidos diferentes del suyo para
atraer su apoyo; o d e s p u é s de las elecciones, para recompensarlos por
dicho apoyo. Dividir el gabinete de esta manera es otra forma de dar a
los perdedores en la contienda presidencial una parte del poder.
Así, contrariamente a lo que dice Linz, algunos sistemas parla-
mentarios —en particular, aquellos sistemas electorales con distritos
u n i n o m i n a l e s — t i e n e n tendencias de "ganador ú n i c o " m á s fuertes
que los sistemas presidenciales. Es e s p e c í f i c a m e n t e la c o m b i n a c i ó n
666 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T FI X X X I I I - 4
del parlamentarismo y u n sistema electoral de distrito u n i n o m i n a l

con m a y o r í a relativa la que produce estos resultados del tipo "ganador
ú n i c o " . En los sistemas presidenciales con sistemas electorales unino-
minales y de m a y o r í a relativa, el partido que no controla la presiden-
cia puede controlar el congreso, creando así una importante limita-
ción al poder del ejecutivo.
Esto n o quiere decir que el presidencialismo conduzca m á s a
gobiernos de c o a l i c i ó n que los sistemas parlamentarios. De hecho,
como a r g u m e n t a r e m o s m á s adelante, los mecanismos para cons-
t r u i r coaliciones interpartidarias en los sistemas presidenciales son
q u i z á m á s f r á g i l e s que en ios sistemas p a r l a m e n t a r i o s . Pero los
ejemplos de m á s p u r a "democracia Westminster", como la l l a m a
L i j p h a r t , en los cuales hay "ganador ú n i c o " , son parlamentarios y
no democracias presidenciales.
L A S VENTAJAS D E E O S SISTEMAS P R E S I D E N C I A L E S
Aunque estamos en desacuerdo con una de las cuatro críticas de Linz

al presidencialismo, admitimos que ha construido u n argumento fuer-
te. D e s p u é s de todo, los sistemas parlamentarios p r o p o r c i o n a r í a n ven-
tajas significativas sobre los sistemas presidenciales. Pero los sistemas
presidencial y semipresidencial presentan algunos elementos atracti-
vos que pueden ser aprovechados al m á x i m o mediante una a t e n c i ó n
cuidadosa al proyecto institucional.
La ventaja inicial de u n sistema presidencial se encuentra justa-
mente en aquella característica que llevó a Linz a advertir en contra
de las legitimidades d e m o c r á t i c a s duales. Si los poderes están clara-
mente definidos y el m é t o d o de elección l i m i t a la f r a g m e n t a c i ó n del
sistema de partidos, puede ser beneficioso tener dos agentes del elec-
torado, en vez de u n o solo. Hay dos modelos generales de control ciu-
dadano en el gobierno d e m o c r á t i c o representativo. En uno, que Po-
14
w e l l l l a m ó de la responsabilidad gubernamental, los votantes deben
tener la o p o r t u n i d a d de escoger entre dos gobiernos claramente iden-
tificables: el actual o la oposición. En el otro, llamado de delegados re-
presentativos, los votantes deben recibir una amplia lista de opciones
partidarias para escoger, de tal manera que cada votante pueda en-
contrar u n partido que exprese sus preferencias políticas generales. El
14
G. Bingham Powell Jr., "Constitutional Design and Citizen Electoral Control",
Journal ofTheoretical Politics, vol. 1, 1989, pp. 107-130.
parlamentarismo exige que se elija entre estas dos opciones deseables;

el presidencialismo o el semipresidencialismo pueden admitir ambos
tipos de elección.
El modelo de parlamentarismo Westminster funciona muy b i e n
c o n respecto a la responsabilidad gubernamental, en el supuesto de
que el gobierno y la oposición e s t é n claramente definidos: se vota para
retener a los conservadores o para desbancarlos y, así, tener u n gobier-
n o laborista. Sin embargo, dicho modelo funciona mal en cuanto a
proporcionar r e p r e s e n t a c i ó n a las m i n o r í a s : u n simpatizante del nacio-
nalismo escocés o de los verdes tiene poca esperanza de que se elija a
los candidatos de su partido preferido y mucho menos de ver que su
partido d e s e m p e ñ e alguna f u n c i ó n como legislador, en el caso de que
logre ocupar algunos escaños. El problema de la exclusión de grupos
minoritarios políticos, étnicos o religiosos, que acaban hostilizando ai
r é g i m e n d e m o c r á t i c o , es una de las razones de que varios de los siste-
mas al estilo Westminster en el Tercer M u n d o (por ejemplo, Nigeria,
Pakistán, Sri Lanka) hayan fallado.
Otras formas de parlamentarismo funcionan muy bien en cuanto
a proporcionar delegados representativos, como por ejemplo Italia,
d o n d e los votantes pueden escoger entre muchos partidos. Estos par-
tidos representan las posibles combinaciones de posturas políticas so-
bre las varias dimensiones de los problemas en disputa, y muchos de
los partidos tienen una posibilidad razonable de participar en el gabi-
nete. Incluso aquellos que no obtengan r e p r e s e n t a c i ó n en el gabinete
pueden d e s e m p e ñ a r una función significativa al proponer enmiendas
a la legislación dentro de los c o m i t é s activos y representativos o en el
pleno del parlamento.
Sin embargo, ese modelo de parlamentarismo no es el adecuado
para proporcionar a los votantes la responsabilidad gubernamental,
dado que muchos cambios ministeriales ocurren sin c o n e x i ó n directa
con una elección. Suele suceder que los mismos partidos entren y sal-
gan del gobierno sin que n i n g ú n cambio fundamental en la orienta-
c i ó n de las políticas sea factible. La falta de u n poder ejecutivo esta-
b l e , identificable y responsable es una de las razones de que dichos
r e g í m e n e s hayan fallado en algunos países del Tercer M u n d o (por
ejemplo, Somalia, S u d á n o Tailandia).
Por tanto, el parlamentarismo requiere de una o p c i ó n o u n térmi-
no medio entre proporcionar la responsabilidad gubernamental y pro-
porcionar la diversidad de r e p r e s e n t a c i ó n . Dado que el parlamento es
el ú n i c o agente del electorado, no es factible proporcionar ambas for-
mas de control ciudadano mediante el proceso electoral. Agréguese u n
668 S C O I T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T Í7XXXIII-4
segundo representante, u n presidente, y entonces será posible ofrecer

ambos a los votantes. U n a elección presidencial, especialmente si el t i -
tular es elegible para la reelección, puede ser estructurada de modo tal
que normalmente sería una contienda entre los que se identifican con
el gobierno y los que se identifican con la oposición, y con votantes ca-
paces de tomar el mismo tipo de decisiones disponibles, tal como se da
en las elecciones parlamentarias al estilo Westminster.
La elección de la asamblea puede fomentar la delegación represen-
tativa, al utilizarse la r e p r e s e n t a c i ó n proporcional para permitir a los
partidos menores tener u n papel en dicha asamblea. La manera como
los diferentes resultados electorales se traducen en resultados políticos,
así como t a m b i é n la capacidad de minimizar los riesgos de las legitimi-
dades duales, depende de los poderes de las dos instituciones y del gra-
do en que éstas se controlen la una a la otra. Depende t a m b i é n del tipo
del sistema de partidos y de su relación con los poderes de cada rama.
Abordaremos estos puntos en el resto de nuestro análisis.
Los TIPOS DE PRESIDENCIALISMO:

E L A R G U M E N T O E N FAVOR D E LAS PRESIDENCIAS DÉBILES
En su a r t í c u l o , Linz emplea categorías g e n é r i c a s de sistemas presiden-

ciales y parlamentarios; por lo general, n o distingue entre tipos de sis-
temas presidenciales y parlamentarios. Sin embargo, en los párrafos fi-
nales, Linz argumenta que "esto n o implica que cualquier clase de
r é g i m e n parlamentario f u n c i o n a r í a bien. E n efecto, para completar el
análisis u n o n e c e s i t a r í a reflexionar sobre el mejor tipo de constitu-
ción parlamentaria y sus elementos institucionales específicos. Entre
éstos se incluiría el puesto de p r i m e r ministro, proyectado de tal for-
ma que combinara poder con responsabilidad, la cual a cambio re-
q u e r i r í a fuertes, y bien disciplinados, partidos políticos" (p. 68).
Coincidimos en que es importante distinguir entre diferentes cla-
ses de r e g í m e n e s parlamentarios, porque n o todos los tipos de parla-
4
mentarismo funcionan igualmente b i e n . Los sistemas parlamentarios
varían en la medida en que el parlamento y sus comisiones están dis-
puestos a enmendar iniciativas remitidas p o r el gabinete, v t a m b i é n
de acuerdo con la facilidad con que las m a y o r í a s puedan votar para
desplazar a dicho gabinete. Por tanto, como Linz reconoce, la simple
o p o s i c i ó n entre presidencialismo y parlamentarismo, aunque útil co-
mo u n p u n t o de partida, n o es suficiente para evaluar los m é r i t o s rela-
tivos de los diferentes modelos constitucionales.
N o sólo entre los sistemas parlamentarios son sustanciales las dife-

rencias en el tipo básico de r é g i m e n . E l presidencialismo t a m b i é n
c o m b i n a una diversidad de sistemas de g o b i e r n o , y las variaciones
d e n t r o de él son importantes — q u i z á m á s que las del parlamentaris-
m o . Bajo ciertas condiciones, los riesgos del parlamentarismo pueden
ser atenuados, u n punto que Linz generalmente descuida. Es impor-
tante prestar a t e n c i ó n a factores que a t e n ú e n los problemas del presi-
dencialismo, porque puede ser p o l í t i c a m e n t e m á s factible modificar
sistemas presidenciales que cambiar u n sistema parlamentario. En las
siguientes secciones analizaremos tres factores que a y u d a r í a n al presi-
dencialismo a funcionar mejor.
Se puede argumentar que los sistemas presidenciales funcionan
mejor si el presidente tiene poderes limitados. En u n sistema presi-
dencial, debilitar la presidencia significa principalmente debilitar sus
poderes sobre legislación, aunque la importancia de disminuir los po-
deres presidenciales con respecto a la f o r m a c i ó n del gabinete, al re-
querirse la c o n f i r m a c i ó n de las nominaciones por parte del Congreso,
n o debe ser desestimada. E n varios países de A m é r i c a Latina, así co-
m o en Corea del Sur y las Filipinas, la tendencia ha sido dotar consti-
tucionalmente a los presidentes c o n grandes poderes legislativos.
A l comparar los poderes presidenciales en el aspecto legislativo,
examinamos seis á r e a s de poderes legislativos. Para cada u n a de esas
á r e a s , trazamos una escala que parte de cero (débil o n i n g ú n poder
presidencial) a cuatro (poderes presidenciales fuertes). El p r i m e r o
es el paquete de procedimientos de veto y a n u l a c i ó n : ¿tiene el presi-
dente poder de veto, y si es así, q u é m a y o r í a del congreso es necesa-
r i a para anularlo? Los presidentes tienen mayores poderes si su ca-
pacidad de veto n o puede ser anulada; tienen menos poder si n o
t i e n e n veto o si u n veto puede ser anulado por una m a y o r í a relativa.
E l segundo es el veto parcial, u n arma formidable en manos de algu-
nos presidentes, con la cual pueden rechazar partes de una ley en
vez de aceptarla o rechazarla p o r completo. Los presidentes tienen
mayores poderes si ejercen u n veto parcial que no pueda ser anula-
d o , y son m á s d é b i l e s si n o t i e n e n veto parcial. El tercero son los po-
deres de decreto, es decir, la a u t o r i d a d de algunos presidentes para
e m i t i r leyes — a l menos provisionalmente— sin consulta previa con
e l congreso. Este poder es distinto de los decretos de naturaleza re-
gulatoria o administrativa, los cuales deben ajustarse a la legislación
existente. Presidentes c o n grandes facultades para e m i t i r decretos
son capaces de hacer leyes a pesar de la o p o s i c i ó n del congreso. E n
cuarto lugar, e s t á n los poderes otorgados a algunos presidentes para
670 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T ¿7XXXIII-4
ser los ú n i c o s proponentes de la agenda en ciertas á r e a s de p o l í t i c a s

clave. E n dichas áreas, n o se puede considerar legislación alguna a
menos que sea propuesta p r i m e r o p o r el presidente. Iniciativas legis-
lativas exclusivamente presidenciales son m á s poderosas si la asam-
blea n o puede enmendarlas, sino sólo aceptarlas o rechazarlas tal y
como fueron presentadas. E n q u i n t o lugar, está la p r i m a c í a del pre-
sidente en el proceso presupuestario, al l i m i t a r la capacidad del con-
greso para determinar ingresos o gastos. En u n extremo del espec-
tro, el presidente prepara el presupuesto y el congreso n o puede
enmendarlo. En el otro, la asamblea prepara el presupuesto o tiene
i r r e s t r i c t a a u t o r i d a d c o n s t i t u c i o n a l para e n m e n d a r l o . Por ú l t i m o ,
unos cuantos presidentes p u e d e n somentar propuestas legislativas
directamente a los votantes, con l o cual eluden por completo al con-
greso. Esta medida fortalece la capacidad de los presidentes al darles
u n segundo recurso para obtener la a p r o b a c i ó n de la legislación.
Se ofrecen detalles sobre la calificación de estas seis á r e a s en la
parte superior del cuadro 3. Se suma el resultado de cada á r e a para
calcular el total por país, como se muestra para varios casos en la par-
te inferior del mismo cuadro.
Este m é t o d o de calificación quizá pueda dejar de lado ciertas d i -
mensiones constitucionales del poder ejecutivo, y pueda sobrestimar
la importancia de algunas dimensiones y subestimar la de otras. Sin
embargo, una imperfecta pero bien definida referencia cuantitativa es
preferible a clasificaciones impresionistas.
Estamos conscientes de que una c o m p a r a c i ó n entre los poderes
constitucionales no proporciona i n f o r m a c i ó n acerca de c u á n podero-
sos son en realidad ios presidentes en ciertas situaciones. El margen
que tienen los presidentes para dejar a u n lado las normas constitu-
cionales y ampliar sus poderes, o para edificar su poder sin violar la
c o n s t i t u c i ó n , varía considerablemente. Más a ú n , la relación entre las
estipulaciones constitucionales y los poderes presidenciales reales de-
pende de la naturaleza de los partidos y del sistema partidario. E n
M é x i c o , p o r ejemplo, el presidente tiene u n a autoridad constitucio-
n a l relativamente limitada. Pero dado su control sobre el PRI v los re-
presentantes legislativos, p r e d o m i n a n t e m e n t e priistas, el presidente
tiene grandes poderes de facto, v la legislatura ratifica virtualmente to-
das las iniciativas presidenciales.^ A pesar de estas limitaciones, com-
« Véase Luis Javier Garrido, "Die Crisis of Presidencialismo'', en Wayne A. Corne-

lius, Judith Gentleman y Peter H . Smith (eds.), Mexico's Alternative Political Futures, La
Jolla" Center for US/Mexican Studies, UCSD, 1989, pp. 417-434.
OCT-Dic 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 671
parar los poderes constitucionales proporciona i n f o r m a c i ó n útil por-

que las normas constitucionales establecen u n marco legal con el pro-
p ó s i t o de regular la acción del ejecutivo y de la asamblea.
CUADRO 3
Poderes legislativos presidenciales
Veto/anulaáón del conjunto Anulaáón/veto pardales
4 Veto con ninguna anulación 4 No anulación

3 Veto con anulación; se requiere 3 Anulación por mayoría
mayoría más de 2/3 del quorum extraordinaria
2 Veto con anulación; se requiere 2/3 2 Anulación por mayoría
absoluta de toda la membresía
1 Veto con anulación; se requiere 1 Anulación por mayoría sim-
mayoría absoluta de la asamblea ple del quorum
o mayoría extraordinaria menor que 2/3
0 No veto; o el veto requiere sólo 0 No veto parcial
anulación por mayoría simple
Introducción exclusiva de le-

gislación (áreas de política
Decreto reservada)
4 Poderes reservados, ninguna rescisión 4 No enmienda por la asamblea

2 El presidente tiene autoridad temporal 2 Enmienda restringida por la
para decretar con pocas restricciones asamblea
1 Autoridad limitada para emitir 1 Enmienda irrestricta por la
decretos asamblea
0 Poderes de decreto sólo en 0 Ningún poder exclusivo
cuanto delegado
Poderes presupuestarios Propuesta a referéndum
4 No enmiendas al presupuesto 4 Irrestricto

del presidente
3 La asamblea puede reducir 2 Restringido
pero no incrementar rubros-
2 El presidente impone el límite fl Ninguna autoridad presiden-
superior sobre el gasto total, cial para proponer referéndum
dentro de la cual la asamblea
puede enmendar
1 La asamblea puede incrementar
gastos sólo si designa nuevos ingresos
0 Irrestrictos poderes para la
asamblea
CUADRO 3 (conclusión)
Exclusividad Iniciativa Propuesta

Veto del Veto' en inidativas presu- de refe-
País conjunto pardal Decreto legislativas puestal réndum Total
Argentina 2 0 0 0 0 0 2
Bolivia 2 0 0 0 0 0 2
Brasil (1946) 2 3 0 1 1 0 7
Brasil (1988) 1 2 2 1 1 0 7
Chile (1925) 2 3 1 1 1 0 8
Chile (1970) 2 4 1 2 1 2 12
Chile (1989) 2 0 0 1 2 0 5
Colombia 1.5 2.5 2 1 1 0 8
(antes del991)
(gasto) (2) (3)
(otros) (1) (2)
Colombia (1991) 1 2 1 0 1 0 5
Corea del Sur 2 0 1 0 3 0 6
Costa Rica 1 0 0 0 0 0 1
(presupuesto) (0)
(otros) (2)
Ecuador 1.5 1.5 1 0 0 2 6
(presupuesto) (0) (0)
(otros) (4) (4)
Estados Unidos 2 0 0 0 0 0 2
Filipinas 2 1.5 0 0 3 0 6.5
(gasto) (2) (3)
(otros) (2) (0)
México 2 0 0 0 0 0 2
República 2 0 0 0 0 0 2
Dominicana
Uruguay 1 1 0 2 2 0 6
Venezuela 0 0 0 0 0 0 0
Cuando el presidente tiene grandes poderes legislativos, la habili-

dad del congreso para debatir, hacer componendas y ofrecer compro-
misos sobre cuestiones conflictivas que confronta la sociedad es suma-
mente limitada. E n cambio, el presidente adquiere una importancia
legislativa enorme y tiene armas formidables con las cuales modera y
ajusta la legislación para responder a sus intereses y limitar la cons-
t r u c c i ó n de consensos dentro de la asamblea. En este aspecto, proba-
blemente no sea casual que algunas de las quiebras m á s conocidas en-
tre las democracias presidenciales se hayan dado en sistemas que
calificaron muy alto de acuerdo con el cuadro 3; por ejemplo, el régi-
m e n b r a s i l e ñ o de 1946, el de Chile antes del golpe militar de 1973, y

el de las Filipinas. E l r é g i m e n colombiano (1958-1991) t a m b i é n califi-
c ó muy alto; t e n í a u n historial cuestionable como democracia estable
y sus poderes presidenciales fueron recientemente limitados.
En el otro extremo de la escala de poderes presidenciales encontra-
mos las tres democracias m á s antiguas: Costa Rica, Estados Unidos y Ve-
nezuela, todas con resultados de dos o menos. Obviamente no existe
una correlación perfecta entre poderes presidenciales y democracia es-
table; dos países que tienen niveles bajos (Argentina y Bolivia) han que-
brado frecuentemente, y dos con los niveles m á s altos (Chile, 1932¬
1973, y Colombia, 1958-1991) sobrevivieron por u n largo periodo. Sin
embargo, el hecho de que la mayoría de las democracias presidenciales
m á s estables hayan tenido poderes presidenciales débiles es sugerente.
Cuando la presidencia es relativamente d é b i l frente al congreso,
aquellas situaciones en las que el presidente carece de una m a y o r í a
en él n o tienen que representar necesariamente momentos de crisis,
e incluso pueden ser deseables. Ciertamente es conveniente que el
partido del presidente sea u n partido i m p o r t a n t e porque, de lo con-
trario, la probabilidad de u n conflicto sin r e s o l u c i ó n entre el ejecuti-
vo y el legislativo se incrementa; las formas en que la compatibilidad
entre el presidente y la asamblea puede mejorarse s e r á n discutidas
m á s adelante. Pero si el p a r t i d o del presidente es grande, pero no
dominante, entonces u n o o m á s de los partidos menores que ganen
asientos en el congreso pueden negociar c o n el presidente en el pro-
ceso legislativo y, p o r lo tanto, d e s e m p e ñ a r u n a f u n c i ó n significativa,
pero sin llegar a ser decisivos como frecuentemente lo son los parti-
dos menores dentro de los sistemas parlamentarios.
Si el r é g i m e n es semipresidencial, los poderes del presidente res-
pecto de la f o r m a c i ó n del gobierno son (por definición) m á s débiles
que en u n sistema presidencial. T í p i c a m e n t e , tales presidentes no tie-
n e n n i n g ú n poder —o tienen u n poder muy l i m i t a d o — sob e la legis-
lación, al margen de los poderes que p o d r í a n ser cedidos para p r o p ó -
sitos específicos p o r el gabinete o el parlamento.
Por ende, en contextos multipartidarios, el semipresidencialismo
es preferible al presidencialismo p u r o porque evita los riesgos de u n
gabinete responsable exclusivamente ante el presidente, quien sólo tie-
ne u n p e q u e ñ o bloque de simpatizantes confiables en la asamblea. Ba-
j o el semipresidencialismo, la mayor parte o todos los poderes del eje-
cutivo quedan en manos de u n gabinete responsable exclusivamente
ante el parlamento cuando el presidente carece de una mayoría con-
fiable. El semipresidencialismo t a m b i é n mantiene ventaja sobre el par-
674 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T Í7XXXIII-4
lamentarismo puro en contextos multipartidistas en cuanto los votan-

tes tienen u n agente, el presidente, que designa al partido o partidos
con los que se i n t e n t a r á formar u n gobierno, y este agente puede se-
guir siendo responsable ante el electorado por las decisiones tomadas.
EL, P R E S I D E N C I A L I S M O Y L A D I S C I P L I N A D E P A R T I D O
Linz argumenta correctamente al afirmar que los sistemas parlamen-

tarios funcionan mejor con partidos disciplinados. Nosotros creemos
que cierto nivel de disciplina partidaria t a m b i é n facilita el funciona-
16
miento de los sistemas presidenciales. Los partidos en los sistemas
presidenciales no necesitan ser muy disciplinados, pero la excesiva i n -
disciplina hace m á s difícil unas relaciones razonablemente estables
entre el gobierno, los partidos y la legislatura. Los presidentes deben
ser capaces de trabajar con las legislaturas, porque de lo contrario es-
tarían m á s expuestos a enfrentar grandes dificultades para gobernar
eficientemente. U n m í n i m o de disciplina partidaria ayuda a los presi-
dentes a lograr acuerdos estables con el congreso.
Donde la disciplina es en particular débil, los legisladores de u n
mismo p a r t i d o pueden retractarse e i n c u m p l i r u n pacto negociado
por sus l í d e r e s partidarios. Incluso, puede ser que los presidentes no
estén en condiciones de confiar n i siquiera en el apoyo de su propio
partido. Bajo estas circunstancias los presidentes se ven forzados a des-
cansar sobre bases construidas ad hoc, y tienen que negociar cada ley
controvertida con los legisladores, uno por u n o , en vez'de negociarlas
principalmente con sus líderes, quienes pueden ofrecer los votos de
sus partidos. Ésta es una situación difícil para los presidentes, y alienta
el uso extensivo del clientelismo y el patronazgo para asegurar el apo-
yo individual de los legisladores. A d e m á s , puede tentar a los presiden-
16
Fred Riggs formula el argumento opuesto, afirmando que partidos indisciplina-
dos facilitan el funcionamiento de las democracias presidenciales. Véase su 'The Sur-
vival of Presidentialism in America: Para-Constitutional Practices", International Political
Science Review, vol. 9 (1988), pp. 247-278. Riggs basa su argumento en el supuesto de
que los partidos estadunidenses son indisciplinados, una presunción que supuesta-
mente ayuda a explicar por qué el presidencialismo en Estados Unidos no resulta más
pernicioso. Pero Riggs subestima el grado de disciplina de los partidos estadunidenses.
Véase D. Roderick Kieweit y Mathew D. McCubbins, The Logic of Delegation: Congressio-
nal Parties and the Appropiations Process, Chicago, The University of Chicago Press, 1991.
Las otras dos democracias presidenciales más antiguas, además de Estados Unidos
(Costa Rica v especialmente Venezuela), tienen partidos centralizados y disciplinados.
tes a pasar por alto al congreso mediante medidas de constitucionali-

d a d cuestionable, o a violar la constitución, posiblemente con los m i l i -
tares como aliados.
Con partidos m á s o menos disciplinados, los presidentes n o nece-
sitan negociar con los legisladores individualmente. Más bien, pueden
negociar con los líderes de los partidos, r e d u c i é n d o s e así el n ú m e r o
de actores involucrados en las negociaciones y simplificándose el pro-
ceso. Suelen contar con que los líderes partidarios g a r a n t i z a r á n los vo-
tos de la m a y o r í a de sus legisladores, por lo que hay mayor previsibili-
dad en el proceso político.
Este argumento implica u n corolario obvio: ¿ c ó m o alentar una
mayor disciplina de los partidos en los países donde hace falta? La dis-
ciplina de partido depende de c ó m o se selecciona a los candidatos y
17
de q u i é n e s controlan el orden de la lista electoral. Si la o r g a n i z a c i ó n
central del partido controla la selección de candidatos, los legislado-
res tienen incentivos para seguir la l í n e a del mismo; de otra manera,
se arriesgan a perder su candidatura en la p r ó x i m a ocasión. Por otro
lado, donde prevalezcan las elecciones primarias, o donde la selección
de candidatos sea descentralizada, la o r g a n i z a c i ó n central t e n d r á me-
nos control sobre los legisladores.
En el mismo sentido, si el partido (especialmente la o r g a n i z a c i ó n
nacional del partido) controla a quien resulta electo, como ocurre en
u n sistema de lista cerrada en elecciones proporcionales, los políticos
tienen fuertes incentivos para seguir al l í d e r partidario; de lo contra-
r i o , arriesgan su p r o p i a u b i c a c i ó n en la lista del partido. Por otro la-
do, donde los miembros se eligen gracias a sus propios recursos y es-
fuerzos, como en los sistemas donde los candidatos del mismo partido
tienen que competir entre sí, los políticos dependen menos de su par-
tido. Bajo estas condiciones, es probable que la disciplina del partido
sea m á s débil.
LOS SISTEMAS DE PARTIDO Y EL PRESIDENCIALISMO
L i n z advierte que los problemas del presidencialismo se multiplican

en naciones c o n profundas divisiones políticas y numerosos partidos
políticos (p. 52). Se p o d r í a profundizar en este argumento: los riesgos
17
Lo inverso es también cierto; los políticos que optan por partidos indisciplina-
dos escogen métodos de selección de candidatos y sistemas electorales de acuerdo con
sus preferencias.
del presidencialismo afectan sobre todo a los países con severos con-
flictos o numerosos partidos políticos. En los países donde las diferen-
cias políticas sean menos profundas y en donde el sistema de partido
no esté particularmente fragmentado, se r e d u c i r á n los problemas del
presidencialismo. La m a y o r í a de los países con sistemas presidenciales
tienen profundas divisiones políticas o muchos partidos; p o r lo tanto,
los argumentos de Linz acerca de los problemas del presidencialismo
suelen ser pertinentes. Pero algunos sistemas presidenciales tienen d i -
visiones menos arraigadas y menor f r a g m e n t a c i ó n en su sistema parti-
dario. E n estos casos, el presidencialismo con frecuencia funciona ra-
zonablemente bien, como sugieren los de Estados Unidos, Costa Rica
o Venezuela. Este p u n t o es importante porque indica que una manera
de aliviar las presiones sobre los sistemas presidenciales sería tomar
medidas para limitar la f r a g m e n t a c i ó n del sistema partidario.
Una fragmentación significativa en el sistema partidario es u n pro-
blema para el presidencialismo porque incrementa la probabilidad de
u n conflicto insuperable entre la legislatura y el ejecutivo. Con una frag-
m e n t a c i ó n significativa del sistema partidario, el partido del presidente
no t e n d r í a nada que fuera cercano a una mayoría en el congreso, así
que se vería forzado a apoyarse en una coalición. Por desgraciadlas coali-
ciones interpartidarias tienden a ser m á s frágiles en los sistemas presi-
18
denciales, por dos razones. En primer lugar, porque mientras en los sis-
temas parlamentarios las coaliciones de partidos se forman generalmente
d e s p u é s de la elección y obligan a los representantes a apoyar al gobier-
no, en ios sistemas presidenciales se forman con frecuencia antes de la
elección y no obligan a los representantes a respaldar al gobierno. El po-
der ejecutivo no está integrado mediante arreglos poselectorales entre
partidos y no está dividido entre varios partidos corresponsables de go-
bernar, aunque miembros de algunos de ellos a menudo participan en
los gabinetes. Las coaliciones gobernantes en sistemas presidenciales
pueden ser muy diferentes de las coaliciones electorales, mientras que
en los sistemas parlamentarios la coalición que tiene la responsabilidad
de formar el gobierno t a m b i é n tiene la de gobernar.
Dada la s e p a r a c i ó n de poderes, u n acuerdo entre partidos puede
afectar sólo los asuntos del congreso, sin n i n g u n a i m p l i c a c i ó n para las
relaciones entre los partidos y el presidente. Varios partidos pueden
apoyar al presidente durante la c a m p a ñ a electoral, pero este hecho
no garantiza el apoyo de los mismos una vez que se asuma el cargo.
18
Sobre este punto, véase A. Lijphart, "Presidentialism and Majoritarian Demo-
cracy: Theoretical Observations", en J. Linz y A. Valenzuela (eds.), op. cit.
A u n q u e a menudo miembros de varios partidos participan en los ga-

binetes, los partidos no son responsables del gobierno. Partidos o le-
gisladores en lo individual pueden unirse a la oposición sin provocar
la c a í d a del gobierno, por lo que u n presidente puede terminar su
g e s t i ó n con escaso apoyo en el congreso.
En segundo lugar, en los sistemas presidenciales el c o m p r o m i s o
de ios legisladores, i n d i v i d u a l m e n t e considerados, de apoyar u n
acuerdo negociado p o r el liderazgo de su p a r t i d o es a m e n u d o me-
nos seguro. La e x t e n s i ó n de u n portafolios en el gabinete n o i m p l i -
ca necesariamente apoyo p a r t i d a r i o para el presidente, como suele
suceder en u n sistema parlamentario. El compromiso de los legisla-
dores individuales de votar p o r la l í n e a del p a r t i d o cambia m u c h o ,
p o r las razones ya mencionadas, variando desde los partidos con-
gresionales extremadamente cohesivos de Venezuela hasta los parti-
dos h e t e r o g é n e o s e indisciplinados del Brasil. Como consecuencia,
el apoyo p a r t i d a r i o para u n g o b i e r n o tampoco i m p l i c a necesaria-
mente el apoyo de congresistas en l o particular. E n Brasil, p o r ejem-
p l o , la falta de disciplina p a r t i d a r i a significa que el legislador vote
c o m o él quiere, u n factor que refuerza la inestabilidad del apoyo
congresionai a la p o l í t i c a del g o b i e r n o . E n contraste, e n muchos
sistemas parlamentarios los legisladores individuales e s t á n m á s o
menos comprometidos a apoyar al g o b i e r n o , a menos que sus parti-
dos decidan abandonar la alianza g u b e r n a m e n t a l . Los m i e m b r o s
d e l parlamento c o r r e n el riesgo de tirar al g o b i e r n o y perder sus es-
19
c a ñ o s en nuevas elecciones si dejan de apoyarlo.
Las dificultades de c o n s t r u i r coaliciones interpartidistas esta-
bles hacen que la c o m b i n a c i ó n de m u l t i p a r t i d i s m o fragmentado y
presidencialismo sea i g u a l m e n t e p r o b l e m á t i c a , l o que ayuda a ex-
p l i c a r la carencia de democracias presidenciales m u l t i p a r t i d a r i a s
de larga d u r a c i ó n . Ecuador, que ha tenido u n a democracia — y u n a
d e m o c r a c i a f r á g i l — s ó l o desde 1979, es el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l
m u l t i p a r t i d i s t a m á s a n t i g u o d e l m u n d o . Sólo u n p a í s con esta com-
b i n a c i ó n i n s t i t u c i o n a l , Chile, ha m a n t e n i d o la democracia p o r l o
menos durante 25 a ñ o s consecutivos. H u b o otras 14 democracias
19
El punto clave aquí es si los partidos son o no disciplinados, y nada garantiza
que lo sean en los sistemas parlamentarios. Sin embargo, la necesidad de apoyar al go-
bierno sirve como un incentivo para la disciplina de partido en los sistemas parlamen-
tarios, lo que está ausente en los sistemas presidenciales. Véase León Epstein, "A com¬
parative Study of Canadian Parties", American Politkal Science Review, vol. 58 (1964), pp.
46-59.
678 SCOTT M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T Í7XXXIII-4
presidenciales multipartidistas antes de la presente ola de demo-

c r a t i z a c i ó n , pero n i n g u n a d u r ó m á s que el r é g i m e n b r a s i l e ñ o de
1946-1964.
D o n d e la f r a g m e n t a c i ó n del sistema de partidos es limitada, la ne-
cesidad de coaliciones interpartidarias se reduce y los riesgos del pre-
sidencialismo suelen atenuarse. El presidente puede n o gozar de una
m a y o r í a en el congreso, pero su partido está seguro de ser u n partido
que controla una parte significativa de los e s c a ñ o s . Esta situación m i t i -
ga el problema de la competencia por la legitimidad, porque muchos
legisladores están inclinados a apoyar al presidente. Surgen conflictos
entre la legislatura y el ejecutivo, pero tienden a ser menos graves que
cuando la avasalladora m a y o r í a de legisladores es puesta en contra del
presidente.
Los problemas inherentes al p e r i o d o fijo de g e s t i ó n t a m b i é n se
m i t i g a n p o r la f r a g m e n t a c i ó n l i m i t a d a del sistema de partidos. El
t é r m i n o fijo del mandato es p a r t i c u l a r m e n t e pernicioso cuando el
p a r t i d o d e l presidente está en clara m i n o r í a , y es difícil para él rea-
lizar su programa. En u n a s i t u a c i ó n de m i n o r í a clara, el fantasma
del i n m o v i l i s m o y la i n g o b e r n a b i l i d a d está siempre presente. N o es
u n a coincidencia que las democracias presidenciales m á s antiguas y
mejor establecidas —las de Estados U n i d o s , Costa Rica y Venezue-
l a — t e n g a n sistemas p a r t i d a r i o s c o n dos o dos partidos y m e d i o
20
efectivos. Seis de las siete democracias presidenciales que han du-
rado al menos 25 a ñ o s (Uruguay, C o l o m b i a , y las Filipinas, j u n t o a
los tres casos ya mencionados) h a n t e n i d o tres partidos efectivos;
Chile es la ú n i c a e x c e p c i ó n .
L A S R E G L A S E L E C T O R A L E S PARA E L P R E S I D E N C I A L I S M O
Y E L SEMIPRESIDENCIALISMO
Estos argumentos sugieren que, ceteris paribus, los sistemas presidencia-

les funcionan mejor con reglas electorales o secuencias que limitan la
f r a g m e n t a c i ó n del sistema de partidos y mejoran las perspectivas de
compatibilidad general entre el presidente y la m a y o r í a de la asam-
blea. La f r a g m e n t a c i ó n en el sistema de partidos puede ser reducida
por varias medidas, y es mejor evitar acciones draconianas que po-
2 0
Se calcula el n ú m e r o de partidos efectivos elevando al cuadrado la parte frac-
cional del voto (o de los escaños) de cada partido, haciendo la suma de todos los cua-
drados y dividiendo este n ú m e r o entre uno.
d r í a n conducir a la exclusión de grupos p o l í t i c a m e n t e importantes

21
q u e pudieran poner en duda la legitimidad del sistema p o l í t i c o .
Ya mencionamos que la s e p a r a c i ó n de poderes p e r m i t e estruc-
t u r a r la e l e c c i ó n presidencial de m o d o que garantice su responsabi-
l i d a d , v la e l e c c i ó n de la asamblea de m o d o que propicie una repre-
s e n t a c i ó n amplia. ¿Pero c ó m o prevenir los problemas asociados c o n
e l hecho de tener u n presidente que goza sólo del apoyo de una
franca m i n o r í a , ya sea d e n t r o del electorado, en la asamblea o en
ambos? Las reglas electorales p r o d u c e n u n fuerte impacto en este
sentido. L a f r a g m e n t a c i ó n del sistema de partidos puede limitarse,
incluso c o n r e p r e s e n t a c i ó n p r o p o r c i o n a l , p o r cualquiera de estos
tres factores: 1) tener u n f o r m a t o para la e l e c c i ó n presidencial de
m a y o r í a relativa en una sola vuelta; 2) tener elecciones presidencia-
les y legislativas al mismo t i e m p o , y 3) establecer u n a m a g n i t u d de
distrito electoral relativamente baja, o u n u m b r a l de v o t a c i ó n relati-
vamente alto.
El m é t o d o , cada vez m á s c o m ú n , de segunda vuelta con m a y o r í a
absoluta para la elección presidencial tiene la importante ventaja de
evitar la elección de u n ejecutivo que gane una m a y o r í a relativa estre-
cha, pero que fácilmente p e r d e r í a ante otro candidato en una elec-
c i ó n frente a frente. La segunda vuelta con mayoría absoluta es atrac-
tiva porque requiere que el ganador obtenga el respaldo de m á s de
50% de los votos. Sin embargo, el sistema de mayoría absoluta tam-
b i é n alienta la f r a g m e n t a c i ó n en el campo de los contendientes para
la presidencia y la asamblea.
Muchos candidatos entran en la p r i m e r a vuelta con el objetivo
de lograr el segundo lugar y derrotar al candidato principal en la se-
g u n d a vuelta, o de "chantajear" a los dos candidatos principales y
hacer tratos entre la p r i m e r a y la segunda vuelta. U n candidato co-
m o A l b e r t o F u j i m o r i en el P e r ú , o Stanislav Tyminski en Polonia,
puede salir de la nada y evitar u n a victoria en la p r i m e r a vuelta para
el candidato principal, e incluso venir desde atrás para ganar la se-
g u n d a vuelta. De acuerdo c o n los cálculos de Shugart y Carey, en los
sistemas de segunda vuelta con m a y o r í a absoluta, el eventual gana-
d o r recibe u n p r o m e d i o debajo de 40% del voto en la p r i m e r a vuel-
ta, mientras que el contendiente que t e r m i n a en segundo lugar reci-
be u n p r o m e d i o de sólo 25 p o r ciento.
21
Sobre este punto, véase A. Valenzuela, "Origins and Characteristics of the Chi-
lean Party System: A Proposal for a Parliamentary Form of Government", Latin Ameri-
can Program, The Woodrow Wilson Center, Working Paper, num. 164 (May, 1985).
Por otra parte, la regla de m a y o r í a relativa en muchos casos alien-

ta sólo a dos contendientes "serios" por la presidencia. En los sistemas
de m a y o r í a relativa, los promedios de los ganadores y de los que ter-
22
m i n a n en segundo sitio son casi 50 y 35%, respectivamente. Otros
mecanismos, a d e m á s del de m a y o r í a relativa, pueden proteger contra
el caso insólito, pero potencialmente peligroso, de que u n ganador
obtenga menos de 40% del voto. Tales mecanismos incluyen el reque-
r i m i e n t o de u n 40% del voto para el candidato principal o u n margen
m í n i m o entre los dos candidatos principales, en lugar de una m a y o r í a
absoluta para evitar una segunda vuelta; o emplear u n colegio electo-
ral en el cual los electores e s t é n constitucionalmente obligados a esco-
ger u n o de los dos candidatos m á s favorecidos por el voto popular.
Q u i z á realizar elecciones legislativas j u n t o c o n las elecciones
presidenciales d é lugar a que dos partidos grandes sean los m á s i m -
p o r t a n t e s , incluso si se t i e n e u n sistema e l e c t o r a l p r o p o r c i o n a l ,
23
mientras que el presidente n o se elige p o r m a y o r í a absoluta. La
e l e c c i ó n presidencial es tan i m p o r t a n t e que tiende a dividir a los vo-
tantes en dos bandos, y los votantes e s t á n m á s propensos a escoger
el mismo partido en elecciones legislativas que cuando las eleccio-
nes presidencial y legislativa n o son s i m u l t á n e a s .
Si se realizan las elecciones a la asamblea y las elecciones presiden-
ciales en momentos diferentes, la f r a g m e n t a c i ó n del sistema partidario
de la asamblea tiende a ser mayor. Ejemplos de ello son el Brasil y Chi-
le, aunque en ambos países, antes de sus respectivos golpes militares
(1964 y 1973), los presidentes fueron elegidos por mayoría relativa. En
estos casos, así como t a m b i é n en los actuales r e g í m e n e s de Argentina,
Brasil, Ecuador, El Salvador y Corea del Sur, se eligen las asambleas
con m á s frecuencia que los presidentes, lo que implica elecciones a
mediados del mandato presidencial.
A menudo, los presidentes tienen u n apoyo legislativo sumamente
reducido d e s p u é s de las elecciones a mediados de su mandato. En al-
gunos casos, los sistemas de partido para el congreso y la presidencia
son tan divergentes, que los presidentes sólo tienen una p e q u e ñ a m i -
2 2
Los países cuyos datos están esbozados aquí son, para la mayoría relativa,
Brasil (1946-1960), Colombia, República Dominicana, Nicaragua (sólo 1990), Fili-
pinas (1946-1969) y Venezuela; para la mayoría absoluta, los actuales regímenes de
Brasil, Chile, Ecuador, Francia, Perú, Polonia y Portugal. Véase M. Shugart y J. Ca-
rey, op. cit., cap., 10.
2 3
Para los datos empíricos sobre este punto, véase M . Shugart, "The Effects of the
Timing of Elections for the President and the Assembly", en Scott Mainwaring y Ma-
tthew Shugart (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America (en prensa).
OCT-Dic 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 681
n o r i a de legisladores. Advertimos, p o r tanto, que c o n presidencialis-

m o son preferibles las elecciones s i m u l t á n e a s . Bajo el semipresiden-
cialismo, u n r é g i m e n puede funcionar muy b i e n con elecciones no si-
m u l t á n e a s , dados sus poderes presidenciales m á s débiles y el voto de
censura. Sin embargo, el presidencialismo c o n elecciones no simultá-
neas p r o p i c i a problemas, especialmente cuando e s t á n presentes otros
incentivos a la f r a g m e n t a c i ó n del sistema de partidos.
Si se elige el presidente de m o d o tal que maximice la posibilidad
de elecciones entre dos candidatos y u n a m a y o r í a (o casi mayoría) pa-
r a el ganador, se puede elegir la asamblea de manera tal que se favo-
rezca la r e p r e s e n t a c i ó n de la diversidad partidaria. ¿Esto no significa
que el presidente deba tener sólo u n n ú m e r o p e q u e ñ o de escaños en
la asamblea? N o , en tanto que no es necesario que la f r a g m e n t a c i ó n
excesiva resulte si se usa u n sistema sólo moderadamente proporcio-
nal, y e n especial si la asamblea es elegida al mismo tiempo que el pre-
sidente (y el presidente, como ya se discutió, no se elija p o r una segun-
da vuelta de mayoría absoluta). L a r e p r e s e n t a c i ó n proporcional puede
lograrse, permitiendo la p a r t i c i p a c i ó n de algunos partidos "terceros"
sin llegar a los extremos de países como Israel, Italia, Polonia o Brasil.
C A M B I A R D E GOBIERNO PRESIDENCIAL A U N O PARLAMENTARIO,

U N A ADVERTENCIA
Convencido de que los sistemas parlamentarios son m á s propensos a

sostener u n a democracia estable, Linz aboga i m p l í c i t a m e n t e p o r el
cambio a ese tipo de gobierno. Nosotros somos menos optimistas a es-
te respecto, p o r l o que se refiere a países c o n partidos indisciplinados.
Los partidos indisciplinados crean problemas en las democracias pre-
sidenciales, pero provocan problemas a ú n m á s graves en los sistemas
24
parlamentarios. Hay el riesgo de que el cambio a gobiernos parla-
mentarios c o n partidos indisciplinados exacerbe, m á s que aminore,
los problemas de gobernabilidad e inestabilidad, a menos que la legis-
l a c i ó n electoral y la de los partidos fuera cambiada s i m u l t á n e a m e n t e
para promover u n a mayor disciplina.
2 4
Giovanni Sartori argumenta este punto en "Neither Presidentialism nor Parlia-
mentarism", en J. Linz y A. Valenzuela (eds.), The Crisis of Presidential Democracy. La ver-
sión en español de este artículo se puede consultar en Óscar Godoy Arcava (ed.), Cam-
bio de régimen político, Santiago, Ediciones de la Universidad Católica de Chile, 1992,
pp. 37-53.
682 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T itfXXXIII-4
En sistemas parlamentarios, el gobierno depende de la confianza

continua de la asamblea. Donde los miembros de la asamblea a c t ú a n
como agentes libres, desligados de vínculos partidistas, las mayorías
gubernamentales que fueron cuidadosamente proyectadas en nego-
ciaciones poselectorales se desvanecen fácilmente. Libres para votar
como deseen, los legisladores individuales abandonan al g o b i e r n o
cuando es p o l í t i c a m e n t e conveniente hacerlo. Bajo estas condiciones,
es m á s probable que tengan lugar cambios frecuentes en los gabine-
tes: el talón de Aquiles clásico de los sistemas parlamentarios.
Se puede presentar u n argumento en contra al decir que el presi-
dencialismo ha contribuido en algunos países latinoamericanos a la de-
bilidad del sistema de partidos, de tal modo que cambiar a gobiernos
parlamentarios d e b e r í a fortalecer los partidos y eliminar, así, una de las
causas de la debilidad partidaria. Además, los analistas p o d r í a n esperar
que el mecanismo del voto de confianza, por sí mismo, promoviera la
disciplina partidaria, dado que permanecer en el cargo d e p e n d e r í a jus-
tamente de dicha disciplina. N o desestimamos dichas objeciones, pero
aun en el corto plazo, cambiar al sistema parlamentario sin efectuar
cambios paralelos para alentar m á s disciplina partidaria p o d r í a volverse
p r o b l e m á t i c o . La Cuarta R e p ú b l i c a Francesa m o s t r ó que el gobierno
parlamentario por sí mismo no alienta necesariamente la f o r m a c i ó n de
partidos disciplinados. T a m b i é n m o s t r ó los riesgos de partidos indisci-
plinados en una democracia parlamentaria, incluso en el contexto de
una nación industrial avanzada, en tanto que los gobiernos fueron de-
rribados con mucha frecuencia.
Por consiguiente, para introducir cualquier cambio hacia el gobier-
no parlamentario se t e n d r á que proyectar cuidadosamente u n conjunto
de instituciones que aumenten la probabilidad de que funcione bien.
Tanto en los sistemas presidenciales como en los sistemas parlamenta-
25
rios, la c o m b i n a c i ó n de las instituciones es de importancia capital.
CONCLUSIÓN
Nuestros argumentos no indican u n desacuerdo radical con la contri-

b u c i ó n seminal de Linz al entendimiento de c ó m o el presidencialismo
2 5
Desde una perspectiva diferente, James W. Ceaser hace un argumento similar.
Véase su "In Defense of Separation of Powers", en Robert A. Goldwin y Art Kaufman
(eds.), Separation of Powers: Does it Still Work}, Washington, D.C., American Enterprise
Institute, 1986, pp. 168-193.
afecta las posibilidades para la democracia. El presidencialismo, como

suele practicarse, es menos favorable a la democracia estable que el par-
lamentarismo. Sin embargo, creemos que Linz subestimó la importan-
cia de las diferencias entre los proyectos constitucionales e instituciona-
les dentro de la amplia c a t e g o r í a de los sistemas presidenciales, y al
hacerlo, sobrestimó el grado en que el tipo del r é g i m e n presidencialista
es inherentemente defectuoso, al margen de los arreglos constituciona-
les e institucionales. Los sistemas presidenciales pueden proyectarse pa-
ra funcionar m á s efectivamente de lo que suelen hacerlo. Hemos argu-
mentado que dotar al presidente con u n poder legislativo limitado,
alentar la f o r m a c i ó n de partidos que son razonablemente disciplinados
en la legislatura y prevenir la excesiva fragmentación del sistema de par-
tidos, aumenta la viabilidad del presidencialismo. Linz reconoce ciara-
mente que n o serviría cualquier clase de parlamentarismo; nosotros
afirmamos lo mismo sobre el presidencialismo.
T a m b i é n hemos propuesto que el presidencialismo, particular-
mente si está proyectado con cuidado, tiene algunas ventajas sobre el
parlamentarismo. Desde nuestra perspectiva, Linz no considera sufi-
cientemente este p u n t o . A d e m á s , en u n p u n t o clave —la aducida na-
n a d o r
turaleza de " g a ú n i c o " del presidencialismo— ponemos en duda
el argumento de Linz. El i n t e r é s final de nuestros argumentos es el de
llamar la a t e n c i ó n sobre las combinaciones de las instituciones y los
proyectos constitucionales, y sugerir que las ventajas del parlamenta-
rismo p o d r í a n ser menos claras de lo que afirma Linz. Sin embargo,
compartimos claramente la o p i n i ó n de que su innovador artículo fue
u n a de las contribuciones a c a d é m i c a s m á s importantes de la ú l t i m a
d é c a d a , y que merece la mayor a t e n c i ó n tanto de los a c a d é m i c o s co-
mo de quienes f o r m u l a n las políticas.
T r a d u c c i ó n de V Í C T O R A L A R C Ó N O L G U Í N Y C H A R L E S D. K E N N E Y

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JUANJ.

D E S D E L O S A Ñ O S SESENTA, J u a n J . L i n z ha sido u n o de los especialistas

* Agradecemos a Michael Coppedge y Timothy Scully sus valiosos comentarios a

ellas. Creemos que el presidencialismo está menos o r i e n t a d o hacia

Hay algunas diferencias radicales entre ambos tipos de r é g i -

Linz comienza su trabajo con la o b s e r v a c i ó n de que pocas democra-

nocen los argumentos de Linz, analizaremos estos cuatro plantea-

tales previsiones no son inherentes al tipo de r é g i m e n , la m a y o r í a de

E V A L U A C I Ó N D E LOS RESULTADOS D E L PRESIDENCIALISMO

Linz tiene r a z ó n cuando afirma que la m a y o r í a de las democracias

Sistemas parlamentarios Sistemas presidenciales Otros sistemas

Alemania (1949) Colombia (1958) Finlandia (1906)

mas presidenciales. Veinticuatro democracias parlamentarias, dos de-

que u n a enmienda constitucional para transformarla en u n sistema

A. Democracias exitosas, 1945-1991

Sistemas parlamentarios Sistemas presidenciales

Barbados (1966) Colombia (1958)

B. Democracias que fallaron después de por lo menos 25 años

Sri Lanka (1948-1978) Chile (1933-1973) Líbano (1943-1975)

que en la m a y o r í a de los países latinoamericanos. La mayor parte de

Estamos de acuerdo c o n el p r o p ó s i t o central de tres de las cuatro

No obstante, en u n grado mucho menor que en los sistemas presi-

ducidas p r i n c i p a l m e n t e para reducir los incentivos que pudiera te-

borista b r i t á n i c o N e i l Kinnock en 1991, durante la conferencia anual

del parlamentarismo y u n sistema electoral de distrito u n i n o m i n a l

Aunque estamos en desacuerdo con una de las cuatro críticas de Linz

parlamentarismo exige que se elija entre estas dos opciones deseables;

segundo representante, u n presidente, y entonces será posible ofrecer

Los TIPOS DE PRESIDENCIALISMO:

En su a r t í c u l o , Linz emplea categorías g e n é r i c a s de sistemas presiden-

N o sólo entre los sistemas parlamentarios son sustanciales las dife-

ser los ú n i c o s proponentes de la agenda en ciertas á r e a s de p o l í t i c a s

« Véase Luis Javier Garrido, "Die Crisis of Presidencialismo'', en Wayne A. Corne-

parar los poderes constitucionales proporciona i n f o r m a c i ó n útil por-

Veto/anulaáón del conjunto Anulaáón/veto pardales

4 Veto con ninguna anulación 4 No anulación

Introducción exclusiva de le-

4 Poderes reservados, ninguna rescisión 4 No enmienda por la asamblea

Poderes presupuestarios Propuesta a referéndum

4 No enmiendas al presupuesto 4 Irrestricto

Exclusividad Iniciativa Propuesta

Cuando el presidente tiene grandes poderes legislativos, la habili-

m e n b r a s i l e ñ o de 1946, el de Chile antes del golpe militar de 1973, y

lamentarismo puro en contextos multipartidistas en cuanto los votan-

Linz argumenta correctamente al afirmar que los sistemas parlamen-

tes a pasar por alto al congreso mediante medidas de constitucionali-

LOS SISTEMAS DE PARTIDO Y EL PRESIDENCIALISMO

L i n z advierte que los problemas del presidencialismo se multiplican

A u n q u e a menudo miembros de varios partidos participan en los ga-

presidenciales multipartidistas antes de la presente ola de demo-

Estos argumentos sugieren que, ceteris paribus, los sistemas presidencia-

d r í a n conducir a la exclusión de grupos p o l í t i c a m e n t e importantes

Por otra parte, la regla de m a y o r í a relativa en muchos casos alien-

n o r i a de legisladores. Advertimos, p o r tanto, que c o n presidencialis-

C A M B I A R D E GOBIERNO PRESIDENCIAL A U N O PARLAMENTARIO,

Convencido de que los sistemas parlamentarios son m á s propensos a

En sistemas parlamentarios, el gobierno depende de la confianza

Nuestros argumentos no indican u n desacuerdo radical con la contri-

afecta las posibilidades para la democracia. El presidencialismo, como

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